Sunteți pe pagina 1din 477

Ioan Santai

DREPT ADMINISTRATIV
I

TIINA ADMINISTRAIEI - volumul I -

Ediie parial revizuit Editura RISOPRINT Cluj-Napoca 2007

2007 RISOPRINT
Toate drepturile rezervate autorului & Editurii Risoprint
Editura RISOPRINT este acreditat de C.N.C.S.I.S. (Consiliul Naional al Cercetrii tiinifice din nvmntul Superior). Pagina web a CNCSIS: www.cncsis.ro

Toate drepturile rezervate. Tiprit n Romnia. Nici o parte din aceast lucrare nu poate fi reprodus sub nici o form, prin nici un mijloc mecanic sau electronic, sau stocat ntr-o baz de date fr acordul prealabil, n scris, al autorului. All rights reserved. Printed in Romania. No parts of this publication may be reproduced or distributed in any form or by any means, or stored in a database or retrieval system, without the prior written permission of the author. Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei SANTAI, IOAN Drept administrativ i tiina administraiei / Ioan Santai. - Cluj-Napoca: Risoprint, 2007 2 vol. ISBN 978-973-751-562-9 Vol.I 2007. Bibliogr. - ISBN 978-973-751-563-6 342.9(498) 35 Director: GHEORGHE POP Consilier editorial: MIRCEA DRGAN S.C. ROPRINT S.R.L. 400 275 Cluj-Napoca Str.Horea nr.82 Tel./Fax: 0264-432384 roprintcluj@xnet.ro 430 315 Baia Mare Piaa Revoluiei nr.5/1 Tel./Fax: 0264-432384

Tiparul executat la: UNIVERSITATEA BOGDAN-VOD CLUJ-NAPOCA 400560 Cluj-Napoca Str. Grigore Alexandrescu nr. 26A Tel: 00-40-264- 598.787 Fax: 00-40-264- 591.830 email: ubv@ubv.ro

CUPRINS
PARTEA I-a. NOIUNI INTRODUCTIVE ................................... Capitolul I. Administraia public: noiune, sensuri i cercetare tiinific ........................................................ 1. Noiunea de administraie public ............................................... 2. Dreptul administrativ i tiina administraiei ............................. 3. Legturile dreptului administrativ cu alte ramuri juridice, precum i cele ale tiinei administraiei cu alte tiine .............. Capitolul II. Administraia public i mediul social-politic .......... 1. Administraia i mediul social ..................................................... 2. Administraia i mediul politic .................................................... 3. Administraia i dreptul ............................................................... Capitolul III. Principiile administraiei publice ............................ 1. Noiunea, sensurile i clasificarea principiilor ............................. 2. Separaia puterilor n stat ............................................................. 3. Principiul conducerii unitare a administraiei ............................. 4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive ....................................................................................... 5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative .. 6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei ................... 7. Principiul legalitii n activitatea executiv ................................ 8. Principiul rspunderii n administraia public ............................ PARTEA a II-a. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE TITLUL I: TEORIA ORGANIZRII ADMINISTRAIEI PUBLICE ...................................................................... Capitolul IV. Noiuni introductive .................................................. 1. Noiunea de stat i puterea de stat ............................................... 2. Noiunea, locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice .................................................................. 3. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice ................................................................. 4.Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative................. 7 7 7 13 21 25 25 28 31 51 51 55 58 60 62 64 70 80

83 83 83 87 90 94

Capitolul V. Sistemul, structura i clasificarea autoritilor administraiei publice ................................................. 1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice ............ 2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ ........... 3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative .................... 4. Structura autoritilor administrative ........................................... 5. Clasificarea organelor i a structurilor administrative ................. TITLUL II: FUNCIA PUBLIC N ADMINISTRAIA PUBLIC ...................................................................... Capitolul VI. Noiunea, regimul juridic i clasificarea funciilor i funcionarilor publici ............................................ 1. Noiunea funciei publice ............................................................. 2. Funcia public administrativ ..................................................... 3. Noiunea funcionarului public .................................................... 4. Regimul juridic al funciei publice .............................................. 5. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici ........................... 6. Clasificarea funciilor publice i categoriilor de funcionari publici ..................................... Capitolul VII. Probleme de personal i ale rspunderii n administraie a funcionarilor publici .................. 1. Pregtirea (formarea) profesional a funcionarilor .................... 2. Selecia i numirea personalului administrativ ............................ 3. Repartizarea i integrarea funcionarilor ..................................... 4. Perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor ................ 5. Evaluarea funcionarilor publici .................................................. 6. Stabilitatea i cariera funcionarilor ............................................. 7. Promovarea i avansarea funcionarilor ....................................... 8. Rspunderea funcionarilor ......................................................... TITLUL III: FUNCIONAREA I BAZA MATERIAL A ADMINISTRAIEI ................................................... Capitolul VIII. Funcionarea i conducerea organelor administrative ....................................................... 1. Independena funcional i operativ a organelor politice ......... 2. Autonomia local ......................................................................... 3. Conducerea administrativ .......................................................... 4. Metode de conducere i de coordonare n administraie ............. 5. Metodologia documentrii, circulaia i pstrarea documentelor administrative ....................................................... 6. Regulamentul de organizare i funcionare a autoritii ..............

100 100 102 107 110 115 123 123 123 127 132 138 174 189 198 198 202 208 209 212 218 222 227 251 251 251 254 256 260 263 271

Capitolul IX. Baza tehnico-material i sediile administraiei ..... 1. Baza tehnico-material ................................................................ 2. Localurile (sediile) autoritilor administrative ........................... TITLUL IV: AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE.. Capitolul X. Autoritile centrale .................................................... Seciunea I-a. Preedintele Romniei ................................................. 1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului romn ........................................................................... 2. Atribuiile efului statului ............................................................ 3. Actele de natur administrativ ale efului statului ..................... Seciunea a II-a. Guvernul .................................................................. 1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice ........................................................................................ 2. Constituirea (investitura) guvernului ........................................... 3. Organizarea Guvernului ............................................................... 4. Funcionarea Guvernului ............................................................. 5. Atribuiile Guvernului ................................................................. 6. Actele Guvernului ........................................................................ 7. Rspunderea Guvernului ............................................................. 8. Raporturile dintre Parlament i Guvern ....................................... Seciunea a III-a. Administraia public central de specialitate ....... 1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n sistemul autoritilor administrative .......................................................... 2. Constituirea, organizarea i funcionarea organelor centrale ...... 3. Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale ............... 4. Actele autoritilor centrale de specialitate .................................. 5. Rspunderea minitrilor ............................................................... Capitolul XI. Administraia public n teritoriu ........................... Seciunea I-a. Consiliile locale i judeene ......................................... 1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n sistemul administraiei publice ................................................................... 2. Formarea consiliilor locale i judeene ........................................ 3. Constituirea consiliilor locale i judeene .................................... 4. Compunerea consiliilor locale i judeene ................................... 5. Organizarea consiliilor locale i judeene .................................... 6. Funcionarea consiliilor locale i judeene .................................. 7. Aparatul propriu de specialitate al consiliilor locale i judeene.. 8. Serviciile publice locale i judeene ............................................ 9. Secretarul i instituiile localitii i al judeului .........................

275 275 279 281 281 281 281 284 288 289 289 292 312 316 318 323 325 327 333 333 335 342 346 347 351 351 351 360 361 364 370 373 378 381 383

10. Atribuiile consiliilor locale i judeene ..................................... 11. Actele consiliilor ........................................................................ 12. Rspunderea consiliilor i consilierilor ..................................... Seciunea a II-a. Primarul ................................................................... 1. Alegerea i durata mandatului ..................................................... 2. Atribuiile primarului ................................................................... 3. Actele primarului ......................................................................... 4. Rspunderea primarului ............................................................... Seciunea a III-a. Prefectul ................................................................. 1. Investirea n funcie ..................................................................... 2. Atribuiile prefectului .................................................................. 3. Actele prefectului ........................................................................ 4. Aparatul propriu al prefecturii ..................................................... Seciunea a IV-a. Sistemul electoral local .......................................... 1. Noiunea sistemului electoral ...................................................... 2. Drepturile electorale .................................................................... 3. Organizarea alegerilor ................................................................. 4. Desfurarea alegerilor ................................................................ 5. Stabilirea i constatarea rezultatelor alegerilor ............................ 6. Jurisdicii electorale n materia alegerilor locale ......................... ANEXE ..............................................................................................

384 393 396 399 399 406 410 412 414 414 417 424 425 427 427 428 433 453 457 464 471

PARTEA I-a. NOIUNI INTRODUCTIVE Capitolul I. Administraia public: noiune, sensuri i cercetare tiinific

1. Noiunea de administraie public Statul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior organizate, adic societii civile. La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul sau puterea de stat se evideniaz prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate1 care contribuie n mod specific la realizarea ei - respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc,2 exercitnd funciile respective. n acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia) va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai. La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public sau de stat format din: 1. la nivel central sau naional:
Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998, pag. 213-215. 2 Cu privire la evoluia istoric a principiului separaiei puterilor n stat a se vedea Gh.Gheorghiu, Separaia puterilor n stat teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 5-59.
1

a. guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv, avnd atribuii generale n materie administrativ; b. ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate dintre care majoritatea sunt n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune; 2. la nivel local sau teritorial: a. prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu; b. serviciile publice deconcentrate aparinnd autoritilor centrale de specialitate ale administraiei publice cu aciune limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea, etc., inclusiv instituiile lor descentralizate; c. consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome reprezentative ale colectivitilor locale; d. primarii, organe executive ale consiliilor locale. n dreptul administrativ i n tiina administraiei,3 ca de altfel i n tiina dreptului constituional4, noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate, n principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i cel materialfuncional. n sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod obinuit, n frunte guvernul, corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc. Acest sens se poate deduce uor din formulri inclusiv normative, de genul: puterea executiv sau administraia public este format din guvern, ministere, autoriti locale, etc. n sens material-funcional, aceleai noiuni desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate fundamental5 prin care se
I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 10. 4 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68. 5 Alex. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucurei, 1993, pag. 5.
3

realizeaz sau se exercit puterea public (de stat) numit i activitate administrativ sau executiv.6 n mod similar expresii de genul guvernul exercit conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri dezvluie acest sens. Totui, pentru o corect delimitare a termenilor utilizai i pentru a ne conforma prevederilor Constituiei (art.102/1, 116/1, 120-123) vom folosi noiunea de administraie public pentru a desemna respectiva categorie de autoriti i noiunea de activitate executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).7 Raportul8 dintre administraia de stat, ca autoritate public, i activitatea executiv n sens funcional, relev faptul c sfera autoritilor nu corespunde n ntregime cu sfera aciunilor administrative, aceasta din urm avnd o extindere mult mai larg deoarece activitate executiv sau administrativ nfptuiesc ca necesitate funcional n subsidiar, i alte categorii de autoriti ale statului (publice) cum sunt birourile camerelor parlamentare i aparatul parlamentului, conducerile instanelor judectoreti, mai ales n vederea bunei realizri a activitilor principale i a funcionrii corespunztoare, fr ca ele s aparin, prin aceasta, sistemului de autoriti ale administraiei publice.

R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 4. Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei *abrogat[(folosete noiunea de administraie public att n sens organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i evoluiei acestei noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9. 8 Raportul dintre cele dou categorii a format obiectul doctrinei romneti interbelice i celei socialiste n lucrri precum P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 38-42; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, pag. 113; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936, pag. 19; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928, pag. 18 i urmtoarele; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 49; T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti, 1965, pag. 64 i urmtoarele; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti, 1966, pag. 64-69, etc.
6 7

Pe de alt parte, la rndul lor, i unele autoriti administrative pot desfura, n subsidiar, activiti specifice altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativ nfptuit de guvern (cnd emite ordonane exercitnd o delegare legislativ) sau cea jurisdicional (cnd se soluioneaz litigii n materie fiscal, electoral, social de ctre autoritile financiare, primari, cele de protecie social). Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii tiinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ aa cum este cazul tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori, pur i simplu, administraie public.9 Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au accepiuni dintre cele mai diferite n limbajul cotidian10 juridic, administrativ11 i continund cu dreptul familiei (art.105 alin. 1 din Codul familiei), dreptul muncii (art.64 din Codul muncii anterior), financiar, civil, comercial, penal, etc. n studiul nostru obiectul central de cercetare este fenomenul administrativ n toat complexitatea manifestrilor sale. n primul rnd, acest fenomen intereseaz ca fenomen statal, respectiv att ca form de manifestare a puterii publice prin autoritile administrative constituite n sistem, ct i ca funcie (form) fundamental de realizare a puterii publice nfptuit de administraie n cazul activitii executive. n al doilea rnd, n abordarea aceluiai fenomen nu se poate face abstracie i de caracterul su juridic ntruct, ca sistem i aciune social, este reglementat juridic n organizarea, funcionarea i manifestarea sa. n al treilea rnd, trebuie s avem n vedere c fenomenul n cauz, alturi de semnificaiile sale social-politice i economico-financiare, se manifest prin fapte administrative,12 n
Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, pag. 40-41. 10 Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei, Bucureti, 1975, pag. 12. 11 Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978, pag.21. 12 Cu privire la trsturile faptului administrativ a se vedea Al. Negoi, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 8-18.
9

10

cadrul crora un loc important l ocup faptele juridice13 n sensul cel mai larg al noiunii. Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate executiv, pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea public. La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea funcie (form) fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n principal. Noiunea de administraie public (de stat) este important n studiul dreptului administrativ i cel al tiinei administraiei,14 deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal, activitatea executiv a statului, iar sub aspect funcional actul decizional administrativ reprezint cea mai important form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem. Administraia public are urmtoarele caracteristici generale:15 - reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative, conduse de guvern; - activitatea executiv ndeplinit de ea este constituit din aciuni de prescriere sau de dispoziie - constituite din reglementri - i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea
Asupra noiunii i clasificrii acestora a se vedea T. Drganu, Consideraii privind noiunea de fapt juridic i clasificarea faptelor juridice, n Studii i cercetri juridice, nr. 1/1980, pag.255 i urmtoarele. 14 A se vedea Alex. Negoi, Dreptul administrativ, op.cit., pag. 12-14. 15 Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 34-40.
13

11

contravenienilor, emiterea autorizaiilor de diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.); - administraia este structurat funcional i teritorial, fiind alctuit din autoriti publice i instituii publice ce dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le revin; - activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri - sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le guverneaz - i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate. Concomitent, administraia public, n cadrul funciei executive fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc. Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o direcie esenial a activitii de stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc coninutul funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate determinat.16 n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut) urmtoarele aciuni ce revin administraiei:17 - funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare (normative), n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ; - funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n vederea realizrii unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei; - funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n vederea realizrii lor n deplin unitate cu baza legal care le determin;
Asupra distinciei ntre aceste funcii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter, Vl. Hanga, Gh.Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69. 17 Ioan Alexandru, op.cit., pag. 41-44.
16

12

- funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administrative; - funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii. Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei respectiv latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale n urma interveniei executive a statului. 2. Dreptul administrativ i tiina administraiei A. Administraia public are un rol important n societatea contemporan ca expresie a interveniei multiple i difereniate a puterii executive n asigurarea organizrii i desfurrii normale a raporturilor sociale n cele mai diverse domenii de activitate economic, financiar, cultural, educativ, sanitar, etc.- ceea ce explic necesitatea cunoaterii ei aprofundate n vederea sporirii gradului de eficien a structurilor i aciunilor sale. Fenomenul administrativ avnd o trstur complex, socialpolitic i juridic, este abordat n vederea cunoaterii sale ct mai aprofundate i ct mai complexe, att de tiinele juridice, ct i de ctre cele sociale, inclusiv cele economice. n primul rnd, administraia public este reglementat juridic i emite, la rndul ei, acte normative i acte de aplicare a dreptului, nfptuind variate i multiple activiti, inclusiv nejuridice, dar care sunt supuse regimului juridic propriu, administrativ (cazul formalitilor procedurale de genul avizelor, motivrii, a celor de tehnic administrativ, de birou, etc.). n al doilea rnd, dei dreptul reglementeaz administraia i activitatea acesteia, constituind, la rndul su, produsul cel mai important al acesteia - concretizat, mai ales, n actele administrative - totui, el nu epuizeaz coninutul activitii executive n totalitate,18 ntruct aceast se manifest i prin forme
Unele opinii consider activitatea executiv n principal i n mod exclusiv doar ca activitate juridic (R. Ionescu, op.cit., pag. 4).
18

13

nejuridice de genul operaiunilor tehnico-materiale sau administrative, cu pondere hotrtoare n volumul aciunilor executive, precum i prin acte politice. n al treilea rnd, unele norme ale dreptului administrativ reglementeaz i activitatea administrativ desfurat n subsidiar de alte categorii de autoriti publice (cum sunt cele legislative i judectoreti prin conducerile i aparatul pe care le au). n al patrulea rnd, autoritile administraiei publice utilizeaz n i prin aciunile lor i norme specifice altor ramuri de drept, cum sunt, de exemplu, cele ale dreptului constituional (n materie electoral), dreptului financiar (n materie fiscal), dreptului civil, comercial i muncii (la ncheierea, executarea i desfacerea contractelor respective), dreptului familiei (n materia strii civile), etc. Dreptul administrativ ca ramur a sistemului unitar de drept se autonomizeaz prin obiectul de reglementare i prin metoda de reglementare19 a raporturilor sociale aflate sub incidena sa. Marea majoritate a normelor sale reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i activitatea executiv (juridic i nejuridic) a acestora. Pe de alt parte, nsi administraia public n ansamblul ei ca sistem i aciune social este reglementat n mod prioritar de normele dreptului administrativ, comparativ cu alte norme de drept aplicabile n mod specific administraiei, dar aparinnd unei diferite ramuri (constituional, financiar, civil, etc.). Dreptul administrativ se poate defini20 ca acea ramur a sistemului de drept constituit din totalitatea normelor juridice care
Asupra criteriilor ce configureaz ramura juridic a se vedea Gh. Bobo, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1983, pag. 155-156. 20 Asupra unor definiii date dreptului administrativ n literatura de specialitate ceva mai veche a se vedea I. Iovna, op.cit., pag. 18, iar cu privire la cele date administraiei de stat R. Ionescu, op.cit., pag. 7, Al. Negoi, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, TUB, Bucureti, 1986, pag. 23, precum i n literatura mai nou, I. Alexandru, op.cit., pag. 52, M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 14-16; Gh.T.Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1998, pag. 48; V. Priscaru, Tratat de drept administrativ, Editura ALL, Bucureti, 1996, pag. 18-19; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1995, pag. 15.
19

14

reglementeaz raporturile sociale din cadrul organizrii i funcionrii administraiei publice i al nfptuirii activitii executive a statului prin utilizarea metodei subordonrii (autoritare) n desfurarea relaiilor juridice. Din aceast definiie rezult i unele trsturi ale dreptului administrativ i anume: - dreptul administrativ este o ramur omogen a sistemului unitar al dreptului romn, deoarece reunete norme avnd ca obiect de reglementare raporturile juridice specifice exercitrii puterii executive a statului i a autoritilor care-l compun; - subiectele din cadrul acestor raporturi se caracterizeaz prin relaii de subordonare (autoritate), ntruct derularea acestora este reglementat prin aceast metod impus care nu las, ca regul, libertate de voin participanilor din cadrul lor, de unde i caracterul imperativ al normelor administrative sub aspectul conduitei prescrise; - dreptul administrativ face parte din categoria, mai larg, a dreptului public, ntruct promoveaz interesele sociale generale, nu numai prin reglementrile sale, ci i n cazurile individuale n care acestea i gsesc aplicabilitatea. Cercetarea tiinific a normelor dreptului administrativ se face de ctre tiina dreptului administrativ. Aceasta se definete ca fiind acea ramur a tiinelor juridice care cerceteaz normele dreptului administrativ n aciunea lor asupra organizrii, funcionrii i atribuiilor administraiei publice i a activitii executive a acestora, raporturile juridice administrative determinate de aceste norme, rspunderea derivat din nclcarea lor, precum i evoluia instituiilor juridice specifice lor, inclusiv aspecte de drept comparat. Se poate observa c obiectul de cercetare al acestei tiine este mult mai larg dect obiectul de reglementare al ramurii juridice, deoarece include, pe lng norme, i raporturile juridice, rspunderea corelativ, aspectele de evoluie istoric administrativ, precum i probleme de drept comparat.

15

ntr-adevr, n tiina dreptului administrativ sunt abordate teoria organizrii administrative, teoria funciei publice, teoria actului administrativ, problematica controlului administrativ, instituia rspunderii contravenionale, contenciosul administrativ, etc. Altfel spus, tiina respectiv realizeaz o abordare juridic a administraiei publice sau a fenomenului administrativ privit n exclusivitate sub latura sa normativ, reglementar, de fenomen juridic. Concomitent, tiina dreptului administrativ abordeaz, sub aspect istoric, apariia, evoluia i transformarea principalelor instituii administrative ale statului i dreptului administrativ.21 Metodele de cercetare utilizate n aceast tiin juridic de ramur sunt, pe de o parte, cele ce in de metodologia filosofic general de abordare ntlnit n tiinele despre societate (metoda metafizic i metoda dialectic), inclusiv n tiinele juridice, iar pe de alt parte, metode concrete specifice oricrei cercetri n acest domeniu i care aparin logicii formale (analiza i sinteza, inducia i deducia), statisticii, sociologiei, politologiei, etc. Problematica normelor i raporturilor avnd o alt natur juridic dect cea administrativ, dar care se ntlnesc n activitatea autoritilor publice executive este abordat de celelalte tiine juridice de ramur prin prisma obiectului propriu de cercetare (a dreptului constituional, financiar, civil, muncii, familiei, etc.), prilej cu care se evideniaz particularitile proprii ale respectivelor reguli i relaii n cazul n care sub incidena lor se afl organe administrative (de exemplu, personalitatea juridic a autoritilor publice i unitilor administrativ-teritoriale, domeniul public i privat al statului sau al acestor uniti, sursele de venituri i cheltuielile din administraia public, dobndirea i pierderea funciei administrative, etc.). Disciplina didactic (de nvmnt a dreptului administrativ se suprapune, ca sfer de cuprindere, n linii mari, cu domeniul tiinei corelative de ramur, dei abordeaz unele aspecte ce exced ramura de drept (cum ar fi, de exemplu, actele politice i operaiunile tehnico-materiale ale administraiei i care formeaz,
21

A se vedea Gh. T. Zaharia, op.cit., pag. 85-140.

16

n mod distinct, obiectul preocuprilor politologiei, dreptului internaional public, precum i a unor tiine economice) ori nu abordeaz probleme de istorie a instituiilor administrative i de drept comparat, inclusiv comunitar european, lsndu-le pe seama unor discipline istorice (Istoria statului i dreptului romnesc,22 Istoria general a statului i dreptului,23 drept roman24) sau a unor discipline cu profil distinct (Sisteme administrative contemporane, Urbanism i sistematizarea teritoriului, etc.), din raiuni pedagogice i didactice care in de structura, durata i profilul planului de nvmnt al facultilor de drept i ale celor de administraie public. B. Necesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului administrativ n toat complexitatea lui, iar nu numai sub aspect juridic ori economico-financiar, n vederea perfecionrii organizrii i funcionrii autoritilor executive pentru sporirea eficienei activitii lor a condus la apariia unei ramuri distincte de cercetare a acestui fenomen social i anume tiina administraiei (numite i publice sau de stat). Ea reprezint o ramur a tiinelor despre societate care are ca obiect de cercetare fenomenul administrativ, ca sistem i aciune, n toat complexitatea sa (politic, economic, social, juridic, etc.), n scopul sporirii eficienei activitii executive. tiina administraiei are un caracter interdisciplinar determinat att de complexitatea obiectului su de studiu, fenomenul administrativ, ct i de metodele de investigaie folosite, constituindu-se ntr-o adevrat sintez a cunotinelor furnizate de acele tiine ce abordeaz n mod particular i limitat administraia public cum sunt, de exemplu, politologia, sociologia, tiinele juridice, cele economice, psihologia, urbanismul, etc. Datorit faptului c aceast tiin realizeaz ntr-un mod propriu o abordare a fenomenului administrativ n toat complexitatea sa ceea ce nu mai realizeaz nici un alt domeniu
E. Cernea, C. Molcu, Istoria statului i dreptului romnesc, Casa de Editur i Pres ansa, S.R.L., Bucureti, 1992, pag. 36-38, 82-84, 143-148, etc. 23 P. Gogeanu, Istoria general a statului i dreptului, T.U.B., Bucureti, 1970. 24 Vl. Hanga, Drept privat roman, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1978, pag. 50-57.
22

17

al cercetrii ea are i un caracter autonom n raport cu ramurile cunoaterii cu care se interfereaz. Aspectele mai importante cercetate cu privire la fenomenul administrativ vizeaz sarcinile administraiei publice, structurile acesteia, probleme privind activitatea de conducere, resursele materiale, financiare i de persoane ale acestor autoriti, teoria i practica deciziei administrative, organizare i metode n administraie,25 controlul administrativ, etc., n scopul asigurrii realizrii optime a sarcinilor revenind executivului.26 Disciplina didactic a tiinei administraiei abordeaz n studiul ei, n mod specific din raiuni proprii pregtirii de specialitate, aspecte ale cercetrii tiinifice consacrate administraiei publice n scopul cunoaterii ct mai aprofundate a fenomenului administrativ n vederea dobndirii cunotinelor teoretice i practice, necesare integrrii viitorilor specialiti n acest sistem de instituii la a cror organizare i funcionare raional trebuie s contribuie n mod hotrtor.27 C. n privina raportului dintre tiina dreptului administrativ i tiina administraiei trebuie s pornim de la faptul c cea dinti are ca obiect de cercetare n exclusivitate normele juridice aplicabile raporturilor administrative, pe cnd cea de-a doua abordeaz la un nivel general i complex toate aspectele fenomenului administrativ ca sistem i aciune. Cu toate acestea, raportul dintre cele dou domenii ale cunoaterii nu este de la particular la general, deoarece, aa cum tiina administraiei nu este o sum a unor tiine particulare (politologie, sociologie, psihologie, economie etc.) care i furnizeaz o parte din cunotinele i metodele lor specifice, limitate, desigur, doar la administraie, tot astfel n privina tiinei dreptului administrativ reglementrile juridice cercetate de el reprezint doar premisele de la care pornesc abordrile extrajuridice ale celorlalte tiine, dar ale
M.T. Oroveanu, Organizare i metode n administraia de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1979, pag. 107. 26 Idem, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 15 i urmtoarele. 27 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 3.
25

18

cror concluzii se vor reflecta ulterior ntr-un nou cadru administrativ normativ perfecionat. Cu alte cuvinte, dac tiina dreptului este chemat s prezinte cum este organizat, cum funcioneaz i ce fel de atribuii i rspunderi are administraia, n schimb tiina administraiei trebuie s cerceteze i s explice de ce este astfel organizat, de ce funcioneaz ntr-un anumit mod i cu anumite atribuii, dar i cum ar trebui organizat n viitor ca s funcioneze i eficient n funcie de sarcinile care-i revin. n privina disciplinei didactice intitulat Drept administrativ i tiina administraiei aceasta ofer acele cunotine care rezult din tratarea interdisiciplinar a fenomenului administrativ, att sub aspect juridic ct i extrajuridic, reunind noiuni, categorii, principii i judeci reieite din studiul acestuia abordat ca sistem n aciune complex, social-politic i juridic prefigurnd ns i metode de perfecionare, inclusiv consacrarea lor ca propuneri legislative (de lege ferenda). Disciplina didactic nu-i propune i nici nu poate realiza o abordare exhaustiv a problematicii juridice i nejuridice viznd ntreaga administraie public, ct i cea referitoare la alte forme de administraii (nestatale, private, etc.). De aceea28 problemele administrative ale regiilor autonome (naionale sau locale) i ale serviciilor publice, cele bugetare i patrimoniale ale unor autoriti i instituii publice sunt numai limitativ abordate i doar sub aspectul exclusiv al incidenei normelor administrative n organizarea i funcionarea lor, deoarece, n mod evident, aspectele economico-financiare, cele patrimoniale fac obiectul preocuprii altor tiine juridice (dreptul civil, financiar, muncii) sau nejuridice (cum sunt cele economice viznd finanele publice, managementul, etc.). Abordarea interdisiciplinar a fenomenului administrativ permite o mai bun nelegere a complexitii lui, prin depirea limitelor cunoaterii formal-juridice (pozitiviste) i a considerentelor i consecinelor politico-sociale i materiale determinate n abordarea i aplicarea legislaiei administrative,
28

I. Iovna, op.cit., pag. 36.

19

precum i stabilirea conexiunilor cu alte fenomene (din stat i societate, partide, forme asociative, sindicale, neguvernamentale) asupra crora se exercit impactul administrativ sau care, la rndul lor, influeneaz executivul. Studiul nejuridic permite i formularea cilor de sporire a eficienei social-economice a administraiei care dublate de aprecierea critic a reglementrilor deja existente n materie executiv conduc la reformularea i reformarea cadrului normativ punndu-l n acord ct mai deplin cu nevoile de progres care se cer a fi satisfcute i n acest domeniu. Concomitenta abordare extrajuridic cu cea juridic permite i o mai bun cunoatere a modului n care s-a realizat percepia juridic a nevoilor sociale reale, dar i a felului n care este perceput juridicul de ctre nespecialiti n drept, avnd o alt formaie intelectual, precum i modul de percepere a dreptului la nivelul contiinei sociale comune, inclusiv a celei juridice neoficiale. De aici se desprinde concluzia c cercetarea juridic nu poate i nu trebuie s fac abstracie de datele extrajuridice oferite de alte domenii ale cunoaterii dintre care multe dezvluie fundamentele organizrii i aciunii juridice ale administraiei, dup cum i cercetarea nejuridic nu se poate face ignornd fundamentele juridice ale fenomenului administrativ supus investigaiei tiinifice.

3. Legturile dreptului administrativ cu alte ramuri juridice precum i cele ale tiinei administraiei cu alte tiine Dreptul constituional reprezint ansamblul normelor juridice care reglementeaz sfera raporturilor sociale din cadrul sau n legtur cu procesul de exercitare a puterii legislative constituind cadrul juridic principial pentru toate celelalte ramuri de drept. Normele administrative ce formeaz ramura juridic corespunztoare se emit, n multe cazuri, n temeiul i pentru

20

aplicarea regulilor constituionale ce au ca obiect reglementarea organizrii i funcionrii administraiei publice. Pe de alt parte, activitatea executiv const din aciuni de organizare a executrii i de executare concret a legilor, acte ce aparin puterii legislative. n sfrit, normele administrative cuprinse n actele executivului se emit n acord cu Constituia i legile care sunt izvoare importante ale dreptului administrativ. Dreptul financiar29 (i fiscal) cuprinde ansamblul normelor care reglementeaz, n regim de drept public, constituirea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale celorlalte colectiviti publice, precum i controlul financiar de interes public. Cum autoritile financiare sunt o categorie a administraiei publice, rezult c organizarea, funcionarea i atribuiile lor sunt reglementate de dreptul administrativ, dei coninutul activitii lor executive vizeaz, n principal, un domeniu strict limitat, cel al finanelor publice. Dreptul muncii30 cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile individuale sau colective care se stabilesc ntre angajatori i angajaii care muncesc sub autoritatea lor cu ocazia prestrii muncii, precum i raporturile sociale derivate din acestea. Cum funcionarii autoritilor administrative beneficiaz n mare msur i de prevederile legislaiei muncii care completeaz prevederile propriului statut, rezult c ntre cele dou ramuri de drept exist strnse legturi. Dreptul civil31 este acea ramur care reglementeaz raporturile patrimoniale i nepatrimoniale stabilite ntre persoanele fizice i persoanele juridice aflate pe poziii de egalitate juridic. Reglementrile dintre cele dou ramuri de drept ce se ntreptrund n domenii cum sunt, de exemplu, personalitatea juridic public i privat a autoritilor administrative, patrimoniul innd de domeniul public sau privat al acestora, drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial ale executivului, rspunderea patrimonial a
I. Gliga, Drept financiar public, Editura ALL, Bucureti, 1994, pag. 22. S. Ghimpu, Al. iclea, Dreptul muncii, Casa de editur i pres ansa, S.R.L., Bucureti, 1995, pag. 6. 31 Gh. Beleiu, Drept civil romn. Introducere n dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Editura ansa, S.R.L., Bucureti, 1995, pag. 25.
29 30

21

acestuia pentru actele i faptele de putere vtmtoare pentru drepturile legal recunoscute terilor prejudiciai. Dreptul familiei32 reprezint totalitatea normelor juridice care reglementeaz raporturile personale i patrimoniale ce izvorsc din cstorie, rudenie, adopie, precum i raporturile asimilate de lege acestora. Cum numeroase autoriti au atribuii n materie de oficiere a ncheierii cstoriei, instituirea tutelei, precum i n procedura de instituire a curatelei i adopiei, inclusiv n domeniul msurilor de ocrotire a unor categorii de minori, rezult i legtura dintre cele dou ramuri de drept. Dreptul penal33 este ansamblul normelor juridice care reglementeaz infraciunile, precum i sanciunile aplicabile n cazul svririi lor, precum i celelalte consecine decurgnd din acestea. n cadrul acestor abateri grave se includ i infraciunile de serviciu sau n legtur cu serviciul (art.246-258 din Codul penal) specifice, n special, funcionarilor publici ca autori ai comiterii lor, de unde i relaia acestei ramuri de drept cu dreptul administrativ. Dreptul administrativ mai are legturi i cu alte ramuri de drept cum sunt cele ale dreptului procesual civil i dreptului procesual penal n ceea ce privete procedura utilizat n activitatea organelor administrative cu atribuii jurisdicionale i a instanelor judectoreti n vederea constatrii nclcrilor de lege i a reglementrilor administrative svrite de persoane fizice sau juridice ori chiar de executiv, inclusiv rspunderea juridic decurgnd din acestea. tiina dreptului administrativ care cerceteaz ramura juridic corespunztoare are tot attea legturi cu celelalte tiine corelative care au ca obiect de studiu ramurile de drept deja enunate. Deosebite legturi exist cu Teoria general a dreptului34 sau Introducere n studiul dreptului, deoarece aceasta din urm i furnizeaz generalizrile sale tiinifice n abordarea unor noiuni de baz cu caracter juridic precum norma i raportul juridic, actul i faptul juridic, izvorul de drept i rspunderea
I.P. Filipescu, Tratat de dreptul familiei, Editura Academiei, Bucureti, 1989, pag. 30. C. Bulai, Drept penal romn. Partea general, vol. I, Editura ansa, S.R.L., Bucureti, 1992, pag. 7. 34 Gh. Bobo, Teoria general a dreptului, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1994, pag. 12-13.
32 33

22

juridic, etc., iar, pe de alt parte, dreptul administrativ furnizeaz teoriei generale materialul juridic necesar generalizrilor cu valoare de principiu. tiinele juridice istorice ofer tiinei dreptului administrativ date privind apariia i evoluia instituiilor i reglementrilor administrative la nivelul unei societi sau a unui popor determinat ori la un nivel general aparinnd unei ntregi epoci istorice a omenirii (antichitate, ev mediu), precum i un imens material faptic istoric pentru prelucrare i generalizare n materie administrativ. tiina administraiei cerceteaz fenomenul administrativ sub aspectul structurii sale i a eficienei aciunilor executive, astfel nct ea are multiple tangene cu diferitele ramuri ale tiinelor despre societate, a celor economice ,etc. Managementul, tiina organizrii eficiente a activitilor economice, are multiple legturi cu tiina administraiei sub aspectul modului de dimensionare a personalului autoritilor i instituiilor publice, a raportului care trebuie s existe ntre funciile de conducere i cele de execuie, a modului de dispersie i structurare teritorial a administraiei, a cheltuielilor ocazionate de ntreinerea acesteia, a eficienei activitilor de birou, etc., astfel nct se poate vorbi despre un adevrat management administrativ sau n administraie, ca subramur a acestei tiine. Sociologia ofer tiinei administraiei o important baz metodologic de investigare a fenomenului prin intermediul anchetelor sociologice, metodelor interviului i chestionarelor folosite i n cercetarea administraiei. Statistica furnizeaz, prin propriile sale metode cantitative, importante mijloace de cercetare a administraiei i a aciunilor sale, permind cuantificarea unor rezultate ale cercetrii prin date statistice apte de prelucrare i analiz, inclusiv comparat, a unor fenomene comensurabile (de exemplu, necesarul de personal n raport cu evoluia volumului de munc, gradul de stabilitate n funcie a acestuia, utilizarea datelor de stare civil, a celor din recensmnt, etc.). Informatica prezint o utilitate deosebit pentru investigarea fenomenului administrativ mai ales sub aspectul mijloacelor

23

tehnice de prelucrare automat a datelor de care se dispune, contribuind la fundamentarea tiinific a procesului decizional prin asigurarea unei documentri temeinice a actului administrativ. tiina administraiei mai are multiple legturi i cu alte domenii ale cunoaterii cum sunt psihologia, demografia, urbanistica, organizarea i amenajarea teritoriului, etc., acestea reprezentnd tot attea sectoare care cad, ntr-un fel sau altul, i sub sfera de inciden a preocuprilor autoritilor publice executive n cele mai variate forme ale aciunilor i deciziilor administrative.

24

Capitolul II. Administraia public i mediul social-politic Administraia public ca sistem de autoriti reprezentnd puterea executiv este un subsistem n cadrul autoritilor statului i, implicit, o component a sistemului social global. Ea reprezint o reunire de elemente dispuse ntr-o anumit structur i supuse unor interaciuni att ntre prile care o compun, ct i ntre ansamblul propriu-zis raportat la mediile social, politic i juridic n care acesta se integreaz. 1. Administraia i mediul social Societatea reprezint un sistem de colectivitate uman organizat avnd o infrastructur (economic) determinant, o structur (social) ce reflect componentele categoriale ce o alctuiesc (grupuri, clase, etc.) i o suprastructur edificat din diverse elemente i fenomene diversificate (ideologice, relaionale i instituionale). ntre societate, ca sistem de maxim generalitate, i stat, ca subsistem component a sistemului social, exist multiple relaii de interdependen. Statul nu este deasupra i nici n afara societii, dar nici nu trebuie s devin opusul ei ci, dimpotriv, el trebuie s se integreze pe deplin acestui ntreg social din care face parte i pe care l reprezint, l conduce i l deservete. Administraia public este, n acest context, chemat s promoveze, s realizeze i s apere acele valori social-juridice consacrate de puterea legislativ, de regul i n principal, prin reglementri primare, originare, superioare i exterioare executivului, dar conforme unor interese sociale generale derivate din nevoi social-economice fundamentale pentru colectivitate i indivizii care o compun. Ca fenomen suprastructural de natur instituional, ce se include n fenomenul statal, mai general, i se altur celorlalte fenomene de natur politic, etic, religioas, artistic, etc., i administraia public este determinat n mod esenial dac nu

25

ntr-un mod direct vizibil de fundamentele economice pe care se sprijin, de relaiile sociale n care se afl, ct i de modul de alctuire i funcionare a nsi statului din care face parte, inclusiv regimul politic de guvernare. Astfel, ntr-o economie de pia executivul este chemat s vegheze la asigurarea derulrii normale i legale a relaiilor specifice proprietii private, iniiativei particulare i liberei concurene (loiale), intervenind, dup caz, n situaia n care este necesar rezolvarea unei solicitri ce i-a fost adresat ori atunci cnd se ncalc regulile ce guverneaz relaii economice n vederea restabilirii lor pe ct posibil n conformitate cu legea, fr a avea, prin aceasta, o atitudine voluntarist sau dirijist pe plan economic. n acest sens, de exemplu, sunt emise numeroase reglementri de natur administrativ pentru aplicarea msurilor legislative sau executive cu coninut economic din sectoarele industriei, agriculturii, comerului, finanelor, vamal, apoi acte individuale necesare acelorai sectoare precum autorizaiile, aprobrile, acordurile ori numeroase acte de sancionare contravenional ori de cte ori se constat abateri specifice acelorai domenii i aflate sub jurisdicia administraiei. Pe de alt parte, administraia este i cea care are n proprietate sau n administrare bunuri din domeniul public de interes naional sau local i din domeniul privat, avnd n subordine regii autonome i companii de interes naional sau local, o gam larg de prestatori de servicii publice, nfiineaz, coordoneaz i controleaz societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat. Tot administraia este aceea care, prin organe specializate, urmrete constituirea, repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti necesare trebuinelor publice, adic constituirea bugetelor necesare autoritilor i instituiilor publice. n sfrit, o gam larg de servicii publice n cele mai variate sectoare cum sunt nvmntul, sntatea, cultura, asigurarea ordinii publice, etc., sunt realizate de administraie constituind cadrul de exercitare i asigurare a unor drepturi i liberti, inclusiv

26

inviolabiliti ceteneti fundamentale ntr-un stat de drept n care acestea trebuie s se realizeze ntr-un mod nestingherit. Prin toate aceste aspecte sumar enunate rezult c administraia se implic penetrnd mediul social, dup cum, la rndul su, acesta din urm penetreaz administraia.35 Altfel spus, intrrile n administraie provin de la societate, iar ieirile din executiv sunt destinate aceleeai colectiviti. n msura n care administraia vine n ntmpinarea nevoilor sociale fundamentale i corespunde exigenelor de satisfacere a acestora avem un raport de compatibilitate ntre ea i mediul social, ntruct este deschis la ptrunderea acestui mediu. Aceast penetrare poate fi instituionalizat, atunci cnd prin modul de organizare, funcionare i activitatea sa executivul dispune de cadrul legal necesar adaptrii sale continue la nevoile interesnd colectivitatea, diversele categorii socio-profesionale, indivizii, nfiinnd i prestnd o gam larg de servicii publice solicitate. Penetrarea este neinstituionalizat (social) cnd are n vedere difuzarea n mediul administrativ a unor concepii, obiceiuri i comportamente sociale (morale, religioase, de limbaj) ndeobte admise, tradiionale, aparinnd mediului social. Dimpotriv, n msura n care administraia nu reuete s vin n ntmpinarea acestor nevoi, iar cadrul su instituional i funcional nu este receptiv la impulsurile i informaiile mediului social nereacionnd ca atare, neadoptnd msurile i coreciile necesare, raportul dintre cele dou medii devine de incompatibilitate, penetrarea fiind jugulat i chiar suprimat, situaie n care nu se mai pune problema reformelor sau reorganizrilor administrative totale sau pariale de adaptare la nevoile sociale, ci pur i simplu nlturarea i schimbarea ei. Dimensiunile sociale ale administraiei36 se bazeaz pe anumite criterii. Un prim criteriu este structural i are n vedere centralizarea sau dispersarea teritorial a administraiei sub aspectul indiviziunii sau diviziunii modului de ndeplinire a sarcinilor de ctre executiv, fie ntr-un mod unitar - grupat la
35 36

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 31-33. Idem, op.cit., pag. 29.

27

nivelul unei singure autoriti centrale sau de ctre centre superioare care concentreaz anumite servicii publice (de exemplu, numai Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci n materie de brevetare a inveniilor) - ori, dimpotriv, implantarea autoritilor i, n general, a serviciilor, n teritoriu are loc n strns legtur cu satisfacerea unor nevoi specifice colectivitilor locale (de exemplu, n materie fiscal pn la nivelul comunei, percepia rural). Un al doilea criteriu este de natur funcional i are n vedere durata i ritmul n care executivul reacioneaz n timp la nevoile sociale prin stabilitatea sau mobilitatea structurilor, atribuiilor i aciunilor sale, n care sens se poate vorbi de o administraie rigid, formalist, birocratic sau, dimpotriv, de una flexibil, mobil i supl, care se adapteaz din mers nevoilor sociale reale. Iniiativa i participarea cetenilor n forme organizate neguvernamentale, sindicale, organizaionale sau individuale prin aciuni de colaborare i sprijin a autoritilor locale, utilizarea unor raporturi civile, stimulative i diminuarea celor autoritare, de subordonare, faciliteaz n mare msur integrarea executivului n mediul social aferent competenelor sale, evitnd penetrarea forat a executivului prin msuri de constrngere, dar i ptrunderea n acelai mod, silit, a socialului n administraie prin intervenia grupurilor i aciunilor de presiune social. 2. Administraia i mediul politic
Politica reprezint o form a aciunii sociale constnd dintr-un ansamblu de concepii, instituii, relaii i msuri menite a consacra, apra i promova ntr-un mod organizat i eficient interese specifice ale unui grup, colectiviti, instituii, organizaii, autoriti i stat. De cele mai multe ori instituiile i aciunile politice vizeaz modul de exercitare a puterii publice (legislative, parial executive) sau se afl n strns legtur ori n raport de acest mod (dup cum, de exemplu, partidele se afl sau nu la guvernare sau sunt n opoziie). Dei puterea executiv este una din formele de manifestare a puterii publice, creia i corespunde sub aspect organizatoric

28

sistemul autoritilor administrative, totui, comparativ cu puterea legislativ - n care reprezentarea politic este bine conturat, iar interesele politice sunt promovate prin chiar politica legislativ a parlamentului - administraia apare mai detaat de mediul politic, cel puin n structurile sale de execuie. ntr-adevr, dei organele administrative reprezentative de conducere la nivel central (guvern, minitri) sau teritorial (prefeci, subprefeci, conductorii serviciilor publice deconcentrate) ori local (primarii, viceprimarii, consilierii) sunt desemnate (prin alegere sau numire) pe criterii de opiune politic, totui, n marea lor majoritate, funcionarii publici sunt numii n afara acestor criterii, potrivit pregtirii i competenei lor profesionale,37 uneori chiar mpotriva oricrui considerent de natur politic.38 Pe de alt parte, dei legile sunt, n bun parte, i expresia voinei politice a unei majoriti parlamentare, odat ce au fost adoptate i ncepnd cu punerea lor n executare de ctre administraie i pierd treptat semnificaia lor politic iniial deoarece n procesul realizrii i concretizrii lor se au n vedere doar elementele juridice inerente lor, dublate eventual de considerente de oportunitate sau actualitate naional sau local, nefiind admise considerente politice care s nfrng promovarea legalitii sau s afecteze, prin discriminri, egalitatea n faa legii. Totodat, nu se poate nega existena unor raporturi ntre administraia public i principalele elemente ale sistemului politic din societate, cum ar fi, de exemplu, partidele politice, formaiunile i alianele de acelai gen, reglementate juridic i cu efecte juridice n materie. Aa este, de exemplu, cazul n materie electoral la depunerea candidaturilor, la constituirea birourilor electorale, la stabilirea semnelor electorale, n campania electoral, la atribuirea mandatelor de consilier, de primar sau viceprimar, etc., conform Legii alegerilor locale nr.67/2004). Alteori, conlucrarea dintre administraie i politic nu mbin forme juridice reglementate cum ar fi, de exemplu, invitarea
Aa este condiia de studii i ctigarea concursului pentru ocuparea funciei, potrivit art.511/1 din Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici (republicat). 38 De exemplu, secretarii consiliilor locale i judeene nu pot fi membri ai unui partid sau formaiuni politice, potrivit art. 83/2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001.
37

29

conducerii partidelor politice la edinele consiliilor locale i judeene, discutarea propunerilor acestora din urm n cadrul edinelor, ceea ce poate influena orientarea i realizarea ntr-un anumit mod a aciunilor executive. De asemenea, nsi administraia, mai ales la nivel central, are competena de a adopta acte de politic intern sau extern (declaraii, mesaje, comunicate ale guvernului, premierului, minitrilor) prin care se exprim o anumit atitudine fa de evenimente sau mprejurri ori reuniuni produse pe plan intern sau internaional. n sfrit, relaia dintre cele dou medii este hotrtor influenat i de regimul politic, democratic sau nedemocratic, care guverneaz viaa social-politic, situaie de care depinde, n bun msur, recurgerea sau nu la mijloace exclusiv administrative, de autoritate ori de constrngere sau, dimpotriv, la mijloace stimulative de cointeresare, economico-financiare, civile i comerciale, lsate la aprecierea factorilor sociali. Apreciind poziia executivului fa de mediul politic, comparativ cu celelalte puteri ale statului, se impune, n mod evident, o constatare esenial. Astfel, fa de puterea legislativ constituit prin excelen din factori i pe motivaii politice, i fa de puterea judectoreasc, scoas n ntregime de sub influena acestora prin modul ei de organizare i funcionare, cu judectori independeni n activitate i inamovibili ca funcie, subordonai numai legii i propriei lor contiine autoritile administrative, dimpotriv, se caracterizeaz numai n privina conducerii lor reprezentative prin prezena elementului politic, n rest, la nivel de execuie, acesta lipsete, ceea ce confer executivului o poziie intermediar n cadrul puterilor statului comparativ cu relaiile acestora cu acelai mediu. 3. Administraia i dreptul 3.1. Necesitarea reglementrii juridice a administraiei

30

Statul n organizarea sa structural i n desfurarea activitilor sale este guvernat de reguli juridice care-i reglementeaz cadrul instituional de manifestare a puterii publice. Statul de drept are cu att mai mult nevoie de cadrul normativ adecvat deoarece normele juridice reprezint nu numai suportul organizrii sale i al aciunilor ntreprinse, dar i pentru c aceleai reguli i circumscriu limitele n care i pn la care el i poate manifesta intervenia social-juridic i de la care opereaz dezangajarea sa similar. Dreptul, ca sistem normativ este un produs al statului i al organelor sale, inclusiv administrative, i manifest aciunea sa n mod relativ independent chiar asupra autoritii care-l creeaz i care, pe cale de consecin, trebuie s se subordoneze chiar propriilor reglementri i cu att mai mult celor provenind de la autoritile ierarhic superioare. Cu alte cuvinte, autoritile de stat, spre deosebire de persoanele fizice, au un cmp limitat de aciune n sensul c nu pot svri dect acele acte sau fapte juridice i nu pot intra dect n acele raporturi de drept pentru care legea le confer o competen determinat. De asemenea, pluralitatea, diversitatea i volumul mare al structurilor administrative, precum i multitudinea i varietatea aciunilor executive ntreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe i coordonarea activitilor sale ceea ce numai reglementarea juridic o poate realiza tocmai prin obligativitatea impus de regula de drept. n acelai timp, varietatea sarcinilor administrative impune ca n cadrul sistemului juridic normativ ce acioneaz asupra executivului i prin executiv reglementarea s fie difereniat, distingndu-se att norme administrative, dar i reguli aparintoare altor ramuri de drept, respectiv dreptului constituional, civil, financiar, comercial, muncii, etc. 3.2. Normele de drept administrativ Normele juridice administrative reprezint acea categorie a normelor juridice instituite de autoritile de stat i care confer

31

administraiei publice s se manifeste n raporturile de drept ca subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii executive. Din aceast definiie rezult mai multe trsturi specifice ce se impun a fi reinute n cazul acestor reguli, pe lng trsturile generale, comune oricrei norme juridice. n primul rnd, normele dreptului administrativ sunt n exclusivitate produsul voinei de stat fiind instituite de o autoritate public (legislativ sau executiv), iar nu de alte subiecte de drept, motiv pentru care ele nu sunt reguli recunoscute sau sancionate de stat, ca n cazul obiceiului juridic, a actelor de reglementare aparinnd diverselor organizaii sau asociaii nestatale ori neguvernamentale. n al doilea rnd, n temeiul acestor norme se formeaz, se modific i se desfiineaz raporturi juridice (de drept) administrative, chiar dac n subsidiar n baza lor se mai pot forma i raporturi de alt natur (de pild, civil n urma autorizaiei de nstrinare imobiliar, comercial n cazul autorizaiei necesare pentru desfurarea anumitor activiti de comer, de familie n urma instituirii tutelei, de munc, n urma numirii ntr-o funcie urmat de ncheierea contractului de munc, etc.). n al treilea rnd, prin emiterea acestor reguli statul i organele sale se manifest ca autoriti publice, iar nu ca alte subiecte de drept persoane juridice de drept privat - care intr n raporturi derivnd din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu. n al patrulea rnd, fora de constrngere a statului care garanteaz, la nevoie, aplicarea normelor administrative este exercitat chiar de autoritile aparinnd sistemului executiv. Analiznd normele juridice aplicabile administraiei publice se impune ca o prim precizare faptul c alturi de normele dreptului administrativ n acest domeniu i mai gsesc aplicabilitatea i norme aparinnd altor ramuri de drept, cum sunt, de exemplu, cele ale dreptului constituional, n cazul investirii primului-ministru n aceast funcie, dreptul civil, pentru bunurile aparinnd domeniului privat al statului, dreptului muncii, n

32

materia contractelor de munc ncheiate cu angajaii administraiei, etc. A doua precizare are n vedere faptul c nu trebuie confundat natura juridic a normei administrative cu natura actului ce o reglementeaz deoarece dac este adevrat c majoritatea acestor reguli sunt cuprinse n acte administrative (ale guvernului, ministerelor, etc.), totui ele mai sunt cuprinse i n Constituie i legi acte ce au regim juridic de drept constituional. Pe de alt parte, chiar actele administrative normative pot cuprinde norme juridice civile, comerciale, financiare, de dreptul muncii, etc., care dau natere raporturilor corelative. De aceea n determinarea naturii juridice a unei reguli de conduit este deci esenial stabilirea naturii raportului juridic pe care-l determin, iar nu felul actului normativ care o reglementeaz. O ultim precizare trebuie fcut cu privire la marea diversitate, volumul ridicat i relativa stabilitate a normelor administrative. ntr-adevr, existena unui mare numr de autoriti administrative acoperind, prin activitatea lor, domenii variate i diverse ale vieii social-economice a condus la dezvoltarea unei mase normative ce deine ponderea n cadrul regulilor juridice ale statului. Pe de alt parte, dinamica activitii executive, pus mereu n faa nevoilor sociale curente, determin att o proliferare normativ continu, ct i o schimbare permanent de coninut a reglementrilor, determinate de nevoia fireasc de adaptare la realiti ce sufer diverse mutaii, ct i la prefigurarea unor tendine viitoare n evoluia social. Acestea sunt i explicaiile multiplelor i frecventelor modificri, abrogri i nlocuiri de norme administrative i, de altfel, principala dificultate n realizarea codificrii lor generale. n privina normelor administrative aplicabile activitii executive distingem mai multe categorii39 n funcie de criteriile de clasificare utilizate. a. Dup obiectul de reglementare distingem norme organice, procedurale i materiale.
39

A. Iorgovan, op.cit., pag. 164-165.

33

normele organice (cuprinse n legi organice,40 ordinare,41 dar i n reglementri proprii42 ale administraiei publice) numite i organizatorice sunt cele prin care se reglementeaz nfiinarea, organizarea (structura), funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i a unor instituii din subordinea acestora;43 - norme procedurale (procesuale) care reglementeaz forma n care se realizeaz activitatea administraiei publice (de exemplu, cele viznd procedura constatrii i sancionrii contraveniilor);44 45 - norme materiale ce reglementeaz drepturile i obligaiile decurgnd din raporturile juridice n care intr administraia ca urmare a executrii sau a nclcrii prevederilor legale de ctre subiectele de drept. b. Dup sfera lor de cuprindere se disting norme generale, speciale i de excepie n care sens: - normele generale (sau de drept comun) au o sfer de maxim cuprindere incluznd cele mai importante reguli dintr-un domeniu al activitii executive (categorie n care intr normele constituionale interesnd administraia, legile organice de acelai gen viznd organizarea i funcionarea guvernului, administraia public local, precum i legi ordinare); - normele speciale se refer la categorii limitate de raporturi juridice dintr-un domeniu restrns (de exemplu, normele rectificative n materie bugetar);46
-

De exemplu, Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 41 De exemplu, Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne. 42 Hotrrea privind organizarea i funcionarea corpului de control comercial n cadrul primriilor i prefecturilor adoptat de Guvern cu nr. 1290/1990. 43 Art. 11 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 44 Art. 15-20 din Ordonana nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. 45 De exemplu, obligaia de plat a impozitului pe profit (art. 1 din Legea nr. 12/1991 privind impozitul pe profit). 46 Legea (nr. 20/1991) rectificativ aspra bugetului de stat pe anul 1990.
40

34

normele excepionale sau de excepie care vizeaz situaii cu totul deosebite, derogatorii de la dreptul comun i chiar de la normele speciale din aceeai materie.47 c. Dup conduita prescris normele administrative pot fi onerative, prohibitive i permisive n care sens: - normele onerative oblig la ndeplinirea unei activiti (de exemplu, obligativitatea secretarului de participare la edinele consiliului local);48 - normele prohibitive care interzic svrirea unei aciuni (de exemplu, secretarul consiliului local nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice);49 - normele permisive sunt cele care fr a obliga sau interzice o anumit aciune las libertate de conduit subiectelor de drept n limitele prevzute de ele, reguli ce cuprind, de exemplu, reglementarea actelor administrative emise la cerere (autorizaiile, de pild) i a cror beneficiu titularul are libertatea de a-l utiliza sau nu. d. Dup locul n care i produc efectele50 normele administrative pot fi interne i externe n care sens: - normele productoare de efecte interne au consecine juridice n interiorul autoritilor administrative, categorie n care intr, de regul, regulile cuprinse n regulamentele de organizare i funcionare, regulamentele de ordine interioar, ca acte de administraie intern;
-

normele productoare de efecte externe, deci n afara administraiei i n raporturile acesteia cu terii administrai sunt, de regul, emise n temeiul legii, a altor acte normative cu for juridic superioar, crora le asigur o executare unitar, cazul normelor fiscale.

