UNIVERSITATEA PETRE ANDREI DIN IAI FACULTATEA DE DREPT

Lect. Univ. Drd. Dan DRUG

DREPT ADMINISTRATIV

- SUPORT DE CURS SEMESTRUL II

CUPRINS

CAPITOLUL I COLECTIVITILE LOCALE I MIJLOACELE DE NFPTUIRE A AUTONOMIEI LOCALE 1. Concepii asupra colectivitilor locale ...................................................................... 2. Domeniul public i domeniul privat ale statului i ale unitilor administrativ-teritoriale 3. Administrarea patrimoniului statului i a unitilor administrativ teritoriale............. 3.1. Darea n administrare ......................................................................................... 3.2. Concesionarea .................................................................................................... 3.3. nchirierea........................................................................................................... 3.4. Darea n folosin ............................................................................................... 4. Bunuri i lucrri ......................................................................................................... 4.1. Administrarea bunurilor ..................................................................................... 4.2. Lucrrile publice ................................................................................................ 4.2.1. Consideraii generale............................................................................... 4.2.2. Ecologia ....................................................................................... 4.2.3. Amenajarea teritoriului i urbanismul..................................................... 4.2.4. Organizarea serviciilor publice de gospodrie comunal ....................... 5. Finanele publice locale ............................................................................................. 5.1. Consideraii generale ......................................................................................... 5.2. Veniturile bugetelor locale ................................................................................ 5.3. Cheltuielile bugetelor locale .............................................................................. 5.4. Elaborarea, aprobarea i executarea bugetelor locale........................................ 5.5. Finanele instituiilor i serviciilor publice ........................................................ 5.6. mprumuturi contractate de autoritile administraiei publice locale........... 6. Activiti tradiionale ale administraiei publice .......................................................... 6.1. Consideraii introductive .............................................................................. 6.2. Evidena funciar ............................................................................................... 6.3. Serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor .................................. 6.4. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor ........ 6.5. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen.................................... 6.6. Asigurarea ordinii i linitii publice................................................................... 6.7. Atribuiile notariale............................................................................................ 6.8. Atribuiile de autoritate tutelar i de protecie a copilului................................ 6.9. Soluionarea petiiilor ........................................................................................ 6.10. Sistemul informaional i tehnica lucrrilor de secretariat n administraia public ..

CAPITOLUL al II-lea SERVICIUL PUBLIC, FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARII ADMINISTRAIEI PUBLICE

Evoluia concepiilor privind serviciul public. Regimul juridic al serviciului public Clasificarea serviciilor publice ............................................................................... Principiile fundamentale ale serviciului public .......................................................... Natura juridic a funciei publice .......................................................................... Definirea funciei publice ...................................................................................... Regimul juridic al funciei publice ............................................................................ 6.1. Coordonatele constituionale ale funciei publice ............................................. 6.2. Concepia noului Statut al funcionarilor publici .............................................. 6.3. Condiii de acces ntr-o funcie public ............................................................. 6.4. Formarea, modificarea i ncetarea raportului de funcie .................................. 7. Probleme de personal: selectarea i formarea funcionarilor publici ........................ 7.1. Selectarea funcionarilor publici ....................................................................... 7.2. Pregtirea profesional a funcionarilor publici ................................................ 8. Drepturile i ndatoririle funcionarului public .......................................................... 1. 2. 3. 4. 5. 6.

8.1. Drepturile funcionarului public ........................................................................ 8.2. ndatoririle funcionarului public ......................................................................

CAPITOLUL al III-lea ACTELE ADMINISTRATIVE I CELELALTE FORME DE ACTIVITATE A AUTORITTILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
1. Formele de activitate a autoritilor administraiei publice........................................ 2. Trsturile, definiia i clasificarea actelor administrative de autoritate .................... 3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate............................................... 3.1. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative........................................... 3.2. Efectele juridice ale actelor administrative ........................................................ 3.2.1. Producerea efectelor juridice ale actelor administrative ......................... 3.2.2. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative............................. 3.2.3. Suspendarea actelor administrative ......................................................... 3.2.4. Revocarea actelor administrative ............................................................ 3.2.5. Anularea i inexistena actelor administrative ........................................ 3.2.6. Modificarea, completarea, rectificarea, republicarea i alte evenimente referitoare la actele administrative normative .............................................................. 4. Celelalte forme de activitate a autoritilor administraiei publice............................. 4.1. Contractul administrativ (actul administrativ de gestiune) ................................ 4.2. Actele administrative jurisdicionale ................................................................. 4.3. Actele civile i de drept al muncii ncheiate de autoritile administraiei publice 4.4. Faptele materiale juridice................................................................................... 4.5. Operaiunile tehnice materiale ale autoritilor administraiei publice .............. 4.6. Actele exclusiv politice ale autoritilor administraiei publice.........................

CAPITOLUL al IV-lea RSPUNDEREA ADMINISTRATIV

1. Consideraii generale ................................................................................................. 2. Rspunderea administrativ-disciplinar ..................................................................... 2.1. Noiune i trsturi caracteristice ...................................................................... 2.2. Abaterea disciplinar i sanciunea disciplinar ............................................... 2.3. Sanciunile disciplinare care pot fi aplicate funcionarilor publici .. 2.4. Constatarea abaterilor i aplicarea sanciunilor disciplinare ............................. 3. Rspunderea administrativ-contravenional ............................................................. 3.1. Contravenia definiie, trsturi i coninut .................................................... 3.2. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei ................................. 3.3. Sanciunile contravenionale ............................................................................. 3.3.1. Generaliti ............................................................................................ 3.3.2. Sanciunile contravenionale principale ................................................ 3.3.3. Sanciunile contravenionale complementare ....................................... 3.4. Procedura contravenional .............................................................................. 3.4.1. Constatarea contraveniei ....................................................................... 3.4.2. Aplicarea sanciunilor contraventionale ................................................. 3.4.3. Cile de atac mpotriva actelor de sancionare a contraveniilor ........... 3.4.4. Executarea sanciunilor contravenionale ............................................... 4. Rspunderea civil ..................................................................................................... 5. Rspunderea penal .........................................................................................

CAPITOLUL al V-lea CONTROLUL ACTIVITII ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Controlul parlamentar asupra activitii administrative ............................................... 1.1. Controlul exercitat de Parlament asupra activitii Preedintelui Romniei ........ 1.2. Controlul Parlamentului asupra activitii Guvernului......................................

1.3. Controlul Parlamentului asupra unor servicii publice care nu fac parte din structura Guvernului ........................................................................................................................... 1.4. Controlul Parlamentului asupra administraiei publice prin instituia Avocatul Poporului 2. Controlul administrativ .............................................................................................. 2.1. Controlul administrativ intern ........................................................................... 2.2. Controlul administrativ extern........................................................................... 3. Controlul judectoresc asupra legalitii actelor administrative ................................ 3.1. Caracterizare general ....................................................................................... 3.2. Contenciosul administrativ ......................................................................

CAPITOLUL I COLECTIVITILE LOCALE I MIJLOACE DE NFPTUIRE A AUTONOMIEI LOCALE 1. Concepii asupra colectivitilor locale Asupra originii i rolului colectivitilor locale exist dou concepii diferite1 : a) colectivitile locale sunt nite comuniti naturale, anterioare statului i bucurndu-se din partea acestuia de recunoaterea unor drepturi. Aceste colectiviti se autogestioneaz, bucurndu-se de o veritabil autonomie, limitat doar de controlul statului. Guvernul rezolv problemele cu relevan la nivel naional, iar colectivitile locale se pot ocupa de problemele care sunt eseniale pentru viaa comunitii respective. Exemplu: administrarea local britanic; b) colectivitile locale sunt circumscripii teritoriale, rezultate din necesitatea mpririi teritoriului statului pentru o mai bun administrare. Puterea central exercit o strict supraveghere asupra acestor entiti, prin instituirea unei tutele administrative. Conducerea organelor locale este asigurat de funcionarii numii de la centru sau, dac acetia sunt substituii de aleii locali, puterile acestora din urm sunt limitate. Exemplu : organizarea francez. Organizarea sistemului administraiei publice n Romnia, centrat pe raporturile dintre autoritile centrale i cele locale, combin elementele corespunztoare mai multor regimuri administrative. 1) Regimul de centralizare administrativ, decurgnd din caracterul unitar i suveran al statului, se reflect n organizarea autoritilor administraiei publice centrale (Guvern, ministere i alte organe de specialitate) i a serviciilor desconcentrate ale acestora. Att la nivel central, ct i judeean exist autoriti organizate potrivit principiului subordonrii ierarhice. Guvernului i se subordoneaz direct ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei centrale, precum i prefectul, iar ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale li se subordoneaz serviciile lor desconcentrate n unitile administrativ-teritoriale. Conductorii acestor servicii se subordoneaz la nivel judeean i prefecilor, ca reprezentani ai Guvernului. 2) Regimul de descentralizare administrativ este consacrat prin prevederea constituional conform creia administraia public, n unitile administrativ-teritoriale, se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice (art. 120 din Constituie)2. Autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale alese i primarii alei n condiiile legii. Consiliile locale i primarii funcioneaz n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i din orae (art. 121). Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este ales i funcioneaz n condiiile legii (art. 122). 3) Regimul de deconcentrare administrativ presupune c unii dintre reprezentanii autoritilor centrale la nivelul local au competene s ia decizii fr aprobarea acesteia, fiind totui supui controlului ei. n sistemul nostru administrativ, ntr-o astfel de situaie se gsesc serviciile ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale. Conductorii acestora sunt numii de ctre minitri, au competena s rezolve problemele din domeniul respectiv, care apar n unitatea administrativ-teritorial, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhic. 4) Regimul de tutel administrativ semnific controlul exercitat de autoritile centrale asupra celor locale, i urmrete s alinieze politicile locale celor naionale, de
1 2

Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol. I, p. 182. vezi Constituia Romniei revizuit, publicat n M.O. nr. 767 din 31 octombrie 2003.

ansamblu, pentru ca interesele regionale s nu afecteze interesele generale. Acest control este compatibil cu principiul autonomiei locale. Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice (art. 102 din Constituie). n acest scop, n cadrul su s-au instituit structuri adecvate (Ministerul Internelor i Reformei Administrative), care exercit i atribuii de control asupra activitilor autoritilor locale. Totodat, prefectul, ca reprezentant al Guvernului n judee i n municipiul Bucureti, poate exercita un control asupra legalitii actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, prin sesizarea instanei de contencios administrativ. 2. Domeniul public i domeniul privat ale statului i ale unitilor administrativteritoriale Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care constituie obiectul dreptului de proprietate public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, bunuri care, potrivit legii sau prin natura ori destinaia lor, sunt de uz sau interes public. Prin bunuri de uz public se neleg bunurile de folosin general, adic bunurile care pot fi folosite n acelai timp, n mod actual sau eventual, de toi membrii societii (drumurile i parcurile publice, spre exemplu). Bunurile de interes public sunt cele destinate funcionrii serviciilor publice (cldiri, instalaii, echipamente .a.) ori cele care, prin importana social-economic, valoarea cultural sau istoric etc. (resursele naturale, muzeele, coleciile de art. monumentele .a.) fac parte din avuia naional i servesc intereselor generale ale societii sau pe cele ale colectivitii locale 3. n mod generic, sfera bunurilor proprietate public este stabilit de art. 3 din Legea nr. 213/19984. Potrivit dispoziiilor alin. 1 ale acestui articol: Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute n art. 136, alin. 3 din Constituie5, din cele stabilite prin anexa care face parte integrant din prezenta lege6 i din oricare alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativteritoriale prin modurile prevzute de lege. Subiectele dreptului de proprietate public, conform art. 136, alin. 2 din Constituie, sunt: statul sau unitile administrativ-teritoriale. Prin urmare, persoanele fizice i celelalte persoane juridice nu pot deine, cu acest titlu, bunuri care, potrivit legii, naturii sau destinaiei lor, sunt de utilitate public. Bunurile proprietate public de stat sunt date Guvernului n administrare general, iar, n litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra acestor bunuri, statul este reprezentat de Ministerul Finanelor Publice, cu excepia cazurilor cnd prin legi speciale s-ar dispune altfel. n calitate de persoane juridice, comunele, oraele i judeele au n proprietate public, potrivit legii, bunurile de uz sau interes public local sau judeean, dup caz (art. 3 din Legea nr. 213/1998). Aceste bunuri se afl n administrarea general a consiliilor locale, judeene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Consiliile locale sau judeene reprezint unitile administrativ-teritoriale n litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra acestor bunuri, putnd da, n acest scop, mandat scris primarului sau preedintelui consiliului judeean, pentru fiecare caz n parte. La rndul su, acesta poate desemna un alt funcionar sau un avocat care s-l reprezinte n faa instanei.
3

Marian Nicolae, Consideraii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, Dreptul nr. 6/1999, p. 8. 4 vezi Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n M.O. nr. 448 din 24 noiembrie 1998. 5 Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. 6 n anex se precizeaz c enumerarea bunurilor pe care aceasta o conine are un caracter exemplificativ.

n toate litigiile privitoare la dreptul de administrare, n instan, titularul acestui drept va sta n nume propriu. Acesta rspunde, n condiiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a nendeplinirii acestei obligaii. De asemenea, nendeplinirea acestei obligaii poate atrage revocarea dreptului de administrare. n funcie de subiectul dreptului de proprietate public, domeniul public poate fi: naional, judeean i local. Domeniul public naional (al statului) este alctuit din bunurile prevzute n art. 136, alin. 3 din Constituie, din cele stabilite la punctul 1 din Anex, precum i din alte bunuri de uz sau interes public naional, declarate ca atare prin lege. Domeniul public judeean este alctuit din bunurile stabilite la punctul II din Anex i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, dac sunt declarate ca atare prin hotrrea consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. Spre deosebire de bunurile din domeniul public al statului, care pot fi declarate ca aparinnd proprietii publice de stat numai prin lege (deci, nu i prin act administrativ, cum ar fi o hotrre de Guvern), n cazul domeniului public de interes judeean pot intra bunuri ca urmare a unei hotrri a consiliului judeean. Domeniul public local (al comunelor, oraelor i municipiilor) este alctuit din bunurile stabilite la punctul III din Anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naional sau judeean. n ceea ce privete regimul juridic al bunurilor aparinnd domeniului public, pe lng caracterele juridice ale dreptului de proprietate indiferent de forma sa drept complet, exclusiv, absolut i perpetuu dreptul de proprietate public prezint i caractere juridice specifice : inalienabilitatea, imprescriptibilitatea i insesizabilitatea (art. 11 alin. 1 din Legea 213/1998). Bunurile proprietate public sunt inalienabile, neputnd fi nstrinate i nici grevate de sarcini reale. Ele pot fi date n administrare, concesionate sau nchiriate n condiiile legii. Aceste bunuri nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune i nici prin efectul posesiunii de bun-credin asupra bunurilor mobile, nu pot face obiectul executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale. Toate actele juridice ncheiate cu nclcarea regimului juridic al bunurilor din domeniul public inalienabilitate, imprescriptibilitate i insesizabilitate sunt lovite de nulitate absolut. n ceea ce privete coninutul dreptului de proprietate public, acesta este stabilit prin articolul 2 din Legea nr. 213/1998: Statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii. Referitor la modurile de dobndire a proprietii publice, potrivit art. 7 din Legea nr. 213/1998, acestea sunt urmtoarele: - pe cale natural ; - prin achiziii publice efectuate n condiiile legii (O.U.G. nr. 34/2006); - prin expropriere pentru cauz de utilitate public (Legea nr. 33/1994); - prin acte de donaie sau legate acceptate, n condiiile legii, dup caz, de Guvern, consiliul judeean sau consiliul local, dac bunul n cauz intr n domeniul public (Decretul nr. 478/1954 privitor la donaiile fcute statului); - prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean ori a consiliului local; - prin alte moduri prevzute de lege, cum ar fi: prin lege (art. 645 C. civil); este cazul bunurilor prevzute de art. 135, alin. 4 din Constituie sau al bunurilor culturale mobile descoperite ca rezultat al cercetrilor arheologice sau n mod fortuit i care sunt ale proprietii publice, indiferent de regimul de proprietate asupra terenurilor din care acestea au fost recuperate (Ordonana Guvernului nr. 68/1994); prin contracte civile sau comerciale, cum sunt vnzarea sau schimbul, cnd sunt fcute pentru cauze de utilitate public (art. 55 din Ordonana Guvernului nr. 43/1997 republicat); prin accesiune sau ncorporare (art. 448 i urmtoarele din 7

Codul civil); prin trecerea bunului din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale sau invers (art. 9 din Legea nr. 213/1998). Modalitile de ncetare a proprietii publice sunt, potrivit art. 10 din Legea 213/1998, pieirea bunului sau trecerea acestuia n domeniul privat, care se face dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel. Domeniul privat cuprinde totalitatea bunurilor care constituie obiectul dreptului de proprietate privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, bunuri care nu fac parte din domeniul public (art. 4 din Legea nr. 213/1998). Subiectele dreptului de proprietate privat asupra bunurilor ce aparin domeniului privat sunt: statul i unitile administrativ-teritoriale. Potrivit art. 44, alin 2 din Constituie, proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular. Dreptul de proprietate al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul lor privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel (art. 5 din Legea nr. 213/1998). 3. Administrarea patrimoniului statului i a unitilor administrativ-teritoriale Bunurile aparinnd domeniului public, nu sunt utilizate sau exploatate n mod direct de ctre titularii lor, dar, potrivit articolului 136, alin. 4 din Constituie, dei sunt inalienabile, pot fi, n condiiile legii, date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice, ori pot fi concesionate sau nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. 3.1. Darea n administrare a bunurilor domeniului public. Darea n administrare se face prin acte administrative cu caracter individual, dup caz, hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local, n funcie de apartenena bunurilor care fac obiectul drii n administrare (art. 12, alin. 1 din Legea nr. 213/1998). Potrivit legii, pot fi date n administrare bunuri din domeniul public regiilor autonome, prefecturilor, autoritilor administraiei publice centrale i locale ori altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. Dreptul de administrare nu poate avea ca titular persoane fizice sau persoane juridice de drept privat. Dreptul de administrare poate avea ca obiect orice bunuri care fac parte din domeniul public naional, judeean sau local. Titularul acestui drept poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Ca drept real, dreptul de administrare cuprinde atribute similare cu cele ale dreptului de proprietate. n condiiile actului constitutiv, titularul dreptului de administrare poate deine i folosi bunul, poate s culeag n deplin proprietate fructele i productele acelui bun. Titularul unui astfel de drept poate chiar dispune, n anumite limite, de bunul dat n administrare. De exemplu, pot fi transmise fr plat bunuri aflate n stare de funcionare (cu excepia cldirilor) i care nu mai sunt necesare instituiei publice care le are n administrare, ns pot fi folosite n continuare de alt instituie public. Modurile de ncetare ale dreptului de administrare sunt : - revocarea dreptului de administrare, dac titularul su nu-i exercit drepturile sau nu-i execut obligaiile nscute din actul de transmitere ; - transmiterea, fr plat, a bunului n administrarea altuia, dac folosina sa nu mai este necesar administratorului central (art. 1 din Hotrrea Guvernului nr. 841/1995); trecerea bunului n administrarea altuia se face prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local. 3.2. Concesionarea bunurilor domeniului public. Regimul general al concesiunilor este reglementat prin O.U.G. 54/2006, n domeniu existnd ns i reglementri speciale care derog de la dreptul comun. 8

Dreptul de concesionare se nate n temeiul unui contract de concesiune, prin care o autoritate public, numit concedent, transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numit concesionar, care acioneaz pe riscul i pe rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun, a unei activiti sau a unui serviciu public, n schimbul unei redevene (art. 1 alin. 2 din O.U.G. 54/2006). Contractul de concesiune cuprinde dou pri : - partea legal (reglementar), alctuit din clauzele stabilite n mod unilateral, prin lege sau de ctre concedent, i care sunt prevzute n caietul de sarcini i - partea negociat, alctuit din clauzele convenite de pri n completarea celor din caietul de sarcini i fr a contraveni obiectivelor concesiunii, stabilite prin caietul de sarcini. Calitatea de concedent o au, n numele statului, ministerele sau organele de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului, iar n numele judeului, oraului sau comunei, consiliul judeean, consiliul local sau instituiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate public a judeului, oraului sau comunei (art. 5 alin. 1 din O.U.G. 54/2006). Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin. n principiu, orice bun proprietate public poate face obiectul unei concesiuni. Nu intr n aceast categorie bunurile exceptate printr-o lege organic special (pdurile proprietate public de stat) sau cele n privina crora nu exist autoriti de reglementare, ale cror avize sunt obligatorii n ceea ce privete preurile i tarifele practicate de concesionari. Iniiativa concesionrii o poate avea concedentul sau orice investitor interesat i are la baz un studiu de oportunitate efectuat, n prealabil, de ctre concedent. Concesionarea unor bunuri proprietate public se aprob pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, orenesc sau comunal, dup caz. Concesionarea unor astfel de bunuri se realizeaz prin licitaie public sau prin negociere direct, conform prevederilor art. 13 31 din O.U.G. 54/2006. ncetarea contractului de concesionare are loc n urmtoarele situaii prevzute de art. 57 din O.U.G. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public: - la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; - n cazul n care interesul naional sau local o impune, prin denunarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei juste i prealabile despgubiri n sarcina concedentului, n caz de dezacord fiind competent instana de judecat; - n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concesionar, prin rezilierea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; - n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin rezilierea unilateral de ctre concesionar, cu plata de despgubiri n sarcina concedentului ; - n cazul dispariiei, din cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare, fr plata unei despgubiri. Sumele ncasate din concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale. 3.3. nchirierea bunurilor din domeniul public. nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public i se aprob, dup caz, prin Hotrre a Guvernului, a consiliului judeean sau a consiliului local. Contractul de nchiriere trebuie s cuprind clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat potrivit specificului acestuia. Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Sumele ncasate din nchiriere se fac venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. n situaia n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze din chirie o cot-parte, ntre 20-50%, stabilit prin actul de aprobare a nchirierii. 9

3.4. Darea n folosin gratuit a bunurilor din domeniul public. Statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor publice. Ct privete modalitatea concret de realizare a acestui drept de folosin, i regimul su juridic, se aplic regulile referitoare la drepturile de administrare7. PRECIZRI PRIVITOARE LA BUNURILE APARINND DOMENIULUI PRIVAT AL STATULUI I UNITILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE Domeniul privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale cuprinde bunurile aflate n proprietatea acestora i care nu fac parte din domeniul public. Bunurile aparinnd domeniului privat se afl n circuitul civil, ele sunt supuse dreptului comun, dac legea nu prevede altfel. n consecin, aceste bunuri pot fi concesionate, nchiriate sau date n locaie de gestiune n modalitile i condiiile prevzute de lege. Bunurile ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeean, pot face obiectul cumprrii i vnzrii, numai n baza hotrrii consiliilor locale sau judeene. Vnzarea, ca i concesionarea, nchirierea i locaia gestiunii se fac prin licitaie public, organizat n condiiile legii. 4. Bunuri i lucrri 4.1. Administrarea bunurilor Constituie patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public de interes local, domeniului privat al acestora, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. n calitatea lor de persoane juridice, unitile administrativ-teritoriale au un patrimoniu distinct, ceea ce le confer posibilitatea de a participa, n nume propriu, la raporturile juridice civile i, n acelai timp, de a dispune de o baz material corespunztoare, n scopul rezolvrii problemelor i gestionrii treburilor publice ale colectivitilor locale. Bunurile mobile i cele imobile formeaz obiectul patrimoniului unitii administrativ-teritoriale, n msura n care acestea aparin domeniului public, respectiv domeniului privat de interes local. Unitile administrativ-teritoriale, n calitate de persoane juridice de drept public, sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local sau judeean, iar ca persoane juridice civile au n proprietate bunuri din domeniul privat. Legea nr. 215/2001 reglementeaz competena de a dispune ce aparine unitii administrativ-teritoriale, ca titular al dreptului de proprietate, prin reprezentantul su, consiliul local sau judeean. Consiliul local sau judeean este autoritatea deliberativ care administreaz domeniul public i privat al comunei, oraului, judeului, iar primarul, respectiv preedintele consiliului judeean, n calitate de autoritate executiv, exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor ce revin unitii administrativ-teritoriale n calitate de persoan juridic civil. Actul de administrare se emite cu privire la un bun sau la patrimoniu n ntregul su, n scopul folosirii sau ntrebuinrii lui. Regimul juridic al celor dou categorii de bunuri este diferit, n funcie de caracterele juridice proprii ale fiecruia dintre bunurile ce compun fiecare domeniu. 4.2. Lucrrile publice 4.2.1. Consideraii generale Consiliile locale sau consiliile judeene pot contracta prin licitaie efectuarea de lucrri i servicii de utilitate public, n limita sumelor aprobate prin bugetul local, respectiv judeean. Lucrrile de construcii i reparaii de interes public, finanate din bugetele comunelor, oraelor sau judeelor se execut numai pe baza unor documentaii tehnico-economice avizate

Marian Nicolae, Op.cit., p. 29.

