COMISIA EUROPEAN

Bruxelles, 26.5.2011 COM(2011) 293 final

COMUNICARE A COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC I SOCIAL I COMITETUL REGIUNILOR privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin msuri de drept penal i investigaii administrative O politic integrat pentru a proteja banii contribuabililor {SEC(2011) 621 final}

COMUNICARE A COMISIEI CTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC I SOCIAL I COMITETUL REGIUNILOR privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene prin msuri de drept penal i investigaii administrative O politic integrat pentru a proteja banii contribuabililor Protejarea intereselor financiare ale UE reprezint un element important al agendei politice a Comisiei, n scopul de a consolida i a spori ncrederea opiniei publice i de a garanta utilizarea corect a banilor contribuabililor. Tratatul de la Lisabona a consolidat n mod semnificativ instrumentele disponibile care permit ntreprinderea de aciuni n acest sens (articolele 85, 86 i 325 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene - TFUE). Articolele 310 alineatul (6) i 325 din TFUE oblig att UE, ct i statele sale membre s combat toate formele de activiti ilegale care afecteaz interesele financiare ale UE. Aceasta dispune de un ansamblu cuprinztor de instrumente pentru a preveni i a detecta utilizarea abuziv a bugetului UE. Ca parte a unei abordri integrate care va include noi strategii antifraud i anticorupie ale Comisiei, prezenta comunicare constituie un rspuns la aceast provocare prin care se definete direcia pe care o va urma Comisia n ceea ce privete protejarea fondurilor publice ale UE mpotriva tuturor formelor de comportament infracional, inclusiv mpotriva fraudei. Protejarea fondurilor UE prin intermediul unei aciuni juridice eficiente i echivalente pe ntreg teritoriul Uniunii trebuie s devin o prioritate pentru autoritile naionale. n plus fa de eforturile generale pentru stabilirea unui minimum de norme comune specifice n materie de drept penal, politica integrat de protejare a intereselor financiare ale UE prin intermediul dreptului penal i al investigaiilor administrative trebuie s fie coerent, credibil i eficace. Numai n acest fel va fi posibil urmrirea penal i condamnarea autorilor de infraciuni, inclusiv criminalitatea organizat, precum i producerea unui efect de descurajare asupra potenialilor autori. Aceast politic trebuie, de asemenea, s ia n considerare faptul c protejarea banilor contribuabililor implic adesea cazuri transfrontaliere care afecteaz mai multe jurisdicii, ceea ce presupune cooperarea activ dintre diferitele autoriti administrative i cele de aplicare a legii. 1. De ce este necesar s se acioneze?

Avnd n vedere marea varietate de sisteme i tradiii juridice europene, protecia intereselor financiare ale Uniunii mpotriva fraudei i a oricror alte activiti infracionale constituie o provocare deosebit. Cu toate c normele de finanare ale UE devin mai simple1, capacitatea de combatere a utilizrii abuzive a fondurilor UE

Simplificarea a fost considerat drept una dintre prioritile-cheie ale revizuirii Regulamentului financiar al UE - COM(2010) 815, 22.12.2010.

RO

RO

trebuie s fie consolidat n continuare. Acest lucru este valabil i pentru rile candidate la aderarea la UE.
Bugetul UE reprezint banii contribuabililor i trebuie utilizat exclusiv pentru punerea n aplicare a politicilor aprobate de organul legislativ al UE. Cu toate acestea, n 2009, statele membre au raportat cazuri de suspiciune de fraud n valoare de 279,8 milioane EUR care implic fonduri UE gestionate la nivel naional2. Dei reprezint doar un indicator al dimensiunii financiare a provocrii, aceast cifr demonstreaz c eforturile de prevenire trebuie s fie completate prin msuri eficace i echivalente de drept penal.

