Minorităţile în context legislativ internaţional

Kosovo

Introducere

Protecţia drepturilor omului reprezintă o problemă centrală a dreptului internaţional public. Instituţia protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale constituie o parte componentă a protecţiei internaţionale a drepturilor omului, acesteia aplicându-i-se toate dispoziţiile ramurii respective. Totodată, această instituţie prezintă particularităţi datorită faptului că minorităţile naţionale, din cauza problemelor cu care s-au confruntat de-a lungul istoriei, necesită o atenţie specială şi o protecţie suplimentară. Interesul larg pe care îl suscită astăzi problematica drepturilor minorităţilor naţionale se constituie într-o recunoaştere incontestabilă a complexităţii şi actualităţii acestei instituţii, dar şi a faptului că ea priveşte în mod direct majoritatea statelor lumii.

În acest context este util demersul cercetării dimensiunilor protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale în dreptul internaţional public. Acest domeniu de actualitate se află într-o continuă evoluţie, atât din punctul de vedere al legislaţiei şi jurisprudenţei internaţionale şi naţionale, cât şi prin prisma conflictelor existente pe scena politică. În cele aproape 200 de state de pe glob trăiesc aproximativ 5 000 de grupuri minoritare, iar în două treimi dintre aceste state se află cel puţin o minoritate naţională sau religioasă semnificativă¹↓. Iată de ce modul în care aceste grupuri evoluează şi interacţionează este un fenomen care trebuie analizat şi supravegheat, iar protecţia acestor categorii de persoane este o prioritate pentru comunitatea internaţională.

Niciun continent nu este ocolit de problema conflictelor etnice. Kirghizstan, Kosovo, Kenya, India, Siria, Spania, Turcia sunt doar câteva dintre ţările care se află în prim-plan din acest punct de vedere. Din acest motiv, domeniul protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale este o preocupare continuă atât pentru organizaţiile internaţionale, cât şi pentru doctrină. Încă din faza înţelegerii sintagmei „minoritate naţională", care nu are încă o definiţie unanim acceptată pe plan internaţional, domeniul de studiu al lucrării se prefigurează ca reprezentând o adevărată provocare pentru cei interesaţi de protecţia drepturilor omului în general şi a minorităţilor naţionale în mod special. Actualitatea temei reiese şi din nevoia de a contribui la promovarea continuă a protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale prin corecta înţelegere a caracterului juridic şi a conţinutului drepturilor specifice acestei categorii de persoane.

Importanţa temei reiese şi din conturarea acestei problematici în cadrul normativ internaţional. La acest nivel au fost adoptate o serie de acte importante pentru acest domeniu de studiu, cum ar fi Convenţia UNESCO privind lupta împotriva discriminării în domeniul învăţământului (1960), Convenţia asupra eliminării tuturor formelor de discriminare rasială (1965), Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice (1966), Pactul internaţional privind drepturile economice şi sociale (1966), Declaraţia asupra drepturilor persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale sau etnice, religioase sau lingvistice (1992), Declaraţia principiilor toleranţei adoptate sub egida ONU (1995), Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale, Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare, intrate în vigoare în 1998 şi adoptate sub egida Consiliului Europei, Documentul de la Copenhaga (1990), Deciziile de la Helsinki (1992) şi Recomandările adoptate de OSCE şi altele. Adoptarea acestor documente reprezintă paşi importanţi în protecţia drepturilor minorităţilor naţionale, dar reglementarea drepturilor acestei categorii de persoane necesită completări şi clarificări. Această concluzie pune încă o dată în lumină importanţa şi actualitatea temei pe care o cercetăm în prezenta lucrare. În plus, în stadiul actual de dezvoltare a cooperării internaţionale este necesară o abordare diferită a problemei drepturilor minorităţilor naţionale, de la declaraţia drepturilor existente, la punerea lor în aplicare efectivă. Chiar dacă, în ultima perioadă, în Republica Moldova şi România au fost întreprinse acţiuni importante în domeniul protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale, aplicarea dispoziţiilor în această materie necesită un studiu elaborat.

Problematica minorităţilor naţionale a suscitat interesul mai multor cercetători. Cu toate acestea, o abordare complexă, completă şi actuală a acestei teme lipseşte încă, ceea ce determină necesitatea teoretică şi practică a investigaţiei pe care ne-am propus-o.