Astfel, conform Legii nr. 1/1978 (abrogat) cererile adresate organelor de stat se soluionau n termen de 20 de zile de la primire, neexistnd un termen de introducere a lor; conform (art. 10 alin. 4) Legii fondului funciar nr. 18/1991 cererea de stabilire a dreptului de proprietate se introducea n termen de 30 de zile, prelungit cu 15 zile de Legea nr. 29/1991. 48 Art. 117 lit. b din Legea administraiei locale nr. 215/2001. 49 Art. 116/2 din Legea nr. 215/2001. 50 Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 44-45.
47

35

e. Dup caracterul lor normele administrative pot fi imperative (care, la rndul lor, pot fi onerative i prohibitive) i norme dispozitive. Sub acest aspect este de remarcat faptul c, ntruct raporturile administrative sunt raporturi de autoritate deoarece in de realizarea puterii executive, i regulile care le reglementeaz sunt, n marea lor majoritate, categorice, coninnd fie obligaii, fie interdicii. n ceea ce privete structura logico-juridic a acestor norme este de fcut precizarea c, de regul, ipoteza este strict determinat, dat fiind caracterul lor imperativ i necesitatea de a prevedea expres, exact, limitativ i fr echivoc situaiile ce trebuie avute n vedere de administraie sau n raport de ea. Dispoziia acestor norme este, de regul, subneleas, rezultnd din sanciunea aplicat n caz de nclcare, ceea ce nu exclude posibilitatea enunrii ei fie sub forma conduitei active, fie a interdiciei aa cum este cazul normelor n materie contravenional. n sfrit, sanciunea51 este ntotdeauna prevzut n cazul contraveniilor unde are un caracter represiv, intimidant (amenda), n celelalte situaii ea variind dup cum abaterea a fost comis de administraie, de funcionarii ei, de alte subiecte de drept, ori a vtmat drepturi recunoscute de lege persoanelor fizice sau juridice, cnd rspunderea poate avea caracter reparator (pentru prejudicii) sau disciplinar (pentru abaterile funcionarului), fie au fost nclcate condiiile de valabilitate ale actelor juridice ceea ce antreneaz nevalabilitatea (nulitatea) lor. 3.3. Izvoarele dreptului administrativ Izvoarele dreptului administrativ, ca forme de exprimare ale regulilor juridice executive, au mai multe trsturi. n primul rnd, forma scris de exprimare a regulilor juridice este un element esenial, neputnd, de regul, exista alte forme de exteriorizare, cum ar fi, de pild, cele nescrise, cutumiare (orale).
51

A. Iorgovan, op.cit., pag. 161-163.

36

n al doilea rnd, regula scris trebuie coninut ntr-un act normativ, de reglementare, neputnd fi formulat printr-o hotrre judectoreasc sau pe cale doctrinar. n al treilea rnd, actele normative cuprinznd norme administrative trebuie emise ntotdeauna de autoritile statului, ntruct numai ele exercit puterea public i instituie reguli executive n beneficiul acestui exerciiu, iar nu de alte organisme sociale ale cror norme pot fi recunoscute (sancionate) de stat.52 n al patrulea rnd, izvoarele dreptului administrativ sunt constituite ntr-un sistem unitar i difereniat n componentele sale structurale prin fora lor juridic diferit, ncepnd cu Constituia, continund cu legile, decretele prezideniale i terminnd cu actele administrative normative ale guvernului, minitrilor, ale autoritilor teritoriale i locale, ultimele avnd puterea locului pe care autorul lor l ocup n ierarhia sistemului de organe executive. n al cincilea rnd, n dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic (spre deosebire, de pild, de dreptul civil), practica judiciar, inclusiv deciziile emise n interesul legii de Seciile Unite ale Curii Supreme de Justiie sau deciziile Curii Constituionale i nici doctrina juridic. n mod cu totul excepional regulile de convieuire social sunt izvor de drept, de pild, n materie contravenional, dar numai atunci cnd legea face trimitere la ele. Tratatele internaionale sunt mai rar izvor de drept administrativ. Clasificarea izvoarelor dreptului administrativ: a) Dup criteriul forei lor juridice, adic dup puterea cu care un act juridic produce efecte obligatorii comparativ cu altul, distingem legile, decretele prezideniale, hotrrile guvernamentale, ordinele i instruciunile minitrilor i ale altor conductori ai organelor centrale ale administraiei publice, ordinele prefecilor, hotrrile consiliilor locale i judeene, dispoziiile primarilor, actele altor conductori ai unor servicii publice deconcentrate n teritoriu aparinnd de autoritile centrale.
52

n sens contrar a se vedea A. Iorgovan, op.cit., pag. 146.

37

b) Dup proveniena sursei, izvoarele dreptului administrativ pot fi interne, de la autoritile naionale - aa cum este cazul majoritii lor i externe, cuprinznd tratatele i conveniile internaionale.53 n privina sistematizrii izvoarelor dreptului administrativ este de fcut precizarea c aceast ramur juridic nu are un cod care s concentreze principalele norme interesnd autoritile i activitile executive, codificarea rmnnd, deocamdat, la nivelul unui deziderat. Cu toate acestea numeroase norme administrative sunt cuprinse n codul silvic, codul muncii, codul familiei, codul aerian, etc. Pot fi considerate ca fiind codificri pariale unele reglementri precum sunt, de exemplu, Legea contenciosului administrativ (nr.554/2004), Ordonana nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, Legea administraiei publice locale (nr.215/2001) etc. n privina denumirii izvoarelor se poate remarca faptul c, uneori, terminologia indic proveniena actului juridic. Astfel, hotrrea este un act al unui organ colegial (guvern sau consiliu local), iar ordinul aparine unei autoriti unipersonale (fiind emis de ministru, dar i de prefect). n anumite cazuri denumirea actului poate indica felul acestuia cum se ntmpl cu instruciunile i regulamentele care sunt ntotdeauna normative, n timp ce ordinul poate fi att normativ ct i individual, fa de dispoziia preedintelui consiliului judeean care este individual. De asemenea, actele jurisdicionale ale unor organe administrative ce au ca atribuii soluionarea unor litigii poart, de regul, denumirea de hotrri, datorit asemnrii lor cu hotrrile judectoreti. n sfrit, exist acte administrative normative cu denumiri speciale cum sunt, de exemplu, statutele, normativele, circularele, etc. Constituia este cel mai important izvor al dreptului administrativ ntruct normele executive de baz sunt cuprinse n acest act fundamental n cadrul cruia ocup o pondere nsemnat
53

I. Iovna, op.cit., pag. 22.

38

avnd o for juridic suprem. Constituia reglementeaz principalele atribuii de natur executiv ale Preedintelui Romniei, raporturile acestuia cu guvernul, rolul, structura i modul de investire a guvernului, actele, rspunderea i raporturile acestuia cu parlamentul, delegarea legislativ ncredinat de parlament executivului, precum i principiile de baz ale organizrii, funcionrii i sarcinile administraiei publice centrale i locale. De asemenea, prevederile constituionale referitoare la drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor au i ele numeroase tangene cu dreptul administrativ deoarece autoritile executive au multiple i diversificate competene privind asigurarea cadrului juridic necesar realizrii lor. Legile sunt importante izvoare ale dreptului administrativ atunci cnd reglementeaz raporturi sociale din sfera executivului. n cadrul acestora distingem legile constituionale, adic cele de revizuire a Constituiei, n msura n care modificarea ar viza i prevederi de natur executiv. Legile organice au, n marea lor majoritate, ca obiect reglementarea unor raporturi sociale interesnd administraia, cum sunt, de exemplu, cele privind organizarea Guvernului, contenciosul administrativ, organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local, organizarea general a nvmntului, etc. Legile ordinare reglementeaz i ele numeroase raporturi viznd activitatea i atribuiile autoritilor executive cum sunt, de pild, Legea privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne (nr.40/1990), Legea privind finanele publice (nr.10/1991), Legea privind statutul Bncii Naionale a Romniei (nr.34/1991), etc. Unele dintre acest acte normative au un coninut, de regul, integral administrativ, n timp ce alte legi cuprind numai n parte norme interesnd executivul aa cum este, de exemplu, cazul Legii fondului funciar (nr.18/1991) n privina dispoziiilor ce reglementeaz atribuiile comisiilor privind dreptul de proprietate asupra terenurilor sau a Legii ceteniei romne (nr.21/1991) n privina dispoziiilor privind autoritile care acord i retrag cetenia romn.

39

Decretele Preedintelui Romniei cu caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ cnd reglementeaz raporturi din sau interesnd sfera executivului precum msurile excepionale privind starea de asediu sau starea de urgen instituite n ntreaga ar sau n unele localiti (art.93 din Constituie). Aceste decrete se contrasemneaz de primul-ministru. Toate celelalte izvoare ale dreptului administrativ pe care le enumerm sunt formate din reglementri ale nsi administraiei publice emise, de regul, pentru organizarea executrii sau punerea n executare a legilor. Hotrrile Guvernului cu caracter normativ reprezint un important izvor al dreptului administrativ att prin numrul lor, ct i prin fora lor juridic n ierarhia actelor executive, precum i prin efectele produse asupra ntregii administraii publice. Dei intervin, de regul, secundum legem opernd ca reglementri derivate i secundare54 uneori pot reglementa i n mod primar i originar unele raporturi sociale n sectoare unde nu avem reglementri legislative.55 O poziie oarecum similar o au i regulamentele Guvernului, acte avnd ntotdeauna caracter normativ, cu rol de detaliere amnunit a unor prevederi de o generalitate mai mare. O situaie cu totul deosebit o reprezint ordonanele emise de guvern n temeiul unei legi speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta, n cadrul delegrii legislative ncredinate de parlament executivului. Ordonanele au ntotdeauna caracter normativ, iar ca for juridic trebuie considerate ca fiind echivalente legii, iar dac reglementeaz raporturi interesnd sfera executiv sunt i izvoare ale dreptului administrativ. Regulamentele, instruciunile i ordinele (ultimele cu caracter normativ) ale minitrilor i celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale de specialitate se emit, de regul, n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n legi, decrete i hotrri guvernamentale sau, uneori, chiar n lipsa mputernicirii atunci cnd un act de nivel superior reclam, prin nsi modul su de
De pild, Hotrrea nr. 1323/1990 n legtur cu unele msuri pentru aplicarea Legii privind societile comerciale (nr. 31/1990). 55 De pild, Hotrrea nr. 1290/1990 privind organizarea i funcionarea corpului de control comercial la primrii i prefecturi.
54

40

reglementare, apariia unui act cu o for juridic inferioar care si asigure o punere n aplicare unitar i detaliat ntr-un domeniu sau ramur de activitate. Pe plan local exist numeroase acte emise de diverse autoriti avnd o competen teritorial determinat, n care sens enumerm: - hotrrile consiliilor (judeene, municipale, oreneti i comunale) cu caracter normativ; - ordinele prefecilor i dispoziiile primarilor cu caracter normativ; - dispoziiile normative i regulamentele aparinnd altor servicii publice deconcentrate n teritoriu. Toate aceste acte produc efecte limitate la nivelul unitii administrativ-teritoriale n care funcioneaz respectiva autoritate, fiind obligatorii pentru toate subiectele de drept din acea raz, ntemeindu-se pe lege sau pe alte acte cu for juridic superioar lor, fiind emise n realizarea propriilor competene materiale. 3.4. Raporturile de drept administrativ a. Noiune i trsturi Raporturile de drept administrativ sunt acea categorie a raporturilor juridice reglementate prin normele dreptului administrativ a cror formare, modificare i desfiinare are loc prin manifestarea de voin unilateral, deci exclusiv, a autoritii publice n cadrul i pentru realizarea activitii executive a statului.56 n primul rnd, aceste raporturi au ntotdeauna ca subiect cel puin un organ sau o autoritate de stat, deci una din prile relaiei juridice este calificat, adic are o anumit calitate predeterminat. Acest element ns nu este suficient luat n mod izolat, pentru c autoritile de stat apar i n raporturi civile, de munc, comerciale, etc.
Asupra altor definiii a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 27-28; I. Iovna, op.cit., pag. 24; Al.Negoi, Drept administrativ i elemente, op.cit., pag. 65; A. Iorgovan, op.cit., pag. 167; R.Petrescu, Drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, op.cit., pag. 25; Gh. T. Zaharia, op.cit., pag.55-56; M.Preda, Curs de drept administrativ, Editura Calistrat Hoga, Bucureti, 1995, pag.28.
56

41

n al doilea rnd, raportul juridic nu se poate forma, modifica sau desfiina fr manifestarea unilateral de voin a organului de stat chiar dac nu se declaneaz din oficiu (ca de pild n cazul rspunderii contravenionale), ci n urma solicitrii celuilalt participant la raport (de pild, n cazul emiterii unei autorizaii). Nici acest criteriu nu apare ndestultor deoarece autoritatea de stat poate interveni din proprie iniiativ n raporturi legate de administrarea sau gestionarea unor bunuri pe care le deine n proprietatea sa. n al treilea rnd, raporturile administrative sunt relaii ce se stabilesc, dup cum arat i denumirea lor, n cadrul unei activiti sau aciuni de administrare, adic de mai bun organizare a unor sarcini de utilitate public, deci care vizeaz un interes general depind sfera intereselor personale sau private. i n privina acestui criteriu s-ar putea obiecta c nu este specific n exclusivitate autoritilor de stat, fiind ntlnit i n raporturile cu unele persoane juridice de drept public i privat (ce realizeaz servicii publice, activiti comerciale, etc.). n al patrulea rnd, raporturile administrative sunt relaii ce se stabilesc n cadrul activitii executive a statului, motiv pentru care ele nu pot aprea n relaiile dintre persoanele fizice, ori dintre cele juridice, dar nici n cadrul altor forme de exercitare a puterii de stat (legislativ sau judiciar), dei n legtur cu acestea se pot manifesta n sensul asigurrii unei bune organizri a lor. n al cincilea rnd, prezena unui organ de stat ce se manifest autoritar n cadrul relaiei juridice n vederea realizrii puterii publice confer raportului administrativ caracterul de raport de putere cu legturi de supra i subordonare ntre prile participante (ntocmai ca i n cazul raporturilor constituionale, financiare sau judiciare) cu specificitatea apartenenei lor activitii executive a statului. b. Elementele raporturilor administrative Prile raportului administrativ sunt reprezentate, pe de o parte, de o autoritate administrativ public, deci de un organ de stat, n vreme ce cealalt parte poate fi att un alt organ de stat

42

(executiv sau de alt natur) ori o persoan fizic sau juridic, o organizaie guvernamental, asociaie, partid politic, etc., deci un subiect care nu trebuie s aib o calitate special sub aspectul dreptului administrativ. Autoritatea de stat, ca subiect calificat de drept administrativ, are o capacitate proprie i specific de a participa n raportul juridic numit capacitate administrativ a crei ntindere i coninut sunt determinate de competena respectivei autoriti. n raport cu capacitatea juridic civil a persoanei fizice care este general, capacitatea administrativ este special, limitat. Pe de alt parte, aceeai capacitate este i unitar, nedivizndu-se n folosina i exerciiul ei, ca n dreptul civil, deoarece organul de stat, de regul, trebuie s-i exercite unitar competena care are caracter obligatoriu. Acest organ poate fi unipersonal (ministrul, prefectul), colegial (guvernul, consiliul local) sau cu conducere colegial (dac are n frunte un colegiu de conducere). i alte categorii de autoriti ale statului, dect cele administrative, pot fi subiecte de drept administrativ, atunci cnd n organizarea activitii principale legislative sau judiciare exercit atribuii de autoritate administrativ (birourile permanente i aparatul Parlamentului, preedinii instanelor judectoreti, primii procurori, etc.). Cealalt parte a raportului juridic nu trebuie s aib o anumit capacitate juridic determinat, putnd fi un simplu subiect de drept, persoan fizic sau juridic, ori chiar lipsit de orice alt condiie juridic. Persoana fizic poate s fie cetean sau strin (cu sau fr alt cetenie), minor sau major, cu domiciliul n ar sau n strintate. n anumite situaii ns o anumit calitate a persoanei fizice este cerut pentru i n cadrul unor raporturi executive determinate. Astfel, numai ceteanul romn beneficiaz de buletinul (actul) de identitate care face dovada ceteniei sale.57 Alteori, vrsta este relevant n cadrul acelorai raporturi, de exemplu, n materia rspunderii contravenionale.58
Art. 22 alin. 1 din Legea ceteniei romne (nr. 21/1991). Minorul sub vrsta de 14 ani nu rspunde potrivit Ordonanei nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor.
57 58

43

Persoanele juridice ori alte subiecte colective pot aprea ca pri n raportul administrativ atunci cnd aceast calitate este cerut de dreptul administrativ desigur n condiiile legii civile sau a altor legi pentru formarea, modificarea sau desfiinarea relaiilor executive. Conform legii59 comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Ca persoane juridice civile au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local, potrivit legii.60 n ceea ce privete poziia prilor din raportul administrativ ea nu este, ca regul, de egalitate ci de subordonare fa de subiectul calificat al raportului, organul de stat, ce poate fi i superior ierarhic, i prin a crui voin unilateral relaia juridic se formeaz, se modific sau se desfiineaz. Spre deosebire de alte ramuri de drept ( de pild, civil) inegalitatea de poziie juridic nu este rezultatul intrrii subiectelor n relaia juridic n care dein drepturi i obligaii difereniate ci ea este preexistent raportului prin a crui formare i se d o concretizare ntr-un caz determinat. Coninutul raportului administrativ este format din drepturile i obligaiile specifice prilor participante la relaia din cadrul activitii de realizare a puterii executive. n primul rnd, trebuie s avem n vedere faptul c, de cele mai multe ori, drepturile organului de stat fa de cellalt participant la raportul juridic se prezint ca o ndatorire fa de lege, derivnd din caracterul obligatoriu al competenei, iar nu ca o facultate de genul drepturilor subiective recunoscute legal persoanelor fizice i juridice.61 n al doilea rnd, drepturile i obligaiile din raporturile administrative nu pot forma obiectul unor renunri ori tranzacii din partea participanilor o asemenea conduit fiind fr relevan juridic, deoarece coninutul relaiei este predeterminat legal voina organului de stat declannd doar incidena normei orice act emis n acest sens fiind lovit de nulitate absolut.
Art. 21/1 din Legea administraiei publice locale (nr. 215/2001). Exist i domeniul public de interes naional aparinnd statului potrivit art. 4 alin. 2 din Legea fondului funciar (nr. 18/1991). 61 I. Iovna, op.cit., pag. 29.
59 60

44

n al treilea rnd, indiferent de persoana titularului dreptului (organ de stat, persoan fizic sau juridic), raportul juridic i pstreaz caracterul de autoritate, iar relaia pe cea de subordonare, ntruct sunt produsul voinei de stat manifestat n realizarea puterii publice. Drepturile i obligaiile administrative pot avea un coninut material, patrimonial (de pild, drepturile decurgnd din asistena medical, social, obligaii derivnd din plata impozitului, a amenzii), caracter nepatrimonial (dreptul de petiionare, avertismentul contravenional) sau caracter mixt (de pild, ndatoririle revenind executivului din exercitarea dreptului la nvtur aparinnd elevului). Obiectul raporturilor administrative l reprezint conduita (aciunea sau inaciunea) prilor din relaia juridic ca titulare de drepturi i obligaii. Conduita administraiei poate consta din aciuni de conducere, ndrumare, coordonare i control, din aciuni de decizie i de execuie a actelor juridice, din operaiuni tehnicomateriale, etc. c. Formarea, modificarea i desfiinarea raporturilor administrative Raporturile juridice administrative se formeaz, se modific i se desfiineaz prin efectele unor acte juridice (individuale sau normative, dup unele opinii)62 i fapte material-juridice. Astfel, emiterea unei dispoziii de numire ntr-o funcie de ctre primar, autorizaia emis de ctre o autoritate local pentru exercitarea unei activiti sau realizarea unei construcii, procesulverbal de sancionare contravenional, etc., toate reprezint manifestri de voin ale autoritii executive ce confer drepturi sau instituie obligaii, ori ambele categorii la un loc. Formarea raportului juridic poate avea loc din oficiu (n materia sanciunilor contravenionale) sau la cerere (n materia autorizaiilor). Modificarea raportului juridic se poate realiza sub aspectul obiectului, coninutului i a prilor sale. De exemplu, autorizaia de construcie a unui imobil poate suferi schimbri determinate de
62

A se vedea bibliografia citat de I. Iovna, op.cit., pag. 30.

45

prelungirea termenului ei de valabilitate, plata impozitului pentru imobile revine urmailor titularului construciei decedat, care au acceptat succesiunea, etc. Desfiinarea sau stingerea raporturilor administrative poate avea loc prin intervenia unor fapte (de pild, decesul contravenientului stinge obligaia de plat a amenzii, expirarea termenului de valabilitate afecteaz existena autorizaiilor cu termen) ori prin intervenia unui act juridic administrativ ce desfiineaz un act anterior pe care-l anuleaz, revoc sau suspend. d. Clasificarea raporturilor administrative O prim clasificare a raporturilor administrative dup coninutul lor se poate face n raporturi materiale, nemateriale i mixte, aa dup cum s-a vzut la analiza coninutului acestora. O a doua clasificare se poate face n funcie de natura lor n raporturi de drept material (de pild, plata impozitului, confiscarea administrativ) i de drept procedural (de pild, exercitarea cilor de atac n materie contravenional). O a treia clasificare se poate face dup locul n care ele se manifest n raporturi interne (productoare de efecte n interiorul administraiei) i raporturi externe (productoare de efecte n afara administraiei n relaiile ei cu terii). Raporturile juridice interne pot viza relaii din cadrul autoritii respective i relaii cu alte autoriti executive. Relaiile din interiorul autoritii respective pot fi relaii ierarhice de supra i de subordonare (de pild, ntre funcionarul de conducere i cel de execuie), de asisten de specialitate (de pild, ntre oficiul juridic i o alt structur intern ce elaboreaz un proiect de act juridic), de colaborare ntre diviziunile interne de acelai grad n realizarea unei aciuni comune (de pild, ndrumarea unui sector de activitate) i raporturi de control (asupra structurii din subordine). Raporturile dintre organele administraiei de stat63 au n vedere faptul c autoritile publice executive sunt constituite
63

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 51.

46

ntr-un sistem unitar n care ele reprezint pri structurale ale acestuia, adevrate trepte ierarhice, aflate n relaii ierarhice care confer unitatea de organizare, funcionare i aciune a ntregului. Aceste relaii sunt reglementate prin norme constituionale, administrative, financiare i dau natere raporturilor de subordonare, colaborare, asisten i control ntre organele executive ale statului sau n cadrul structurilor (interne) ale acestora. Raporturile de subordonare sunt expresia tipic a relaiilor ierarhice n temeiul crora organele ierarhic inferioare se afl n subordinea organelor ierarhic superioare. Subordonarea administrativ opereaz pe plan vertical (centralizat) din treapt n treapt pn la nivelul guvernului aflat n vrful ierarhiei administrative generale (de pild, conductorii organelor executive deconcentrate n teritoriu i aparinnd ministerelor i altor autoriti centrale sunt subordonai att prefectului ct i ministrului, iar acetia sunt subordonai guvernului) sau a altui organ superior (de pild, administraia financiar municipal este n subordinea direciei judeene a finanelor publice i controlului de stat, subordonat, la rndul ei, Ministerului Economiei i Finanelor Publice). Subordonarea administrativ poate opera i pe plan orizontal, de exemplu, n relaia consiliului local, primar i serviciul public local. Toate acestea asigur o conducere i o coordonare unitar a ntregului sistem executiv, n plan teritorial i centralizat, condiie absolut necesar pentru un stat unitar. n coninutul raporturilor ierarhice (de supra i subordonare) se include drepturi ierarhice (de conducere, coordonare, ndrumare i control) exercitate asupra celor subordonai crora le revin obligaii corelative, concretizate prin acte de decizie ale organelor superioare. Raporturile de colaborare sunt specifice relaiilor dintre autoriti administrative ntre care nu exist o legtur ierarhic (direct sau indirect) datorit unor competene materiale diferite, indiferent c exist i o difereniere ntre competenele lor teritoriale (de exemplu, ntre minister i consiliul judeean) sau, dimpotriv, avem numai o identitate de competen teritorial (de

47

pild, ntre dou ministere, ntre un consiliu judeean i un serviciu n teritoriu de nivel judeean aparinnd unui minister). n ndeplinirea unitar, la nivel central sau local, a sarcinilor colaborarea se concretizeaz n acorduri, acte juridice emise n comun, nelegeri. Raporturile de asisten (de specialitate i consultative) se formeaz n cadrul relaiilor dintre organele executive putnd avea un coninut intelectiv (avizarea) sau material (de nzestrare cu bunuri, valori) ori de personal, putnd fi facultative sau obligatorii, dup cum sunt impuse sau nu prin lege n privina derulrii lor (de exemplu, raporturile consiliilor judeene cu cele locale). Raporturile de control, cele care au ca obiect verificarea unor aciuni sau activiti sub aspectul legalitii sau oportunitii lor, se manifest fie ca rezultat al subordonrii i supraordonrii, fie n afara oricror relaii ierarhice urmrind stabilirea existenei conformitii sau neconformitii dintre aciunea verificat i lege (de exemplu, controlul ministerului n teritoriu asupra serviciilor sau structurilor sale, sau controlul inspeciilor specializate asupra unor instituii). Raporturile juridice externe se stabilesc n afara administraiei de stat n relaiile cu alte autoriti publice, persoane fizice sau juridice, de regul cu cei administrai avnd n vedere competena material i teritorial a organului de stat n aciunea lui extern, respectiv totalitatea actelor i faptelor pe care le poate svri aceasta fa de subiectele de drept din raza sa spaial. Raporturile de subordonare formate ntre administraie i cei administrai care se caracterizeaz prin apariia lor unilateral, la cerere sau din oficiu, autoritatea public manifestndu-i voina fr consimmntul celeilalte pri, n sarcina creia instituie, de cele mai multe ori, obligaii. Inegalitatea de poziie juridic a prilor nu este ntotdeauna rezultatul unei subordonri ierarhice, de pild n materie fiscal, dar nu implic nici lipsa oricrui drept a celor administrai fa de executiv. ntr-adevr, organul de stat trebuie s intre n relaia juridic respectiv n baza legii i s respecte legea n conduita pe care o urmeaz. n cazul n care n exercitarea atribuiilor sale vatm drepturi ale celui obligat fa de

48

administraie, acesta din urm poate declana efectele rspunderii juridice sancionatorii sau reparatorii a executivului fa de el. ndatoririle care revin celor administrai pot viza aciunea de a da (de pild, plata impozitului), de a face (de pild, revizia tehnic anual a autovehiculului pe care l deine, de a se legitima, la cererea organului de poliie), de a nu face ceva determinat (de pild, de a nu staiona pe drumurile publice n zonele marcate cu asemenea interdicii). Raporturile de utilizare a serviciilor publice sau a celor cu caracter de prestaie administrativ sunt frecvente n activitatea executiv. Serviciul public reprezint o anumit activitate cu caracter organizat i continuu desfurat de o autoritate administrativ n vederea satisfacerii unui interes social general64 al unei colectiviti locale sau naionale supus regimului juridic administrativ. Prin serviciu public se mai nelege i autoritatea executiv sau instituia public ce ndeplinete o asemenea activitate specific. Asemenea servicii pot viza, de pild, nvmntul, asistena social i medical, transportul feroviar, distribuirea energiei electrice i termice, a gazului metan, apei potabile, etc. Raporturile de colaborare dintre autoritile executive i cei administrai reprezint categoria de relaii pentru care reglementarea juridic nu prevede ndatorirea autoritilor publice de a interveni n mod obligatoriu, la cerere sau din oficiu. Colaborarea poate viza o cooperare cu organizaii i asociaii neguvernamentale (de pild, sindicate, cooperaie) ce pot sprijini administraia n aciunile sale sau pe care administraia, la rndul ei, le poate sprijini material, cu fonduri, specialiti. Raporturile de control reprezint ultima categorie de relaii n care intr organele executive, atunci cnd exercit verificri fa de subiecte nesubordonate ierarhic, fie pentru c au atribuii de coordonare ntr-un sector de activitate (de exemplu, Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului poate controla nvmntul militar, privat, religios, etc.) sau pur i simplu autoritatea (sanitar, vamal, financiar) este creat exclusiv pentru exercitarea
64

E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, 1944, pag. 15.

49

atribuiilor de inspecie i control (direciile sanitar - veterinare, Direcia General a Vmilor, Garda Financiar). Numeroase raporturi se ntreptrund i deriv din atribuiile de control asupra subiectelor de drept conferite administraiei n vederea realizrii eficienei aciunilor ntreprinse n ndeplinirea sarcinilor specifice n domeniile sanitar, vamal, circulaiei i transporturilor, comercial, etc., ceea ce incumb celor administraiei obligaia de a supune verificrii persoana lor, activitile ntreprinse sau bunurile, valorile i documentele pe care le dein. nclcarea de ctre cel vizat a ndatoririi de supunere spre verificare constituie abatere sancionat de normele administrativcontravenionale.

50

Capitolul III. Principiile administraiei publice 1. Noiunea, sensurile i clasificarea principiilor Administraia public, fenomen social complex respectiv sistem i aciune social inclusiv de natur juridic, are la baz o serie de legiti sau principii care-i fundamenteaz existena i modul de manifestare. Principiile administraiei publice sau de stat reprezint un ansamblu unitar de reguli de baz avnd o natur politic, economic, social i juridic care determin n mod esenial organizarea, funcionarea i activitatea sistemului executiv de organe al statului. n primul rnd, pornind de la aceast definire, trebuie s observm c, n general, administraia i, n special cea public sau de stat, are o serie de principii65 generale sau comune proprii acestui gen de fenomen social, numite principii ale administraiei, ntre care am putea enumera, cu titlu exemplificativ, principiul organizrii structurale, principiul organizrii unitare,66 principiul conducerii unitare,67 principiul organizrii teritoriale, principiul specializrii funcionale, etc. n al doilea rnd, ntruct administraia public este o component a sistemului autoritilor sau organelor de stat, anumite principii ale organizrii i funcionrii ntregului mecanism al puterii publice, numite tocmai pentru acest motiv i principii fundamentale, se regsesc prin aciunea lor specific i n cadrul acesteia, dobndind consacrarea juridic corespunztoare, iar printre ele enunm principiul legalitii, principiul egalitii n faa administraiei, etc. n al treilea rnd, unele principii ale administraiei publice cu caracter nejuridic, cum este, de pild, principiul eficienei68 n
Asupra discuiilor privind aceste principii a se vedea A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag.178-182, precum i bibliografia prezentat de autori. 66 M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei, op.cit., pag. 139, l consider un principiu special al administraiei i nu unul general sau fundamental al acesteia. 67 Idem, op.cit., pag. 142. 68 A. Balogh, M. Murean, Eficiena, cerin major a ntregii activiti a organelor de stat, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag. 10-30.
65

51

activitatea executiv, nu-i gsesc, n general, consacrarea juridic corespunztoare ntruct aparin laturii economice a fenomenului administrativ, aa dup cum principiul legalitii care este prin excelen un principiu juridic nu-l ntlnim n abordarea extrajuridic (de exemplu, economic) a aceluiai fenomen. Nu mai puin adevrat este i faptul c cele mai multe principii ale administraiei publice fiind consacrate juridic devin i principii sau reguli de baz ale dreptului administrativ, iar ntr-un stat de drept relaia dintre cele dou sisteme de reguli devine att de strns prin unitatea sa nct se poate vorbi despre principii cu aceeai dubl semnificaie, socio-politic, pe de o parte, i juridic, pe de alt parte. n al patrulea rnd, trebuie s distingem ntre principiile administraiei sau administrative - vzute ca reguli sociale i juridice, ale fenomenului administrativ i, implicit, ale dreptului administrativ - i principiile tiinifice ale cercetrii sau cunoaterii de specialitate, ca reguli de baz pe care se ntemeiaz teoria tiinific de ramur n investigarea fcut i n vederea aplicrii rezultatelor sale concrete la un domeniu specific al vieii sociale, administrative n cazul nostru. n acest sens, de exemplu, principiul simplificrii, cel al raionalizrii, principiul experimentrii sau cel al mbuntirii metodelor69 sunt specifice tiinei administraiei, n vreme ce principiul revocabilitii actelor administrative70 sau, dimpotriv, al irevocabilitii acelorai acte dac au intrat n circuitul civil sunt specifice tiinei i practicii dreptului administrativ. Desigur, este adevrat c unele principii ale dreptului administrativ (al legalitii, al egalitii n faa autoritii executive, al autonomiei locale, al descentralizrii serviciilor publice) sunt abordate n mod general de dreptul constituional n care sunt formulate principiile fundamentale ale ramurii de drept i cele ale tiinei respective (cu rol conductor ntre celelalte ramuri de drept), ct i la nivelul altor ramuri de drept i tiine
A se vedea M. Oroveanu, op.cit., pag. 144-148. Principiu juridic neconsacrat legislativ, dar dedus de doctrin (I. Iovna, op.cit., pag. 24).

69 70

52

juridice de ramur unde dobndesc o aplicabilitate particularizat, precum i o cercetare specific. Aa, de pild, legalitatea n cazul actelor devine n dreptul administrativ condiia de valabilitate a actelor, iar egalitatea caracterizeaz poziia prilor din raportul civil, etc. Efectund clasificarea principiilor administraiei publice, ca reguli ce acioneaz n cadrul autoritilor executive n relaiile din interiorul ei, precum i n relaiile cu aceasta, putem utiliza mai multe criterii. Un prim criteriu de clasificare are n vedere sfera pe care o cuprinde regula de baz n aciunea ei asupra fenomenului administrativ n care sens distingem principii generale71 i principii speciale. Primele au efecte asupra ntregii administraii ca sistem i aciune cum ar fi, de pild, principiul conducerii unitare a administraiei publice, cel al legalitii, cel al egalitii n faa autoritilor executive, n vreme ce ultimele i limiteaz aciunea lor doar sub aspect organizatoric, funcional ori atribuional, ca, de pild, principiul autonomiei locale, cel al descentralizrii serviciilor publice, principiul eligibilitii autoritilor administrative locale, principiul revocabilitii actelor administrative, al executrii lor din oficiu. Un al doilea criteriu de clasificare a principiilor se poate face dup natura acestora, n care sens distingem principii exclusiv juridice (al legalitii, al revocabilitii actelor administrative), principii nejuridice (cel al eficienei economico-sociale a organizrii i a aciunii administrative) i principii cu valoare mixt politico-juridic, economico-juridic, etc. ca, de pild, cel al autonomiei locale, al subordonrii ierarhice, cel al descentralizrii serviciilor publice, etc. n cazul principiilor juridice se poate face distincie, pe de o parte, ntre principii exclusiv administrative (de pild, cel al anulrii actelor administrative de ctre autoritatea ierarhic superioar) i principii cu valoare juridic mixt, de pild, constituional-administrativ (principiile legalitii, egalitii),
n Teoria general a dreptului se face distincia ntre principiile fundamentale ale sistemului de drept i cele generale ale ramurii juridice (a se vedea Gh. Bobo, op.cit., I. Ceterchi, op.cit., etc.).
71

53

administrativ-procesual (principiile oficialitii i executorialitii n materia realizrii actelor administrative). Un al doilea criteriu de clasificare al principiilor se poate face dup modul lor de consacrare, n principii legal sau expres formulate (cele ale legalitii, egalitii, autonomiei locale) i principii deduse din lege (de pild, revocabilitatea actelor administrative, necontradictorialitatea procedurii administrative, etc.). Pentru ca un principiu s se constituie ntr-o regul de baz a unui sistem sau a unei aciuni trebuie s corespund unor cerine:72 - s fie o regul esenial n organizarea i funcionarea sistemului n cauz; - s fie o regul determinant n modul de acionare a sistemului; - prin el s se manifeste caracterele puterii publice (unice sau separate, democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse, iar n acest din urm caz, federative sau confederative); - s fie legal formulat sau s se deduc din reglementrile aplicabile sistemului asupra cruia acioneaz. n conformitate cu aceste reguli considerm ca reprezentnd principii generale ale administraiei de stat i, corelativ, ale dreptului administrativ urmtoarele: principiul conducerii unitare i centralizate, principiul exercitrii democratice a puterii executive, principiul stabilitii i specializrii structurilor administrative, principiul legalitii n administraia de stat, principiul egalitii n faa legii i a autoritilor administrative publice, principiul rspunderii sau responsabilitii administrative.

72

A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 180.

54

2. Separaia puterilor n stat73 Separaia puterilor n stat este acea regul fundamental n organizarea, funcionarea i activitatea autoritilor n ansamblul lor n conformitate cu care puterea public se manifest n deplintatea i complementaritatea atributelor sale prin existena puterilor legislativ, executiv i judectoreasc a cror funcionare i exercitare se realizeaz n mod independent i egal una fa de alta, cu posibiliti de cooperare i control reciproc. Dei acest principiu apare expres consacrat doar n Constituia74 revizuit (art.1/4) se impune o scurt analiz a raiunilor ce au determinat enunarea sa n unele acte normative.75 O prim necesitate care determin acest principiu este de ordin funcional i const n imposibilitatea practic ca exerciiul ntregii puteri publice i a tuturor funciilor statului modern s revin exclusiv numai unei singure autoriti sau numai unei singure categorii de autoriti. ntr-adevr, diversitatea i volumul sarcinilor ce revin pe ansamblul statului contemporan n cele mai variate sectoare ale vieii sociale, precum i dimensiunea geografic a teritoriului i cea numeric a populaiei au determinat, de-a lungul timpului, proliferarea, central i local, a organelor publice tot mai diversificate n specializarea (funcia) realizat. O a doua necesitate determinant n separarea puterilor este de ordin democratic i rezid din nevoia de a nu mai ngdui ca la nivelul uneia i aceleiai autoriti sau categorii s se concentreze o putere exorbitant i discreionar care s aib n mod exclusiv att
Asupra problematicii separaiei puterilor a se vedea Gh. Gheorghe, op.cit., pag. 5-26; N. Ruja, op.cit., pag. 5-59; I. Muraru, op.cit., pag. 254-258; G. Vrabie, vol. I, ediie revizuit, op.cit., pag.78; T. Drganu, vol. I, op.cit., pag. 253-265; A. Iorgovan, Drept constituional i instituii politice, Editura Jean Louis Calderon, Bucureti, 1994, pag. 147. 74 Totui, art. 80/2 arat c Preedintele Romniei exercit funcia de mediere ntre puterile statului. 75 Art. 1 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor arat c Guvernul este autoritatea public a puterii executive; art. 2 lit. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 (abrogat) face referire la msurile urgente ale puterii executive care nu pot fi atacate n justiie; art. 2 din Decretul-Lege nr. 92/1990 pentru alegerea Parlamentului i Preedintelui Romniei (abrogat) arat c guvernarea Romniei se realizeaz pe baza sistemului democratic pluralist, precum i a separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc; art. 1 din Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judectoreasc prevede c puterea judectoreasc este separat de celelalte puteri ale statului.
73

55

puterea de a adopta legi, competena de a le aplica, iar la nevoie s mai poat i judeca nclcarea lor. Constituiile Romniei din anii 1866 i 1923 a consacrat principiul separaiei puterilor n stat, iar cea din anul 1938 practic la eliminat. Constituiile socialiste din 1948, 1952 i 1965 nu au mai consacrat acest principiu, ci unul complet diferit i opus, respectiv principiul unicitii puterii de stat n condiiile eliminrii pluralismului politic i al instituirii rolului hegemon al partidului politic unic n conformitate cu care toate autoritile se subordoneaz numai parlamentului. Desigur, s-ar putea invoca, n combaterea separaiei puterilor, faptul c pentru puterea executiv creia i corespunde ca form de manifestare organizatoric administraia public, iar ca mod de exercitare activitatea executiv care este independent ierarhic n sistemul autoritilor statului legile edictate de parlament sunt obligatorii de ndeplinit, dup cum acelai caracter l au i hotrrile justiiei care soluioneaz nclcrile de lege svrite de executiv. Analiznd, prin prisma Constituiei i legislaiei n vigoare, raporturile actuale dintre legislativ i executiv constatm faptul c adoptarea legii, prerogativ esenial a celui dinti, este urmat de aplicarea acesteia de ctre cel de-al doilea. Aceast delimitare nu permite parlamentului s mai poat interveni legal asupra modului concret de punere n executare a legii desfurat de administraie, altfel dect abrognd, modificnd sau nlocuind legea, deci numai n mod indirect, pe cale abstract i normativ, fiind exclus orice ingerin juridic direct n cazurile concrete, individuale (art.60/1 coroborat cu art.108/2, 3 din Constituie). La rndul su, nici executivul nu poate interveni oricum i oricnd, dect n mod limitat i expres, n procesul de legiferare putnd iniia proiecte de legi (art.74/3 din Constituie), dintre care unele n procedur de urgen care se dezbat i se adopt de ctre Parlament (art.75/1 i 2, art.64 din Constituie). Pe de alt parte, delegarea legislativ ncredinat de parlament guvernului care permite acestuia din urm s emit ordonane, presupune fie o abilitare expres a acestuia din urm, fie obligativitatea supunerii

56

actelor sale aprobrii legislative ori ambele operaiuni la un loc (art.115 din Constituie). Aceast poziie de independen juridic n sensul lipsei oricrei subordonri funcionale a administraiei i a oricrei imixtiuni n activitatea executiv din partea legislativului nu este afectat nici de faptul c n mod concret legislativul este cel care acord votul de ncredere sau moiunea de cenzur guvernului i nici de obligativitatea executivului de a rspunde ntrebrilor i interpelrilor din plenul camerelor ori de ndatorirea de a pune la dispoziia lor i a comisiilor acestora diferite date, materiale sau informaii solicitate administraiei (art.111, art.112 din Constituie). ntr-adevr, toate aceste atribute aprute n raporturile dintre legislativ i guvern se limiteaz numai la stricta investire i dezinvestire de mandat guvernamental sau sunt expresia unor atribute de control a parlamentului asupra executivului nedecurgnd din raporturi ierarhice din moment ce aciunile administraiei n realizarea propriilor atribuii nu sunt condiionate de aprobarea legislativ. Pe de alt parte, analiza raporturilor dintre puterea judectoreasc i cea executiv ne dezvluie caracterul lor mult mai limitat, comparativ cu relaia dintre legislativ i administraie. ntr-adevr, justiia nu are nici competena de a emite norme interesnd administraia, fiind limitat doar la judecarea cazurilor individuale de nclcare a legii, dar nu are nici dreptul de a verifica activitatea curent de aplicare a legii realizat de aceasta. n acest sens instanele de judecat pot doar s exercite un control ulterior asupra nclcrilor de lege svrite de executiv, dar i aceasta numai n condiiile sau cazurile expres prevzute de lege (art.52 din Constituie i Legea contenciosului administrativ nr.554/2004) i doar atunci cnd exist o sesizare cu un litigiu dedus judecii. n acest fel judecata determin rspunderile juridice i restabilete ordinea de drept perturbat printr-o atitudine abuziv de putere executiv. Totui, hotrrea judectoreasc pronunat nu permite substituirea administraiei de ctre justiie, ntruct ea nu ine locul aciunii la care a fost obligat executivul, n temeiul unei ndatoriri legale pe care trebuie s o ndeplineasc (de

57

exemplu, acceptarea nscrierii la cursuri a elevului refuzat s-au emiterea adeverinei, certificatului sau diplomei de ctre instituia public solicitat). n sfrit, analiza acelorai raporturi dintre cele dou puteri ne mai arat c intervenia judiciar asupra executivului are un caracter excepional, singular, subsidiar i reparator, declannduse numai dup ce alte solicitri prealabile i amiabile au fost adresate administraiei, dar care nu au fost onorate de aceasta, judecata nefiind regula, ci ultima soluie n asigurarea desfurrii normale i legale a aciunilor executive restabilite. 3. Principiul conducerii unitare a administraiei Dei n structura statului se disting trei mari categorii de autoriti publice, fiecare din ele contribuie n mod propriu la realizarea unitar n deplin concordan i complementaritate cu celelalte autoriti, a ntregii puteri publice pe ansamblul statului. n primul rnd, pentru ca un sistem de autoriti publice dintrun stat unitar s poat contribui n mod eficient la asigurarea unitii statului, trebuie ca fiecare sistem care-l compune s aib o autoritate de vrf proprie care s reprezinte conducerea unic. n cazul sistemului executiv acesta este guvernul care exercit conducerea general a administraiei publice (art.102/1 din Constituie i art.1 din Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor). Pe de alt parte, structura elementelor care compun sistemul trebuie s fie unitar cu toat dispersia lor teritorial, astfel nct s existe o compatibilitate deplin ntre aceste elemente, ceea ce permite constituirea unui sistem omogen. n al doilea rnd, conducerea unic trebuie s se exercite n mod uniform i unitar asupra ntregului sistem i, implicit, asupra tuturor elementelor care-l compun, prin decizii sau hotrri obligatorii, indiferent de existena sau lipsa raporturilor de subordonare. n acest sens hotrrile de guvern sunt, deopotriv, obligatorii pentru ministere i alte autoriti ale administraiei centrale de specialitate din subordinea guvernului, inclusiv pentru

58

serviciile publice deconcentrate ale acestora din teritoriu (art.108 din Constituie coroborat cu art.53 lit. a din Legea nr.90/2001), dar i pentru celelalte autoriti centrale i locale nesubordonate acestuia, inclusiv cele care dispun de autonomie, inclusiv local, cum este cazul consiliilor locale i judeene (art.11 lit. d din Legea nr.90/2001 coroborat cu art.2/1 lit. a din Legea administraiei publice locale nr.215/2001). n al treilea rnd, conducerea unic trebuie s poat controla modul de respectare i de aplicare unitar a legilor rii i a propriilor hotrri, putnd anula actele ilegale ale autoritilor din subordine sau ataca n faa unei jurisdicii, de regul instan de judecat, astfel de acte dac provin de la autoriti nesubordonate (de exemplu, prefectul poate ataca n contencios administrativ actele administrative ilegale ale autoritilor publice locale art.115/7 din Legea nr.215/2001). n al patrulea rnd, n funcie de raporturile existente ntre autoritile centrale (naionale) i cele din teritoriu sau locale, conducerea administrativ se poate realiza n forme centralizate (strict) cazul armatei, desconcentrate cazul internelor, deconcentrate cazul serviciilor publice din finane, sntate, nvmnt, i prin autonomia local cazul consiliilor locale i judeene. Dincolo sau peste autonomia local nu se mai poate trece pentru c s-ar rupe unitatea statal, datorit tendinelor centrifuge, trecndu-se la o cu totul alt structur de stat, de la cea unitar la cea compus, cum ar fi, de exemplu, federaia. Principiul conducerii unitare urmrete promovarea intereselor naionale generale la nivelul ntregului stat, de sus n jos, exprimnd sub aspect organizatoric i funcional unitatea i omogenitatea de scop i de aciune a ntregii puteri executive, evideniind latura ierarhic, vertical specific statelor unitare.