10

sau aprobate, dup caz, de consiliul local sau de consiliul judeean i numai n baza unei licitaii publice, n limitele i n condiiile prevzute de lege. Expresia lucrri de construcie i reparaii de interes public poate fi definit ca o activitate n care sunt incluse lucrri de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reparare sau desfiinare a construciilor; lucrri de construire, reparare, protejare, restaurare, conservare, precum i orice alte lucrri ce urmeaz a fi efectuate la construcii reprezentnd monumente istorice, arheologice, de arhitectur, lucrri de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reparare privind cile de comunicaie, parcuri, piee etc Importana lucrrilor de construcii i reparaii de interes public este confirmat de prevederea imperativ a legii potrivit creia acestea se execut pe teritoriul comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor numai n baza unor documentaii tehnico-economice. Documentaiile tehnico-economice aferente obiectivelor noi de investiii, finanate integral sau n completare din bugetul de stat, se elibereaz n urmtoarele faze de proiectare: studiu de prefezabilitate, studiu de fezabilitate, proiect tehnic i caiet de sarcini, detalii de execuie. Studiul de prefezabilitate i studiul de fezabilitate cuprind elemente ce determin obiectivul de investiii, cum ar fi: denumirea obiectivului, titularul (ordonatorul principal de credite), beneficiarul (investitorul), proiectantul, amplasamentul obiectivului, evaluarea costului, planul de amplasare n zon i planul general la care se anexeaz, n cazul studiului de fezabilitate, avizele i acordurile prevzute de lege. Proiectul tehnic, ca parte component a documentaiei care st la baza licitaiei i adjudecrii execuiei lucrrilor, se elaboreaz pe baza studiului de fezabilitate aprobat numai dup ce investitorul a asigurat fondurile necesare. Admiterea la finanare se face n baza documentaiei tehnico-economice aprobat potrivit legii, acordului i raportului de expertiz ale Ministerului Finanelor Publice, contractului de realizare a obiectivului ncheiat de investitor i a autorizaiei de construcie obinut potrivit prevederilor legii. 4.2.2. Amenajarea teritoriului i urbanismul Prin amenajare nelegem un ansamblu de lucrri prin care elementele unui sistem tehnic sunt dispuse i utilizate astfel nct sistemul s corespund, n condiii ct mai bune, scopului pentru care a fost realizat. Scopul de baz al amenajrii teritoriului l constituie armonizarea la nivelul ntregului teritoriu a politicilor economice, sociale, ecologice i culturale, stabilite la nivel naional i local pentru asigurarea echilibrului n dezvoltarea diferitelor zone ale rii, urmrindu-se creterea coeziunii i integrrii spaiale, la nivel naional, regional i judeean. Urbanismul are o strns legtur cu amenajarea teritoriului. Cuvntul urbanism vine de la latinescul urb, urbis, care nseamn ora i reprezint ntreaga activitate de construire a centrelor populate, de la datele planificate i elaborarea schielor i detaliilor, a documentaiilor tehnico-economice pentru investiii, pn la realizarea i controlul aplicrii actelor respective. Scopul principal al urbanismului l constituie stimularea evoluiei complexe a localitilor, prin realizarea strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu i lung. Consiliul local aprob, n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism a localitilor, stabilind mijloacele i msurile necesare realizrii acestora. Documentaiile de urbanism i amenajare a teritoriului privind comuna, oraul i judeul cuprind un complex de acte, respectiv: planul de amenajare a teritoriului ; planul urbanistic general ; planul urbanistic zonal ; planul urbanistic de detaliu ; regulamentul general i regulamentul local de urbanism. Autorizarea executrii construciilor (autorizaiile de construire) se face de ctre preedinii consiliilor judeene i de primari, n funcie de categoria de lucrri i tipurile de construcii, cu respectarea documentaiilor de urbanism i amenajarea teritoriului. Autorizaia de construire este actul de autoritate a administraiei locale, pe baza cruia se asigur aplicarea msurilor prevzute de lege referitoare la amplasarea, proiectarea, executarea i funcionarea construciilor.

11

4.2.3. Ecologia Pentru rezolvarea problemelor urbanistice este necesar o conlucrare, care const n efectuarea unor studii interdisciplinare, mpreun cu anumite tiine. Ecologia, tiina care s-a dezvoltat foarte mult n ultimul sfert de veac, ncepe s intereseze pturi tot mai largi ale populaiei, avnd n vedere problemele majore care frmnt omenirea n prezent: poluarea, criza energetic, productivitatea ecosistemelor, crearea de sisteme ecologice pe navele cosmice, protecia i amenajarea mediului, acestea reprezentnd numai o parte din preocuprile contemporane la care ecologia trebuie s-i spun cuvntul. Termenul de ecologie vine de la grecescul oikos loc de trai, adpost, cas sau, n general, mediu de via, i logos vorbire, tiin. O.U.G. 195/2005 privind protecia mediului, arat c prin ecosistem se nelege complexul dinamic al comunitii de plante, animale i microorganisme i mediul lor lipsit de via, care interacioneaz, ntr-o unitate funcional. Una din noiunile fundamentale, care st la baza ecologiei ca tiin, este cea de mediu nconjurtor. Ocrotirea i protecia mediului a devenit o problem vital a lumii contemporane, atribuii n acest sens revenind att autoritilor centrale i locale de administraie public, ct i organizaiilor neguvernamentale. Pe de alt parte, protecia mediului constituie o obligaie ce revine tuturor persoanelor fizice i juridice. Ecologia aduce nelegerea pe care o realizeaz ca disciplin umanistic, iar urbanismul, armonizarea i nfptuirea soluiilor pe teritoriu, n spaiu i n timp. 4.2.4. Organizarea serviciilor publice de gospodrie comunal Administraia public cuprinde anumite forme organizatorice, care in seama de dou criterii fundamentale: unul teritorial (care determin structura teritoriilor) i altul funcional (organizat potrivit sarcinilor pe care le are). Serviciile publice de gospodrie comunal reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de utilitate i de interea local, desfurate sub autoritatea administraiei publice locale, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate public, prin care se asigur: - alimentarea cu ap; - canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale; - salubrizarea localitilor ; - alimentarea cu energie termic produs centralizat ; - alimentarea cu gaze naturale ; - alimentarea cu energie electric ; - transportul public local ; - administrarea fondului locativ public ; - administrarea domeniului public. Activitatea de exploatare a reelelor tehnico-edilitare, care presupune supraveghere, ntreinere, reparaii, modernizri etc., este organizat n cadrul regiilor autonome i a societilor comerciale. n funcie de necesiti, prin hotrrea consiliului local (judeean), se pot nfiina i alte servicii publice de gospodrie comunal, avnd ca obiect alte activiti dect cele prevzute mai sus. La organizarea, funcionarea i dezvoltarea serviciilor publice de gospodrie comunal, interesul general al cetenilor este prioritar. Aceste servicii se realizeaz prin intermediul unui ansamblu de construcii, instalaii tehnologice, echipamente funcionale i dotri specifice, denumite sisteme publice de gospodrie comunal. 5. Finanele publice locale 5.1. Consideraii generale Finanele publice locale ale comunelor, oraelor i judeelor se compun din veniturile i cheltuielile locale i cuprind relaiile financiare privind formarea, repartizarea, administrarea i utilizarea fondurilor publice locale, precum i responsabilitile autoritilor administraiei publice locale i ale instituiilor publice implicate n acest domeniu. 12

Atribuiile consiliului local i ale celui judeean, cu privire la finanele publice ale comunelor, oraelor i judeelor, se realizeaz prin compartimentul propriu al acestuia, respectiv serviciul (sau biroul) de buget finane, care are o serie de atribuii i sarcini de natur a nlesni autoritii deliberative consiliul s-i exercite n mod corespunztor atribuiile n materie, conferite de lege. Finanele locale sunt administrate conform principiului autonomiei locale, consacrat de Carta European a autonomiei locale i de Constituia Romniei. Aplicarea n practic a acestui principiu se realizeaz prin capacitatea efectiv a colectivitilor locale de a avea resurse financiare proprii i de a dispune de ele, n interesul lor. Autonomia local, n concret cea financiar, presupune o preocupare mai mare din partea administraiilor publice locale i judeene, pentru asigurarea unui grad de autofinanare ridicat, pentru obinerea unor resurse proprii, suficiente i pentru identificarea de noi surse de venituri. Resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe i alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri de capital, cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale, transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat i venituri cu destinaie special. Fundamentarea, dimensionarea i repartizarea cheltuielilor publice locale, pe destinaii i ordonatori de credite, se efectueaz n concordan cu atribuiile care revin autoritilor administraiei publice locale i cu prioritile stabilite de acestea, n vederea funcionrii lor i n interesul comunitii respective. La baza elaborrii, aprobrii i execuiei bugetare stau principiile autonomiei locale, echilibrului, realitii, anualitii i publicitii. Bugete locale reprezint bugetele de venituri i cheltuieli ale unitilor administrativteritoriale. Fiecare comun, ora, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude, respectiv municipiul Bucureti, ntocmete bugetul local, n condiii de autonomie, potrivit legii. ntre aceste bugete nu exist relaii de subordonare. 5.2. Veniturile bugetelor locale Veniturile bugetelor locale se formeaz din impozite, taxe, alte venituri i din venituri cu destinaie special, precum i din cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale i din transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat. Impozitele i taxele locale se stabilesc de ctre consiliile locale, judeene, dup caz, n limitele legii i n condiiile legii. Pentru funcionarea unor servicii publice locale sau judeene create n interesul locuitorilor, consiliile locale i judeene stabilesc taxe speciale, potrivit legii. Cuantumul taxelor speciale se stabilete pentru a acoperi cel puin sumele investite i cheltuielile curente de ntreinere a acestor servicii (art. 38 din Legea nr. 215/2001). Taxele speciale se ncaseaz numai de la locuitorii care se folosesc de serviciile speciale prestate. Din impozitul pe salarii datorat bugetului de stat, unitatea pltitoare vireaz, la data plii salariului, o cot de 50% la bugetul de stat, 40% la bugetul unitilor administrativteritoriale n a cror raz se desfoar activitatea i 10% la bugetul judeului respectiv. Aceste cote pot fi modificate anual prin legea bugetului de stat. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferurile cu destinaie special din bugetul de stat se aprob anual, prin Legea bugetului de stat, pe ansamblul oricrui jude, respectiv al municipiului Bucureti. Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, aprobate anual, o cot de pn la 25% se aloc bugetului propriu al judeului, iar diferena se repartizeaz pe comune, orae i municipii, de ctre consiliul judeean, prin hotrre, dup consultarea primarilor. Sumele ncasate din concesionarea sau nchirierea unor bunuri aparinnd domeniului public sau privat, de interes local sau judeean, constituie venituri ale bugetelor locale. 13

Sumele ncasate din vnzarea unor bunuri aparinnd domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Sumele ncasate din valorificarea bunurilor confiscate se fac venit la bugetul local, n funcie de subordonarea instituiilor care au dispus confiscarea acestora, n condiiile legii, dup deducerea cheltuielilor legate de activitatea de valorificare. Din bugetele locale se finaneaz aciuni social-culturale, sportive, de tineret, inclusiv ale cultelor, aciuni de interes local n beneficiul colectivitii, cheltuieli de ntreinere i funcionare a administraiei publice locale, cheltuieli cu destinaie special, precum i alte cheltuieli prevzute prin dispoziii legale. 5.3. Cheltuielile bugetelor locale Cheltuielile pentru investiiile publice i alte cheltuieli de investiii finanate din fondurile publice locale ale judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor, dup caz, i ale instituiilor i serviciilor publice de subordonare judeean i local care se finaneaz, potrivit legii, prin bugetele locale i din mprumuturi, se cuprind n proiectele de buget, n baza programului de investiii publice al fiecrei uniti administrativ-teritoriale, ntocmit de ordonatorii principali de credite, care se reprezint ca anex la bugetul iniial i, respectiv, rectificat i se aprob de ctre consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz. Obiectivele de investiii i celelate cheltuieli asimilate investiiilor se nscriu n programul de investiii, numai dac, n prealabil, documentaiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea i oportunitatea efecturii cheltuielilor de investiii, au fost elaborate i aprobate potrivit dispoziiilor legale. Ordonatorii principali de credite stabilesc prioritile n repartizarea sumelor pe fiecare obiectiv nscris n programul de investiii, n limita fondurilor cuprinse n proiectul de buget cu aceast destinaie, asigurnd, totodat, utilizarea raional i eficient a acestor fonduri, precum i realizarea obiectivelor de investiii n cadrul duratelor de execuie aprobate. Consiliile locale, judeene i C.G.M.B. pot aproba contractarea sau garantarea de mprumuturi interne i externe, pe termen scurt, mediu i lung, pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale. mprumuturile externe se vor contracta direct sau se vor garanta de ctre autoritile administraiei publice locale numai cu avizul comisiei de autorizare a acestor mprumuturi, ale cror componen i funcionare se aprob prin hotrre a Guvernului. Autoritile administraiei publice locale pot beneficia i de mprumuturi externe contractate sau garantate de stat, n condiiile legii. 5.4. Elaborarea, aprobarea i executarea bugetelor locale Proiectele bugetelor locale se elaboreaz pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraiei publice locale, ale instituiilor i serviciilor publice de subordonare local. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale vor iniia aciuni de implementare a finanrii bugetare, pe baz de programe care vor fi ntocmite de ctre instituiile i serviciile publice de interes local, n scopul finanrii unor aciuni, obiective, proiecte. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezint proiectele bugetelor locale echilibrate, direciilor generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat, pn la data de 15 mai a fiecrui an, urmnd ca acestea s depun la Ministerul Finanelor proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeului, respectiv al Municipiului Bucureti, cel mai trziu pn la data de 1 iunie a fiecrui an. Ministerul Finanelor examineaz propunerile se sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i de transferuri cu destinaie special, cuprinse n proiectele bugetelor locale, i, cu acordul Guvernului, comunic, pn la data de 1 iulie, direciilor generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i ale transferurilor cu destinaie special, precum i criteriile de repartizare a acestora pe unitile administrativ-teritoriale, n vederea definitivrii proiectelor bugetelor locale de ctre ordonatorii principali de credite. Limitele sumelor se transmit pentru informare, consiliilor judeene i C.G.M.B. 14

Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite, elaboreaz i depun la direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat, pn la data de 20 iulie, noile propuneri pentru proiectul bugetului, urmnd ca acestea s transmit proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeului i Municipiului Bucureti la Ministerul Finanelor pn la data de 1 august a fiecrui an. Proiectele bugetelor locale se prezint spre aprobare consiliilor locale, judeene i C.G.M.B., dup caz, n termen de maximum 30 de zile de la intrarea n vigoare a legii bugetului de stat. Pe parcursul exerciiului bugetar consiliile locale, judeene i C.G.M.B., dup caz, pot aproba rectificarea bugetelor locale, n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a rectificrii bugetului de stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Potrivit art. 39 alin. 3 din Legea 273/2006, proiectul bugetului local se public n presa local sau se afieaz la sediul primriei, dup care, n termen de 15 zile, este supus aprobrii consiliului local, judeean i C.G.M.B., dup caz. Proiectul bugetului local este nsoit de raportul primarului, al preedintelui consiliului judeean sau al primarului general al Municipiului Bucureti, dup caz, precum i de contestaiile depuse de ctre locuitori, n termen de 15 zile de la data publicrii sau afirii proiectului. Consiliul local, judeean i C.G.M.B., dup caz, se pronun asupra contestaiilor i adopt proiectul bugetului local, dup ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, articole i anexe. Veniturile i cheltuielile prevzute n bugetele locale se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor. Pe baza bugetelor locale aprobate, n condiiile legii, de consiliile locale, judeene i C.G.M.B., dup caz, direciile genrale ale finanelor publice i controlului financiar de stat ntocmesc i transmit Ministerului Finanelor bugetele pe ansamblul fiecrui jude, respectiv al Municipiului Bucureti, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor, grupate n cadrul fiecrui jude i al Municipiului Bucureti pe comune, orae, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureti i bugetul propriu, pe structura clasificaiei bugetare stabilit de Ministerul Finanelor. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preedinii consiliilor judeene, primarul general al Municipiului Bucureti i primarii celorlalte uniti administrativteritoriale. Conductorii instituiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridic din subordinea fiecrui consiliu local, judeean i a C.G.M.B. sunt, dup caz, ordonatori de credite secundari sau teriari. Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor sau serviciilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale. Ordonatorii de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea creditelor bugetare. Trimestrial, ordonatorii principali de credite ntocmesc dri de seam contabile asupra execuiei bugetare, care se depun la direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat; dup verificarea i centralizarea lor, acestea ntocmesc i depun la Ministerul Finanelor darea de seam contabil centralizat asupra execuiei bugetelor locale, pe ansamblu, la termenele i potrivit normelor stabilite de acesta. 5.5. Finanele instituiilor i serviciilor publice Finanarea cheltuielilor curente i de capital ale instituiilor i serviciilor publice de interes local se asigur: a) integral din bugetul local, n funcie de subordonare; b) din veniturile extrabugetare i din subvenii acordate de la bugetul local, n funcie de subordonare ; c) integral din veniturile extrabugetare. Finanarea cheltuielilor unor instituii publice, indiferent de subordonare, se asigur att din bugetul de stat, ct i din bugetele unor uniti administrativ-teritoriale, numai n 15

cazurile n care, prin legea bugetar anual sau prin legi speciale, se stabilesc categoriile de cheltuieli care se finaneaz prin fiecare buget. Pentru funcionarea unor servicii publice locale, create n interesul persoanelor fizice i juridice, consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, stabilesc taxe speciale. Cuantumul taxelor speciale se stabilete anual i trebuie s acopere cel puin sumele investite i cheltuielile curente de ntreinere i funcionare a acestor servicii. Taxele speciale, instituite potrivit prevederilor, constituie venituri cu destinaie special ale bugetelor locale, fiind utilizate n scopurile pentru care au fost nfiinate. Taxele ce formeaz obiectul acestor reglementri fiind constituite pentru servicii publice n interesul locuitorilor, interese care la intervale diferite pot varia, rezult c nu pot fi stabilite prin lege nici toate serviciile i nici volumul taxelor. Taxele speciale se ncaseaz numai de la persoanele fizice i juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective. 5.6. mprumuturi contractate de autoritile administraiei publice locale Consiliile locale, judeene i C.G.M.B., dup caz, pot aproba contractarea de mprumuturi interne sau externe, pe termen mediu i lung, pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale, n condiiile legii. Consiliile locale, judeene i C.G.M.B., dup caz, hotrsc contractarea de mprumuturi, cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor ce le compun. Datoria public local astfel angajat, reprezint o obligaie general care trebuie rambursat, conform acordurilor ncheiate, din resursele aflate la dispoziia unitilor administrativ-teritoriale, cu excepia transferurilor de la bugetul de stat cu destinaie special. Instrumentele datoriei publice locale sunt, n principal : titluri de valoare i mprumuturi de la bncile comerciale sau de la alte instituii de credit. Emiterea i lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de ctre autoritile administraiei publice locale sau prin intermediul unor agenii sau al altor instituii specializate. Consiliile locale, judeene i C.G.M.B. pot angaja mprumuturi interne fr garania Guvernului potrivit prevederilor Legii 273/2006, cu condiia informrii prealabile a Ministerului Finanelor. mprumuturile externe se vor contracta numai cu aprobarea comisiei de autorizare a acestor mprumuturi, constituit din reprezentani ai autoritilor administraiei publice locale, ai Guvernului i ai Bncii Naionale a Romniei, a crei componen se aprob prin hotrre a Guvernului. Ratele scadente aferente mprumuturilor contractate, dobnzile i comisioanele datorate de unitile administrativ-teritoriale se prevd n bugetul local. Documentele care fac dovada datoriei publice locale vor include o clauz prin care unitatea administrativ-teritorial se oblig s ramburseze datoria i s plteasc dobnzile i comisioanele aferente acestei datorii numai din veniturile autoritii administraiei publice locale respective, fr ca Guvernul s aib vreo obligaie de plat i fr ca credibilitatea sau capacitatea de impozitare a Guvernului s fie folosit pentru garantarea rambursrii datoriei unitii administrativ-teritoriale, a plii dobnzilor i comisioanelor aferente. Autoritilor administraiei publice locale li se interzice accesul la orice fel de mprumut, dac totalul datoriilor anuale reprezentnd ratele scadente la mprumuturile contractate, dobnzile i comisioanele aferente acestora, inclusiv ale mprumutului care urmeaz s fie angajat n anul respectiv, depete limita de 30% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale.

16

6. Activiti tradiionale ale administraiei publice 6.1. Consideraii introductive Spre deosebire de sarcinile cu caracter general ale administraiei publice (pe care le gsim la toate autoritile administraiei luate individual, sarcini de concepie i sarcini de direcie)8, mai exist i sarcini specifice, cu un obiectiv precis privind organizarea unor servicii prin care se urmrete satisfacerea unor nevoi de care beneficiaz membrii colectivitilor locale n domeniile social, cultural, educativ etc., dintre care putem meniona atribuiile n domeniile evidenei funciare, ale strii civile, autoritii tutelare, asistenei sociale, cele notariale, de asigurare a ordinii i linitii publice etc. Toate aceste servicii, aflate n beneficiul populaiei, sunt denumite n mod curent activiti tradiionale ale administraiei publice, deoarece sunt cunoscute din cele mai vechi timpuri i au sfera de cuprindere cea mai mare din totalul atribuiilor existente la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. 6.2. Evidena funciar n baza Legii cadastrului i a publicitii imobiliare nr. 7/19969 i a O.G. nr. 1/1992, elaborat n temeiul Legii nr. 68/1991 privind registrul agricol, sunt aplicabile n Romnia urmtoarele mijloace de eviden funciar: - cadastrul funciar general; - cartea funciar; - registrul agricol. Cadastrul funciar general este sistemul unitar i obligatoriu de eviden tehnic, economic i juridic, prin care se realizeaz identificarea, nregistrarea, reprezentarea pe hri i planuri cadastrale a tuturor terenurilor, precum i a celorlalte bunuri imobile de pe ntreg teritoriul rii, indiferent de destinaia lor i de proprietar. Cadastrul general se organizeaz la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale: comun, ora, municipiu, precum i la nivelul ntregii ri. La nivelul fiecrui jude i al municipiului Bucureti se organizeaz oficii de Cadastru i publicitate imobiliar. Cartea funciar este alctuit din trei pri: - descrierea imobilelor; - nscrierile privind dreptul de proprietate; - nscrierile privind dezmembrrile dreptului de proprietate i sarcini. Dreptul de proprietate i celalte drepturi reale asupra unui imobil se vor nscrie n cartea funciar pe baza actului prin care s-au constituit ori s-au transmis n mod valabil. Publicitatea imobiliar, ntemeiat pe sistemul de eviden a cadastrului general, are ca obiect nscrierea n cartea funciar a actelor i faptelor juridice referitoare la imobilele din aceeai localitate. Aceast activitate, este ndeplinit de Oficiul de Cadastru i Publicitate Imobiliar i oficiile organizate n teritoriu. Registrul agricol este documentul oficial de eviden primar unitar, cu caracter tehnico-operativ, n care se nscriu date pentru fiecare gospodrie a populaiei care posed teren sau animale n localitatea respectiv, indiferent de domiciliul pe care l are. 6.3. Serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor Starea civil constituie ansamblul elementelor care determin capacitatea juridic a unei persoane fizice, n societate, stat i familie. Constatarea oficial a evenimentelor care intervin n timpul existenei omului se face prin actele de stare civil.10

8 9

Alexandru Negoa, tiina administraiei, Bucureti, p. P. 56-58. publicat n M.O. nr. 61/1996, modificat i completat prin O.U.G. nr. 41/2004 (M.O. nr. 509/2004). 10 Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil (M. Of. nr. 282/1996) modificat i completat prin Legea nr. 23/1999 (M. Of. nr. 35/1999) i Legea nr. 94/2004 (M. Of. nr. 326/2004); Metodologia pentru aplicarea dispoziiilor acesteia (M.O. nr. 318 bis/1997).

17

Evenimentele care pot caracteriza starea civil a unei persoane se nfieaz ca fapte juridice intervenite independent de voina persoanei (naterea i decesul), sau ca acte juridice executate cu voin, subiectul exprimndu-i i consimmntul su n acest sens (cstoria11, adopia12). Actul de stare civil poate avea att nelesul de manifestare de von a persoanei fizice, ct i de nscris autentic, ntocmit n scopul dovedirii strii civile. Sunt cunoscute trei categorii de acte de stare civil: de natere, de cstorie i de deces. Toate aceste categorii de acte de stare civil sunt acte autentice. Pentru ca o persoan fizic s aib o stare civil, aceasta trebuie s fie nregistrat n registrele de stare civil. innd seama de necesitatea activitii permanente a serviciilor de stare civil, primarul asigur funcionarea acestora, n condiii optime. Legea desemneaz calitatea primarului ca ofier de stare civil. Operaiunile care se efectueaz n cadrul instituiei de stare civil sunt urmtoarele: - nregistrarea actelor i faptelor de stare civil (natere, cstorie, deces); - nscrierea meniunilor de stare civil (pe marginea actelor de natere, cstorie i deces) cu privire la modificrile intervenite n starea civil a persoanei; - eliberarea certificatelor de stare civil, pe baza nregistrrilor i a meniunilor nscrise n registrele de stare civil; - reconstituirea i ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil; - anularea, modificarea, rectificarea sau completarea actelor de stare civil i a meniunilor. n subordinea consiliilor locale se nfiineaz servicii publice comunitare de eviden a persoanelor. De asemenea, se nfiineaz n subordinea consiliilor judeene, servicii publice comunitare judeene de eviden a persoanelor. Coordonarea i controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigur, n mod unitar, de Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor, care este organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, aflat n subordinea Ministerului Internelor i Reformei Administrative. La nivel local, activitatea acestor servicii publice comunitare este coordonat de secretarul general al judeului sau al municipiului Bucureti, respectiv de secretarul municipiului, sectorului municipiului Bucureti, oraului i comunei. 6.4. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor n cadrul aparatului propriu a prefecturilor judeene, respectiv a municipiului Bucureti funcioneaz serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor.13 Acestea asigur ntocmirea, pstrarea, evidena i eliberarea paapoartelor simple. Pentru eliberarea paapoartelor respective, serviciile publice comunitare din cadrul prefecturilor trebuie s conlucreze permanent cu serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor. Paapoartele diplomatice i cele de serviciu se elibereaz numai anumitor persoane, avnd caliti speciale. 6.5. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen, se organizeaz n subordinea consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti.14 Aceste servicii publice se mpart n dou categorii: a) Serviciile publice profesioniste se nfiineaz n subordinea consiliilor judeene, a C.G.M.B. i ale consiliilor locale ale sectoarelor acestuia, prin preluarea de la fostul Minister de
11 12

Gabriela Lupan, Dreptul familiei (note de curs), Editura Fundaiei Chemarea Iai, 1996, p.p. 14-51. Ibidem, p. P. 124-149. 13 Anton Trilescu, op. cit., p. p. 98-99. 14 Anton Trilescu, op. cit., p.p. 99-100.