n ciuda progreselor nregistrate n ultimii 15 ani, nivelul de protejare a intereselor financiare ale UE prin intermediul dreptului penal variaz nc n mod semnificativ pe teritoriul Uniunii. Investigaiile penale privind frauda i alte infraciuni mpotriva intereselor financiare ale Uniunii se caracterizeaz printr-o fragmentare a cadrului juridic i procedural: poliia, procurorii i judectorii din statele membre decid, pe baza propriilor norme naionale, dac intervin pentru a proteja bugetul UE i, n caz afirmativ, n ce mod fac acest lucru. n ciuda ncercrilor de stabilire a unor standarde minime n acest domeniu, situaia nu s-a schimbat substanial: Convenia din 1995 privind protejarea intereselor financiare ale UE i actele conexe3, care prevd dispoziii privind sanciunile penale, - dei incomplete au fost puse n aplicare pe deplin doar de cinci state membre4. Atunci cnd se aduce un prejudiciu intereselor financiare ale Uniunii, toi cetenii, n calitatea lor de contribuabili, devin victime, iar aplicarea politicilor Uniunii este pus n pericol. Protecia intereselor financiare ale UE mpotriva fraudei i a corupiei constituie o prioritate pentru Comisie, iar Parlamentul European a solicitat n mod constant o sporire a eficacitii i a credibilitii acesteia5. Parlamentul a solicitat, n special, adoptarea tuturor msurilor necesare pentru instituirea unui Parchet European. n cadrul Consiliului, s-a exprimat un sprijin puternic pentru intensificarea luptei mpotriva fraudei6. Comisia intenioneaz s se ocupe n continuare n mod proactiv de aceast preocupare comun. n acest sens, Comisia se va baza pe Tratatul de la Lisabona.
2

5 6

COM(2010) 382, p. 6. Aceast cifr se refer la o faz iniial ulterioar deschiderii investigaiilor referitoare la nereguli n cazul n care exist prime elemente de suspiciune privind existena unui infraciuni penale. Nu se poate considera c aceast cifr se refer la cazurile de fraud dovedit, nici c suma respectiv nu poate fi recuperat. Convenia din 26 iulie 1995, (JO C 316, 27.11.1995, p. 49) (frauda). Primul Protocol (JO C 313, 23.10.1996, p. 2) i Convenia din 26 mai 1997 (JO C 195, 25.6.1997) (corupia); Protocolul din 29 noiembrie 1996 (JO C 151, 20.5.1997, p. 2) (interpretarea de ctre Curtea de Justiie); Al doilea Protocol din 19 iunie 1997 (JO C 221, 19.7.1997, p. 12) (splarea de bani). Primul raport privind punerea n aplicare a instrumentelor de protecie a intereselor financiare - COM(2004) 709; Al doilea Raport - COM(2008) 77, n a crui anex sunt enumerate dificultile concrete cu care s-au confruntat statele membre n punerea n aplicare, cum ar fi diferene semnificative n ceea ce privete elementele constitutive ale infraciunilor de fraud i corupie, precum i neluarea n considerare a specificitilor cadrului UE. De exemplu, Rezoluia din 6 mai 2010, 2009/2167 (INI), din 6 aprilie 2011, 2010/2247(INI), privind protecia intereselor financiare ale Comunitilor i lupta mpotriva fraudei. A se vedea, de exemplu, Rezoluia Consiliului privind o politic global a UE mpotriva corupiei - 14 aprilie 2005; concluziile grupului de lucru privind Parchetul European, organizat de preedinia spaniol (primul semestru al anului 2010) i declaraia preediniei belgiene (al doilea semestru al anului 2010) privind Programul de la Stockholm.

RO

RO

Acesta stabilete un cadru clar care permite UE s i intensifice aciunile n domeniul dreptului penal. Comisia a luat deja o serie de iniiative n acest sens7. Comisia va pune accentul n viitoarele sale iniiative legislative n mod special pe aspectele comunicaionale n vederea sensibilizrii profesiilor juridice cu privire la acest subiect i, dup caz, a publicului larg. Comisia va continua, de asemenea, s se asigure c orice noi evoluii ale politicilor UE vizeaz, nc din momentul elaborrii lor, necesitatea protejrii intereselor financiare ale UE. 2. Care sunt provocrile n materie de politic penal?

n martie 2011, Comisia a propus o reform a Oficiului European de Lupt Antifraud (OLAF) ca mijloc de consolidare a eficacitii i a eficienei investigaiilor administrative. Printre provocri se numr i modul n care pot fi depite dificultile n ceea ce privete obinerea unor date exacte referitoare la amploarea fraudelor i a urmririlor penale n statele membre, la modul n care se poate mbunti cooperarea n cazuri transfrontaliere i eficacitatea aciunilor n justiie n materie de drept penal.
-Numrul de cazuri transmise ctre Eurojust de ctre autoritile naionale n vederea coordonrii i a formulrii de recomandri cu privire la toate infraciunile grave a nregistrat o cretere constant de la crearea organismului n 2002 (208 cazuri) i pn n 2009 (1 372 cazuri)8. Avnd n vedere actualul mandat al Eurojust, aceasta ofer o indicaie a evoluiei cazurilor cu o dimensiune transfrontalier. -60% din persoanele intervievate ntr-un studiu recent (procurori din statele membre specializai n protecia intereselor financiare) consider dimensiunea european drept factor care mpiedic soluionarea cazurilor; astfel, 54 % din acestea i limiteaz uneori investigaiile la elementele naionale. 40 % consider c legislaia naional conine msuri disuasive n ceea ce privete soluionarea cazurilor europene, iar 37 % au decis deja s nu contacteze o instituie UE n cazurile relevante, n principal pentru c acest proces este de durat9.