Problema ştiinţifică de importanţă majoră soluţionată în acest volum constă în analiza conţinutului drepturilor minorităţilor naţionale şi a principalelor poziţii ale comunităţii internaţionale în abordarea problemelor din acest domeniu, precum şi în formularea unor soluţii ce pot servi drept bază pentru dezvoltarea şi punerea în aplicare a programelor pe termen lung privind protecţia drepturilor minorităţilor naţionale.

1↑ Rezoluţia privind provocările integrării democratice a diversităţii etnice, culturale şi religioase în ţările ACP şi UE (ACP-UE/100.460/ 09/fin.), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ: C:2009:221:0019:0024:RO:PDF.

1. Delimitări conceptuale şi reglementări juridice asupra noţiunii de „minoritate naţională"

Importanţa analizei pe care o vom efectua în acest capitol reiese din faptul că explicitarea conceptelor-cheie este un prim pas absolut necesar pentru înţelegerea noţiunii de „minoritate naţională" şi a evoluţiei acesteia în cadrul dreptului internaţional public.

Înainte de a începe dezbaterea pe marginea protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale în dreptul internaţional public, considerăm necesar să analizăm cum este reflectat acest termen în literatura de specialitate şi care sunt delimitările conceptuale oferite de legislaţia internaţională. Un prim pas important în cercetarea ştiinţifică a problemei protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale în dreptul internaţional public constă în analiza abordărilor doctrinare în această privinţă. Ne propunem deci să reliefăm gradul de investigare al temei în doctrină pentru a putea desprinde problematicile insuficient cercetate pe care le vom analiza în acest volum.

1.1. Investigarea cercetărilor ştiinţifice în materia protecţiei drepturilor minorităţilor naţionale

Crearea unui cadru de discuţie asupra problemei minorităţilor naţionale necesită clarificarea altor termeni explicitaţi de dreptul internaţional public. Urmează aşadar să analizăm conţinutul noţiunilor de „stat, „naţiune, „cetăţenie, „etnie, „populaţie indigenă/băştinaşă, „popor, „cultură naţională, „democraţie etnică, „democraţie multinaţională, „democraţie liberală şi „democraţie consociativă pentru a realiza o sinteză a liniilor directoare ale problematicii minorităţilor naţionale. Alţi termeni relevanţi pentru studiul de faţă – „autodeterminare, „autonomie, „secesiune – vor fi analizaţi în capitolul 3, cu referire la drepturile specifice minorităţilor naţionale.

Dreptul internaţional public contemporan asociază statul, ca subiect de drept internaţional, cu populaţia sau naţiunea. Conform opiniei lui James G. Kellas,

o naţiune este un grup de oameni care se simt o comunitate unită prin legăturile istoriei, culturii şi unei descendenţe comune. Naţiunile au caracteristici „obiective, care pot include un teritoriu, o limbă, o religie sau o descendenţă comună (deşi nu toate acestea sunt prezente întotdeauna), şi caracteristici „obiective, în principal conştiinţa unui popor asupra naţionalităţii sale şi ataşamentul faţă de ea. În ultimă instanţă este „loialitatea supremă" a oamenilor care sunt pregătiţi să moară pentru naţiunea lor (Kellas, 1991, pp. 2-3).

„Naţiunea este considerată a fi o formă de comunitate umană caracterizată prin unitate istorică, lingvistică, culturală, economică, dar şi politică dacă este constituită ca stat (titulară a suveranităţii)" (Burian, 2009, p. 180). Etimologic, termenul provine din latinescul natio („naştere"), indicând, în antichitatea romană, un grup demarcat prin origine.

Naţiunea, ca formă de comunitate umană, este o realitate complexă şi, în acelaşi timp, este produsul unui îndelungat proces istoric, având la bază comunitatea de origine etnică, de limbă, de cultură, de religie, de factură psihică, de viaţă, de tradiţie şi de idealuri, dar mai ales trecutul istoric şi voinţa de a fi împreună a celor care au dăinuit pe un anumit teritoriu (Deleanu, 1997, p. 14).

În lucrarea lor, Drept constituţional şi instituţii politice, Ion Muraru şi Simina Tănăsescu consideră că „naţiunea reprezintă rezultatul unui destin comun bazat pe elemente de coeziune şi solidaritate specifice care reuneşte în cadrul unei comunităţi, în mod identic, nu doar indivizii prezenţi astăzi, ci şi generaţiile anterioare şi pe cele viitoare" (Muraru, Tănăsescu, 2002, p. 316).