18

Interne a structurilor unificate ale inspectoratelor de protecie civil, a grupurilor i brigzilor de pompieri militari; b) Serviciile publice voluntare se organizeaz n subordinea consiliilor locale prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili i a formaiunilor de protecie civil din subordinea acestora. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen sunt supuse unei duble subordonri: - fa de administraia public local, coordonarea activitii acestora fcndu-se de ctre preedintele consiliului judeean i de primarul general al municipiului Bucureti, respectiv de primarii localitilor; - fa de administraia public central, coordonarea acestor servicii publice se face de ctre Inspectoratul General pentru Situaii de Urgen. 6.6. Asigurarea ordinii i linitii publice. n vederea asigurrii climatului de ordine i linite public necesar desfurrii normale a activitilor economice i social-culturale, precum i pentru promovarea unor relaii civilizate n viaa cotidian, cetenii sunt obligai s aib un comportament civic, moral i responsabil, n spiritul legilor rii i ale normelor de convieuire social. nclcarea reglementrilor legale din aceste domenii atrage, dup caz, rspunderea penal sau contravenional a celor vinovai. a) Atribuiile autoritilor administraiei publice locale i ale prefectului. Consiliul local (comunal, orenesc) are iniiativa i hotrte, cu respectarea legii, n probleme de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice. Printre atribuiile principale ale consiliului local se numr i asigurarea ordinii publice i a respectrii drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor. Consiliul local are obligaia de a asigura aprarea ordinii publice prin adoptarea de msuri care s conduc la o normal funcionare a aparului propriu, a instituiilor i agenilor economici care funcioneaz sub autoritatea lor, la meninerea linitii cetenilor i la respectarea drepturilor acestora. Primarul unitii administrativ-teritoriale, n calitate de autoritate executiv, este cel care asigur ordinea i linitea locuitorilor, prin intermediul Poliiei comunitare i cu ajutorul jandarmeriei, poliiei, pompierilor i proteciei civile, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, are ca principal atribuie i asigurarea realizrii intereselor naionale, respectarea legilor i a ordinii publice. n orae, municipii i n sectoarele municipiului Bucureti, prefectul desemneaz mputerniciii care pot constata contraveniile prevzute ca urmare a nclcrii ordinii i linitii publice. b) Atribuiile specifice organismelor de specialitate. 1) Jandarmeria. La nivel local, serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Administraiei i Internelor, prin organele de poliie i, n special, ale jandarmeriei, sunt cele care au obligaia concret de a pune n aplicare msurile privind asigurarea ordinii i linitii publice. Prin adoptarea Legii privind organizarea i funcionarea Jandarmeriei Romne, rolul principal n asigurarea ordinii i linitii publice revine unitilor de jandarmi, din subordinea Ministerului Internelor i Reformei Administrative. Principalele atribuii ale Jandarmeriei Romne sunt: - asigur, mpreun cu alte autoriti publice abilitate, ordinea cu ocazia ntrunirilor i manifestaiilor; - asigur, mpreun cu poliia i alte structuri ale Ministerului Administraiei i Internelor, restabilirea ordinii publice n cazuri de tulburare grav a acesteia .a. 2) Poliia Comunitar. Organizarea i funcionarea ei este reglementat prin Legea nr. 371/2004.

19

Poliia comunitar pentru ordine public este nfiinat prin reorganizarea Corpului gardienilor publici, ca serviciu public local specializat, la nivelul comunelor, oraelor, municipiilor i sectoarelor municipiului Bucureti. Poliia comunitar i desfoar activitatea n baza unui Regulament-cadru de organizare i funcionare, se nfiineaz prin hotrre a Consiliului local i se subordoneaz primarilor. Atribuiile poliiei comunitare: asigur ordinea i linitea public n zonele i locurile stabilite n planul de paz i ordine public; asigur paza obiectivelor i bunurilor de interes public i privat stabilite de Consiliul local; supravegheaz parcrile auto, colile, zonele comerciale i de agrement, pieele, cimitirele; constat contravenii i aplic sanciuni contravenionale n caz de tulburare a linitii publice sau de nclcare a prevederilor legale referitoare la curenie, comer stradal, protecia mediului; asigur ordinea cu ocazia adunrilor publice, mitingurilor; .a. Personalul Poliiei comunitare se compune din: funcionari publici crora li se aplic Statutul funcionarilor publici; personal contractual- cruia i se aplic legislaia muncii. 6.7. Atribuiile notariale. Constatarea raporturilor juridice civile sau comerciale nelitigioase, precum i exerciiul drepturilor i ocrotirea intereselor n conformitate cu legea, este asigurat persoanelor fizice i juridice prin activitatea notarial. n prezent, aceast activitate este reglementat de Legea notarilor publici i a activitilor notariale nr. 36/199515, potrivit creia, activitatea notarial se realizeaz de notarii publici, prin acte notariale i consultaii publice notariale, n condiiile acestei legi. Actele notariale pot fi efectuate i de misiunile diplomatice i oficiile consulare ale Romniei, precum i de alte instituii, n condiiile i limitele prevzute de lege. Secretarii comunelor i ai oraelor unde nu funcioneaz birouri ale notarilor publici vor ndeplini, la cererea prilor, urmtoarele acte notariale: - legalizarea semnturilor de pe nscrisurile prezentate de pri; - legalizarea copiilor de pe nscrisuri, cu excepia celor sub semntur privat. 6.8. Atribuiile de autoritate tutelar i de protecie a copilului. A. Atribuii de autoritate tutelar. Constituia Romniei, Codul familiei i Convenia ONU cu privire la drepturile copilului, stipuleaz c, n toate deciziile care i privesc pe copii, interesele acestora trebuie s fie luate n considerare cu prioritate. Legislaia noastr stabilete msuri i pentru ocrotirea persoanelor majore, puse sub interdicie, ori care nu sunt pe deplin capabile de a-i apra interesele i de a-i administra personal patrimoniul. Normele legale de ocrotire a acestor categorii de persoane fizice, minore sau majore, se pun n aplicare de serviciile de autoritate tutelar, de a cror bun funcionare rspund autoritile administraiei publice locale. Prin autoritate tutelar se nelege un ansamblu de atribuii, o funcie a autoritilor executive ale administraiei publice locale. Atribuiile de autoritate tutelar se exercit de ctre primarii municipiilor, oraelor i comunelor. Acetia asigur funcionarea seviciilor de autoritate tutelar din cadrul primriilor. Formele prevzute de Codul familiei, prin care se realizeaz ocrotirea unor categorii de persoane sunt: - ocrotirea printeasc; - tutela minorului; - ocrotirea interzisului prin tutel; - curatela minorului; - curatela persoanei majore. Responsabilitatea n acest sens, aparine autoritii tutelare.
15

publicat n M.O. nr. 92/1995.

20

B. Msuri de protecie a copilului. Cadrul legal pentru respectarea, promovarea i garantarea drepturilor copilului este reglementat de Legea nr. 272/2004 privind protecia i promovarea drepturilor copilului16. Principiul interesului superior al copilului va prevala n toate demersurile si deciziile care privesc copiii, ntreprinse de autoritatile publice si de organismele private autorizate, precum si n cauzele solutionate de instantele judecatoresti. Principiul interesului superior al copilului este impus inclusiv n legatura cu drepturile si obligatiile ce revin parintilor copilului, altor reprezentanti legali ai sai, precum si oricaror persoane carora acesta le-a fost plasat n mod legal. De asemenea, orice act juridic emis sau, dupa caz, ncheiat n acest domeniu se subordoneaza cu prioritate principiului interesului superior al copilului. Legea reglementeaz o protecie special pentru copilul lipsit, temporar sau definitiv, de ocrotirea parintilor sai. Institutii si servicii cu atributii n protectia copilului Institutii la nivel central: Autoritatea Nationala pentru Protectia Drepturilor Copilului, organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, aflat n subordinea Ministerului Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei; Avocatul Poporului, care realizeaz Apararea drepturilor si libertatilor copilului n raporturile acestuia cu autoritatile publice cu scopul de a promova si de a mbunatati conditia copilului. Institutii si servicii la nivel local: n subordinea consiliului judetean si, respectiv, a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti functioneaza Comisia pentru protectia copilului, ca organ de specialitate al acestora, fara personalitate juridic; Directia generala de asistenta sociala si protectia copilului, institutie publica cu personalitate juridica, nfiintata n subordinea consiliului judetean, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucuresti. 6.9. Soluionarea petiiilor. Aceast activitate este reglementat prin Legea nr. 23/2002 pentru aprobarea O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor. Autoritile i instituiile publice centrale i locale sunt obligate s organizeze un compartiment distinct pentru relaii cu publicul, care s primeasc, s nregistreze, s se ngrijeasc de rezolvarea petiiilor i s expedieze rspunsurile ctre petiionari. Indiferent dac soluia este favorabil sau nefavorabil, termenul de comunicare a rspunsului este de 30 de zile de la data nregistrrii (care poate fi prelungit de conductorul autoritii sau instituiei, cu cel mult 15 zile, dac sunt necesare cercetri amnunite). Funcionarii publici sunt obligai s rezolve numai petiiile care le sunt repartizate. 6.10. Sistemul informaional i tehnica lucrrilor de secretariat n administraia public A. Sistemul informaional i informatica Dezvoltarea societii corespunde unui proces continuu de acumulare de informaii. Sistemul informaional are un rol de legtur ntre sistemul decizional (cu rol de conducere) i cel operaional (cu rol de execuie). n contextul informaie-decizie-aciune, sistemul de relaii cu publicul constituie principalul mijloc de comunicare n relaia cetean-autoritate. Prin informatic nelegem tiina i tehnica prelucrrii logice i automate a informaiei. nsuirea elementelor informative devine necesar pentru funcionarii situai pe nivelurile superioare i medii din administraia public i administraia economic. Este util ca acetia s beneficieze de posibilitile oferite de informatic. B. Banca de date i baza de date n condiiile n care informaiile sau datele se pot produce i transmite la distan, se pot stoca i prelucra, pot fi create instituii specializate care s se ocupe exclusiv cu gestiunea lor. Aceste noi instituii create au fost numite bnci de date.
16

Publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 557/23.06.2004

21

ntre baz de date i banc de date exist o relaie bine stabilit. Bncile de date au baze de date proprii. Baza de date a unei asemenea bnci este un sistem perfecionat de colectare, pstrare, reegsire rapid i redistribuire a informaiilor. Existena unei bnci de date n activitatea autoritilor administraiei publice locale faciliteaz accesul rapid i eficient la volume nsemnate de date. C. Tehnica operaiunilor de secretariat Secretariatul, fiind un auxiliar direct i indispensabil al conducerii, are ca sarcin de baz degrevarea acesteia de unele sarcini secundare, crendu-i, astfel, condiiile necesare realizrii principalelor sale funcii: prevederea, organizarea, comanda, coordonarea i controlul. Activitatea de secretariat, structurat n compartimente de specialitate, este o activitate cu caracter de ampl generalizare, ce se desfoar la niveluri diferite, att n cadrul unitilor centrale i locale ale administraiei publice, ct i n instituii i la agenii economice. D. Primirea, nregistrarea, predarea i expedierea documentelor Prin art. 7 din Legea Arhivelor Naionale 16/1996, modificat i completat, s-a prevzut, pentru creatorii i deintorii de documente, obligaia s nregistreze i s in evidena tuturor documentelor intrate, a celor ntocmite pentru uz intern, precum i a celor ieite, potrivit legii. nregistrarea documentelor primite, trimise sau emise se efectueaz n registrul de intrare-ieire n ordinea cronologic a primirii sau expedierii lor, ncepnd cu numrul 1 de la 1 ianuarie i pn la sfritul anului calendaristic. Predarea documentelor nregistrate se face pe baza unei condici de eviden, n care se menioneaz numrul actului, data i semntura de primire. La nivelul compartimentelor de activitate se ine evidena sumar a actelor intrate i ieite, ntruct evidena de baz o constituie registrul de intrare-ieire. Expedierea documentelor se face dup rezolvarea problemei respective, acestea fiind predate la registratur, pe baza condicii de eviden, cu acelai numr cu care a fost nregistrat actul de intrare. E. Clasarea i pstrarea documentelor (arhivarea) Dup rezolvarea documentelor, acestea trebuie pstrate o anumit perioad de timp, avnd n vedere c unele dintre acestea necesit tratri ulterioare, genernd obligaii de urmrire i, totodat, permit gsirea i folosirea lor. Clasarea documentelor este operaiunea prin care acestea se aranjeaz ntr-un sistem raional. Mai precis, dup rezolvare, compartimentele de activitate claseaz actele n dosare, pe probleme, conform nomenclatorului dosarelor, i le pstreaz pn la predarea lor n arhiva unitii. Procesul complex al clasrii documentelor, prin care se constituie arhiva curent la compartimente, se ncheie n al doilea an de la constituire, cu inventariereadosarelor, operaiune premergtoare predrii dosarelor la arhiva creatorilor de documente pe baz de inventar i proces-verbal de predare-primire. Arhivarea este operaiunea prin care documentele clasate, constituite n dosare, dup norme prestabilite, se depun i se pstreaz n depozite special amenajate i organizate, denumite arhive. Evidena documentelor de arhiv se ine n Registrul de eviden curent. Pstrarea documentelor se face n depozite special amenajate, dotate cu mijloace adecvate de pstrare, pentru a preveni degradarea, distrugerea sau sustragerea documentelor. F. Folosirea documentelor din arhiv Documentele care fac parte din Fondul Arhivistic Naional al Romniei, precizate n art. 2 din Legea 16/1996 (acte oficiale i particulare, diplomatice i consulare, memorii, manuscrise, proclamaii, chemri, afie, planuri, schie, hri, nregistrri foto, video, audio i informatice), pot fi folosite pentru: cercetarea tiinific, rezolvarea unor lucrri administrative, informri, aciuni educative, elaborarea de publicaii i eliberarea de copii, extrase i certificate. Aceste documente pot fi consultate la cerere, de ctre cetenii romni i strini, dup 30 de ani de la crearea lor. 22

Pentru documentele la care nu s-a mplinit acest termen, cercetarea se poate face numai cu aprobarea conducerii unitii. Documentele de valoare deosebit nu se expun public, n original, ci sub form de reproducere. G. Eliberarea certificatelor, dovezilor i adeverinelor Competena revine autoritilor administraiei publice locale care, conform prevederilor O.G. 33/2002, pot elibera certificate i adeverine numai dac situaiile sau datele a cror confirmare se cere rezult din documentele deinute de acestea. Eliberarea acestora se face numai la cererea scris a persoanei ndreptite ori a mandatarului su i numai n situaia n care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului, o privete n mod direct.

BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE: Adam Ioan, Noiunile i natura domeniului public, domeniului privat i proprietii private, Revista Dreptul nr. 8/1994; Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol. I, Bucureti, 1996 ; Filipescu Ion, Domeniul public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale, Revista Dreptul 1995; Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001; Lupan Gabriela, Dreptul familiei (note de curs), Editura Fundaiei Chemarea Iai, 1996; Marian Nicolae, Consideraii asupra Legii nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, Dreptul nr. 6/1999; Pepelea N., Moroanu C., Iftimie N., Serbina I., Administraia public local. Atribuii. Servicii, Editura Cronica Iai, 1994; Santai Ioan, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, Editura RISOPRINT, ClujNapoca, 2002; Tofan Dana Apostol, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2003; Trilescu Anton, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura All Beck, Bucureti, 2002; ACTE NORMATIVE : Legea nr. 215/2001 - Legea administraiei publice locale (Monitorul Oficial nr. 204/2001), modificat i completat prin Legea nr. 141/2004 (Monitorul Oficial nr. 396/2004); Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia (Monitorul Oficial nr. 448/1998), modificat de Legea nr. 241/2003, completat de O.U.G. nr. 30/2000 i O.U.G. nr. 206/2000; Codul Fiscal 2007; Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor (Monitorul Oficial nr. 163/07.08.1991), modificat i completat de Legea nr. 453/2001, republicat n Monitorul Oficial nr. 933/13 octombrie 2004, modificat prin Legea nr. 119/2005 (M.Of. 412/2005) i Legea nr. 117/2007 (M.Of. 303/2007); Legea nr. 7/1996 Legea cadastrului i a publicitii imobiliare (Monitorul Oficial nr. 61/1996), modificat prin O.U.G. nr. 41/2004 ((Monitorul Oficial nr. 509/2004 ), modificat de Legea nr. 499/2004, republicat M.Of. 201/03.03.2006; Legea nr. 16/1996 Legea Arhivelor Naionale (Monitorul Oficial nr. 71/1996), modificat i completat prin Legea nr. 358/1996 (Monitorul Oficial nr. 476/1996) i Legea nr. 474/2006 (M.Of. 1016/21.12.2006);

23

 Legea nr. 18/1996 privind poza obiectivelor, bunurilor i valorilor (Monitorul Oficial nr. 75/1996), abrogat prin Legea nr. 333/2003 (M.Of. 525/2003), modificat prin Legea nr. 9 /2007 (M.Of. 30/2007); Legea nr. 500/2002 privind finanele publice (Monitorul Oficial nr. 597/13 august 2002), modificat prin Legea 314/2003 (M.Of. 506/2003); Legea nr. 138/2004 a mbuntirilor funciare (Monitorul Oficial nr. 369/28.04.2004), modificat prin Legea 290/2006 (M.Of. 598/2006); Legea nr. 105/1996 privind evidena populaiei i cartea de identitate (Monitorul Oficial nr. 237/1996), modificat i completat de Legea nr. 134/2003, de OUG nr. 50/2004, abrogat O.U.G. nr. 97/2005 modificat prin Legea nr. 241/2007 (M.Of. 496/2007) i Legea nr. 252/2007 (M.Of. 506/2007); Legea nr. 481/2004 privind protecia civil (Monitorul Oficial nr. 1094/24.11.2004), modificat prin Legea nr. 212/2006 (M.Of. 457/2006); Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civil (Monitorul Oficial nr. 282/1996) modificat i completat prin Legea nr. 23/1999 (Monitorul Oficial nr. 35/1999) i Legea nr. 94/2004 (Monitorul Oficial nr. 326/2004) i Legea nr. 117/1996 (M.Of. nr. 410/2006); Legea nr. 371/2004 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Poliiei comunitare pentru ordine public, modificat i completat prin O.U.G. nr.23/2005 i Legea nr.180/2005; Ordonana Guvernului nr. 83/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor (Monitorul Oficial nr. 543/1 septembrie 2001), modificat de OUG nr. 50/2004, de Legea nr. 520/2004 i de OUG nr. 71/2005; Ordonana Guvernului nr. 88/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru situaii de urgen (Monitorul Oficial nr. 544/2001), modificat i completat prin O.U.G. nr. 25/2004 (Monitorul Oficial nr. 39/2004) i O.U.G. 191/2005 (M.Of. 1189/29.12.2005); Legea nr. 36/1995 a notarilor publici i a activitilor notariale (M.O. nr. 92/1995); modificat prin O.U.G. nr. 125/2007 (M. Of. nr. 760/2007); Legea nr. 272/2004 privind protecia i promovarea drepturilor copilului (Monitorul Oficial nr. nr. 557/23.06.2004);

24

CAPITOLUL al II-lea SERVICIUL PUBLIC, FUNCIA PUBLIC I FUNCIONARII ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Evoluia concepiilor privind serviciul public. Regimul juridic al serviciului public. Administraia public poate fi considerat o totalitate de servicii publice menit s satisfac nevoile cetenilor i ale societii, n ansamblu. Administraia i propune s rspund unor nevoi variate, n domenii n care consider c iniiativa particular nu satisface aceste nevoi ntr-un mod suficient, din punct de vedere cantitativ, sau corespunztor, din punct de vedere calitativ. Cea care trebuie s identifice domeniile care vor face obiectul aciunii administraiei este puterea politic. Lista necesitilor populaiei crora trebuie s li se gseasc o rezolvare prin intervenia administraiei publice variaz n funcie de concepia forelor politice aflate la guvernare, de situaia economic i social, de posibilitile financiare i tehnice. Sintagma serviciu public este folosit n trei accepiuni diferite17: n sens organic desemneaz un ansamblu de ageni i de mijloace pe care o persoan public (o persoan juridic de drept public) le afecteaz pentru ndeplinirea unei anumite sarcini; n sens material sau funcional ea se refer la o activitate de interes general, pe care administraia este chemat s o desfoare. La aceste dou sensuri se adaug nc unul, acela care asociaz o activitate ce reprezint un serviciu public unui anumit regim juridic, derogatoriu de la dreptul comun. Serviciul public este chemat s satisfac un interes public i, trebuind s rspund altor exigene dect activitile private, este supus unui regim de drept public (administrativ). Din cauza creterii cererii de servicii publice diverse, operative, flexibile, creia statul nu i-a putut face fa, acesta s-a vzut nevoit s ncredineze organizarea i funcionarea unor astfel de servicii unor persoane private. Aceast situaie a avut drept consecin, pe de o parte, faptul c activitatea statului, n realizarea serviciilor publice industriale i comerciale, este supus dreptului privat, civil i comercial; pe de alt parte, o dat cu recunoaterea de ctre stat a drepturilor organizaiilor private de a exercita servicii publice, acestea cad sub incidena regulilor de drept privat. Unele servicii publice (aprarea naional, ordinea public, reprezentarea internaional .a.) nu pot fi realizate ns dect prin intermediul unor organisme statale. n concluzie, relaia dintre regimul juridic al serviciului public i dreptul administrativ a suferit modificri. n mod tradiional, cadrul de organizare i de funcionare al serviciului public a fost reglementat prin norme de drept administrativ. Astzi, regimul derogatoriu al dreptului administrativ se mai aplic doar n cazul serviciilor administrative, acele servicii care posed n cel mai nalt grad caracterul de serviciu public18, n mod excepional i ocazional fiind nlocuit de regimul juridic corespunztor procedeelor de gestiune private (contracte civile sau comerciale). 2. Clasificarea serviciilor publice Pornind de la criteriul formei de organizare, organizaiile care presteaz servicii publice pot fi grupate n trei categorii: organe ale administraiei publice, instituii publice i regii autonome de interes public19. Activitatea organelor administraiei publice se caracterizeaz mai ales prin emiterea de acte administrative, n timp ce n cazul instituiilor publice aceasta este mai redus, activitatea
17 18

Jean Rivero, Op.cit., p. 553. Lamarque, Lapplication du droit prive aux services publics administratifs, 1960; cf. Jean Rivero, Op.cit., p. 561. 19 Ioan Alexandru, Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective. Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 292.

25

lor fiind preponderent de natur intelectual, iar n privina regiilor autonome, emiterea de acte administrative este i mai redus, acestea funcionnd n scopuri economice. Mijloacele financiare necesare desfurrii activitii organelor administraiei publice i a instituiilor publice se asigur de la bugetul de stat, iar regiile autonome de interes public i asigur mijloacele bneti din veniturile obinute prin activitatea proprie. Organele administraiei publice i instituiile publice i desfoar activitatea, de regul, n mod gratuit, n timp ce regiile autonome, de regul, contra cost. Dup natura lor, serviciile publice pot fi mprite n trei categorii: tehnicoadministrative, economice (industriale i comerciale) i socio-culturale20. Dup gradul de extensie, distingem servicii naionale (care sunt organizate la nivelul ntregului teritoriu naional) i servicii locale (care pot fi judeene, oreneti i comunale). Din punctul de vedere al raporturilor cu sectorul privat, deosebim: servicii monopolizate de stat; servicii pe care administraia public le exercit n paralel cu persoanele particulare autorizate; servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub controlul unei autoriti a administraiei publice. n funcie de modul de gestionare, serviciile publice iau urmtoarele forme: administrarea printr-o regie autonom sau printr-o instituie public; contract de concesionare pentru punerea n valoare a unui bun proprietate public, pentru efectuarea de lucrri publice sau pentru satisfacerea altor nevoi colective; locaia n gestiune; contractul civil; contractul comercial21. 3. Principiile fundamentale ale serviciului public Ceea ce caracterizeaz toate aceste servicii publice este un numr restrns de principii. Ele se regsesc n organizarea i funcionarea serviciilor, aplicarea lor fiind ns mai riguroas n cadrul serviciilor administrative dect n cadrul serviciilor industriale i comerciale. Principiile fundamentale ale serviciului public sunt: continuitatea serviciului public, egalitatea tuturor n faa serviciului public i adaptarea acestuia la cerinele sociale. Serviciile publice rspund unei nevoi de ordin general. Aceast nevoie are un caracter continuu. De aceea a fost consacrat principiul continuitii, cruia i corespund cteva aplicaii concrete: impunerea unor clauze stricte n contractele administrative, unele restricii n privina exercitrii dreptului la grev n cazul funcionarilor publici, condiiile n care produce efecte demisia funcionarului public. Al doilea principiu deriv din faptul c toi cetenii au aceleai drepturi i, n consecin, toi trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice. Consecinele aplicrii principiului egalitii sunt urmtoarele: ntre beneficiari nu trebuie s existe discriminri; organizarea practic a serviciului trebuie s permit tuturor beneficiarilor s accead la el. Interesul general cruia serviciul public i rspunde se modific n timp. Serviciile publice trebuie se se adapteze cerinelor sociale. Acest principiu se regsete n relaiile dintre administraie i cocontractani, ntre administraie i funcionari, ntre administraie i beneficiari. 4. Natura juridic a funciei publice 4.1. Doctrina strin interbelic Dac analizm doctrina de drept administrativ din perioada interbelic, vom constata existena unor opinii diferite cu privire la natura juridic a funciei publice. Prima este teoria situaiei contractuale, care a fost susinut, cu diferene, n Germania, n principal de Paul Laband, i n Frana, de Justine Laferriere. Ceea ce desparte cele dou concepii este faptul c autorul german explic funcia public prin referire la o instituie de drept privat, contractul de mandat, n timp ce autorul francez fundamenteaz funcia public prin intermediul unui contract de drept public, contractul administrativ.
20 21

Antonie Iorgovan, Op.cit., vol. II, p. 71. Antonie Iorgovan, Op.cit., vol. II, p. 71.