2.1.

Protecie insuficient mpotriva utilizrii abuzive a bugetului UE

De la adoptarea Crii albe privind reforma Comisiei din 200010, Comisia a acordat o atenie deosebit bunei gestiuni financiare11 i i-a consolidat sistemele de control intern pentru combaterea fraudei. Printre iniiative se numr reforma din 2004 a Statutului funcionarilor (prin includerea de dispoziii privind conflictul de interese i obligaia de a raporta ierarhiei sau OLAF eventualele activiti ilegale, inclusiv cele legate de fraud sau de corupie12) i revizuirea, n 2007, a standardelor de control

8 9 10 11

12

A se vedea, n special, Cartea verde privind obinerea de probe n materie penal, COM(2009) 624, i msurile privind drepturile procedurale, cum ar fi Directiva 2010/64/UE din 20 octombrie 2010 privind dreptul la interpretare i traducere n cadrul procedurilor penale, JO L 280, 26.10.2010, p. 1, sau propunerea de directiv a Comisiei privind dreptul la informare n cadrul procedurilor penale, COM(2010) 392/3. A se vedea raportul anual Eurojust pe 2009, anex, figura 1, p. 50. A se vedea documentul de lucru al serviciilor Comisiei, SEC(2011) 621. A se vedea Cartea alb privind reforma Comisiei COM(2000) 200. A se vedea articolul 28 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunitilor Europene (JO L 248, 16.9.2002, p. 1). Statutul funcionarilor - Regulamentul (CEE) nr. 31/62, astfel cum a fost modificat.

RO

RO

intern i a cadrului subiacent acestora13. Prin urmare, structurile de control n vigoare au scopul nu numai de a asigura legalitatea i regularitatea operaiunilor, ci i de a reduce riscurile de fraud i nereguli. Aceasta include, de asemenea, o ntreag serie de instrumente de prevenire, referitoare la control, audit i raportare, avertizare timpurie i protecie mpotriva fraudei14. Cu toate acestea, sunt necesare mijloace mai eficiente de combatere a activitilor infracionale care pot prejudicia bugetul UE. Statele membre sunt supuse obligaiei legale (articolul 325 din TFUE i Convenia privind protejarea intereselor financiare) de combatere a activitilor ilegale n detrimentul UE i de a sanciona penal frauda care prejudiciaz bugetul UE. Cu toate acestea, n prezent, sanciunile aplicate n cazul fraudei variaz de la amenzi mici la perioade ndelungate de detenie. n plus, legislaia statelor membre nu prevede n mod sistematic pedepsirea titularilor (alei sau numii) de posturi publice sau a funcionarilor corupi15. Aceast situaie mpiedic asigurarea unei protecii echivalente n ntreaga UE prin intermediul dreptului penal i este foarte probabil s conduc la rezultate diferite n cazuri individuale similare, n funcie de dispoziiile penale naionale aplicabile. De asemenea, ar putea permite infractorilor s aleag locul n care s desfoare activiti infracionale sau s se mute n alt stat dup comiterea infraciunii, n cazul n care dispoziiile penale vizeaz exclusiv comportamentul dintr-un anumit stat membru. 2.2. Aciune juridic insuficient pentru a lupta mpotriva activitilor infracionale

Avnd n vedere amploarea intereselor financiare care sunt n joc, protejarea bugetului UE necesit investigaii i urmriri penal mai frecvente i mai aprofundate din partea autoritilor judiciare. Nu este o misiune uoar, ntruct infraciunile comise n detrimentul fondurilor publice ale UE presupun adesea desfurarea de investigaii i proceduri transfrontaliere n mai multe state membre. n cadrul actual, astfel de investigaii penale sunt efectuate de parchetele statelor membre n conformitate cu dreptul penal al statului membru n cauz. Cu toate acestea, autoritile competente ale statelor membre nu par s dispun ntotdeauna de mijloace juridice suficiente i structuri adecvate pentru a urmri penal cazurile care afecteaz UE. Acest lucru se aplic n egal msur rilor n curs de aderare.
13