Cu toate că formarea şi cristalizarea naţiunilor a constituit un proces premergător statelor moderne, în special a celor din Europa, „naţiunea nu poate fi confundată cu statul sau populaţia" (Călinoiu, Duculescu, 2003, p. 400). Cu alte cuvinte, naţiunea precedă statul, deci reprezintă fundamentul acestuia. Gheorghe Avornic defineşte naţiunea ca fiind

o mare comunitate umană, cel mai adesea instalată pe acelaşi teritoriu şi care posedă o unitate istorică, lingvistică, culturală, economică, mai mult sau mai puţin puternică. (…) Cei care apără conceptul de naţiune, deosebind-o de popor, consideră că ea se întemeiază pe două elemente esenţiale. Primul este un element psihologic, adică unitatea profundă şi înnăscută de gândire şi sentimente care alcătuieşte conştiinţa naţională şi implică credinţa unui destin comun, cimentată de o istorie proprie. Al doilea element este limba, exteriorizarea sensibilă a celui dintâi (Avornic, 2004, p. 36).

În Recomandarea 1735/2006, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei s-a referit asupra conceptului de „naţiune, recunoscând faptul că în unele state membre ale Consiliului Europei conceptul de naţiune este utilizat pentru a se indica cetăţenia, care reprezintă o legătură legală între un stat şi un individ, ceea ce este nerelevant pentru originea etnoculturală a acestuia. În alte state membre, acelaşi termen este folosit pentru a desemna o comunitate organică ce vorbeşte o anume limbă şi care se caracterizează printr-un set de tradiţii culturale şi istorice, percepţii asemănătoare cu privire la trecut, aspiraţii similare cu privire la prezent şi viziuni asemănătoare cu privire la viitor. Există şi state în care sunt folosite simultan ambele înţelesuri cu scopul de a indica cetăţenia, respectiv originea etnoculturală. Date fiind aceste diferenţe, Adunarea Parlamentară a ajuns la concluzia că „este dificil, dacă nu imposibil, să se ajungă la o definiţie comun acceptată cu privire la conceptul de naţiune, deşi o astfel de definiţie poate ajuta la abordarea protecţiei minorităţilor naţionale şi a drepturilor lor în secolul XXI în Europa.

Conform art. 1 al Tratatului de la Montevideo din 1933 privind drepturile şi obligaţiile statelor, „statul, ca entitate de drept internaţional, ar trebui să deţină următoarele caracteristici: populaţie permanentă, teritoriu bine definit, guvern şi capacitatea de a intra în relaţii cu alte state. Dumitru Mazilu defineşte statul ca fiind „principala organizaţie politică a societăţii, constituită pe un teritoriu delimitat, cu o populaţie proprie şi o putere instituţionalizată, având menirea să promoveze şi să garanteze interesele generale ale societăţii respective (Mazilu, 2007, p. 92). „Statul este principala instituţie politică a societăţii. Apărut cu aproape şase mii de ani în urmă în Orientul Antic (Egipt, Babilon, China, India), statul continuă să fie şi astăzi instrumentul conducerii sociale, iar discuţiile privind natura, funcţiile, mecanismul şi formele sale continuă să polarizeze şi astăzi atenţia unor cercuri largi de specialişti în domeniul politologici, sociologiei, dreptului" (Guţu, Baltag, 2002, p. 31).

Un stat nu poate exista fără populaţie, adică fără locuitorii care trăiesc şi muncesc pe teritoriul respectiv.

Populaţia a fost văzută de la început ca un „factor de putere". Întreaga evoluţie contemporană arată că populaţia reprezintă mai mult decât atât: ea alcătuieşte un fel de pânză freatică a mai multor fenomene şi procese majore, a dezvoltării contemporane în general. Niciun element semnificativ al lumii de azi nu poate fi înţeles fără o raportare directă sau mediată la populaţie, la ritmul ei de creştere, la nivelul de instrucţie, gradul de sănătate etc. (Dobrescu, 2003, p. 102).

De exemplu, în Kosovo, diferenţele dintre ritmul natural de creştere dintre populaţia sârbă şi cea albaneză au dus la situaţia în care albanezii au devenit majoritari într-o provincie care a fost leagănul de formare al poporului sârb.