26

Cea de a doua tez promovat de coala francez este teoria statutului legal, regsit la reprezentanii cei mai importani ai dreptului public francez: Maurice Hauriou, Leon Duguit i Gaston Jeze. Acetia porneau de la ideea c actul de instituire a funciei publice este ntotdeauna un act de autoritate, iar cel ce ndeplinete o funcie exercit implicit autoritatea statal i nicidecum drepturile i obligaiile care ar rezulta dintr-un contract. O a treia teorie, care propunea o situaie intermediar ntre cele dou expuse, este exprimat, n forma ei cea mai cunoscut, de Berthelemy. Aceasta distingea dou categorii de funcii publice, ntemeiate pe diviziunea actelor de autoritate i de gestiune. La funcionarii svrind acte de autoritate, raportul de serviciu este ntemeiat exclusiv pe actul de autoritate al statului. La funcionarii fcnd acte de gestiune, raportul de serviciu are la baz contractul de serviciu. 4.2. Doctrina romneasc interbelic Paul Negulescu definete funcia public ca fiind o grupare de atribuiuni, de sarcini i de competene, n scop de a da satisfacie unor anumite interese generale. Mai aproape de concepia sa asupra naturii juridice a funciei publice, care este una care se ncadreaz n teoria statutului legal, ne aduce ns caracterizarea funcionarilor publici ca fiind instrumente de a voi i de a aciona ale organelor sau funcionarilor. Autorul mparte funciile publice n raport cu scopul lor preponderent. Astfel, unele au menirea s prepare facerea actelor juridice, altele s fac acte juridice, iar ultima categorie s execute hotrrile administrative sau judectoreti. Anibal Teodorescu respinge distincia dintre funcionarii de autoritate i cei de gestiune. n ceea ce privete natura juridic a funciei publice, Anibal Teodorescu combate att teoria civilist a contractului de mandat, ct i pe cea a contractului de drept public. El consider c situaiile de drept public nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, orict de puternice ar fi aparenele. La baza funciei publice st actul de numire, care este un act unilateral de voin, un act administrativ de autoritate, prin intermediul cruia statul confer persoanei numite o situaie legal. Iar raportul juridic care se nate este un raport de drept obiectiv, legal, i nu unul contractual. Jean Vermeulen respinge i el teoriile contractualiste, precum i pe cea intermediar, a distinciei dintre funcionarii de autoritate i cei de gestiune i consider c, n cazul funcionarului public, ne aflm n prezena unui statut legal sau reglementar, aceasta fiind natura juridic a funciei publice. Aceeai concepie este mprtit i de Marin Vraru. O soluie interesant n problema naturii juridice a funciei publice gsim la Erast Diti Tarangul. Acesta caracterizeaz situaia juridic a funcionarului public ca fiind o situaie obiectiv, deoarece statul n mod unilateral deteermin situaia funcionarului, n mod egal pentru toi funcionarii i prin dispoziii care au caracter permanent. Consecinele caracterului obiectiv al situaiei funcionarului sunt urmtoarele: funcionarilor publici nu le este recunoscut dreptul de a cere modificarea acestei situaii, statul, n schimb, poate oricnd s procedeze la modificarea normelor care o reglementeaz, n acelai mod unilateral n care le-a instituit; nu se poate deroga, prin contracte, de la drepturile i obligaiile stabilite pentru funcionarii publici. Tot o poziie nuanat, ns care se opune celei precedente, adopt Victor Onior, care consider c numirea este un act supus unei condiii rezolutorii i deci poate fi retras n mod unilateral, numai dac este vorba despre o numire provizorie. n rest, ntre stat i funcionar se stabilete un raport de servicii de drept public, iar numirea ntr-o funcie public se face n baza unei oferte prealabile, prin care persoana respectiv i arat voina de a intra n serviciul statului, care ofert statul o primete prin declaraiunea cuprins n actul de numire. Dup cum se observ, n doctrina romneasc de drept administrativ dintre cele dou rzboaie mondiale, majoritatea autorilor (Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Jean Vermeulen, Marin Vraru) explic natura funciei publice prin intermediul teoriei statutului legal, respingnd teoriile contractualiste, att pe cele de inspiraie civilist, ct i pe cele de drept public, evideniind lipsa elementelor de fond i form ale contractului. 4.3. Doctrina romneasc postbelic Una dintre preocuprile eseniale ale autorilor de drept administrativ a fost aceea de a reconsidera locul teoriei statutului legal n explicarea naturii juridice a funciei publice. Prima orientare din doctrina acelei vremi, promovat, n principal, de autorii de dreptul muncii, a fost teza unicitii izvorului raportului juridic de munc, conform creia 27

contractul individual de munc este unicul temei al raportului juridic de munc, iar actul de numire, alegere ori repartizare nu reprezint altceva dect condiii speciale la ncheierea unor raporturi juridice de munc. Aadar, raportul de funcie este un veritabil raport juridic de munc, iar normele care reglementeaz acest raport sunt norme ale dreptului muncii. Aceast concepie, dominant n lucrrile de dreptul muncii, a fost acceptat n liniile ei generale i n unele cursuri de drept administrativ. Cea de a doua orientare teoretic este centrat pe teza dublului raport juridic al funcionarului de stat Funcionarul de stat apare ca subiect a dou feluri de raporturi juridice. n primul rnd, el apare ca subiect al unui raport de serviciu ce se nate prin actul de numire sau alegere n funcie i, n baza acestui raport funcional, i exercit atribuiile legate de funcia respectiv, acionnd n numele statului. Dar funcionarul de stat mai apare i ca subiect al raportului juridic de muncn care el intr cu instituia care-l angajeaz, raport care formeaz obiectul dreptului muncii. n identificarea celei de a treia orientri teoretice vom porni de la concepia lui Antonie Iorgovan. Acesta apreciaz c cele dou categorii de raporturi juridice, cel de drept administrativ, considerat mai des n raport cu terii, i cel de dreptul muncii, n raport cu organul administrativ din cadrul cruia face parte funcia, formeaz o unitate dialectic indestructibil. 5. Definirea funciei publice Dac ncercm s identificm ce accepiuni a primit aceast noiune de a lungul timpului, vom distinge dou vrste. Prima corespunde, n linii mari, perioadei interbelice, cnd s-a conturat o concepie administrativ asupra categoriei juridice prin care urma s fie evocat funcia public ca realitate social-politic, implicit asupra regimului juridic al funcionarului public, adic al titularului funciei publice, acestuia urmnd s i se aplice un regim special, n majoritatea cazurilor conturat ntr-un statut. A doua s-a afirmat dup cel de al doilea rzboi mondial, cnd, dei se ncearc meninerea concepiei tradiionaliste, att doctrina, ct mai ales legislaia, sub influena nou aprutului drept al muncii, dar i a diverselor ideologii, acrediteaz ideea mai multor accepiuni ale noiunii de funcie public, implicit de funcionar public, astfel nct se poate spune c perioada actual se caracterizeaz printr-o preocupare de modernizare a conceptelor respective, ajungndu-se, n final, dup cum recunosc unii autori occidentali, la ambiguiti, la termeni imprecis conturai. Majoritatea autorilor francezi din domeniul dreptului administrativ consider c termenii de funciune public care, din accepiunea lor actual, sunt de origine relativ recent, sunt susceptibili de multiple sensuri, motiv pentru care nu sunt lipsii de echivocitate. n concluzie, funcia public poate fi folosit: - n sens organic, cnd se denumete ansamblul personalului din administraie, personal ce cuprinde categorii extrem de variate sau, numai o parte din acest personal, adic ageni care nu sunt supui dreptului comun al muncii i crora li se aplic un statut de drept public; - n sens formal, cnd se desemneaz regimul juridic aplicabil personalului administrativ n ansamblul su, ipotez n care acest regim este lipsit de unitate, pentru c, dac o parte din personal este supus unui statut de drept public, o alt parte se ncadreaz n dreptul comun al muncii; - n sens material, cnd se refer la o activitate ce const ntr-o colaborare permanent i cu titlu profesional a persoanelor n cadrul administraiei publice. Avnd n vedere abordrile recente din doctrina noastr administrativ cu privire la aceast noiune, vom observa de la nceput c acestea pot fi mprite, pe de o parte, dup cum se centreaz pe ideea de drept obiectiv sau pe ideea de subiect de drept, pe de alt parte, dup cum referentul folosit este suveranitatea, serviciul public sau situaia juridic a funcionarului public. Printre cei care au o concepie care poate fi nscris n prima distincie este Ilie Iovna, care definete funcia public ca o situaie juridic impersonal (obiectiv) creat i 28

organizat prin acte normative, n vederea realizrii puterii de stat sau pentru a concura la realizarea acesteia. Aceast opine are la baz concepia dreptului obiectiv. Totui, este indubitabil c funcia public presupune prin nsi esena sa existena unor drepturi i obligaii stabilite, pe cale unilateral, prin norme juridice, de ctre organele competente. ns, nu putem afirma c aceast reglementare nu avea n vedere transpunerea n practic , exercitarea acestor drepturi i obligaii de ctre un subiect de drept, persoan fizic (un funcionar), pentru c ar fi negat astfel nsi utilitatea funciei publice, scopul n care a fost creat. Continund raionamentul, exercitarea efectiv de ctre subiectul de drept (funcionarul) a drepturilor i obligaiilor legale pe care le presupune o funcie public nu se poate face dect n baza unui raport juridic. Aceasta deoarece nu putea fi nici o persoan fizic n poziia de a exercita o funcie, dect cea investit cu calitatea de titular al acestei funcii de ctre autoritatea competent, iar aceast investire (numire, desemnare) avea valoarea de fapt juridic care ddea natere unui raport juridic. Acesta, n concepia lui Antonie Iorgovan, este un raport complex raportul de funcie. n ceea ce privete cea de a doua mprire, aceea care are n vedere referentul folosit n definirea funciei publice, concepiile autorilor romni contemporani se mpart n trei grupe, dup cum se face legtura cu suveranitatea, cu serviciul public sau cu situaia juridic. Referitor la prima grup de autori, concepia lor se interfereaz cu teoria separaiei puterilor n stat. Dup cum s-au exprimat importani autori de drept public, nu este vorba de o separare, ci de o mprire a funciilor, nsoit de un control reciproc al acestora. Cu alte cuvinte, puterea unic n stat are nevoie pentru a se exercita de un aparat (de stat) care, n scopul unei funcionri coerente, se folosete de structuri articulate, organizate pe criteriul funciei. Definirea funciei publice bazat pe suveranitate fusese legitimat de cel care este considerat primul autor de drept administrativ romn, C.G.Dissescu, i confirmat de jurispruden ca avnd o origine istoric. A doua categorie de definiii ale funciei publice pornete de la serviciul public. Astfel, funciile publice reprezint atribuii, puteri i competene specifice sarcinilor pe care serviciile publice le realizeaz n scopul satisfacerii intereselor generale ale societii. n ceea ce-l privete pe Anibal Teodorescu, acesta definete funcionarul public ca fiind persoana care, n schimbul unei remuneraii, ndeplinete sau colaboreaz n mod permanent la ndeplinirea unui serviciu public, depinznd de autoritatea administrativ a statului. 6. Regimul juridic al funciei publice 6.1. Coordonatele constituionale ale funciei publice Textul constituional ne ofer cteva puncte de reper importante pentru conturarea cadrului legislativ ce are ca obiect funcia public. Articolul 41 consacr dreptul la munc i protecie social, precum i libertatea de a munci. n articolul 73, la alineatul 3 sunt enumerate domeniile care vor fi reglementate prin lege organic i unde regsim la litera j Statutul functionarilor publici, iar la litera p, Regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social. Articolul 41 face referire, fr ndoial, la toate categoriile de persoane ncadrate n munc. Din cauza folosirii ns a termenului de salariai la alineatul 2 al acestui articol, au aprut opinii potrivit crora textul respectiv nu ar privi i pe funcionarii publici. O asemenea interpretare este exagerat, n condiiile n care dreptul la munc a devenit, dup cel de-al doilea Rzboi Mondial, unul dintre constantele actelor constituionale i a fost consacrat ca unul din drepturile fundamentale ale ceteanului. Pe de alt parte, distincia coninut de articolul 73 relev faptul c legiuitorul nostru constituant a vzut n raportul de funcie public altceva dect n raportul de munc. Ea vine s arate c natura juridic i, n consecin, regimul juridic este diferit n cazul funcionarilor publici, respectiv al salariailor. n cazul primilor suntem n prezena unui regim juridic unilateral de drept public, n timp ce salariaii sunt supui unui regim contractual de drept privat. 29

6.2. Concepia noului Statut al funcionarilor publici Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, potrivit Statutului funcionarilor publici Legea nr. 188/199922 (legea-cadru n materie), sunt: - legalitate, imparialitate i obiectivitate; - transparen; - eficien i eficacitate; - responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; - orientare ctre cetean; - stabilitate n exercitarea funciei publice; - subordonare ierarhic. Potrivit art. 2 alin. 1 din Statut, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public, de ctre administraia public central i local. Funcionar public este persoana numit ntr-o funcie public. Funciile publice sunt prevzute n anexa la aceast lege. Anexa inventariaz funciile publice generale i pe cele specifice. La finalul anexei, se precizeaz c funciile publice generale altele dect cele prevzute se stabilesc cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, iar funciile publice specifice, altele dect cele menionale n anex, se pot stabili, tot cu avizul A.N.F.P., de ctre autoritile i instituiile publice. 6.3. Condiii de acces ntr-o funcie public Condiiile de acces la funcia public pot fi clasificate, n principal, n funcie de dou criterii. n funcie de intervenia aprecierii autoritii publice, acestea pot fi: a) condiii obiective, caracterizate prin aceea c autoritatea se limiteaz s verifice doar dac candidatul le ndeplinete sau nu, fr a putea s fac vreo apreciere proprie(existena unei diplome atestnd pregtirea profesional); b) condiii subiective, care permit o larg posibilitate de apreciere din partea autoritii publice, n funcie de natura funciei i calitile corespunztoare necesare. n funcie de sfera de aplicabilitate, distingem ntre: a) condiii generale, care vizeaz toate funciile publice i care se regsesc n Constituie i n legea-cadru; b) condiii speciale, impuse anumitor categorii de funcionari publici. Aceste condiii sunt prevzute de legile speciale care reglementeaz regimul anumitor funcii publice. Noul Statut al funcionarilor publici, la art. 50, reine c poate ocupa o funcie public peroana care ndeplinete urmtoarele condiii generale: a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia; b) cunoate bine limba romn scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu (nu au capacitate de exerciiu deplin persoanele care nu au mplinit 18 ani, precum i alenaii sau debilii mintali pui sub interdicie judectoreasc); e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtura cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar
22

Modificat i completat prin O.U.G. nr. 82/2000 (M. Of. nr. 293/28.06.2000), O.U.G. nr. 284/2000 (M. Of. nr. 706/2000) i Legea nr. 161/2003 (M. Of. nr. 279/21.04.2003), republicat n M. Of. nr. 251/2004 i Legea nr. 251 din 23 iunie 2006 publicat n M. Of. nr. 574/2006;

30

face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic astfel cum este definit prin lege. Se admite, totodat, ca, potrivit legii, numirea ntr-o funcie public s fie condiionat i de ndeplinirea unor cerine speciale, cum ar fi cele referitoare la vrst, aptitudini sau efectuarea unui stagiu de specialitate. Reinem, totodat, c Statutul preconizeaz obligaia declarrii averii la numirea i la eliberarea dintr-o funcie public, declaraia fcndu-se n condiiile legii23. 6.4. Formarea, modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de funcie O dat ntrunite condiiile generale i speciale ale ocuprii funciei publice urmeaz nvestitura, constnd n actul juridic unilateral de autoritate provenind de la un organ de stat prin care unei persoane i se ncredineaz spre exercitare o funcie public n cadrul unei autoriti. nvestirea nu reprezint un acord de voin, chiar dac titularul funciei ar fi formulat o solicitare n vederea ocuprii funciei, ci, dimpotriv, este o manifestare de voin exclusiv a autoritii competente. n cazul funcionarilor publici obinuii, de care se ocup n primul rnd capitolul de fa, nvestirea se face prin numire. n cazul nalilor funcionari publici, numirea se face de ctre Guvern, primulministru, ministrul internelor i reformei administrative, ministrul sau conductorul autoritii ori instituiei publice. Ocuparea funciilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire i concurs. Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs, se face prin actul administrativ emis de ctre: - conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraia public central i local, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici pentru funciile de conducere sau, dup caz, - conductorii acestor autoriti sau instituii, n situaia funciilor de ef birou, sef serviciu i a funciilor de execuie. Modificarea raporturilor de serviciu intervine prin delegare, detaare, transfer, mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice sau execitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an (pentru cel mult 90 zile calendaristice, numai cu acordul scris al acestuia). Pe timpul acestei msuri, funcionarul n cauz i pstreaz funcia public i salariul, iar autoritatea public care l deleag este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare. Detaarea se dispune n interesul autoritii (instituiei) publice n care urmeaz s i desfoare activitatea funcionarul public, pentru o perioad de cel mult 6 luni n cursul unui an calendaristic (mai mult de 6 luni, numai cu acordul su scris). Pe aceast perioad funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul (dac salariul corespunztor funciei pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu). Transferul poate avea loc ntre autoritile (instituiile) publice, n interesul serviciului (numai cu acordul scris al funcionarului n cauz, care va beneficia dac transferul se face n alt localitate de o indemnizaie, acoperirea cheltuielilor de transport i un concediu pltit de 5 zile, toate suportate de autoritatea sau instituia public la care se face transferul) sau la cererea funcionarului public.
23

vezi Legea nr. 115/1996 pentru declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor publici, modificat i completat prin Legea nr. 161/2003 (M. Of. nr. 279/2003).

31

Mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv (cu acordul scris al funcionarului public) sau temporar (pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului pe care l are). Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante se realizeaz prin promovarea temporar (pe o perioad de maximum 6 luni) a unui funcionar care ndeplinete condiiile specifice ocuprii acestei funcii, i se dispune de conductorul autoritii (instituieii) publice, cu avizul A.N.F.P. Suspendarea raportului de serviciu, presupune o ntrerupere a activitii funcionarului public, de drept sau la iniiativa acestuia, cu obligaia autoritii (instituiei) publice de a rezerva pe aceast perioad, postul aferent funciei publice. Acesta se va putea ocupa numai pe o perioad determinat, de un funcionar public din corpul de rezerv sau, n cazul n care nu exist un astfel de funcionar care s ndeplineasc cerinele specifice, n baza unui contract individual de munc pe o perioad egal cu perioada suspendrii raporturilor de serviciu. Raportul de serviciu se suspend de drept atunci cnd funcionarul public se afl n una din urmtoarele situaii: - este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv; - este ncadrat la cabinetul unui demnitar; - este desemnat de autoritatea (instituia) public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori a unor organisme sau instituii internaionale; - desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea n condiiile legii; - efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; - este arestat preventiv; - efectueaz tratament medical n strintate; - se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc; - carantin, concediu de maternitate, for major; - este disprut (msur constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil); - alte cazuri expres prevzute de lege. n termen de 5 zile calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare de drept, funcionarul public este obligat s informeze n scris conductorul autoritii (instituiei) publice despre acest fapt. Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public (n baza cererii scrise fcute cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea) n urmtoarele situaii: - concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani (3 ani n cazul copilului cu handicap); - concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani (12 ani, n cazul copilului cu handicap, pentru afeciunile intercurente); - desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, altele dect cele n care a fost desemnat de autoritatea (instituia) public, n cadrul misiunilor diplomatice ori a organismelor sau instituiilor internationale (cnd suspendarea are loc de drept); - pentru participarea la campania electoral; - pentru participarea la grev, n condiiile legii. ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici are loc n urmtoarele situaii: a) de drept; b) acordul prilor, consemnat n scris; c) eliberarea din funcie; d) destituirea din funcie; e) demisie. Raportul de serviciu nceteaz de drept: 1. la data decesului funcionarului public; 32

2. la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; 3. dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din condiiile prevzute de art. 50 din lege, referitoare la cetenia romn i domiciliul n Romnia, capacitatea deplin de exerciiu i studiile prevzute de lege pentru funcia respectiv; 4. la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate; 5. ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv; 6. cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legatur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare; 7. ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar (de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti); 8. la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar, funcia public. Eliberarea din funcia public se dispune de conductorul autoritii (instituiei) publice, prin act administrativ, care se comunic funcionarului public (n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere), pentru motive neimputabile acestuia, n urmtoarele cazuri: 1. autoritatea (instituia) public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt locatitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; 2. autoritatea (instituia) public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; 3. ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public, a unui alt funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate; 4. pentru incompeten profesional n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale; 5. funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; 6. starea sntii, fizice sau (i) psihice, constatat prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i mai permite funcionarului public s i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice deinute. Destituirea din funcie se dispune pentru motive imputabile funcionarului public, ca sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave, precum i dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul n cauz nu acioneaz pentru ncetarea acestuia, ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului respectiv. Funcionarul public poate s comunice ncetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificat n scris, conductorului autoritii (instituiei) publice. Demisia nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare. La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia.

33

7. Probleme de personal: selectarea i formarea funcionarilor publici 7.1. Selectarea funcionarilor publici nc din perioada interbelic, doctrina romneasc de drept administrativ s-a ocupat de analiza problemelor ce vizeaz recrutarea funcionarilor publici. Actualul Statut al funcionarilor publici prevede c are calitatea de funcionar public persoana numit ntr-o funcie public i menioneaz posibilitatea ca unele funcii publice s poat fi ocupate prin contract individual de munc, situaie n care persoana care le ocup nu mai are calitatea de funcionar public. Doctrina de specialitate trateaz expres dou din procedeele de recrutare ntr-o funcie sau demnitate public: numirea i alegerea. Numirea n funcii publice a funcionarilor publici, se face n funcie de categoria n care se ncadreaz (nali funcionari publici, funcionari publici de conducere sau funcionari publici de execuie). Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele numite n funciile de: secretar general i secretar general adjunct al Guvernului, consilier de stat, secretar general, i secretar general adjunct din ministere, prefect, subprefect, director general din cadrul ministerelor. Categoria funcionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite n funciile de secretar al municipiului (oraului, comunei), director general adjunct din aparatul ministerelor i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale. Sunt funcionari publici de execuie persoanele numite n funcii publice din clasa I (expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor), clasa II (referent de specialitate) sau clasa III (referent), structurate fiecare pe grade profesionale (superior, principal, asistent, debutant). Conform prevederilor speciale n materie gradele profesionale (cu excepia gradului debutant) se structureaz fiecare n trei trepte profesionale n funcie de care se stabilete salarizarea funcionarului public. n carier, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa n treptele de salarizare, n condiiile legii. Promovarea n clas, promovarea n grade profesionale i avansarea n trepte de salarizare nu sunt condiionate de existena unui post vacant. nalii funcionari publici sunt numii de ctre Guvern, primul-ministru, ministrul administraiei i internelor, ministrul sau conductorul autoritii ori instituiei publice. Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs se face de ctre conductorii autoritilor (instituiilor publice) din administratia public central i local. De asemenea, promovarea ntr-o funcie public superioar vacant se face prin concurs sau examen. Alegerea este cel de-al doilea mod de recrutare consacrat de doctrin, care face referire la noiunea de funcionari publici, n sens general. Cu privire la aceste categorii, legea dispune c etapa alegerii este urmat de validarea celor care au ctigat alegerile. Categoriile de funcionari publici alei exced ns preocuprilor prezentului curs, care are n vedere nu funcia public, n sensul su general, ci funcionarul public de carier din administraie alei exced ns preocuprilor prezentului curs, care are n vedere nu funcia public, n sensul su general, ci funcionarul public de carier din administraie, n accepiunea pe care o consacr i actuala reglementare cadru, n domeniu. Potrivit art. 51 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, intrarea n corpul funcionarilor publici pentru ocuparea funciilor vacante, se face numai prin promovare, transfer, redistribuire i concurs. Principiile care stau la baza desfurrii concursurilor i examenelor sunt: competiia deschis (asigurarea accesului liber a oricrei persoane care ndeplinete condiiile cerute de lege), selecia dup merit, asigurarea transparenei, tratamentul egal i confidenialitatea (datelor personale ale candidailor). Candidaii reuii la concurs sunt numii funcionari publici debutani, durata perioadei de stagiu fiind n funcie de clasa n care se ncadreaz: 34

- 12 luni pentru funcionarii publici de execuie din clasa I (studii superioare de lung durat); - 8 luni pentru cei din clasa a II-a (studii superioare se scurt durat); - 6 luni pentru cei din clasa a III-a (studii medii liceale). Funcionarii publici debutani pot fi definitivai numai dup terminarea perioadei de stagiu. Perioada de stagiu este etapa cuprins ntre data numirii ca funcionar public debutant, n urma promovrii concursului i data numirii ca funcionar public definitiv i se desfoar sub ndrumarea unui funcionar public definitiv din cadrul aceluiai compartiment. Aceast perioad este obligatorie i efectiv, putnd fi ntrerupt numai n situaia suspendrii raportului de serviciu al funcionarului public n condiiile legii sau dac se afl n concediu medical o perioad mai mare de o lun consecutiv. Laterminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului evalurii realizate, funcionarul public debutant va fi: - numit funcionar public de execuie definitiv, n clasa corespunztoare studiilor absolvite, n funciile publice prevzute de statut, n gradul profesional asistent; - eliberat din funcia public, n cazul n care a obinut la evaluarea activitii calificativul necorespunztor. Raportul de evaluare cuprinde notarea criteriilor de evaluare n funcie de gradul de ndeplinire a atribuiilor de serviciu i calificativul de evaluare stabilit. 7.2. Pregtirea profesional a funcionarilor publici Una dintre problemele principale de care se ocup tiina administraiei o reprezint formarea funcionarilor publici. nfiinarea colii Naionale de Studii Politice i Administrative, ca instituie de nvmnt postuniversitar de 2 ani, a fost urmat de apariia a numeroase faculti i secii n noul profil tiine administrative, att n nvmntul de stat, ct i n cel privat. Realizarea acestor cerine a determinat i constituirea, n subordinea Guvernului, n baza prevederilor noului Statut al funcionarilor publici, a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici24. Aceasta este condus de un preedinte cu rang de secretar de stat, numit de primulministru, fiind finanat de la bugetul de stat. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are urmtoarele atribuii: a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; b) elaboreaz i avizeaz propuneri de acte normative privind funcia public i funcionarii publici; c) monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; d) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici; e) centralizeaz propunerile de instruire a funcionarilor publici, stabilite ca urmare a evalurii performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici (s.n.); f) coloboreaz cu I.N.A. la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializat n administraia public i de perfecionare a funcionarilor publici (s.n.); g) ntocmete i administreaz baza sa de date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; h) aprob condiiile de participare i procedura de organizare a seleciei i recrutrii pentru funciile publice generale, avizeaz i monitorizeaz recrutarea pentru funciile publice specifice (s.n.) .a. Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete orice alte atribuii stabilite de Guvern, legate de politicile de resurse umane i de managementul resurselor umane.