4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive

59

Pentru caracterizarea exact a administraiei publice sub aspectul modului ei de constituire i de nfptuire este necesar precizarea regimului politic n cadrul cruia aceasta funcioneaz. Regimul politic reprezint un ansamblu unitar de instituii i metode prin care se realizeaz puterea public ntr-o societate76 n strns legtur cu modul de exercitare a drepturilor i libertilor ceteneti.77 Regimurile politice pot fi democratice i nedemocratice.78 Forma democratic reprezint modalitatea de conducere a statului de ctre naiune sau popor n interesul su. Conducerea poate s fie nemijlocit (democraia direct), de exemplu, n cazul organizrii i desfurrii unui referendum naional sau local. Totui, avnd n vedere dimensiunea teritorial a statelor i cea numeric a populaiei, ct i evitarea rutinei n utilizarea referendumului, este mult mai frecvent utilizat conducerea indirect sau mijlocit prin organe alese sau aa-numita democraie reprezentativ. Conform Constituiei (art.1/3) Romnia este un stat de drept, democratic i social, deci avnd un regim politic n care legea exprimnd voina social general n mod real constituie nu numai fundamentul exercitrii puterii publice, dar i cadrul riguros determinat al limitelor i responsabilitii n care i pentru care se exercit aceast putere. Caracterul democratic al puterii executive din ara noastr se manifest, printre altele, i prin modul de formare, organizare, funcionare, inclusiv atribuiile specifice autoritilor administrative reprezentative. Astfel, de exemplu, Guvernul este desemnat cu vot parlamentar majoritar, adopt hotrri n plenul su, rspunde pentru activitatea sa, putnd fi revocat de organul legislativ (art.103/3, 109/1, 113/1 din Constituie). Pe plan local, n unitile administrativ-teritoriale, consiliile i primarii sunt autoriti locale, deliberative, autonome, hotrnd n
I. Deleanu, Democraia i dinamica puterii, Editura Dacia, Cluj-Napoca, pag. 134. I. Ceterchi i colaboratorii, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 78. 78 G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, vol. II, op.cit., pag. 16-20.
76 77

60

probleme de interes local, putnd fi demise atunci cnd adopt n mod repetat acte anulate pe cale judectoreasc, ntruct au contravenit legilor rii (art.57/1, 72/2 lit. i din Legea nr.215/2001). Pe de alt parte, legea reglementeaz modul de exercitare a controlului de legalitate asupra autoritilor administrative de ctre parlament, justiie, jurisdicii speciale (Curtea Constituional, Curtea de Conturi, etc.) i chiar de ctre executiv prin autoritile supraordonate i inspeciile specializate. Dac principiul conducerii unitare a administraiei acioneaz cu efect vertical, de sus n jos, n ansamblul sistemului executiv pentru satisfacerea intereselor sociale generale pe plan naional, n schimb principiul exercitrii democratice a puterii executive acioneaz n special cu efect orizontal, nu numai n privina modului de formare, organizare i funcionare a administraiei, dar mai ales n raporturile ei cu cei administrai i n mod special sub aspectul satisfacerii intereselor individului i ale colectivitii locale din teritoriu. Desigur, ntre principiul conducerii unitare a administraiei locale i cel al exercitrii democratice a puterii executive exist o strns legtur pentru a realiza n mod permanent un echilibru dinamic i constant ntre ele, pentru c, altfel, se poate manifesta tendina de dezvoltare a unuia n dauna celuilalt. Consolidarea i meninerea regimului politic democratic n societatea noastr trebuie s se caracterizeze, nc o bun perioad de timp, printr-o relaxare continu n diverse sectoare, a conducerii centralizate n beneficiul celei deconcentrate, descentralizate i autonome, a celei locale, ca o tendin general i ca rezultat firesc a dezvoltrii i ntririi drepturilor i libertilor individuale i a celor colective, precum i a necesitii de gestionare n nume i sub responsabilitate proprie a treburilor publice n interesul colectivitii locale. 5. Principiul stabilitii i specializri structurilor administrative

61

Autoritile administrative reprezint forme organizatorice ale puterii executive constituite n structuri stabile, cu atribuii proprii i cu o activitate permanent care dispun n acest sens de resursele materiale, financiare i de personal necesare. n primul rnd, aceste caracteristici sunt determinate, n principal, de permanena, volumul i consistena sarcinilor specifice care revin statului, n general, i administraiei sale publice, n special, comparativ cu sarcinile celorlalte puteri publice, ceea ce confer, n ultim instan, stabilitate i continuitate (permanent) chiar statului, ca cea mai important instituie a suprastructurii sociale. n acest sens administraia este o adevrat coloan vertebral a statului, iar imaginea ei este o fidel reprezentare a acestuia, mai mult dect orice alt putere cu care ceteanul vine n contact, mai mult sau mai puin, ntmpltor. n al doilea rnd, modul de formare i de organizare, cel de funcionare i atribuiile exercitate disting administraia public n ntregul su, dar i prin componentele sale centrale i teritoriale, de celelalte puteri n stat. ntr-adevr, administraia nu se poate nfptui n mod unic sau singular printr-o singur autoritate (aa cum funcia legislativ este ndeplinit de parlament), dar nici printr-o singur categorie unitar de autoriti (aa cum sunt instanele de judecat), ci ea se realizeaz de ctre multiple categorii de autoriti constituite n subsisteme cu multiple competene teritoriale (naionale i locale), materiale (generale i speciale guvern, ministere, consilii), sectoriale (finane, nvmnt, aprare, etc.), nermnnd practic nici un domeniu social al vieii publice n afara preocuprilor ei. n al treilea rnd, n vederea realizrii acestor atribuii administraia recurge fie la reglementri (ntocmai ca i parlamentul), dar cu caracter aplicativ, fie la acte i msuri concrete de executare, inclusiv de sancionare (ntocmai ca i justiia, dar dintr-un alt mod), ceea ce aeaz puterea executiv pe un loc intermediar ntre celelalte dou puteri de stat. n al patrulea rnd, autoritile administrative desfoar o activitate executiv continu spre deosebire de puterea legislativ nfptuit n cadrul unui mandat cu intermiten doar prin sesiunile

62

i edinele parlamentului, ori ce cea judectoreasc declanat sporadic, numai la sesizare, n vreme ce respectivele organe acioneaz, de cele mai multe ori, din oficiu, i, mai rar, la sesizarea. Este i aceasta o trstur, s-i spunem intermediar, a activitii executive, ntre cea legislativ i cea judiciar. n al cincilea rnd, dac parlamentarii sunt persoane alese pentru un mandat cel puin, dispunnd de independena opiniilor, poziiilor i voturilor exprimate n legislativ, iar judectorii sunt inamovibili ca persoane i independeni ca activitate, funcionarii sunt numii, subordonai ierarhic i direct rspunztori pentru msurile dispuse i pentru modul lor de executare putnd fi revocai din funcie, dei legea consacr stabilitatea lor n funcie. n sfrit, stabilitatea instituional a structurilor administrative, ct i continuitatea funcional a activitii executive, au un caracter limitat, sunt totui relative, pentru c nevoile sociale n curs de transformare impun i determin mutaii de adaptare. Ele se concretizeaz n administraie prin reforme i reorganizri totale sau pariale, de durat sau de moment de natur instituional i atribuional (distincte sau cumulative). n acest sens au loc nfiinri, desfiinri sau fuziuni de instituii, ncredinri, modificri sau retrageri de atribuii, inclusiv restructurri de personal. Asemenea discontinuiti nu caracterizeaz puterea legislativ ce dispune de o stabilitate constituional garantat i nici puterea judectoreasc avnd structuri rigide, proceduri de activitate judiciar deosebit de formaliste i o stabilitate deosebit a corpului de magistrai.

6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei a. Noiunea egalitii ntre ceteni i egalitatea n drepturi Egalitatea reprezint acel principiu fundamental al dreptului n temeiul cruia ntre ceteni nu exist nici o deosebire n privina

63

modului de dobndire i exercitare a drepturilor, asumare i ndeplinire a ndatoririlor prevzute de Constituie i legi, indiferent de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, de opinie, de apartenena politic, de avere sau de origine social.79 Principiul egalitii cetenilor este rezultatul existenei unor condiii social-politice i juridice. ntr-adevr, democratismul unei societi n care suveranitatea naional aparine poporului, drepturile i libertile cetenilor, precum i pluralismul politic sunt garantate80 - situeaz cetenii pe poziii virtual egale n societate i fa de ea, inclusiv fa de autoritile publice, iar ca rezultant a acestora pe plan suprastructural apare egalitatea politico-social i, implicit, corolarul ei firesc, egalitatea juridic (numit i egalitate n drepturi). Altfel spus, egalitatea n drepturi este o expresie juridic a egalitii politice, sociale, culturale, etc., constnd n poziia similar a cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri, nimeni nefiind mai presus de lege (art.16/1, 2 din Constituie). Din aceast cauz egalitatea ntre ceteni i cea n drepturi a acestora este considerat mai mult dect un drept fundamental, reprezentnd o regul sau un principiu fundamental al dreptului care se regsete la nivelul tuturor ramurilor dreptului, dar n cadrul crora acioneaz prin modaliti proprii determinate de specificul sau particularitile acestora. Aciunea acestui principiu se rsfrnge i asupra administraiei publice care trebuie s-i asigure aplicarea, egalitatea juridic opernd n cadrul dreptului administrativ n interiorul autoritilor executive ct i fa de acestea. n cazul organelor executive aciunea acestui principiu le oblig la asigurarea tuturor condiiilor necesare facilitrii accesului nestnjenit i nediscriminatoriu la dobndirea efectiv i, mai ales,
Asupra unor definiii mai vechi a se vedea T. Drganu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, pag. 235-238; N. Prisc, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 236-243; I. Deleanu, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, pag. 293-298; I. Benditer, I. Muraru, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1982, pag. 107. 80 Art. 1 (3) i art. 2 (1) din Constituie; a se vedea Ordonana Guvernului nr.137/2000 privind prevenirea i sancionarea tuturor formelor de discriminare, aprobat i modificat prin Legea nr.48/2002.
79

64

la exercitarea real a drepturilor prevzute n Constituie i legi, n condiiile unor garanii materiale i juridice oferite de stat. Privitor la egalitatea juridic precizm c n cazul: - egalitii ntre naionalitatea romn i minoritile naionale statul recunoate i garanteaz acestora dreptul la pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase; - egalitatea religioas este garantat de libertatea contiinei i a cultelor religioase autonome fa de stat, nimeni neputnd fi constrns la adoptarea ori aderarea la o credin religioas contrar convingerii lui; - egalitatea ntre sexe e garantat de ocrotirea acordat vieii de familie, soiei i mamei, de regimul de munc i salarizare al femeilor; - egalitatea de opinie este garantat prin libertatea de exprimare a gndurilor, a opiniilor sau a credinelor, prin libertatea presei, prin desfiinarea i interzicerea oricrui fel de cenzur; - egalitatea politic este garantat indiferent de apartenena politic a ceteanului care are libertatea de ntrunire i de asociere politic, sindical sau n alte forme; - egalitatea nu este afectat de considerente de avere sau origine social n condiiile lichidrii oricror privilegii i discriminri. b. n privina aciunii principiului egalitii n administraia public Avnd n vedere c administraia reprezint un sistem cu multiple aciuni penetrat i care, la rndul su, penetreaz mediul social n care se integreaz, se impun, n acest sens, unele constatri. O prim constatare se impune n legtur cu modul de formare i organizare a autoritilor administrative reprezentative. n primul rnd, cele mai importante organe de la nivel central (guvernul) i teritorial (consiliile) sunt desemnate de puterea legislativ, respectiv alese de alegtori. Din faptul c n
65

compunerea puterii legislative reprezentative se afl deputaii i senatorii alei, printre altele, prin vot egal, reflectnd n mod proporional o anumit opiune electoral majoritar, aceast autoritate contribuind la investirea guvernului ce are n subordine alte organe executive, centrale i teritoriale, rezult c principiul egalitii este promovat i reflectat, dei n mod indirect i n privina compunerii administraiei ntocmai dup modul n care el se nfptuiete i n cadrul puterii legislative.81 n plan teritorial administraia public se ntemeiaz pe eligibilitatea autoritilor publice locale, respectiv a consiliilor i a primarilor, ntemeiat pe votul universal, egal, direct i secret. n al doilea rnd, organele executive astfel desemnate sau alese contribuie n mod hotrtor la formarea, organizarea i conducerea altor autoriti administrative i servicii publice care le sunt subordonate ceea ce reprezint nc o reflectare a principiului egalitii ce st la baza autoritilor care le-au format. n al treilea rnd, pe plan local, problemele de interes deosebit se pot supune, n condiiile legii, aprobrii locuitorilor, prin referendum local (art.2/1 din Legea nr.215/2001). n al patrulea rnd, cetenii aparinnd minoritilor naionale n raporturile lor cu autoritile administraiei publice locale i serviciile acestora se pot adresa oral sau n scris i n limba lor matern (art.17 din Legea nr.215/2001). O a doua constatare se refer la aciunea principiului egalitii n activitatea organelor executive. n primul rnd, programele de dezvoltare economic aprobate de Guvern, pe ramuri i domenii de activitate, nu conin discriminri i inegaliti n profil teritorial, cutnd s asigure o dezvoltare echilibrat determinat de nevoi locale i printr-o repartizare judicioas a resurselor materiale i financiare n vederea asigurrii unei dezvoltri proporionale a tuturor zonelor, judeelor i localitilor, inclusiv a celor mai slab dezvoltate i a celor locuite de minoriti naionale, pentru eliminarea decalajelor, nc existente, i asigurarea egalizrii nivelului de dezvoltare n teritoriu
81

R. Ionescu, op.cit., pag. 59.

66

(a se vedea Ordonana de urgen a Guvernului nr.24/1998 privind regimul zonelor defavorizate). n al doilea rnd, pornind de la recunoaterea constituional a dreptului la identitate a minoritilor naionale (art.6) politica cultural a statului a condus la crearea unei bogate i diversificate reele de instituii de nvmnt, cultur, editur, etc., i n beneficiul minoritilor naionale n scopul asigurrii unui nivel corespunztor adaptat de instruire i de manifestare cultural-artistic, precum i de folosire a limbii proprii n nvmntul de diferite grade, n publicaii, prin mijloacele audiovizuale, n instituiile de profil. n al treilea rnd, n unitile administrativ-teritoriale n care locuiesc i ceteni aparinnd minoritilor naionale pot funciona n administraia local persoane care cunosc limba acestora, iar dac reprezentantul autoritii publice nu cunoate limba minoritii respective se va folosi de interpret. Acolo unde minoritile naionale au o pondere nsemnat hotrrile autoritilor locale se aduc la cunotina cetenilor i n limba acestora. c. n privina aciunii principiului egalitii n faa legii i a administraiei publice Aceast aciune reprezint o reflectare particularizat a principiului constituional, mai general, a egalitii cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri, care primete astfel o aplicabilitate specific n faa administraiei, aa dup cum exist i o egalitate a prilor din proces n faa justiiei. Pe de alt parte, trebuie s avem n vedere i natura raporturilor n care intr i n care se gsete administraia cu cetenii. n primul rnd, dei autoritile executive stabilesc, n temeiul legii, numeroase relaii de subordonare cu cetenii, ele trebuie s acioneze asigurnd respectarea i aplicarea legii ori de cte ori este necesar, fr vreo deosebire de naionalitate, religie, sex, legea aplicndu-se n acelai mod, pentru aceleai situaii i de ctre aceleai organe oricui s-ar afla sub incidena sa. Diferitele

67

individualizri concrete stabilite de administraie ntre anumite limite, sau alternative, cu ocazia aplicrii legii la impozitul pe venituri, la amenda contravenional, de pild nu sunt expresia unei atitudini de inegalitate de tratament juridic ci, dimpotriv, expresia fireasc a unui drept de apreciere, legal conferit, deci a unei faculti juridic consacrate, fa de anumite circumstane faptice concrete ce au determinat n aplicarea legii o anumit sanciune sau o anumit limit a acesteia ori o anumit facilitate. n al doilea rnd, prin natura unor atribuii ndeplinite, administraia vine n contact cu numeroi ceteni prin gama ampl i variat a serviciilor publice puse la dispoziia celor interesai, n care sens este chemat s asigure satisfacerea unor drepturi subiective i chiar interese legitime manifestndu-se n mod egal fa de toi cei egal ndreptii a beneficia de serviciile ei. De altfel, de egalitatea n drepturi beneficiaz pn i strinii aflai pe teritoriul rii noastre, din moment ce s-a instituit n beneficiul lor regimul naional n virtutea creia dispun, n principiu, de aceleai drepturi i liberti fundamentale ca i cetenii romni cu excepia drepturilor politice inclusiv drepturi civile, protecia general a persoanelor i a averilor garantat de Constituie (art.18) i de legi, precum i de acordurile internaionale la care Romnia este parte.82 n cazul n care administraiei publice i revine ndatorirea de a satisface un drept legal recunoscut, ea trebuie s acioneze ntocmai83 i n mod necondiionat84 realiznd msura ce decurge din exercitarea dreptului subiectiv, fr nici o discriminare care ar putea crea un regim de inegalitate ntre cei administrai, putnd fi
Gr. Geamnu, Drept internaional public, vol. I, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1981, pag. 388. 83 n acest sens, sub imperiul vechii legislaii, s-a dispus c autorizaiile de nstrinare a imobilelor (ca acte impuse de lege) trebuie emise prin simpla solicitare adresat de cel care ndeplinete condiiile legale (Tribunalul Judeean Satu-Mare, decizia civil nr. 444/1971, publicat n Revista Romn de Drept, nr. 6/1972, pag. 162). 84 De pild, tot sub imperiul vechii legislaii s-a decis c orice condiionare (de pild, n cazul autorizaiei de nstrinare a imobilelor de mutarea n alt localitate sau de dobndirea unui alt imobil) n afara legii a emiterii actului administrativ menit a satisface un drept subiectiv este nelegal (Tribunalul Suprem, secia civil, dec. nr. 1316/1986 n Revista Romn de Drept, nr. 4/1987, pag. 71).
82

68

tras la rspundere n cazul nclcrii unei ndatoriri ce-i revenea n mod legal85 i care corespunde unui drept corelativ. Pe de alt parte, legea poate recunoate executivului un anumit drept de apreciere86 n modul de satisfacere a unor interese legitime ale cetenilor, de exemplu, n materie locativ, comercial, dar exercitarea acestui drept nu trebuie considerat ca o nclcare a egalitii fa de acetia, ntruct opereaz n cadrul i cu respectarea legii. ntr-adevr, specificul local sau cel decurgnd dintr-o anumit situaia pot impune soluii particularizate n rezolvarea unei probleme,87 dup cum alte solicitri adresate administraiei de ctre persoane egal ndreptite n satisfacerea unor cereri pot determina anumite modaliti administrative de rezolvare fr ca acestea s reprezinte o discriminare generatoare de inegaliti de tratament juridic.88 n al treilea rnd, egalitatea n faa executivului nu este afectat de faptul c n situaii speciale autoritatea public este chemat a da ocrotire, protecie i asisten celor aflai n dificulti temporare sau permanente fizice sau psihice, materiale,89 handicapai,90 anumite categorii de minori,91 lund msuri speciale de ocrotire a familiei, a mamei, a femeii, a tinerilor i copiilor
De pild, refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva cererea unei persoane fizice sau juridice referitoare la un drept recunoscut de lege este cenzurabil n justiie n condiiile art. 1 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 86 Acest drept de apreciere nu este cenzurabil n justiie (Tribunalul Suprem, secia civil, decizia nr. 907/1970, n I.Gh. Mihu, Repertoriu de practic judiciar n materie civil pe anii 1969-1975, pag. 317. 87 Aa este, de pild, cazul autorizaiilor libere, care se elibereaz solicitanilor, ce ndeplinesc condiiile legale, dup aprecierea autoritii administrative (de exemplu, conform art. 14 din Legea privind activitatea bancar nr. 33/1991, exercitarea profesiunii bancare este supus autorizrii Bncii Naionale a Romniei, n concordan cu politica acesteia fa de activitatea bncilor strine n Romnia). 88 De pild, dac locatarii principali dintr-un imobil administrat de o instituie public nu convin asupra modului de exercitare a opiunii privind un drept de extindere privind suprafaa locativ devenit disponibil, atunci autoritatea executiv competent poate desemna persoana ndreptit, fr ca justiia s poat cenzura msura dispus (Ordonana de Urgen nr. 102/1999 aprobat prin Legea nr. 519/2002). 89 De pild, persoanele incapabile de munc, datorit vrstei sau bolilor cronice, invalizii i deficienii de toate categoriile, lipsii de mijloace proprii de existen i care nu au susintori legali beneficiaz, n condiiile legii, de ajutor social sau de ngrijire n instituii de ocrotire i de asisten social, precum i de alte forme de asisten. 90 Conform art. 50 din Constituie, n cazul celor handicapai statul asigur realizarea unei politici naionale de prevenire i tratament, de readaptare, de nvmnt, de instruire i de integrare social a acestora, respectnd drepturile i ndatoririle prinilor, tutorilor.
85

69

minori, n conformitate cu prevederile Codului Muncii (art.151), ale Codului Familiei (art.127), etc. Toate acestea constituie mijloace n ncercarea de readucere a celor n cauz la un nivel, pe ct posibil, de egalitate cu cei aflai ntr-o stare de normalitate a capacitilor personale i a posibilitilor de exercitare a drepturilor lor. n al patrulea rnd, egalitatea n faa administraiei se mai realizeaz i prin posibilitatea cetenilor aparinnd minoritilor naionale ca n raporturile lor cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile acestora s se poat adresa oral sau n scris i n limba lor matern. n sfrit, legislaia sancioneaz formele de discriminare care aduc atingere principiului egalitii (Ordonana nr.137/2000 aprobat prin Legea nr.48/2002 de modificare i completare). 7. Principiul legalitii n activitatea executiv Principiul legalitii reprezint acea regul fundamental de drept n temeiul creia toate subiectele de drept persoane fizice i juridice, autoriti de stat i organizaii neguvernamentale, funcionari i ceteni, strini, etc. au ndatorirea de a respecta Constituia, legile i celelalte acte juridice, normative i individuale, ntemeiate pe lege i aplicabile raporturilor sociale la care particip.92 ntr-o societate democratic respectarea legilor constituie o cerin obiectiv,93 dar i una subiectiv, ntruct dreptul expresie a intereselor i voinei sociale generale reprezint mijlocul indispensabil pentru asigurarea desfurrii ordonate a vieii n toate manifestrile ei. Pe de alt parte, respectarea unui sistem de drept democratic este posibil i necesar ntruct acesta fiind expresia unei reale voine populare cointereseaz imensa majoritate a indivizilor umani la respectarea unor reguli care, n ultim
De exemplu, familia sau persoana care primete un minor n plasament familial are dreptul la asisten i sprijin - dei acesta nu este copilul su conform art. 17 (c) din Ordonana de urgen nr. 26/1997 privind protecia copilului aflat n dificultate. 92 T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 275-276. 93 I. Ceterchi, I. Demeter, Vl. Hanga, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 441.
91

70

instan, corespund pe deplin i nevoilor lor. n acest context orice nclcare a legii nseamn i o nesocotire a voinei generale i a interesului fiecruia, ceea ce afecteaz nsi esena democratic a dreptului. De altfel, ntreaga dezvoltare i stabilitate democratic presupun aezarea ferm ntr-un stat de drept a ntregii viei sociale pe baz de legi i de norme a cror respectare constituie o cerin obiectiv pentru ntreaga evoluie social. Principiul legalitii este consacrat de importante acte normative precum Constituia (art.1/5) - unde se arat c respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie ca o ndatorire fundamental, ca i n alte coduri, legi, iar ntruct este un principiu fundamental al ntregului sistem de drept94 se regsete i la nivelul tuturor ramurilor juridice n cadrul crora acioneaz prin modaliti specifice determinate de particularitile respectivelor raporturi. Asigurarea aciunii acestui principiu de ctre i n cadrul administraiei publice95 are n vedere att activitatea juridic ct i cea nejuridic a acesteia, fie n privina raporturilor executive interne, din cadrul ei, fie a celor externe stabilite n afara ei cu terii. Principiul legalitii l ntlnim n cadrul activitii executive cu caracter juridic unde caracterizeaz procesul de edictare sau de elaborare a normelor de drept, ct i procesul de realizare a acestora. Activitatea normativ a puterii executive este cluzit de supremaia legii,96 principiul n virtutea cruia legea este actul cu fora juridic absolut - depit doar de Constituie toate celelalte acte de reglementare, inclusiv cele administrative, avnd for juridic inferioar i trebuind s fie subordonate i conforme cu ea. Administraia desfoar multiple activiti de conducere i de organizare a executrii legii n cadrul crora are diverse competene de reglementare n care sens se pune problema determinrii, pe de o parte, a competenei normative (de reglementare) a autoritilor executive (sub aspectul organelor
I. Ceterchi, M. Luburici, op.cit., pag. 196; Gh. Bobo, op.cit., pag. 189. R. Ionescu, op.cit., pag. 91-97; I. Iovna, op.cit., pag. 75-81; Al. Negoi, op.cit., pag. 52-53. 96 T. Drganu, Supremaia legii n dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1982, pag. 86-88.
94 95

71

emitente, a sferei raporturilor sociale incidente reglementrii executive i a categoriilor de acte de reglementare),97 iar pe de alt parte, problema competenei de interpretare normativ exercitat de aceleai organe. a. O prim problem care se ridic este aceea de a cunoate modul n care se consacr competena normativ a autoritilor administraiei publice sau, altfel spus, modul de stabilire a bazei, a limitelor i a formelor acestei activiti,98 legalitatea avnd ca cerin prioritar, n aceast ramur de drept, emiterea de norme pe temeiul i n executarea legii, supremaia acesteia din urm excluznd posibilitatea ca administraia s poat, n mod obinuit i pe cale de reglementare (exceptnd doar ipoteza delegrii legislative), s adauge, s modifice sau s scoat din vigoare o lege sau o norm coninut de ea. n dreptul nostru normele juridice se stabilesc de autoriti anume determinate de Constituie i legi (n special organice), acionnd n acest sens principiul strictei determinri legale a competenei materiale n emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate de stat sau public, inclusiv administrativ, s poat emite norme juridice ea trebuie individualizat i mputernicit n acest sens prin legea care-i reglementeaz organizarea, funcionarea i, mai ales, atribuiile. Privitor la aceast problem se poate pune n discuie faptul dac n ipoteza nfiinrii unor autoriti publice avnd competene chiar limitate de reglementare prin alte acte dect legea nu se ncalc principiul mai sus enunat. Prima precizare care trebuie fcut n acest sens este aceea c nsi autoritile publice care au atribuia de a organiza alte organe de stat sunt predeterminate de Constituie i de legi ceea ce nseamn, implicit, o determinare legislativ indirect a noilor autoritii ce urmeaz a fi create dobndind i o competen normativ.99
I. Santai, Principiul supremaiei legii reflectat n activitatea normativ a organelor de stat, n Buletin tiinific, seria drept-economie, vol. IV, Sibiu, 1983, pag. 54-67. 98 A se vedea I. Iovna, op.cit., pag. 76 i urmtoarele. 99 Astfel, de pild, pe lng guvern funcioneaz, ca organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, comisii naionale i alte organe asimilate acestora, cum sunt departamente, agenii, oficii, secretariate i subsecretariate de stat, care se nfiineaz potrivit legii cu respectarea prevederilor bugetare alocate (art.11 lit. o , art. 12 din Legea nr. 90/2001).
97

72

A doua precizare are n vedere faptul c nsi activitatea normativ a unor asemenea autoriti nou nfiinate se va desfura potrivit legii. n acest fel exist, de la bun nceput, o sfer legal determinat de subiecte de drept care pot fi organizate i care pot, dup aceea, emite norme. De aceea, indiferent de natura juridic a actului de nfiinare a unui nou organ, inclusiv act administrativ, cum este hotrrea Guvernului, legea continu s rmn, n ultim instan, izvorul i temeiul juridic, fie el i indirect, al existenei i funcionrii unei noi autoriti, ct i a activitii ei normative recunoscute, ceea ce corespunde pe deplin principiului legalitii i supremaiei legii reflectate n activitatea de organizare i de funcionare ca i de reglementare a administraiei publice la cele mai diverse nivele ale ei.100 b. Cu privire la cea de a doua problem viznd determinarea sferei de raporturi sociale aflate sub incidena reglementrii administrative facem precizarea c aceast stabilire se face prin delimitarea fa de sfera activitii normative a puterii legislative, cunoscut i sub numele de domeniu de reglementare rezervat (n exclusivitate) legii. Dei teoretic nu exist impedimente pentru ca executivul, n spe guvernul, s poat reglementa n mod primar101 - n temeiul delegrii legislative (art.115 din Constituie) a unor norme de trimitere sau n alb102 - raporturi sociale dintre cele mai diferite, totui anumite reglementri103 exclud ca principiu posibilitatea
I. Santai, op.cit., pag. 58-59. Cu privire la aceast problem, a se vedea T. Drganu, Consideraii cu privire la sfera raporturilor sociale rezervate reglementrii legislative, n Studia Universitatis Babe-Bolyai, series jurisprudentia, Cluj, 1965, pag. 31-45; A. Naschitz, Teorie i tehnic n procesul de creare a dreptului, Editura Academiei, Bucureti, 1969, pag. 215 i urmtoarele; I. Vntu, M.Anghene, M. Stroanu, Organizarea administraiei de stat n R.S.R., Editura Academiei, Bucureti, 1971, pag. 155-156; I. Vntu, , n vol. Instituii i reglementri n dreptul socialist romn, Editura Academiei, Bucureti, 1969, pag. 56-57; Gh. Bobo, I. Deleanu, Organele statului socialist romn n sistemul democraiei socialiste, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1973, pag. 158-165; I. Ceterchi, Organizarea i activitatea de stat R.S.R., Editura Academiei, Bucureti, 1974, pag. 277 i urmtoarele; I. Iovna, op.cit., pag. 78-79; T; Drganu, I. Deleanu, Studii de drept constituional, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1974, pag. 76; I.Deleanu, Drept constituional, 1980, op.cit., pag. 492-495. 102 Asupra acestor norme a se vedea I. Ceterchi, M. Luburici, op.cit., pag. 338. 103 Art. 108 (2,3) din Constituie, art. 26 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, art. 30, 31 din Decretul nr. 16/1976 pentru aprobarea Metodologiei generale de tehnic legislativ privind pregtirea i sistematizarea
100 101

73

administraiei de a dispune n mod discreionar de un astfel de atribut. Dar, prin simplul fapt al existenei unor domenii n care s-a precizat exclusiva104 sau posibila105 intervenie a legislativului nu se poate ns trage concluzia per a contrario, c restul raporturilor sociale sunt de competena exclusiv a celorlalte autoriti publice de vrf, inclusiv guvern. ntr-adevr, ceea ce aparine - n mod expres sau tacit, direct sau indirect domeniului de reglementare a legii nu mai poate fi reglementat, n mod obinuit, (i) pe cale administrativ, n vreme ce situaia contrar este pe deplin posibil, n sensul c legea poate reglementa orice raport social chiar dac el a fost, n mod tradiional, rezervat reglementrii administrative. Prin apariia unei prime reglementri primare i originare prin lege, ntr-un anumit domeniu, organul legislativ i arog pentru viitor i n mod exclusiv competena normativ implicit, ceea ce va impune de iure superioritatea normativ a legii n activitatea normativ ulterioar a tuturor organelor publice ce urmeaz s emit reglementri i n acest domeniu, dar prin norme subordonate legii. De altfel, creterea rolului legii, ca principal act normativ de reglementare a celor mai importante relaii sociale, constituie i un principiu conductor n aciunea de perfecionare a legislaiei.106 O prim determinare a sferei de reglementare a raporturilor sociale care cad sub incidena legii se face n mod generic cu valoare de principiu fundamental n baza acelei prevederi constituionale art.61 (1) conform creia parlamentul este unica autoritatea legiuitoare a rii. O a doua determinare, n aceeai materie, se face de Constituie ntr-o form expres i direct atunci cnd indic exact care sunt categoriile de legi organice (de pild, cele privind sistemul electoral, contenciosul administrativ), precum i chiar de legi ordinare (de pild, cea privind cuantumul indemnizaiei parlamentarilor) ca acte normative ce intervin n domenii exclusiv
proiectelor de acte normative (care a fost abrogat prin Legea nr. 24/2000). 104 Legile constituionale i organice, art. 73 din Constituie. 105 De pild, stabilirea altor atribuii ale guvernului, potrivit art. 11 lit. r din Legea nr. 90/2001. 106 D. Iliescu, Coordonatele procesului legislativ n lumina principiului supremaiei legii. Alegerea formei de exprimare juridic a propunerilor de reglementare, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1980, pag. 325.

74

rezervate competenei legislative,107 ceea ce elimin orice dubiu cu privire la posibilitatea executivului de a interveni pe cale de reglementare. O a treia modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale rezervate reglementrii legislative se face n mod expres, dar indirect, cnd, de pild, n mod obinuit, prin legile de organizare i funcionare a unor autoriti publice n materia atribuiilor se prevede c respectivele organe ndeplinesc orice alte atribuii prevzute de lege.108 n mod cu totul excepional parlamentul poate ncredina prin lege special109 abilitarea guvernului care, n cadrul delegrii legislative conferite, s emit ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice, stabilind domeniul i data pn la care se pot emite astfel de acte ce vor putea fi, dup caz, dac legea de abilitare o cere, supuse spre aprobarea legislativului. O a patra modalitate de determinare a sferei raporturilor sociale care intr sub incidena reglementrii legislative, de altfel, cea mai uzitat, este cea a stabilirii ei tacite sau implicite prin simplul fapt al interveniei legiuitorului printr-o lege care, n acest mod, nltur competena de reglementare administrativ primar sau diferit de modul de abordare legislativ.110 c. Cea de a treia problem are n vedere determinarea categoriilor de acte normative emise de autoritile administraiei publice. Un prim aspect se refer la faptul c prin Constituie, legi organice, etc., se stabilesc care sunt actele administrative normative pe care organele executive le emit n realizarea atribuiilor proprii i care toate au o for juridic inferioar comparativ cu cea a reglementrilor care le consacr.
Art. 73 din Constituie. Art. 11 lit. r din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 109 Chiar anterior noii Constituii prin Hotrrea nr. 3/1990 a Parlamentului s-a acordat Guvernului la cererea acestuia competene sporite n implementarea reformei economice; Legea nr. 36/1990 privind autorizarea Guvernului de a stabili sau modifica taxe i impozite. 110 Numai n tezele anteproiectului de Constituie s-a prevzut c parlamentul poate reglementa prin lege orice alte domenii dect cele artate (Titlul III, cap. 1, pct. 6 ultim).
107 108

75

Cel de al doilea aspect are n vedere faptul c un anumit act administrativ determinat se emite n temeiul bazei sale juridice cuprinse n actul ce reglementeaz organizarea i funcionarea respectivei autoriti,111 dar destul de frecvent i n temeiul altor prevederi cuprinse n diferite acte normative tangente domeniului respectiv. n primul rnd, exist prevederi de principiu care autorizeaz executivul, de pild Guvernul, s emit acte (n cazul dat hotrri) pentru organizarea executrii legilor112 - art.108 (2) din Constituie. n al doilea rnd, numeroase acte administrative se emit n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n acte normative avnd o for juridic superioar lor.113 n toate aceste cazuri considerm c actul administrativ normativ trebuie s fac referire i la actul de nivel superior a crui executare o realizeaz i, dup caz, s indice chiar temeiul legal expres ce i st la baz mputernicindu-i intervenia aplicativ de reglementare. Pe de alt parte, actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de coninut cuprinse n actele cu for juridic superioar lui i aplicabile n materie, n ultim instan, cu respectarea legii. Cum activitatea executiv normativ se caracterizeaz i prin emiterea a numeroase acte cu for juridic diferit ce se pot emite n aceeai materie (hotrre guvernamental, instruciune ministerial, hotrrea unui consiliu local, etc.) ce realizeaz detalieri tehnico-execuionale i aplicri unitare, rezult c toate acestea trebuie s fie conforme att cu legea ca act de baz i primar ct i unele fa de altele, inclusiv ntre ele (desigur cu respectarea ierarhiei forei lor juridice) pn la ultimul act de reglementare interpus ntre lege i actul administrativ de executare sau aplicare cu caracter individual.
n cazul Guvernului (art. 26 din Legea nr. 90/2001) se face referire la hotrri i ordonane. Anterior, conform Decretului nr. 16/1976, Guvernul emitea acte normative numai n baza prevederilor din Constituie, legi sau decrete, iar administraia central numai n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n acte superioare (inclusiv hotrri guvernamentale) i n mod cu totul excepional cnd actul de nivel superior cere un act de executare care s-i asigure o aplicare unitar. 113 Art. 11, alin. 3 din Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede emiterea de hotrre guvernamental privind comisiile.
111 112

76

Cu privire la cel de al treilea aspect, viznd interpretarea normativ sau general-obligatorie a normelor juridice de ctre administraie114 pornind de la faptul c ea nu poate realiza aceast operaiune juridic fa de legi i decrete, dat fiind fora juridic superioar a acestora concluzionm c, n caz contrar, prin nclcarea acestui principiu, respectivele acte administrative sunt nule de drept. n aprecierea aciunii principiului legalitii n administraia public i asupra activitii executive a acesteia nu putem neglija aciunile concrete, individuale de executare sau aplicare a legii. n primul rnd, organele executive sunt obligate s respecte ele nsele legea n raporturile juridice la care particip, indiferent de subiectul care execut sau cruia i se aplic actul individual. n al doilea rnd, actele astfel emise sau ncheiate115 trebuie s ndeplineasc toate condiiile sau cerinele de fond sau de form cerute de lege i care le confer valabilitate juridic deplin. n al treilea rnd, administraia este obligat s dispun, n cadrul competenei sale legale, toate msurile necesare pentru a asigura ndeplinirea ntocmai i la timp a prevederilor cuprinse n propriile acte normative, ct i n cele individuale. Aceeai cerin a respectrii legii trebuie s caracterizeze i activitatea faptic concret a executivului, att n cazul svririi unor fapte material-juridice, ct i a unor operaiuni tehnicomateriale (de pild, comunicarea actelor juridice, avizarea acestora) atunci cnd i acestea trebuie s ndeplineasc anumite condiii. Autoritile executive au obligaia de a controla modul n care se respect legea n toate ramurile i domeniile de activitate care le sunt ncredinate n sfera atribuional. Controlul de legalitate se exercit de ctre administraie chiar asupra activitii executive n ansamblul sau numai n anumite laturi ale acesteia de la un anumit nivel al ierarhiei administrative, fiind exercitat de ctre conducere asupra organelor i structurilor din subordine sau de ctre autoriti
Decretul nr. 204/1976 privind interpretarea general obligatorie a legilor a fost abrogat; D.Iliescu, Legalitatea n activitatea de reglementare juridic, n Studii i cercetri juridice, nr. 1/1978.
114 115

A. Coriolan, Contribuia avocailor la realizarea principiului legalitii n administraia de stat, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1972, pag. 121 i urmtoarele.

77

anume specializate, de genul inspeciilor i inspectoratelor de stat. Alteori, acest control cuprinde i subiecte de drept neaflate n raporturi ierarhice cu executivul persoane fizice i juridice, organizaii i organisme nestatale n cadrul controlului financiar, vamal, sanitar, etc., iar n cazuri stabilite prin lege unele autoriti administrative sunt investite chiar cu atribuii de soluionare a unor conflicte izvorte din nclcarea legii, a unor drepturi subiective i determinarea rspunderii juridice a celor vinovai de abaterile svrite restabilind legalitatea nclcat (aa cum este cazul jurisdiciilor speciale din administraie n materie de pensii, invenii i inovaii, n materia drepturilor electorale, etc.). De altfel, la asigurarea legalitii n administraie mai particip i alte puteri n stat (nu numai administraia care are atribuiile sale de control asupra executivului), ci i cea judectoreasc chemat s judece cazurile de nclcare a legii ca urmare a unor acte i fapte administrative, ilegale, precum i parlamentul n plenul su ori prin comisiile sale. d. n privina raportului dintre legalitate i oportunitate n activitatea executiv. Activitatea administraiei nu se reduce doar la simpla declanare a incidenei legii prin aciuni de executare ci, dimpotriv, organele care o nfptuiesc dispun de independen operativ sau funcional ori chiar de autonomie n exercitarea atribuiilor i funcionarea lor. n primul rnd, n acest sens, respectivele au posibilitatea sau facultatea legal de a aprecia dac pot sau nu adopta sau aplica o anumit msur i n ce condiii ori prin ce mijloace s o ndeplineasc.116 n al doilea rnd, de regul, chiar legea las autoritilor n cauz posibilitatea opiunii ntre anumite limite ori ntre anumite variante (de pild, sanciunea avertismentului sau amenzii, iar aceasta din urm ntre minim i maxim). n al treilea rnd, executivul dispune de iniiativ i responsabilitate exercitate, de multe ori, n afara unui control
116

I. Iovna, op.cit., pag. 80-81.

78

prealabil superior sau de alt natur, verificarea fiind adesea ulterioar. n al patrulea rnd, administraia trebuie s fac tot posibilul s asigure cu minimum de cheltuieli i maximum de eficien realizarea sarcinilor proprii adaptate condiiilor concrete de loc, de timp, de persoane, de situaii, etc. Toate aceste atribute ale executivului nu sunt nelimitate, ci se circumscriu legalitii, de unde necesitatea ca orice msur administrativ s fie nu numai legal, dar i oportun. Dac este posibil ca n raportul dintre cele dou categorii s apar necorelri de natur s conduc la adoptarea unui act legal dar inoportun, contrariul nu va trebui admis, respectiv existena unui act ilegal dar oportun i cu att mai mult a unui act ilegal i neoportun, deoarece s-a contraveni principiului legalitii n activitatea executiv. Fr ca cele dou categorii s se exclud sau s se subsumeze reciproc, interferena dintre legalitate i oportunitate duce la asigurarea celor mai bune condiii de emitere i realizare ale unui act valabil adecvat situaiei date. 8. Principiul rspunderii n administraia public nclcarea normelor de drept antreneaz rspunderea juridic n cele mai diferite forme. n primul rnd, trebuie s remarcm faptul c administraia cunoate o form de rspundere aparte, de natur politico-juridic cum este cea a guvernului n ntregul su i a fiecrui membru al acestuia n faa parlamentului, att pentru activitatea proprie, ct i pentru cea a ntregului executiv, ceea ce poate antrena retragerea ncrederii acordate executivului pe calea moiunii de cenzur conform prevederilor constituionale (art.109/1 i 113/1) i a Legii privind responsabilitatea ministerial nr.115/1999 completat prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.130/1999. Pe de alt parte, minitrii, ca i prefecii, rspund n faa guvernului i a primului ministru de activitatea autoritii executive pe care o conduc (art.30 i 31 din Legea nr.90/2001, art.2/2 din Legea nr.115/1999).

79

n al doilea rnd, exist multiple forme ale rspunderii juridice n conformitate cu dreptul comun. n condiiile statului de drept rspunderea acestuia fa de nclcarea legii vizeaz, deopotriv, autoritile, inclusiv administrative, care-l compun, funcionarii acestora, inclusiv sancionarea actelor juridice ce ncalc legea. O prim form este rspunderea sancionatoare sau represiv pentru svrirea cu vinovie a unor abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul avnd o natur diferit. Distingem n acest sens infraciunile, de natur penal (luarea de mit, neglijena n serviciu), contraveniile fapte expres definite i sancionate de autoriti din afara instituiei care vizeaz nclcarea disciplinei financiare, a celei de prevenire i stingere a incendiilor, precum i abaterile disciplinare avnd aceeai natur administrativ ca i contraveniile dar derivnd din raporturile de funcie, conform Statutului funcionarilor publici. O a doua form este rspunderea reparatorie pentru prejudicii cauzate de funcionari patrimoniului autoritii sau instituiei din care fac parte ori pentru pagubele pricinuite, tot pe linia atribuiilor de serviciu, terelor persoane fizice sau juridice cu care executivul, n a crui compunere intr, s-a aflat n raporturi juridice, rspunderea opernd dup regulile dreptului civil. n al treilea rnd, nsi actele administrative, cea mai important expresie juridic a puterii executive, sunt supuse unor condiii de legalitate de fond i de form, prin a cror nclcare sunt sancionate cu nulitatea i, uneori, cu inexistena,117 ceea ce le lipsete tocmai de acele efecte juridice avute n vedere cu ocazia adoptrii sau emiterii lor. Ca acte de autoritate sau de putere ele sunt chemate, n primul rnd, s ocroteasc interesul general, dispunnd, spre deosebire de actele de drept privat (civile, comerciale, etc.), de prezumia de legalitate conferindu-le un caracter executoriu. n al patrulea rnd, pe linia asigurrii aceleiai protecii juridice ct mai depline persoanelor, fa de eventualele abuzuri ale statului i organelor sale, Constituia a prevzut (art.52/1) c o
117

De exemplu, n cazul nepublicrii ordonanelor i hotrrilor de Guvern (art. 108/4 din Constituie).

80

persoan vtmat ntr-un drept sau interes legitim al su de ctre o autoritate public printr-un act administrativ sau prin faptul nesoluionrii n termenul legal ori prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri viznd un astfel de drept, este ndreptit s solicite i s obin prin justiie recunoaterea dreptului pretins, anularea actului vtmtor, obligarea autoritii vinovate la luarea msurilor solicitate, la repararea pagubei cauzate, inclusiv la acordarea de daune morale. Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 n dezvoltarea prevederilor constituionale a reglementat condiiile necesare introducerii unei astfel de aciuni n justiie i procedura desfurrii ei. n al cincilea rnd, numeroase alte reglementri prevd cazuri de exercitare a controlului judectoresc special asupra unor aspecte particulare ale activitii executive cum ar fi n materie contravenional, electoral, de stare civil, etc. n concluzie, instanele judectoreti pot, ca regul general, s cenzureze activitatea executiv, inclusiv n cazuri special prevzute, necompetena lor n aceeai materie este o situaie de excepie, limitativ i expres prevzut de lege.

81

PARTEA a II-a. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE TITLUL I. Teoria organizrii administraiei publice Capitolul IV. Noiuni introductive 1. Noiunea de stat i puterea de stat Statul se poate defini ca fiind modul de organizare i manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care realizeaz conducerea social n ansamblul ei sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie n vederea aplicrii dreptului. Dac ar fi s utilizm categoriile filosofice de esen i fenomen la studiul nostru am ajunge la concluzia c puterea public sau de stat reprezint esena, iar statul prin organele sale constituie modul de manifestare al fenomenului specific acestei esene. Statul reprezint cel mai important fenomen social instituional care constituie i cadrul organizat de conducere i guvernare al societii avnd i calitatea de reprezentant oficial al acesteia. Cu toate acestea el nu se confund cu societatea i cu ntreaga populaie, prin modul de compunere i structura autoritilor sale, iar n cadrul unei societi democratice statul nu este i nu trebuie s fie deasupra sau n afara societii nici opusul acesteia sau individului, exercitnd conducerea social att n folosul societii n ansamblul ei, a diverselor colectiviti, ct i a membrilor ei luai n parte. Desigur, anterior apariiei statului ct i ulterior acestui moment societatea a cunoscut diverse puteri sociale, unele chiar cu caracter politic, care aveau sau nu trsturi asemntoare puterii publice (de pild, caracter politic, organizat, teritorial i coercitiv), dar puterea de stat are i o serie de nsuiri proprii care o disting de alte puteri sociale de genul partidelor politice, organizaiilor

82

sindicale, diverselor asociaii, etc. prin caracterul unic, deplin i suveran al acesteia.118 Caracterul politic119 al puterii de stat se manifest prin aceea c promoveaz n mod organizat i prin mijloace specifice interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i consacrate juridic. La nivelul administraiei acest caracter se reflect n modul de compunere i organizare a guvernului, a consiliilor, n alegerea primarilor, ca i n programul (politic) de guvernare a executivului. Caracterul teritorial al puterii publice const n exercitarea acesteia asupra unei colectiviti umane aezate permanent pe un anumit spaiu (geografic) delimitat de frontiere, iar apartenena la acesta inclusiv domiciliul sau reedina persoanei fizice ori sediul persoanei juridice constituie un criteriu esenial n manifestarea legturii dintre stat i subiectul de drept (cetean), precum i n modul de manifestare a jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind i limitele geografice n care i pn la care se manifest puterea de stat. La nivelul executivului competena teritorial a organelor centrale i locale, organizarea administrativ-teritorial, autonomia local, caracterul unitar sau compus al statului sunt doar cteva din implicaiile acestui caracter reflectate n constituirea, organizarea, funcionarea i atribuiile administraiei. Caracterul organizat al puterii publice const n exercitarea acesteia n i prin anumite forme instituionalizate (numite autoriti publice sau puteri n stat) ce exercit anumite atribuii sau funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) i grupeaz persoane ce au o calitate determinat (parlamentari, funcionari i magistrai), constituii n organe sau autoriti publice unice sau centrale ori rspndite n teritoriu conform structurii (unitare sau federale) a statului i a mpririi administrativ-teritoriale a acestuia. Caracterul coercitiv al puterii publice const n posibilitatea impunerii cu fora a voinei ce consacr juridic interesele sociale
118

Asupra caracterelor puterii de stat i a celor sociale a se vedea T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 118-119; asupra unor definiii date statului a se vedea: Colectiv, Teoria general a statului i dreptului, op.cit., pag. 50-51. 119 Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate i fenomenul politic a se vedea I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice (Teoria general), vol. I, Bucureti, 1991, pag. 14 i urmtoarele.

83

generale oricrui membru, categorie sau colectivitate social, inclusiv celor care au nclcat legea. Numai puterea de stat deine n societate monopolul constrngerii fizice dispunnd de mijloace proprii i adecvate necesare realizrii ei, sarcin ce revine spre executare unor autoriti executive specializate (poliie, armat, executori, etc.). Caracterul unic al puterii const n faptul c pe teritoriul unui stat nu pot coexista mai multe puteri publice distincte i opuse ca forme organizate a unor interese social-politice fundamentale divergente, una din ele trebuind necesarmente s se impun i s o exclud pe cealalt sau pe celelalte. Trebuie ns fcut cuvenita distincie ntre unicitatea puterii vzut ca ansamblu omogen organizat n promovarea unitar a acelorai interese i modul ei concret de exercitare prin diviziunile categoriale ale sistemului autoritilor publice numite i puteri (legislativ, executiv i judectoreasc). Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care se exercit, comparativ cu oricare puteri sociale existente i recunoscute care au un domeniu limitat de aciune (partide, sindicate, asociaii, etc.) i care nu pot ngrdi realizarea ei. Caracterul suveran al puterii de stat este acea trstur n conformitate cu care ea este prioritar i primordial oricrei alte puteri sociale interne fa de care este suprem sau puteri publice externe fa de care este independent. Aceasta nseamn c orice putere social intern este limitat n exercitarea ei la condiiile stabilite sau recunoscute de puterea public, iar pe plan extern alte state sau organisme internaionale nu pot, de regul, si impun voina intervenind n afacerile altui stat ce respect normele unanim admise ale dreptului internaional i prevederile tratatelor la care este parte. Deoarece sarcinile puterii publice nu se pot realiza de ctre o singur autoritate de stat dat fiind dimensiunea teritorial i cea numeric a populaiei statul este alctuit din mai multe organe de stat sau autoriti publice, ce realizeaz multiple activiti vitale pentru desfurarea normal a vieii sociale constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. n cadrul lor distingem

84

aa-numitele puteri ndeplinind funciile sau activitile fundamentale legislativ, executiv i judectoreasc. Autoritatea public sau organul de stat reprezint componenta structural de baz i forma organizatoric distinct de constituire i manifestare a puterii publice alctuit din una sau mai multe persoane i care este nzestrat cu capacitatea juridic de a participa n nume propriu la nfptuirea sarcinilor revenind n mod specific puterii publice. Persoanele fizice care alctuiesc autoritile de stat au calitatea de parlamentari, funcionari i magistrai (dar i alte caliti, de pild, consilieri), fiind, de regul, numite sau alese (mai rar desemnate, primul ministru, guvernul). Organizarea de stat reprezint modul de constituire a puterii publice, respectiv modalitile existenei i nfptuirii acesteia.120 Studiul organizrii de stat i a sistemului de autoriti presupune: - cunoaterea modului de organizare sau constituire a componentelor ce alctuiesc organele publice; - cercetarea modului de funcionare i a raporturilor n care se afl autoritile de stat ntre ele; - analiza sarcinilor, atribuiilor i competenelor organelor n cauz. Teoria organizrii administraiei publice - categorie de autoriti ce reprezint o instituie juridic de baz a dreptului administrativ - reprezint n ansamblul ei o totalitate de cunotine teoretice cu aplicabilitate practicat privind sistemul autoritilor administraiei publice i structura acestuia, sub aspectul constituirii, organizrii, funcionrii i a atribuiilor elementelor sale componente.121 2. Noiunea, locul i prile autoritilor administraiei publice
120

componente

ale

M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1966, pag. 70 i urmtoarele. 121 Asupra diverselor definiii i sensuri a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 108-110; I. Iovna, op.cit., pag. 88-90; A. Iorgovan, n Drept administrativ i tiina administraiei (Organizarea administraiei de stat), T.U.B., 1983, pag. 16; Al. Negoi, op.cit., pag. 107-108.

85

Autoritatea administrativ reprezint acea categorie a autoritilor publice sau de stat cu o structur stabil i o activitate continu nzestrat cu capacitatea juridic administrativ care-i permite participarea n nume propriu la nfptuirea puterii executive n limitele competenei legal determinate. Din aceast definiie rezult trsturile organelor executive. n primul rnd, respectivele organe sunt o categorie de autoriti publice sau de stat, adic forme organizatorice constituite n sistemul autoritilor publice, a administraiei publice, n cazul dat, n frunte cu Guvernul, ns unele din ele pot funciona i pe lng sau n subordinea altor organe de stat (Parlament, Preedinie, etc., aa este, de pild, cazul Serviciului Romn de Informaii) sau pot fi nesubordonate (de exemplu, BNR, consiliile locale). n al doilea rnd, aceste autoriti sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate, determinate de permanena i consistena sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc, ceea ce nu exclude posibilitatea ncredinrii temporare de sarcini sau chiar a crerii de organe cu caracter temporar dat fiind provizoratul sarcinilor.122 n al treilea rnd, aceste organe dispun de capacitatea juridic administrativ cu caracter special care le confer calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. Precizm c, dei, n general, nsi capacitatea confer calitatea de a participa n nume propriu la raporturile juridice ca subiect de drept, totui trebuie s remarcm c n cazul dreptului administrativ se ntlnesc organe avnd competene dintre cele mai diferite (decizional sau de execuie, proprie sau delegat, principal sau auxiliar)123 motiv pentru care unele dintre ele nu pot participa n nume propriu ci
122

Aa este, de pild, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii fondului funciar nr. 18/1991, modificrile ulterioare. 123 De exemplu, pe lng Guvern funcioneaz, ca organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, comisii naionale i alte organe asimilate acestora, cum sunt departamente, agenii, oficii, secretariate i subsecretariate de stat, care se nfiineaz potrivit legii (art. 12 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor).

86

doar n numele altuia la realizarea puterii publice, neavnd capacitate ci doar o anumit competen, dei sunt organe de stat (de exemplu, anterior delegaia permanent a consiliului judeean, biroul executiv al guvernului, conform legii anterioare nr.37/1990). n al patrulea rnd, prin atribuiile exercitate organele administraiei publice nfptuiesc activitatea executiv a statului, ca form fundamental de activitate public124 sau funcie esenial a acestuia. Din aceast cauz orice organ de stat care desfoar n subsidiar i activiti executive dei nu face parte din sistemul ierarhic al administraiei publice125, precum i organele care sunt n subordinea altor categorii de puteri ale statului s fie, totui, i autoriti126 sau, dup caz, numai autoriti administrative prin atribuiile ndeplinite i natura actelor de putere emise. Locul pe care-l ocup administraia127 n sistemul autoritilor publice este determinat de modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti. n primul rnd, organele executive sunt, de regul, alctuite din persoane numite i, mai rar, alese128 n funcie, spre deosebire de componena puterii legislative alctuit numai din persoane alese. Apoi, funcionarii acestor organe sunt subordonai ierarhic fiind revocabili din funcie, comparativ cu magistraii129 care, n cazul judectorilor sunt independeni n activitate i inamovibili n funcii, iar procurorii dispun de stabilitatea funciei. n al doilea rnd, prin activitatea lor autoritile administrative asigur punerea n executare i executarea n concret a legilor, procesul activitii executive incluznd, astfel, adoptarea de acte normative, emiterea actelor individuale, executarea i controlul ndeplinirii acestora din urm. Spre deosebire de
124 125

Asupra noiunii de form fundamental, T. Drganu, Drept constituional, pag. 251. De pild, organele de conducere din cadrul parlamentului emit acte administrative de autoritate nesupuse controlului judectoresc (art. 2 lit. a teza a II-a) conform Legii contenciosului administrativ nr.29/1990, abrogat prin Legea nr.554/2004. 126 Probabil n acest sens larg se face referire la actele unei autoriti administrative ce vatm un drept (art. 1 din Legea nr. 29/1990, abrogat). 127 R. Ionescu, op.cit., pag. 100 i urmtoarele. 128 De exemplu, primarii, conform art. 25 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. 129 A se vedea art. 124 (3), 125 (1) din Constituie.