14

15

A se vedea Comunicarea Revision of the Internal Control Standards and Underlying Framework - Strengthening Control Effectiveness (Revizuirea standardelor de control intern i a cadrului subiacent acestora consolidarea eficacitii controlului), SEC(2007) 1341. Instrumente instituionale privind controlul, auditul i raportarea [Regulamentul (CE) nr. 2035/2005, JO L 345, 28.12.2005; Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 - JO L 371, 27.12.2006; Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 - JO L 223, 15.8.2006; Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1553/89 - JO L 155, 7.6.1989; Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1150/2000 - JO L 130, 31.5.2000], privind avertizarea timpurie [deciziile Comisiei C(2004) 193 i C(2008) 3872] i protecia mpotriva fraudei [Prevenirea fraudei prin valorificarea rezultatelor operaionale: o abordare dinamic a proteciei mpotriva fraudei - COM(2007) 806]. Legislaiile statelor membre nu prevd ntotdeauna pedepsirea cazurilor de corupie n care sunt implicai alei sau membri ai Parlamentului. A se vedea, de asemenea, Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2011) 621, tabelele comparative privind legislaia, prevzute la seciunea 3.1.

RO

RO

Existena unor diferene ntre cadrele juridice ale statelor membre i, prin urmare, a unor obstacole organizaionale i operaionale n calea investigaiilor transfrontaliere din cadrul UE indic faptul c interesele financiare ale UE nu sunt protejate n mod echivalent pe ntreg teritoriul UE n ceea ce privete dreptul penal.
Rata condamnrilor n cazurile care implic infraciuni mpotriva bugetului UE este influenat n mod pozitiv de gravitatea i soliditatea cazurilor transmise autoritilor judiciare i de calitatea i caracterul adecvat al probelor furnizate, ns trebuie menionat c aceasta poate varia ntre 14 % i 80 % n statele membre (media fiind de 41 %)16.

Autoritile judiciare naionale nu deschid n mod sistematic investigaiile penale n urma recomandrilor fcute de OLAF. Uneori este dificil s se identifice motivul precis al acestei lipse de aciune. Mai mult, foarte adesea, cazurile n care sunt implicate fraude mpotriva bugetului UE fac obiectul unei examinri sumare i nu li se d curs17. Aceast situaie conduce la lipsa unei protecii echivalente acordate n temeiul dreptului penal pe ntreg teritoriul Uniunii. ntr-un anumit numr de cazuri care implic fraud mpotriva bugetului UE, autoritile naionale de cercetare penal renun s iniieze investigaii (invocnd motive discreionare, cum ar fi lipsa interesului opiniei publice sau caracterul prioritar sczut). Investigaiile penale care implic mai multe state membre tind s fie de durat18 i s fac obiectul unor standarde diferite n materie de probe, ceea ce reduce probabilitatea unei condamnri.
ncepnd cu anul 2000, 93 din totalul de 647 de cazuri ale OLAF au fost respinse de ctre serviciile naionale de urmrire penal fr un motiv precis. 178 de cazuri au fost respinse pe motive discreionare. Cu toate c este posibil s fi existat motive ntemeiate pentru respingerea anumitor cazuri, aceste cifre indic o rat a respingerilor relativ ridicat.

Procedurile penale ndelungate, n special atunci cnd acestea sunt abandonate, pot ntrzia, de asemenea, n mod considerabil sanciunile disciplinare, ca urmare a faptului c trebuie ateptat rezultatul urmririlor penale n cazurile n care este implicat personalul UE19. n general, este nevoie de o perioad de cinci ani pentru luarea unei hotrri judectoreti dup deschiderea unui dosar de ctre OLAF. n plus, normele privind termenul de prescripie variaz n mod semnificativ ntre statele membre. 3. Motivele deficienelor n cazul acestui tip de infraciuni

Aceste deficiene se explic parial prin diversitatea tradiiilor i a sistemelor judiciare

16

17

18

19

A se vedea Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2011) 621, tabelul 2.2.a i tabelul 2.2.c care arat c anumite state membre au rate ridicate de condamnri, n timp ce n alte state membre ratele de condamnri sunt extrem de sczute. A se vedea Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2011) 621, tabelul 2.2.a i tabelul 2.2.c care arat procentele de aciuni transmise autoritilor judiciare naionale i clasate nainte de proces. A se vedea Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2011) 621, tabelul 2.2.a: Statisticile din ultimii 12 ani privind aciunile aflate n ateptarea unei hotrri judectoreti i cele pentru care s-a pronunat o hotrre judectoreasc arat existena unor discrepane importante ntre statele membre. Anexa IX articolul 25 din Statutul funcionarilor UE.