24

Vezi i H.G. nr. 109/2000 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (M. Of. nr. 68/16.02.2000).

35

n subordinea Ministerului Internelor i Reformei Administrative s-a nfiinat Institutului Naional de Administraie (I.N.A.), care elaboreaz strategia i asigur formarea i perfecionarea pregtirii profesionale specializate n administraie, pentru funcionarii publici i personalul angajat cu contract individual de munc n cadrul autoritilor i instituiilor publice, pentru persoanele numite sau alese n funcii de demnitate public sau asimilate acestora, din administraia public central i local, precum i pentru alte persoane interesate. 8. Drepturile i ndatoririle funcionarului public Pot fi identificate trei categorii de drepturi i obligaii: a) drepturi i obligaii ce privesc orice persoan ncadrat n munc, indiferent c e vorba de un raport de munc sau de unul de funcie public; b) drepturi i obligaii specifice funcionarului public. n aceast categorie vom regsi att drepturi i obligaii ale funcionarului public care sunt prevzute n statutul juridic al salariatului, ct i drepturi i obligaii comune ale salariatului, dar care mbrac, n regimul juridic al funciei publice, anumite particulariti; c) drepturi i obligaii specifice unor anumite categorii de funcionari publici, coninute n legile speciale privind anumite funcii sau demniti publice. Referitor la prima categorie, ea cuprinde urmtoarele drepturi i ndatoriri: 1) libertatea de alegere a profesiei, a meseriei sau a ocupaiei, precum i a locului de munc. Prevzut de art. 41 alin. 1 din Constituie, dispoziia constituional i vizeaz n egal msur pe toi cei care sunt ncadrai n munc, indiferent dac este vorba despre salariai sau funcionari publici. 2) dreptul la protecie social a muncii. Prevzut de alin. 2 al art. 41 din Constituie. Faptul c legiuitorul constituant folosete termenul salariat nu trebuie s fie neles ntr-un sens restrictiv, orice persoan ncadrat n munc beneficiind de acest drept. 3) dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale. Reprezint o dimensiune a dreptului general la nvtur prevzut de art. 32 din Constituie, care l consacr ca pe unul din drepturile fundamentale ale ceteanului romn. 4) dreptul la asociere i dreptul la grev. Dreptul la asociere este prevzut de art. 40, sub forma asocierii libere n partide politice, n sindicate, n patronate i n alte forme de asociere. Dac n privina salariailor nu cunoate nici un fel de restricii, alin. 3 precizeaz c nu pot face parte din partidele politice judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilite prin lege organic. Dreptul la grev este coninut de art. 43 i ridic, n privina funcionarilor publici, probleme pentru doctrin i jurispruden. 8.1. Drepturile funcionarului public n concordan cu dispoziiile constituionale, cu prevederile Statutului i cu alte reglementri existente, precum i cu literatura n materie, pot fi identificate urmtoarele principale drepturi ale funcionarului public. A. Dreptul la carier al funcionarului public. Noul Statut prevede c funcionarul public se bucur de stabilitate n exercitarea funciei publice, el neputnd fi suspendat sau eliberat din funcie dect n condiiile prevzute de Statut sau de alte legi organice (art. 3, lit.f). Stabilitatea reprezint acel drept prin care i se garanteaz funionarului public c nu va fi suspendat sau revocat dect pentru motive i dup o procedur disciplinare, i c nu va putea fi transferat dect n interes de serviciu, ntr-o funcie echivalent n grad i n salariu. Un alt element al carierei funcionarului public l reprezint avansarea. Aceasta este determinat de faptul c organizarea serviciilor publice presupune o ierarhizare a personalului acestora. Funcionarul public beneficiaz de dreptul de a promova n funcia public i de a avansa n gradele de salarizare. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii superioare vacante i se face prin concurs sau examen. Evaluarea 36

performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se face anual, finalizndu-se cu acordarea unuia dintre urmtoarele calificative: excepional, foarte bun, bun, satisfctor, nesatisfctor. Metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se aprob prin hotrre de Guvern, la propunerea A.N.F.P., dup consultarea organizaiilor sindicale ale funcionarilor publici, reprezentative la nivel naional. B. Drepturile materiale ale funcionarului public. Funcionarului public i sunt recunoscute i garantate anumite drepturi de natur material care, prin coninutul i semnificaia lor, se disting de ceea ce pentru persoana ncadrat cu contract de munc nseamn drepturile ei salariale. n ceea ce privete drepturile cuvenite n perioada exercitrii raportului de funcie public, avem n vedere retribuia i alte indemnizaii. Retribuia cuvenit funcionarului are o natur juridic i caractere proprii, fundamentele distinciei fiind urmatoarele25: 1) Salariul reprezint contravaloarea muncii prestate, determinndu-se prin acord de voin, ntre patron i salariat. El este influenat de legea cererii i ofertei, de felul muncii prestate, de cantitatea i calitatea acesteia .a., factori obiectivi i subiectivi. Retribuia funcionarului public nu este stabilit n considerarea unei anumite persoane, ci n mod general i impersonal, nefiind supus unei negocieri; 2) Retribuia nu corespunde, spre deosebire de salariu, ideii unei contraprestaii la munca prestat, ci a preocuprii de a permite funcionarului s aib un standard de via corespunztor funciei sale. Actualul Statut precizeaz c funcionarii publici au dreptul la un salariu, compus din: salariul de baz, sporul pentru vechime n munc, suplimentul postului i suplimentul gradului. Funcionarii publici beneficiaz de prime i alte drepturi salariale, n condiiile legii. Dup ncetarea raportului de funcie public, funcionarii publici au dreptul la pensie (unul din drepturile constituionale ale cetenilor romni). Pensionarea reprezint, potrivit Codului muncii, una din modalitile de ncetare a raportului juridic de munc, inclusiv a celui de funcie public (art. 84 alin. 2 lit. d din Statut). C. Dreptul la asociere sindical. Art. 40 din Constituie este dezvoltat de Legea nr. 54/1991 cu privire la sindicate. Acest drept este recunoscut tuturor cetenilor, salariai sau funcionari pulici, fr nici o deosebire. Sindicatele reprezint organizaii profesionale care se constituie n temeiul dreptului de asociere prevzut de Constituie i funcioneaz pe baza statutelor proprii. Scopul lor, singurul care le justific existena, este aprarea drepturilor profesionale, economice, sociale, culturale i sportive ale membrilor lor, prevzute n legislaia muncii i n contractul colectiv de munc. Art. 27 din Statut recunoate funcionarilor publici (cu excepia celor care sunt numii n categoria nalilor funcionari publici, funcionarilor publici de conducere i altor categorii crora le este interzis prin statute speciale), dreptul de a nfiina organizaii sindicale, de a adera la ele sau de a executa orice mandat n cadrul acestora. Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau alte organizaii avnd drept scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor. D. Dreptul la grev. Legea privind soluionarea conflictelor colective de munc nr. 15/1991prevede n ultimul capitol destinat dispoziiilor finale, la art. 45, categoriile profesionale crora le este interzis dreptul la grev. Printre acestea se afl cei care dein funcii de specialitate n aparatul Parlamentului, Guvernului, ministerelor, al altor organe centrale ale administraiei de stat,

25

E.D.Tarangul, Op. cit., p. 327 .u.

37

prefecturilor i primriilor. Per a contrario restul titularilor de funcii beneficiaz de exerciiul dreptului la grev prevzut de Constituie. Actualul Statut recunoate funcionarilor publici exercitarea dreptului la grev, care trebuie s se fac ns n condiile legii. Dreptul la grev trebuie s se exercite n condiiile asigurrii normalei funcionri a serviciului public (cu respectarea principiului continuitii i celeritii serviciului public). E. Dreptul la opinie. Este garantat de articolul 30 din Constituie, intitulat Libertatea de exprimare, i este primul dintre drepturile garantate funcionarilor publici, prin articolul 25 din Statut. Funcionarul, chiar n viaa privat, nu trebuie s-i exprime opiniile ntr-un mod care ar putea aduce prejudicii unei autoriti publice sau reprezentanilor acestora, iar, pe de alt parte, nu trebuie s fac din funcie un instrument de propagand. F. Dreptul la protecie social. Acest drept este n strns legtur cu dreptul la munc, dup cum rezult i din prevedrile constituionale. Statutul stabilete durata zilei de munc, dreptul la diferite categorii de concedii; dreptul la condiii normale de munc i igien, dreptul la asisten medical, proteze i medicamente, n condiiile legii. n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisiile paritare, n alctuirea crora intr un numr egal de reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. Comisiile paritare sunt consultate la negocierea de ctre autoritile (instituiile) publice a acordurilor cu sindicatele (sau reprezentanii funcionarilor publici), particip la stabilirea msurilor de mbuntire a activitii autoritilor (instituiilor) publice, urmresc permanent realizarea acordurilor stabilite ntre sindicate (reprezentanii funcionarilor publici) i respectivele autoriti (instituii). G. Dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale. Funcionarul public trebuie s urmeze cursuri de perfecionare, beneficiind, pe durata acestora, de salariu i alte drepturi. 8.2. ndatoririle funcionarului public n Statutul funcionarilor publici aceast problem face obiectul de reglementare al capitolului V, unde regsim urmtoarele ndatoriri: - ndatorirea de a se abine de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitate (art. 42); - ndatorirea de a-i ndeplini cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu (art. 42); - obligaia de a se abine de la manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice (art. 43); - obligaia de supunere fa de superiorul ierarhic (art. 44); - obligaia de pstrare a secretului de serviciu i a secretului de stat, precum i a confidenialitii (art. 45); - interdicia de a solicita, accepta sau face s li se promit daruri sau alte avantaje (art. 46); - obligaia de a rezolva n termenele stabilite, lucrrile repartizate (art. 47); - ndatorirea de perfecionare profesional (art. 48). nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu, atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz. A. Obligaia de ndeplinire a sarcinilor. Este cea mai important ndatorire a funcionarului public. Const n aceea de a-i consacra activitatea profesional ndeplinirii atribuiilor ce i revin potrivit funciei ncredinate. Realizarea acestei obligaii are dou finaliti: realizarea obiectivelor serviciului public i satisfacerea intereselor publicului.

38

B. Obligaia de discreie profesional. Aceast obligaie vizeaz toate faptele, informaiile sau documentele de care funcionarul are cunotin i care au legtur cu serviciul su. Funcionarul public este obligat s pstreze secretul de serviciu, precum i confidenialitatea cu privire la faptele, informaile i documentele de care ia cunotin n exercitarea sau cu ocazia exercitrii funciei. n condiiile actuale, obligaia de discreie profesional trebuie armonizat cu problema transparenei n administraia public. Constituia Romniei garanteaz, n art. 31 alin. 1, dreptul de a avea acces la orice informaie de interes public. Aceast prevedere este acum nsoit de cadrul instituional necesar realizrii ei practice (Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public). C. Obligaia de rezerv. Funcionarul public este obligat, n exercitarea atribuiilor ce-i revin, s dea dovad de rezerv n exprimarea opiniilor politice, care nu trebuie s influeneze n nici un fel imparialitatea n exercitarea atribuiilor ce i revin (s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru). Se regsete n toate legislaiile, sub denumiri uneori diferite, o datorie de rezerv, distinct de cea de loialitate i de discreie profesional, care impune funcionarului public o anumit reinere n exprimarea opiniilor, variabile n funcie de moment, de loc i de responsabilitile specifice. D. Obligaia de imparialitate. n articolul 16 din Legea fundamental se prevede c cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri. Astfel, funcionarului public i revine obligaia de a manifesta imparialitate n exercitarea atribuiilor sale, astfel nct s trateze la fel pe toi cei care apeleaz la serviciul public respectiv. E. Obligaia de subordonare fa de superiorul ierarhic. Aceast obligaie rezult din organizarea funciei publice, care este bazat pe ierarhie. Funcionarul fiind plasat n aceast ierarhie, el poate primi de la superiorii si ordine pe care trebuie s le execute, n caz contrar fiind pasibil de sanciuni disciplinare. Actualul Statut prevede urmtorul regim juridic al acestei obligaii: a) principiul c funcionarul este obligat s se conformeze dispoziiilor date de cei ce ocup funcii publice de conducere; b) excepia care intervine n cazul unor dispoziii vdit ilegale; c) procedura obligatorie de urmat n cazul n care funcionarul a primit o dispoziie cu caracter ilegal, i anume: sesizarea superiorului ierarhic, n scris, asupra refuzului de a o ndeplini; dac superiorul struie n executarea dispoziiei ilegale, va trebui s o formuleze n scris; n aceast situaie, funcionarul este obligat s o duc la ndeplinire, cu excepia cazului n care este vdit ilegal; funcionarul va aduce la cunotin situaia, superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia. F. Obligaia de loialitate. Funcionarul public trebuie s se abin de la faptele care ar putea s aduc prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. G. Obligaia de dezinteresare. Actualul Statut romnesc prevede obligaia de dezinteresare n aa fel nct acoper toate posibilitile prin care se poate ajunge la satisfacerea unui interes (a solicita, a accepta sau a face s i se promit). Totodat, prevede ca destinatar att pe funcionar, ct i alte persoane cu care acesta are legtur, iar, din punct de vedere al materializrii, poate viza daruri, dar i alte avantaje. n scopul asigurrii unui control eficient n privina respectrii acestei obligaii, la numirea, precum i la eliberarea din funcie, funcionarul public este obligat s prezinte, n condiiile legii, declaraia sa de avere, conductorului autoritii sau instituiei publice. 39

H. Obligaia de moralitate Aceast obligaie face parte din categoria celor ce privesc viaa privat a funcionarului public. Moralitatea vieii private a funcionarului public nu trebuie s fie dominat de scandaluri sau de o conduit necorespunztoate notorie. n afara serviciului, funcionarul public trebuie s fac dovada unui comportament adecvat, care variaz dup funcia i locul ocupat n ierarhia administrativ. n Statutul adoptat prin Legea nr. 188/1999, se prevede obligaia funcionarului public de a respecta normele de conduit profesional i civic (art. 42 alin. 3). De reinut este i faptul c, prin adoptarea Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici (M. Of. nr. 157 din 23 februarie 2004) au fost reglementate n mod detaliat normele de conduit profesional a funcionarilor publici i persoanelor care ocup temporar o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice. Obiectivele acestui Cod de conduit urmresc s asigure creterea calitii serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public, precum i s contribuie la eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din admininistraia public. Legea nr. 7/2004 preia i detaliaz prevederi ale Constituiei Romniei i ale legiicadru (Statutul funcionarilor publici), referitoare la ndatoririle funcionarilor publici ns, trateaz i alte aspecte care constituie norme generale de conduit profesional a celor n cauz. BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE: Alexandru Ioan, Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999 ; Beligrdeanu, erban, Consideratii teoretice i practice n legtur cu Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici, Revista Dreptul nr. 2/2000; Ionescu Romulus, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970; Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001; Iovna Ilie, Dreptul administraiei i elemente de tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977 Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1996, Bucureti ; Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a II-a, Bucureti, 1996; Prisacaru Valentin I., Funcionarii publici, Editura All Beck, Bucureti, 2004 Rivero Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990 Tarangul, E.D., Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944 ; Teodorescu Anibal, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Bucureti, 1929; Zaharia, T. Gheorghe, Nou i tradiional n Statutul funcionarului public, Conferina tiinific internaional n Administraia Public, Universitatea "Al. I. Cuza" Iai, 2001 ACTE NORMATIVE : Constituia Romniei, modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publ. n Monitorul Oficial al Romniei nr. 767 din 31 decembrie 2003; Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici (Monitorul Oficial nr. 600/1999), republicat cu modificrile i completrile ulterioare n Monitorul Oficial nr. 251/2004; republicat M.Of. nr. 365/29.05.2007;

40

CAPITOLUL al III-lea ACTELE ADMINISTRAIEI I CELELALTE FORME DE ACTIVITATE A AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Formele de activitate a autoritilor administraiei publice n cadrul formelor de activitate a administraiei publice putem distinge dou mari categorii: 1) formele productoare de efecte juridice, cele care dau natere, modific sau sting raporturi juridice : actele administrative (de autoritate) ; contractele administrative (sau actele administrative de gestiune) ; actele administrative jurisdicionale ; actele juridice efectuate de organele administraiei publice n calitatea lor de persoane juridice de drept privat (drept civil, drept comercial, dreptul muncii) ; faptele materiale juridice ; 2) formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii, respectiv : operaiunile tehnice materiale ; actele exclusiv politice ale organelor administraiei publice 2. Trsturile, definiia i clasificarea actelor administrative de autoritate A. Actele administrative sunt acte juridice Actele juridice sunt acele manifestri de voin fcute n scopul naterii, modificrii sau stingerii raporturilor juridice, de care legea leag producerea acestor efecte juridice. Pentru a fi n prezena unui act administrativ, acesta trebuie s ntruneasc toate caracteristicile unui act juridic. Nu orice manifestare de voin este un act juridic, ci numai aceea fcut n scopul de a produce anumite efecte juridice. Totodat, scopul pentru care a fost exprimat manifestarea de voin nu este suficient pentru caracterizarea ei ca act juridic, ci este necesar ca legea s-i atribuie efectele urmrite de autorul ei. B. Actele administrative reprezint manifestri unilaterale de voin. Astfel, se disting de alte acte juridice, care sunt rezultatul acordului de voin a dou pri, dintre care una este reprezentat de un organ al administraiei publice. S-a pus problema, n literatura noastr juridic, dac caracterul unilateral al actelor administrative nu este nlturat din cauza faptului c majoritatea acestor acte sunt emise de organele de conducere colectiv, deci, aparent, sunt rezultatul unui acord de voin, materializat n formele prevzute de lege. Rspunsul este negativ. Caracterul unilateral al actului nu are n vedere numrul persoanelor fizice care particip la adoptarea lui, acordul lor de voin fiind doar o modalitate procedural prin care se realizeaz competena organului administrativ, prin care se ajunge la manifestarea voinei acestuia. C. Actele administrative sunt emise numai n realizarea puterii publice. Din aceast trstur a actelor administrative decurge faptul c ele sunt obligatorii i executorii. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent, att timp ct nu au fost revocate sau abrogate. Apoi, actele administrative sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept ce desfoar o activitate care cade sub incidena prevederilor lor. n al treilea rnd, actele administrative sunt obligatorii i pentru organele superioare din punct de vedere ierarhic celor emitente. n aceast privin, trebuie fcut distincia ntre actele administrative normative i cele individuale. Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pn cnd acesta din urm emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut contrar celui al actului normativ emis de organul inferior. Deoarece noul act normativ are for juridic superioar, el l abrog pe cel al organului inferior. n cazul actelor individuale, acestea pot fi revocate sau anulate de ctre organul superior. Ct timp nu au fost revocate sau anulate, organul superior trebuie s le respecte. 41

Prin caracterul executoriu al actelor administrative se nelege c acestea se execut din oficiu, fr a mai fi necesar s intervin instana judectoreasc pentru a-l nvesti cu titlu executoriu. D. Prin intermediul actelor administrative se organizeaz executarea i se execut n concret legile. Aceast trstur decurge din mprirea clasic a funciilor statului (legislativ, executiv, judectoreasc). Dac organul ce ndeplinete funcia legislativ edicteaz reguli de aplicare general legile (Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a rii art. 61, alin. 2 din Constituie), organele ce ndeplinesc funcia executiv asigur aplicarea acestor reguli (Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice). Pentru ndeplinirea acestei sarcini, organele executive desfoar o activitate n baza legii i pentru executarea legii, care mbrac o form juridic specific actele administrative. Consecina o reprezint fora juridic inferioar a actelor administrative fa de cea a legilor. Actele administrative reprezint forma juridic specific a activitii organelor administraiei publice i au un regim juridic specific. E. Actele administrative reprezint forma juridic specific a activitii organelor administraiei publice i au un regim juridic specific Actele administrative reprezint forma juridic specific prin intermediul creia se realizeaz activitatea organelor administraiei publice i de aceea ele sunt supuse unui regim juridic specific, avnd n centrul su Legea contenciosului administrativ i coninnd reguli specifice privind forma, procedura de emitere, condiiile de valabilitate i controlul actelor administrative. Pornind de la aceste trsturi, putem defini actul administrativ ca fiind actul juridic unilateral, emis n realizarea puterii publice, prin care se realizeaz executarea i se execut n concret legile, care reprezint forma juridic specific a activitii autoritilor administraiei publice. Actele administrative pot fi clasificate n baza mai multor criterii. Din punct de vedere al efectelor pe care le produc, actele administrative pot fi normative sau individuale. Actele normative conin reguli generale de conduit, impersonale i de aplicabilitate repetat, care privesc un numr nedeterminat de subieci. Actele individuale reprezint manifestri de voin ale organului competent care creeaz, modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii pentru una sau mai multe persoane determinate. n funcie de coninutul lor, actele administrative individuale pot fi grupate n patru categorii: a) acte prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz (ex., autorizaia de construcie), b) acte prin care se confer un statut personal beneficiarilor (ex., diploma colar, decizia de pensionare etc.), c) acte administrative de sancionare, d) acte administrative jurisdicionale. n funcie de organul de la care eman: a) Preedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale, b) Guvernul emite ordonane, care au caracter normativ, i hotrri, care pot fi normative sau individuale, c) Minitrii i conductorii altor organe centrale de specialitate emit instruciuni, care au caracter normativ, i ordine, cu caracter normativ sau individual, d) Consiliile judeene i locale adopt hotrri normative sau individuale, e) preedinii Consiliilor judeene emit dispoziii cu caracter individual, f) prefecii emit ordine, normative sau individuale, g) primarul emite dispoziii, cu caracter normativ sau individual.