87

reglementarea legislativ, cea executiv are, ns, un caracter, de regul, secundar i derivat ntemeindu-se pe lege sau neputnd nici mcar s intervin n domenii rezervate exclusiv legislativului, cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor administrative individuale nu mbrac, spre deosebire de aplicarea judiciar a legii, prin hotrrea judectoreasc, aspectul de soluionare a unui conflict dedus judecii n urma nclcrii legii, cu putere de adevr legal sau de autoritatea lucrului judecat, ci de executare concret a regulilor juridice n procesul realizrii lor curente, eventual sancionarea abaterilor contravenionale (de gravitate totui mai redus). Numai n mod cu totul excepional executivului i se poate ncredina, prin lege, judecarea unor nclcri ale legii n cadrul jurisdiciilor organizate n interiorul su (de exemplu, n materie fiscal, electoral, etc.). Totui, alturat autoritilor publice, mai funcioneaz numeroase organisme prestatatoare de servicii publice i de utilitate public, de interes local, care cuprind, printre altele, instituii publice, servicii publice, regii autonome, societi comerciale, furnizori de servicii socdiale, etc., constituite n persoane administrative Aadar, puterea executiv i sistemul ei de autoriti, ocup un loc intermediar dei pe acelai plan sau nivel al puterilor n stat ntre legislativ i judiciar de care se distinge, dei parial se aseamn. Prile componente ale autoritilor administrative publice, respectiv elementele ce le alctuiesc structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele financiare cu care sunt nzestrate, precum i competena de care dispun,130 dup caz, capacitatea juridic pe care o exercit. Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i de tiina administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor organelor administrative i a
130

R. Ionescu, op.cit., pag. 110; I. Iovna, op.cit., pag. 173; Al. Negoi, op.cit., pag. 104; A. Iorgovan, op.cit., pag. 26-27.

88

mijloacelor materiale din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar i unele tiine economice abordeaz aspectele economico-financiare ale acestor instituii bugetare. 3. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice Sarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste organe de stat trebuie s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.131 Aceste obiective sau scopuri determinate au la baz anumite interese de stat corespunztor nevoilor sociale reale. Astfel, de pild, nevoilor locative ale individului uman le corespunde interesul autoritilor executive pentru dezvoltarea construciilor de locuine dintr-o unitate administrativ-teritorial, ca sarcin administrativ specific. n vederea realizrii ei executivul are anumite atribuii legale, adic complexul de drepturi i obligaii de care dispune administraia132 sau sfera de autoritatea ori mputernicirile cu care a fost investit i care, n cazul dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, inclusiv amenajarea teritoriului. ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur deoarece ultima reprezint investirea conferit pentru realizarea celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de felul organului executiv chemat s le realizeze. De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de subordonare), nivelul (local sau central), precum i sfera competenei materiale a organului determin o anumit nzestrare atribuional i mijloace diferite chiar n realizarea acelorai sarcini. Astfel, de exemplu, corespunztor sarcinilor de natur economic, guvernul are ca atribuie, printre altele, stabilirea msurilor pentru introducerea i dezvoltarea economiei de pia, n condiiile prevzute de lege,133 n timp ce la nivel local, aceleai
131

I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, organe locale ale puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti, 1964, pag. 91. 132 Idem, op.cit. 133 Art. 14 lit. f din Legea nr. 37/1990 abrogat prin Legea nr. 90/2001.

89

atribuii au caracter aplicativ pentru i fa de msurile guvernamentale, i se concretizeaz, de pild, n ncurajarea liberei iniiative, n condiiile legii.134 Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un organ n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint numai activitatea (actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor juridice pe care le poate emite o autoritatea n condiiile sau cazurile prevzute de lege. n exemplul dat, guvernul are competena de a elabora proiecte de legi viznd regiile autonome i societile comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se emit autorizaii administrative pentru ntreprinztori. Legea cadru a descentralizrii nr.195/2006 definete (art.2 lit.c) competena ca un ansamblu de atribuii legal stabilite care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce n nume propriu, n realizarea puterii publice i sub propria responsabilitate, o activitate de natur administrativ. Competena are urmtoarele trsturi:135 n primul rnd, competena are un caracter legal, fiecare competen e prevzut de lege sau acte normative inferioare ei; n al doilea rnd, competena are un caracter propriu numit i autonom sau personal deoarece aparine numai autoritii creia i-a fost conferit neputnd fi transmis altei autoriti dup cum un organ nu se poate substitui n competena altuia, dect n cazuri expres prevzute i n mod excepional (de pild, n ipoteza delegrii i a repartizrii de atribuii sau a nlocuirii n funcie); n al treilea rnd, competena are un caracter obligatoriu ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege, organul trebuind s-i manifeste
134 135

Art. 20/2 lit. s din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 abrogat prin Legea nr. 215/2001. I. Iovna, op.cit., pag. 122-124; T. Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1965, pag. 622-624; A. Iorgovan, op.cit., pag. 66-67.

90

competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost adresat o solicitare136 sau o sesizare fa de care ar avea, de pild, un drept de apreciere legal recunoscut; n al patrulea rnd, competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c odat ncredinat ea este exercitat n mod continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de competen temporar sau ale organelor temporare ce au o competen similar. Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei autoriti publice, de regul executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau ndeplinite n mod limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice. n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este aceea care-i determin coninutul i limitele deoarece, spre deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general ca aptitudine nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor de orice fel, cu excepia interdiciilor expres prevzute capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administrative, este special, adic limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strns determinate de drepturile i obligaiile limitativ atribuite. Capacitatea juridic confer calitatea de subiect de drept, distinct de cea de simpl parte a raportului juridic, adic de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi ntrunite de o anumit autoritate executiv n cazul dat dar prin care aceasta se i difereniaz de o alt autoritate public i, cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa de care se prezint ca un subiect calificat al raportului administrativ. Capacitatea administrativ are unele trsturi:137 n primul rnd, ea este proprie numai respectivei autoriti vzute ca entitate executiv distinct, n vreme ce competena se ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a funcionarilor care-i au competenele specifice atribuiilor i funciilor exercitate derivate din cele ale organului din care fac parte, dar subsumate acestora;
136

De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv permite celui vtmat acionarea n justiie a administraiei. 137 R. Ionescu, op.cit., pag. 145 i urmtoarele.

91

n al doilea rnd, capacitatea juridic are un caracter exclusiv, adic nu poate fi transmis sau delegat, spre deosebire de competen, pentru c altfel s-ar pierde nsi calitatea de subiect de drept la care nu se poate renuna; n al treilea rnd, ct vreme capacitatea juridic este aptitudinea de a aciona numai n nume propriu, ca subiect, competena nepresupunnd o astfel de calitate poate fi exercitat i n numele altuia. Legea descentralizrii (art.2 lit.b) definete, n sens managerial, capacitatea administrativ ca ansamblul resurselor materiale, instituionale i umane de care dispune o unitate administrativ-teritorial, precum i aciunile pe care le desfoar pentru executarea competenelor legal stabilite, ea urmnd a fi stabilit i evaluat n condiiile legii. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic definesc statutul propriu al autoritii publice respective. Alturat capacitii administrative organele executive pot avea i alte capaciti juridice cum sunt cele de natur civil, de dreptul muncii ceea ce le confer i calitatea de persoan juridic sau de subiect al raportului de munc de unde i competena de a ncheia contracte civile sau de munc. Nu este obligatoriu ca toate organele executive s aib n paralel i asemenea capaciti distincte, dar din moment ce o autoritate public dispune de asemenea capaciti juridice neadministrative, ea trebuie s aib n mod obligatoriu i capacitatea executiv. Situaia contrar nu este ns obligatorie, adic faptul ca un organ nzestrat cu capacitate administrativ s trebuiasc s aib i capacitate civil sau de dreptul muncii, el putnd avea, de pild, doar unele elemente ale acestora (de pild, poate ncadra n anumite funcii de execuie sau nu poate desface contractul de munc, poate ncheia anumite contracte civile i pn la o anumit valoare, etc.). Personalitatea juridic a organelor administrative poate fi civil sau de drept privat (cnd au n proprietate bunuri din domeniul privat) i personalitate juridic de drept public (cnd sunt proprietare ale bunurilor domeniului public).138 Personalitatea juridic civil
138

Art. 4 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 (abrogat) i art. 19 din Legea nr.215/2001.

92

poate fi expres consacrat prin norme sau poate rezulta din reunirea condiiilor prevzute de legea civil,139 respectiv organizare, patrimoniu i scop, care la nivelul autoritilor executive se realizeaz prin existena unui plan propriu de cheltuieli i dreptul de a dispune independent de creditele bugetare acordate (art.26 lit. a din Decretul nr.31/1954). n unele situaii speciale autoritile administrative pot reprezenta statul ca persoan juridic (n cazul bunurilor abandonate, a succesiunilor vacante), de pild, Ministerul Economiei i Finanelor Publice, precum i organele sale teritoriale, iar la nivel local comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public avnd deplin capacitate, posednd un patrimoniu i exercitndu-i autoritatea n limitele administrativ-teritoriale stabilite (art.21/1 din Legea nr.215/2001).

4. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative a. Dup natura lor140 distingem sarcini de conducere i organizare, pe de o parte, i sarcini de prestaie, pe de alt parte. Primele se realizeaz prin aciuni de organizare a executrii i executarea n concret a legilor i a altor acte constnd din emiterea de acte normative sau de prescripii n diverse domenii de interes naional sau local. Cele din cea de a doua categorie vizeaz sarcini privitoare la satisfacerea unor nevoi sociale concrete ale unei colectiviti sau ale membrilor ei, realizate pe cale aplicativ, concret, individual, fie prin acte juridice (de pild, organizarea de servicii publice, eliberarea de autorizaii necesare efecturii diverselor activiti private, ncheierea de contracte) ori fapte juridice materiale sau operaiuni administrative (de pild, recensmntul populaiei, vaccinarea acesteia, colarizarea obligatorie prin nvmntul general, etc.).

139 140

Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice. Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B., Bucureti, 1988, pag. 83 i urmtoarele.

93

b. Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini generale i sarcini speciale.141 Primele se grupeaz, la rndul lor, n sarcini de concepie i sarcini de direcie.142 Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter general de politic administrativ incluznd sarcini de informare, de prevedere, de planificare i de organizare. Activitatea de informarea vizeaz cunoaterea nevoilor sociale reale care impun o anumit conduit executiv constituind baza informaional a viitoarelor decizii administrative. Informarea se realizeaz prin intermediul serviciilor de specialitate ale unei autoriti de pild, de informare, de studii, de sintez, etc. i se ntemeiaz pe diverse surse cum sunt solicitrile adresate executivului n scris sau oral (cereri, reclamaii sesizri, propuneri, etc.), pe semnalrile din presa scris i audio-vizual, pe constatrile oficiale concretizate n rapoarte i referate, pe comunicrile altor autoriti, anchete sociologice, etc. Sarcinile de prevedere sau de prognoz vizeaz anticiparea evoluiei cerinelor sociale crora administraia va trebui s le fac fa n viitor, cum ar fi, de pild, evoluia demografic, gradul de ocupare a populaiei, fluctuaia forei de munc, fenomenul navetismului i migraiei demografice, construcia de locuine, etc. Sarcinile de planificare se refer la alocarea mijloacelor materiale i financiare, precum i a resurselor umane necesare realizrii n acord cu sarcinile de prevedere. Ele tind s concretizeze soluii n vederea realizrii obiectivelor. Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator al administraiei, fiind numeroase i variate, viznd att realizarea cadrului instituional ct i acional al activitii executive pentru nfptuirea sarcinilor ei specifice (de exemplu, instituionalizarea minorilor abandonai). Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden aciunea directoare sau aciunea de orientare a acesteia asigurnduse unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai diferite
141 142

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 55 i urmtoarele. R. Drago, Les missions de ladministration. Trait de science administrative, Paris, Mouton, 1966, pag. 239 i urmtoarele.

94

nivele i structuri administrative, inclusiv realizarea controlului utilizrii mijloacelor i al executrii dispoziiilor. Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei se circumscriu unor obiective concrete, precis determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup coninutul lor constau n sarcini economico-financiare, sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de aprare, de reprezentare, iar dup aria de cuprindere sunt naionale i locale. Constituie sarcini de nivel naional, de pild, sarcinile de reprezentare a statului n exterior prin ministere (Ministerul Afacerilor Externe) i sarcini de aprare naional prin aceleai organe (Ministerul Aprrii Naionale). Sarcinile economico-financiare, sociale, culturale, de nvmnt se constituie n grupa sarcinilor de gestiune de nivel naional sau local realizate prin intermediul serviciilor publice (nvmnt, sntate, cultur cu instituiile aferente), ca i a regiilor sau companiilor - naionale sau locale - autonome (a transportului feroviar, telecomunicaiilor, distribuiei energiei electrice, termice, gazului metan, apei, transportului urban n comun, salubritate, etc.). n privina clasificrii competenei autoritilor administraiei publice ea se face dup diverse criterii.143 Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere, durata i incidena ei, competena poate fi material, teritorial, personal i temporal. a. Competena material (ratione materiae) este forma de competen ce are n vedere natura raporturilor sociale intrate n cmpul de activitate al unui organ. Aceast competen poate fi, la rndul ei, general atunci cnd autoritatea care o exercit poate decide n toate problemele eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n diversele sale laturi specifice, att la nivel naional ct i la cel local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a atribuit expres altei autoriti, sub un anumit aspect. n aceast categorie se cuprind guvernul, prefectul, consiliile locale
143

R. Ionescu, op.cit., pag. 110-112; I. Iovna, op.cit., pag. 123-125; A. Iorgovan, op.cit., pag. 68-69; Al.Negoi, op.cit., pag. 66-68, 106-107.

95

i judeene. Competena special reprezint situaia n care organul poate aciona ntr-un mod foarte limitat pe ramur sau domeniu n probleme ale activitii executive centrale i locale riguros determinate. n aceast categorie intr ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice, precum i numeroase organe n teritoriu ale autoritilor centrale, precum i serviciile deconcentrate de specialitate ale administraiei publice. Competena general nu trebuie neleas ca o sum aritmetic a competenelor speciale deoarece ceea ce aparine uneia nu se poate exercita de ctre cealalt, ci doar ca o rezultant sintetizatoare necesar asigurrii unei conduceri administrative generale a ntregii activiti executive n mod unitar la acelai nivel al organizrii de stat (centrale sau teritoriale). b. Competena teritorial (ratione loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice n care se manifest competena material a unui organ public, n care sens distingem o competen central sau naional cuprinznd ntreg teritoriul statului i o competen local limitat la anumite poriuni din teritoriu, de regul corespunztoare unitilor administrativ-teritoriale (jude, ora, comun) sau n funcie de alte criterii (de pild, regionalele C.F.R., delimitate pe criterii interjudeene). c. Competena personal (ratione personae) este determinat de calitatea persoanei sau a subiectului de drept n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a autoritii (cetean sau strin, major sau minor, civil sau militar, etc.). Astfel, de pild, n materia sanciunilor contravenionale calitatea de militar n termen144 este hotrtoare n modul de aplicare a sanciunii care nu se dispune de organul administrativ competent, procesul-verbal constatator fiind trimis comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i se aplica, dac procesul-verbal este ntemeiat, msuri disciplinare. d. Competena temporal (ratione temporis) desemneaz limitele n timp ntre care o autoritate i desfoar activitatea. n acest sens competena este permanent atunci cnd nu se stabilesc
144

Art. 44 din Ordonana nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor.

96

asemenea limite, cazul majoritii organelor executive, i temporar cnd exist asemenea limite fixate n activitatea unui organ. Competena temporar nu se confund cu organele temporare i nici cu actele temporare. n acest sens o autoritate cu activitate permanent poate primi i competene temporare. Exist i organe administrative temporare, anume create pentru soluionarea unor sarcini provizorii, care au ntotdeauna o competen numai temporar, cum ar fi, de pild, cazul comisiilor locale constituite n scopul stabilirii dreptului de proprietate n materie funciar,145 ori diversele comisii de recensmnt sau cele n materie electoral, care-i nceteaz activitatea la realizarea sarcinilor pentru care au fost nfiinate ori la data fixat prin lege. Actele administrative normative cu caracter temporar produc efecte limitate n timp la pn la intervalul de timp sau data prevzut de ele sau de actul superior ori pn la ncetarea consecinelor evenimentelor care le-au determinat adoptarea (calamiti naturale, de pild) dup care i nceteaz efectele ieind din vigoare. Aceste acte pot fi emise att de organe cu activitate permanent ct i de organe cu caracter temporar (de pild, diverse comandamente constituite pe plan local n situaii de calamiti). Precizm c aciunea n timp a unui act normativ nu este determinat de caracterul permanent sau temporar al competenei autoritii care l-a emis, deoarece manifestarea de voin odat produs are o existen independent de autorul ei, fie el i organ temporar. De aceea este posibil ca un act temporar s fie emis de o autoritate permanent dup cum un act stabil146 s provin de la un organ temporar. O situaie special se ridic n cazul autoritilor administrative alese (primari, consilii locale) sau desemnate (guvern) cnd nu se pune ns problema competenei temporare a organului, ci doar a limitrii n timp a mandatului pentru care au fost alei membri ce l compun.
145 146

Art. 11 din Legea fondului funciar nr. 18/1991 (republicat), n redactarea sa iniial. Este cazul adeverinelor privind dreptul de proprietate funciar eliberate de comisiile prevzute de Legea nr. 18/1991, modificat prin Legea nr. 1/2000.

97

Dup caracterul i principiile care i stau la baz competena autoritilor administrative poate fi contencioas sau jurisdicional cnd ea soluioneaz un conflict dedus judecii sale emind un act jurisdicional avnd stabilitatea unei hotrri judectoreti i competen nejurisdicional sau necontencioas sau de administraie activ lipsit de aceast trstur i limitat la organizarea aplicrii legii. Legea cadru a descentralizrii nr.195/2006 mai distinge ntre competene exclusive sau proprii, delegate sau ncredinate i partajate (paralele sau concurente ntre mai multe autoriti).

98

Capitolul V. Sistemul, structura i clasificarea autoritilor administraiei publice 1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice Prin sistem nelegem un ansamblu coerent de elemente reunite i aflate n relaii de interdependen. Prin structura unui sistem desemnm modul de organizare sau de dispunere intern a elementelor componente ale sistemului. Sistemul autoritilor publice reprezint ansamblul formelor organizatorice prin care se manifest sau se exteriorizeaz puterea public aflate ntr-o strns unitate i relaii de interdependen determinate de modul de exercitare al acestei puteri. ntre organele statului exist i deosebiri determinate de forma specific n care contribuie la realizarea puterii publice, motiv pentru care ele se grupeaz dup forma fundamental sau funcia esenial pe care o desfoar n subsisteme distincte i anume legislativ, executiv i judectoresc, numite i puteri. Privit n mod distinct sistemul puterii executive sau al administraiei publice se prezint ca o grupare ce nfptuiete activitatea executiv n mod unitar prin raporturile ierarhice n care se afl autoritile componente unele fa de altele avnd n frunte guvernul, organ suprem. Aceste autoriti sunt elemente structurale ale ntregului a crui unitate este asigurat i de trsturile lor comune reieite din modul de alctuire, funcionare i atribuii, precum i din activitile desfurate. Relaiile ierarhice exprim legtura dintre formele de organizare a puterii, respectiv dintre organele ce compun sistemul administrativ. Relaiile au caracter ierarhic datorit nivelelor de competen material i teritorial diferit a respectivelor autoriti ceea ce le deosebete pe plan vertical pe cele asemntoare i pe plan orizontal pe cele diferite. Dup poziia unui organ fa de altul n cadrul relaiei ierarhice distingem relaii de supraordonare i relaii de subordonare. Relaiile de supraordonare definesc poziia specific a unui organ superior fa de altul inferior prin puterile

99

conferite n cadrul aceluiai sistem. Relaiile de subordonare exprim poziia i legturile n care se afl un organ ierarhic inferior dependent fa de un organ ierarhic superior. Aprecierea poziiei unui organ n raport de altul depinde de sistemul de referin utilizat. Astfel, de pild, un organ judeean dei poate fi ierarhic supraordonat fa de unul municipal, poate fi subordonat unui organ central care i este ierarhic superior. n general, cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai nalt a organizrii sistemului administrativ cu att crete numrul organelor supra i subordonate, iar cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai joas numrul organelor subordonate scade. Existena ierarhiei administrative n care se cuprind autoriti supra i subordonate, centrale i locale, de conducere i de execuie, exprim caracterul nu numai unitar dar i centralizat al organizrii de stat n general, a celei administrative n special, n care relaiile ierarhice se stabilesc (direct sau indirect) din treapt n treapt asigurnd omogenitatea puterii executive ca sistem i aciune. Ceea ce asigur existena i desfurarea omogen a relaiilor ierarhice este att unitatea ct i diferena, n aceast unitate, a competenei materiale i a celei teritoriale a respectivelor autoriti.147 ntr-adevr, dou organe avnd aceeai competen material (un minister i organul su din teritoriu), dar o competen teritorial diferit n sensul c una o subsumeaz pe cealalt de pild, una naional i alta local, se vor afla n raporturi ierarhice. Pe de alt parte, un organ de acelai nivel teritorial, dar avnd o competen material mai larg, de pild general, apare supraordonat fa de un alt organ de nivel teritorial similar, dar avnd o competen material mai ngust, special (de exemplu, guvernul n raport de ministere). Sub aspectul competenei materiale distingem competena general i competena special, prima avnd o sfer mai larg de cuprindere dect cea de a doua pe care o subsumeaz i, de regul, o subordoneaz, iar sub aspectul competenei teritoriale se constituie dou nivele, unul central sau naional i altul teritorial
147

R. Ionescu, op.cit., pag. 122.

100

sau local subsumat celui dinti, iar cel din urm nivel cunoscnd, la rndul su, n cazul rii noastre corespunztor organizrii administrativ-teritoriale, dou trepte ierarhice i anume treapta judeean (a municipiului Bucureti) i treapta localitilor centre administrative, respectiv municipiile (i sectoarele municipiului Bucureti), oraele i comunele. Rezult c, n principiu, la identitatea de competen teritorial diferenierile de competen material stau la baza raporturilor ierarhice, n timp ce n cazul similitudinii de competen material distinciile de competen teritorial determin aceleai raporturi. 2. Supraordonarea administrativ i subordonarea ierarhic

Supra i subordonarea desemneaz raporturile dintre dou organe n temeiul crora unul dintre ele, aflat pe o poziie superioar ntr-un sistem, are anumite drepturi decurgnd din aceasta fa de organul aflat pe o treapt inferioar i care are anumite obligaii fa de organul superior tocmai datorit poziiei n care se afl.148 Raporturile ierarhice administrative opereaz ntre autoritile executive deoarece acestea nu se subordoneaz altor categorii de organe ale statului. Coninutul acestor raporturi este format din dreptul de a conduce, de a ndruma, de a coordona i de
a controla activitatea organului subordonat care, la rndul su, are obligaiile corelative de a ndeplini dispoziiile organului supraordonat decurgnd din aceste drepturi i n faa cruia este rspunztor.149 Dup unele opinii n coninutul acestor raporturi ierarhice mai intr i dreptul de a nfiina i de a organiza autoriti subordonate. 150 Obiectul acestor raporturi l reprezint conduita prilor organe publice corespunztoare drepturilor i obligaiilor ce le revin.

a. Dreptul de a nfiina i organiza autoriti sau organe este expresia cea mai deplin a raporturile de subordonare deoarece
148

M. Anghene, Sistemul organelor administrative n lumina prevederilor Constituiei, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1967, pag. 15. 149 Dicionar de drept constituional administrativ, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 259. 150 I. Iovna, op.cit., pag. 106.

101

autorul acestei aciuni devine ierarhic superior celeilalte pri, dar o asemenea atribuie este conferit n mod cu totul excepional, limitativ i expres executivului, ntruct, de regul, nsi crearea autoritilor administrative are loc prin lege. Cu toate acestea Guvernul poate nfiina, potrivit legii,151 diferite organe centrale de specialitate ce funcioneaz pe lng el, altele dect ministerele. Mult mai frecvent este atributul executivului de a organiza autoriti subordonate,152 determinndu-le structura, unele atribuii, raporturile cu alte autoriti, prin norme de detaliere a reglementrilor legislative. n acelai atribut se cuprind i alte prerogative cum ar fi, de pild, numirea conductorilor sau efilor organelor i structurilor interne subordonate, aprobarea regulamentelor de organizare i funcionare a acestora, etc.153 b. Dreptul de a conduce, ndruma i coordona autoritile subordonate este o alt component derivnd din raporturile ierarhice. Dreptul de conducere reprezint acea facultate conferit unui organ ierarhic superior n temeiul cruia el poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonat i pe care aceasta din urm trebuie s le ndeplineasc, verificnd executarea msurilor dispuse, ceea ce asigur unitatea de aciune a sistemului. Aadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie, de ndrumare, de coordonare i de control, n ordinea descrescnd a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute mai puin dreptul de decizie, care este chintesena conducerii putnd subzista independent i n afara raporturilor ierarhice, putnd fi ncredinate n mod distinct i altor autoriti executive nesupraordonate fa de organul cu privire la care ele se exercit. De aceea este de fcut meniunea c din dreptul de conducere ierarhic decurg toate celelalte drepturi mai reduse ca i prerogative ce formeaz coninutul raporturilor ierarhice, chiar dac o lege de organizare i
151

Art. 11 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 152 De pild, Hotrrea Guvernului nr. 983/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Mediului (abrogat). 153 De pild, consiliul local are asemenea atribuii aparatul de specialitate, instituiile i serviciile publice de interes local (art. 36/2 lit. a din Legea nr. 215/2001).

102

funcionare nu le-ar mai enumera. Pe ct vreme aceleai drepturi pentru a fi exercitate de alte autoriti neaflate n raporturi ierarhice cu organele fa de care le-ar manifesta vor trebui ncredinate ntotdeauna expres i limitativ conferite (de pild, unor inspecii i inspectoare). n legtur cu dreptul de ndrumare a organelor inferioare.154 n primul rnd, cu privire la sfera atribuional a organului subordonat, vizat de exerciiul acestui drept, se impune precizarea c ndrumrile pot fi date n legtur cu toate aspectele activitii autoritii inferioare, comparativ cu atributul de ndrumare ce poate fi conferit altei autoriti executive neierarhice n raport cu organul de ndrumat i care vizeaz numai anumite aspecte strict determinate, aa cum este cazul unor inspecii i inspectoare care, de pild, pot da, n urma verificrii, ndrumri obligatorii de urmat n activitatea organului controlat (n materie financiar, sanitarveterinar, de protecie a muncii, etc.). n al doilea rnd, ndrumarea se realizeaz pe calea emiterii indicaiilor sau ndrumrilor operative curente cu privire la modul n care organul subordonat trebuie s-i ndeplineasc atribuiile, fie prin intermediul unor reguli generale ce vizeaz competena acestuia din urm (de pild, precizri sau interpretri privind dispoziiile i modul lor de aplicare n materie), ct i pentru cazuri concrete deduse spre rezolvarea autoritii sau funcionarului din subordine i fa de care organul sau funcionarul superior sesizat sau din oficiu i exprim punctul de vedere sau opinia. ndrumarea operativ curent i ndatorirea realizrii ei nu este identic cu obligativitatea respectrii normelor juridice cu for superioar deoarece acest din urm aspect nu deriv din raportul de subordonare. ntr-adevr, organele executive sunt inute s respecte i s realizeze i prevederile juridice ale actelor altor organe fa de care nu se afl n raporturi ierarhice, dar a cror competen vizeaz relaii sociale, din domenii sau ramuri de activitate, avnd tangen i cu atribuiile unor organe din sisteme diferite. Aa, de pild, normele metodologice de elaborare i de execuie a bugetelor
154

I. Iovna, op.cit., pag. 107 i urmtoarele.

103

locale stabilite de Ministerul Finanelor Publice155 trebuiesc respectate de toate autoritilor executive a cror activitate are tangen cu realizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti publice locale, indiferent de competena lor material prin care se includ sau nu n sistemul financiar-bancar sau de cea teritorial (de nivel naional, central sau de nivel local, teritorial) i nu numai de ctre organele financiar-bancare din teritoriu subordonate acestui minister. n mod similar, normele Ministerului Sntii i Familiei viznd igiena i salubritatea locurilor de munc trebuie respectate i aplicate de ctre toate autoritile administrative, nu numai de cele fcnd parte din reeaua sanitar. n al treilea rnd, se pune problema limitelor n i pn la care dreptul de ndrumare se poate exercita, ntruct exerciiul su derivnd din coninutul raporturilor de subordonare este totui limitat de independena operativ de care trebuie cel puin s dispun un organ executiv, ca subiect distinct de drept, ceea ce nseamn c organul superior dei poate interveni n activitatea celui inferior, totui, de regul, nu poate s-l substituie i s-l nlocuiasc pe acesta din urm n atribuiile sale. De la acest principiu exist unele excepii.156 O prim excepie o reprezint posibilitatea normativ a organului superior de a abroga acte de reglementare cu for juridic inferioar i, eventual, de a le nlocui cu propriile reguli. n cadrul raporturilor de subordonare operaiunea desfiinrii unui act emis de ctre o autoritate subordonat (adic lipsirea lui de efecte juridice obligatorii garantate de constrngerea public) poate viza i acte individuale ntr-o gam larg prin intermediul suspendrii (ca desfiinare temporar) sau a anulrii ori revocrii (ca desfiinare definitiv a actului juridic). O a doua excepie o constituie situaia n care organul superior are dreptul, conferit prin lege, de a exercita o anumit atribuie comun att lui ct i organului subordonat, ea nefiind numai de competena exclusiv a acestuia din urm. n asemenea cazuri i pentru situaii individuale, concrete, autoritatea superioar
155 156

Art. 56 alin 2 din Legea privind finanele publice nr. 10/1991. I. Iovna, op.cit., pag. 108.

104

va putea nu numai desfiina actul celei subordonate, dar l va putea modifica i chiar nlocui cu propriul act prin care d o anumit rezolvare cazului respectiv. Asemenea situaii se pot ivi frecvent prin controlul ierarhic, prin exercitarea cilor administrative de atac sau a recursului ierarhic cnd la nivel superior se d o anumit soluie pe care n mod obinuit o putea emite i autoritatea a crei msur sau act au fost contestate, de pild pentru c au vtmat drepturi legal recunoscute, pe calea reclamaiei.157 n al patrulea rnd, se pune problema rspunderii juridice n cazul msurilor dispuse n urma ndrumrii ierarhice, dac prin ele s-au produs vtmri ale drepturilor legal recunoscute persoanelor. Astfel, actul normativ, inclusiv cel interpretativ prin care un organ superior i exprim un punct de vedere cu privire la aplicarea unei dispoziii legale nu constituie un act susceptibil de cenzurare judiciar pe calea contenciosului administrativ.158 Dimpotriv, n cazul aciunii judiciare ndreptate mpotriva unui act administrativ individual care a vtmat un drept aceasta va putea fi formulat i mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat actul, dac se solicit despgubiri, iar persoana astfel acionat poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui legalitate este supus judecii.159 c. Dreptul de control general este un alt atribut conferit n cadrul raporturilor ierarhice asupra activitii organelor inferioare ceea ce presupune posibilitatea lurii de msuri eficiente pentru eliminarea oricrei deficiene constatate, inclusiv suspendarea sau anularea msurilor ilegale, mai ales a celor juridice, ct i dreptul de a sanciona pn la eliberarea din funcie a celor vinovai de abatere. Caracterul general al controlului denot cuprinderea n verificare a tuturor formelor concrete de activitate subordonat (acte i fapte juridice i nejuridice), att sub aspectul legalitii ct i al oportunitii, precum i, dup caz, a eficienei social-economice. Dreptul de control general, fiind un rezultat al
157

De pild, cel vtmat n drepturile sale recunoscute de lege nainte de a se adresa justiiei cu o cerere de chemare n judecat a autoritii executive emitente a actului administrativ care l-a lezat, va trebui s introduc o reclamaie la acel organ sau celui ierarhic superior acestuia i numai dac nu este mulumit de soluia dat va putea declana litigiul judiciar (Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004). 158 Decizia nr. 2129/1979 a Tribunalului Suprem Secia civil n Culegere de decizii pe anul 1979, pag.305. 159 Art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990.

105

raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotriv, presupune i verificri limitate sau forme speciale cu un obiect determinat, fr s trebuiasc o consacrare legal expres a acestora. Astfel, respectivele verificri se disting de atributul de control special conferit anumitor organe specializate, de genul organelor cu rol coordonator ntr-un domeniu sau ramur de activitate ori a inspeciilor specializate, neaflate n raporturi ierarhice cu subiectele verificate. n aceast situaie activitatea de control se desfoar asupra autoritii verificate numai prin prisma specializrii competenei, cu excluderea altor aspecte, i numai n baza prevederilor legale exprese. De aceea, ca n exemplele precitate, autoritile sanitare nu pot controla, n afara sistemului lor, respectarea metodologiei financiare, iar organele financiar-bancare nu pot verifica tot n exteriorul lor respectarea normelor igienico-sanitare i de salubritate. 3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative Subordonarea administrativ poate fi deplin i limitat. Este deplin atunci cnd se realizeaz att organic ct i funcional. Subordonarea organic are un coninut larg decurgnd din dreptul organului superior sau pe lng care funcioneaz autoritatea subordonat de a o organiza sub aspectul conducerii, de a o finana i de a-i coordona activitatea, expresie a dependenei ierarhice. Subordonarea funcional este mai limitat i are, de regul, n vedere doar simpla coordonare a activitii organului din subordine fa de care se exercit drepturi limitate. Aceast din urm subordonare poate fi atribuit separat unui organ conferind anumite drepturi, n vreme ce subordonrii organice exercitate n paralel i se recunosc drepturi mai extinse (astfel, serviciile publice deconcentrate judeene se subordoneaz organic i funcional fa de minister i numai funcional fa de prefect). Dup modul de exercitare subordonarea poate fi direct, atunci cnd ntre cele dou pri ale raportului ierarhic nu se interpune nici o treapt intermediar (de pild, guvern-minister, guvern-prefect) i subordonare indirect, cnd ntre acestea se

106

interpun una sau mai multe trepte ierarhice ceea ce mijlocete relaia ierarhic (de pild, minister organ teritorial judeean i organ municipal). Dup numrul subordonrilor, avem subordine unic i subordine multipl (dubl, tripl, etc.). Dup felul sau natura autoritii fa de care opereaz subordonarea aceasta poate fi exclusiv, respectiv fa de o singur autoritate sau de un singur sistem i subordonare neexclusiv sau mixt, fa de mai multe autoriti, de regul, diferite ca i competen material sau teritorial (de pild, organic fa de una i funcional fa de alta, de exemplu, serviciul public judeean, fa de propriul minister i fa de prefect). Dup poziia subordonrii distingem subordonarea orizontal, de regul, fa de o autoritate de la acelai nivel teritorial (de pild, guvern-minister) i vertical, ntre competene teritoriale diferite, dar materiale asemntoare (de pild, organ central i serviciul teritorial sau organ local specializat). Desigur, toate aceste criterii se pot combina ntre ele dat fiind diferena dintre acestea i finalitatea urmrit. Astfel, de pild, ministerul se subordoneaz organic, direct, unic, exclusiv i orizontal fa de guvern. De asemenea, felul subordonrii influeneaz coninutul raporturilor de subordonare. Aa, de exemplu, subordonarea vertical d expresie conducerii centralizate a statului asigurnd unitatea de comand i de aciune a sistemului n ntregul su, de la primul la ultimul organ, pe cnd cea orizontal asigur doar unitatea la un anumit nivel sau profil teritorial, marcnd latura descentralizatoare a sistemului. n sfrit, avnd n vedere modalitatea direct sau indirect a subordonrii constatm c cu ct urc pe treptele ierarhiei administrative prevaleaz aciunile (actele) de conducere i organizare, mai ales pe cale normativ, n timp ce pe treptele inferioare predomin activitile de execuie cu caracter concret realizate prin acte individuale i fapte materiale nejuridice. Dup lrgimea atribuiilor proprii conferite distingem o subordonare centralizat (n formele ei strict centralizate i

107

deconcentrate) i subordonarea parial centralizat (n formele ei descentralizate). n dreptul administrativ romn se mai cunotea i aa-numita dubl subordonare,160 n conformitate cu care autoritile sau organele de specialitate locale ale administraiei se subordonau consiliilor locale sau judeene, ct i ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice,161 sau cazul Direciilor pentru cultur ale judeelor i municipiului Bucureti, aflate n subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judeene i Ministerului Culturii i a Cultelor.162 S-a considerat c n cazul dublei subordonri organul dobndete un caracter local datorit unor trsturi specifice acestei relaii ierarhice:163 n primul rnd, organele ierarhic superioare de specialitate asigur conducerea, ndrumarea i exercitarea controlului celor din subordine numai sub aspectul tehnic, al strictei specializri, n timp ce subordonarea organic sau orizontal implic o conducere i o ndrumare cu caracter general, politic i administrativ; - n al doilea rnd, ndrumrile obligatorii ale organelor superioare funcional sau vertical se transmiteau organelor locale de specialitate subordonate prin intermediul organelor locale cu competen general (judeene, municipale i oreneti, respectiv consiliile locale) ceea ce permitea evitarea unor ndrumri contradictorii de la diferite organe ierarhic superioare; - n al treilea rnd, organele superioare vertical pot suspenda actele ilegale i inoportune ale autoritilor subordonate, dar nu le pot anula, adic desfiina definitiv, aa cum pot proceda autoritile supraordonate organic pe lng care cele de specialitate funcioneaz; - n al patrulea rnd, n situaia ivirii unor divergene ntre diferitele organe supraordonate aparinnd unor sisteme executive distincte (organic i funcional) ele urmau s fie soluionate de
160

Dubla subordonare a organelor locale de specialitate era prevzut de art. 82 din Legea de organizare i funcionare a consiliilor populare nr. 57/1968, abrogat. 161 Art. 9 din Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat (abrogat prin Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 i Legea nr. 5/1990). 162 Art. 2 din Decretul nr. 101/1990 privind nfiinarea inspectoratelor pentru cultur ale judeelor i municipiului Bucureti. 163 I. Iovna, op.cit., pag. 110.

108

autoritatea ierarhic imediat superioar i comun amndurora (de pild, ntre consiliul local municipal i un organ de specialitate judeean soluionarea se fcea la nivelul consiliilor judeene, iar ntre acestea i minister atributul revenea guvernului). La ora actual pe plan local funcioneaz consiliile locale i judeene, iar prefectul numit de Guvern este reprezentantul acestuia din urm n teritoriu avnd atributul de conducere a serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale.164 n aceste condiii i innd cont de faptul c majoritatea ministerelor au n subordine exclusiv autoritile similare din teritoriu (finane,165 nvmnt, sntate, etc.), noiunea de organ local de specialitate al administraiei publice a fost eliminat. Singura dubl subordonare teritorial existent opereaz fa de serviciile publice deconcentrate aflate n subordinea ministerelor de specialitate i a prefectului care le conduce. Conform Legii cadru a descentralizrii nr.195/2006 n perspectiva imediat o serie de instituii de nvmnt, cultur, sntate, etc., vor trece treptat i n subordonarea local a consiliilor locale i judeene alturat subordonrii teritoriale fa de serviciile deconcentrate. 4. Structura autoritilor administrative Sistemul autoritilor administraiei publice este un ansamblu unitar avnd o structur determinat, respectiv organe executive, ca elemente distincte, alctuite, la rndul lor, din structuri menite a le permite funcionarea i ndeplinirea atribuiilor. n studiul nostru intereseaz aceste structuri, respectiv compartimentele structurale interne. Problema de structur nu se ridic n cazul autoritilor sau mai bine spus a funciilor unipersonale, compuse sau exercitate de ctre o singur persoan (ministru, prefect, primar) chiar dac reprezint organul sau funcia de conducere i care poate emite acte juridice n nume propriu, cu efecte interne sau n afara organului
164 165

Art. 123/2 din Constituie. Art. 12 (1) din Hotrrea Guvernului nr. 978/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor.

109

condus, inclusiv pe plan normativ. n acest sens distingem n mod net ntre organul unipersonal de conducere i funcia exercitat fa de aparatul sau organul ori autoritatea subordonat i cu privire la care opereaz anumite atribuii ale celui care conduce, dup cum i cea dinti are atribuii i competene distincte (de exemplu, ministru-minister, prefect-prefectur, primar-primrie, etc.). Cele mai multe autoriti executive sunt ns alctuite din mai multe persoane constituind o colectivitate organizat n mod unitar i care prin ansamblul ei, ct i prin modul de alctuire, definete organizarea sau structura instituiei, funcionarea ei i modul de ndeplinire a atribuiilor ce i revin. Compartimentul organizatoric al unei autoriti administrative reprezint unitatea structural alctuit din una sau mai multe persoane aflat sub unic conducere i care, n ansamblul su, exercit cu titlu permanent sau temporar atribuii de natur omogen,166 interesnd funcionarea i realizarea activitilor autoritii din care face parte. Aceast unitate structural sau compartiment are o serie de trsturi. n primul rnd, se poate compune dintr-o singur persoan (de pild, oficiul juridic are un jurisconsult sau un consilier juridic) ori din mai multe (de pild, serviciul sau direcia). n al doilea rnd, fiecare din persoanele ce l compun se afl ntr-o relaie ierarhic de subordonare direct cu un ef ierarhic (de birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau colegial.167 n al treilea rnd, compartimentele exercit atribuii de natur omogen, adic apropiate, nvecinate sau comune, ceea ce determin, de altfel, nsi reunirea lor n cadrul aceleiai componente structural organizatorice. Aceste atribuii sunt fie necesare asigurrii funcionrii autoritii respective (n cazul compartimentelor funcionale, de pild, cele de administraie, personal, salarizare, financiar, etc.) sau ndeplinirii sarcinilor i competenelor proprii (n cazul compartimentelor de specialitate
166

A se vedea C. Hido, Proiectarea structurilor organizaionale, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag.74. 167 Astfel, n cadrul Ministerului Internelor i Reformei Administrativeunele departamente i direcii au organizate consilii militare ca organe consultative ale comandanilor (art. 16 din Legea nr. 40/1990).

110

care difer de la organ la organ) manifestndu-se mai ales n exteriorul organului, n relaiile cu terii. n al patrulea rnd, structurile interne dei dispun de competene proprii n realizarea atribuiilor ce le revin nu au, de regul, capacitate juridic proprie deoarece nu pot intra n raporturi juridice directe cu alte subiecte de drept, calitate ce revine numai autoritii din care fac parte, reprezentat de conducerea sa. n al cincilea rnd, n funcie de genul de relaii stabilite ntre persoanele ce compun compartimentele i conductor, n sensul c acestea sunt directe sau indirecte distingem compartimente simple i compartimente complexe.168 Compartimentul simplu sau elementar este acea unitate structural intern n care ntre conductorul ei i celelalte persoane componente nu se mai interpune alt subiect. De pild, biroul este compartimentul elementar de baz i cea mai mic diviziune structural n cadrul creia eful de birou este singurul care dispune de autoritatea direct neexistnd o alt autoritate n acelai sens. Compartimentul complex reprezint o reunire de compartimente elementare sau chiar complexe supuse aceleiai autoriti ierarhice unice. Aceast autoritate are n subordine ierarhic direct pe efii diviziunilor interne de cea mai mare complexitate i n subordine indirect pe efii subdiviziunilor componente aflai n subordinea efilor nemijlocit subordonai conductorului autoritii respective. n structura autoritilor administrative distingem biroul, serviciul i direcia, iar n cazul celor centrale (ministere) se mai adaug direcia general i departamentul care au, de regul, urmtoarele caracteristici i anume: - birourile se organizeaz pentru ndeplinirea unei activiti omogene care impune o delimitare organizatoric minimal distinct; - serviciul se organizeaz pentru ndeplinirea unor activiti omogene sau pentru mai multe activiti complementare pentru care se cere o conducere unitar;
168

C. Hido, op.cit., pag. 116.

111

- direcia cuprinde mai multe servicii ori birouri care desfoar activiti ce necesit o coordonare; - direcia general se organizeaz pentru delimitarea unui grup de activiti ce reprezint un domeniu sau un sector de activitate; departamentul se organizeaz n scopul desfurrii unor activiti care sintetizeaz funcii ale mai multor compartimente inferioare sau care vizeaz coordonarea i orientarea lor de manier global. Fiecare compartiment superior are n compunerea sa structuri inferioare sau mai simple (de pild, departamentul le poate cuprinde pe toate), dintre care unele pot funciona independent n sensul c se subordoneaz direct unei alte structuri, mai precis conducerii acesteia, dect celei imediat superioare. De pild, dei directorul direciei are n subordine efii serviciilor componente, iar acetia pe efii de birou, totui un birou se poate subordona direct directorului de direcie (mai ales dac are atribuii de control). Reglementrile legale stabilesc dimensiunea numeric a personalului care compune un compartiment sub aspectul unui minim pentru fiecare (de pild, 3 pentru birou, 6 pentru servicii, 20 pentru direcie), raportul dintre personalul de conducere i cel de execuie, i chiar crearea de structuri atipice (de pild, oficiul, inspecia) ori n afara autoritii, n teritoriu sau chiar n strintate, toate n funcie de specificul atribuiilor revenind acelui organ, de raporturile sale cu altele. n cazul organelor administrative cu mai multe compartimente complexe prin sistemul delegrilor interne succesive de autoritate se stabilesc relaii sau linii ierarhice ntre conductorii anumitor compartimente. De pild, n cadrul unui minister, de la ministru, secretarul sau subsecretarul de stat ce conduce departamentul la directorul general al direciei generale, continund cu eful de serviciu i terminnd cu eful de birou. Cum ntr-un organism complex se stabilesc mai multe linii ierarhice, conductorii compartimentelor de aceeai mrime i avnd acelai grad de subordonare fa de conducerea autoritii administrative n ansamblul ei, se vor afla la acelai nivel ierarhic. De pild, efii

112

tuturor departamentelor din cadrul unui minister se afl la acelai nivel ierarhic fa de ministru sau efii de birou fa de eful de serviciu. Nivelul ierarhic al unui conductor de compartiment i deci al compartimentului dei este identic cu cel al structurilor similare (de pild, serviciile ntre ele i fa de birouri) se pot situa pe aceeai linie ierarhic cu a altor compartimente sau diviziuni diferite, mai mici sau mai mari dac exist aceeai poziie de subordonare direct sau pe acelai plan (nivel ierarhic). Aa, de pild, eful unei direcii generale independente poate fi pe acelai plan ierarhic fa de ministru cu eful departamentului din aceeai autoritate executiv, dei, n mod obinuit, direcia intr n compunerea departamentului. Structura organului administrativ i a legturilor ierarhice (directe i indirecte orizontale i verticale, organice i funcionale) sunt reprezentate grafic prin organigram. Aceasta reflect locul pe fiecare persoan i postul pe care-l ocup l dein n ierarhia administrativ corespunztor atribuiilor pe care le are n structura n care i desfoar activitatea.169 Organigrama este o reflectare grafic a structurii i posturilor din organul administrativ (a se vedea anexele 1 7). Funcionarul din organele administrative ndeplinete o funcie public, adic un complex de drepturi i obligaii cu care este investit n vederea ndeplinirii atribuiilor organului din care face parte. Totalitatea funciilor dintr-un organ executiv corespunztoare structurii sale organizatorice (organigramei) reprezint statul de funcii al autoritii respective, n care se reflect numrul efectiv al persoanelor care pot funciona pe posturile existente. Cnd sunt nominalizate i persoanele care ocup efectiv posturile respective avem statul de personal. Atunci cnd aceast schem reflect i retribuia personalului suntem n prezena statului de salarii sau de plat). Descrierea fiecrui post sau funcii, a cerinelor pe care trebuie s le ndeplineasc persoana care-l ocup, ct i a atribuiilor care-i revin se face prin fia postului ce confer
169

C. Hido, op.cit., pag. 79.

113

titularului su i cunoaterea locului n cadrul compartimentului su de activitate precum i a legturilor sale ierarhice directe i indirecte. Aceast fi este o reflectare particularizat a prevederilor cuprinse n regulamentul de organizare i funcionare a autoritii respective i care, la rndul su, este o ilustrare normativ a structurii organizatorice i atribuionale, precum i a celei relaionale interne fiind un act administrativ intern esenial pentru buna funcionare i organizare a autoritii executive. 5. Clasificarea administrative organelor i a structurilor

a. Dup criteriul competenei materiale170 organele executive se clasific n organe cu competen general i organe cu competen special. Cele cu competen general se caracterizeaz prin atribuii viznd ansamblul activitii executive, n toate ramurile i domeniile, de la respectivul nivel teritorial, categorie n care intr guvernul, la nivel naional, consiliile locale (judeene, municipale, oreneti i comunale), prefecii de jude i primrii de localiti. Organele cu competen special sau organele de specialitate ale administraiei publice sunt acele autoriti ale cror atribuii sunt limitate la o singur ramur sau domeniu de activitate. n categoria lor intr ministerelor, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice (de pild, Banca Naional, Comisia Naional de Statistic), purtnd diferite denumiri, precum i organele n teritoriu ale acestora, inclusiv serviciile deconcentrate de specialitate. La rndul lor, organele de specialitate se clasific n organe de ramur i organe de domeniu. Distincia dintre ele const n faptul c primele conduc activitatea dintr-un sector executiv deosebit de limitat, n vreme ce ultimele au atribuii n mai multe ramuri sau atribuii tangente cu sfera de aciune a mai multor organe. n prima categorie se cuprind, de regul, ministerele i organele subordonate lor, iar n a doua o mare diversitate de
170

I. Iovna, op.cit., pag. 114.

114

organe, de regul, neministeriale (de pild, Serviciul Romn de Informaii). Organele de domeniu pot fi, la rndul lor, organe de sintez, de coordonare i de control. Aceast clasificare are mai multe consecine. n primul rnd, organele cu competen special se subordoneaz, de regul, celor cu competen general de la acelai nivel teritorial, acestea din urm exercitnd conducerea, coordonarea, ndrumarea i controlul celor dinti. n al doilea rnd, organele cu competen general pot, n principiu, hotr n probleme de competen special, de ramur sau de domeniu, n vreme ce autoritile cu competen limitat nu pot proceda la fel. n al treilea rnd, dei ntre organele de ramur i cele de domeniu nu exist raporturi ierarhice, totui primele sunt legal obligate s prezinte ultimelor situaii i date necesare activitilor de sintez, coordonare i control. b. Dup competena lor teritorial organele administraiei publice se clasific n organe centrale i organe locale, respectiv dup modul cum i exercit atribuiile la nivelul ntregii ri sau la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. n prima categorie intr guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, iar n cea de a doua consiliile locale, organele locale de specialitate ale administraiei de stat (de pild, aa erau direciile judeene de cultur) sau organele n teritoriu ale autoritilor administraiei centrale de specialitate purtnd diverse denumiri (Inspectoratul colar judeean, direcia judeean a finanelor publice) constituite la anumite nivele ale organizrii administrativ teritoriale, denumite servicii publice deconcentrate precum i organe ce nu reflect aceast organizare fiind constituite, de pild, interjudeean (Regionale CFR, organele de gospodrire a apelor constituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe alte criterii (militare). Consecinele acestei clasificri sunt dou. n primul rnd, autoritile centrale au n subordine, potrivit competenei lor materiale, organele locale sau cele din teritoriu pe

115

care le conduc, ndrum i controleaz, dup cum i organele de nivel superior al organizrii administrativ-teritoriale exercit aceleai atribuii fa de nivelul ierarhic inferioare din unitile administrative. n al doilea rnd, organele superioare pot hotr n probleme de competena organelor subordonate, n timp ce acestea din urm nu au o asemenea atribuie n raport cu primele. c. Dup durata funcionrii distingem organe permanente, cazul majoritii, i organe temporare, diverse comisii create pentru situaii determinate (calamiti, recensmnt, alegeri, mproprietrire funciar) cu existen limitat n timp. d. Dup modul de compunere distingem organe unipersonale, alctuite dintr-o singur persoan, i organe colegiale alctuite din mai multe persoane (de pild, prefectul i primarul, guvernul i consiliul local). e. Dup modul lor de conducere distingem organe cu conducere unipersonal (ministerele), organe cu conducere colegial, n care doar o parte a personalului alctuiete conducerea (este cazul autoritilor executive avnd un consiliu sau colegiu ca organ deliberativ) i organe colegiale de conducere (unde ntreaga autoritate o exercit plenul organului, de pild guvernul, consiliile locale). f. Dup natura activitii desfurate se disting autoriti de administraie activ, nejurisdicional, i autoriti administrative jurisdicionale care soluioneaz litigii derivnd din nclcarea legii adoptnd acte juridice definitive sau stabile (de pild, comisiile judeene de reconstituire a dreptului de proprietate funciar). g. Dup plenitudinea puterilor conferite avem organe cu competen deplin, decizional, i organe cu competen auxiliar, ajuttoare. Primele pot emite acte juridice, iar ultimele desfoar activiti de pregtire a emiterii, de punere n executare i de control a realizrii actelor juridice, funcionnd n cadrul sau pe lng autoritile cu competen deplin. h. Dup modul de exercitare a competenei distingem organe cu competen proprie sau exclusiv i organe cu competen delegat sau ncredinat, primele exercitndu-i competena n

116

nume propriu, iar ultimele n numele altei autoriti care le-o confer sau le-o retrage dup necesiti. i. Dup alte criterii de clasificare, autoritile executive se pot grupa n funcie de poziia lor n ierarhia administrativ n care sens distingem organe superioare ierarhic i inferioare ierarhic, dup puterea deinut, organe de decizie i de execuie, dup modul de constituire avem organe alese i numite, dup calitatea persoanelor ce le compun se disting organe civile i militare, etc. n privina clasificrii structurilor administrative i ea se realizeaz dup numeroase i variate criterii. a. Un criteriu utilizat n tiina administraiei este cel al naturii i rspndirii (diseminrii) structurilor n care sens distingem structura funcional i structura teritorial a administraiei,171 ceea ce ar corespunde, n linii mari, criteriului competenei materiale i celei teritoriale din dreptul administrativ. Prin structur funcional se nelege starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei publice corespunztor divizibilitii sau indivizibilitii sarcinilor specifice executivului n strns legtur cu modul de distribuire a lor ntre organe sau compartimente.172 n acest sens, sub aspectul structurilor funcionale se pune problema dac n funcie de sarcinile revenite administraiei acestea necesit prin specificitatea lor i o form organizatoric distinct i de sine stttoare care s le duc la ndeplinire, iar n caz afirmativ ce form instituionalizat trebuie utilizat, respectiv de tip ministerial sau neministerial. Printre considerentele sau criteriile care stau la baza crerii unei structuri funcionale s-au avut n vedere173 urmtoarele: - ce sarcini trebuiesc rezolvate i n conformitate cu care se vor dobndi sau nu i atribuii noi; - care este volumul i ponderea sarcinilor i noilor atribuii;

171 172

Al Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 62 i urmtoarele. Idem, pag. 67. 173 J. Starosciak, op.cit., pag. 75, 80-81.