RO

RO

care conduc la practici judiciare divergente n statele membre. Cu toate acestea, exist i lacune foarte concrete n ceea ce privete calitatea actului de justiie, pe care Uniunea le poate elimina: 3.1. Absena unui cadru comun i uniform n materie de drept penal

Provocrile menionate anterior pun n eviden deficiene n ceea ce privete cadrele juridice naionale care vizeaz protecia banilor publici. Afectate de transpunerea incomplet i inadecvat a Conveniei privind protejarea intereselor financiare, normele UE au doar un impact redus. Prin urmare, autoritile judiciare din statele membre utilizeaz propriile instrumentele tradiionale de drept penal pentru a combate infraciunile mpotriva bugetului UE: exist modaliti i mijloace diferite de abordare a unei realiti unice. Aceast situaie este foarte puin adecvat pentru cazurile complexe care, prin natura lor, depesc contextul naional i necesit mai mult dect un rspuns naional.
Analiza activitii judiciare a unui stat membru n cazurile transmise de OLAF ilustreaz lipsa unei echivalene n ceea ce privete protecia intereselor financiare ale UE n baza dreptului penal. n 73 % din cazurile de investigaii externe, autoritile acestui stat membru nu au ntreprins nicio aciune ulterioar, iar n 62 % din cazurile OLAF nu s-a deschis nicio investigaie penal.

n pofida ncercrilor de apropiere a normelor UE20, exist nc diferene considerabile ntre legislaiile statelor membre: - pe teritoriul Uniunii exist variaii mari ale definiilor infraciunilor penale relevante, cum ar fi deturnarea de fonduri sau abuzul de putere, ale sanciunilor i ale termenelor de prescripie aplicabile infraciunilor penale. ntruct acest lucru conduce la faptul c anumite cazuri de comportament foarte inadecvat nu sunt reglementate deloc n dreptul penal al unor state membre, sau numai prin dispoziii mai vagi, nivelul de descurajare al acestor msuri variaz pe ntreg teritoriul Uniunii; - conceptul de funcionar public n ceea ce privete normele anticorupie variaz: un comportament care n anumite state membre este nepedepsit, n alte state membre ar face obiectul unei condamnri, urmate de o sanciune penal i de o revocare din funcie; - n timp ce, n unele state membre, efii de ntreprinderi i persoanele juridice pot fi trase la rspundere din punct de vedere penal pentru comiterea unor infraciuni n numele companiei, n altele acest lucru nu este posibil. Aceast situaie duce la aa-numitul forum shopping (cutarea instanei celei mai favorabile).
OLAF se confrunt adesea cu o problem recurent n ceea ce privete definirea unui conflict de interese21. Investigaiile indic faptul c, n anumite state membre, beneficiarul unei achiziii publice

20

21

A se vedea, de exemplu, Propunerea Comisiei privind protejarea intereselor financiare prin msuri de drept penal - COM(2001) 272, modificat prin COM(2002) 577. Aceasta rmne valabil, n ciuda legislaiei UE existente n materie de achiziii publice, cum ar fi Directiva 2004/17/CE n sectoarele apei, energiei, transporturilor i pieelor serviciilor potale (JO L 134, 30.4.2004, p. 1). Cf. Cartea verde privind modernizarea politicii UE n domeniul achiziiilor publice COM(2011) 15, seciunea 5.

RO

RO

poate participa la pregtirea unei licitaii publice fr a comite o infraciune penal. Sancionarea unui astfel de comportament trebuie s se bazeze pe o infraciune penal precum corupia.

Cu toate c s-au depus deja eforturi de remediere a acestei fragmentri, limitrile fostului cadru juridic al Uniunii, care nu reglementa dect parial dreptul penal, au ngreunat elaborarea unor opiuni juridice suficient de credibile de ctre Uniune. La cincisprezece ani de la semnarea Conveniei privind protejarea intereselor financiare i ca urmare a punerii n aplicare incomplete a acesteia n statele membre, incoerenele i lacunele din dreptul penal i procedural aplicabil reprezint un obstacol n calea eficienei aciunilor de protejare a intereselor financiare permind nepedepsirea unor infraciuni penale n unele state membre. 3.2. Cooperarea insuficient ntre autoriti

ntruct protejarea bugetului UE presupune adesea investigarea cazurilor transfrontaliere i aplicarea deciziilor n strintate, deficienele mecanismelor de cooperare sunt clar vizibile: 3.2.1. Limitele asistenei judiciare reciproce