42

3. Regimul juridic al actelor administrative de autoritate 3.1. Condiiile de valabilitate ale actelor administrative I. Actul administrativ trebuie s fie emis de organul competent n limitele atribuiilor sale. Noiunea de competen a unui organ administrativ desemneaz ansamblul atribuiilor sale i limitele exercitrii lor. Atribuiile organelor administrative reprezint nvestirea legal cu anumite prerogative26. Competena organelor administrative este de mai multe feluri. Competena material se refer la sfera atribuiilor unui organ administrativ. Aceasta este stabilit prin lege i, n funcie de competena material, organele administrative pot fi organe cu competen general i organe de specialitate. Competena teritorial are n vedere limitele teritoriale n care pot fi exercitate atribuiile conferite de lege. Organele centrale i desfoar activitatea pe ntreg cuprinsul rii, organele locale numai ntr-o unitate administrativ-teritorial sau n alte limite stabilite de lege. Competena temporal desemneaz perioada de timp n care organul administrativ poate s-i exercite atribuiile legale. II. Actul administrativ trebuie s fie n conformitate cu coninutul legilor i al actelor normative cu for juridic superioar. Actul administrativ trebuie s fie conform cu coninutul normelor juridice cuprinse n aceste acte normative. Orice norm juridic cuprinde o ipotez, o dispoziie i o sanciune. Organul administrativ trebuie s emit actul dac sunt ntrunite condiiile de fapt prevzute de ipoteza normei juridice sau s se abin de la emiterea actului n absena acestora. Acesta trebuie s adopte conduita corespunztoare dispoziiei, aa cum este prevzut n norma juridic. Organul administrativ are obligaia s aplice sanciunea respectnd scopul, coninutul i modul de determinare ale acesteia, conform legii. III. Actul administrativ trebuie s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzut de lege. Se au n vedere prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative (M.Of. nr. 139/31 martie 2000), republicat prin Legea nr. 189/2004 i publicat n M. Of. nr. 777/25 august 2004. Prile constitutive ale actului normativ sunt: titlul, formula introductiv i, dac este cazul, preambulul, partea dispozitiv, formula de atestare a autenticitii actului . Elementele structurale ale prii dispozitive sunt articolul, alineatul i enumerrile din text, identificate prin utilizarea literelor alfabetului romnesc. Sistematizarea coninutului actului normativ presupune urmtoarea ordine de prezentare a ideilor (art. 47): dispoziii generale sau principii generale; dispoziii privind fondul reglementrii; dispoziii tranzitorii; dispoziii finale. Stilul de redactare al actelor normative trebuie s fie concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie. n limbajul normativ, aceleai noiuni se exprim numai prin aceiai termeni, iar exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate face numai prin explicitare n text, la prima folosire. Forma scris a actelor administrative normative este o condiie de valabilitate, ori de cte ori legea prevede obligaia publicrii lor. Actele administrative individuale pot mbrca fie forma scris, fie cea oral. n unele cazuri ns, legea condiioneaz valabilitatea actelor administrative individuale de forma scris. Condiiile procedurale ce determin valabilitatea actelor administrative sunt manifestri de voin care nu produc efecte juridice proprii. n funcie de momentul emiterii actului administrativ, ele se pot mpri n: anterioare, concomitente sau posterioare.
26

Ilie Iovna, Op.cit., vol. I, p. 38.

43

Condiiile procedurale anterioare sunt: avizarea, obinerea acordului prevzut de lege din partea altui organ, ntocmirea unor rapoarte sau a altor acte de iniiere a actelor administrative. Avizele reprezint puncte de vedere fundamentate, pe care organul care vrea s emit un act le cere altui organ, compartiment sau funcionar. Avizele pot fi: facultative, consultative i conforme. Avizele facultative se caracterizeaz prin aceea c organul care emite actul este liber s cear un aviz, iar dac l-a cerut, este liber s se conformeze sau nu acestuia. Avizele consultative sunt acelea n cazul crora organul emitent este obligat s cear avizul, dar nu este obligat s se conformeze acestuia. Avizele conforme trebuie cerute de organul care vrea s emit un act administrativ, iar opiniile pe care le conin sunt obligatorii. Acordul reprezint consimmntul unui organ administrativ, dat n vederea emiterii unui act administrativ de ctre un alt organ. Organul emitent nu poate emite actul fr acordul prevzut de lege. Acordul produce efecte juridice similare avizului conform. ns, n timp ce un aviz reprezint un mijloc de informare asupra legalitii sau oportunitii actului pe care un organ dorete s-l emit, acordul altui organ face ca actul emis s fie rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe, constituind un act administrativ complex. Constituie condiii procedurale anterioare i rapoartele, propunerile, referatele, instrumentele de motivare i prezentare i alte acte de iniiere a emiterii actelor administrative. Condiiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ sunt : cvorumul, majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului i motivarea. Cvorumul reprezint numrul membrilor prezeni, necesar pentru ca organele colegiale s poat lucra valabil. De regul, pentru a se desfura valabil edina organului colegial, trebuie s fie prezeni cel puin jumtate plus unu din numrul membrilor. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului poate fi: relativ (jumtate plus unu din numrul membrilor prezeni), absolut (jumtate plus unu din numrul total al membrilor ce compun organul administrativ) i calificat (o majoritate mai mare dect cea absolut, de regul, de dou treimi din numrul membrilor organului administrativ). Condiiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative: aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea. Aprobarea reprezint o manifestare de voin a unui organ superior, prin care acesta se declar de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care, fr aceast manifestare de voin posterioar lui, nu ar produce, conform legii, efecte juridice27. Confirmarea, n dreptul administrativ, are trei accepiuni28: n primul rnd, ea desemneaz ntiinarea persoanei interesate n legtur cu faptul c organul emitent al unui act i menine punctul de vedere exprimat anterior. n acest caz, confirmarea nu produce nici un efect i nici nu condiioneaz valabilitatea actului emis anterior; n al doilea rnd, confirmarea poate acoperi un viciu al actului emis anterior. Aceast confirmare reprezint un act administrativ distinct de cel confirmat. n al treilea rnd, confirmarea are semnificaia unei forme procedurale, atunci cnd fr ea actul administrativ nu poate fi pus n executare. Publicarea actelor normative i comunicarea actelor individuale constituie i ele forme procedurale ulterioare emiterii actelor administrative, reprezentnd modaliti de aducere la cunotina celor interesai a coninutului actului juridic. Actele individuale se comunic celor interesai. Actele administrative cu caracter normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotina public.

27 28

Tudor Drganu, Op.cit., p. 45. Ilie Iovna, Op.cit., vol.I, p. 45.

44

IV. Actul administrativ trebuie s fie oportun. Oportunitatea se apreciaz n funcie de cteva criterii: momentul adoptrii actului, mprejurrile n care urmeaz s se aplice, mijloacele materiale pe care le antreneaz aplicarea, conformitatea cu scopul legii2. 3.2. Efectele juridice ale actelor administrative 3.2.1. Producerea efectelor juridice ale actelor administrative Regula este c actele administrative produc efecte din momentul publicrii sau comunicrii. Regula cunoate dou excepii. Prima este aceea a actelor cu efecte retroactive (cea mai important categorie o reprezint actele administrative declarative, care nu creeaz drepturi i obligaii, ci constat existena unor drepturi i obligaii nscute anterior). A doua excepie este constituit de actele care intr n vigoare la o dat ulterioar, n baza unei dispoziii a legii, n baza voinei organului emitent (caz n care actul prevede data la care intr n vigoare) sau n baza procedurii specifice a emiterii actului (actele administrative supuse aprobrii sau confirmrii). 3.2.2. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare de ctre organul emitent, organul ierarhic superior al acestuia, instana de judecat sau Parlament, prin acte juridice. De asemenea, un act administrativ poate s nceteze a mai produce efecte juridice din cauza unor fapte materiale, de producerea crora legea leag o astfel de consecin (moartea subiectului de drept, scurgerea timpului, executarea material a aciunii prevzut de actul administrativ .a.). Legea nr. 24/2000 precizeaz ca element legislativ, abrogarea (scoaterea din vigoare) actelor normative sau a unor prevederi cuprinse n acestea, atunci cnd sunt contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior. Abrogarea poate fi total sau parial i are totdeauna caracter definitiv. 3.2.3. Suspendarea actelor administrative Suspendarea reprezint operaiunea juridic prin care nceteaz temporar efectele juridice ale actului administrativ. Suspendarea poate interveni n temeiul legii sau poate fi dispus printr-un act juridic. Suspendarea prin act juridic poate fi dispus de organul emitent sau de organul ierarhic superior. Instana de judecat poate dispune suspendarea unui act administrativ, n condiiile prevzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 3.2.4. Revocarea actelor administrative Revocarea reprezint operaiunea juridic prin care organul emitent sau organul ierarhic superior desfiineaz un act administrativ. Cauza revocrii poate fi ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ. Spre deosebire de suspendare, care determin ncetarea temporar a efectelor actelor administrative, revocarea duce la ncetarea lor definitiv. Totodat, n timp ce suspendarea se hotrte, de regul, cnd exist ndoieli n privina legalitii sau oportunitii actului, revocarea se dispune atunci cnd exist certitudinea c acesta este ilegal. Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative : - actele administrative jurisdicionale, - actele administrative de sancionare, - actele administrative pe baza crora s-au nscut raporturi juridice civile, de munc sau procesuale, - actele care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate, - actele administrative care au fost realizate material. 3.2.5. Anularea i inexistena actelor administrative Anularea reprezint operaiunea juridic ce const n manifestarea de voin a unui organ, care determin ncetarea efectelor juridice ale unui act administrativ.
2

cf. Ibidem, pp. 50-51.

45

Anularea poate fi pronunat de organele superioare ale administraiei publice i de organele judectoreti. Organele administrative superioare au drept de anulare ca o consecin a dreptului de control general. Un act administrativ nu poate fi anulat dect pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii lui. Anularea are un caracter retroactiv, astfel nct ea desfiineaz efectele juridice ale actului i se consider c el nu a existat. Orice act administrativ, datorit faptului c eman de la o autoritate nzestrat cu atribuii de putere public, se bucur de prezumia de legalitate, pn la proba contrarie. Exist ns situaii cnd prezumia de legalitate nu poate s opereze, fiindc nclcarea legii este att de evident, nct oricine o poate sesiza. Astfel de acte, lovite de o nulitate care nltur orice aparen de legalitate i care nu beneficiaz de prezumia corespunztoare, sunt numite acte inexistente. n cazul actelor inexistente, oricine poate refuza executarea lor fr vreo consecin juridic. 3.2.6. Modificarea, completarea, rectificarea, republicarea i alte evenimente legislative referitoare la actele administrative normative Modificarea unui act normativ const n schimbarea expres a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia i redarea lor ntr-o noua formulare. Completarea actului normativ const n introducerea unor dispoziii noi, cuprinznd soluii legislative i ipoteze suplimentare, exprimate n texte care se adaug elementelor structurale existente. Rectificarea actului normativ intervine n cazul n care, dup publicarea sa, se descoper erori materiale n cuprinsul su i se procedeaz la publicarea unei note cuprinznd rectificrile necesare. Republicarea intervine atunci cnd actul normativ a fost modificat sau completat n mod substanial i are la baz dispoziia cuprins n actul de modificare, respectiv de completare. Interpretarea legal presupune interveniile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale i se realizeaz printr-un act normativ interpretativ de acelai nivel cu actul vizat, prin dispoziii interpretative cuprinse ntr-un nou act normativ, sau prin modificarea dispoziiei al crei sens trebuie clarificat. Actele normative cu aplicare limitat n timp, n spaiu sau privind obiectul regelementrii, pot fi ulterior afectate de prelungire, extindere sau restrngere a efectelor lor juridice, prin acte normative distincte. Prelungirea termenului de aplicare a actului normativ temporar trebuie s intervin nainte de expirarea termenului i s indice, cnd este cazul, noul termen. Evenimentele legislative implicite (modificri, completri ori abrogri implicite) sunt cele prezumate a fi avut loc, n cazuri deosebite, n care la elaborarea i adoptarea unor reglementri nu a fost posibil identificarea tuturor normelor contrare. 4. Celelalte forme de activitate a autoritilor administraiei publice 4.1. Contractul administrativ (actul administrativ de gestiune) Contractul administrativ reprezint un act juridic specific dreptului administrativ, distinct fa de actul administrativ, ct i de actele juridice ncheiate de organele administraiei publice n calitatea lor de persoane juridice de drept privat. Se numete i act administrativ de gestiune, pentru c una din pri este un serviciu public (organ al administraiei publice, instituie public sau regie autonom de interes public) i prin ncheierea acestuia se urmrete utilizarea i dezvoltarea proprietii publice a statului, judeului sau comunei. Fiind un act juridic ncheiat ntre dou pri un serviciu public i un particular actul administrativ de gestiune are figura juridic a unui contract ns, spre deosebire de contractele de drept civil sau de drept comercial, prile nu sunt egale. De aceea, n literatura de specialitate se folosete i noiunea de contract administrativ29.
29

A se vedea i Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ, 1996, pag. 250.

46

Contractul administrativ reprezint un acord de voin, ntre organele administraiei publice i o persoan fizic sau juridic de drept privat. Va conine o parte reglementar stabilit printr-un act normativ (caietul de sarcini aprobat de organul administrativ) i o parte negociat. Organul administrativ va putea modifica n mod unilateral partea reglementar a contractului, pentru motive excepionale legate de satisfacerea interesului public. Prin ncheierea de contracte administrative, organele administraiei publice urmresc realizarea unui interes general, prin intermediul prestaiei unui particular, care primete n schimb o redeven. Concret, obiectul contractelor administrative poate consta n: concesionarea unor servicii publice, uniti de producie ale unor regii autonome sau terenuri, diverse prestri de servicii, executarea unor lucrri de construcii-montaj de interes public, achiziii guvemamentale, nchirieri de bunuri sau servicii publice, mprumut de stat (public). Spre deosebire de contractele civile sau comerciale, unde, n caz de reziliere a acestora n mod unilateral, partea care reziliaz datoreaz daune celeilalte pri, contractele administrative prezint particularitatea c serviciul public este cel care precizeaz, nc n momentul ncheierii actului, cazurile n care acesta (serviciul public) poate rezilia contractul n mod unilateral, fr s suporte daune. n literatura de specialitate s-au exprimat preri diferite n legtur cu litigiile nscute din interpretarea i executarea contractelor administrative. Unii autori consider c acestea trebuie soluionate de instanele civile de drept comun. Ali autori susin c aceast competen ar reveni instanelor de contencios administrativ, dac legea nu dispune altfel. n noul cadru legislativ creat prin O.U.G. privind regimul concesiunilor nr. 34/2006, aceste litigii sunt supuse spre judecare instanelor de contencios administrativ sau, dup caz, instanelor arbitrale stabilite prin contract. 4.2. Actele administrative jurisdicionale Este vorba de actul juridic emis de un organ cu atribuii jurisdicionale, anume abilitat de lege, care funcioneaz n cadrul sau pe lng o autoritate a administraiei publice i care soluioneaz, pe baza unei anumite proceduri, un conflict juridic n care una din pri este un serviciu public administrativ30. Ceea ce caracterizeaz acest act sunt urmtoarele trsturi: - este un act emis numai de autoriti ale administraiei publice ; - poate fi emis numai n situaiile expres prevzute de lege ; - are ca scop (finalitate) soluionarea unor litigii n care una din pri este un serviciu public ; - emiterea lui se face pe baza unei proceduri speciale care include i principiile independenei autoritii care l emite fa de prile aflate n conflict, precum i cel al contradictorialitii ; - este exceptat de la principiul revocabilitii (retractrii) actelor administrative ; - poate fi atacat n contenciosul administrativ general, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale. Iat cteva exemple de acte administrative jurisdicionale: - actele comisiilor de soluionare a contestaiilor de invenii i inovaii; - hotrrile comisiei pentru soluionarea litigiilor privind mrcile de fabric, de comer i de servicii (ambele aflate n cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci); - hotrrile colegiilor jurisdicionale ale camerelor de conturi judeene i ale Municipiului Bucureti etc.

30

Mircea Preda, Op. cit., p. 132.

47

4.3. Actele civile i de drept al muncii ncheiate de autoritile administraiei publice Actele civile (ca i cele comerciale) ale organelor administraiei publice sunt emise de acestea n calitatea lor de persoane juridice de drept privat. Cele mai importante acte civile ale administraiei publice sunt contractele. Aceste acte sunt ncheiate de organele administraiei publice cu persoane fizice sau juridice de drept privat i cad sub incidena reglementrilor dreptului comun n materie, ncheierea acestor acte se poate face numai de ctre organul persoanei juridice, potrivit prevederilor Decretului nr. 31/1954. De regul, aceste acte nceteaz s mai produc efecte juridice doar prin acordul de voin al prilor. n cadrul contractelor civile, se respect ntru totul principiile egalitii prilor i acordului de voin. Dac apar litigii legate de aceste acte juridice, rezolvarea lor este de competena instanelor de drept comun. Actele de drept al muncii sunt emise de autoritile publice n calitatea lor de pri ale raportului de munc. Cel mai caracteristic i frecvent act de acest gen este contractul de munc pe care un organ al administraiei publice l ncheie cu o persoan fizic pentru prestarea unei activiti remunerate. Ori de cte ori un organ din sistemul administraiei publice emite sau particip la adoptarea unui act juridic ca parte a unui raport juridic de munc i nu ca autoritate nvestit cu atribuii de putere, acel act este un act de drept al muncii i nu un act administrativ . 4.4. Faptele materiale juridice Faptele materiale juridice (faptele administrative) reprezint acele fapte de a cror existen legea leag efecte juridice, dnd astfel natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice, dei faptele respective nu sunt expresia unei manifestri de voin n scopul crerii acestor efecte juridice. Dup criteriul conformitii sau neconformitii lor cu legea pot fi licite sau ilicite. Faptele materiale juridice Iicite sunt acele aciuni sau inaciuni svrite ori nesvrite de un funcionar public sau de un particular n executarea unei legi sau a unui act administrativ de autoritate31. Acestea se caracterizeaz prin aceea c, nefiind n contradicie cu interesele generale ale societii, apar ca aciuni permise. De pild, distrugerea unei mprejmuiri de ctre o echip de pompieri pentru a stinge un incendiu este un fapt material juridic, ce produce o transformare n realitatea obiectiv, dar, fiind de importan minor n raport cu interesul salvrii imobilului incendiat, trebuie considerat ca fapt licit32. Faptele materiale juridice ilicite sunt acele aciuni sau inaciuni svrite ori nesvrite, contra legii, att de funcionarii publici, ct i de particulari, care produc efecte juridice de drept administrativ33. Aceste fapte atrag rspunderea administrativ a celui care le-a svrit, precum i obligarea de a suporta paguba produs unui ter prin aceste fapte. Soluionarea litigiilor izvorte din fapte materiale juridice ilicite a particularilor, persoane fizice sau juridice, este de competena instanelor judectoreti de drept comun. Cazul tipic n acest sens, este svrirea unei contravenii. Faptele materiale juridice pot fi: - comisive se manifest printr-o conduit activ, cum ar fi, de pild, construirea fr autorizaie a unui imobil; - omisive se caracterizeaz printr-o atitudine pasiv a administraiei publice, cum ar fi nenregistrarea unei persoane cu drept de vot n listele de alegtori;
31
32

Ibidem. 48

Ilie Iovna, op. cit., p.p. 87-88. 33 Ibidem, p. 283.

- comisiv-omisive se caracterizeaz prin aceea c autorul lor le svrete, dar incomplet sau incorect. De pild, un cetean cu drept de vot este trecut pe lista alegtorilor, dar pe lista altei circumscripii electorale dect cea care i are domiciliul. 4.5. Operaiunile tehnice materiale ale autoritilor administraiei publice. Operaiunile tehnice materiale sunt acele forme de activitate ale organelor administraiei publice desfurate n vederea ndeplinirii de ctre acestea a atribuiilor conferite de lege, care nu produc efecte juridice proprii. Operaiunile tehnice materiale sunt de o varietate infinit sub aspectul continutului34. Spre exemplificare, o form pe care o iau operaiunile tehnice materiale este i aceea a instrumentelor de prezentare i motivare. 4.6. Actele exclusiv politice ale autoritilor administraiei publice. Aceste acte sunt manifestri de voin ale autoritarilor administrative, dar ele nu sunt fcute n scopul de a produce efecte juridice i, de aceea, nu sunt susceptibile de asigurare a respectrii lor prin fora de constrngere a statului35. Actele cu caracter exclusiv politic sunt deosebit de variate: declaraii, apeluri, moiuni, mesaje, scrisori, declaraii-apeluri etc., n raport de obiectul actului, de destinatar i de scopul urmrit. BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE: Ceterchi Ioan, Craiovan Ion, Introducere n teoria general a dreptului, Editura All, Bucureti, 1996; Deleanu Ion, Drept constituional i instituii politice, Tratat, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996; Drganu, T., Drept administrativ i instituii politice, Tratat elementar, vol. I, Bucureti, 1998. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2001; Iovna Ilie, Dreptul administraiei i elemente de tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977 Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1996, Bucureti ; Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a II-a, Bucureti, 1996; Santai Ioan, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura RISOPRINT, ClujNapoca, 2002; ACTE NORMATIVE : Legea nr. 24/2000 - privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative (Monitorul Oficial nr. 139/2000), modificat i completat prin Legea nr. 189/2004 (Monitorul Oficial nr. 463/2004); republicat n M.Of. nr. 777/2004, modificat prin Legea nr. 199/2007 (M.Of. nr. 453/4.07.2007) ; Legea nr. 23/2003 privind transparena decizional n administraia public (n M. Of. nr. 70/2003); H.G. nr. 400 din 18 mai 2000, pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru pregtirea, elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de acte normative care se nainteaz Guvernului, precum i procedurile de supunere spre adoptare a acestora (M.Of. nr. 268 din 14 iunie 2000); abrogat prin H.G. nr. 555/2001 (M. Of. nr. 334/2001), modificat prin H.G. nr. 50/2005 (M.Of. nr. 71/2005), republicat n M.Of. 243/2006

34 35

cf. Ilie Iovna, op. cit., p.p. 89-91. Ilie Iovna, op. cit., p. 89.

49

CAPITOLUL al IV-lea RSPUNDEREA ADMINISTRATIV 1. Consideraii generale Organizarea vieii n societate presupune respectarea de ctre toi membrii ei a unor reguli de conduit, a cror nclcare atrage dup sine rspunderea social a celui vinovat. n funcie de natura normelor nclcate, rspunderea corelativ poate fi moral, politic, juridic. Rspunderea juridic este acea form a rspunderii sociale constnd n complexul drepturilor i obligaiilor conexe care, potrivit legii, se nasc ca urmare a producerii unor fapte ilicite i care constituie cadrul n care se aplic i se execut sanciunile juridice menite s asigure restabilirea ordinii de drept. Ca dominant a statului de drept, rspunderea juridic se ntinde att asupra domeniului public, ct i asupra celui privat, cptnd forme corespunztoare fiecruia din aceste domenii. Rspunderea juridic este de mai multe feluri, n funcie de diferite criterii: scopul urmrit, natura faptei ilicite, natura normei nclcate, gradul de pericol social al faptei, caracterul sanciunilor. Rspunderea juridic administrativ intervine n urma nclcrii normelor de drept administrativ i poate fi: rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativcontravenional i rspunderea administrativ-patrimonial. 2. Rspunderea administrativ-disciplinar 2.1. Noiune i trsturi caracteristice Rspunderea administrativ-disciplinar este situaia juridic care const n complexul de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sancionatorii, stabilite, de regul, ntre un organ al administraiei publice sau, dup caz, un funcionar public, i autorul unei abateri administrative36. Trsturile caracteristice rspunderii administrativ-disciplinare sunt: - intervine, de regul, ca urmare a nclcrii unui raport de drept administrativ; - presupune, n mod obligatoriu, vinovia fptuitorului; - subiect activ este ntotdeauna o autoritate public, de regul, un organ al administraiei publice; - subiecte pasive pot fi att persoane juridice, ct i persoane fizice. Cele mai frecvente situaii de angajare a rspunderii administrativ-disciplinare se ntlnesc n cazul funcionarilor publici. Rspunderea administrativ-disciplinar a funcionarilor publici se angajeaz atunci cnd acetia nu-i ndeplinesc obligaiile ce decurg din calitatea lor de funcionari publici, nvestii printr-un act administrativ; sanciunile aplicabile nu pot fi privative de libertate; 2.2. Abaterea disciplinar i rspunderea disciplinar Abaterea disciplinar reprezint nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege. Abaterea disciplinar poate consta n nendeplinirea (o inaciune) sau ndeplinirea necorespunztoare (o aciune) a obligaiilor n raporturile de drept administrativ. n cazul funcionarilor publici, constituie abateri disciplinare: - ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; - neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; - absene nemotivate de la serviciu; - nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;

36

Antonie Iorgovan, Op. cit., 2002, p. 362.