117

- dac acest volum i natura lui permite rezolvarea i, respectiv, ncredinarea sa structurilor deja existente sau dac se impune crearea de noi structuri; - utilizarea i a altor criterii avnd n vedere modul de rezolvare a sarcinilor (pe cale jurisdicional sau nu) ori obiectul acestora (de pild, n materia delicvenei juvenile conlucrarea dintre nvmnt, organele de ocrotire a minorilor, autoritatea tutelar, poliie sau crearea de autoriti sau instituiii specializate, distincte). Structurile teritoriale ale administraiei au n vedere faptul c diversitatea sarcinilor de realizat de ctre organele executive fac imposibil dat fiind dimensiunea demografic i cea teritorial ca o singur autoritate s le poat realiza pe toate, motiv pentru care se constituie n teritoriu, n strns corelaie cu organizarea administrativ-teritorial, organe locale i teritoriale ale administraiei publice, destinate a contribui la satisfacerea intereselor colectivitilor locale i a membrilor lor. Structura teritorial desemneaz starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei corespunztoare modului de realizare a sarcinilor n profil spaial.

Condiiile174 necesare pentru realizarea structurii teritoriale: - existena unui teritoriu (mai mult sau mai puin ntins) asupra cruia urmeaz s fie exercitat o competen spaial, de regul, delimitat prin unitatea administrativ-teritorial; existena unei colectiviti umane locale i stabile cu nevoi proprii grupat pe considerente geografice, economice, politice, etc.; - modul de gestionare specific a nevoilor sociale locale s impun satisfacerea lor printr-un cadru organizatoric adecvat, instituionalizat aparinnd administraiei locale sau teritoriale; - acest cadru s fie constituit i s funcioneze n teritoriu dispunnd, dup caz, de independen operativ i funcional sau
174

Al. Negoi, op.cit., pag. 64-65.

118

chiar de autonomie local, dup ntinderea prerogativelor conferite autoritilor centrale asupra celor din teritoriu. n acest sens exist cazuri de structuri administrative constituite numai la nivel central ntruct este posibil rezolvarea sarcinilor fr concursul unor structuri i n teritoriul naional (de pild, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci). Pe de alt parte, n numeroase cazuri ministerele i alte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate organizeaz n teritoriu sau nfiineaz organe n subordinea lor, dac legea le recunoate aceast competen,175 care pot acoperi toate sau aproape toate unitile administrativ-teritoriale (de pild, cele de poliie sau cele financiare176). b. Un alt criteriu de clasificare a structurilor administrative se face dup gradul lor de complexitate n structuri simple (cnd ntre personalul component i conductor nu se interpune o alt persoan sau funcie) i structuri complexe reprezentnd o reunire de compartimente simple cu multiple relaii ierarhice, directe i indirecte. c. Dup natura atribuiilor exercitate n cadrul sau n afara autoritii respective structurile pot fi funcionale i de specialitate. Structura funcional reprezint acea component organizatoric intern prin a crei activitate se asigur, alturi de alte compartimente similare, buna funcionare a autoritii i crearea condiiilor necesare ndeplinirii corespunztoare a atribuiilor legale. Astfel, n orice organ executiv vom gsi compartimente de personal, nvmnt, salarizare, contabilitate, secretariat, juridic, etc., distincte sau reunite, dar fr de care nu se poate concepe nsi existena respectivei autoriti. Structura de specialitate este compartimentul constituit dup necesitile de rezolvare a sarcinilor avnd atribuii omogene i distincte i care determin competena material desigur ntr-o parte a ei a autoritii respective. Astfel, de pild, ntr-un minister
175 176

Art. 117 (2) din Constituie. Direcii generale ale finanelor publice judeene, administraii financiare municipale, circumscripii fiscale oreneti, percepii rurale, devenite toate, la nivelul localitilor administraii financiare.

119

al nvmntului trebuie s existe dou mari diviziuni interne: una viznd nvmntul universitar, alta pe cel preuniversitar, dup cum ntr-un minister al comerului i turismului trebuie s se disting cel puin trei mari compartimente corespunztor comerului interior, celui exterior i altul turismului. Pe plan teritorial, o direcie judeean pentru probleme de munc i solidaritate social cuprinde, printre altele, compartimente distincte privind fora de munc i omajul, salarizarea, precum i juridic i legislaia muncii, inspecie, etc. Desigur, n cadrul oricrei autoriti vor precumpni structurile de specialitate att ca numr ct i ca pondere de personal, dar i ca volum de activitate. d. Dup caracterul omogen sau neomogen al atribuiilor i competenelor exercitate distingem structuri tipice i structuri individuale sau atipice. Structurile tipice (departamente, direcii, servicii, etc.) sunt constituite n cadrul autoritilor administrative ce fac parte din sisteme sau subsisteme bazate pe raporturi ierarhice ntre elementele componente, n timp ce structurile atipice caracterizeaz organe, de regul, unicat, din subordinea guvernului sau ministerelor (consilii, oficii) sau se pot regsi chiar n structurile ministeriale (tezaur, trezorerie, direcia tratatelor, etc.)

120

TITLUL II. Funcia public n administraia public Capitolul VI. Noiunea, regimul juridic i clasificarea funciilor i funcionarilor publici 1. Noiunea funciei publice177 Autoritile publice, inclusiv cele administrative, sunt nzestrate cu atribuii necesare ndeplinirii sarcinilor care le revin n conformitate cu care exercit competene determinate participnd n baza capacitii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate n nume propriu. Desigur, nu toate atribuiile unui organ de stat implic i exerciiul autoritii sau puterii publice, ntruct exist i atribuii nsoite de competenele corespunztoare necesare doar asigurrii bunei funcionri a instituiei respective ndeplinite de i n cadrul compartimentelor reprezentnd structuri funcionale de genul secretariat, registratur, contabilitate, financiar, arhiv, etc. Totui, capacitatea juridic abstract a unei autoriti sau instituii trebuie s se materializeze i s se concretizeze n serviciul public prestat efectiv prin intermediul funciei concrete exercitate de ctre o persoan fizic n mod individualizat. n studiul nostru intereseaz numai acele funcii care implic exercitarea atribuiilor publice (de putere) prin care se nfptuiete activitatea executiv a statului, nu i celelalte funcii nepublice din chiar structura autoritilor sau instituiilor publice (casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.), dar nici funciile publice din
177

Asupra definiiei funciei i funcionarului n literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag.177; I. Iovna, op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia nvmntului, Braov, 1958, pag. 125; pentru literatura nou a se vedea Al.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 313; M.Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 78-79; V.Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 141; R.M.Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh.T.Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir Bucureti, 1994; pag. 196; I.Alexandru, Tratat, op.cit., pag. 333 i urmtoarele.

121

cadrul asociaiilor, fundaiilor, partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societilor comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau majoritar de stat). Funcia public se poate defini n sensul cel mai larg al conceptului ca reprezentnd o situaie juridic predeterminat normativ constituit dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin a cror realizare se nfptuiete n mod specific competena unui organ de stat exercitndu-se puterea public n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii respective. n primul rnd, funcia public este obiectiv predeterminat, fiind reglementat legal astfel nct drepturile i obligaiile care i alctuiesc coninutul sunt prestabilite neputnd fi create, modificate sau suprimate de ctre titularul ei sau de ctre alte subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dac legea nu le-a conferit o asemenea prerogativ. n al doilea rnd, funcia public este o situaie juridic, adic un complex unitar i interdependent de drepturi i obligaii ce revin titularului ei, cruia i confer un adevrat statut propriu, iar nu un simplu coninut de raport juridic format ntre funcionar i superior ori ntre primul i cel administrat n care prile se disting doar prin opozabilitatea, uneori reciproc, a drepturilor i obligaiilor ce le revin ca participani n respectiva relaie juridic. Dac ntr-un raport juridic obinuit drepturile i obligaiile sunt strns legate de formarea, modificarea i desfiinarea relaiei, n cazul funciei drepturile i obligaiile (care-i alctuiesc coninutul) preexist raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea i ncetarea acestora n urma producerii unui act sau fapt juridic constituie doar prilejul exercitrii respectivei faculti sau ndatoriri legale care nu sunt doar produsul voinei exclusive a subiectului titular, limitat, n aciunile sale, nu ntr-att la constituirea lor, ct, mai ales, la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul funciei se contribuie la declanarea incidenei legii pentru soluionarea unui caz dat.

122

n al treilea rnd, funcia are un caracter propriu, aparinnd numai celui investit anume n cadrul unei autoriti pentru a-i realiza competena. n cadrul funciei se vor putea svri numai anumite acte i fapte (cu sau fr semnificaie juridic) conform atribuiilor ce revin instituiei respective, ceea ce delimiteaz n cadrul organului o funcie de alta chiar similar. Desigur, acest lucru nu mpiedic, pe de o parte, ca o persoan sau mai multe s poat ndeplini simultan sau succesiv aceeai funcie sau funcii similare, iar prin delimitri de ordin material, teritorial, personal sau temporal s se poat face distincie ntre funcii. Pe de alt parte, o funcie de regul, nu epuizeaz, prin coninutul ei, ntreaga sfer atribuional a unei autoriti, dect n mod cu totul excepional (de exemplu, n cazul organelor unipersonale), ntruct corespunztor diversitii de sarcini i atribuii reglementate n vederea realizrii lor n cadrul unei autoriti se exercit mai multe funcii a cror sum evideniaz specificul competenei organului din care fac parte. n al patrulea rnd, funcia are un caracter continuu sau de permanen n timp, n ntreg intervalul scurs de la investirea i pn la dezinvestirea titularului cruia i aparine, indiferent de existena sau nu a unui mandat ca durat limitat ori a lipsei oricrui termen limit. n al cincilea rnd, funcia are un caracter obligatoriu, prin ndatorirea exercitrii drepturilor i cea de ndeplinire a obligaiilor care-i alctuiesc coninutul, n sensul c ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice i fa de care exist latitudinea de a intra sau nu, dup propria voin, n raporturi juridice conform interesului propriu. ntr-adevr, funcia public administrativ trebuie exercitat n orice mprejurare care-i solicit intervenia din oficiu sau la cerere chiar dac fa de o anumit atribuie autoritatea n cauz are un drept de apreciere sau de alegere n soluionarea ntr-un anumit mod a unei situaii. Aceast ndatorire de rezolvare sau de pronunare chiar i fa de o solicitare (ce nu impune neaprat i o intervenie de drept sau soluionare favorabil din partea autoritii), opereaz n mod permanent deoarece neexprimarea sau

123

neluarea de poziie din partea organelor executive fie prin nesoluionarea n termen, fie prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept legal recunoscut permit declanarea unei proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la rspundere a celui vinovat (inclusiv pentru insubordonare dac nu ndeplinete o dispoziie ierarhic), a autoritii executive din care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea i ndeplinirea msurilor solicitate, plata despgubirilor i a daunelor morale, conform Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 (n cazul funcionarului public) sau a justiiei care trebuie s soluioneze orice cauz cu care a fost sesizat (n cazul judectorului conform art.3 din Codul Civil). n al aselea rnd, numai prin ndeplinirea efectiv a tuturor funciilor din cadrul unei autoriti se realizeaz exercitarea practic a competenei autoritii n cauz conform atribuiilor legal stabilite. Aceasta nseamn c funciile trebuie ncredinate efectiv unor persoane fizice apte s le exercite, care dispun de voina i energia necesar realizrii lor. Desigur, pot exista i funcii neocupate de titulari, iar, uneori, chiar funcii neexercitate, dar acestea nu afecteaz, pe ansamblu, realizarea atribuiilor organului, ci numai integralitatea ndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista delegri sau cumuluri ori suplinirii de funcii ca situaii excepionale cnd una i aceeai persoan va asigura exercitarea efectiv a dou sau mai multor funcii tocmai pentru asigurarea funcionrii normale a instituiei. n al aptelea rnd, prin exercitarea funciei se contribuie la realizarea puterii publice,178 fie ntr-o form direct, n cazul funciilor de decizie ce incumb emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate (de regul, de ctre conductorul autoritii sau instituiei), fie indirect prin aciunile de pregtire, executare i control strns legate sau n legtur cu exerciiul autoritii de stat (cazul inspectorilor, referenilor, etc.). Aceast precizare este necesar deoarece numai n acest mod distingem ntre funciile publice de autoritate i alte funcii publice
178

Art. 105/1 din Constituie face referire la funcii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne prevede c n realizarea atribuiilor cadrele militare sunt investite cu exerciiul autoritii de stat avnd anumite drepturi i obligaii.

124

existente chiar n cadrul aceleai autoriti (primele revenind conductorilor, celelalte subordonailor ierarhici), pe de o parte, i funcii nepublice constituite mai ales la nivelul structurilor funcionale interne bazate pe contract de munc (secretariat, registratur, contabilitate) -, menite a asigura doar buna funcionare a instituiei i care nu sunt legate de exerciiul propriu-zis al puterii publice, motiv pentru care le ntlnim i la administraiile neguvernamentale, nestatale, la cele private, societi comerciale, etc., exercitarea acestora ntemeindu-se pe contractul de munc, eventual pe convenii civile. Cu alte cuvinte, n funcia public se reflect n mod esenializat trsturile de baz ale activitii publice constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea n care se integreaz respectiva funcie. 2. Funcia public administrativ Trsturile anterior prezentate sunt valabile, n general, oricrei funcii publice (inclusiv legislative, executive sau judiciare) deoarece toate presupun exerciiul puterii publice. ns funcia executiv sau administrativ o vom putea defini drept o categorie ce reprezint situaia juridic legal predeterminat constnd dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin care se nfptuiete, de regul, competena unui organ al administraiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii n cauz. n primul rnd, este de remarcat faptul c funcia public executiv nu este numai apanajul administraiei publice, ci ea poate fi ntlnit n orice activitate public de alt natur (parlament, justiie, preedinie), dar care n subsidiar, mai ales prin aparatul propriu, ndeplinete i atribuii administrative pentru organizarea i asigurarea funcionrii corespunztoare a nsi instituiei n cauz. n al doilea rnd, prin aceast funcie se nfptuiete n exclusivitate activitatea executiv a statului, constnd, n principal,

125

din emiterea actelor administrative sau pregtirea, executarea i controlul realizrii lor. Funcia public n sensul ei restrns administrativ a fost amplu reglementat prin Legea179 privind Statutul funcionarilor publici nr.188/1999 care a definit-o ca reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, local i autonom (art.2/1). n primul rnd, definiia legal precizeaz coninutul funciei care const ntr-un ansamblu de atribuii i responsabiliti. Dac prin atribuie nelegem un complex de drepturi i de obligaii de care dispune o autoritate n vederea realizrii sarcinilor sale, n schimb, prin responsabilitate trebuie s avem n vedere o obligaie de a efectua sau de a ndeplini o sarcin concret de serviciu, o ndatorire trasat i determinat, noiunea neavnd nimic comun, n acest caz, cu cea de rspundere pentru nendeplinirea unei obligaii legale, prnd c are, mai degrab, o ncrctur politic i etic, dect juridic.180 n al doilea rnd, aceste atribuii i responsabiliti sunt stabilite n temeiul legii. Desigur, ar fi fost mai corect s se prevad c ele sunt stabilite prin lege atunci cnd aceast reglementare le stipuleaz iar mai apoi n temeiul legii cnd aceast competen este delegat autoritii sau instituiei publice; de regul, prin conductorul ei, pentru a-i determina coninutul conform reglementrilor legale n vigoare i n acord cu ele, ceea ce ar fi n deplin concordan i cu principiul legalitii funciei. n al treilea rnd, atribuiile i responsabilitile sunt determinate, n cazul funciei publice, de ctre autoritatea public sau instituia public n cadrul creia ea exist i se exercit.
179

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 600 din 8 decembrie 1999 i Ordonana de urgen nr. 82 pentru modificarea i completarea ei publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 293, Partea I-a din 28.06.2000, modificat prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 279 din 21.04.2003, republicat n iunie 2004, dndu-se o nou numerotare articolelor (Monitorul Oficial al Romniei nr.251, din 22 martie 2004), modificat i completat prin Legea nr. 251/2006 (publicat n M.Of.nr.574 din 4.07.2006), republicat n mai 2007, dndu-se o nou numerotare articolelor (Monitorul Oficial nr.365/29 mai 2007. 180 M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraii i observaii critice asupra statutului funcionarilor publici, n Dreptul, nr. 8/2000, pag. 63.

126

Autoritatea public reprezint forma organizat i exteriorizat de manifestare a puterii publice ntr-un mod determinat n cadrul unei funcii fundamentale ndeplinite de stat. n cazul autoritilor administrative, care ne intereseaz n mod special, avem de a face cu o categorie a autoritilor publice care dispunnd de o capacitate administrativ specific particip n nume propriu la nfptuirea puterii executive a statului n limitele competenelor legal determinate. Deci, practic, autoritile publice administrative exercit puterea executiv n scopul organizrii i nfptuirii unor servicii publice de interes general ori n sectoare specifice precum finane, nvmnt, sntate, cultur, etc. n schimb, instituia public nu n sensul ei foarte larg care ar include i autoritile, dar nici n sensul ei juridic ca ansamblu de norme unitare grupate i foarte restrnse ca obiect de reglementare181 - ni se prezint ca o form organizat menit a desfura activiti din domeniul conducerii serviciilor publice sau al efecturii serviciilor publice (neimplicat n sfera produciei materiale) aflat, de regul, n subordinea unei autoriti publice. n acest sens, de exemplu, Agenia Naional a Funcionarilor Publici organ de specialitate al administraiei publice centrale este o instituie din subordinea guvernului cu rol de conducere n sectorul su de activitate, n vreme ce spitalul, coala, teatrul, etc., sunt instituii publice prestatoare efective de servicii publice. Oricum, denumirea generic de persoan administrativ ar fi suficient de acoperitoare pentru toate categoriile de noiuni administrative. n al patrulea rnd, funcia public este instituit n scopul realizrii prerogativelor de putere public a autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul. n al cincilea rnd, funciile publice sunt cele prevzute n statut (anex) n hotrrea de guvern sau sunt identificate dintre funciile existente prin actele conductorilor autoritilor sau instituiilor nominalizate n lege (prefect, primar) cu acordurile i avizele cerute de lege. Funcia public are la baz o serie de principii (art.3):
181

Asupra diferitelor sensuri ale instituiei a se vedea I. Alexandru, op.cit., pag. 30-33.

127

principiul legalitii funciei publice, ntruct funcia public este definit de Statut, iar funciile publice sunt prevzute n anexa acestuia (art.3 lit. a, teza I-a), coninutul activitilor desfurate de funcionari n exercitarea prerogativelor de putere public fiind determinat de lege (art.2/3); principiul imparialitii exercitrii funciei publice, respectiv a serviciului public nfptuit prin intermediul ei, ntruct funcionarul trebuie s asigure derularea raportului administrativ, declanat la cerere sau din oficiu, fr prtinire, nefavoriznd nici una din prile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, n acest sens, incompatibilitile, conflictele de interese i interdiciile ce se impuneau (art.3 lit. a, teza a II-a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime i legale, dup caz, a cetenilor ori a autoritilor i instituiilor publice implicate (art.1/2 teza ultim); principiul obiectivitii n exercitarea funciei publice, presupune soluionarea cazului dat cu respectarea adevrului obiectiv, respectiv pe baza strii de fapt corect stabilite i cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situaiei, astfel nct propunerea, avizul, decizia, etc., s fie temeinice i legale (art.3, lit. a teza a III-a); principiul transparenei n exercitarea funciei publice, adic a furnizrii tuturor informaiilor necesare i solicitate, utile soluionrii cauzei, cunoaterea, de ctre cel interesat ori de ctre opinia public, n funcie de natura (normativ sau individual) a actului i de importana acestuia, a modului de desfurare i fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului rezultat n cadrul lui (art.3 lit. b din Statut i art.1 i 2 din Legea nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia public); principiul eficienei i eficacitii are n vedere, pe de o parte, rezultatul economic al exercitrii funciei (nu neaprat n sensul rentabilitii economice, ci n cel al ncadrrii n limita veniturilor sau bugetelor proprii realizate ori alocate), iar, pe de alt parte, rezultatul social scontat, ateptat de individ, colectivitate, autoritate (art.3 lit. c);
-

128

principiul responsabilitii, n conformitate cu prevederile legale, adic de ndeplinire sau exercitare a funciei n conformitate cu obligaiile decurgnd din competenele i atribuiile ncredinate titularului ei i prin a cror nclcare se declaneaz rspunderea juridic a acestuia (art.3 lit. d); principiul orientrii ctre cetean a funciei publice n sensul prestrii la termen i ntocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui n interesul acestuia de ctre autoritatea sau instituia public cea mai apropiat posibil (art.3 lit. e); principiul stabilitii n exercitarea funciei n sensul c funcionarii publici nu pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiiile i cazurile legal i limitativ prevzute, iar ntreruperea sau suspendarea temporar ori ncetarea definitiv a raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determin pierderea drepturilor legal ctigate i nici a calitii de funcionar public pstrat n corpul de rezerv (art.3 lit. f coroborat cu art.2/2 teza ultim); principiul subordonrii ierarhice a funcionarului public trstur distinctiv a acestuia fa de parlamentar sau judector -, constnd n ndatorirea executrii tuturor dispoziiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia, n limitele competenei sale, la timp i ntocmai (art.3 lit.g). Dei legea nu le mai enun ca i principii generale i distincte, totui putem considera ca principii i urmtoarele reguli: principiul egalitii (accesului) anselor de intrare i promovare n corpul funcionarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetean ce ndeplinete condiiile legale (art.57/3 teza a II-a) ceea ce este o reflectare particularizat a principiului egalitii n drepturi, fiind interzis orice discriminare (art.27/2); principiul seleciei funcionarilor prin concurs dup criteriul competiiei deschise, transparenei, meritelor i competenei profesionale (art.57/3 teza I-a). Coninutul concret al drepturilor i ndatoririlor decurgnd din funcie i revenind titularului ei se stabilesc prin fia postului. Ea reflect i diferenierile fa de alte funcii sau posturi similare.
-

129

Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie, att cele publice ct i cele nepublice, corespunztor schemei de organizare a lor, cu diviziunile i subdiviziunile componente structurale, constituie statul de funcii a acestora. 3. Noiunea funcionarului public Titularul unei funcii se numete funcionar, iar cel al unei funcii publice se numete funcionar public. Titularul unei funcii publice care implic i exerciiul autoritii se va numi funcionar public de autoritate. n acest fel opereaz distincia ntre funcionarul public, inclusiv cel de autoritate, i titularii altor funcii, chiar administrative, din cadrul unor societi comerciale, regii autonome, inclusiv autoriti i instituii care nu au atribuii executive, sunt ncadrai cu contract de munc i reprezint, mai ales, n organizaiile cu scop lucrativ aa-numitul personal neproductiv sau indirect productiv, numit i administrativ. Funcionarul public este persoana fizic numit n mod legal cu exercitarea unei funcii publice. ntre funcie i funcionar, deci ntre situaia juridic i titularul ei, exist multiple legturi i diferenieri. n primul rnd, funcia public este o situaie juridic obiectiv, impersonal deoarece este o creaie a legii existnd independent de titularul sau deintorul ei, respectiv funcionarul public, care se poate schimba, izvornd din nevoile practice ale exercitrii organizate a puterii publice n scopul realizrii unui serviciu public determinat, de larg interes. n al doilea rnd, funcia public nu se poate realiza n afara unui titular investit cu nfptuirea ei i devenit, astfel, funcionar public apt pentru misiunea ncredinat. n al treilea rnd, de regul, funcia public nu epuizeaz ntreg coninutul atribuiilor i sarcinilor de serviciu ce revin unui funcionar deoarece cel n cauz mai poate primi, alturi de acestea, i alte nsrcinri legate de exerciiul funciei sale, fie n baza legii, fie n baza dispoziiilor superiorilor si ierarhici.

130

n al patrulea rnd, funcionarul exercit funcia numai n baza unei investiri legale i n limitele ei, fr a putea refuza realizarea ei dect n cazul unor dispoziii apreciate ca ilegale ale conducerii sale. n privina noiunii de funcionar sau de funcionar public, instituit i generalizat prin noul Statut, trebuie s remarcm faptul c dei era i este utilizat frecvent de tiina dreptului administrativ i de cea a dreptului muncii, de tiina administraiei ori de cea economic, legislaia utilizeaz diferite terminologii neunitare incluznd noiuni ca salariat, angajat, personal, lucrtor, etc.182 Pornind de la coninutul funciei publice executive putem defini funcionarul public (administrativ) ca reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost legal investit cu exerciiul unei funcii publice executive, de regul, pentru o perioad de timp nedeterminat, fiind salarizat pentru activitatea depus. n primul rnd, funcionarul public trebuie s fac parte dintro autoritate sau instituie public, de regul administrativ sau executiv, ntruct funcia se exercit n cadrul acestora, chiar dac unele efecte se produc i n afara ei, n raporturile cu terii n care intr organul n cauz. Raiuni practice pot determina c n mod temporar prin delegare sau detaare o persoan s-i exercite funcia n cadrul unei alte autoriti sau instituii, dect cea din care face parte n mod obinuit, ca o consecin a modificrii vremelnice a raportului de serviciu n care se afl, dar i n acest caz funcionarul se afl tot n cadrul unui organism determinat. Neapartenena la un organ exclude posibilitatea valabilitii juridice a manifestrilor de voin intenionate, conducnd la inexistena actelor sale juridice lipsite de orice urm de legalitate (autenticitate sau oficialitate).

182

Astfel, unele reglementri se refer la funcionarii publici (art. 72/3 lit. j din Constituie), altele la funcionarii autoritii (art. 16 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) sau la salariaii organelor administraiei de stat (art. 1 din Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen).

131

n al doilea rnd, funcionarul trebuie investit cu exerciiul funciei sale, de regul, prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare). n al treilea rnd, funcionarul public administrativ, spre deosebire de parlamentar sau magistrat (judector), se afl n raporturi ierarhice de supra i subordonare fa de inferiorul, respectiv superiorul su ierarhic. Aceasta l oblig la executarea ntocmai a dispoziiilor curente de serviciu ale superiorilor i, dup caz, i confer atributul de a emite, la rndul su, asemenea acte pe seama subordonailor si, inclusiv dreptul de a fi controlat sau de a putea verifica, precum i posibilitatea de a fi sau de a se substitui n atribuii, n cazul exercitrii lor neconforme cu legea. n al patrulea rnd, investirea i exerciiul funciei se fac, de regul, pe o perioad nedeterminat, ceea ce nseamn necunoaterea limitei maxime n timp pn la care opereaz exerciiul funciei, fr ca aceasta s echivaleze cu o stare perpetu, pe via, de inamovibilitate i care, dincolo de stabilitatea n funcie (dreptul la carier) nu exclude posibilitatea modificrii (prin delegare ori detaare) sau ncetrii (prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului de serviciu. Desigur, nu sunt excluse anumite limitri n timp care s confere un caracter temporar exercitrii unei funcii (cazul delegrii sau detarii). n al cincilea rnd, de regul, funcionarul este salarizat pentru activitatea depus, salariul reprezentnd echivalentul bnesc al funciei (poziie i existen social). Statutul funcionarilor publici a adoptat, din raiuni specifice, o definiie i anumite criterii particulare n configurarea conceptului de funcionar public (art.2 i 6). n primul rnd, funcionar public este numai persoana numit ntr-o funcie public (art.2/2), ceea ce exclude de la bun nceput toate persoanele alese (primari, viceprimari i consilieri n cazul autoritilor locale) sau desemnate (cazul premierului i a ntregului guvern votat de parlament). Prima precizare are n vedere faptul c numirea provine de la conductorul autoritii sau instituiei publice, cu respectarea dispoziiilor din Statut (nr.2/2), indiferent de locul ocupat de cel n

132

cauz n ierarhia intern a organului din care face parte (director, ef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de execuie). A doua precizare, vizeaz numirea n funcii de conducere a sau din cadrul autoritii sau instituiei publice care, credem, revine conductorului autoritii sau instituiei ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor formaliti de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. n al doilea rnd, nu intr n categoria funcionarilor publici, n sensul Statutului, sau mai precis nu se aplic prevederilor acestuia persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public (art.6 lit. e), cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, etc., neexistnd nc o lege proprie pentru aceast categorie, exceptnd-o pe aceea a responsabilitii ministeriale nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003. n al treilea rnd, funcionarii publici nemaincheind contract individual de munc, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, precum i alte categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public, este angajat cu contract individual de munc neavnd calitatea de funcionar public i aplicndu-i-se legislaia muncii (art.6 lit. a). De la prevederile Statutului mai sunt excluse (art.6) i: personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; corpul magistrailor; cadrele didactice. Prima precizare care trebuie fcut este aceea c, o bun parte din aceste persoane au calitatea de funcionari (secretar-dactilograf, curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de funcionar public. A doua precizare vizeaz faptul c nimic nu mpiedic la ocuparea posturilor de ctre cei n cauz s opereze i o numire n

133

funcie, dublat de ncheierea contractului de munc, mai ales dac se susine un concurs de ctre mai muli candidai. A treia precizare are n vedere aplicarea integral a regimului juridic de dreptul muncii i la modificarea ori ncetarea contractului de munc, precum i n materia litigiilor de munc (jurisdiciei muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire. n al patrulea rnd, funcionarilor publici li se aplic prevederile din Legea privind Statutul funcionarilor publici. O prim precizare are n vedere faptul c aceast lege este, conform Constituiei (art.73/3 lit. j), de natur organic, adoptat n condiiile angajrii rspunderii Guvernului fa de plenul parlamentului n edina comun a camerelor sale (art.114/1 din Constituie), dei este discutabil modificarea aceluiai act normativ prin ordonana de urgen a executivului (nr.82/2000), care, nefiind o lege organic ce s-ar fi pretat la o asemenea intervenie (art.115/1 i 4). O a doua precizare se refer la terminologia specific legii i anume aceea de Statut. Aceast denumire reflect ntr-un prim sens183 specificul reglementrii i anume acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situaia juridic a funcionarilor publici, precum i ansamblul normelor eseniale aplicabile tuturor acestora sau majoritii184 lor, constituind dreptul comun n materie. Totui, trebuie s remarcm faptul c legea n cauz are un coninut mult mai larg deoarece reglementeaz i organizarea funciei publice (art.1 teza I-a), abordnd probleme de genul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, de management a funciilor publice i funcionarilor publici (art.21-26). Pe de alt parte, dei dispoziiile Statutului n cauz se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi speciale), aceasta are loc numai n msura n care respectivele statute nu dispun altfel. Aceast idee cluzete, n mod derogator nu numai reglementrile deja
183

C. Clinoiu, V. Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag. 11-13, precum i bibliografia citat acolo. 184 Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation gnrale. Contentieux administratif. Interventions de ladministrations dans leconomie. Prix. Planifications. Amenagement du tritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383.

134

existente n temeiul legilor speciale dar i cele viitoare, cazul militarilor, militarizailor, a celor din transporturi (feroviar, naval, aerian) sau nvmnt, etc. Oricum, beneficiaz de statute speciale funcionarii publici din structurile de specialitate ale Parlamentului, Administraiei Prezideniale, Consiliul Legislativ, serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal, poliia i alte structuri ale Ministerului Internelor i Reformei Administrative. Denumirea de Statut reflect, n al doilea sens, nsi natura situaiei funcionarului sau condiia juridic a acestuia.185 ntr-adevr, calitatea de funcionar nu este aceea de simplu subiect sau parte ntr-un raport juridic concret, titular de drepturi i/sau obligaii, ci este cazul unei situaii sau poziii ntr-un ansamblu de raporturi juridice, adic un statut personal.186 n al cincilea rnd, acolo unde prevederile statutare sunt nendestultoare ele se completeaz, n msura n care nu contravin, cu prevederile legislaiei muncii (art.117), cu ale legislaiei pensiilor i asigurrilor sociale (art.39), Legii contenciosului administrativ (art.106). Numrul total al persoanelor care ndeplinesc funciile prevzute n statul de funciuni formeaz efectivul de personal al respectivei autoriti sau instituii. n baza statului de funcii i a efectivului de personal se obine statul de personal care cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funciile ce fac parte din ele i numrul posturilor pentru fiecare funcie cu numele persoanelor care ocup fiecare post. Statul de plat sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu specificarea drepturilor bneti (salariale) cuvenite, n principal, pentru munca depus, i a obligaiilor corespunztoare decurgnd din aceste drepturi, fie n baza legii (impozitul pe salar, contribuia la asigurri sociale, de exemplu), fie a unor titluri de crean (imputaii i reineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de ntreinere, etc.). Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie Corpul funcionarilor publici.
185 186

Jean Boulouis, Droit institutionnel de lUnion Europene, ediia a VI-a, Montchrestein, 1997, pag.192. T. Drganu, Drept constituional, 1972, op.cit., pag. 189.

135

4. Regimul juridic al funciei publice a. Condiii generale ale investirii n funcie Regimul juridic al funciei publice reprezint ansamblul normelor juridice care au ca obiect reglementarea funciei respective n privina modului ei de formare, modificare i ncetare. Dei funcia public reprezint o situaie juridic obiectiv, preexistent, legal reglementat, totui raportul juridic concret de funciune sau de serviciu se formeaz n mod efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau n funcia public respectiv i care devine, astfel, titulara drepturilor i obligaiilor ce alctuiesc coninutul raportului juridic nou format, de unde i concluzia c odat ocupat funcia devine i o situaie juridic subiectiv, prin apartenena ei la o anumit persoan strict determinat. Investirea n funcie reprezint actul juridic individual unilateral de putere al unei autoriti care numete, cu respectarea condiiilor legale, o persoan fizic ntr-o anumit funcie determinat n scopul exercitrii acesteia corespunztor legii. Exist condiii generale187 de acces la funciile publice administrative care trebuie ntrunite, conform Statutului, n persoana celui care urmeaz a fi investit cu o anumit funcie (alturate diverselor condiii speciale att de diferite de la o funcie la alta, dar care sunt prevzute n statute sau reglementri proprii) i anume (art.54 din Statut): - existena ceteniei romne i domiciliul n Romnia; - vrsta de minimum 18 ani mplinii; - capacitate deplin de exerciiu; - stare de sntate corespunztoare; - cunoaterea limbii romne, scris i vorbit; - promovarea concursului (art.57/1); - pregtirea profesional de specialitate; - declaraia de avere; - compatibilitate moral; - lipsa strii de incompatibilitate;
187

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.

136

depunerea jurmntului de credin; - ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei. Prima condiie a investiii n funcie este cea referitoare la existena ceteniei romne deoarece mai mult dect oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesena statului, persoana ndreptit la aceast activitate trebuie neaprat s aparin numai de acel stat pe care l reprezint i cu ale crei autoriti i interese se identific. n cazul nostru, cetenia romn exprim apartenena persoanei la statul romn i reprezint o garanie de loialitate fa de acesta i fa de modul de promovare a intereselor naionale. De aceea, conform Statutului (art.54 lit. a) i altor legi numai cetenii romni pot fi admii n funciile publice civile i n cele militare (art.1/2 din Legea ceteniei romne nr.21/1991), iar conform Constituiei (art.16/3), funciile i demnitile politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Dac existena ceteniei reprezint o condiie minimal de acces la o funcie public rezult c strinii (cu sau fr alt cetenie) sau calitatea de strin constituie un impediment legal absolut pentru accesul i ocuparea funciei publice, datorit conflictului sau coliziunii posibile de interese ntre cele ale statului romn i statul sau statele ce-i reclam propriile prerogative fa de persoana care prin cetenia sa strin intr i sub jurisdicia statului ter, dac ar ndeplini o atribuie de competena autoritilor romne. Prin modificarea Statutului a disprut condiia ceteniei romne exclusive pentru accesul la funcia administrativ. Nu are nici o relevan modul n care a fost dobndit cetenia romn prin faptul naterii, prin actul ncetenirii la cerere, prin adopie, nici faptul c, eventual, a fost redobndit prin repatriere important este c aceast condiie a ceteniei romne s se menin pe tot parcursul exercitrii funciei, deoarece pierderea ei atrage dup sine, de drept, i ncetarea raportului de funciune opernd eliberarea din funcie dispus de conductorul instituiei.
-

137

Cetenia este generatoarea egalitii ntre ceteni n faa legii, a autoritilor publice, inclusiv administrative, precum i n privina modul de acces i a anselor de ocupare i promovare n funciile publice. Subsecvent condiiei de cetenie, condiia de domiciliu n Romnia trebuie i ea ndeplinit, n mod cumulativ, deoarece exerciiul funciei presupune prezena permanent a titularului ei n raza teritorial a autoritii creia i aparine, dup cum nsi funcia are, la rndul ei, o component sau o dimensiune spaial prin locul de manifestare a competenei ntre anumite limite geografice. Mai mult, n unele situaii, mai ales n cazul unor funcii reprezentative eligibile (cazul primarilor, viceprimarilor, consilierilor) pe plan local, cerina legal este ca domiciliul s fie n raza unitii administrativ-teritoriale n care cel n cauz este ales (art.4 alin. 2 din Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr.67/2004). Cea de a doua condiie care se cere a fi ntrunit de titularul unei funcii publice este, n mod evident, vrsta de minimum 18 ani mplinii, respectiv deplintatea facultilor mintale deoarece cei lipsii de discernmnt (minorii sub vrsta de 14 ani i debilii mintali) sau avnd discernmntul alterat sau diminuat (alienaii mintali i minorii ntre 14-18 ani) n-au acces la funcia public dac, desigur, avnd psihicul deficitar sunt pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, ceea ce i lipsete sau i priveaz de exerciiul drepturilor att civile ct i electorale. ntr-adevr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar nici investit sau numit n funcii publice, conform legislaiei noastre electorale n materie.188 Statutul face referire expres la condiia capacitii depline de exerciiu ceea ce include, fr ndoial, att majoratul (cu excluderea capacitii de exerciiu restrnse), ct i inexistena punerii sub interdicie, deci starea legal de pierdere a exerciiului drepturilor civile i electorale.

188

Art. 36, 37 din Constituie, i art. 5 din Legea privind alegerea autoritilor administraiei publice locale nr.67/2004

138

Se subnelege c cel lipsit de discernmnt prin act juridic, neavnd exerciiul drepturilor civile, nu poate avea nici exerciiul drepturilor electorale. Pierderea ulterioar a discernmntului i, implicit, a capacitii de exerciiu, justific eliberarea din funcie. Statutul a prevzut aceast condiie prin dou elemente distincte. Primul se refer la majorat, adic la vrsta de minimum 18 ani mplinii (art.54 lit. c) desigur cel trziu n ziua numirii n funcie, dei pentru unele funcii se prevedeau vrste mai mari (de exemplu, prefectul i subprefectul cel puin 30 de ani, respectiv 27 de ani). Al doilea element se refer la starea de sntate corespunztoare funciei pentru care candideaz cel n cauz, atestat pe baz de examen medical de specialitate (art.49 lit. e). Aceast condiie deosebit de larg include i starea psihic corespunztoare, inclusiv existena discernmntului complet, neabolit i nealterat. Cea de a treia condiie, a strii de sntate corespunztoare, (art.54, lit.e), atestat pe baz de examen medical de specialitate, vizeaz att aspectul psihic, ct i cel fizic. ntr-adevr, lipsa, definitiv sau temporar, a discernmntului, alterarea acestuia mpiedic persoana s poat deine o funcie ce reclam discernmntul permanent necesar exercitrii puterii i asumrii responsabilitii i rspunderii care decurg din ea. De aceea, nu are relevan, n acest sens, c este cazul debililor sau alienailor mintali, pui sub interdicie pe cale judectoreasc, aa cum prevede legislaia n vigoare, ori a celor fa de care s-a dispus numai msura de siguran a obligrii la tratament medical (psihic) ori la internarea medical obligatorie pentru c s-a svrit o infraciune (art.113, 114 din Codul Penal) sau cazul celor care prezint tulburri psihice ori de comportament, care dac sunt constatate medical de specialiti, iar nu i legal, sau nu ca urmare a unei solicitri a organelor judiciare, reprezint temei pentru a-l exclude pe cel n cauz de la accesul la o funcie public sau justific, ulterior, eliberarea din funcie. n mod similar se pune problema i sub aspect fizic. Cea de a patra condiie vizeaz capacitatea deplin de exerciiu i are n vedere existena n persoana celui n cauz a

139

drepturilor politice (de a alege i de a fi ales) n totalitatea lor deoarece nsi funcia public este expresia puterii chemate s apere i s garanteze realizarea drepturilor fundamentale ceteneti. Drepturile electorale sau politice se exercit n anumite condiii prevzute de Constituie i de legislaia electoral, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilit prin hotrre judectoreasc definitiv de condamnare mpiedic accesul la o funcie public pe o perioad temporar de timp (excepie fcnd cazul condamnrii la nchisoare pe via), n acest sens art.64 lit. a din Codul Penal a prevzut ca pedeaps complimentar interzicerea dreptului de a alege i de a fi ales n organele puterii de stat i n funcii elective de stat. Cea de a cincea condiie vizeaz starea de compatibilitate moral definit n Statut n sensul c cel n cauz s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice (art.54 lit. h). Modificarea adus Statutului nu a eliminat interdiciile prevzute n Codul Penal (art.64 lit. b i c) care consacr ca pedepse complimentare pentru cel condamnat, interzicndu-i: - dreptul de a ocupa o funcie public implicnd exerciiul autoritii de stat; - dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii. n schimb, au fost prevzute ca abateri penale incompatibile cu calitatea de funcionar pentru cel care a fost condamnat (art.54 lit. h) pentru infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea. n aceste situaii nu este necesar ca instana penal s fi pronunat i pedeapsa complimentar a interdiciei, aceasta opernd

140

de drept, ope legis, mpiedicnd fie accesul la funcia public, fie impunnd eliberarea din funcie a celui condamnat definitiv. Pedepsele complimentare nu ridic probleme deosebite n cazul infraciunilor de serviciu sau n legtur cu serviciul (art.246 258 din Codul Penal), cum ar fi cele de genul abuzului i neglijenei n serviciu, lurii de mit, etc., unde pedepsele principale sunt nsoite, de regul, i de pedepsele complimentare corelative. ns, textul din Statut este cu mult mai larg fcnd referire nu numai la infraciuni care se preteaz a fi svrite i de funcionari, ca de exemplu, cele de corupie sau de fals, ci, se are n vedere orice infraciune intenionat, indiferent de modul ei de sancionare, cu nchisoare ori cu amend, de modul de executare ori de suspendare a executrii, chiar dac fptuitorul a fost amnistiat sau pedeapsa aplicat a fost graiat, cu excepia situaiei cnd a intervenit reabilitarea. Desigur, dac cel n cauz a fost condamnat i s-a dispus o pedeaps complimentar de interdicie nu se mai ridic probleme deosebite n privina situaiei juridice a funciei publice respective. n schimb, n celelalte situaii rmne la aprecierea autoritii, mai ales pentru acele infraciuni intenionate n care condamnarea pentru ele atrage i incompatibilitatea exercitrii funciei publice.

Tot incompatibiliti morale sunt determinate i de: - destituirea dintr-o funcie public sau desfacerea disciplinar a contractului de munc n ultimii 7 ani (art.54 lit. i); - desfurarea unei activiti de poliie politic, astfel cum este ea definit prin lege (art.54 lit. j). Dac n timpul exercitrii funciei cel n cauz sufer o condamnare pentru o infraciune incompatibil cu funcia avut va fi eliberat din funcie. Cea de a asea condiie se refer la cunoaterea limbii romne scris i vorbit (art.54 lit. b), ca o cerin minimal de cultur general, indiferent de nivelul (mediu sau superior al pregtirii),

141

dar i ca o cerin legal ntruct limba oficial a statului este romna, lucrrile (edinele) autoritilor se desfoar n aceast limb, iar actele se ntocmesc (redacteaz) n limba romn. Aceast cerin revine tuturor funcionarilor, inclusiv celor aparinnd minoritilor naionale i activnd n autoritile din unitile administrativ-teritoriale unde locuiesc astfel de minoriti legal recunoscute, chiar dac acetia cunosc limba acestei minoriti aparintoare ca limb matern. ndeplinirea cerinei poate fi verificat la numirea n funcie prin examinarea susinut de candidat, fie direct la limba romn, fie indirect prin probele scrise i orale de specialitate ori este prezumat a fi ndeplinit prin certificatele i diplomele de absolvire depuse la dosar. n unitile administrativ-teritoriale n care persoanele aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere semnificativ (de peste 20%), unii funcionari publici din serviciile care au contact direct cu cetenii vor cunoate i limba minoritii naionale respective (art.108). A aptea condiie vizeaz pregtirea profesional de specialitate sau condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public (art.54 lit. f), respectiv nivelul studiilor superioare de lung sau scurt durat, studii medii, liceale sau post-liceale ori al specializrii (administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc., art.9/1). Dac ntre timp aceste cerine de studii sunt modificate sau se schimb, iar cel n cauz nu le mai ndeplinete, va opera eliberarea lui din funcie (art.84 lit.c). A opta condiie se refer la promovarea examenului sau ctigarea concursului organizat pentru ocuparea funciei publice (art.57/1) sau, altfel spus, capacitatea sau competena profesional ori de specialitate pentru postul pe care urmeaz s-l ocupe, diploma de studii n sine nefiind suficient pentru ocuparea i deinerea funciei publice dect cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitat n timp. Aceasta nseamn verificarea profesional prealabil prin examinarea, uneori i efectuarea perioadei de stagiu sau de prob ori de ncercare cu caracter provizoriu n funcie.

142

A noua condiie se refer la obligaia prezentrii declaraiei de avere, n condiiile legii, la numirea i la eliberarea din funcie conductorului autoritii sau instituiei din care face parte n scopul cunoaterii strii sale materiale la preluarea postului, precum i a evoluiei acesteia la finele exercitrii funciei publice, ca o garanie c exerciiul puterii nu a reprezentat o sinecur sau un prilej de mbogire, relevat de discrepana dintre venituri i achiziiile de bunuri ori acumulrile de bani peste nivelul celor dinti (art.47/2). Declaraia de avere se reactualizeaz anual. Concomitent se depune i o declaraie de interese care se reactualizeaz, dup caz. A zecea condiie, negativ de altfel, se refer la lipsa sau inexistena incompatibilitii ntre calitatea de funcionar public cu orice alt funcie sau demnitate public, cu excepia calitii sau activitii didactice, tiinifice, literar artistice, adic practic imposibilitatea cumulului de funcii (art.94/1 din Legea nr.161/2003). ntr-adevr, n sistemul actual legislativ care consacr libertatea muncii (art.41/1 teza a II-a din Constituie), orice persoan poate cumula mai multe funcii avnd dreptul s primeasc salariul corespunztor pentru fiecare din funciile ocupate (art.1/1 i 2, art.3/3 din Legea nr.2/1991 privind cumulul de funcii). Legea a prevzut ca incompatibiliti deinerea altor funcii i desfurarea altor activiti, remunerate sau neremunerate dup cum urmeaz (art.94/2 din Legea nr.161/2003): a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice; b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat; d) n calitate de membru al unui grup de interes economic. Funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice, au desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la asemenea societi sau uniti nu pot s-i desfoare activitatea i

143

nu pot acorda consultan de specialitate la asemenea organizaii timp de 3 ani dup ieirea din Corpul funcionarilor publici. n privina calitii de membru al unui grup de interes economic trebuie s avem n vedere faptul c acest grup reprezint o asociere ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice constituit pe o perioad determinat, n scopul nlesnirii sau dezvoltrii activitii economice a membrilor si, precum i al mbuntirii rezultatelor activitii respective (art.118/1 din Legea nr.161/2003). Grupul este persoan juridic cu scop patrimonial care poate avea sau nu calitatea de comerciant. Funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o exercit. n sfrit, nu sunt permise raporturi ierarhice directe ntre funcionarii publici care sunt soi sau rude de gradul I. Aceeai incompatibilitate apare i n cazul n care eful ierarhic direct are calitatea de demnitar. Legea nr.161/2003 a reglementat i conflictul de interese ca situaie n care persoana ce exercit o demnitate sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative (art.70). Astfel, funcionarul public este n conflict de interese dac se afl n una din urmtoarele situaii: a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; b) particip n cadrul aceleai comisii, constituite conform legii, cu funcionarii publici care au calitatea de so sau rud de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale soului ori rudelor sale de gradul I pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea funciei publice. Analiza raportului dintre incompatibiliti i conflictul de interese relev urmtoarele aspecte:

144

- n primul rnd, incompatibilitatea vizeaz o stare perpetu, continu, pe durata exercitrii funciei publice, fiind un conflict permanent cu o alt funcie sau autoritate, n timp ce conflictul de interese este numai temporar, ntre cele dou stri; - n al doilea rnd, dac incompatibilitatea cuprinde prohibiii viznd funcii sau alte activiti att remunerate ct i neremunerate, conflictul de interese vizeaz numai aspecte patrimoniale; - n al treilea rnd, incompatibilitatea se rezolv prin renunarea la una din strile care o genereaz, n timp ce conflictul de interese presupune abinerea de la implicarea funcionarului n rezolvarea cererii ori participarea la procesul decizional respectiv; - n al patrulea rnd, rezolvarea strii de incompatibilitate prin opiunea celui n cauz conduce, dup caz, la meninerea sau la pierderea funciei publice, n timp ce nerezolvarea conflictului de interese atrage, dup caz, rspunderea disciplinar, administrativ, penal sau civil potrivit legii. Legislaia mai prevede i cazuri speciale de incompatibilitate viznd administraia public, cum este cazul membrilor guvernului (art.105 din Constituie), prefecilor i subprefecilor (art.9 din Legea nr.340/2004) i secretarului de localitate i de jude care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie (art.116/2 din Legea nr.215/2001). Corelativ incompatibilitii ca stare de durat exist i interdicia, ca stare de moment, sau oprelite temporar, care nu permite funcionarului, de exemplu, exprimarea de opinii politice n cadrul exercitrii atribuiilor de serviciu. Dac totui funcionarii publici sunt alei sau numii pentru exercitarea funciei de demnitate public, vor fi suspendai din funcia public deinut pe durata exercitrii acelei funcii (art.94/1 lit.a). Toate aceste incompatibiliti, dei sunt limitri ale capacitii juridice a persoanelor fizice, nu sunt o tirbire ori o decdere din drepturile politice i civile de genul interdiciilor pronunate prin hotrre judectoreasc menite a-l mpiedica pe cel vizat n accesul la funcia public, deoarece el poate renuna la calitatea sau funcia

145

care-i blocheaz accesul, ele fiind doar simple ngrdiri temporare de natur special n scopul evitrii unor conflicte de interese, conferind o real independen funcional n exercitarea deplin a puterii publice. Inexistena strii de incompatibilitate trebuie s persiste pe toat durata exercitrii funciei. Apariia ei n acest interval, neurmat, n termen de 10 zile de la apariia ei, de renunarea la calitatea incompatibil de ctre cel n cauz, atrage destituirea din funcie a celui vizat prin actul conductorului (art.101/1 lit.b). Statutul a mai prevzut, fr s le defineasc (art.43/1 teza a IIa i art.44/3), i interdiciile, ce reprezint simple opreliti privitoare la anumite activiti sau aciuni ce nu trebuie svrite de funcionar n legtur cu sau n timpul exercitrii funciei sale (ca de exemplu, abinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice, etc.) care ar putea aduce prejudicii instituiei sau terilor cu care se intr n relaii. A unsprezecea condiie de acces la funcia public se refer la depunerea jurmntului de credin, n termen de 3 zile de la numire avnd urmtorul coninut (art.62/6): Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute Dumnezeu! Jurmntul se poate depune i fr formula religioas de ncheiere, respectnd libertatea convingerilor sau cu o alt formulare religioas. Depunerea jurmntului nseamn angajarea deplin i fidel a titularului funciei n realizarea integral i ntocmai a atribuiilor de serviciu, n litera i spiritul legii. Depunerea lui, ca ultim formalitate procedural, desvrete investitura n funcie i reprezint momentul de debut n exercitarea legal a funciei. Svrirea de fapte care l ncalc atrage declanarea rspunderii juridice, n diferite forme, unele chiar foarte severe, penale (trdarea), n persoana celui vinovat. Lipsa depunerii jurmntului nu afecteaz n mod esenial valabilitatea aciunilor ntreprinse de funcionar care vor putea fi

146

considerate legale, n baza principiului aparenei n drept (error communis facit ius), dac s-au respectat toate condiiile prevzute de lege n realizarea lor (sau la emiterea nscrisurilor administrative). Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului de numire (art.62/7) uneori legea prevznd sanciuni deosebit de specifice cum ar fi demisia de drept a celui n cauz, cazul consilierului local sau judeean ori a primarului. Mai pot exista i unele condiii speciale (art.54 lit.g) care se cer a fi ntrunite pentru ca o persoan s poat ocupa anumite funcii publice, de conducere sau de execuie, prevzute n reglementri speciale cuprinse n statute i regulamente proprii mai ales n cazul militarilor sau unor servicii speciale n rndul acestor condiii, care se adaug celor generale sau care le particularizeaz pe acestea, putem enumera limita de vrst maxim, studii de specialitate corespunztoare sistemului, vechimea n funcie, sexul, condiia fizic, reputaia i moralitatea netirbit, etc. b. Formarea, modificarea, suspendarea, ntreruperea i ncetarea raportului de serviciu (funciune) a. Odat ntrunite condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public urmeaz operaiunea propriu-zis a investirii sau investitura ca act juridic unilateral individual de autoritate provenind de la un organ public sau instituie public prin care se ncredineaz unei persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau instituiei respective. Conform Statutului (art.2/2, 4/1) investirea se face prin numire, dei alte categorii beneficiaz de alegere n funciile reprezentative (primarii, art.57/1 din Legea nr.215/2001) sau desemnare i votare (premierul i guvernul art.103/1-3 din Constituie), ceea ce permite formarea i exercitarea raportului de serviciu pe durat nedeterminat. Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regul, de conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o

147

manifestare de voin exclusiv i unilateral provenit de la acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare. Aceast caracteristic este esenial nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de funciune, ci i pentru derularea lui ulterioar prin modificare i suspendare dar i pentru ncetarea lui n acelai mod, cnd, ca regul nu opereaz i consimmntul celeilalte pri a raportului juridic, respectiv a funcionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. n concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voin, chiar dac viitorul titular al funciei ar fi formulat anterior o solicitare expres n vederea investirii sale urmat de actul numirii. Investirea poate cuprinde i o procedur mai complex care s includ formaliti anterioare, concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare (numire) a funciei, dar strns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobrii, confirmrii, etc. Operaiunea cea mai frecvent este cea a concursului sau examenului de specialitate, incluznd condiii specifice (vechime n funcie, notarea cunotinelor, calificativele profesionale anterior obinute, etc.). O formalitate tipic prealabil este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a condiiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioar i ultim, ce desvrete procedura investiturii este depunerea jurmntului de credin. Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data i locul de la care i unde se exercit, precum i drepturile salariale. Fiind esenial n naterea raportului de funciune lipsa numirii i a celor mai multe din formalitile eseniale ale nvestiturii antreneaz nevalabilitatea exercitrii funciei i, implicit, a oricrei manifestri de voin care se vrea productoare de efecte juridice, din partea persoanei n cauz, adic inexistena actelor administrative lipsite de orice aparen de legalitate (cazul persoanei nc nenumite, destituite, concursul nevalidat, numirea neaprobat).