Procedurile complexe reduc numrul de cazuri n care se solicit asistena judiciar reciproc. Este cazul, de exemplu, n ceea ce privete recuperarea creanelor, inclusiv normele referitoare la ngheare i confiscare, care constituie un element vital n lupta mpotriva fraudei. Autoritile judiciare din statele membre ar putea fi reticente n privina declanrii unor astfel de msuri, din cauza complexitii lor, a procedurilor lungi asociate normelor de asisten judiciar reciproc i a incertitudinii c rezultatele obinute vor fi pe msura eforturilor depuse, n special atunci cnd este vorba de cazuri transfrontaliere. Chiar i n cazul n care se solicit asistena judiciar reciproc ntre autoritile administrative i judiciare ale statelor membre, adesea nu i se d curs suficient de rapid.
n unele cazuri de corupie i fraud, aciunile penale au rmas pe rol mai muli ani dup raportarea lor de ctre OLAF autoritilor judiciare naionale. Aceste ntrzieri prelungite se datoreaz, n principal, duratei procedurilor de asisten judiciar reciproc i lipsei unei coordonri a urmririlor penale la nivelul UE.

3.2.2.

Probe neutilizate

Rezultatele investigaiilor administrative ale UE rmn, n mod frecvent, neutilizate de instanele penale naionale, din cauza normelor procedurale restrictive care limiteaz utilizarea probelor colectate ntr-o jurisdicie strin. Uneori probele respective nu sunt considerate suficiente pentru a se iniia investigaii penale. 3.2.3. Restricionarea urmririi penale pentru cazurile naionale

Urmrirea cazurilor este insuficient atunci cnd autoritile naionale nu au competena de a ancheta situaiile de fraud care implic evenimente, suspeci i victime n strintate, inclusiv n cazul n care prejudiciul nu afecteaz bugetul naional, ci bugetul UE.

RO

RO

Unele autoriti naionale urmresc penal doar cazurile n care interesele UE au fost compromise exclusiv pe teritoriul lor.
ntr-un caz Eurojust care implica mai multe state membre i ri tere, suspiciunea legat de un caz de evaziune n materie de taxe vamale de o amploare deosebit (n valoare de peste 1 milion EUR) nu a fost urmrit penal de niciuna dintre autoritile naionale ale statelor membre implicate. ntr-un alt caz legat de domeniul vamal, nu s-a putut gsi nicio soluie practic n ceea ce privete poziia autoritilor judiciare ale unui stat membru i refuzul serviciilor vamale de a contribui la activitile de coordonare ale OLAF. Acest refuz de cooperare s-a datorat unei interpretri rigide a legislaiei naionale n materie de competen judiciar.

3.3.

Competene de investigare insuficiente

OLAF efectueaz investigaii administrative, iar organismul de cooperare judiciar Eurojust sprijin autoritile judiciare ale statelor membre furnizndu-le coordonare i consiliere n ceea ce privete infraciunile grave, inclusiv lupta mpotriva fraudei. Ambele organisme ale UE ar putea juca un rol mai activ n protejarea intereselor financiare ale Uniunii: - n prezent este n curs o reform a OLAF pentru mbuntirea eficienei i eficacitii acestuia. Aceasta ar trebui s consolideze i mai mult capacitatea OLAF prin concentrarea activitilor sale pe cazuri prioritare i prin dotarea acestuia cu mijloacele juridice adecvate pentru a desfura investigaii administrative. Cu toate acestea, diferitele legislaii i practici de procedur penal n statele membre determin rspunsuri inegale pe teritoriul Uniunii; - n prezent, Eurojust se confrunt cu limitri privind coordonarea urmririlor penale legate de protecia intereselor financiare ale UE. Reforma acestuia din 2008 nu a prevzut o adaptare a sarcinilor i a structurii acestuia la obiectivele ambiioase stabilite n Tratatul de la Lisabona. n prezent, Eurojust nu are posibilitatea nici de a iniia investigaii penale, nici de a urmri penal infraciunile pe cont propriu. 4. Noi instrumente de protecie a interesele financiare ale UE, instituite de Tratatul de la Lisabona

Tratatul de la Lisabona confer Uniunii competene sporite n domeniul proteciei intereselor financiare ale UE i n cel al cooperrii judiciare n materie penal. Uniunea a fcut primii pai n aceast direcie, odat cu adoptarea Programului de la Stockholm22, precum i a Programului de lucru al Comisiei pentru 201123. Tratatul privind funcionarea UE prevede patru modaliti de protecie a intereselor financiare ale UE:
(i) msuri privind cooperarea judiciar procedural n materie penal (articolul 82); (ii) directive care conin norme minime de drept penal (articolul 83);

22 23

JO C 115 4.5.2010, p. 1 (a se vedea, de exemplu, orientrile privind investigaiile financiare i recuperarea creanelor de la punctul 4.4.5). COM(2010) 623 (a se vedea, de exemplu, strategia antifraud sau legislaia OLAF, la punctul 32 din anexa I i la punctul 81 din anexa II).