50

- nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; - manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; - refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; - nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompaibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin legi pentru funcionarii publici .a. 2.3. Sanciunile disciplinare care pot fi aplicate funcionarilor publici Sanciunile disciplinare aplicate funcionarilor publici, ca msuri de constrngere, au drept scop corectarea conduitei celor implicai n asemenea acte i prevenirea repetrii abaterilor de ctre cei care le-au comis, precum i aprarea ordinii i disciplinei n unitate, educarea funcionarilor publici n spiritul exercitrii cu rspunderea a atribuiilor ce le revin, contribuind la reglarea i autoreglarea ntregului sistem social-juridic, a contiinei juridice din societate, n sensul restabilirii normalitii. Legislaia noastr nu admite cumulul sanciunilor disciplinare (n sensul c pentru o abatere disciplinar, chiar dac au fost nclcate mai multe ndatoriri de serviciu, se poate aplica numai o singur sanciune disciplinar), ns, permite cumulul sanciunilor de natur diferit (disciplinar i penal, disciplinar i material), dac fapta svrit are relevan pe plan disciplinar, penal i material, n acelai timp. La individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n serviciu a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni care nu au fost radiate, n condiiile prevzute de lege. Sanciunile disciplinare care pot fi aplicate funcionarilor publici sunt urmtoarele: a) mustrarea scris intervine n cazurile n care funcionarii publici svresc o prim abatere disciplinar, fr intenie, nclcnd o norm ce reglementeaz atribuiile de serviciu sau o anumit regul de comportare n unitate, neaducnd i neputnd s aduc vreo pagub material acesteia; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni reprezint o sanciune disciplinar cu caracter precumpnitor patrimonial, determinat de comiterea unor abateri disciplinare care au avut drept consecin producerea unor pagube materiale unitii n care este ncadrat funcionarul public; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de 1-3 ani se aplic acelor funcionari care repet, cu intenie, abateri grave de la ordinea disciplinar din unitate, aducndu-i acesteia prejudicii deosebite, n mprejurri i cu antecedente disciplinare ce indic un grad ridicat de periculozitate; d) retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o perioad de pn la un an, reprezint o sanciune disciplinar grav, o ultim ans de ndreptare a celui n cauz. Aceast sanciune se aplic n caz de abatere ce comport un grad ridicat de periculozitate sau au fost cauzate instituiei grave prejudicii; e) destituirea din funcie este msura sancionatoare extrem, cu caracter de excepie, care se ia numai atunci cnd continuarea raportului juridic de funciune cu funcionarul public care a svrit o abatere disciplinar nu mai este posibil i care are ca efect direct ncetarea raportului de serviciu al celui n cauz. Ea se aplic funcionarilor care, cu intenie, svresc o abatere grav sau ncalc n mod repetat obligaiile de serviciu, inclusiv normele de comportare n unitate. 2.4. Constatarea abaterilor si aplicarea sanctiunilor disciplinare Constatarea svririi unei abateri disciplinare de ctre un funcionar public se poate face din oficiu sau ca urmare a sesizrii fcute de un alt funcionar public, de un organ al administraiei publice, de un alt organ de stat sau de un cetean oarecare. 51

Procedura propiu-zis de constatare a faptei ce constituie abatere disciplinar, denumit i cercetare prealabil, ncepe prin dispoziia dat de conductorul instituiei privind cercetarea cauzelor i mprejurrilor procedurii nclcrii obligaiilor de serviciu. De regul, cercetarea o face eful ierarhic al funcionarului care a svrit abaterea, ns aceasta poate fi ncredinat i unuia cu o funcie superioar sau oricrui salariat desemnat n acest scop. Procedura presupune: ascultarea funcionarului public care a comis abaterea disciplinar; verificarea motivaiei acestuia; analiza mprejurrilor n care a fost comis fapta ilicit; clarificarea cauzelor determinante; luarea n considerare a antecedentelor disciplinare; stabilirea gravitii faptei; precizarea consecinelor acesteia, inclusiv a eventualelor pagube aduse instituiei; ncheierea unui proces-verbal de ascultare sau de refuz a persoanei vinovate de a da relaii n legtur cu abaterea disciplinar pe care a svrit-o; consemnarea rezultatelor cercetrii ntr-un referat sau raport de cercetare care, atunci cnd este cazul, se ncheie cu propunerea de aplicare a unei anumite sanciuni disciplinare. Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a faptei svrite i dup audierea funcionarului public n cauz. Consemnarea n scris a audierii este obligatorie, sub sanciunea nulitii. Aplicarea sanciunii disciplinare se face prin dispoziia celui competent s o aplice. n ceea ce privete procedura sancionrii i cei implicai n aceasta, distingem dou situaii: - sanciunea mustrrii scrise se poate aplica de ctre conductorul autoritii publice, la propunerea fcut de conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea cel n cauz; - celelalte sanciuni disciplinare, prevzute de Statut, se aplic de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin. Sanciunile disciplinare pentru nalii funcionari publici se aplic de ctre o comisie de disciplin, format din 5 nali funcionari publici, numii prin decizia primului ministru la propunerea ministrului internelor i reformei administrative. Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat, se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare. Prin Legea nr. 188 / 1999 a fost instituit un sistem de radiere a sanciunilor disciplinare. 3. Rspunderea administrativ-contravenional 3.1. Contravenia definiie, trsturi i coninut Constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. Trsturile caracteristice care rezult din definiia contraveniei sunt urmtoarele: - fapta este svrit cu vinovie; - fapta este stabilit i sancionat prin lege sau alte acte normative expres prevzute de legea-cadru. Legea sancioneaz faptele svrite cu oricare dintre formele vinoviei prevzute de dreptul comun: intenia (direct sau indirect) ori culpa (prin uurin sau neglijen). n cazul persoanelor juridice de drept public, stabilirea vinoviei se face n funcie de competena stabilit prin lege (drepturi i obligaii). Vinovia persoanei juridice de drept privat se determin n funcie de atitudinea reprezentantului legal, fa de atribuiile care revin societii comerciale (organizaiei, fundaiei etc.) respective, prin actul legal de constituire (Statutul). Pericolul social al contraveniei este mai redus dect n cazul infraciunii.

52

Coninutul constitutiv al contraveniei are n vedere: obiectul juridic, latura obiectiv, subiectele i latura subiectiv37. Obiectul juridic al unei contravenii este valoarea social i relaiile sociale create n jurul acestei valori, care sunt vtmate sau periclitate prin fapte prevzute de lege. Latura obiectiv a contraveniei poate consta ntr-o aciune, ntr-o inaciune sau din fapte comisiv-omisive. Urmrile unei fapte contravenionale pot lua forma unor prejudicii materiale sau pot crea o stare de pericol pentru anumite valori sociale. ntre fapt i urmarea vtmtoare trebuie s existe un raport de cauzalitate. Subiect activ al rspunderii contravenionale este ntotdeauna autoritatea care este mputernicit s trag la rspundere pe cei care ncalc anumite dispoziii legale. Avem n vedere statul, mai precis o autoritate de stat sau a autonomiei locale, persoana juridic de drept privat care realizeaz, n condiiile legii, un serviciu public i este nvestit cu atribuii n acest sens, precum i agentul constatator-persoan fizic ce are o mputernicire n acest sens, potrivit legii, dei nu deine o funcie public. Subiect pasiv al rspunderii contravenionale este persoana fizic sau juridic care a svrit contravenia. Pentru a rspunde administrativ-contravenional, persoana fizic trebuie s aib mplinit vrsta de 14 ani. Fapta svrit de un minor sub 14 ani nu constituie contravenie, iar ntre 14 i 18 ani minorul poate fi sancionat, ns minimul i maximul sanciunii se reduc la jumtate din minimul i maximul amenzii stabilite de actul normativ pentru fapta svrit. Minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii. Latura subiectiv a contraveniei const n vinovia fptuitorului, adic n atitudinea sa psihic fa de fapt i de urmrile acesteia. Fapta prevzut ca fiind contravenie se sancioneaz indiferent de forma vinoviei fptuitorului, chiar dac este svrit fr intenie, exceptnd cazurile cnd prin actul normativ se dispune altfel. Mobilul i scopul constituie n mod excepional componente ale laturii subiective n materia contraveniilor. 3.2. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei sunt acele stri, situaii sau mprejurri a cror existen face imposibil realizarea uneia dintre trsturile eseniale ale contraveniei-vinovia, conducnd la inexistena acesteia. n conformitate cu dispoziiile art. 11 alin. 1 din Legea nr. 180/2002, caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul urmtoarelor situaii: - legitima aprare; - starea de necesitate; - constrngerea fizic sau moral; - cazul fortuit; - iresponsabilitatea; - beia involuntar complet; - eroarea de fapt; - infirmitatea, dac are legtur cu fapta svrit. Nu rspunde contravenional nici minorul care nu a mplinit vrsta de 14 ani . Toate aceste cauze nltur caracterul ilicit (n cazul de fa, contravenional) al faptei comise i n acelai timp au ca efect i exonerarea fptuitorului de rspunderea contravenional, dei fapta a fost comis. Prescripia este i ea o cauz care nltur rspunderea contravenional i implicit caracterul ilicit (contravenional) al faptei.

37

Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. III, Sibiu 1998, pp. 103-104.

53

3.3. Sanciunile contravenionale 3.3.1. Generaliti Actuala reglementare cadru, Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor face distincia ntre cele dou principale categorii ale sanciunii disciplinare (principale i complementare). A) Sanciunile contravenionale principale, sunt urmtoarele: a - avertismentul; b - amenda contravenional; c - prestarea unei activiti n folosul comunitii; B) Sanciunile contravenionale complementare sunt: a - confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; b - suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; c - blocarea contului bancar; d - suspendarea activitii agentului economic; e - nchiderea unitii; f - retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; g - desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. 3.3.2. Sanciunile contravenionale principale Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale i se aplic numai n cazul n care fapta este de gravitate redus. Avertismentul are un profund caracter educativ i preventiv. De regul, aceast sanciune mbrac forma oral, ori de cte ori contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat direct de agentul constatator. Amenda contravenional este sanciunea specific ce se aplic contravenientului, care const ntr-o sum de bani pe care trebuie s o plteasc, avnd un cuantum determinat ntre o limit minim i una maxim, n funcie de gradul de pericol social al faptei svrite. Amenda are caracter administrativ. Sumele rezultate din amenzi contravenionale se fac venit la bugetul de stat, cu excepia celor provenite din amenzile aplicate n temeiul hotrrilor autoritilor publice deliberative locale sau judeene, care se fac venit la aceste din urm bugete, precum i a celor pentru care legea prevede altfel. Prestarea unei activiti n folosul comunitii este reglementat de OUG 55/2002, modificat prin OUG 108/2003, adoptat ca urmare a necesitii de a armoniza legislaia noastr cu cea a rilor Uniunii Europene. Actualele reglementri nlocuiesc, n toate cazurile, sanciunea nchisorii contravenionale, cu cea a prestrii unei activiti n folosul colectivitii. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se aplic de instana judectoreasc (judectoria) n a crei raz teritorial a fost svrit fapta contravenional. Instana de judecat primete procesul-verbal de la agentul constatator (cnd acesta apreciaz c sanciunea amenzii nu este ndestultoare) n termen de cel mult 48 de ore de la ntocmire, pentru aplicarea sanciunii corespunztoare. Aceast sanciune se aplic prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i se pune n executare de instana care a pronunat-o. O copie de pe dispozitivul hotrrii, nsoit de mandatul de executare emis n acest scop, se comunic primriei i unitii de poliie n a crei raz teritorial i are domiciliul contravenientul, precum i contravenientului. Consiliul local stabilete prin hotrre, domeniile serviciilor publice i locurile n care contravenienii vor presta activiti n folosul comunitii. Potrivit prevederilor legii speciale, aceste activiti pot fi prestate n urmtoarele domenii: ntreinerea parcurilor i drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor, spitalelor, colilor, grdinielor. 54

Primarul cruia i revine obligaia s aduc la ndeplinire mandatul de executare, stabilete de ndat coninutul activitii ce urmeaz s fie prestat de contravenient, condiiile n care acesta execut sanciunea, precum i programul de lucru. Supravegherea executrii acestei sanciuni se asigur de ctre persoanele mputernicite de primarul localitii i de poliiti anume desemnai de unitatea de poliie. n situaia n care, cu rea-voin, contravenientul nu se prezint la primar pentru luarea n eviden i executarea sanciunii, se sustrage de la executarea sanciunii dup nceperea activitii sau nu i ndeplinete ndatoririle ce i revin la locul de munc, judectoria, la sesizarea primarului, a unitii de poliie sau a conducerii unitii la care contravenientul avea obligaia s se prezinte i s presteze activitatea n folosul comunitii, poate nlocui aceast sanciune cu sanciunea amenzii. Legea nu admite ci de atac mpotriva hotrrii instanei judectoreti prin care s-a dispus aceast sanciune contravenional. Exist posibilitatea de a se face plngere numai mpotriva msurilor luate cu privire la coninutul activitii prestate, la condiiile n care se realizeaz, precum i la modul n care se exercit supravegherea. Plngerea, mpreun cu actul de verificare a aspectelor sesizate, se nainteaz n termen de 5 zile de la nregistrare instanei judectoreti care a pronunat hotrrea. Instana soluioneaz plngerea n termen de 10 zile de la primirea acesteia, iar n cazul n care constat c este ntemeiat, dispune, dup caz, schimbarea activitii sau a msurilor de supraveghere. Hotrrea pronunat este executorie i se comunic primriei sau unitii de poliie la care s-a depus plngerea. n situaia n care contravenientul a executat cel puin jumtate din durata sanciunii aplicate de instana judectoreasc, a avut o bun conduit i a fost struitor n munc, la cererea primriei, a unitii la care a prestat activitatea sau a contravenientului, instana poate dispune ncetarea executrii sanciunii. 3.3.3. Sanciunile contravenionale complementare a) Confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii este prevzut n mod expres, ca sanciune contravenional complementar. Persoana mputernicit s aplice sanciunea dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii. n toate aceste situaii, confiscarea este caracterizat ca o msur de siguran sau o sanciune contravenional complementar care, de regul, nsoete sanciunea principal. n procesul-verbal ncheiat, agentul constatator trebuie s descrie bunurile supune confiscrii i s ia msurile de conservare sau de valorificare prevzute de lege, fcnd meniunile corespunztoare n actul de constatare. Atunci cnd bunurile supuse confiscrii nu se gsesc n natur, cum ar fi spre exemplu un bun furat i vndut altei persoane neidentificate, contravenientul este obligat la plata n lei a contravalorii acestora. Agentul constatator este obligat s identifice proprietarul bunurilor confiscate i dac acestea aparin altei persoane dect contravenientul, va meniona n procesul-verbal, dac este posibil, datele personale a proprietarului sau va preciza motivele pentru care nu a fost posibil identificarea acestuia. b) Suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti este o sanciune contravenional complementar care, pn la adoptarea OG 2/2001 a fost reglementat prin alte legi, vechea reglementare fcnd referire doar la msura confiscrii. Actuala lege cadru a extins sfera sanciunilor contravenionale ns, fr alte detalieri, fiind astfel nevoii s apelm la legile speciale, n care sens exemplificm urmtoarele situaii: - suspendarea exercitrii dreptului de a conduce autovehicule pe timp de 1-3 luni are loc n cazul svririi uneia din contraveniile prevzute de art. 100 alin. 3, art. 101 alin. 3, art. 102 alin. 3 din OUG nr. 195/2002, cu modificrile ulterioare; - retragerea ori anularea autorizaiei reprezint sanciuni complementare ce pot fi aplicate o dat cu sanciunea amenzii, n situaia svririi cu intenie sau din culp, prin 55

comisiune sau omisiune, a vreuneia din contraveniile stabilite de art. 272 din Legea nr. 297/2004 privind piaa de capital. c) nchiderea unitii este o sanciune contravenional complementar care se aplic atunci cnd se constat nclcri grave ale normelor reglementate de actele normative i a celor de convieuire social. Astfel, n domeniul comercial i al alimentaiei publice i n general, ori de cte ori se presteaz un serviciu public pe baza unei autorizaii prealabile, se poate aplica sanciunea retragerii autorizaiei de funcionare sau a suspendrii ori opririi activitii ntregii uniti, a unei secii sau a unor instalaii38. Oprirea activitii ntregii uniti pentru o perioad nelimitat o putem considera ca o nchidere a acesteia i apreciem c are loc atunci cnd se dispune retragerea autorizaiei de funcionare. d) Suspendarea activitii agentului economic, lund spre exemplificare, tot cazul unui local public, se poate dispune pe o perioad cuprins ntre 10 i 30 de zile pentru svrirea unor contravenii prevzute de Legea nr. 61/1991 i poate s apar ca o sanciune complementar la sanciunea principal a amenzii contravenionale. e) Blocarea contului bancar se refer la dreptul societilor bancare de a proceda la nchiderea contului unei persoane juridice, n caz de abateri repetate. f) Retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv, este o sanciune contravenional complementar prevzut pentru prima dat de o lege-cadru n materie. Cazurile i modalitile de aplicare sunt cele reglementate de normele speciale din domeniul comerului exterior. g) Desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial este prevzut ca sanciune complementar n domeniu, att de legea-cadru, ct i de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea construciilor (modificat) ca act normativ cu caracter special. Aceast lege prevede c o dat cu aplicarea amenzii, se dispune oprirea executrii lucrrilor sau desfiinarea contractului nelegal realizate, pentru ncadrarea n prevederile autorizaiei sau readucerea terenurilor la starea iniial, dup caz, pentru contraveniile constatate n condiiile acestui act normativ. 3.4. Procedura contravenional 3.4.1. Constatarea contraveniei Procedura contravenional cuprinde etape importante, tratate n seciuni distincte i anume: constatarea contraveniei, aplicarea sanciunilor contravenionale, cile de atac i executarea sanciunilor contravenionale. Constatarea contraveniei se face printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, denumite n mod generic, ageni constatatori. Agentul constatator este persoana desemnat prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, cu competena de a constata svrirea unei fapte ilicite, care se ncadreaz n aceast categorie, ntr-un anumit domeniu de activitate. Procesul-verbal de constatare a contraveniei, trebuie s cuprind: - data i locul unde a fost ncheiat; - numele, prenumele, calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; - datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc al contravenientului; - descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; - indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; - indicarea societii de asigurri n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; - posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate;
38

Mircea Preda, Op. cit. P. 221.

56

- termenul de exercitare a cii de atac i organul la care se depune plngerea. Cnd contravenientul este o persoan juridic, procesul-verbal va cuprinde meniuni cu privire la: denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal ale acesteia, precum i datele de identificare ale persoanei care o reprezint. Procesul verbal de constatare a contraveniei este un act administrativ prin care se individualizeaz fapta ilicit i contravenientul, i nu un act administrativ jurisdicional39. Lipsa uneia dintre elementele pe care trebuie s le cuprind procesul-verbal, considerate de lege eseniale, atrage nulitatea actului respectiv (care se constat din oficiu) i se refer la: numele, prenumele i calitatea agentului constatator; numele i prenumele contravenientului, persoan fizic; lipsa denumirii i a sediului, n cazul persoanei juridice; fapta svrit; data comiterii acesteia; semntura agentului constatator; obieciunile contravenientului cu privire la coninutul actului de constatare. Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient, iar dac acesta din urm nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, se va face meniune despre aceast mprejurare, confirmat de cel puin un martor. n acest caz, procesul-verbal va cuprinde i datele de identitate i semntura martorului. Prin lege se interzice ca un alt agent constatator s aib calitatea de martor. Procesul-verbal poate fi ncheiat i n lipsa unui martor, ns se vor meniona n mod obligatoriu motivele care au condus la aceast mprejurare. Greita ncadrare a faptei nu atrage nulitatea procesului-verbal40. Procesul-verbal se ntocmete n dou exemplare, originalul se reine de agentul constatator, iar copia se remite contravenientului. 3.4.2. Aplicarea sanciunilor contravenionale Aplicarea sanciunilor contravenionale, pe lng caracterul lor coercitiv, trebuie s reprezinte, cu prioritate, un factor educativ i preventiv. De aceea, orice sanciune trebuie s se aplice n limitele prevzute de actul normativ i trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs, de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date scrise n procesul-verbal. Dac agentul constatator aplic i sanciunea, iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal, copia de pe acesta i ntiinarea de plat se nmneaz contravenientului, pe baz de semntur de primire (fcndu-se meniune n acest sens, n procesul-verbal). n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, dei prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia (i a ntiinrii de plat) se face de ctre agentul constator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii. Comunicarea procesului-verbal i a ntiinrii de plat se face prin pot, cu aviz de primire sau prin afiare la domiciliul persoanei fizice sau la sediul persoanei juridice contraveniente; operaiunea de afiare se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel puin un martor. Dac actul normativ de stabilire a contraveniilor menioneaz n mod expres o asemenea posibilitate, contravenientul poate achita pe loc sau n termen de 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal, jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ; plata se face la CEC sau la trezoreria finanelor publice i are drept consecin ncetarea oricrei urmriri. Termenul general de aplicare a amenzilor contravenionale (6 luni) curge de la data svririi faptei, cu excepia contraveniilor continue, cnd se ia n calcul data constatrii faptei. 3.4.3. Cile de atac mpotriva actelor de sancionare a contraveniilor Exercitarea cii de atac mpotriva actelor de sancionare a contraveniilor i de aplicare a sanciunii, const n plngerea care se poate face mpotriva procesului-verbal
39

I. Iovna, Consideraii teoretice cu privire la rspunderea administrativ, Tez de doctorat, Cluj-Napoca, p. 222. 40 Mircea Preda, Op. cit., p. 226.

57

ntocmit, n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia, dup caz, de ctre contravenient, dar i de partea vtmat ori persoana creia i aparin bunurile confiscate (alta dect contravenientul). Plngerea suspend executarea. n toate cazurile, plngerea se depune la instana judectoreasc n a creia circumscripie teritorial i are sediul organul din care face parte agentul constatator i va fi nsoit de copia procesului-verbal. Judectoria fixeaz termen de judecat, fr a depi 30 de zile i dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai, a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea cauzei, precum i a societii de asigurri menionat n proces-verbal, dac fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie. Dup ce verific dac plngerea a fost introdus n termen, instana ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate prezente, administreaz orice alte probe necesare pentru verificarea legalitii i temeiniciei procesului-verbal i hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite i a msurii confiscrii. Hotrrea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare, motivele de recurs putnd fi susinute i oral n faa instanei. Recursul suspend executarea hotrrii. Att plngerea, ct i recursul formulat mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat aceasta sau orice alte cereri incidente, sunt scutite de tax judiciar de timbru. 3.4.4. Executarea sanciunilor contravenionale Procesul-verbal neatacat n termenul legal de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii, precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea, constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Avertismentul se consider executat prin atenionarea oral a contravenientului prezent la constatarea i sancionarea faptei ilicite sau prin comunicarea procesului-verbal n celelalte cazuri. Amenda contravenional este pus n executare de ctre organul din care face parte agentul constatator (atunci cnd nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei, n termenul prevzut de lege) sau instana judectoreasc (n celelalte cazuri). Procesul-verbal de constatare sau, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea constituie titluri executorii. n concret, executarea se face asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, n condiiile prevederilor legale privind executarea silit a creanelor bugetare, dup cum urmeaz: - n cazul persoanelor fizice, prin reinerea din salariu pentru contravenientul salariat sau prin nfiinarea sechestrului asigurtor asupra bunurilor i procedura vnzrii acestora dac cel n cauz nu este salariat; - n situaia persoanelor juridice, prin decontare bancar. mpotriva actelor de executare se poate face, n condiiile dreptului comun, contestaie la executare. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii, se execut tot potrivit dispoziiilor unei legi speciale (O.G. nr. 55/2002). Confiscarea, ca sanciune contravenional complementar, se aduce la ndeplinire n condiiile legii, de organul care a dispus aceast msur. n caz de anulare sau de constatare a nulitii procesului-verbal, bunurile confiscate se restituie de ndat celui n drept, cu excepia celor a cror deinere sau circulaie este interzis prin lege. Dac aceste bunuri au fost valorificate, instana va dispune s se achite celui n drept o despgubire care se stabilete n raport cu valoarea de circulaie a bunurilor.

58

4. Rspunderea civil Rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; b) pentru nerestituirea n termen legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c) pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Repararea pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice n situaiile prevzute la art. 84 lit. a) i b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar n situaia prevzut la lit. c) a aceluiai articol, pe baza hotrrii judectoreti definitive i irevocabile. mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ. Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei. 5. Rspunderea penal Rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup se angajeaz potrivit legii penale. n cazul n care funcionarul public este trimis n judecaat pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute la art. 54 lit. h), persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. Dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv i va relua activitatea n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE: Dongoroz V., Drept penal, Bucureti, 1939 Eliescu M., Raspunderea civil delictual, Bucureti, Editura Academiei, 1972; Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2001; Iovna Ilie, Consideraii teoretice cu privire la rspunderea administrativ, Tez de doctorat, Cluj-Napoca ; Lepdtescu M., Natura juridic a rspunderii patrimoniale a organelor administraiei de stat pentru pagubele pricinuite prin actele lor ilegale, Analele Univer. Bucureti, 1968 Preda Mircea, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1996, Bucureti ; Prisacaru Valentin I., Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a II-a, Bucureti, 1996; Rivero Jean, Droit administratif, Paris, Dalloz, 1990; Santai Ioan, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura RISOPRINT, ClujNapoca, 2002; 59

ACTE NORMATIVE : Constituia Romniei, modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publ. n Monitorul Oficial al Romniei nr. 767 din 31 decembrie 2003; Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici (Monitorul Oficial nr. 600/1999), republicat cu modificrile i completrile ulterioare n Monitorul Oficial nr. 251/2004, republicat n M.Of. 365/29.05.2007; Hotrrea Guvernului nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice (Monitorul Oficial nr. 757/2003); Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri prin Legea nr. 180/2002 (Monitorul Oficial nr. 268/22 aprilie 2002), modificat prin Legea nr. 526/2004, modificat prin D.C.C. nr. 953/2006 (M.Of. 53/2007) i D.C.C. nr. 228/2007 (M.Of. nr. 283/27.04.2007);

60

CAPITOLUL al V-lea - CONTROLUL ACTIVITII ADMINISTRAIEI PUBLICE Complexitatea activitii administrative determin mprirea sarcinilor administrative ntre mai multe organe, iar n cadrul acestora, ntre mai multe subdiviziuni i ntre mai muli funcionari. De aceea, realizarea obiectivelor finale ale administraiei publice nu depinde de funcionarea corect i eficient a unui singur organ, ci a unui mecanism care, orict ar fi de bine pus la punct, nu poate funciona tot timpul perfect. A aprut, astfel, necesitatea unei funcii de control n cadrul administraiei publice. Aceasta urmrete s identifice, la diferite nivele, dac mijloacele prin care este realizat aceast activitate nu sunt conforme cu scopurile pe care trebuie s le ndeplineasc, pentru ca situaia s fie ndreptat fr ca atingerea scopurilor s fie compromis. 1. Controlul parlamentar asupra activitii administrative Controlul parlamentar vizeaz activitatea tuturor autoritilor publice, realizndu-se prin modaliti i mijloace diverse, n virtutea principiului constituional potrivit cruia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn. 1.1. Controlul exercitat de Parlament asupra activitii Preedintelui Romniei Se exercit n trei modaliti41: A) O prim modalitate este a controlului de plin competen: numai n cazuri excepionale Preedintele Republicii poate declara mobilizarea general sau parial a forelor armate, fr aprobarea Parlamentului, dar el este obligat s supun ulterior aceast hotrre aprobrii, acestui din urm organ, n cel mult 5 zile de la adoptare. Tot un control de plin competen este i cel asupra msurilor luate de Preedintele Romniei, n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n termen de 24 de ore de la declanarea agresiunii, pentru a se pronuna asupra msurilor luate de Preedinte. B) O alt modalitate a controlului Parlamentului asupra Preedintelui este a sesizrii,decizia final fiind luat de corpul electoral sau de justiie, dup caz: n cazul svririi unor fapte grave prin care se ncalc prevederile Constituiei, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie, n edina comun a Camerei Deputailor i Senatului. Dac propunerea de suspendare din funcie este aprobat, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum pentru demiterea Preedintelui. Tot un control de sesizare este exercitat de Parlament i n ipoteza prevzut de art. 84 alin. 3. din Constituie. Astfel, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare. C) Uneori, controlul Parlamentului asupra activitii Preedintelui Romniei se realizeaz i prin avize sau aprobri prealabile sau ulterioare : Preedintele Romniei poate cere corpului electoral s se pronune prin referendum, numai dup consultarea Parlamentului. Punctul de vedere al Parlamentului are natura unui aviz consultativ. 1.2.Controlul Parlamentului asupra activitii Guvernului Acest control este esenialmente posterior. Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate42. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic, solidar cu ceilali membri, pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia.
41

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Universitatea Ecologic Dimitrie Cantemir, Facultatea de Drept, Trgu-Mure, 1995, pp. 179-185. 42 M.Constantinescu, I.Muraru, op.cit., p. 248.