148

Dimpotriv, n cazul iregularitii investirii, n sensul nclcrii unor condiii neeseniale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea jurmntului, avansare nainte de termen) cnd suntem n prezena aa-numitului funcionar de fapt se pune problema valabilitii actelor i operaiunilor emise sau ntreprinse n legtur cu atribuiile sale exercitate, mai ales, n raporturile cu terii. Desigur, acestora din urm nu li se poate imputa necunoaterea iregularitii investirii, dar care ar putea fi vtmai n drepturile lor prin nulitatea actelor i operaiunilor respective, dei ele ndeplinesc condiiile de fond i de form cerute de lege (de exemplu, actele de sancionare contravenional, actele de impozitare, actele de stare civil). n general, se apreciaz c actele de autoritate ce in de voina exclusiv a funcionarului (cele se sancionare, de autorizare) sunt nule, reprezentnd o simpl cale de fapt, n vreme ce actele de constatare, fcute corespunztor legii (cele de stare civil, proceseverbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide n baza principiului aparenei n drept (error communis facit ius). n acest sens, Legea cu privire la actele de stare civil nr.119/1996 prevede (art.7) c actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor legii n materie, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate. Pn la apariia Statutului majoritatea funcionarilor numii ncheiau i un contract de munc, prin care deveneau i angajai ai instituiei respective, supus regimului juridic de dreptul muncii i expresie a acordului de voin a celor dou pri contractante din raportul de munc. Acest contract individual, reglementat de Codul muncii i avnd o natur privat, reflecta drepturile i obligaiile reciproce ale prilor privitoare la condiiile i durata muncii, salarizarea, protecia social, concediile i repaosul, etc., mai puin drepturile i obligaiile funciei care formau coninutului raportului de serviciu, respectiv al funciei publice. Nu ncheiau i nici acum nu ncheie contracte de munc personalul militar i cel militarizat, respectiv persoanele active din aceste sectoare.

149

n schimb, Statutul actual prevede obligativitatea ncheierii contractului individual de munc de ctre personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinerereparaii i de deservire care are calitatea de angajat (art.6 lit.a) i care nu este funcionar public aplicndu-i-se legislaia muncii. Desigur, nu este greu de observat c unele funcii din aceste categorii au efectiv o natur administrativ nepublic (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar, etc.), fiind ntlnite i la societile comerciale, asociaii sau organizaii neguvernamentale. Raportul de serviciu al funcionarului public se exercit pe durat nedeterminat cu excepia cazurilor de ocupare a funciilor publice pe o perioad determinat, n cazul funciilor vacante temporar, n condiiile prevzute de lege (art.4/2), de regul, funcii publice de execuie vacante pe o perioad de cel puin o lun (art.4/3). Pentru numirea nalilor funcionari publici sunt reglementate condiii speciale de studii, de specializare i perfecionare, de vechime n specialitate, de concurs i numire (art.16, 18). b. Modificarea raportului de funcie sau de serviciu este rezultatul aceleiai manifestri unilaterale a voinei autoritii sau instituiei publice, care poate conferi sau retrage atribuii, poate ncredina o nou funcie titularului n mod permanent (prin redistribuire de personal) ori n mod temporar (prin delegare sau detaare) n acelai loc sau organ, ori n alt localitate sau n alt organ avnd ca scop asigurarea n cadrul corpului funcionarilor publici. Modificarea este mijloc de asigurare a mobilitii corpului funcionarilor publici avnd ca scop asigurarea eficienei activitii, interesul public sau al funcionarului privind cariera sa. Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor ulterioar, deoarece cu privire la aceste aspecte decide n exclusivitate autoritatea sau instituia public la care se afl. Delegarea sau detaarea se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei n cadrul creia funcioneaz persoana

150

pentru a ndeplini anumite activiti n afara organului din care face parte, fie n aceeai localitate, fie n alta (n afara ei). Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz persoana pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, sau peste acest interval, (n acest din urm caz numai cu acordul funcionarului - art.76/1), funcionarul pstrndu-i funcia i salariul avut. Delegarea are mai multe elemente:189 - ea se realizeaz n interesul propriu al autoritii sau instituiei care deleag i nu a funcionarului ei; - reprezint o schimbare temporar (implicit o modificare) a locului de exercitare a funciei, de regul ntr-o alt localitate i la o alt autoritate sau instituie, dei este posibil neschimbarea localitii, dac, de exemplu, un funcionar de nivel central sau judeean este delegat la o filial sau serviciu descentralizat din localitatea unde i are sediul i propria sa autoritate; - constituie o obligaie de serviciu care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de conductor; - funcionarul i pstreaz funcia i salariul pe perioada delegrii, iar la ncetarea ei revine pe acelai post, toate acestea reprezentnd tot attea obligaii ale instituiei din care face parte cel n cauz, cruia i se asigur, astfel, i stabilitatea funciei; - funcionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazrii i indemnizaiei de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat. n concluzie, delegarea reprezint190 msura temporar i unilateral dispus de conducerea autoritii sau instituiei i prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de ndeplinire a unor activiti n interesul, dar n afara, organului din care face parte. Delegarea poate fi refuzat n caz de graviditate, cnd starea sntii, dovedit medical, mpiedic realizarea ei fiind contraindicat i cnd funcionarul crete singur copilul minor (art.76/2).
189

S. Ghimpu, I. Tr. tefnescu, . Belingrdeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 302-303. 190 Idem, op.cit., pag. 303.

151

Refuzul nejustificat al ndeplinirii delegrii reprezint o abatere disciplinar, care, dei nenominalizat expres n statut (art.77/2) ntre nclcrile de acest gen, justific aplicarea unei sanciuni disciplinare (prevzut de art.77/3) intrnd n larga categorie a refuzului nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu (art.77/2 lit.i). Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei n care urmeaz s i desfoare activitatea cel n cauz pentru o perioad de cel mult 6 luni, iar n cursul unui an calendaristic poate depi mai mult de 6 luni, numai dac exist acordul scris al funcionarului public (art.89/1). Elementele detarii sunt:191 - s corespund pregtirii profesionale, atribuiilor i responsabilitilor ce i se vor ncredina; - dei se dispune tot n interesul serviciului, este totui vizat organizaia unde persoana este detaat, iar nu cea aparintoare ei, ca i n cazul delegrii; - reprezint tot o schimbare temporar a locului de exercitare a funciei, de regul, la o alt instituie i uneori ntr-o alt localitate; - constituie o obligaie de serviciu instituit de conducere i care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de instituia unde persoana este detaat, dar dac durata ei depete mai mult de 6 luni ntr-un an calendaristic trebuie acordul celui n cauz; - pe perioada detarii, cel n cauz se integreaz ierarhic n noua instituie de la care primete salariul i fa de a crei conducere se subordoneaz complet; - pe aceeai perioad funcionarul i pstreaz funcia i drepturile salariale iniiale, beneficiind de stabilitatea funciei, iar dac salariul corespunztor funciei pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu; - persoana detaat n alt localitate beneficiaz pe acest interval de timp de costul legal al transportului, dus-ntors, i cel

191

Ibidem, pag. 317-318.

152

puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare suportate de instituia beneficiar; - la expirarea detarii cel n cauz va reveni n organul iniial pe aceeai funcie i cu acelai salariu avut, ca element de stabilitate. n concluzie, detaarea reprezint msura unilateral dispus de conducere pe timp limitat prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de a ndeplini funcia public n interesul unei alte autoriti unde urmeaz s funcioneze i n care se integreaz ierarhic, de regul, ntr-o alt localitate. Refuzul nejustificat a ndeplinirii detarii reprezint o abatere disciplinar de nendeplinire a sarcinilor i atribuiilor de serviciu (art.77/2 lit.i), legea permind o asemenea atitudine doar pentru situaiile prevzute de delegare, precum i n urmtoarele cazuri justificate (art.89/3): - n cazul neasigurrii condiiilor corespunztoare de cazare ntr-o alt localitate; - ori de cte ori motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii; - este singurul ntreintor de familie. Dac detaarea se dispune n interes public refuzarea ei nejustificat antreneaz eliberarea din funcie (art. 87/3 teza I-a). Apreciem c att msura delegrii ct i cea a detarii pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhic i n eventualitatea refuzului unitii de a da curs solicitrii, petiionarul se poate adresa instanei de contencios administrativ n condiiile Legii nr.554/2004, dac poate dovedi vtmarea unui drept legal consacrat, sau a unui interes legitim, prin msura de modificare (provizorie sau temporar) a raportului de serviciu. Facem precizarea c n actualele condiii* vtmarea unui interes, chiar legitim, poate fi invocat n instana de judecat, dup cum justiia va putea cenzura refuzul autoritii de a da curs refuzului de detaarea din partea funcionarului dac, de exemplu, motivele
*

Avem n vedere modificarea Constituiei (art. 52/1) care permite atacarea n contencios administrativ i a vtmrii interesului legitim, inclusiv Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ care a abrogat reglementarea anterioar a Legii nr.29/1990.

153

familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de ctre autoritatea executiv. O alt modificare a raportului de serviciu, introdus prin Statut, o reprezint mutarea n cadrul altui compartiment sau structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice (art.87/2 lit.d). Mutarea poate fi definitiv (din oficiu, n acest caz numai cu acordul scris al funcionarului) i se dispune de conductorul autoritii sau instituiei n cauz (art.91/2) pe o funcie public vacant similar. De asemenea, mutarea mai poate opera la solicitarea justificat a funcionarului aprobat de conductor ori n alte situaii prevzute de lege. Noul post este corespunztor funciei iniiale, pregtirii profesionale i salariului avut anterior. Mutarea temporar se dispune motivat de ctre acelai conductor n interesul autoritii sau instituiei publice pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului avut de funcionarul public. Mutarea temporar sau definitiv poate fi cerut i de funcionarul public n cazul n care starea de sntate dovedit medical nu-i mai permite continuarea activitii, dar este apt pentru ndeplinirea noii funcii (art.91/4). Mai exist i mutarea n alt localitate, care poate fi refuzat pentru aceleai motive ca i detaarea (art.91/4).. n sfrit, tot o modificare o reprezint i exercitarea temporar a unei funcii publice de conducere, vacant n urma promovrii temporare a celui care ndeplinete condiiile specifice necesare n acest scop i care nlocuiete titularul postului respectiv, suspendat din funcie n condiiile legii (art.92/1). Mutarea temporar se dispune pe cel mult 6 luni de ctre conductorul autoritii cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i, dei legea nu prevede, la rndul su cel mutat este suspendat din funcia iniial deinut. De asemenea, acesta va beneficia, dup caz, de salariul majorat pentru noua funcie.

154

Statutul a mai considerat i transferul ca o modificare a raportului de serviciu (art.87/2 lit.c). c. Suspendarea din funcie public reprezint o situaie de ntrerupere (ncetare) temporar sau vremelnic a derulrii raportului de serviciu legal reglementat i a crei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciiu ori prin ncetarea definitiv a relaiei juridice n cauz. Statutul a prevzut (art.94/1) suspendarea de drept (obligatorie) n urmtoarele situaii pentru funcionarul public: a) numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public pentru perioada respectiv, n cazul nalilor funcionari i ai celor de conducere numirea atrage ncetarea raportului de serviciu; b) ncadrat la cabinetul unui demnitar; c) desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul misiunilor diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; j) concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este declarat disprut prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) for major;

155

n cazul trimiterii n judecat pentru infraciunile indicate la art.54 lit.h; n) pe perioada cercetrii administrative disciplinare dac exist pericolul influenrii de ctre funcionar a anchetei, la propunerea motivat a comisiei disciplinare; o) n alte cazuri expres prevzute de lege. n cazul arestrii preventive msura suspendrii se impune deoarece funcionarul nu-i poate exercita n mod practic funcia deinut. Nu intereseaz motivul arestrii, dac este cazul unei infraciuni intenionate sau din culp, ori dac reprezint fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea funciei publice (art.54 lit. h). Desigur, rmne de datoria conducerii autoritii sau instituiei publice, n lipsa unei comunicri din oficiu, s cear, organului care a dispus arestarea (parchet sau instan de judecat), comunicarea msurii privrii de libertate i a duratei acesteia. La ncetarea, de drept sau prin revocare a msurii respective dac totui urmrirea penal continu, ori s-a dispus trimiterea n judecat sau funcionarul public se afl n curs de judecat starea de suspendare din funcie de menine, pn la soluionarea definitiv a cauzei cnd, n funcie de soluia judiciar adoptat, funcionarul este fie destituit, ncetnd de drept raportul de serviciu n urma condamnrii sale definitive (art.54 lit.h coroborat cu art.97 lit.d), fie repus n funcie dac s-a dispus scoaterea sa de sub urmrire penal sau ncetarea acesteia, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal192. n acest ultim caz funcionarul va fi reintegrat n funcia public anterior deinut i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare (art.86/3 teza ultim). Funcionarul public este obligat, ca n termen de 15 zile calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare de drept, dar nu mai trziu de data lurii la cunotin a ncetrii suspendrii, s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei despre acest fapt, urmnd ca acesta din urm s asigure, n termen de 5 zile, condiiile necesare relurii activitii funcionarului (art.94/2,
m)
192

Art. 10 i 11 din Codul de procedur penal

156

3). Neinformarea atrage de drept ncetarea raportului de serviciu, cu unele excepii (art.94/1, lit.f,h,i,k,l). Dei suspendarea opereaz de drept ca i ncetarea acesteia, apreciem c, totui, conductorul organului administrativ trebuie s emit actul administrativ de constatare a suspendrii ori a cauzei de ncetare (revocare) a acestora i, implicit de revenire (reintegrare) n funcie a celui vizat. Dei Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare de drept opereaz i n cazul n care, dei nu avem dispus msura arestrii, s-a pus n micare aciunea penal fa de funcionarul care a comis una din faptele penale prevzute de art.54 lit.h de ctre procuror (n faza urmririi sau s-a dispus trimiterea n judecat). i n aceast ipotez scoaterea de sub urmrire penal sau ncetarea ei, ori achitarea sau ncetarea procesului penal determin, de drept, ncetarea msurii suspendrii. Oricum, stingerea urmririi penale sau a procesului penal trebuie s fie cauzat de lipsa vinoviei celui n cauz ori de inexistena abaterii penale sau nesvrirea faptei de ctre funcionar pentru a determina repunerea n funcie, ntruct, n caz contrar, dac a operat amnistia sau graierea, prescripia sau retragerea plngerii penale prealabile ori prile s-au mpcat, nu opereaz de drept ncetarea suspendrii, neexistnd obligativitatea reintegrrii n funcie. Desigur, nimic nu mpiedic funcionarul ca n astfel de cazuri s cear continuarea urmririi penale sau a judecii n vederea dovedirii nevinoviei sale cu scopul de a fi repus n drepturile sale i reintegrat n funcie. Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public n urmtoarele situaii (art.95/1): a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n cazul copilului cu handicap, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau pn la mplinirea vrstei de 18 ani n cazul copilului cu handicap pentru afeciuni intercurente;

157

desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, altele dect cele viznd misiunile diplomatice romneti ori organisme internaionale la care a fost numit (altele dect cele prevzute de art.94/1 lit.c); d) pentru participarea la campania electoral; e) pentru participarea la grev, n condiiile legii. n toate aceste cazuri solicitarea funcionarului, respectiv cererea, se va formula n scris cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea, trebuind nsoit de documentele justificative i aprobat de conducerea instituiei sale prin act juridic, inclusiv ncetarea suspendrii i revenirea n funcie pe postul iniial, cnd, din nou, funcionarul va solicita acest lucru, dar n termen de 5 zile de la ncetarea strii de suspendare (art.95/3 coroborat cu art.94/2). Raportul de serviciu se poate suspenda i la cererea motivat a funcionarului public (art.95/2) fr ca legea s indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaii dect existena unui interes personal legitim. Noi apreciem c ele pot viza stri subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, viznd funcionarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregtire i susinere a unor examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, n afara ngrijirilor medicale propriu-zise, vizite documentare, expediii i activiti sportive, etc. Desigur, motivarea trebuie dovedit de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea conducerii care poate ncuviina sau nu solicitarea. Durata unei astfel de suspendri poate fi cuprins ntre o lun i 3 ani. Pe perioada suspendrii raportului de serviciu postul n cauz este rezervat n vederea asigurrii revenirii titularului su, putnd fi ocupat pe perioad determinat de un funcionar public din corpul de rezerv sau de o alt persoan n baza unui contract individual de munc cu caracter temporar. Dei Statutul nu a prevzut, apreciem c msura suspendrii din funcie mai poate fi dispus facultativ i oricnd de ctre
c)

158

conducere pe durata apariiei i meninerii unor alte cauze ce afecteaz derularea normal a raportului de serviciu i care impun clarificarea situaiei de meninere sau nu a titularului n funcie ca, de pild, apariia unei pretinse stri de incompatibilitate, care trebuie verificat, etc. d. ncetarea raportului de serviciu are loc, de regul, n acelai mod unilateral, ntocmai ca i formarea sa, cu respectarea acelorai formaliti procedurale avute n vedere la numirea n funcie, manifestarea de voin a funcionarului neavnd, n principiu, relevan juridic n lipsa hotrrii organului competent, Statutul reglementnd amnunit cazurile de ncetare (art.97 - 102). Primul caz este cel al ncetrii de drept a raportului de serviciu (art.98/1) n urmtoarele situaii: a) la data decesului funcionarului public, ca urmare a faptului morii indiferent de cauza care a provocat respectivul eveniment (natural, violent, uman, etc.); b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public, perioad pn la care, apreciem, dei legea nu o stipuleaz, va opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului de serviciu; c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din condiiile prevzute prin investirea sa (la art.54 lit. a, d, f) respectiv cetenia romn i domiciliul n ar, capacitatea de exerciiu deplin i studiile corespunztoare, dei se subnelege c, n baza principiului simetriei formal juridice, nemeninerea condiiilor iniiale i pe parcursul derulrii raportului conduce la ncetarea acestuia, astfel c aceast prevedere putea lipsi din textul modificat al reglementrii noi; d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i stagiu minim de cotizare pentru pensionare, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst, anticipat, anticipat parial ori invaliditate a funcionarului public;

159

de la data constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, care apreciem c opereaz cu efect retroactiv; f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt penal prevzut de Statut (art.54 lit. h) sau condamnat, n mod similar, cu privare de libertate, indiferent de natura infraciunii; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti, privitoare la interdicie; h) la data expirrii termenului pentru care a fost exercitat funcia public cu caracter temporar. Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al conducerii n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui, comunicat celui n cauz. Al doilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu se realizeaz prin acordul prilor, consemnat n scris. Pare curios acest caz prevzut de Statut (art.97/1 lit. b) deoarece raportul n cauz nu ia natere prin acordul sau consimmntul prilor - nefiind o relaie contractual de munc, tipic pentru angajat i angajator (aa cum prevede art.55 lit. b din Codul Muncii) ci, dimpotriv, prin actul de numire unilateral n funcia public a celui n cauz ceea ce influeneaz hotrtor modificarea i ncetarea relaiei juridice respective. Al treilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu vizeaz eliberarea din funcie (art.99/1) n urmtoarele situaii: a) Autoritatea sau instituia i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul nu este de acord s o urmeze. Prima ipotez cea a ncetrii activitii reprezint practic o ncetare a existenei sau o desfiinare a organului respectiv adic dispariia subiectului de drept administrativ ori a filialei sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori strict
e)

160

subordonat acestuia, deci a unei pri din raportul juridic cu care se afla n legtur funcionarul, indiferent de existena personalitii juridice a structurii. O asemenea situaie poate s apar ca urmare a unei reforme sau reorganizri instituionale care s conduc la dispariia unor instituii, urmat sau nu de nfiinarea altora, ceea ce presupune intervenii normative adecvate care nu mai depind de voina celor vizai prin ele i care nici nu le sunt imputabile acestora, fiind stri obiective ca mod de apariie i manifestare. Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori restructurri de personal i nici de preluri de atribuii i de funcii de ctre o alt instituie deja existent sau nou nfiinat funcia nceteaz s mai existe. Cea de a doua ipotez este mutarea organului (schimbarea sediului) ntr-o alt localitate, iar funcionarul refuz (nu vrea) s o urmeze. Desigur, se are n vedere situaia n care n noua localitate nu se poate asigura total sau parial necesarul de personal de pe plan local, ceea ce oblig s se recurg la proprii funcionari anume deplasai n acest scop. Apreciem c s-ar putea recurge la soluii temporare sau provizorii prin delegri sau detari, dei acestea ofer doar o rezolvare pe moment a problemei. Instituia fiind interesat n meninerea, total sau parial, a raporturilor de serviciu face oferta corespunztoare. Neacceptarea ei de ctre funcionar nu conteaz din ce cauze sau motive i este imputabil, ceea ce ndreptete propria-i conducere s recurg la eliberarea din funcie. Pentru personalul care-i urmeaz instituia nu opereaz nici o modificare a raportului de serviciu, prile rmnnd n aceeai relaie juridic, schimbndu-se doar locul desfurrii activitii. b) Autoritatea sau instituia i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii prin reducerea postului ocupat de funcionarul public. Prima precizare are n vedere faptul c suntem n prezena unei reduceri de activitate a instituiei (prin micorarea volumului de activiti sau de atribuii ori schimbarea naturii acestora), iar nu o desfiinare (ncetare) complet a acesteia.

161

Reorganizarea activitii const i n modificarea substanial a atribuiilor acesteia ori a structurii organizatorice a compartimentelor. A doua precizare se refer la mprejurarea c, drept consecin a acestei situaii, anumite funcii i posturi trebuie eliminate total sau parial. Relaia dintre funcie i post ne arat c dincolo de identitatea aparent dintre ele (de exemplu, unei funcii unice s-i corespund un singur post de director, contabil ef, secretar general, jurisconsult, etc.), exist numeroase cazuri cnd unei funcii i corespund mai multe posturi, dar niciodat invers (de pild, mai multe posturi pentru funcia de inspector, de consilier, de referent, etc.). Dac dispare funcia, dispar i toate posturile aferente, ns sunt i cazuri cnd se elimin numai unele dintre ele ca urmare a reducerii de activitate i, implicit, consecina disponibilizrii celor n cauz, titulari pe posturile respective. Totui, conform Statutului (art.100/1) reducerea unui post este justificat numai dac atribuiile aferente acestuia se modific n proporie de peste 50%, ori ele se reduc sub 50%, sau dac sunt modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv, se reduc atribuiile compartimentului sau structura acestuia. A treia precizare vizeaz faptul c dac n instituie exist concomitent funcii sau posturi similare vacante, restructurarea ncepe cu acestea i, numai n msura n care operaiunea eliminrii acestora se dovedete nendestultoare, se va trece la eliminarea celor ocupate cu titulari. A patra precizare are n vedere existena posibilitilor de redistribuire a personalului propriu n cadrul autoritii pe funcie sau posturi similare dar neocupate cu pstrarea, pe ct posibil, a gradului i clasei avute anterior de funcionar, eventual de nivel inferior, dar cu acordul funcionarului. A cincea precizare se refer la mprejurarea c n cazul reorganizrii prin reducerea posturilor nu se mai pot nfiina posturi similare celor desfiinate pentru perioad de un an de la data reorganizrii.

162

O ultim precizare are n vedere c instituia are dreptul de opiune n selectarea personalului pstrat i a celui disponibilizat, dar n baza unor criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate i respectate n procesul seleciei. Uneori legea poate prevedea asemenea criterii ca de exemplu prioritatea funcionarului de conducere n ocuparea unei funcii vacante inferioare (art.99/7). Totui, legea (art.100/3) oblig n situaia existent mai multor funcionari organizarea unui examen de selecie. c) Eliberarea din funcie opereaz i ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionar a funcionarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de reintegrare. n primul rnd, instituia este obligat s-l reprimeasc pe fostul su funcionar n temeiul cererii sau solicitrii exprese a acestuia bazat pe actul judectoresc. n al doilea rnd, funcionarului aflat pe postul n cauz i se va oferi un post similar, dac este posibil, sau va fi eliberat din funcie trecnd n corpul de rezerv a funcionarilor publici, dac nici Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu i-a putut oferi un post corespunztor. Oricum, ncetarea raportului de serviciu are loc din motive neimputabile titularului postului. d) n cazul incompetenei profesionale constatat prin calificativul nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale, ceea ce nseamn practic necorespunderea profesional sub aspectul funciei ocupate (art.99/1 lit.d). Prima ipotez este aceea a funcionarului public debutant care n urma parcurgerii perioadei de stagiu obine la evaluarea activitii sale calificativul necorespunztor i care va fi eliberat din funcie (art.61/1 lit.b). A doua ipotez are n vedere funcionarul public definitiv care a obinut acelai calificativ pentru anul n curs, acordat la finele acestuia, ceea ce determin ca n anul urmtor s se dispun, de ndat, eliberarea din funcie. Reglementarea modificat nu a mai condiionat msura eliberrii din funcie de notarea necorespunztor pentru ultimii

163

doi ani consecutivi i nici oferta conducerii pentru cel n cauz de trecere ntr-o funcie inferioar, urmat de acceptarea ei de ctre titular ca i condiii cumulative de eliberare din funcie, cum se prevedea n reglementarea iniial (art.62/2). Explicaia acestei situaii de liceniere din funcie rezid din faptul c dei investitura n funcie se face pe baza verificrii cunotinelor teoretice i, eventual, a aptitudinilor profesionale practice, - n urma susinerii concursului sau examenului de titularizare sau de promovare totui, de-a lungul timpului se pot ivi situaii de necorespundere profesional comparativ cu cerinele iniiale de investire. Prima precizare vizeaz activitatea profesional practic care poate dezvlui carene, neevideniate la concursul sau examenul iniial, lipsa de cunotine profesionale, n cauzele i situaiile deduse soluionrii funcionarului respectiv, ori, pur i simplu, lipsa aptitudinilor corespunztoare. A doua precizare evideniaz faptul c nu are importan c aceast lips de profesionalism ine de o stare obiectiv sau subiectiv a celui n cauz, imputabil sau nu acestuia, precum boal, infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregtire, etc. A treia precizare are n vedere faptul c abaterile disciplinare constnd n ntrzierea sistematic i neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor (art.77/2 lit. a i b) sunt distincte de necorespunderea n funcie pe motive profesionale, reprezentnd o nclcare de atribuii (din intenie sau culp) sub aspect formal de exemplu, nepredarea la termen sau nenregistrarea la termen a lucrrilor, depunerea lor fr aprobarea sau viza conducerii, etc. dei aceste abateri ar putea ascunde i deficiene profesionale, putnd determina sanciunile disciplinare corelative i, n consecin, chiar acordarea unui calificativ necorespunztor. e) Funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei respective (art.50 lit.g), condiii prevzute, de regul, n Statutul general (art.99/1 lit.e). f) Starea sntii fizice sau/i psihice a funcionarului constatat prin decizia organelor competente n baza expertizei

164

medicale, nu permite ndeplinirea corespunztoare a atribuiilor aferente funciei sale (art.99/1 lit.f). n toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din funcie se comunic celui n cauz n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere i trebuie motivat. Se va acorda funcionarului public un termen de preaviz de 30 zile calendaristice, cu sau fr reducerea programului de lucru pn la minimum 4 ore, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. Eliberarea din funcie n cazul motivelor neimputabile funcionarului apt de exercitarea atribuiilor (art.99/1 lit.a-c, e i f) se face doar n cazul n care nu exist funcii publice corespunztoare n cadrul respectivei autoriti sau instituii. Autoritile sau instituiile au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici lista funciilor vacante iar cel eliberat din funcie poate solicita numirea ntr-o asemenea funcie n perioada de preaviz. Aceeai Agenie se va ngriji de redistribuirea funcionarilor eliberai din funcie din motive neimputabile acestora (art.99/1 lit.a, b, c i e) i care formeaz corpul de rezerv al funcionarilor publici gestionat de respectiva agenie. Al patrulea caz de ncetare a raportului de serviciu vizeaz destituirea disciplinar sau pe motiv de incompatibilitate a funcionarului public (art.101/1) n urmtoarele cazuri: a) ca sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave; b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. n privina destituirii disciplinare se impun unele precizri. n primul rnd, Statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care pot fi svrite de funcionari (art.77/2), precum i sanciunile aplicabile celor vinovai de svrirea lor (art.77/3), inclusiv destituirea din funcie, aspecte ce se vor analiza amnunit n seciunea consacrat rspunderii disciplinare. Asemenea

165

prevederi figureaz i n statutele specifice ale anumitor categorii de funcionari publici. n al doilea rnd, spre deosebire de Codul muncii (art.61 lit.a) i de angajai, abaterile disciplinare ale funcionarilor sunt expres prevzute de Statut i/sau statutele ori regulamentele proprii, neputnd reprezenta orice nclcare a legii care s deschid poarta arbitrariului conducerii n aprecierea abaterii i n aplicarea sanciunii. n al treilea rnd, abaterile n cauz ncalc disciplina serviciului, adic totalitatea obligaiilor legale decurgnd pentru funcionari din regulamentul propriu al autoritii sau instituiei publice aplicabil acestora i care vizeaz raporturile din interiorul organului (dintre subordonai i superiorii ierarhici). n al patrulea rnd, destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu una singur ci cel puin dou, sau pentru o abatere, apreciat de conducere, ca fiind cu consecine grave pentru buna funcionare ori imaginea instituiei n cauz, att n interiorul ct i n afara ei. n privina cazurilor de incompatibilitate care pot aprea pe durata exercitrii unei funcii publice determinnd destituirea se impun unele precizri. n primul rnd, aceste cazuri sunt cele prevzute de lege (art.94/2 din Legea nr.161/2003). n al doilea rnd, dei conduc la destituirea celui devenit incompatibil, ele devin motive imputabile acestuia doar dac funcionarul nu a acionat n termen de 10 zile calendaristice de la data survenirii lor pentru ncetarea acestora, ceea ce nseamn practic eliminarea noii stri care a determinat situaia de incompatibilitate i nu doar simplul demers ntreprins fr nici o finalitate. Dei legea a reglementat att aciunea mijloc (demersul ntreprins) ct i finalitatea ei (ncetarea strii) s-ar putea ca aceast finalitate s nu poat fi atins prin puterile proprii funcionarului, starea de incompatibilitate persistnd cu toate eforturile acestuia ori pur i simplu ea apare ca o situaie obiectiv i cnd, credem, nu se poate reine o destituire pe motive imputabile celui n cauz.

166

Aa ar fi, de exemplu, cazul cstoriei intervenite ntre persoane aflate n raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de gradul I ntr-o funcie aflat n astfel de raporturi (art.95/1 din Legea nr.161/2003) ori dobndirea ori redobndirea unei alte cetenii, concomitent cu pierderea ceteniei romne, care l-ar face incompatibil cu funcia public prin obligaiile care le impune ori situaiile pe care le creeaz (de exemplu, satisfacerea stagiului militar n ara strin, mobilizarea n armata strin, etc.). ntr-o atare mprejurare ar fi fost mai indicat s opereze eliberarea, iar nu destituire, din funcie pentru motive neimputabile funcionarului. Destituirea din funcia public se dispune prin act administrativ de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice i se comunic funcionarului n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii dar anterior datei destituirii. Desigur, acest act poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ de ctre funcionarul vizat (art.106/1). Al cincilea caz de ncetare a funciei publice are loc prin demisie ca urmare a cererii funcionarului de ncetare a raporturilor de serviciu (art.97 lit.e). Legea nu definete demisia, dar din reglementarea legal rezult c ea este expresia manifestrii unilaterale i libere a voinei titularului funciei publice de a denuna raportul juridic n care se afl cu toate consecinele ce decurg din ncetarea acestuia, expresie a libertii de care dispune193. Legea nu stabilete n mod riguros (art.102) toate condiiile formale i de fond ale demisiei, dect n mod parial, de aceea apreciem c: - demisia trebuie prezentat n form scris; ea trebuie notificat (depus i nregistrat) persoanei care a fcut numirea, conductorului autoritii sau instituiei publice; - cel n cauz nu trebuie s-i motiveze aciunea; - produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al funciei;
193

S. Ghimpu, op. cit., vol. I, pag. 418

167

n acest interval de preavizare care reprezint anunarea prealabil a denunrii unilaterale a raportului de serviciu de ctre titular la un termen anterior intrrii msurii n aplicare efectiv, perioad n care raportul juridic se menine194 - persoana poate reveni asupra demisiei sale, rmnnd n funcie, atta timp ct instituia nu a declanat sau efectuat demersurile necesare n vederea titularizrii altei persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant ncepnd cu data limit a preavizului. La ncetarea, modificarea sau suspendarea raportului de serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu. La ncetarea raporturilor de serviciu funcionarul i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei sale cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia. El mai beneficiaz de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, dac raportul de serviciu a ncetat prin nemeninerea condiiilor prevzute pentru ocuparea funciei publice, referitoare la capacitatea de exerciiu i condiiile de studii, n situaia n care s-a constat pe cale judectoreasc nulitatea actului de numire n funcie n cazul expirrii termenului pe care a fost exercitat cu caracter temporar funcia public. Un ultim caz de ncetare a raportului de serviciu este transferul, dei Statutul l consider doar o modificare (art.87/2 lit.c), reprezentnd trecerea definitiv195 a titularului unei funcii de la autoritatea sau instituia public la o alta, ntr-o funcie identic sau diferit, dar n acelai sector de activitate executiv cu respectarea condiiilor legale i cu ncuviinarea conducerilor interesate n efectuarea acestui demers. De aici i diferena ntre delegare i detaare, care sunt modificri temporare, i transfer care reprezint o schimbare definitiv, ncetnd relaia cu organul aparintor i lund natere
194

. Beligrdeanu, Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de munc n reglementarea noului Cod al muncii, n R.R.D., nr. 11/1973, pag. 21 195 S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciaz c transferul este doar o modificare definitiv a contractului de munc.

168

un nou raport de serviciu cu o nou autoritate chiar dac se menine aceeai funcie. Transferul cunoate dou modaliti i anume: - transferul n interesul serviciului (art.90/1 lit. a); - transferul la cererea funcionarului interesat (art.90/1 lit.b). Condiiile pe care le presupune transferul n general sunt urmtoarele: - existena unui raport de serviciu n care se afl titularul unei funcii publice; acordul de voin a celor dou instituii ori autoriti prin conducerile lor pentru efectuarea operaiunii ntre ele; - dispoziia conducerii proprii a funcionarului ce se transfer sau aprobarea dat cererii sale; - forma scris a dispoziiei de transfer, a cererii de transfer i a aprobrii acesteia, precum i a acordului funcionarului, dac transferul este n interesul serviciului; - transferul trebuie justificat fie prin interesul autoritii la care are loc transferul, fie prin interesul personal i motivat a celui transferat. Efectele transferului constau n: - naterea raporturilor juridice ntre cele dou autoriti sau instituii interesate prin perfectarea transferului n sensul c una se oblig s permit plecarea funcionarului su iar cealalt se oblig s-l primeasc; - ncetarea raportului de serviciu ntre funcionar i autoritatea aparintoare iniial, precum i formarea unui raport juridic nou cu instituia fa de care opereaz transferul sau acceptarea acestuia; - pstrarea cel puin a clasei i gradului dobndite anterior de cel n cauz; - dac transferul n interesul serviciului opereaz n alt localitate cel n cauz are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile, aceste pli fiind suportate de autoritatea sau instituia la care se face transferul.

169

n privina naturii juridice a transferului, la cerere sau n interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui n cauz), distingem dou situaii i, implicit, dou categorii de acte juridice administrative i anume: - n cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care funcioneaz cel n cauz i actul de numire n funcie al autoritii unde urmeaz s funcioneze; primul act desfiineaz raportul de serviciu, cel de al doilea l formeaz; - n cazul transferului n interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziia de transferare) a autoritii iniiale (bazat pe solicitarea celeilalte instituii i pe acordul scris a celui transferat), precum i actul de numire n funcie emis de cea de a doua instituie, ntemeiat pe actele anterior indicate. n privina sanciunii aplicabile n materie de transfer n interesul serviciului refuzul de a-i da curs de ctre cel vizat nu reprezint o abatere din moment ce operaiunea nu se poate realiza dect cu acordul scris a celui n cauz, msur menit a garanta stabilitatea n funcie, n primul rnd, i a apra dreptul la carier a funcionarului, n al doilea rnd. Corpul de rezerv este format din funcionarii publici care au fost eliberai din funcia public pentru motive neimputabile acestora (art.99/1 lit.a-c i e) i care pierd aceast calitate prsind respectivul corp dac (art.100 5/1): a) au trecut 2 ani de la data trecerii n corpul de rezerv; b) refuz redistribuirea A.N.F. ntr-o funcie public vacant corespunztoare studiilor i pregtirii profesionale; c) s-au angajat cu contract de munc pe o perioad mai mare de 12 luni; d) au fcut o cerere n acest sens. Privind retrospectiv cazurile de ncetare a raportului de serviciu se impun unele constatri. n primul rnd, din pcate, enumerarea lor este incomplet, necuprinznd numeroase alte situaii posibile s apar n practic, ca, de exemplu, n cazul averii funcionarului, dobndit ilicit, nemeninerea n funcie a pensionarului.

170

n al doilea rnd, remarcm faptul c raportul de serviciu poate nceta din iniiativa titularului funciei (demisie, transfer n interes personal) ori din iniiativa autoritii sau instituiei publice (eliberarea i destituirea din funcie, transferul n interesul serviciului, pensionarea). n al treilea rnd, ncetarea raportului de serviciu din iniiativa titularului este practic nelimitat, pe cnd din iniiativa organului trebuie s se limiteze la cazurile i condiiile expres prevzute de Statut. n al patrulea rnd, ncetarea raportului de funciune este obligatorie (n cazul destituirii pentru condamnare penal) sau poate fi facultativ (n cazul meninerii funcionarului dup pensionare). n al cincilea rnd, chiar ncetarea raportului de funcie din iniiativa organului poate fi determinat de motive imputabile funcionarului (destituirea disciplinar) sau neimputabile (obiective), ca, de exemplu, pensionarea. Corespunztor ncetrii funciei, potrivit reglementrilor anterioare actualului Statut, opera i ncetarea raportului de munc aferent contractului individual de munc ncheiat de funcionar, fie prin denunarea unilateral a uneia din pri (nelimitat pentru salariat i limitativ pentru angajator) ori prin acordul de voin al prilor ntocmai ca la ncheierea conveniei potrivit Codului muncii (art.55 lit. b) i legislaiei muncii. Aceste prevederi rmn actuale numai pentru personalul auxiliar, de deservire. n reglementarea actual problematica jurisdiciei, derivnd din modificarea i ncetarea, ca de altfel chiar i formarea raportului de serviciu, poart amprenta regimului juridic de drept public, motiv pentru care, de regul, cile de atac n materie au o natur administrativ-ierarhic i/sau contencios-judiciar, ieind astfel de sub incidena conflictelor individuale de munc ce in de competena instanelor judectoreti de drept comun potrivit legislaiei muncii i intrnd n competena instanelor judectoreti de contencios administrativ (art.106/1).

171

5. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici196 (Coninutul raportului de serviciu) Investirea ntr-o funcie public, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.), d natere unui raport tipic de serviciu sau de funcie care intr sub incidena regimului de drept public, administrativ n cazul nostru, avnd un coninut specific ce const din totalitatea drepturilor i a obligaiilor specifice prilor titulare participante la respectiva relaie juridic. n sistemul anterior Statutului actual, n care raportul administrativ era dublat i de unul de munc, evident apreau drepturi i obligaii derivnd din contractul ncheiat, situaie care nu mai exist la ora actual n cazul funciilor publice.197 Desigur, s-ar putea ridica ntrebarea unde sunt atunci acele drepturi i ndatoriri decurgnd din salarizare, concedii, protecie social, etc., consacrate de legislaia muncii? Rspunsul este gsit n reglementrile Statutului i n legislaia muncii la care se face trimiterea cu caracter completator (art.117). Totui, la o analiz mai atent am putea lesne observa c distingem ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social) pe de o parte, precum i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, distingem ntre drepturi i ndatoriri care revin funciei i decurg din ea, precum i drepturi i obligaii care revin persoanei sau titularului funciei (anterior decurgnd din legislaia muncii i din contractul aferent). A. Privitor la prima categorie de drepturi i ndatoriri revenind funciei publice evident Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, n mod amnunit pornindu-se de la premisa c ele
196 197

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 171. Asupra discuiei privind natura juridic a raporturilor de serviciu sau de funciune a se vedea .Belingrdeanu, Consideraii teoretice i practice , op.cit., pag. 4-14; V. Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira, Bucureti, 1998, pag. 41-42; V. Priscaru, op.cit., pag. 183-184; A.Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 383; I. T. tefnescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 28.

172

oricum sunt evideniate de statutele i regulamentele proprii, fiind detaliate prin fia postului, difereniindu-se de la o autoritate sau instituie public la alta, dar i dup cum funciile sunt de conducere ori de execuie, ori fac parte din autoritile centrale sau teritoriale ori locale, precum i dup cum sunt vizate raporturile din interiorul autoritii ori din afara acesteia. Totui, statutul, a consacrat activitile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prerogativelor de putere public (art.2/3) i anume: a) punerea n executare a legilor i celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i a asigurarea avizrii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum i a documentaiei privind executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i din strintate, n limitele stabilite de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Observm c reglementarea legal nu disociaz aceste atribuii n drepturi i obligaii i nici pe categorii de funcii de conducere sau de execuie. Dreptul de a decide sau de a hotr, de regul, aparinnd funciilor de conducere (dar i unora de execuie, inspector, agent) const n facultatea legal de a dispune msuri juridice, concretizate n acte administrative (emitere, revocare, anulare) n general, dar i n acte concrete n special, de genul autorizrii,

173

aprobrii, impozitrii, sancionrii (amend, confiscare), ceea ce genereaz, modific i desfiineaz raporturi juridice concrete n cazul actelor individuale, dar i intrri sau ieiri din vigoare (abrogri) n cazul celor normative. Cum numeroi funcionari publici, de execuie, nu sunt factori de decizie, ci numai participani n anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experi, refereni) mai ales cei avnd funcii de execuie, prezena i activitatea lor se materializeaz n operaiuni (iar nu n acte sau n decizii) concretizate n: dreptul de a informa i cel de a constata o anumit situaie sau stare, inclusiv dreptul de a controla executarea unei msuri concretizate n procese-verbale, referate i rapoarte naintate conducerii pentru ca aceasta s decid n deplin cunotin de cauz; dreptul de a propune factorilor de decizie soluii juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru soluionarea sau remedierea unor situaii; dreptul de avizare a unor soluii, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizaii, etc., prin prisma specialitii proprii. Numeroase sunt drepturile decurgnd din raporturile interne ierarhice, de supra i subordonare care se stabilesc ntre funcionarii superiori i cei inferiori, ntre cei de conducere i cei de execuie, precum: dreptul de numire, revocare i suspendare din funcie a personalului propriu din subordine, inclusiv delegarea, detaarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din funcie (art.54/2, 75, 84); dreptul de recompensare, sancionare i evaluare a personalului (art.66/2, 60); dreptul de control i de ndrumare obligatorie a acestuia, inclusiv emiterea de dispoziii privind atribuii de serviciu (art.44/2); dreptul de anulare, modificare i suspendare a actelor i msurilor subordonailor, concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operaiune;

174

dreptul de substituire sau nlocuire n atribuiile i a subordonailor de ctre superiorul ierarhic prin actele proprii, etc.; dreptul la protecia legii n exercitarea atribuiilor de serviciu prin asigurarea i aprarea funcionarului mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei sau legat de aceasta (art.41), n care scop administraia va solicita sprijinul organelor abilitate potrivit legii. Exist i drepturi care se manifest nemijlocit n relaia funcionarului cu autoritatea sau instituia din care face parte acesta i care i sunt opozabile acesteia precum: dreptul la stabilitate n funcie, un adevrat principiu legal formulat (art.3 lit. f) condiie inerent bunei funcionri a serviciului public, garantat i care permite celui nlocuit, transferat, destituit, demis, etc., s se adreseze instanei de contencios pentru valorificarea i aprarea acestei prerogative legale; dreptul de a promova, adic accesul n funciile superioare, prin ndeplinirea condiiilor legale de ocupare a posturilor vacante, precum i promovarea n clasa i gradul profesional i de a avansa n treptele de salarizare (art.63); dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii de funcii, dar i obligaia de a o purta pe durata exerciiului funciunii (art.32); dreptul la despgubirea suportat de autoritatea sau instituia din care face parte funcionarul i din a crei culp a suferit un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu (art.42); dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care l vizeaz n mod direct (art.28). n privina drepturilor decurgnd din funcie se impun urmtoarele precizri cu caracter general-valabil n orice sector al administraiei publice. n primul rnd, exercitarea acestor drepturi fa de cei administrai se face n limitele competenei legale ce revine autoritii executive din care face parte funcionarul, neputndu-se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe dect cele
-

175

expres conferite de propria lege de organizare, de regulamentele speciale proprii, de dispoziiile ierarhice, etc., n caz contrar suntem n prezena unor ilegaliti, abuz n serviciu, etc. n al doilea rnd, funcionarul exercitnd un drept legal conferit, cealalt parte a raportului juridic de funciune trebuie s urmeze, ca titular al obligaiei, o conduit conform interesului ocrotit juridic, n caz contrar suportnd consecinele nerespectrii legii. n al treilea rnd, fa de lege i de alte reglementri, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgnd din norme i aparinnd funciei, iar nu funcionarului, neavnd un caracter subiectiv, lsate la aprecierea titularului funciei, motiv pentru care ele sunt i adevrate ndatoriri pentru funcionar care este obligat s-i exercite competena, neavnd n cele mai multe cazuri - nici mcar libertatea de apreciere n conduita pe care o adopt i pe care o urmeaz. Dimpotriv, neexercitarea drepturilor legal conferite ori exercitarea lor abuziv, necorespunztoare, ca i mpiedicarea exercitrii lor sunt sancionate n persoana celui vinovat, fie el titularul funciei, superior sau subordonat ierarhic, fie ter persoan intrat n raportul juridic, ca abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul, ori alte abateri ce afecteaz grav drepturile participanilor la raportul administrativ, sub forma rspunderii disciplinare (art.77/3 din Statut), contravenionale (art.83), penale (art.86) i patrimoniale (art.84). n privina ndatoririlor198 ce decurg din funcia public vom remarca faptul c unele au un caracter onerativ (activ) n altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, n raport cu conduita prescris acestuia. Dac avem n vedere coninutul acestora, unele in de profesionalismul exercitrii funciei, altele de loialitatea funcionarului, unele de confidenialitate, iar altele de responsabilitate, etc. Toate aceste ndatoriri decurg, n ultim instan, din principiul care fundamenteaz orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, i anume c autoritile i instituiile executive sunt
198

Al. Negoi, op.cit., pag. 174 i urmtoarele.

176

n serviciul exclusiv al cetenilor, pentru satisfacerea cerinelor vieii sociale prin aplicarea corect a legilor i a celorlalte dispoziii legale sau, dup caz, prin organizarea aplicrii lor.199 Astfel, de profesionalismul funcionarilor care reprezint ndatorirea de ndeplinire a atribuiilor ce le revin, potrivit funciei ocupate n vederea realizrii sarcinilor serviciului public i servirii binelui comun sau public in urmtoarele: ndeplinirea cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea a ndatoririlor de serviciu (art.43/1); conformarea fa de dispoziiile superiorilor ierarhici (art.45/2); ndatorirea rezolvrii lucrrilor repartizate de conductorul compartimentului n care funcioneaz n termenele stabilite (art.48/1) care corespund funciei i postului titularului, apreciem noi; ndatorirea perfecionrii continue a pregtirii profesionale i a abilitilor fie n cadrul organului din care face parte, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop i ale cror rezultate vor fi avute n vedere la evaluarea anual a activitii acestora i, implicit, la avansarea lor (art.50). Tot o ndatorire, cu caracter activ, este i aceea ca funcionarul s prezinte, n condiiile legii, la numirea i la eliberarea sa din funcie, o declaraie de avere conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte (art.46/2) i care se reactualizeaz anual. n sfrit, funcionarul are obligaia de a purta uniforma n timpul serviciului, potrivit legii (art.32). Desigur, profesionalismul se manifest pe multiple planuri i anume n relaiile de serviciu, cu colegii din compartiment i din instituie, fa de superiorii i subordonaii ierarhici, dar i n exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori juridice cu care autoritatea vine n contact, inclusiv respectul de sine sau relaia cu sine nsui conform poziiei i prestigiului conferit de funcia

199

Art. 1/1 din Hotrrea Guvernului nr. 667/1991 privind unele msuri pentru asigurarea prestigiului social al funcionarilor publici (abrogat implicit prin Statut).