RO

RO

(iii) legislaia privind frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii [articolul 310 alineatul (6) i articolul 325 alineatul (4)]; (iv) articolul 85 prevede acordarea de competene de investigare pentru Eurojust, iar articolul 86 prevede instituirea unui Parchet European, pornind de la Eurojust, pentru combaterea infraciunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii.

n cazul n care se consider c dreptul penal, inclusiv definiii mai precise ale infraciunilor i normelor minime privind sanciunile, este necesar pentru a se atinge scopul legitim de combatere a fraudei mpotriva bugetului UE, vor trebui respectate anumite principii directoare. n primul rnd, acesta trebuie s respecte drepturile fundamentale. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene conine mai multe dispoziii relevante n cadrul procedurilor penale, cum ar fi dreptul la o cale de atac eficace i la un proces echitabil, prezumia de nevinovie i dreptul la aprare, principiul legalitii, protecia datelor cu caracter personal, precum i interzicerea dublei sancionri. Acestea sunt definite mai precis n legislaie (de exemplu, cea cu privire la protecia datelor24). Viitoarele propuneri ale Comisiei vor face obiectul unei evaluri aprofundate a impactului acestora asupra drepturilor fundamentale25. n al doilea rnd, innd seama de diferitele abordri n materie de drept penal din statele membre, va trebui s se acorde o atenie deosebit valorii adugate pe care o va aduce apropierea dreptului penal la protejarea intereselor financiare ale UE. n al treilea rnd, se va angaja un proces de reflecie privind consolidarea rolului pe care l-ar putea avea organismele la nivel european, inclusiv OLAF, Eurojust i alternativ sau cumulativ un eventual Parchet European, pentru mbuntirea investigaiilor, a urmririi i a asistenei n cazuri de criminalitate n detrimentul fondurilor publice ale UE. Uniunea European este la rscruce de drumuri. Trebuie s se ntreprind aciuni la trei niveluri: proceduri (4.1), dreptul penal material (4.2) i aspectele instituionale (4.3). 4.1. Consolidarea procedurilor penale i administrative

Primul pas va fi simplificarea aciunii procurorilor i a judectorilor din Uniune de combatere a autorilor infraciunilor de fraud, chiar i n cazul n care acetia se afl n strintate, prin consolidarea instrumentelor existente, precum Reeaua Judiciar European n materie penal i Reeaua European de Formare Judiciar. Recuperarea activelor joac un rol central n protejarea intereselor financiare ale UE. Adesea teama de a nu pierde activele dobndite n mod ilegal este mai mare dect teama de sanciunile penale n sine. Mai mult, este corect ca banii publici pierdui prin activiti infracionale s fie disponibili din nou pentru aciuni publice atunci cnd

24 25

Directiva 95/46/CE (pentru statele membre) (JO L 281, 23.11.1995, p. 31) i Regulamentul (CE) nr. 45/2001 (pentru instituiile UE) (JO L 8, 12.1.2001, p. 1). A se vedea Strategia pentru punerea n aplicare efectiv a Cartei drepturilor fundamentale COM(2010) 573.

RO

10

RO

sunt recuperai. n conformitate cu recomandrile cuprinse n Programul de la Stockholm26, Comisia pregtete o propunere legislativ referitoare la recuperarea i confiscarea activelor. Comisia a propus deja ca, n temeiul revizuirii Regulamentului financiar al UE, creanele deinute de Uniune s beneficieze de un tratament la fel de favorabil ca i creanele deinute de organisme publice din statele membre n care s-a desfurat procedura de recuperare27. Dei exist bazele pentru schimbul de informaii ntre autoritile poliieneti i judiciare din ntreaga Uniune, acest lucru nu este nc posibil n ceea ce privete schimburile intersectoriale de informaii ntre autoritile poliieneti, vamale, fiscale, judiciare i alte autoriti competente. Comisia intenioneaz s remedieze aceast situaie prin nlocuirea propunerii sale din 200428 privind asistena administrativ reciproc pentru protejarea intereselor financiare. ncrederea reciproc dintre autoritile administrative i judiciare se mbuntete dac se aplic standarde procedurale echivalente. S-ar dispune astfel de o baz consolidat care ar permite recunoaterea reciproc de statele membre a probelor obinute cu privire la protecia intereselor financiare ale UE. Comisia va lua n considerare msuri legislative pentru a asigura valoarea probatorie a rapoartelor de investigare ale OLAF, precum i cu privire la alte msuri care ar putea facilita colectarea transnaional de probe. 4.2. Consolidarea dreptului penal material