Populaţia, ca element constitutiv al statului, presupune existenţa unei legături juridice exprimate prin cetăţenie (Petraru, 2010e, p. 118). În sens extins, cetăţenia este o instituţie complexă, care reprezintă „legătura politico-juridică permanentă dintre o persoană fizică şi un stat, care generează şi exprimă plenitudinea drepturilor şi obligaţiilor reciproce dintre acea persoană şi statul al cărei cetăţean este"(Năstase et al., 2000 apud Burian, 2012). „Cetăţenia este regimul juridic al persoanei condiţionat de apartenenţa ei la un anumit stat" (Aramă, Coptileţ, 2012, p. 261).

Obţinerea cetăţeniei se bazează pe două principii fundamentale: jus sanguinis, care condiţionează acordarea cetăţeniei de legături etnoculturale cu naţiunea; jus solis, care leagă acordarea cetăţeniei de teritoriu, şi nu de legăturile de sânge. Cetăţenia este deci o noţiune care ţine mai mult de dreptul intern şi care reprezintă o legătură juridică păstrată şi prelungită indiferent unde s-ar afla persoana în cauză. În majoritatea reglementărilor naţionale sau internaţionale, precum şi în doctrină, noţiunea de minoritate naţională este condiţionată de cetăţenia persoanelor care fac parte din aceste grupuri. În acest context am considerat necesară definirea termenului „cetăţenie, pentru o mai bună înţelegere a sintagmei „minoritate naţională.

Un alt termen care se cere a fi definit este acela de „etnie". Etimologic, provine din grecescul ethnos, desemnând o comunitate cu aceeaşi origine, având strămoşi comuni, diferită de trib, care are dimensiuni mai reduse. Astfel, prin etnie se înţelege: „grupare de indivizi care au aceeaşi origine şi care posedă o tradiţie culturală comună" (Ferréol, 1998, p. 69; Munzber, 1998, p. 9). Cuvântul a fost introdus de Vacher de Lapouge, în 1867, pentru a uni rasa şi cultura în aceeaşi entitate care, în folosirea curentă, ar reprezenta o grupare de indivizi aparţinând aceleiaşi culturi (aceeaşi limbă, aceleaşi datini etc.), recunoscându-se, desemnându-se şi acţionând cu conştiinţa acestei apartenenţe (Dinu, 2005, p. 5).

„Etnicitatea presupune întrunirea a patru caracteristici: continuitate biologică, valori culturale împărtăşite la nivelul întregii comunităţi, un spaţiu de comunicare şi interacţiune şi o categorie culturală unică" (Turliuc, 2002, pp. 49-71).

Potrivit lui Paul Mercier, etnia reprezintă „un grup închis, descendent dintr-un strămoş comun sau avînd aceeaşi origine, o limbă comună şi o cultură omogenă, „o unitate de ordin politic (Barbăroşie, Nantoi, p. 13). Dar, „dacă existenţa unui grup etnic constituie o situaţie care se poate dovedi statistic, prin metode sociologice, nu la fel stau lucrurile în cazul minorităţilor naţionale, unde suntem în faţa unei manifestări de voinţă (Prisecariu, 2010, p. 227). Aceasta este diferenţierea pe criteriu psihologic a celor două grupuri. Levente Salat aminteşte teoria lui Kymlicka potrivit căreia „minorităţile naţionale pot fi deosebite de grupurile etnice cu ajutorul conceptului de cultură societală (Salat, 2001, p. 227). Cultura societală reprezintă o cultură teritorială care se bazează pe un limbaj comun şi care este utilizată într-o mare varietate de instituţii societale. Această teorie a avut adepţi, dar a fost şi criticată, criteriul introdus de Kymlicka fiind considerat rigid de Galenkamp, Young sau Carens. W. Kymlicka deosebeşte minorităţile naţionale constituite istoric de grupurile etnice apărute ca urmare a fenomenelor de imigrare. Gurr şi Harff identifică două categorii de comunităţi, popoare băştinaşe şi comunităţi etnonaţionaliste, care se încadrează în categoria minorităţilor naţionale identificată de W. Kymlicka (Catană, p. 5). C.L. Popescu face distincţia între minorităţi naţionale şi minorităţi etnice „după cum există sau nu un alt stat decât acela în care trăiesc cetăţeni aparţinând respectivei minorităţi şi în care persoanele de aceeaşi origine naţională constituie o majoritate. Spre exemplu, în România, maghiarii ori germanii sunt minoritate naţională, în timp ce ţiganii sunt minoritate etnică" (***, 2012).