177

ocupat i a ateptrilor celorlali, receptivitate i operativitate n ndeplinirea sarcinilor. Loialitatea presupune ndeplinirea corect, la timp, ntocmai i n mod contiincios a sarcinilor de serviciu, dar, n acelai timp, ea mai presupune i iniiativ n exercitarea atribuiilor, ntr-ajutorarea n realizarea lor, inclusiv suplinirea reciproc n serviciu n cadrul specialitii lor. Corectitudinea presupune respectarea ntocmai a legislaiei, regulamentelor i dispoziiilor aplicabile n domeniu, exercitarea cu bun credin a atribuiilor, furnizarea informaiilor cerute de public n cadrul serviciului cu respectarea prevederilor privind aprarea secretului de serviciu, asigurnd transparena necesar activitii desfurate. O mare grup de ndatoriri au caracter pasiv, constituind interdicii legale menite a proteja funcia i titularul ei, asigurndu-i prestigiul, consideraia i ncrederea, obligndu-l pe cel n cauz s se abin de la acte i fapte de natur a compromite poziia oficial deinut n care sens acesta trebuie: s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului funcionarilor publici (art.43/1 teza a II-a); s nu primeasc cereri a cror rezolvare intr n competena sa dac nu i-au fost repartizate de superiorii ierarhici sau s discute direct cu petenii, cu excepia celor care au asemenea atribuii, ori s intervin pentru soluionarea acestor cereri (art.48/2); s pstreze secretul de stat i secretul de serviciu, n condiiile legii, nedivulgnd i neneglijnd pstrarea acestora, inclusiv a documentelor i suporturilor care conin astfel de informaii cu excepia informaiilor de interes public (art.46), aprnd secretul fa de orice divulgare sau scurgere; s pstreze confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei (art.46 teza a II-a);

178

s nu solicite sau s nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje (art.47/1); s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru (art.44/1); funcionarii publici nu pot face parte din conducerile partidelor politice (art.44/1), iar dac fac parte din conducerile organizaiilor sindicale raporturile de serviciu se suspend (art.29/3) Reglementri speciale pot prevedea i alte categorii de ndatoriri specifice unor funcii publice cum ar fi, de exemplu, programul de lucru cu publicul, paza sediului i a documentelor secrete, portul i uzul de arm, programul de instruire fizic i trageri cu arm de foc, alarmare, etc. De asemenea, funcionarii au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii (art.49). Evident c nclcarea acestor ndatoriri atrage rspunderea funcionarului vinovat de abaterile comise, mai ales dac avem n vedere obligaia executrii ordinelor i dispoziiilor superioare (art.45/2). O prim situaie este aceea n care funcionarul primete o dispoziie de la un superior indirect pe linie ierarhic. n acest caz executarea se va face numai dup ncunotinarea prealabil a superiorului direct i n mod cu totul excepional fr aceast ncunotinare, dac exist o imposibilitate practic de a o realiza, iar executarea ordinului nu sufer amnare, dar i n acest caz, dup ndeplinirea ordinului executantul l va ntiina, de ndat, pe superiorul su direct. O a doua problem are n vedere existena mai multor dispoziii ierarhice, succesive sau simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse n executare. n acest caz dac ele au aceeai for juridic, provenind de la aceeai autoritate sau funcionar ierarhic, se va executa ultima dispoziie, desigur n
-

179

msura n care prima sau primele nu au fost deja puse n aplicare. n situaia n care contrarietatea vizeaz dou sau mai multe dispoziii provenind de la autoriti sau funcii ierarhice diferite se va executa ordinul cu fora juridic superioar, de regul, provenind de la treapta ierarhic cea mai nalt. O a treia problem, care se ridic n aceast materie, vizeaz situaia n care ordinul ierarhic ce se cere a fi executat este vdit ilegal i cnd nu mai opereaz obligaia de conformare fa de dispoziia superiorului ierarhic (art.45/3 teza I-a). Desigur, dac este de principiu c legea i dispoziiile ntemeiate pe ea trebuie executate, tot de principiu este i faptul c o dispoziie (vdit) ilegal, nu trebuie executat, cci, altfel, va antrena i rspunderea executantului alturat autorului ei. ntr-o astfel de situaie funcionarul va refuza, n scris i motivat, aplicarea ordinului (art.45/3 teza a II-a), ncunotinnd, persoana imediat superioar celui care a dat un astfel de ordin. Dac emitentul ordinului, pretins ilegal, struie n executarea lui, va trebui s-l formuleze n scris, ceea ce oblig la ndeplinirea lui de ctre cel care l-a primit (art.45/3 teza a III-a), mai ales dac aplicarea dispoziiei nu sufer nici o amnare, cu excepia cazului cnd acesta este vdit ilegal, ncunotinndu-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului. Aceste dispoziii legale se coreleaz i cu dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 care prevd c aciunile n justiie mpotriva actelor i faptelor administrative care au vtmat drepturi recunoscute de lege se vor putea formula i personal mpotriva funcionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii sau de nerezolvarea n termen a cererii, dac se solicit plata unor despgubiri. Persoana astfel acionat poate chema n garanie i pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui ilegalitate este supus judecii (art.16/2 din Legea contenciosului administrativ). B. Privitor la drepturile i ndatoririle personale funcionarului, cea de a doua categorie, vizeaz situaia lui individual sau proprie, avnd un caracter subiectiv, chiar dac ele

180

sunt reglementate de Statut i nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual de munc, pe care legea nu le prevede dect n beneficiul personalului administrativ auxiliar, de deservire care nu are calitatea de funcionar public (art.6 lit.a). ntruct acestea se rentlnesc i n persoana oricrui salariat sau angajat, iar studiul lor amnunit revine tiinei dreptului muncii nu vom insista n mod deosebit asupra lor, oricum Statutul fcnd trimitere la legislaia muncii. 1. Dreptul la salariu al funcionarilor publici este un rezultat al activitii depuse de acetia i cuprinde salariul de baz, sporuri de vechime, suplimentul postului, suplimentul gradului i indemnizaii constituite ntr-un sistem unitar de salarizare stabilit prin lege (art.31). La stabilirea sistemului de salarizare se au n vedere urmtoarele: a) necesitatea de a restrnge costurile administraiei publice n condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai n mod corespunztor; b) crearea unei ierarhii a sistemului profesional i de salarizare pe clase, grade i trepte bazate pe evaluarea postului; c) stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a salariului care s in seama de activitatea depus i de importana ei. Datorit specificului raportului de serviciu n care se afl funcionarul salariul acestuia are o natur juridic proprie n raport cu salariul celor angajai deoarece, pe de o parte, el nu rezult din negocierea direct cu instituia - nefiind influenat de legitatea economic a relaiei cerere-ofert de pe piaa muncii - iar, pe de alt parte, salariul este stabilit prin lege la nivelul funciei i nu al persoanei. Apreciem c, i n cazul funcionarului, salariul reprezint contravaloarea muncii prestate de acesta, deci o contrapartid a activitii realizate, dovad c absena nejustificat de la serviciu sau nendeplinirea atribuiilor conduc la diminuarea lui corespunztoare. Dar, totodat, el mai conine i o component social, alturat celei economice, de asigurare a existenei,

181

necesar meninerii unui statut social compatibil cu funcia deinut i destinat asigurrii unei poziii sau unui rang social corespunztor, prin traiul i condiiile de via decente pe msura demnitii publice exercitate. Se asigur, n acest fel, un personal cointeresat n realizarea atribuiilor i devotat funciei, ceea ce permite realizarea corespunztoare a serviciului public. Salariul reflect i atitudinea statului i, n general, a societii, fa de rolul funciei i serviciului public i fa de cei pui n slujba sa. Salariul se compune din (art.31/1): a) salariul de baz; b) sporul pentru vechime n munc (funcie); c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunztor treptei de salarizare, se mai adaug primele i alte drepturi salariale, potrivit legii. 2. Dreptul la durata normal a timpului de lucru (art 33/1)de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn pentru funcionarii publici. ntr-adevr, funcia se exercit n mod limitat n timp i n cadrul unui program bine determinat care s permit realizarea corespunztoare a atribuiilor. Pe de alt parte, acest drept opus organului din care face parte cel n cauz i care are ndatorirea de a-l respecta, este concomitent i o obligaie a funcionarului pe care dac o ncalc este pasibil de sanciune pentru absene nemotivate de la serviciu (art.77/2 lit. c). Pentru orele lucrate din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori declarate zile nelucrtoare, funcionarii publici de execuie au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz, iar acest spor nu se poate acorda dect n limita a 360 de ore pe an (art.33/2) i n nici un caz conductorul nu i-l poate conferi siei. 3. Dreptul la odihn, repaus zilnic i sptmnal precum i la concediu de odihn, inclusiv la concedii medicale i de alt natur (art.35/1). Exercitarea acestui drept are n vedere att refacerea

182

forei fizice i a celei psihice a funcionarului, consumat n activitile profesionale, dar i asigurarea sntii celui n cauz. Limitarea timpului de munc la cel mult 8 ore pe zi, a duratei sptmnii de lucru la 5 zile lucrtoare permit exercitarea acestui drept, alturat concediilor de tot felul, ncepnd cu cel de odihn, medical, de maternitate (pre i post natal), continund cu cel alocat ngrijirii copiilor, cel de studii, etc. n perioada concediilor de boal, de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului n cauz (art.36). 4. Dreptul la condiii normale de munc i igien de natur s ocroteasc sntatea i integritatea fizic a funcionarilor (art.37). Elementele eseniale ale acestui drept vizeaz: asigurarea condiiilor normale de munc i igien, care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psihic a persoanei; asistena medical gratuit n instituiile sanitare publice; ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor profesionale. 5. Dreptul la asisten medical, medicamente i proteze n condiiile legii (art.38) n caz de mbolnvire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al ndeplinirii obligaiilor decurgnd din plata contribuiei la asigurrile sociale, sntate, etc. 6. Dreptul la pensie, precum i la celelalte drepturi de asigurri sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezint o form de retribuire a funcionarului public conferit la ncetarea funciei ca urmare a ndeplinirii condiiilor legale referitoare la vrst, vechime n funcie i stagiul de cotizare (art.39). Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urma potrivit legii. Mai exist o categorie de drepturi, de factur politic, care sunt inerente condiiei de cetean, dar care au fost incluse n Statutul funcionarilor publici nu pentru c ar fi specifice numai lor, ci pentru c se exercit n mod specific de ctre lucrtorii din administraie, i pentru faptul c s-a dorit evidenierea apartenenei lor i la aceast categorie profesional desigur cu excepiile

183

prevzute de statutele speciale pentru militari, militarizai sau alte categorii de funcionari civili dar n anumite condiii impuse de regimul specific funciei publice. Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat (art.27/1). Aceast prevedere particularizeaz art.30 din Constituie privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de ceteanul obinuit, exercitarea acestui drept este supus unor condiionri dup cum urmeaz i anume: n exercitarea atribuiilor de serviciu funcionarul este obligat s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor sale politice (art.44/3 din Statut), s nu favorizeze vreun partid i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru; n afara serviciului, dei legea nu interzice, apreciem c trebuie s existe o conduit rezervat i msurat, n exprimarea ideilor sale, pentru a nu afecta prestigiul organului din care face parte. Aceast ultim idee este susinut de raionamentul dedus din consacrarea expres a dreptului de asociere n sindicate de unde concluzia inexistenei vreunei limitri a dreptului de asociere politic a funcionarilor publici interdicia constituional privitoare la aceast categorie, aa cum se prevede n art.40/3 teza ultim cu referire la legea organic a funcionarilor, nefiind nici preluat, nici eliminat de Statut, dect n msura n care este consacrat prin legi organice. Exist cazuri speciale, ca, de exemplu, n situaia secretarului localitii care dac ncalc aceast oprelite suport sanciunea eliberrii din funcie (art.116/2 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001) dac este membru al unui partid politic. Totui, funcionarilor publici li se interzice s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice (art.44/1). Pentru a asigura totui o protecie juridic complet a funcionarilor fa de posibile discriminri rezultate din exercitarea dreptului la opinie i pentru ntrirea principiului statutar al egalitii anselor la intrarea i promovarea n corpul funcionarilor publici s-a prevzut interzicerea oricrei discriminri ntre

184

funcionari pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material, origine social sau de orice alt asemenea natur (art.27/2). Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici, n condiiile legii (art.29/1). Cei interesai pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora (art.29/2). Sunt exceptai nalii funcionari publici, cei de conducere i categoriile crora le este interzis acest drept prin statute speciale. Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putnd exista autoriti i instituii n care s nu existe organizaii sindicale sau s existe funcionari care s nu fac parte din ele. Pentru cazul inexistenei unei asemenea organizri legea a prevzut n mod expres ca n comisiile paritare create pentru a participa la stabilirea msurilor privind condiiile de munc ale funcionarilor i buna funcionare a autoritii acetia s fie reprezentai prin desemnarea cu vot majoritar de ctre masa lucrtorilor (art.18/2). Desigur, funcionarii auxiliari se pot organiza n sindicate potrivit dreptului comun n materie (a se vedea Hotrrea de Guvern nr.1210/2003 privind aceste comisii). Funcionarilor li se mai recunoate i dreptul de asociere n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor (art.29/4). Recunoaterea acestui drept se face n afara oricrei conotaii politice, dar i fr posibilitatea unui amestec sau intervenii legal recunoscute a autoritilor nici n formarea i nici n activitatea acestor organizaii. Dreptul la grev este recunoscut funcionarilor n condiiile legii (art.30), el reprezentnd un drept fundamental al salariailor consacrat de Constituie (art.43) pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale acestora. Desigur, statute speciale, mai ales pentru funcionarii militari sau militarizai, pot s nu recunoasc un asemenea drept, dup cum el nu este recunoscut

185

expres de legea cadru200 (art.63) acestor categorii i nici funcionarilor publici, lege fa de care Statutul funcionarilor avnd valoarea de reglementare special, derog recunoscnd dreptul la declanarea conflictului (colectiv) de munc cu excepiile legale (de exemplu prefectul). ntruct serviciul public se desfoar permanent, exercitarea dreptului la grev trebuie s aib loc n condiiile asigurrii funcionrii normale a acestuia pe timpul ntreruperii activitii (starea civil, administraia cimitirelor, etc.), adic continuitatea i celeritatea serviciului public. n mod corespunztor, funcionarul are i o serie de ndatoriri, viznd obligativitatea de a desfura o activitate corespunztoare, de a respecta timpul de lucru, de a plti contribuia la asigurrile sociale, de a respecta disciplina de serviciu, etc. Ca o concluzie general privind drepturile i ndatoririle specifice funcionarilor i derivnd din raporturile lor personale cu instituia n care se afl vom remarca urmtoarele: corespunztor drepturilor acestora (la salar, la odihn), instituiei i corespund obligaii corelative (de plat a salariului, de acordare i plat a concediului); n mod similar, corelativ obligaiilor funcionarului (cum sunt cele legate de respectarea programului de lucru al instituiei, a disciplinei de serviciu) i corespund drepturile acesteia de a pretinde ndeplinirea lor conform, n caz contrar opernd tragerea la rspundere a celor vinovai; i aceste drepturi i obligaii au un caracter obiectiv prin reglementarea lor statutar, dar subiectiv prin exercitarea personal, prile neputnd s le elimine, s le ignore sau s le fixeze n alt fel, n alt formulare, coninut sau reglementare, dect cele cuprinse n legea organic cadru, sub sanciunea nulitii actelor ilegale astfel emise. n conformitate cu legislaia n vigoare a fost adoptat Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici (modificat prin Legea nr.50 i republicat n Monitorul Oficial
200

A se vedea Legea privind soluionarea conflictelor de munc nr. 168/1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 582/29.11.1999.

186

nr.525/2.08.2007) i Legea 477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice. 6. Clasificarea funciilor publice i categoriilor de funcionari publici ntruct ntre funcia public i titular exist o legtur indisolubil, clasificarea funciei reprezint i o clasificare, implicit, a funcionarilor. Aceast operaiune de grupare are la baz mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se regsesc chiar n Statut. A. Dup nivelul atribuiilor, mai precis al competenei, ncredinate titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii (art.10/1): a. funcii publice corespunztoare categoriilor nalilor funcionari publici; b. funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; c. funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Din pcate, legea nu stabilete coninutul fiecrei funcii, cu drepturile i obligaiile ce decurg din ea, ci se mulumete s le enumere, stabilind n mod limitativ c funcionarii publici din clasele a II-a (cu studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom) i a III-a (cu studii liceale absolvite cu diplom) pot ocupa numai funcii publice de execuie, (art.10/2 coroborat cu art.9 lit. b i c). Totui, se precizeaz c funcionarii publici de conducere organizeaz, coordoneaz, ndrum i controleaz activitile care implic exercitarea prerogativelor de putere public, sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar (art.12/2 coroborat cu art.2/3) omind, din pcate, primarul, viceprimarul, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean ca persoane alese. La nivel central categoria nalilor funcionari publici cuprinde secretarul general al Guvernului i adjunctul su,

187

secretarul general i adjunctul su din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i inspector guvernamental (art.12 lit. a, b, d i f). La nivel teritorial avem prefectul i subrefectul (art.12 lit.c, e). Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoane care trebuie s ndeplineasc condiiile generale de acces la funcia public (art.54), precum i studii superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent, a absolvit programe de formare specializat ori a exercitat un mandat complet de parlamentar, pentru ocuparea funciei respective, are cel puin 5 ani vechime n specialitatea funciei respective i a promovat concursul organizat la nivel naional pentru ocuparea funciei publice din respectiva categorie (art.16/2). Numirea nalilor funcionari publici se face de ctre (art.19/1): - Guvern pentru secretar general, secretar general adjunct, prefect i subprefect; - Primul ministru pentru secretarul general i adjunctul su la Guvern, ministere, alte organe centrale i subprefect; - ministrul internelor i reformei administrative pentru secretarul general al prefecturii, judeului i municipiului Bucureti; - ministrul sau conductorul autoritii centrale pentru directorii generali din cadrul ministerelor i a autoritilor centrale. Funcionarii publici de conducere cuprind urmtoarele persoane (art.13/1): a) secretarul unitii administrativ-teritoriale; b) director general i adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i funciile asimilate lor; c) director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale organelor

188

administraiei publice centrale, n cadrul instituiei prefectului i n cadrul aparatului propriu al administraiei publice locale i judeene; d) ef serviciu i funcii asimilate; e) ef birou i funcii asimilate. Rezult c unele funcii de conducere sunt numai de nivel central (director general), altele numai de nivel local (secretarul de unitate administrativ teritoriale), iar unele pot fi att de nivel teritorial sau local (director executiv) ct i central (ef birou, ef serviciu). Pe de alt parte, funcia de conducere are un sens deosebit de larg incluznd atribuii de organizare, coordonare, ndrumare i control, ct i dreptul de decizie, pe care reglementarea legal a omis s-l prevad. n acest sens este funcionar de conducere att cel care are toate aceste atribute (subnelegndu-se c cel ce are dreptul de decizie le exercit, implicit, pe toate celelalte), de regul conductorul autoritii instituiei publice, dar i conductorii de compartimente, chiar dac aceste structuri nu au, de exemplu, dect atributul de control ncredinat n mod limitativ. Rezult c funciile de conducere pot viza conducerea autoritii n ansamblul ei ori conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent de mrimea compartimentului, inclusiv cea mai mic subdiviziune (de genul biroului sau oficiului). n sfrit, n cadrul aceluiai sistem de clasificare mai distingem ntre funcii de conducere ierarhic superioare (director general, director) i ierarhic inferioare (ef serviciu, ef birou). Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri exprese la funciile de conducere. Astfel, de exemplu, n cazul numirii funcionarilor de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice (art.62/3) sau a eliberrii din funcia public (art.99/4) a acestora. Funciile publice generale de execuie cuprind urmtoarele clase (art.14/1): a) clasa I-a include consilierii, inclusiv juridici, auditorii, experii, inspectorii i funcii asimilate;

189

clasa a II-a cuprinde referenii de specialitate i funcii asimilate; c) clasa a III-a include referenii i funcii asimilate. La rndul lor, funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz (art.15): a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant. Uneori, Statutul face referire expres la funcionari de execuie atunci cnd prevede modul de recuperare sau plata majorat pentru orele suplimentare lucrate peste program (art.33/2). Distincia ntre funcii de conducere i funcii de execuie are importan sub mai multe aspecte. n primul rnd, de regul, numai funcionarul de conducere poate emite acte de autoritate (dispoziii) cu efecte n interiorul instituiei i asupra subordonailor si, iar n cazul conductorului acesteia efectele se pot extinde i n afara autoritii. n al doilea rnd, dispoziiile funcionarilor de conducere sunt obligatorii pentru cei de execuie care trebuie s se conformeze acestora (art.45/2), subordonndu-se ierarhic. n al treilea rnd, numirea i eliberarea din funcie a personalului de execuie de face de conductorul autoritii sau instituiei, n vreme ce conductorul compartimentului unde funcioneaz poate dispune sau propune msuri disciplinare pentru abaterile acestuia. n al patrulea rnd, funcionarii de conducere pot s-i delege, n mod permanent sau temporar, anumite atribuii personalului din subordine. n al cincilea rnd, numai conductorul autoritii sau instituiei publice reprezint nsui organul de stat att n raporturile interne din cadrul administraiei respective, ct, mai ales, n relaiile externe, din afara acesteia, putnd emite actele administrative corespunztoare n acest sens, i ncheia acte juridice (contracte) ce angajeaz rspunderea autoritii respective.
b)

190

Dup cerinele privind nivelul studiilor absolvite Statutul distinge urmtoarele clase necesare ocuprii funciei publice (art.8): a) clasa I-a cuprinde funciile ce necesit studii universitare de licen sau superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent; b)clasa a II-a vizeaz funcii ce reclam studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom sau echivalent; c) clasa a III-a vizeaz funcii publice care necesit studii (medii) liceale absolvite cu diplom de bacalaureat. Spre deosebire de reglementarea iniial din Statut (art.15 lit. b coroborat cu art.9) cea modificatoare nu mai prevedea i coninutul acestor funcii, difereniat dup nivelul studiilor, prevznd c funcionarii publici din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii de execuie, n vreme ce pentru cele de conducere, per a contrario sunt necesare numai studii superioare de lung durat cu licen, determinnd coninutul formal al acestora (organizare, coordonare, ndrumare i control (art.12/2 din Statutul republicat n anul 2004). Structura carierei funcionarilor public de execuie este astfel realizat nct ea cuprinde: a) clasele, adugm noi profesionale, respectiv clasa I-a, a II-a i a III-a, fiecare cuprinznd funcii specifice, cum ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a II-a sau referent pentru clasa a III-a (art.14); b) n cadrul claselor se disting gradele profesionale de debutant, asistent, principal i superior ca nivel maxim (art.15); c) existena claselor de studii I-a, a II-a i a III-a, avnd n vedere c ultimele clase vizeaz numai funcii publice de execuie (art.10/2); d) n cadrul gradelor profesionale se disting treptele de salarizare condiionate de salariul de baz, vechimea n funcie, suplimentul postului, de calificativele obinute i de promovarea concursului (art.31).
B.

191

n acest fel clasele profesionale cuprind gradele profesionale, iar acestea includ treptele de salarizare, toate acestea dublate de clasele de studii. C. Dup sfera atribuiilor ncredinate distingem (art.7/1 lit. a i art.7/2 i 3): a) funcii publice generale reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general comune tuturor autoritilor i instituiilor n vederea realizrii competenelor generale; b)funcii publice specifice reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor specifice. Din clasificarea legal nu rezult cu certitudine coninutul exact al fiecrei categorii de funcii, mai ales c se face confuzie ntre caracterul general i special al funciei, pe de o parte, cu cel al competenei generale i speciale, aparinnd autoritii sau instituiei publice, pe de alt parte. Or, conform clasificrii competenei materiale o autoritate nu poate fi ncadrat dect n una din formele sale, fie general (guvern, consilii locale i judeene, prefect, primar), fie special (ministere i alte organe centrale ale administraiei publice de specialitate, inclusiv serviciile lor deconcentrate n teritoriu). Credem, mai degrab, c s-a avut n vedere felul structurii n care i desfoar activitatea funcionarii n care sens cei din structurile funcionale (de genul juridic, financiar-contabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor instituiilor i autoritilor publice asigurnd buna funcionare a acestora, n vreme ce funciile publice specifice (secretar de localitate sau jude, poliist, vame, lucrtor n domeniul financiar, sanitar-veterinar, etc.) sunt expresia competenei proprii i distincte specifice numai unei anumite autoriti sau instituii publice. D. Dup vechimea i durata funciei distingem ntre funcionarii publici debutani i funcionarii definitivi (art.11). Debutanii sunt persoanele numite n funcii de execuie, care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de grad

192

profesional debutant i nu ndeplinesc condiiile legale pentru ocuparea unei funcii publice definitive. Perioada de stagiu pe care trebuie s o parcurg un funcionar debutant difer dup clasa n care se afl, astfel pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este de 8 luni, iar pentru clasa a III-a este de 6 luni (art.11/3 lit.b coroborat cu art.60/2). La expirarea perioadei de stagiu n baza evalurii obinute cel n cauz va fi numit sau nu n funcia public de execuie definitiv n gradul profesional de asistent (art.53/1 lit. a). Definitivii sunt debutanii titulari pe funcie, persoanele titularizate prin concurs avnd vechimea minim n specialitate corespunztoare funciei publice de 12, 8 i 6 luni corespunztor nivelului studiilor absolvite i care intr n Corpul funcionarilor publici. Funcionarii publici definitivi sunt numii n funcie pe durat nedeterminat, dar prin excepie funciile publice pot fi ocupate pe o perioad determinat, n condiiile expres prevzute de lege, cum ar fi, de exemplu, n cazul funciilor temporar vacante. E Dup modul de investire Statutul face distincie ntre funcionarii publici i personalul (auxiliar) din aparatul propriu (de lucru) al autoritilor i instituiilor publice care nu exercit prerogative de putere public (art.6 lit. a). Distincia are urmtoarele consecine: funcionarii publici sunt numii, iar personalul ncheie contract de munc; funcionarii exercit o funcie public n vreme ce acest personal efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire (art.6 lit.a), neavnd aceast calitate; funcionarii publici sunt supui regimului juridic de drept public, cel administrativ, prevzut de Statut, n vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de drept privat, Codului i legislaiei muncii; jurisdicia litigiilor privitoare la funcia public revine instanelor de contencios administrativ, iar cea a litigiilor de munc instanelor de drept comun.

193

Tot n cadrul modului de investire Statutul face distincie ntre funcionari publici numii i persoane numite sau alese n funcii de demnitate public, ultimele categorii neintrnd sub incidena sa. Distincia dintre cele dou categorii const n mai multe trsturi. n primul rnd, funcionarii numii desfoar o activitate nelimitat n timp, n vreme ce personalul ales i exercit funcia, de regul, pn la expirarea mandatului pentru care a avut loc alegerea. n al doilea rnd, revocarea din funcie se face n mod distinct, respectiv n cazul funcionarului de ctre cel care a efectuat numirea, iar cazul celor alei la expirarea mandatului, ori n alte cazuri expres prevzute (deces, demisie). n al treilea rnd, funcionarii numii sunt investii prin actul unilateral al numirii, n timp ce personalul ales este investit prin operaiunea alegerii supus validrii (primarul, consilierul, etc.). e. Dup competena teritorial exercitat distingem funcionari centrali sau guvernamentali, respectiv de stat (ministeriali sau departamentali) i funcionari teritoriali sau locali (ai prefecturii, aparatul consiliului judeean, primriilor, serviciilor publice deconcentrate art.8/1). f. Dup gradul de strictee a disciplinei i modul de subordonare distingem, n funcie de calitatea persoanei, funcionari civili i funcionari militari, cu regimuri juridice distincte, ultimii fiind supui exclusiv incidenei regulamentelor militare i unei jurisdicii proprii, inclusiv sub aspectul rspunderii juridice.

194

Capitolul VII. Probleme de personal i ale rspunderii n administraie a funcionarilor publici 1. Pregtirea (formarea) profesional a funcionarilor Activitatea executiv acoper, prin atribuiile conferite autoritilor administrative, ntreaga via social-economic cu caracter public. Existena autoritilor cu competen general i a celor cu competen special sau limitat relev faptul c cei ce funcioneaz n cadrul puterii executive trebuie s fie, n cazul lucrtorilor de carier, buni cunosctori ai activitilor respective avnd o pregtire de specialitate corespunztoare. Cu toate aceste constatri general valabile, vreme ndelungat nu au existat forme de pregtire profesional destinat n exclusivitate celor care profeseaz n administraia public, iar ncadrarea personalului n acest sector nu era predeterminat de o anumit orientare profesional consacrat ntr-o politic de stat reglementat juridic. ntr-adevr, exceptnd cazul fostelor profiluri economico-administrative (de tiine ori de drept) din nvmntul liceal i universitar, precum i a unor sporadice cursuri de perfecionare postliceal i postuniversitar a anilor 70-80, nimic nu las s se neleag c vreunul din celelalte profiluri i forme de nvmnt existente ar fi putut pregti n mod distinct i direct cadre pentru administraia public general sau special. Singura excepie o reprezenta, pe de o parte, profilul juridic care conferea specialitatea necesar unor funcii legal determinate (de exemplu, secretar de primrie i de jude) sau, pe de alt parte, profilul economic n cazul administraiei finanelor publice, desigur toate acestea n cazul administraiei civile. ntr-adevr, dintre toate specialitile universitare sau superioare se considera c201cele mai apropiate cerinelor administraiei publice sub aspectul profesiei administrative sunt profilurile juridic i cel economic, deoarece exist o pondere,
201

I. Iovna, op.cit., pag. 183-184.

195

relativ ridicat, de aspecte administrative i de administraie public n coninutul pregtirii profesionale a juritilor i economitilor. Pe de alt parte, cele dou profiluri au i un caracter complementar, deoarece profilul juridic de pregtire ofer i o sum de cunotine economice, n vreme ce profilul economic confer i el un suport de cunotine juridice. Cu toate acestea i respectivele profiluri se dovedesc deficitare n asigurarea unei cunoateri att reciproce, pe domeniile respective, i cu att mai mult n materie administrativ. n acest sens, n pregtirea actual a juritilor sunt extrem de reduse disciplinele de profil economic, dup cum n pregtirea economitilor dreptul ocup o pondere relativ sczut. Soluia ar fi pregtirea postuniversitar ulterioar i forme de perfecionare care complinesc lipsurile fiecrui profil, precum i deficitul cunotinelor de administraie public. Asupra acestei situaii s-a revenit prin crearea specializrii administraie public n cadrul nvmntului superior de lung i scurt durat (colegiu) ncepnd cu anul universitar 1995-1996, respectiv 1996-1997 care au dat deja primele promoii de absolveni. Pe de alt parte, marea diversitate a funciilor publice executive i, corespunztor, a posturilor aflate n structura administraiei publice nu reclam numai o varietate a profilurilor de pregtire (administrativ, juridic, economic, tehnic, medical, etc.), dar implic i diferite forme sau nivele de pregtire (medie, superioar), concomitent cu asigurarea unui nivel minim de cunotine administrative generale sau speciale pentru cei care, avnd o cu totul alt specialitate dect cea administrativ, ajung s funcioneze n cadrul puterii executive (centrale sau locale), din cele mai diferite motive, obiective sau subiective, alei sau numii, n funcii de conducere sau de execuie. Problematica pregtirii profesionale pentru cariera administrativ nu poate fi tratat unitar i nedifereniat, ci ea presupune o abordare concret i difereniat pe categorii de funcii. n primul rnd, n cadrul funciilor publice i a funcionarilor publici de carier care cad sub incidena Statutului trebuie s

196

remarcm faptul c ele acoper ntregul aparat executiv, att cel cu competen general (guvern, prefecturi, consilii), ct i cel cu competen special (ministere i alte organe centrale, inclusiv serviciile lor deconcentrate din teritoriu) i, implicit, att autoritile centrale sau naionale ct i cele teritoriale sau locale, precum i funciile de conducere ca i cele de execuie. Aici se impune precizarea c unele funcii sunt de specialitate strict n cadrul structurilor de specialitate administrativ, economic, juridic, tehnic, etc., cum ar fi cele din Direcia prefecturi a Ministerului Internelor i Reformei Administrative, Departamentul impozite i taxe din Ministerul Economiei i Finanelor Publice, Direcia juridic i de contencios a oricrei autoriti, Direcia nvmntului Universitar din Ministerul Educaiei i Cercetrii, etc. Pe lng aceste funcii mai exist i cele de natur funcional (contabilitate, salarizare, personal i resurse umane, comunicare, etc.) tipice pentru orice autoritate public, inclusiv cele de deservire sau auxiliare (secretar, dactilograf, curier, bibliotecar) care necesit pregtirea corespunztoare (economic, arhivistic, birotic, etc.). Statutul funcionarului public nu a reglementat ns profilul pregtirii pentru funciile publice indiferent de felul acestora, ci numai nivelul sau categoria de pregtire respectiv: - clasa I-a studii universitare de licen sau de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - clasa a II-a studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom; - clasa a III-a studii medii liceale absolvite cu diplom de bacalaureat. Ori, aceast reglementare a studiilor se suprapune peste Anexa cuprinznd funciile publice i care acoper att funcii de natur strict administrativ (general sau special), dar i pe cele de natur funcional. Exemplificativ artm c secretarul general de minister sau al judeului sau municipiului reprezint funcii publice de conducere central sau local de specialitate administrativ, n vreme ce

197

contabilul ef reprezint un post funcional inerent oricrui organism ce are un buget propriu. ns alte funcii de genul ef de departament, director, ef de serviciu sau de birou acoper orice structur de conducere (funcional sau de specialitate) n vreme ce funcii de execuie cum sunt cele de consilier, expert, inspector sau referent acoper i ele att posturi funcionale ct i de specialitate. Dar, indiferent de profilul pregtirii de specialitate (mai puin cel de administraie public general, central, teritorial sau local), funciile de strict specialitate din finane, nvmnt, sntate, etc., att cele de conducere ct i cele de execuie, necesit i cunotine administrative suprapuse celor de specialitate i a cror volum trebuie s sporeasc cu ct se promoveaz n ierarhia executiv unde ele cresc treptat n pondere diminundu-se cele de strict specialitate, dar cu care se mbin. n al doilea rnd, n cazul funciilor reprezentative, fie eligibile (primar, viceprimar, consilier local sau judeean, preedinte sau vicepreedinte de consiliu judeean) nivelul sau profilul pregtirii nu are relevan pentru momentul electoral, dar odat alegerea fcut, cei n cauz trebuie s-i asigure un nivel minim de pregtire administrativ pentru a putea conduce n acest sector i s poat adopta acte n deplin cunotin de cauz. n mod similar se pune problema i n cazul demnitarilor (minitri, secretari i subsecretari de stat). n al treilea rnd, n cazul personalului auxiliar i de deservire, care ncheie contract de munc, pregtirea va fi adecvat profilului postului pe care l ocup (informatician, bibliotecar, arhivar, etc.). n orice caz, clasificarea ocupaiilor* sau nomenclatorul funciilor din administraia public ar trebui s clarifice profilul pregtirii pentru ocuparea funciilor publice. Rezult, n mod evident, c, alturi de cerina unei pregtiri de specialitate, funcionarul din administraia public trebuie, indiferent de specialitatea lui, s mai posede i o pregtire
*

A se vedea Clasificarea ocupaiilor din Romnia elaborat de Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale i Comisia Naional de Statistic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000.

198

administrativ, alturat uneia juridico-economice, n vederea unei bune cunoateri a modului particularizat n care se pun problemele profesiei sale (tehnice, medicale, economice, juridice) la nivelul funciei publice executive pe care o exercit, indiferent de natura postului i, cu att mai mult, n cazul celor de conducere. De asemenea, se consider202 c funciile de conducere n administraie, mai ales cele care reclam i o pregtire superioar, necesit n plus i o anumit experien n munca administrativ pentru a conferi un caracter organizat i temeinic acestei activiti, permind sesizarea aspectelor de natur administrativ ale specialitii (tehnice, economice, medicale), ceea ce uureaz asigurarea unei derulri normale a raporturilor executive i a relaiilor administraiei cu cetenii. n sfrit, se apreciaz c funcionarul trebuie s aib i o temeinic cultur general i politic pentru o real nelegere a complexitii muncii desfurate, precum i a situaiilor ori a persoanelor cu care vine n contact, alturi de nsuiri proprii, n special de natur psihologic,203 att de necesare n relaiile oficiale i n cele cu publicul, care se cer a fi bine stpnite. 2. Selecia i numirea personalului administrativ ntruct nu exist o singur form de pregtire destinat exclusiv carierei administrative, autoritile executive sunt puse, de regul, n situaia de a opta asupra persoanei care, ntrunind condiiile legale, poate ocupa funcia administrativ public. ntradevr, nivelul studiilor i profilul specializrii nu sunt suficiente, prin ele nsele, pentru a permite de iure sau de facto intrarea n administraia public. Statutul a prevzut (art.56) c ocuparea funciilor vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire, recrutare (prin concurs) i alte modaliti legale desfurate de autoritatea sau instituia public interesat.
202 203

J. Starosciak, op.cit., pag. 261. M. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 68-97.

199

Intrarea direct n corpul funcionarilor publici de carier imediat dup absolvirea studiilor pe funcia public de debutant nu mai este consacrat de legal i n acest caz instituia interesat recurge la organizarea concursului pentru proasptul absolvent (art.11/2). n oricare dintre aceste situaii, n urma expirrii perioadei de stagiu nu mai mic de 6 luni i nu mai mare de 12 luni se va organiza examinarea celui n cauz n scopul definitivrii pe post. Categoriile de funcionari nceptori sunt funcionari publici debutani, iar numirea acestora se face prin ordinul sau dispoziia conductorului organului ce deine postul vacant. Durata perioadei de stagiu pentru funciile de execuie este de cel puin 12 luni pentru clasa I-a, de 8 luni pentru clasa a II-a i de 6 luni pentru clasa a III-a. Definitivarea pe post are loc numai dup terminarea stagiului. La terminarea acestei perioade debutantul redacteaz un raport de stagiu. Perioada de stagiu are ca obiect confirmarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor funciei publice, formarea practic, cunoaterea administraiei i a exigenelor sale. n baza evalurii are loc numirea n funcia public de execuie ca asistent. n mod evident, ceilali funcionari publici, alii dect cei de carier, ptrund n administraie prin alegere (primarul, preedintele consiliului judeean), prin desemnare (primul ministru) sau chiar prin numire n demnitile publice (ministrul, prefectul). Concursul reprezint examinarea la care poate participa oricine ndeplinete condiiile legale efectuat prin verificarea cunotinelor profesionale (teoretice i practice) necesare obinerii sau ocuprii unui post n ordinea clasificrii rezultatelor i n limita locurilor existente n autoritatea sau instituia organizatoare. Legea prevede (art.57/5) condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare pentru funciile de execuie i anume pentru asistent, cala I, II i a III-a (respectiv 1 an, 8 luni i 6 luni), principal (5 ani) i superior (9 ani).

200

Concursul - ca operaiune prealabil investirii n funcie prezint unele avantaje:204 - asigur publicitatea privind existena posturilor i a modului de ocupare a acestora; - ofer o baz larg i real de selecie a candidailor, ceea ce este un lucru esenial n recrutarea celor valoroi; - oblig la respectarea real a unor condiii i criterii n persoana candidailor nscrii, cu privire la procedura desfurrii sale i n privina modului de examinare; - confer un regim unitar de notare sau atestare, implicit de apreciere, a competenei profesionale a tuturor candidailor; - ofer, mai mult dect orice alt modalitate, garania unor criterii obiective n verificarea i selecia personalului; - permite verificarea eficient asupra modului de desfurare a examinrii i a respectrii condiiilor legale, inclusiv un control al opiniei publice asupra politicii profesionale i de cadre a executivului. Odat candidaii reuii n ordinea descrescnd a notrii i n funcie de posturile existente intervine, ulterior, actul individual al numirii n funcie, nedublat de ncheierea contractului de munc (dect n cazul personalului auxiliar). Numirea reprezint actul juridic administrativ cu caracter individual care d natere raportului de serviciu sau de funcie guvernat de dreptul public i n privina derulrii i ncetrii lui. Acest act este scris i motivat, nsoit de fia postului. Concursul se organizeaz numai n limita posturilor disponibile pentru autoriti sau instituii nou nfiinate sau a celor vacante n cazul celor existente precum i a prevederilor legale referitoare la transferuri. Funciile publice vacante, pentru care se organizeaz concurs de intrare n corpul funcionarilor publici, se dau publicitii n Monitorul Oficial cu 30 de zile nainte de data organizrii concursului.
204

J. Starosciak, op.cit., pag. 201; I. Iovna, op.cit., pag. 181; M. Oroveanu, op.cit., pag. 159.

201

Condiiile de organizare i de desfurare a concursului, precum i condiiile de validarea rezultatelor acestuia se stabilesc prin hotrre a Guvernului (Hotrrea nr.1209/2003). Exist diverse situaii viznd alte persoane - dect debutanii sau candidaii primari - la ocuparea prin concurs a funciilor publice. n primul rnd, persoanele care au ocupat funcii de demnitate public alese sau numite ori funcii asimilate acestora, potrivit legii, pot participa la concurs. n al doilea rnd, persoanele care au deinut funcii de specialitate n afara autoritilor sau instituiilor publice pot, de asemenea, participa la concurs. n al treilea rnd, n mod evident, persoanele demisionate, eliberate i destituite din funcia public, dac doresc revenirea n corpul funcionarilor publici i ndeplinesc condiiile legale, vor trebui s susin un nou concurs. Toate aceste persoane pot fi numite, n urma concursului, n funcii publice definitive. Numirea se va face n categoria corespunztoare studiilor absolvite, n clasa i gradul corespunztor, prin echivalare, vechimii n funcia de demnitate public sau de specialitate, la care se adaug (prin echivalare apreciem noi), dac este cazul, i vechimea n funcii publice deinute anterior, inclusiv recunoaterea, dup caz, a vechimii anterioare avute n funcia public administrativ. Exist i situaii, de revenire sau de schimbare n funcia public, cnd nu opereaz obligaia susinerii concursului de ctre cel n cauz. n primul rnd, funcionarului public care nu mai deine funcia din motive neimputabile lui i aflat n evidena corpului de rezerv a funcionarilor publici, i se va asigura investirea n alt funcie public (chiar la o alt autoritate sau instituie), n limita posturilor disponibile potrivit pregtirii sale profesionale. n al doilea rnd, funcionarul transferat, n interes personal sau al serviciului, nu are obligaia susinerii concursului deoarece i pstreaz clasa i gradul avute anterior.

202

n al treilea rnd, funcionarii publici care au fost alei sau numii n funcii de demnitate public i care sunt suspendai din funcia public administrativ deinut anterior pe respectiva perioad dup expirarea mandatului pentru care au fost alei sau numii, beneficiaz de asigurarea, la revenire, de funcia public avut (iniial) sau de una echivalent. n toate aceste situaii dac are loc i o adugare de clase i de grade corespunztoare timpului lucrat n alte sectoare sau o promovare fa de poziia iniial avut, va trebui susinut i promovat concursul sau examenul corespunztor, nu numai limitat la cei care revin n corpul funcionarilor din motive neimputabile, ci i pentru toi cei anterior indicai. Situaiile de posturi vacante susceptibile de scoatere la concurs sau examen se determin numai dup scderea din numrul acestora a urmtoarelor posturi: - cele pe care se ntorc funcionarii care le-au pierdut din motive neimputabile lor i care revin n funcie; - cele ocupate prin transfer de ctre cei aflai n corpul funcionarilor publici. Concursul are la baz principiul competiiei deschise, transparenei, meritelor i competenei profesionale, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale. Concursul se poate desfura prin examinare, teoretic i practic, a candidatului care trebuie s susin unele probe sau se mai cunoate aa-numitul concurs de dosar, cnd studiile de specialitate absolvite i aptitudinile candidatului se verific de ctre o comisie profesional, vechimea n specialitate, titlurile i lucrrile tiinifice ale celui n cauz determinnd, n consecin, asupra rezultatului concursului. n anumite situaii autoritatea ce organizeaz concursul poate avea, recunoscut prin lege, un drept de apreciere asupra condiiilor necesare a fi ntrunite de viitorii candidai pentru a se putea nscrie la concurs, putnd chiar s efectueze o examinare preselectiv a acestora anterioar desfurrii concursului propriu-zis. Acest drept

203

de opiune nu va putea fi cenzurat pe cale judiciar205 de ctre candidaii respini n aceast faz preliminar ei nedisputnd de un drept necondiionat de candidatur. Dac ns cei nscrii la concurs ntrunesc toate condiiile legale, iar autoritatea sau instituia organizatoare nu dispune de un drept legal de apreciere, atitudinea ei de respingere de la nscriere sau refuzul de a permite participarea la examen sunt fapte ilegale cenzurabile judiciar pe calea contenciosului administrativ, conform Legii deoarece au vtmat drepturi subiective legale sau interese legitime, inclusiv n cazul modificrii condiiilor iniiale de desfurare a concursului n timpul derulrii acestuia. Acelai drept de natur procesual este conferit de statut persoanelor nemulumite de rezultatul concursului i care se pot adresa instanei de contencios. Cu toate avantajele sale concursul cunoate i unele dezavantaje, considerate minime, care pot consta n caracterul formal al organizrii sale - n sensul desemnrii prin aceast modalitate a unor persoane predeterminate pentru funcia n cauz sau posibilitatea prezenei unor elemente subiective n selecia i notarea (aprecierea) candidailor. Administraia public mai cunoate i alte sisteme de investire n funcii publice reglementate prin statute proprii sau legi speciale ca, de exemplu, numirea direct sau recrutarea, fr concurs, a personalului militar, militarizat care a absolvit propriul sistem de nvmnt cu diploma corespunztoare sau sistemul numirii libere, dup aprecierea i cu motivaia celui care dispune investirea ntr-un post devenit vacant (cazul numirii minitrilor de ctre eful statului la propunerea premierului sau efilor serviciilor deconcentrate de ctre ministru). i n aceste cazuri exist anumite cerine minime cu caracter legal special prevzute referitoare la studiile absolvite, vrsta minim, apartenena politic, etc. 3. Repartizarea i integrarea funcionarilor

205

Trib. Supr., sec.civ., dec.nr. 907/1970, iulie. G. Mihu, Repertoriu de practic judiciar n materie civil, pe anii 1969/1975, pag. 317.

204

Statutul nu a mai reglementat i situaia noilor numii n funcii publice. Apreciem c noului investit i se va aduce la cunotin postul individualizat pe care urmeaz s-i desfoare activitatea, mai ales dac exist posturi similare pe aceeai funcie, lund la cunotin fia postului pentru care semneaz. Instruirea acestuia se va face asupra: - atribuiilor de serviciu pe care le exercit conform fiei postului, adic asupra drepturilor conferite i a ndatoririlor ce i revin, a actelor pe care le poate emite i a operaiunilor ce trebuie s le realizeze; - structura autoritii din care face parte, a locului i poziiei acesteia n cadrul sistemului executiv, precum i raporturile cu alte organe; - cunoaterea actelor normative ce reglementeaz activitatea proprie, inclusiv a celor provenind de la forurile superioare, precum i reglementrile proprii, de uz intern, precum regulamentele de organizare i funcionare, cele de ordine interioar, etc.; - uneori se mai pot svri unele operaiuni specifice ca, de exemplu, ncredinarea gestionrii unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare civil, a imprimatelor cu regim special, sau instruirea n vederea pstrrii i protejrii documentelor secrete i a secretului de serviciu, de stat, etc. Pentru cei aflai n perioada de stagiu, ca debutani, se recomand asigurarea ndrumrii acestora de ctre persoane cu vechime i experien n activitatea executiv. De asemenea, aceast categorie mai poate susine, dup o scurt perioad (de 6-12 luni) un examen sumar n urma cruia s dobndeasc dreptul la semntur care-i confer competena legal de a ntocmi lucrri i de a efectua operaiuni valabile. Indiferent de modul sau vechimea avut la investire noul venit trebuie s beneficieze de toate condiiile optime necesare desfurrii corespunztoare a atribuiilor ntr-un climat de

205

disciplin i respect, precum i de cointeresare pentru activitatea nfptuit.206 Integrarea funcionarilor privete i aspecte personale i familiale, inclusiv de ordin social, viznd pe cei noi intrai n administraie, dar i pe cei aflai deja n administraie, care suport modificri n statutul lor, n urma detarii, transferrii, redistribuirii, legea reglementnd unele aspecte bneti i salariale ale acestora. Tot de domeniul repartizrii i integrrii aparin i problemele de politic profesional viznd modul de distribuire a funcionarilor ntre autoritile centrale i cele teritoriale, ntre nivelele ierarhice superioare i cele inferioare, uneori chiar o reprezentativitate geografic care, desigur, nu poate atinge proporionalitatea caracteristic funciilor publice eligibile. n orice caz, debutul n carier influeneaz, de cele mai multe ori, evoluia viitoare a celui n cauz, stabilitatea sa personal, ceea ce are un rol hotrtor n exercitarea dreptului la carier i n stabilizarea general a corpului de funcionari publici. 4. Perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor Indiferent de existena sau nu a unei pregtiri speciale pentru administraia public ori a uneia de alt specialitate aceasta nu exclude realizarea unui proces continuu de perfecionare a cunotinelor n acest domeniu, ceea ce nseamn, pentru specialist, cunoaterea la zi i adecvat a cadrului n care i exercit profesiunea. Perfecionarea pregtirii funcionarilor publici reprezint, conform Statutului (art.50) un drept i o ndatorire a acestora, indiferent de natura, durata i vechimea funciei deinute*.

206 *

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 93-94. A se vedea n acest sens art. 5/1 lit. c i d din Ordonana de Guvern nr. 129/2000 privind formarea profesional a adulilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 430/02.09.2000, precum i Ordonana nr. 102/1998 privind formarea profesional continu prin sistemul educaional, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 321/28.08.1998.

206

Autoritatea trebuie s prevad n bugetul anual sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare organizate la iniiativa ori interesul instituiei. Ea se poate realiza la iniiativa sau n interesul instituiei sau la iniiativa funcionarului cu acordul conductorului instituiei. Aceast perfecionare, dei legea nu o spune, are un caracter continuu, pe toat durata funciei exercitate, i n mod ciclic (anual, cincinal, etc.), fapt uurat de existena formelor de pregtire continu a personalului administrativ. Perfecionarea trebuie realizat n forme organizate fie n cadrul autoritii sau instituiei publice de care aparine cel n cauz, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop n afara serviciului propriu, n cadrul Institutului Naional de Administraie ori a Centrelor Teritoriale de Formare Continu pentru Administraie Public Local. Forma organizat n cadrul serviciului cuprinde n principal, nvmntul profesional desfurat cu o anumit periodicitate (lunar, trimestrial, etc.) n baza unui ciclu tematic care acoper un anumit interval de timp (anual, de exemplu). Desfurarea acestei forme se poate realiza prin modaliti dintre cele mai diferite cum sunt, de exemplu, dezbaterea temei fixate, prezentarea de referate, lucrri sau cazuistic din practica administrativ i cea judiciar n materie de contencios administrativ, civil sau penal. Finalizarea pregtirii se concretizeaz n susinerea unui examen de verificare a cunotinelor, a unor teste sau a unei lucrri notate n mod corespunztor. Tot n cadrul formei organizate de pregtire, dar cu caracter individual, se mai includ i alte forme profesionale cum sunt diversele cursuri pe probleme tematice sau pe genuri de funcii iniiate de diversele centre teritoriale de pregtire continu a funcionarilor, de instituiile de nvmnt superior (cursuri postuniversitare sau ciclul de studii aprofundate, masterat etc.), participarea la schimburi naionale sau internaionale de experien n probleme administrative, cu sau fr scoaterea din serviciu, n mod temporar, a celui vizat.

207

n cazul n care cursurile de perfecionare sunt organizate n alt localitate dect cea de domiciliu, funcionarii publici beneficiaz i de drepturile de delegare, potrivit legii. Dac se urmeaz o form de specializare sau de perfecionare cu o durat mai mare de 90 de zile ntr-un an calendaristic, primindu-se pe aceast perioad drepturile salariale, exist obligativitatea angajamentului scris de a lucra ntre 2-5 ani n cadrul autoritii sau instituiei publice respective. n cazul nerespectrii acestui angajament, cei n cauz vor suporta cheltuielile organului proporional cu timpul rmas pn la mplinirea termenului. Aceste prevederi nu se aplic n cazul n care funcionarul nu mai deine funcia public din motive neimputabile sau n cazul transferului n interesul serviciului. Alturat formelor constante i tradiionale se mai cunosc i alte modaliti de pregtire profesional cu caracter ad hoc, de moment, improvizate i provizorii, determinate de anumite evenimente sau situaii legislative ori practice ca, de exemplu, adoptarea unei noi reglementri (electorale, funciare, financiare, etc.), ceea ce impune o nou orientare n practica administrativ, organizarea unor aciuni cum sunt alegerile, referendumul, recensmntul (populaiei, locuinelor, gospodriilor, etc.), etc. Forma neorganizat include, de regul, pregtirea individual sau personal care, la nivelul funciei administrative nseamn, n general, cunoaterea legislaiei existente n materie, inclusiv a noilor reglementri, noile orientri ale practicii judiciare i administrative ntr-un domeniu dat, studiul literaturii (doctrinei) de specialitate ntr-o anumit materie, nsuirea modului de utilizare a mijloacelor materiale i tehnice din dotare (tehnica de eviden i prelucrare a datelor, tehnica de comunicare la distan, etc.). Se folosesc dou noiuni distincte i anume perfecionarea i, respectiv, specializarea. Perfecionarea reprezint procesul de acumulare a noilor cunotine ntr-un domeniu pentru care funcionarul are deja o pregtire de specialitate, dezvoltndu-i competena profesional, ct vreme specializarea este o adncire a cunotinelor dintr-un anumit domeniu extrem de limitat al funciei sau ocupaiei (de

208

exemplu, juristul n materie de contencios administrativ, inspectorul financiar n materia impozitelor i taxelor locale, etc.). Deosebirea dintre cele dou noiuni nu este lipsit de semnificaie pentru c numai cu privire la perfecionarea pregtirii opereaz obligaia legal a funcionarului, nu i pentru specializare (de exemplu doctoratul). Este ns adevrat c din moment ce una nu o exclude pe cealalt, ele pot fi realizate simultan sau succesiv. Totui, apreciem c datorit caracterului superior al specializrii (prin doctorat, masterat, studii aprofundate, postuniversitare, etc.) ea ine loc de i poate nlocui perfecionarea. Pe de alt parte, numai rezultatele obinute la cursurile de perfecionare de ctre funcionarii publici pot fi avute n vedere la evaluarea anual a acestora. Apreciem c acelai regim legal trebuia consacrat i specializrii, altfel acesta din urm las impresia unei probleme strict personale a celui n cauz, avnd un caracter inferior i subsidiar perfecionrii. Scopul principal al perfecionrii i specializrii este stimularea procesului de pregtire continu prin dobndirea de cunotine noi cu aplicabilitate practic, ceea ce se reflect n calitatea actului executiv permind i o evaluare obiectiv i pozitiv a celui implicat. 5. Evaluarea funcionarilor publici Fiecare funcionar public are un dosar profesional alctuit din ntreaga documentaie ce acoper integral toat perioada n care a exercitat funcia public. n acest dosar se cuprind: a) documentul de numire n funcie, cel de atestare a studiilor i cel privind depunerea jurmntului; b) documentele privind evaluarea anual a activitii sale, promovrile n funcii, clase i grade sau categorii, precum i sanciunile disciplinare care i-au fost aplicate, ordonate cronologic i fr discontinuiti, legiuitorul omind enunarea i a recompenselor sau stimulentelor conferite, care, apreciem, trebuie menionate.