Dreptul penal reprezint o piatr de temelie a aciunilor UE de prevenire i combatere a prejudicierii bugetului UE. Ca urmare a lacunelor pe care le prezint n continuare Convenia privind protejarea intereselor financiare, precum i a punerii n aplicare deficiente a acesteia, se va pregti o iniiativ privind protejarea intereselor financiare ale UE, care va nlocui propunerea aflat n curs privind protecia penal a intereselor financiare29. Orice nou msur trebuie s garanteze coerena i echitatea n privina aplicrii sanciunilor penale legate de fraud, n funcie de modul concret n care a fost svrit infraciunea. Ca parte a acestei msuri, ar trebui avut n vedere definirea infraciunilor de baz suplimentare, inclusiv deturnarea de fonduri i abuzul de putere, n msura n care acest lucru este relevant pentru protejarea intereselor financiare ale UE. Apropierea normelor privind competena jurisdicional i termenele de prescripie vor fi, de asemenea, analizate n detaliu n vederea mbuntirii rezultatelor investigaiilor penale. Aceast propunere poate include, n msura n care acest lucru este relevant pentru protecia intereselor financiare ale UE, reguli mai sistematice privind complicitatea, instigarea, tentativa, precum i intenia i neglijena. Aceasta ar putea, de asemenea, stabili norme mai clare privind rspunderea penal a titularilor, alei sau numii, de posturi publice i a persoanelor juridice n ceea ce privete protejarea intereselor

26 27 28 29

JO C 115 4.5.2010, p. 1, seciunea 4.4.5. COM(2010) 815, articolul 79. COM(2004) 509, modificat prin COM(2006) 473 COM(2001) 272, modificat prin COM(2002) 577.

RO

11

RO

financiare. 4.3. Un cadru instituional consolidat

Orice msur adoptat de UE n domeniul prevenirii i combaterii fraudelor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, menit s ofere protecie efectiv i echivalent n toat Uniunea, necesit n prealabil o evaluare a caracterului adecvat al structurilor de care dispune UE pentru a face fa ameninrilor ndreptate mpotriva intereselor financiare ale UE. n acest scop i n conformitate cu Tratatul de la Lisabona, se va efectua o analiz aprofundat a modului n care structurile europene trebuie s fie consolidate pentru a aborda msurile de cercetare penal: - Capacitile Eurojust trebuie modernizate, eventual prin dotarea acestuia cu competene de a declana din proprie iniiativ investigaii penale n cazul activitilor infracionale care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii30. - n plus, o autoritate de urmrire european specializat, cum ar fi un Parchet European, ar putea institui un cadru comun i uniform, prin aplicarea unor norme comune privind infraciunile de fraud i alte infraciuni mpotriva intereselor financiare ale UE, ntr-un mod coerent i omogen, prin cercetarea, urmrirea penal i aducerea n faa justiiei a autorilor i a coautorilor infraciunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii31. - OLAF face obiectul unei reforme menite s consolideze eficacitatea i eficiena n exercitarea misiunii sale. OLAF este n prezent singurul organ de anchet al UE care are misiunea de a proteja interesele financiare ale UE. Ar trebui avut n vedere modul n care rolul OLAF ar putea fi adaptat la un nou context instituional, prin clarificarea interaciunii dintre procedurile judiciare i administrative. Viziunea noastr pentru anul 2020: luarea msurilor necesare, n legislaia penal i administrativ, pentru a reduce la minimum activitile infracionale care afecteaz bugetul UE O politic de toleran zero cu privire la fraudele n detrimentul UE necesit instituirea unor msuri adecvate pentru ca actele de fraud s fie urmrite penal n mod uniform n ntreaga Uniune. UE ar trebui s vizeze un nivel eficace, proporional i disuasiv de protecie a intereselor sale financiare, prin proceduri penale rapide i sanciuni aplicabile n ntreaga Uniune, sporind efectul de descurajare al acestora. n acest scop, trebuie s se utilizeze pe deplin oportunitile consacrate n Tratatul de la Lisabona pentru a se garanta faptul c banii contribuabililor fac obiectul unei protecii echivalente pe ntreg teritoriul Uniunii prin urmriri penale consolidate, care nu se opresc la frontierele naionale, i prin norme minime comune n materie de drept penal.

30 31

Articolul 85 din TFUE. Articolul 86 din TFUE.

RO

12

RO