În art. 1 din Comentariile la Recomandarea nr. 1201 a APCE este dată următoarea explicaţie cu privire la termenii folosiţi: „de ce am folosit termenul minoritate naţională şi nu minoritate, minoritate etnică, popor sau comunitate minoritară?… Termenii grupuri etnice, popoare, naţiuni, şi comunităţi, ca şi adjectivele corespunzătoare, au conotaţii diferite în diferite limbi şi regiuni din Europa. Motivul final în luarea acestei decizii a fost faptul simplu, dar decisiv, că expresia minoritate naţională apărea deja în textul Convenţiei (articolul 14). Prin urmare, termenul „minoritate naţională ca o categorie juridică se referă şi la comunităţile ce pot fi definite ca minorităţi etnice. Acest fapt se întâmplă în ideea de a folosi un termen unic pentru a evita confuziile în aplicarea reglementărilor internaţionale şi, în acelaşi timp, în ideea de a exclude posibilitatea unui tratament diferenţiat aplicat comunităţilor sau grupurilor de persoane.

Comunităţile indigene sunt caracterizate prin trăsături etnice distincte şi o îndelungată continuitate istorică într-o societate precolonială. Amintim ca exemplu Guatemala, Nicaragua, amerindienii, aborigenii din Australia sau anumite grupuri din Canada. Acestea pot fi concentrate într-o anumită zonă geografică, în grupuri despărţite prin graniţe naţionale, sau dispersate. Cererile popoarelor indigene merg de la statalitate independentă până la controlul autonom asupra teritoriului şi resurselor acestuia. Ele solicită o mai mare sensibilitate faţă de cultura politică şi de tradiţiile specifice. Nu există identitate de conţinut între noţiunea de „popor indigen/băştinaş şi cea de „minoritate naţională.

Conform Declaraţiei ONU cu privire la dreptul popoarelor băştinaşe, indigenii au dreptul de a se bucura pe deplin de exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Spre deosebire de minorităţi, popoarelor băştinaşe li se recunoaşte dreptul la autodeterminare. Popoarele indigene reprezintă o preocupare continuă pentru organizaţiile internaţionale din cauza marilor probleme cu care se confruntă: abuzuri, sărăcie, rată mare de criminalitate sau probleme privind starea generală de sănătate.

Declaraţia principiilor liberal-democratice privind minorităţile naţionale şi etnoculturale şi populaţiile indigene identifică trei categorii de comunităţi: minorităţi naţionale, minorităţi etnoculturale şi popoare băştinaşe. Minorităţile naţionale sunt „comunităţi istorice stabile, care au o limbă şi/sau o cultură proprie, diferită de cea a majorităţii. Ele devin minoritare în urma „redesenării frontierelor internaţionale, spaţiul în care sunt incluse schimbându-se de la suzeranitatea unei ţări la suzeranitatea alteia. Minorităţile etnoculturale sunt compuse din „imigranţi, refugiaţi şi descendenţii acestora, care trăiesc, mai mult decât temporar, în altă ţară decât cea de origine. Popoarele băştinaşe au aceleaşi caracteristici ca şi minorităţile naţionale, dar deosebirea constă în faptul că popoarele băştinaşe „s-au stabilit în regiune anterior majorităţii şi au devenit o minoritate prin cucerire şi/sau colonizare. În consecinţă, ele trebuie să aibă anumite drepturi speciale.

Noţiunea de „popor nu este clar definită de doctrina dreptului internaţional public sau de legislaţia internaţională. Pentru a putea înţelege conţinutul acestui concept, trebuie să luăm în considerare mai ales activitatea desfăşurată în cadrul ONU, care a precizat o serie de criterii pentru clarificarea acestui concept. Astfel, poporul presupune o entitate socială clar delimitată prin caracteristici proprii şi un teritoriu (chiar dacă poporul în cauză a fost înlăturat ilicit de pe teritoriul respectiv). Nu există identitate de conţinut între „popor şi „minoritate naţională".

Problema identităţii naţionale a fost