61

Aceast rspundere se poate stabili, fie la iniiativa Guvernului, care declar c-i angajeaz rspunderea politic n faa Parlamentului, fie la iniiativa organului legiuitor. Principalele procedee de control parlamentar asupra Guvernului sunt: ntrebarea, interpelarea, ancheta parlamentar i moiunea de cenzur. ntrebarea vizeaz un aspect concret sau orientarea Guvernului ntr-o problem determinat a politicii sale. ntrebarea se formuleaz oral, iar cel chestionat poate rspunde pe loc sau poate indica ziua cnd va comunica rspunsul. ntrebrile nu sunt urmate de dezbateri. Interpelarea conine cererea adresat Guvernului pentru a da explicaii asupra politicii sale ntr-un domeniu de activitate. Ea se face numai n scris i asupra rspunsului au loc dezbateri, finalizate printr-o moiune parlamentar. Ancheta parlamentar este organizat fie prin intermediul unei comisii ad-hoc, fie al unei comisii permanente. n prima ipotez, propunerea de constituire a unei comisii de anchet trebuie fcut de cel puin o treime din numrul membrilor Camerei. Comisia de anchet prezint un raport, care este dezbtut n Camera Deputailor. Ancheta parlamentar are ntotdeauna un obiectiv determinat, fiind temporar i specializat, n raport cu mandatul stabilit. Moiunea de cenzur urmrete angajarea unei dezbateri parlamentare asupra politicii de ansamblu a Guvernului, n vederea demiterii sale. Adoptarea moiunii de cenzur atrage retragerea ncrederii Parlamentului, ceea ce echivaleaz cu demiterea Guvernului. Ea se dezbate i se supune la vot n edina comun a camerelor reunite, putnd fi adoptat cu o majoritate absolut. Conform Constituiei, Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. 1.3.Controlul Parlamentului asupra unor servicii publice care nu fac parte din structura Guvernului Este vorba de controlul exercitat asupra Serviciului Romn de Informaii i asupra Consiliului Suprem de Aprare a rii. Controlul asupra activitii Serviciului Romn de Informaii este efectuat de Parlament n edina comun a celor dou Camere i prin comisia parlamentar permanent competent. Parlamentul, n edina comun a Camerelor, poate elibera din funcie pe directorul Serviciului Romn de Informaii, la propunerea Preedintelui sau a cel puin o treime din numrul total al deputailor i senatorilor. Consiliul Suprem de Aprare a rii prezint anual Parlamentului o dare de seam asupra activitii desfurate. n edina comun a celor dou Camere ale Parlamentului, acesta poate s aprobe sau s dezaprobe raportul Consiliului. 1.4. Controlul Parlamentului asupra administraiei publice prin instituia Avocatul Poporului Conform Legii nr. 35/1997, instituia Avocatul Poporului are drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor n raporturile lor cu autoritile publice. n activitatea sa, Avocatul Poporului este independent de orice autoritate public i nu se substituie nici unei autoriti. Autoritile publice sunt obligate s comunice i s pun la dispoziia Avocatului Poporului informaiile, documentele sau actele pe care le dein n legtur cu cererile care au fost adresate Avocatului Poporului, acordndu-i sprijin pentru exercitarea atribuiilor sale. Numirea Avocatului Poporului se face pe o perioad de cinci ani. Avocatul Poporului este numit de cele dou camere ale Parlamentului, reunite n edin comun. 62

Avocatul Poporului are urmtoarele atribuii: - primete i repartizeaz cererile fcute de persoanele lezate prin nclcarea drepturilor sau libertilor ceteneti de ctre autoritile administraiei publice i decide asupra acestor cereri; - urmrete rezolvarea legal a cererilor primite i cere autoritilor sau funcionarilor administrativi n cauz ncetarea nclcrii drepturilor i libertilor ceteneti, repunerea n drepturi a petiionarului i repararea pagubei; - reprezint instituia Avocatul Poporului n faa Camerei Deputailor, a Senatului i a celorlalte autoriti publice, precum i n relaiile cu persoanele fizice sau juridice .a. n cazul n care, n urma cercetrilor fcute, Avocatul Poporului constat c plngerea persoanei lezate este ntemeiat, el va cere n scris autoritii administraiei publice care a nclcat drepturile acesteia s reformeze sau s revoce actul administrativ i s repare pagubele produse, precum i s repun persoana lezat n situaia anterioar. Dac autoritatea administrativ sau funcionarul public nu nltur n termen de 30 de zile ilegalitile comise, Avocatul Poporului se va adresa autoritilor administraiei publice superioare, care trebuie s-i comunice n termen de 45 de zile msurile luate. n cazul n care autoritatea public sau funcionarul public aparine administraiei publice locale, Avocatul Poporului se adreseaz prefectului, care trebuie s-i comunice hotrrea luat n termen de 45 de zile. O modificare important adus de noua lege a contenciosului administrativ, nr. 554/2004, este aceea c Avocatul Poporului poate introduce aciune n contencios administrativ. Avocatul Poporului este absolut independent fa de puterile statului i partidele politice. Doar Parlamentul poate orienta principial activitatea Avocatului Poporului, cu ocazia analizei rapoartelor ce i se prezint de ctre acesta. 2. Controlul administrativ Controlul administrativ este exercitat de organe ale administraiei publice ori de funcionari ai acestora. 2.1. Controlul administrativ intern Controlul administrativ intern se caracterizeaz prin aceea c se exercit de ctre funcionari din interiorul organului administrativ, de ctre conductorul acestuia sau de ali funcionari. Se poate exercita din oficiu sau la sesizarea fcut de o persoan fizic sau juridic i privete att legalitatea, ct i oportunitatea activitii ce este verificat. Controlul intern poate avea un caracter general sau specializat. Controlul intern general are loc n virtutea subordonrii ierarhice din interiorul organului administrativ. Funcionarul ierarhic superior are drept de control asupra ntregii activiti a funcionarilor inferiori. Este general pentru c se exercit att asupra actelor, ct i asupra faptelor subordonailor i urmrete att legalitatea, ct i oportunitatea msurilor luate de acetia. Auditul intern este o activitate organizat independent n structura unei instituii publice i n directa subordonare a conductorului acesteia, care const n efectuarea de verificri, inspecii i analize ale sistemului propriu de control intern, n scopul evalurii obiective a msurii n care acesta asigur ndeplinirea obiectivelor instituiei publice i utilizarea resurselor n mod economic, eficace i eficient i pentru a raporta conducerii constatrile fcute, slbiciunile identificate i msurile propuse de corectare a deficienelor i de ameliorare a performanelor sistemului de control intern. Auditul intern este, deci, tot o form de control intern, cu caracter general, situndu-se ns, pe o treapt superioar controlului intern propriuzis. Controlul intern specializat este un control financiar preventiv i un control de gestiune. Controlul financiar preventiv este o activitate prin care se verific legalitatea i regularitatea operaiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, nainte de aprobarea acestora. 63

Obiectul controlului financiar preventiv l constituie toate actele i operaiunile din care se nasc, se modific ori se sting drepturi i obligaii patrimoniale pentru organe de stat, instituii i alte entiti publice43. Controlul financiar preventiv este de competena conductorilor direciilor, serviciilor sau compartimentelor financiar-contabile din ministere i alte organe centrale de stat, respectiv din cadrul administraiei publice locale i al instituiilor subordonate lor. Controlul intern de gestiune are ca obiectiv verificarea respectrii normelor juridice privitoare la: - integritatea, pstrarea i paza bunurilor i valorilor de orice fel, deinute cu orice titlu; - utilizarea valorilor materiale i casarea de bunuri; - efectuarea ncasrilor i plilor n lei i valut, n numerar sau prin cont bancar; ntocmirea i circulaia documentelor de eviden primar tehnico-operativ i contabil44. Controlul intern de gestiune se exercit de ctre un compartiment specializat, subordonat direct conductorului organului administraiei publice. 2.2. Controlul administrativ extern Controlul administrativ extern este exercitat de ctre organe sau funcionari din afara celor controlate. n funcie de raporturile dintre organele de control i organul controlat, distingem: - controlul ierarhic, - controlul administrativ de tutel (tutelar); - controlul extern specializat. Controlul ierarhic este exercitat de organele ierarhic superioare celor controlate. El apare ca o consecin a raporturilor de subordonare dintre cele dou organe. Dreptul de control ierarhic, ntocmai ca i cel intern general, nu trebuie prevzut expres de lege. Controlul ierarhic se exercit asupra ntregii activiti a organelor subordonate, att asupra actelor, ct i asupra faptelor. De asemenea, el are n vedere att legalitatea, ct i oportunitatea activitii organelor inferioare. Controlul tutelar este un control administrativ exercitat de organele centrale ale administraiei publice asupra administraiei publice descentralizate. Controlul tutelar are anumite trsturi caracteristice, care l deosebesc de controlul ierarhic: - n timp ce controlul ierarhic este exercitat de organul ierarhic superior, controlul tutelar nu este exercitat de un organ supraordonat ierarhic, dei se afl n sistemul administraiei publice la un nivel superior de reprezentare a intereselor generale ale societii; - tocmai pentru c, n cazul controlului ierarhic, ntre organul de control i organul controlat exist un raport de subordonare administrativ, el nu trebuie prevzut expres de lege, n timp ce controlul tutelar trebuie expres reglementat prin lege; - n timp ce organul de control ierarhic poate revoca sau anula actele organului inferior controlat, organul de control tutelar poate doar sesiza organul emitent, Guvernul sau instituia de contecios administrativ, care se vor pronuna prin acte definitive asupra legalitii sau oportunitii actelor controlate. Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, iar prefectul exercit controlul asupra legalitii actelor administrative ale consiliului local, ale primarului, ale consiliului judeean i ale preedintelui consiliului judeean. Ministerul Internelor i Reformei Administrative ndeplinete printre alte funcii i pe acelea de ndrumare, sprijin i control al autoritilor administraiei publice locale i al aparatului propriu al acestora, n aplicarea corect a prevederilor legale i n ndeplinirea atribuiilor ce le sunt conferite de lege. Prin reorganizarea Corpului de control al primului-ministru din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru, s-a nfiinat ca instituie public cu personalitate juridic, Corpul de Control al Guvernului, aflat n subordinea Autoritii Naionale de Control (aceasta din urm, aflat, la rndul su, n subordinea Guvernului). Sfera de competen a acestui organism de
43 44

Ioan Gliga, Dreptul finanelor publice, Bucureti, E.D.P., 1992, p. 233 A se vedea I.Gliga, Drept financiar public, Bucureti, Editura ALL, 1994, p. 304.

64

control este: controlul activitilor aparatului de lucru al Guvernului, a ministerelor i celorlalte organe de specialitate, a autoritilor din subordinea acestora. Controlul administrativ extern specializat se caracterizeaz, ntocmai ca i controlul ierarhic i controlul tutelar, prin aceea c este exercitat din exteriorul organului controlat. Spre deosebire de controlul ierarhic ns, controlul extern specializat este efectuat nu de organe ierarhic superioare, ci de alte organe administrative. De aici decurg dou importante consecine45: - acest control nu se exercit asupra ntregii activiti a organelor controlate, ci numai asupra anumitor aspecte precis determinate i care se ncadreaz n specificul activitii organului de control; - dreptul de control nu este subneles, ci trebuie prevzut expres de lege. Controlul extern specializat exercitat de organele administrative ce rspund de activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramur se limiteaz la acte i fapte ale organelor controlate, ce se ncadreaz n profilul organului de control. Controlul extern specializat, exercitat de organe speciale de control, este nfptuit de Autoritatea Naional de Control i Curtea de Conturi. 3. Controlul judectoresc asupra legalitii actelor administrative 3.1.Caracterizare general Controlul judectoresc se exercit numai asupra actelor administrative i a faptelor asimilate acestora, cu excluderea operaiunilor tehnico-materiale, a actelor civile, comerciale sau de dreptul muncii, avnd n vedere doar acele manifestri de voin n care organul administrativ apare ca subiect de drept nvestit cu atribuii de putere public i nu ca persoan juridic de drept privat. Controlul judectoresc asupra actelor administrative const numai n verificarea legalitii, nu i a oportunitii acestora. Controlul judectoresc este un control ulterior adoptrii sau executrii actului administrativ, el verificnd legalitatea unor msuri deja existente i nu a unor msuri viitoare. Controlul judectoresc asupra actelor administrative are un caracter subsidiar. Fa de controlul administrativ, care se exercit asupra tuturor organelor administrative inferioare, fr excepie i fr termene, att n privina legalitii, ct i a oportunitii msurilor administrative, controlul judectoresc nu poate fi nfptuit dect dup ce s-a ncercat restabilirea legalitii pe cale administrativ a reclamaiei, sub forma recursului graios sau ierarhic. Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative este un control de plin jurisdicie. Aceasta, deoarece instanele judectoreti au competena de a constata ilegalitatea actelor, de a le anula, de a obliga organul emitent la luarea anumitor msuri administrative, precum i de a acorda despgubiri. Controlul judectoresc se desfoar n baza unei proceduri specifice, bazat pe contradictorialitatea prilor i independena judectorilor, declanat prin sesizarea instanei de judecat de ctre partea vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ ilegal. 3.2. Contenciosul administrativ. Contenciosul administrativ romn este guvernat de Legea nr. 554/2004, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1154 din 07.12.2004. Conform art. 2 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ reprezint activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate public, iar conflictul sa nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

45

Ilie Iovna, op.cit., vol. II, p. l14.

65

Actul administrativ din a crui emitere sau ncheiere se nate conflictul dedus instanei de contencios administrativ este definit de aceeai lege ca reprezentnd actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Autoritatea public este, conform legii nr. 554/2004, orice organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public. Sunt asimilate autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public ori sunt autorizate s presteze un serviciu public. Legea nr. 554/2004 introduce, ca element de noutate fa de vechea reglementare, competena exclusiv a instanelor de contencios administrativ cu privire la litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ, cazuri n care aceste instane vor ine cont de regula conform creia principiul libertii contractuale este subordonat principiului prioritii interesului public. Categoriile de acte care NU pot fi atacate n contenciosul administrativ: - actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; - actele de comandament cu caracter militar; - actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Cine poate fi titularul aciunii n contencios administrativ? Conform art. 1 al Legii nr. 554/2004, pot fi subiecte de sezin (pot sesiza instana de contencios administrativ) urmtoarele categorii de persoane: 1) orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal a unei cereri. Aceast persoan se poate adresa instanei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim i repararea pagubei ce i-a fost cauzat; 2) persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept (este vorba deci despre o aciune introdus de o ter persoan); 3) Avocatul Poporului, dac apreciaz, ca urmare a controlului realizat n baza unei sesizri a unei persoane fizice, c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie. Instana de contencios administrativ sesizat este cea de la domiciliul petentului. Persoana fizic ce a sesizat Avocatul Poporului dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate; 4) Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere va sesiza instana de contencios administrativ de la domiciliul petentului. La fel ca i n cazul Avocatului Poporului, petiionarul dobndete de drept calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate; 5) autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia. Este vorba numai de actele ce nu mai pot fi revocate ntruct au intrat n circuitul civil i au produs efecte juridice; 6) persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului neconstituionale se poate adresa instanei de contencios administrativ n condiiile legii nr. 554/2004; 7) Prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim (este vorba de un interes legitim de natur public). 66

Tutela administrativ. Tutela administrativ nseamn dreptul conferit de lege prefectului de a ataca, ntrun anumit termen, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale. Dac este vorba de acte administrative individuale, dreptul prefectului de a le ataca n faa instanei de contencios administrativ se prescrie n termen de 6 luni de la data la care a cunoscut existena actului nelegal. Pentru motive bine ntemeiate, prefectul poate introduce aciune i peste acest termen, ns nu mai trziu de un an de la data emiterii actului. Dac ns este vorba de acte administrative normative, aciunea poate fi introdus oricnd. De asemenea, i Agenia Naional a Funcionarilor Publici (ANFP) poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i ale Statutului funcionarului public. Actul astfel atacat de prefect sau de ANFP este suspendat de drept pn la soluionarea cauzei. Excepia de nelegalitate. Conform art. 4 alin. 1, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. Dac instana va constata c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza instana de contencios administrativ competent i va suspenda cauza. Aadar, excepia de nelegalitate poate fi ridicat n faa unei alte instane dect cea de contencios administrativ (deci n cadrul unui litigiu civil, comercial etc.) i numai dac de acel act administrativ unilateral depinde soluionarea pe fond a respectivului litigiu. Singurul motiv pentru care instana n faa creia se ridic excepia poate refuza sesizarea instanei competente de contencios administrativ este acela c de respectivul act administrativ nu depinde soluionarea fondului cauzei. Instana de contencios administrativ sesizat cu excepia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral de ctre instana civil, comercial etc. n faa creia s-a ridicat aceast excepie, se pronun asupra ei de urgen, n edin public, cu citarea prilor, iar soluia pe care o d poate fi atacat cu recurs, n 48 de ore de la pronunare sau de la comunicare. Dac instana de contencios administrativ constat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona respectivul litigiu fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat. Procedura prealabil. nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice care a emis actul sau organului ierarhic superior (dac acesta exist), n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea n tot sau n parte a actului (aa-numita plngere prealabil). Pentru motive temeinice, plngerea prealabil se poate introduce i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Poate s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, n termen de 6 luni de la data la care a luat cunotin, pe orice cale, de existena actului. Plngerea prealabil se soluioneaz de ctre autoritatea public emitent sau organul ierarhic superior (dac acesta a fost sesizat) n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen. Procedura prealabil nu este obligatorie n cazul: aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici; aciunilor ce privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane; n cazul aciunilor ce au ca obiect excepia de nelegalitate. 67

Obiectul aciunii n contencios administrativ. Persoana vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim, printrun act administrativ unilateral, nemulumit de rspunsul primit la plngerea prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu a primit nici un rspuns n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii sale (sau n alt termen prevzut de lege, mai mare de 30 de zile), poate sesiza instana de contencios administrativ competent pentru a solicita: anularea n tot sau n parte a actului, repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale. Se poate, de asemenea, adresa instanei de contencios administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a cererii. Instana competent, termenul de introducere a aciunii, documente ce trebuiesc anexate aciunii. Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i litigiile care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora de pn la 5 miliarde de lei sunt de competena tribunalelor administrativfiscale. Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i litigiile care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora mai mari de 5 miliarde de lei sunt de competena seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel. Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel; recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin lege special nu se prevede altfel. Reclamantul poate opta ntre a se adresa instanei de la domiciliul su ori instanei de la domiciliul prtului. Cu privire la termenul n care poate fi introdus aciunea, regula este aceea c cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la: a) data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului de soluionare a cererii (refuz considerat nejustificat dectre cel care introduce aciunea); b) data expirrii termenului legal de soluionare a cererii (poate fi vorba att de cererea propriu-zis ct i de plngerea prealabil); data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. n cazul actului administrativ unilateral, pentru motive temeinice, aciunea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului. Dreptul de a ataca ordonanele sau acele dispoziii din ordonane care sunt considerate neconstituionale, precum i actele administrative normative este imprescriptibil (ele pot fi atacate oricnd). Reclamantul trebuie s anexeze la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. Dac reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul de nregistrare i data nregistrrii la autoritatea public i orice alt nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. Suspendarea executrii actului. Suspendarea executrii actului poate interveni n dou modaliti: 1) n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, o dat cu sesizarea autoritii publice care a emis actul, n cadrul procedurii prealabile, persoana vtmat poate cere instanei competente s dispun suspendarea executrii actului administrativ, pn la pronunarea instanei de fond. Instana sesizat cu cererea de suspendare va rezolva aceast cerere de urgen, cu citarea prilor; 68

2) suspendarea executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat. n acest caz, instana poate dispune suspendarea actului administrativ atacat pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau prin aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond (art. 15 alin.1). Faptul c reclamantul a introdus deja cerere de suspendare n cadrul procedurii prealabile, conform art. 14, iar aceast cerere i-a fost respins, nu constituie un impediment pentru a putea s reitereze cererea de suspendare o dat cu introducerea aciunii n anulare. Judecarea cererilor, soluiile pe care le poate da instana, ci de atac. Cererile adresate instanei de contencios administrativ se judec de urgen i cu precdere. De asemenea, hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare. n cazul actului administrativ unilateral, instana poate, dup caz: a) s anuleze n tot sau n parte actul administrativ; b) s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris; c) s oblige la despgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate, dac reclamantul a cerut acest lucru. n cazul contractelor administrative, n funcie de starea de fapt, instana poate: a) dispune anularea contractului administrativ, n tot sau n parte; b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; c) impune uneia din pri s-i ndeplineasc o anumit obligaie; d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu recurs, n termen de 15 zile de la pronunare (pentru partea care a fost prezent la termenul cnd s-a judecat fondul i s-a pronunat sentina) sau de la comunicare (pentru partea care nu a fost prezent). Recursul, o dat exercitat, suspend executarea hotrrii atacate i se judec de urgen. Procedura de executare. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor legii contenciosului administrativ, constituie titluri executorii. Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative normative, sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial al Romniei sau, dup caz, n Monitoarele oficiale ale judeelor sau al mun. Bucureti, la cererea instanei care a soluionat fondul litigiului ori a reclamantului. Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face: ori n termenul prevzut n chiar cuprinsul hotrrii, ori n termen de 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii (n lipsa prevederii, n cuprinsul hotrrii, a unui astfel de termen). Dac nu se respect termenele precizate mai sus, conductorul autoritii publice sau dup caz, persoana obligat va fi sancionat cu o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Dac nici dup aplicarea amenzii nu se execut sau nu se respect hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil pronunat de instana de contencios administrativ, se va angaja rspunderea penal a conductorului autoritii publice sau a persoanei obligate, care vor fi sancionai cu nchisoare de la 6 luni la trei ani sau cu amend de la 25 de milioane la 100 milioane de lei.

69

BIBLIOGRAFIE SELECTIV TRATATE, CURSURI UNIVERSITARE I STUDII DE SPECIALITATE: Constantinescu M., Muraru I., Drept parlamentar, Editura Gamar, Bucureti, 1994 Constantinescu M., Deleanu I., Iorgovan A., Muraru I., Vasilescu F., Vida I., Constituia Romniei, comentat i adnotat, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992; Drganu Tudor, Actele de drept administrativ, Bucureti, 1959 ; Drganu Tudor, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998; Gliga Ioan, Dreptul finanelor publice, Bucureti, E.D.P., 1992; Gliga Ioan, Drept financiar public, Bucureti, Editura ALL, 1994; Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediiaa III-a, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2001; Iorgovan Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, Editura Roata, Bucureti, 2004; Santai Ioan, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura RISOPRINT, ClujNapoca, 2002; ACTE NORMATIVE : Constituia Romniei, modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publ. n Monitorul Oficial al Romniei nr. 767 din 31 decembrie 2003; Legea nr. 14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii, modificat i completat prin O.U.G. nr. 52/2003, aprobat prin Legea nr. 432/2003 (Monitorul Oficial nr. 452 i 770/2003); Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului, republicat n Monitorul Oficial nr. 844/15 septembrie 2004, modificat prin Legea nr. 383/2007 (M.Of. nr. 900/2007); Ordonana Guvernului nr. 119/1999 - privind auditul intern i controlul financiar preventive, republicat n Monitorul Oficial nr. 799/12.11.2003, modificat prin O.U.G. 145/2007 (M.O.f 877/30.12.2007); Legea nr. 90/2001 - privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor (Monitorul Oficial nr. 164/2001), modificat i completat prin O.U.G. nr. 64/2003, prin Legea nr. 23/2004 (Monitorul Oficial nr. 187/2004) i prin O.U.G. nr. 11/2004; Hotrrea Guvernului nr. 745/2003 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale de Control (Monitorul Oficial nr. 496/2003), abrogat prin O.U.G. nr 49/2005(M Of nr. 517/2007), modificat prin O.U.G. nr. 25/2007 (M.Of. 270/2007); Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1154 din 07.12.2004, modificat i completat de Legea nr. 262/2007 (M. Of. 510/30.07.2007)

70