209

Funcionarul poate primi, la cerere, copii de pe actele existente n dosarul su. n dosar nu vor fi introduse documente care fac referire la activitile sau la opiniile politice, sindicale, religioase sau de alt natur a funcionarului. Pentru evidena situaiei disciplinare se va ntocmi cazierul administrativ care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului i care nu au fost radiate n condiiile legii, eliberat la solicitare i necesar n cazuri viznd ocuparea unor funcii. Buna organizare i, mai ales, funcionare a autoritilor executive impune cunoaterea permanent i sistematic de ctre acestea a modului de realizare a atribuiilor lor, ct i a activitii profesionale a personalului din subordine. Pentru a se realiza o asemenea cunoatere este necesar evaluarea corect a stadiului de competen profesional a fiecrui lucrtor i, n consecin, luarea msurilor ce se impun fa de personalul propriu. Evaluarea, numit i caracterizare sau apreciere, reprezint operaiunea de cunoatere, efectuat n baza unor criterii de performan legal determinate, a persoanei funcionarului i activitii sale n cadrul unei perioade de timp i n cadrul unei funcii, realizat n mod periodic, de regul anual, n scopul determinrii performanelor profesionale ale acestuia. Evaluarea performanelor profesionale are ca scop fundamentarea avansrii sau retrogradrii n gradele de salarizare, promovarea sau eliberarea din funcie, prin verificarea criteriilor de performan profesional (art.63). a. Autorul evalurii este, de regul, eful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz care completeaz i noteaz n fia de evaluare performanele profesionale individuale obinute n ultimele 12 luni de ctre funcionarii din subordine. n cazul persoanelor cu funcii de conducere evaluarea se va face de ctre conducerea superior ierarhic acestora. Fa de reglementarea legal se impune observaia c ar fi fost recomandabil ca operaiunea de evaluare s fie, totui, realizat

210

de ctre o comisie care cunoate pe ansamblu activitatea celui n cauz, evitndu-se, astfel, pe ct posibil, subiectivismul i arbitrariul care s-ar putea manifesta atunci cnd operaiunea este efectuat numai de ctre o singur persoan, respectiv eful ierarhic, condiia comisiei de evaluare cerndu-se numai pentru nalii funcionari publici. b. Criteriile de performan profesional individual stau la baza evalurii iar n temeiul lor se definesc clasele i gradele existente. Performanele profesionale individuale se determin pe baza criteriilor elaborate anual de Agenia Naional a Funcionarilor Publici i propuse spre aprobare Ministerului Administraiei i Internelor. Prin hotrre de guvern, la propunerea Ageniei, se stabilete metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale, precum i de contestare a calificativelor acordate (art.60/5, Hotrrea nr.1209/2003). La nceputul anului conductorii de compartimente vor comunica, n scris, fiecrui funcionar aceste criterii de performan corespunztoare clasei i gradului funciei publice ocupate de acesta, stabilite prin Ordin al Ministerului Administraiei i Internelor*. La baza evalurii trebuie s se regseasc urmtoarele criterii: - rezultatele obinute n ndeplinirea sarcinilor de serviciu; nivelul pregtirii profesionale de specialitate i preocuparea pentru ridicarea i perfecionarea acestui nivel; - calitile personale, respectiv spirit de iniiativ, disciplin n munc, contiinciozitate i perseveren n ndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui caracterizat; - preocuparea fa de bunul mers al instituiei, respectarea i aplicarea legilor, pstrarea secretului de stat i a celui de serviciu;

A se vedea, cu titlu de exemplu, Ordinul nr. 8/2002 pentru aprobarea criteriilor de performan pe baza crora se face evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici pentru anul 2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 76/31.01.2002.

211

- comportarea sau atitudinea fa de colegi, superiori ierarhici i public, comportamentul n societate i familie. c. Metodele207 de apreciere sunt dintre cele mai diferite. O prim metod const n caracterizarea difereniat, bazat pe criterii de natura celor indicate deja, de la caz la caz, n special pentru funciile atipice (de conducere, unice ca profil singular, de exemplu, contabil ef, consilier juridic, etc.) care, n general, nu permit utilizarea unui model sau formular unitar. Cea de a doua metod este cea a chestionarului cu rubrici corespunztoare criteriilor deja enumerate i, eventual, completate cu altele, n funcie de specificul activitii organului, avnd anumite baremuri de notare care n baza unui total de punctaj confer un calificativ ce st la temeiul caracterizrii generale. Desigur, este preferabil instituirea unei metodologii unitare de evaluare i notare pentru funcionarii din cadrul aceluiai compartiment sau care ndeplinesc funcii similare, ceea ce permite i aprecierea lor comparat. n cadrul criteriilor unitare de evaluare se pot avea n vedere, de exemplu, volumul de munc realizat (numr de cereri, acte, dosare sau cauze soluionate) i complexitatea acestora, modul de respectare a termenelor legale de soluionare sau indicele de operativitate (exprimat procentual i anume ct din cte s-au soluionat), ca i criterii cantitative, alturate altora, calitative. Pot fi luate n considerare criterii calitative cum ar fi, de exemplu, numrul sau procentul de soluii (propuneri, avize, rezoluii) infirmate sau neconfirmare de efii ierarhici, de alte autoriti (superioare sau judiciare), deoarece au fost necorespunztoare (netemeinice sau nelegale), gradul de pregtire profesional a celui n cauz, rezultat din testarea, notarea sau examinarea efectuat. Metoda chestionarului poate fi asociat cu metoda caracterizrii difereniate viznd situaii specifice care in de personalitatea celui evaluat i care pot viza, de pild, modul de exercitare a unor atribuii temporar ncredinate ori soluionarea unui caz deosebit, complex, etc.
207

Al. Negoi, op.cit., pag. 98 i urmtoarele.

212

d. Coninutul aprecierii reprezint o sum de concluzii desprinse din confruntarea (raportarea) activitii realizate cu sistemul de referin sau cerinele legale aplicabile unor funcii i autoriti date, n baza unor criterii de performan determinate. Va rezulta, din aceast comparare, dup caz, o relaie (raport) de conformitate sau de neconformitate ntre activitatea nfptuit i analizat cu exigenele la care trebuie raportat. Acest coninut trebuie s fie o reflectare obiectiv a realitii semnalnd nu numai deficienele, ci i plusurile (pozitive) din activitatea celui evaluat, cu recomandrile de rigoare pentru eliminarea neajunsurilor. De aceea referirile trebuie s se fac la date concrete (cifre, procente, perioade), iar aprecierea s nu se fac n termeni generali, vagi, confuzi. Se vor indica abaterile comise de cel n cauz, sanciunile aplicate, rezultatele deosebite obinute, stimulentele i recompensele acordate. Observaiile critice trebuie formulate n cadrul unor aprecieri generale a activitii celui analizat pentru a le putea evalua ntr-un context general. Terminologia utilizat va fi sobr, concis, decent, nenjositoare. e. Calificativul obinut este suma final sau rezultant a tuturor concluziilor ce se desprind din coninutul evalurii i vizeaz aprecierea general sau sintetic cuprins n formulri de genul excepional, foarte bun, bun, satisfctor i nesatisfctor (art.69/2). f. Efectele caracterizrii sunt de natur social-juridic. n primul rnd, ele reflect pe de o parte atitudinea autoritii fa de propriul funcionar, dar i atitudinea acestuia din urm fa de instituia sa. n al doilea rnd, n raport de aceast apreciere cel n cauz poate fi meninut, promovat, retrogadat sau nlturat din postul deinut.

213

Astfel, funcionarul notat n ultimul an cu calificativul nesatisfctor sau satisfctor nu poate fi avansat n anul urmtor. Dac a fost notat cu calificativul nesatisfctor conductorul organului procedeaz la eliberarea din funcie (art.99/1 lit. d). Evaluarea este analizat periodic de ctre conducere i este avut n vedere ori de cte ori se pune problema unor modificri n raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de serviciu. De aceea ea ocup un loc central n avansarea funcionarilor, iar n situaia restrngerii numrului de posturi conductorul organului va avea n vedere rezultatele obinute de acetia la evaluarea anual a activitii. g. Cunoaterea sau limitele de publicitate ale evalurii are n vedere faptul c, n primul rnd, cel vizat trebuie informat asupra modului su de apreciere, lund la cunotin i calificativul acordat, pe baz de semntur. Acest lucru i va permite, n caz de dezacord, exercitarea cii de atac fa de evaluarea obinut, mai ales, dac apreciaz c a ndeplinit criteriile de performan profesional comunicate la nceputul anului corespunztoare clasei i gradului su. n al doilea rnd, dei activitatea executiv nu se caracterizeaz n desfurarea ei prin publicitate, cu toat transparena finalitilor ei, exist, totui, interesul ca evaluarea s mai fie cunoscut de un numr redus de alte persoane, din cadrul autoritii sau instituiei n cauz. n acest sens, alturat efului direct de compartiment care ntocmete actul de apreciere mai pot aprea, ali efi ierarhici (indirect), serviciul de personal sau de resurse umane, chiar conductorul organului n cauz, ca subiecte interesate n cunoaterea evalurii. n al treilea rnd, n anumite situaii deosebite, poate opera i o publicitate ceva mai extins, n cunoaterea coninutului evalurii, mai precis a calificativelor, n cazul unor mprejurri de recompensare excepional ori de sancionare sever pentru abateri

214

deosebit de grave, cnd instituia, sistemul din care ea face parte, mass-media trebuie s fie informate. n sfrit, ori de cte ori este contestat evaluarea i calificativul ele trebuie comunicate organelor de jurisdicie ndreptite la soluionarea conflictului, inclusiv instana de judecat (prin hotrre de guvern stabilindu-se procedura n materie, Hotrrea nr.1209/2003). h. Controlul evalurii i a calificativului se exercit la cererea celui nemulumit existnd obligativitatea soluionrii cii de atac de ctre organele competente. Exercitarea acestei ci poate determina sau nu reevaluarea calificativului acordat, acordarea sau recunoaterea, n acest context, a unor drepturi legale dar neconferite, precum i, dup caz, acordarea unor daune. 6. Stabilitatea i cariera funcionarilor Recunoaterea caracterului profesional al activitii executive i a funciilor publice prin intermediul crora se nfptuiete, inclusiv asigurarea unei obiectiviti i continuiti n realizarea ei, presupune o anumit stabilitate a personalului care s-i permit acestuia exerciiul puterii publice n mod permanent i prompt, liber de prejudeci i presiuni politice de orice ingerin nelegal sau abuz de putere.208 Stabilitatea n funcie confer o continuitate n exerciiul ei, adncete profesionalizarea modului de exercitare a puterii i nu nseamn, aa cum s-ar crede, crearea unui sistem de privilegii deosebite cu caracter personal i perpetuu i nici o stare de inamovibilitate pentru funcionari, care s le permit s acioneze oricum discreionar i independent, n afara oricrei subordonri ierarhice sau a unui control. Dimpotriv, stabilitatea n funcie i recunoaterea dreptului la carier, concomitent cu existena unor elemente de cointeresare i stimulare a titularului de natur profesional, material,
208

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 90.

215

social, etc. constituie o garanie a eficienei sociale realizate prin pregtirea i investirea individului.209 Stabilitatea poate fi privit n mod absolut, ca indice ct mai ridicat de utilizare, n general, n administraia public a tuturor celor anume pregtii i, mai ales, destinai special acestui sector, dar i n mod relativ, adic un indice corespunztor de utilizare n structurile administrative a celor care deja se afl n anumite structuri avnd o evoluie profesional de durat. Desigur, referirea se face la funcionarul public de carier, iar nu la personalul ales ori numit n funcii de demnitate public, unde durata mandatului sau considerentele de natur politic limiteaz n timp exercitarea funciei publice. Tot aici nu avem n vedere nici personalul auxiliar care ncheie contract de munc pe durat nedeterminat, situaie n care stabilitatea n munc este garantat prin contractul de munc i legislaia aferent lui, deoarece acest act individual fiind un acord de voin al prilor interesate, desfacerea lui are loc n acelai mod, desfiinarea unilateral de ctre angajator fiind expres i limitativ prevzut (art.61 - 79 din Codul Muncii) comparativ cu libertatea nelimitat a denunrii de ctre cel angajat. Statutul a consacrat principiul stabilitii funcionarilor publici (art.3 lit. f) i dreptul la carier al acestora, n sensul c acetia nu pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiiile i cazurile legal prevzute, iar ntreruperea (temporar sau la cerere) ori ncetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determin pierderea drepturilor ctigate (funcii, clase i grade), indiferent dac se asigur sau nu numirea ntr-o nou funcie public ori rmnerea n Corpul de rezerv a funcionarilor publici. Apreciem c sub aspect conceptual exist totui diferenieri ntre stabilitate i dreptul la carier. ntr-adevr, prima noiune desemneaz continuitatea n timp i pe acelai post a titularului, pe ct vreme, cea de a doua are n vedere, alturi de permanena temporal n executiv precum i avansarea salarial i promovarea profesional pe nivelele existente, cu respectarea ierarhiei stabilite
209

J. Starosciak, op.cit., pag. 187.

216

pe clase i grade, n concordan cu criteriile corespunztoare de performan profesional. n sprijinul stabilitii este amnunit reglementat structura i dezvoltarea* carierei funcionarilor pe clase de studii, grade profesionale i funcii. Gradul reprezint o etap din cariera funcionarului, iar fiecare component, precum superior, principal, asistent i debutant corespunde unui nivel al salariului din grila de salarizare. Dei legea nu o spune, funcionarul are un drept la carier creia i corespunde obligativitatea autoritii de a-i asigura stabilitatea, promovarea, avansarea i continuitatea n funcie, chiar necondiionat de existena unui post vacant (art.63 teza ultim). Sunt mai multe argumente n acest sens: a) consacrarea posibilittii sau facultii ca interes de promovare n cariera profesional n urma rezultatelor obinute n evaluarea performanelor profesionale individuale ceea ce permite trecerea sau naintarea n grad, clas de studii (n acest din urm caz prin dobndirea unei diplome de studii de nivel superior celei avute) i de a avansa n treptele de salarizare (art.63 teza I-a); b) limitarea cazurilor i condiiilor de eliberare sau destituire din funcie (art.99); c) pstrarea clasei i gradului avute atunci cnd pierderea funciei nu este imputabil titularului ei; d) pstrarea calitii de funcionar public i meninerea n corpul de rezerv al funcionarilor publici a celui cruia ia ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile; e) revenirea n corpul funcionarilor publici dup prsirea acestuia, pentru motive neimputabile, se face n clasa i gradul anterior avute, la care se pot aduga, prin examen, clasele i gradele corespunztoare timpului ct a funcionat n alte sectoare; f) nepierderea continuitii i drepturilor aferente n urma delegrii, detarii, ncetrii, suspendrii, mutrii,
*

Hotrrea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici.

217

revenirii dup ntreruperea activitii la cerere, inclusiv a transferrii n funcie; g) necesitatea, n numeroase cazuri, a consimmntului (acordului) funcionarului pentru mprejurri care i-ar afecta situaia, n urma unor msuri dispuse de conducere, cum ar fi detaarea (mai mult de 6 luni), transferul (n interesul serviciului); h) obligativitatea asigurrii unei alte funcii publice echivalente funcionarului care nu o mai deine, din motive neimputabile lui, n limita posturilor disponibile i potrivit pregtirii profesionale; i) posibilitatea exercitrii cii de atac la comisiile de disciplin, inclusiv n faa instanei de judecat, mpotriva oricrei msuri de natur a mpiedica evoluia normal a carierei i punerea sau repunerea n drepturile legal recunoscute titularului funciei publice afectat. n unele cazuri legea special poate consacra stabilitatea n funcie n mod expres, aa cum este cazul secretarului de localitate (art.116/1 din Legea nr.215/2001). n literatura de specialitate210 s-a apreciat c ngreunarea i complexitatea formelor procedurale la numirea, modificarea sau ncetarea funciei publice, prin sporirea numrului de avize, acorduri sau aprobri provenite de la autoriti ierarhic superioare propriei conduceri a funcionarului, ar fi de natur s garanteze o stabilitate mai mare n funcie prin eliminarea abuzurilor i bunului plac al conductorului propriei instituii, desigur totul sub controlul unei jurisdicii independente de autoritatea ce a efectuat sau/i a participat la investirea i dezinvestirea din funcie. Apreciem c, n condiiile eliminrii contractului de munc din cariera funcionarilor publici care oferea prin sine i prin legislaia aferent, suficiente temeiuri de stabilitate n funcie actualul statut a prevzut destule elemente apte s garanteze n mod eficient aceast stabilitate, mpiedicnd fluctuaiile de persoane n administraie cu consecine negative pentru continuitatea exerciiului puterii i funciei executive.
210

Idem, op.cit.

218

7. Promovarea i avansarea funcionarilor Promovarea sau naintarea n funcie reprezint trecerea n intervalul de timp n care se exercit funcia public pe i prin nivelele de ascensiune profesional n mod corespunztor i cu respectarea ierarhiei stabilite prin ndeplinirea criteriilor de performan profesional, nsoit, de obicei, de mrirea salariului.211 n acest sens, promovarea are loc pe clase de studii i grade profesionale, iar avansarea pe trepte salariale. Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii superioare vacante sau nu, n urma ndeplinirii acestor criterii de ctre personalul administrativ, ceea ce nseamn i obligativitatea instituiei de a-l trece pe cel n cauz n clasa de stusii i gradul profesional ori funcia (inclusiv prin dobndirea unei noi diplome de studii) imediat urmtoare, superioar, indiferent de existena posturilor vacante. Avansarea este naintarea n treptele de salarizare i este cuprins n promovare, dei poate opera i independent de aceasta (art.63 teza I-a). Att promovarea ct i avansarea constituie un puternic factor de motivaie i, prin aceasta, de cointeresare, pentru activitatea funcionarului ceea ce se reflect pozitiv n realizarea atribuiilor de serviciu. Din pcate, aceeai stimulare determin, n lipsa unor criterii legale, riguroase i stabile, numeroase stri concureniale de factur neloial, amoral i necolegial ntre funcionari contrar ideilor de respect i sprijin reciproc i de deontologie, ce ar trebui s cluzeasc relaiile intercolegiale. Conform legii (art.7, 14, 15) structura carierei profesionale cuprinde clasele de studii (I - studii superioare de lung durat, II studii superioare de scurt durat, III studii medii liceale), funciile de execuie corespunztoare acestora, respectiv pentru clasa I-a expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, pentru clasa a II-a referent de specialitate, pentru clasa a III-a
211

n acest sens I. Iovna, op.cit., pag. 185; n sensul includerii i a salariului, J. Starosciak, op.cit., pag.220, cu condiia ca aceast mrire s fie personal i nu general, conform A. Iorgovan, op.cit., pag.284.

219

referent. Funciile publice n cauz au gradele profesionale superior (maxim), principal, asistent, debutant. Fiecrui grad i corespunde un nivel de salarizare i care se acord ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a fcut evaluarea. Prima precizare are n vedere faptul c din moment ce funcionarul ndeplinete, prin rezultatele muncii sale, criteriile de performan profesional, evaluarea i permite dreptul de a avansa n gradul de salarizare ns pentru promovare trebuie condiia existenei unei vacane a nivelului imediat superior la care accede. Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art.64/2) ntr-o funcie sau grad imediat superioare, sau urcnd imediat de la debutant la asistent, de aici la principal, iar de pe acest post pe cel superior, corespunztor clasei de studii absolvite. A doua precizare are n vedere condiiile de vechime minim n funcia de execuie din gradul profesional, calificativul de foarte bun n ultimii doi ani, ndeplinirea cerinelor din fia postului. A treia precizare se refer la mprejurarea c promovarea l vizeaz numai pe cel aflat ntr-o funcie public, intrat deja n corpul funcionarilor publici i care, astfel, trebuie s susin un concurs sau examen pentru ocuparea postului, alturi de ali participani interni sau externi cu care s se ntreac n disputarea acestuia. A patra precizare referitoare la modul de promovare pornete de la ideea c autoritatea sau instituia public poate stabili ca promovarea s se realizeze n urma unei examinri profesionale a celui interesat, care va cunoate, din timp sau n timp util, acest lucru. Desigur, regulamente interne i statute proprii pot prevedea condiiile de examinare i baremurile de avansare pentru cei vizai i interesai. Pentru funciile publice de conducere vacante sunt stabilite criterii legale de participare la concurs (art.66). Modalitile de promovare sau de avansare se pot clasifica dup mai multe criterii, conform opiniilor de specialitate.

220

a. Dup proveniena funcionarilor aceasta se poate realiza din cadrul personalului propriu sau al sistemului propriu de autoriti sau instituii ori din afara acestora. Avantajele primei modaliti rezid n promovarea unui personal bun cunosctor al activitii executive de profil, concomitent cu cointeresarea i stimularea oferit de perspectiva naintrii pe linie profesional a celui n cauz. Dezavantajul sistemului const n limitarea cercului de persoane din cadrul cruia se face avansarea, apariia tendinelor de elitism datorit sferei nchise de cuprindere, precum i pericolul instaurrii rutinei i birocratismului n exercitarea funciei. n cazul autoritilor (ierarhic) superioare (centrale sau naionale ori judeene) se mai poate pune problema provenienei geografice a funcionarilor avansai, adic reprezentativitatea teritorial i proporiile ei n cadrul respectivelor autoriti.212 Sistemul promovrii din afara organului sau chiar din afara sistemului are unele avantaje constnd din eliminarea deficienelor primului sistem, dar i dezavantaje proprii, legate de necunoaterea de ctre cei n cauz a specificului activitii funciei respective, o acomodare mai dificil a noului venit, inclusiv o posibil atmosfer nefavorabil sau chiar ostil a colectivului de serviciu fa de o persoan strin. Anumite sectoare ale administraiei (armat, finane, ci ferate, etc.) n mod tradiional s-au caracterizat prin utilizarea exclusiv a personalului propriu n politica de avansare i promovare. Desigur, nu se pune n discuie situaia funciilor alese sau a celor de demnitate public din autoritile executive reprezentative (guvern, consilii, ministere, prefecturi) a cror statute sunt prioritar politice. b. Dup modul de efectuare a avansrii se cunoate sistemul avansrii libere i cel prin concurs. Sistemul avansrii libere se poate realiza, ntr-o prim modalitate, dup libera apreciere a factorului de conducere care adopt decizia privitoare la persoana, funcia i momentul realizrii
212

Al. Negoi, op.cit., pag. 87-88.

221

promovrii. Procedeul este criticat, i mai rar folosit, datorit marii doze de subiectivism pe care l implic. Cealalt modalitate este sistemul avansrii de drept constnd n trecerea perpetu (continu) dintr-o funcie pe alta imediat superioar, de drept, prin simpla ndeplinire a cerinelor legale de vechime n funcia deinut, vrsta mplinit, eventual cumulate cu calificativele dobndite de-a lungul unei perioade determinate sau acordate de ctre unele inspecii (procedeu utilizat, mai ales, n armat). Sistemul avansrii prin examen sau concurs reprezint modalitatea de trecere ntr-o funcie superioar numai n urma verificrii cunotinelor de specialitate necesare exercitrii acelei funcii. De regul, acest sistem permite participarea la verificare i a altora din afara instituiei, dar care ndeplinesc condiiile legale, lrgind sfera de selecia a candidailor, iar desfurarea examenului susinut n baza unei tematici i bibliografii, dup o anumit procedur i n faa unei comisii de specialitate i confer un plus de obiectivitate. Acest sistem are o mai veche tradiie n legislaia noastr,213 fiind reactualizat de reglementrile214 de dup 1989, n vigoare i pentru funcionari pn la adoptarea noului Statut, care consacrau sistemul concursului sau examenului. S analizm sistemul consacrat de actualul Statut pentru funciile de execuie. n primul rnd, pe linia ntririi stabilitii i continuitii n funcie i n scopul consacrrii carierei publice s-a instituit iniial, dreptul la promovare a funcionarului n grad, clas sau funcie n urma rezultatelor obinute la concurs sau examen prin evaluarea performanelor profesionale individuale, nlocuit cu posibilitatea de promovare (art. 55 din Statutul iniial republicat, devenit art.63 dup ultima republicare). Prima precizare are n vedere faptul c existnd trei categorii de clase (I, II, III), fiecare cuprinznd funcii i fiecare funcie cuprinznd, la rndul ei, trei grade profesionale, fiecreia din ele,
213

Legea nr. 12/1971 privind ncadrarea i promovarea n munc a personalului din unitile socialiste de stat (abrogat). 214 Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen.

222

trepte sau nivele de salarizare ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a fcut evaluarea (a se vedea anexa 8). A doua precizare se refer la faptul c promovarea n gradul urmtor se face n cadrul aceleiai funcii, i, desigur, n cadrul aceleiai clase de studii. Totui, atunci cnd se obine o diplom de studii de nivel superior celei deinute de funcionar are loc i o schimbare sau trecere n alt clas de studii, nu neaprat cu respectarea ierarhiei, ci corespunztor studiilor (I de nivel superior de lung durat, II de nivel superior de scurt durat, III de nivel mediu liceal sau postliceal), deci este posibil o trecere de la clasa III direct la clasa I, prin transformarea postului deinut (art.59/1). A treia precizare vizeaz condiiile de promovare n grad n care sens ea opereaz dac exist o vechime minim de 4 ani n gradul din care are loc promovarea cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare i dac la evaluarea anual a performanelor profesionale, individuale, s-a obinut cel puin calificativul bun 2 ani consecutiv i s nu existe o sanciune disciplinar neradiat din cazier (art65/2). n al doilea rnd, avansrile n grade, promovarea i avansarea nu se mai face n funcie de numrul de posturi vacante, fr a se depi numrul maxim de titulari stabilit n condiiile legii. Numrul maxim de titulari n raport cu efectivul total de funcionari publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii se stabilete anual prin hotrre de Guvern pentru autoritile centrale i structurile lor din teritoriu, inclusiv prefecturi sau, dup caz, prin hotrrea consiliului local ori judeean. Legea a mai consacrat (art.68) condiiile viznd promovarea n funcii publice de conducere, precum i sistemul promovrii rapide (art.70/1) n condiii de vechime reduse, calificativul foarte bine, obinerea calificrii de manager public ori absolvirea unui curs de perfecionare i lipsa sanciunii disciplinare. Avansrile aprobate de autoriti sau instituii vor fi comunicate Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

223

Ca o concluzie general putem aprecia actualul sistem de promovare ca fiind un sistem deschis caracterizat prin existena dreptului la naintare n funcie recunoscut personalului propriu n condiiile legii i numai n limita posturilor vacante corespunztoare, pentru funcionari n baza calificativelor obinute la evaluarea performanelor profesionale individuale, prin susinerea unei forme de verificare (examen sau concurs). Promovarea reprezint principalul factor de stimulare i cointeresare a funcionarilor, att sub aspect moral ct i material, creia i se adaug i alte stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificaii). 8. Rspunderea funcionarilor n activitatea desfurat funcionarii trebuie s respecte legile i celelalte acte normative i individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale n care particip. De asemenea, trebuie s ndeplineasc obligaiile legale care le revin, precum i s nu ncalce regimul incompatibilitilor conflictelor de interese i interdiciilor care le sunt impuse. nclcarea tuturor acestora antreneaz rspunderea juridic pentru abaterile comise. Aceast rspundere este extrem de diversificat avnd n vedere natura juridic variat a reglementrilor aplicabile n administraia public (administrative, civile, penale, financiare, etc.), dar ea poate fi redus la dou forme principale i anume: rspunderea sancionatorie i rspunderea reparatorie. Rspunderea sancionatoare are un caracter represiv, intimidant, supunnd pe autorul ei unei constrngeri exclusiv personale pentru fapta svrit i cunoate, n funcie de gravitatea abaterii, formele rspunderii disciplinare, contravenionale i penale pentru abateri de la ndatoririle de serviciu. 8.1. Rspunderea disciplinar intervine n cazul nclcrii de ctre funcionar cu vinovie a ndatoririlor de serviciu i a normelor de conduit profesional i civica prevzute de lege, ceea

224

ce constituie abateri disciplinare antrennd sancionarea disciplinar (art.75/1). Se apreciaz c pe scara faptelor de pericol social abaterile disciplinare reprezint treapta cea mai de jos, comparativ cu contraveniile i infraciunile, deoarece pericolul lor social se limiteaz i afecteaz numai colectivitatea serviciului n care activeaz cel vinovat, aflat n raporturi de serviciu sau de funciune grav tulburate n derularea lor normal, ceea ce afecteaz bunul mers al activitii oficiale. A. Noiunea, categoriile i condiiile abaterii disciplinare Statutul enumer (art.77/1) urmtoarele abateri disciplinare: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice din care face parte; h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii privind funcionarii publici, stabilite prin lege; k) alte fapte prevzute prin acte normative speciale. Desigur, prin reglementri i statute proprii se pot prevedea i alte abateri specifice de genul ntrzierii la serviciu, nepurtarea uniformei, nerespectarea programului de lucru cu publicul, etc. Condiiile rspunderii disciplinare sunt, n general, cele ale oricrei rspunderi juridice, evident cu anumite particulariti. n primul rnd, trebuie s existe o abatere disciplinar, ca fapt ilicit avnd ca obiect-valoarea social protejat juridic i

225

lezat relaiile sociale, ordinea i disciplina serviciului public nfptuit prin funcia executiv concret. Fapta ilicit poate fi comisiv (aciune) sau omisiv (inaciune) nclcnd o obligaie legal decurgnd din reglementri, dispoziii ierarhice, norme de comportament, etc. Fapta trebuie s fie svrit cu prilejul exercitrii sau n legtur cu atribuiile de serviciu deoarece comiterea ei n afara acestui cadru nu mai poate constitui o abatere disciplinar, ci una de alt factur. Aceste fapte sunt descrise expres i limitativ n Statutul funcionarilor publici, precum i n alte reglementri proprii cuprinse n statute i regulamente specifice, ceea ce constituie o difereniere net fa de Codul i legislaia muncii unde nu sunt enumerate abaterile disciplinare ale salariailor, ceea ce nseamn c orice nclcare a acestor reguli de disciplin a muncii se constituie ntr-o abatere sancionabil.215 De aici i concluzia fireasc i anume c svrirea unei fapte neprevzute expres nu reprezint o abatere disciplinar n materie administrativ, dect n cazurile expres prevzute de Statut sau de statute speciale i n condiiile legii. n al doilea rnd, fapta trebuie s aib drept consecin perturbarea desfurrii normale a activitii publice executive, mpiedicnd derularea ei sau afectnd calitatea acesteia ori alternd ori diminund eficiena serviciului prestat de autoritate, instituie sau funcionar, fie de cel n cauz, fie de altul sau de alii. Efectul de pericol social se localizeaz la acest nivel al colectivitii de serviciu uneori rsfrngndu-se i n afara acesteia n relaiile cu alte autoriti cu publicul sau cu terii, ceea ce nu mai reprezint o condiie obligatorie pentru existena abaterii. Datorit caracterului ilicit al faptei i efectul are o natur identic nu neaprat i de prejudiciu sau material (ca de exemplu, n cazul ntrzierii n efectuarea lucrrilor prin depirea termenului legal prevzut), soldat cu pagube evaluabile pecuniar. De aici i concluzia c abaterea disciplinar presupune fapte consumate, iar nu tentative sau ncercri neconsacrate legal i, deci,
215

A se vedea S. Ghimpu, op.cit., vol. II, pag. 47.

226

nesancionabile (absene nemotivate, neglijen, refuz nejustificat, etc.). n al treilea rnd, ntre fapta disciplinar i rezultatul perturbator trebuie s existe un raport de cauzalitate n sensul c svrirea ei a perturbat bunul mers al serviciului public care nu a putut fi prestat ori s-a prestat, din acest motiv, n mod defectuos. Dac abaterea nu a avut asemenea efect ori rezultatul produs (dereglri n programul de lucru, calitatea slab a unor lucrri, etc.), este consecina unei alte mprejurri atunci nu mai suntem n prezena unei abateri ilicite, ci a unei alte mprejurri inapte de a produce consecine sancionatorii disciplinare sau, dimpotriv, productoare de efecte juridice pe planul altor ramuri de drept (penal, de exemplu). n al patrulea rnd, trebuie s existe un autor al faptei ilicite sau un subiect al rspunderii disciplinare n persoana funcionarului care deine aceast calitate special determinant n declanarea i aplicarea sanciunii. ntr-adevr, aceasta nseamn c cel n cauz trebuie s dein n mod legal atributul de putere, rspunderea intervenind pe toat durata meninerii acestei caliti de la investire pn la ncetarea deinerii funciei pentru cazurile sau cauzele prevzute de statut. Uneori, chiar abaterea, mai precis aplicarea sanciunii reprezentnd o mprejurare de ncetare a raportului de serviciu (cazul destituirii). De aici concluzia c cel neinvestit sau nelegal investit nefiind subiect calificat nu se afl n raport de serviciu, n consecin, abaterile sale nu pot fi catalogate disciplinare, ci de alt natur dac au produs efecte juridice ilegale. Evident, va fi subiect al rspunderii disciplinare i funcionarul detaat sau delegat, dei problematica vizeaz relaiile sale de serviciu cu autoritatea sau instituia unde funcioneaz temporar. n al cincilea rnd, trebuie s existe vinovia autorului rspunderii, sub forma inteniei sau a culpei, legea nefcnd nici o distincie n acest sens, de unde concluzia c abaterile disciplinare se pot svri n oricare din formele anterior enunate, exceptnd

227

cazurile cnd se sancioneaz una dintre ele (de exemplu, neglijen repetat n rezolvarea lucrrilor, art.77/2 lit. b). n sfrit, rspunderea nu poate interveni, dei sunt ntrunite toate condiiile, atunci cnd exist cauze de exonerare de rspundere sau de neresponsabilitate, de regul, determinate de lipsa vinoviei de genul legitimei aprri, strii de necesitate, cazul fortuit, etc. Uneori, chiar din Statut pot rezulta asemenea mprejurri, printr-o interpretare per a contrario, de genul neglijenei primare (nerepetate) n rezolvarea lucrrilor (art.65/2 lit. b). B. Sanciunile disciplinare aplicabile sunt urmtoarele (art.77/3): a) mustrarea scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n treptele de salarizare sau de promovare n funcie pe o perioad de 1-3 ani; d) retrogradarea n treptele de salarizare sau n funcia public pe o perioad pn la un an; e) destituirea din funcie. i sanciunile disciplinare sunt forme ale rspunderii juridice represive, adic mijloace de constrngere aplicabile autorilor abaterilor respective. Ele au un caracter represiv i intimidant fa de cel n cauz, dar i preventiv urmrind evitarea producerii n viitor a unor abateri de acelai gen. Scopul lor const n aprarea ordinii de drept i de serviciu n cadrul organului executiv i educarea personalului n spiritul respectrii i asigurrii acestora. C. Principiile de drept care guverneaz rspunderea disciplinar sunt similare cu cele ale rspunderii juridice n general, de unde se deduc, dobndind o aplicabilitate proprie (formulate n Hotrrea de Guvern nr.1210/2003). a) Principiul legalitii rspunderii const n aceea c rspunderea disciplinar nu poate opera dect n cazurile prevzute expres de Statut (art.77/2) sau de regulamente proprii i cu

228

aplicarea sanciunilor expres prevzute (art.77/3), n forma i limitele legal stabilite, conform unei anumite proceduri derulate de organe legal investite. b) Principiul rspunderii pentru fapta svrit cu vinovie, deci a rspunderii subiective bazat pe intenie sau culp, opernd prezumia de nevinovie, ceea ce oblig autoritatea s efectueze cercetri prealabile asupra faptei imputate pentru a dovedi vinovia celui cercetat. Desigur, forma vinoviei (intenie sau culp), precum i ntinderea ei vor fi determinante la individualizarea i severitatea sanciunii aplicate (art.77/4). c) Principiul rspunderii proprii sau personale conform creia rspunderea revine i sanciunea se aplic numai celui vinovat de comiterea abaterii, iar nu altuia. Diferite forme de participaie de genul instigrii, complicitii, etc., nu au valoare juridic n aceast materie dac nu exist autorat (direct i nemijlocit) n comiterea abaterii proprii i distincte. d) Principiul unicitii rspunderii conform cruia pentru o fapt ilicit exist o singur sanciune aplicabil iar nu mai multe (non bis in idem) avnd aceeai natur juridic ca i norma nclcat. Excepia o avem n cazurile n care prin aceeai fapt se ncalc norme de drept de natur diferit concomitent cu declanarea unor forme diverse de rspundere juridic avnd scopuri diferite. Aa ar fi, de exemplu, destituirea din funcie i condamnarea penal a funcionarului, concomitent cu obligarea sa la plata despgubirilor pentru pagubele cauzate prin fapta sa patrimoniului autoritii sau instituiei n care funcioneaz, ct i terilor vtmai cu care s-a aflat n raporturi administrative (oficiale). e) Principiul justeei sau proporionalitii rspunderii n conformitate cu care se impune corelarea rspunderii cu fapta svrit sub aspectul gradului i formelor de vinovie, a repetabilitii ei, ori cu ntinderea pagubei produse, printr-o corect i concret individualizare sau proporionalizare a sanciunii, deci o corelare a severitii rspunderii cu gravitatea abaterii. n acest sens, se va ine seama de mprejurrile n care s-a comis abaterea i de consecinele ei asupra bunei funcionri a

229

serviciului de persoana funcionarului, sub aspectul comportrii sale generale, de existena altor abateri i sanciuni n antecedena acestuia care n-au fost radiate din cazierul disciplinar. f) Principiul celeritii sau operativitii tragerii la rspundere i a punerii n executare a sanciunii, ceea ce nseamn o reacie represiv ct mai apropiat de momentul comiterii abaterii, fr amnri sau tergiversri nejustificate n soluionarea cazului pentru sporirea rezonanei sociale, a actului de sancionare. g) Prezumia de nevinovie care presupune nevinovia funcionarului public (ct timp vina lui nu este dovedit); h) Garantarea dreptului la aprare prin audierea funcionarului, posibilitatea invocrii dovezilor n aprare i asistarea de ctre un aprtor sau de a fi reprezentat; i) contradictorialitatea procedurii, n sensul exprimrii cu privire la orice act sau fapt disciplinar sesizat comisiei disciplinare de ctre cei aflai n divergen de poziii procedurale. D. Clasificarea sanciunilor disciplinare se poate realiza dup mai multe criterii: a) Dup modul lor de consacrare distingem ntre sanciuni generale prevzute de Statut, i sanciuni speciale, cuprinse n statute i regulamente proprii ori speciale cu caracter derogator. b) Dup coninutul lor, pot fi nepecuniare (mustrare scris) sau pecuniare (diminuarea drepturilor salariale) ori mixte (destituirea). c) Dup modul de sesizare al autorului actului de aplicare, distingem ntre sanciuni ale conductorului autoritii la propunerea provenind de la conductorul compartimentului n care funcioneaz cel n cauz (mustrare) sau de la conductorul autoritii sau instituiei din care face parte (destituirea din funcie) la propunerea comisiei disciplinare. d) Dup influena lor asupra raportului de funciune sau de serviciu, distingem sanciuni ce nu influeneaz aceast relaie (mustrare), altele care l modific (trecerea n funcie inferioar) i cele care l desfiineaz (destituirea din funcie).

230

e) Dup durata de timp necesar radierii lor de drept din dosarul propriu al funcionarului, distingem ntre sanciuni ce au nevoie de o perioad de 6 luni (mustrare) i cele care au nevoie de o durat de 1 an (trecerea n funcie inferioar) i cele care au nevoie de 7 ani (destituirea). f) Dup jurisdicia competent s soluioneze calea de atac ndreptat mpotriva sanciunii, distingem competena conductorului autoritii sau instituiei fa de sanciunile propuse de conductorii de compartimente i competena Ageniei Naionale a funcionarilor Publici pentru cele aplicate de conductorul organului, la propunerea comisiei disciplinare. g) Dup gradul de severitate ele, se clasific n conformitate cu prevederile din Statut (art.65/3) ncepnd cu cea mai uoar (mustrare) i terminnd cu cea mai sever (destituirea din funcie). E. Categoriile de sanciuni generale a) Mustrarea scris (art.77/3 lit. a) reprezint prima sanciune pe scara rspunderii i const ntr-o atenionare scris a funcionarului asupra gravitii abaterii sale cu consecine negative sau pgubitoare pentru activitatea structurii ori a autoritii din care face parte cel n cauz cu punerea expres n vedere a acestuia c pe viitor i se vor aplica sanciuni mai severe mergnd pn la destituirea sa. Dei legea nu prevede, nici aici, condiiile abaterii care declaneaz o atare rspundere (nscris i ea n dosarul propriu) noi apreciem c asemenea mprejurri ar fi determinate de: - svrirea primar a unei fapte grave, cu caracter intenionat sau din neglijen grav sau cras; - svrirea repetat a unei abateri iniial nesancionate; - aprecierea organului c nesancionarea ar fi nendestultoare fa de gravitatea abaterii. Mustrarea este sanciune nepecuniar, aplicabil de ctre conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz i se radiaz de drept din dosarul de personal dup trecerea unui interval de 6 luni de la aplicare (art.82/1 lit. a).

231

b) Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioad de 1-3 luni (art.77/3 lit. b), reprezint o retrogadare de natur pecuniar fr afectarea raportului de serviciu sau a funciei deinute permind o mai bun individualizare a sanciunii cuprins ntre limita inferioar i superioar ca i cuantum (5-10%) i ca perioad (1-3 luni), afectnd ns stabilitatea salarial. Se aplic o asemenea sanciune pentru abateri grave, primare sau repetate, indiferent de natura altora precedente sau de existena altor forme de sanciuni pecuniare, de genul amenzilor contravenionale ori de sanciuni reparatorii (patrimoniale) pentru daune provocate, inclusiv penaliti de ntrziere n plata despgubirilor, dar apreciem c totui corelat diminuarea cu amenda, despgubirea sau penalitatea pentru a nu fi prea mpovrtoare sarcina bneasc pentru cel vinovat. c) Suspendarea dreptului de avansare n gradele salariale sau de promovare n funcie pe o perioad de 1-3 ani (art.77/3 lit. c) reprezint o sanciune tipic pentru funcionarii publici care au un drept la avansare n cadrul dreptului lor la carier. Dei nu afecteaz drepturile salariale prezente i certe, suspendarea afecteaz posibile i viitoare drepturi salariale vzute prin prisma blocrii temporare a avansrii i promovrii, cu toate c rmne, n esen, o sanciune nepatrimonial i cu caracter provizoriu. d) Retrogradarea n treptele salariale sau n funcia public pe o perioad de pn la un an (art.77/3 lit. d). Sanciunea are o dubl natur att prin caracterul ei profesional (nepatrimonial) ct i prin efectul ei pecuniar (asupra salariului), reprezentnd o retrogradare, mixt dar alternativ, cu efecte prin modificarea raportului de serviciu n mod unilateral de ctre autoritate fr consimmntul funcionarului. Msura este deosebit de sever, reprezentnd penultima treapt, premergtoare destituirii din funcie, i se aplic pentru abateri cu consecine deosebite pentru autoritatea sau instituia public cnd meninerea n aceeai funcie sau pe acelai post (de conducere sau de execuie) a celui n cauz apare ca imposibil fa de consecinele extrem de negative i perturbatorii ale faptei.

232

Caracterul repetat al unor abateri, ori ale unor sanciuni chiar mai puin severe antecedentele disciplinare, concursul de noi abateri, atitudinea i circumstanele autorului nclcrii conduc la o asemenea sanciune. Diminuarea salariului reprezint o sanciune distinct lsat la aprecierea conducerii, iar nu cumulativ ca n reglementarea anterioar. Considerm c este la aprecierea autorului sanciunii care este funcia inferioar pe care este retrogradat cel vizat, respectiv din funcia de conducere (ef i adjunct) sau pe funcie de execuie, n funcia imediat inferioar ierarhic sau pe alte funcii subordonate fr respectarea gradelor din scara ierarhic ori chiar cu schimbarea clasei profesionale de studii (I, II, III), adic degradarea profesional ori a treptelor de salarizare. De reinut c suspendarea de la avansare, retrogradarea i diminuarea salarial se dispun nu de conductorul de compartiment, ci de ctre conductorul autoritii sau instituiei la propunerea comisiei de disciplin, iar radierea de drept a sanciunii opereaz n termen de 2 ani de la expirarea perioadei pentru care au fost aplicate. e) Destituirea din funcie reprezint cea mai sever sanciune disciplinar aplicabil care conduce la ncetarea raportului de serviciu, ntrerupnd cariera i stabilitatea funciei i funcionarului, cu consecine deosebite i pentru viitor, deoarece o nou revenire a acestuia nu se mai poate realiza de la nivelul iniial avut i atins datorit motivelor imputabile lui i care l-au exclus din corpul funcionarilor publici. Statutul enumer abaterile disciplinare care justific o atare msur, ele sunt de o gravitate deosebit primare sau repetate ceea ce determin imposibilitatea meninerii n continuare a celui vinovat ntr-o funcie de natur public fr a afecta prestigiul autoritii sau instituiei vizate. Totui, (art.101/1 lit.a) din Statut prevede c destituirea opereaz, ca sanciune disciplinar, n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave, ori a ivirii unui motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia n

233

termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului respectiv. Pe de alt parte, Statutul prevede eliberarea din funcie pentru necompeten profesional (art.99/1 lit. d) determinat de obinerea calificativului nesatisfctor. n cazul svririi unor abateri disciplinare repetate (apreciem ca cel puin dou) destituirea se justific prin atitudinea constant a celui n cauz n nclcarea disciplinei serviciului, avnd mai puin relevan natura i gravitatea abaterii ori severitatea sanciunilor corelative aplicate. Oricum, nu este de conceput ca n cazul repetrii ca motiv al destituirii s nu fi fost sancionate faptele anterioare, chiar dac ele s-au radiat de drept din dosarul propriu al celui n cauz. Desigur, aici intervin i elemente de apreciere sau de oportunitate ale meninerii n funcie sau nu a celui vinovat, ca atribut al conducerii raportat la conduita contient negativ i de perseveren n nclcarea disciplinei serviciului de ctre cel n cauz. Este adevrat c Statutul a prevzut ca abatere distinct (art.77/2 lit. b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor, sancionabil n orice mod pe scara rspunderii, dei aceasta s-ar putea constitui i ntr-o abatere premis pentru destituirea din funcie. n privina necompetenei profesionale ea constituie cauz a eliberrii din funcie indiferent c se datoreaz sau nu culpei (vinoviei) celui n cauz i indiferent de existena sau nu a unor abateri pe linie disciplinar. n mod evident, destituirea i eliberarea se dispun de conducerea autoritii i cu toate c se nscriu n dosarul propriu al funcionarului nu mai sunt supuse radierii dup trecerea unei perioade. Sanciunea disciplinar nu poate fi aplicat dect dup cercetarea prealabil a faptei imputate i dup audierea funcionarului consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului de a se prezenta la audiere sau de a semna declaraia privind abaterea imputat se consemneaz ntr-un proces verbal, neafectnd aplicarea sanciunii.

234

mpotriva sanciunii aplicate la iniiativa conductorului de compartiment se poate introduce contestaie la conductorul instituiei sau autoritii, soluionarea avnd loc, pe baza propunerii comisiei de disciplin, prin ordin sau dispoziie definitiv (cazul mustrrii - a se vedea Hotrrea de Guvern nr.1210/2003 privind aceste comisii). mpotriva sanciunii aplicate de conductorul instituiei, la propunerea comisiei de disciplin, funcionarul nemulumit se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici solicitnd anularea ori modificarea ordinului sau dispoziiei de sancionare, iar ulterior instanei de contencios administrativ. Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la sesizarea comisiei de disciplin, dar nu mai trziu de 2 ani de la svrirea abaterii. Sanciunile disciplinare se nscriu n cazierul administrativ al funcionarului, document necesar evoluiei carierei acestuia, participrii sale n diferite comisii (de concurs, de disciplin, paritare), precum i n orice situaii cerute de lege. 8.2. Rspunderea contravenional Aceast rspundere este angajat n cazul funcionarilor publici n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu (art.76/1). Specificul acestei rspunderi rezid n faptul c gradul de pericol al abaterilor, dei mai ridicat dect al celor disciplinare, dar mai sczut dect al celor penale, depete nivelul local al instituiei sau funciei, trecnd i asupra societii n general. Din aceast cauz reglementarea contraveniilor nu mai este lsat la aprecierea statutelor, ci se face prin lege, ordonane i hotrri de guvern, hotrri ale consiliilor de locale i judeene. Pe de alt parte, aceste contravenii fiind svrite n timpul exercitrii i n legtur cu sarcinile de serviciu reclam i calitatea special a autorului lor contravenient, cea de funcionar public nu de simpl persoan fizic, deci ca subiect calificat. ntr-adevr, numai n acest context, nclcarea atribuiilor de serviciu pe linia prevenirii i stingerii incendiilor, disciplinei

235

financiare i gestionare, pazei i proteciei bunurilor devin contravenii specifice funcionarilor, ca subieci calificai, stabilite i sancionate prin procesele-verbale ncheiate de organele de stat competente, prin care se dispune, de regul, amendarea celui vinovat. Desigur, aceasta nu exclude, dac abaterea este concomitent i o nclcare intern a atribuiilor de serviciu, i aplicarea sanciunii disciplinare corelative nclcrii produse. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de sancionare a acestora funcionarul poate formula n condiiile Ordonanei de Guvern nr.2/2001 plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care funcioneaz cel sancionat (art.83/2). Plngerea suspend de drept punerea n executare a actului sancionator pe toat durata soluionrii ei, inclusiv n cile judiciare de atac, pn la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti. Sanciunea contravenional aplicat, urmat sau nu i de una disciplinar, nu se nscrie n dosarul profesional al funcionarului i, n consecin, nu se radiaz dup trecerea timpului legal, ns poate fi luat n considerare la evaluarea anual a celui n cauz, inclusiv n acordarea calificativelor mai ales dac este rezultatul constatrii unor organe de inspecie i control ierarhic, ceea ce va influena, desigur, i criteriile de avansare i recompensare a celui n cauz.

8.3. Rspunderea penal Aceast rspundere intervine n cazul infraciunilor svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice ocupate i se angajeaz potrivit legii penale (art.86/1). Subiectul activ sau fptuitorul trebuie s aib calitatea special de funcionar, Codul penal definind (art.147) ntr-un sens deosebit de larg, potrivit nevoilor specifice acestei ramuri de drept, cuprinderea oricrei persoane n categoria funcionarilor dac a

236

svrit un anumit gen de infraciuni specifice, aflate sub incidena legii penale. n acest sens prin funcionar se nelege orice salariat care exercit, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent dac i cum a fost investit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu, n serviciul instituiilor publice, instituiilor sau altor persoane de interes public. Sunt asimilate cu funcionarii i persoanele anterior enunate, precum i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele deja indicate. Faptele comise n aceast calitate special sunt infraciuni de serviciu sau n legtur cu serviciul (luarea de mit, abuzul sau neglijena n serviciu contra intereselor publice sau personale) ori alte categorii de infraciuni specifice exercitrii unei funcii sau n legtur cu ea, precum delapidarea, falsul intelectual, falsul n nscrisuri oficiale, insubordonarea, etc. Mai mult, exist i reglementri specifice viznd funcionarii publici cuprinse n legi penale speciale, altele dect Codul penal, cum este cazul Legii 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, Legea nr.141/1997 privind Codul vamal al Romniei, Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999 ce vizeaz demnitarii din administraia public, etc. Alturat sanciunii penale principale sau pedepsei, de regul, nchisoarea, se mai pot aplica i pedepse complimentare (prevederile art.64 Cod penal) ce se execut dup executarea sanciunii principale i care pot consta n interzicerea unuia sau unora din urmtoarele drepturi: a) dreptul de a alege i de a fi ales n organele puterii publice i n funcii elective publice; b) dreptul de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii publice; c) dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii. n cazul militarilor i rezervitilor se aplic, n cazul condamnrii la nchisoare mai mare de 10 ani, degradarea militar.

237

Rspunderea penal se stabilete numai prin hotrre judectoreasc de condamnare. Statutul s-a preocupat i de faza cercetrii penale pentru a clarifica situaia funcionarului anchetat sau aflat n curs de judecat. Astfel (art.86/2), n cazul n care s-a dispus nceperea urmririi penale, pentru infraciuni prevzute de art.54 lit. h, conductorul autoritii sau instituiei publice va lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia public deinut. n cazul n care s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva funcionarului public, care a svrit o infraciune de natur s-l fac incompatibil cu funcia public pe care o ocup, se va dispune suspendarea din funcie. Din prevederile statuare rezult, n mod tacit, c nceperea urmririi penale fa de funcionar nu antreneaz suspendarea acestuia dac nu exist o sesizare adresat organului din care face parte, ceea ce nseamn c dispunerea ei este facultativ, devenind obligatorie numai n urma sesizrii, iar dac suntem n prezena unei urmriri viznd o infraciune incompatibil cu funcia deinut (de exemplu, luarea de mit), suspendarea este obligatorie chiar n lipsa vreunei sesizri ca urmare a nevoii de a proteja sigurana, stabilitatea i credibilitatea serviciului public. Dac parchetul dispune scoaterea de sub urmrire ori ncetarea urmririi penale sau instana nceteaz procesul sau achit inculpatul suspendarea din funcie nceteaz (art.86/3) de drept, apreciem noi, n lipsa unui enun corespunztor al legii, urmnd ca s-i fie pltite celui vizat drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendrii. Suspendarea reprezint o ncetare sau o ntrerupere temporar a raportului de serviciu datorit strii de dubiu care planeaz asupra funcionarului cercetat sau n curs de judecat penal. Msura, n mod evident, nu poate dura la nesfrit prin nsi natura sa provizorie, ct i prin nesigurana ori instabilitatea situaiei de neexercitare a funciei i serviciului public, de aceea constatarea cert a inexistenei cauzelor care au determinat-o conduce la ncetarea ei de drept.

238

Dac ns funcionarul este condamnat pentru o fapt prevzut de art.54 lit. h prin hotrre judectoreasc penal definitiv msura suspendrii din provizorie se transform n definitiv determinnd ncetarea de drept a raportului de serviciu conform Statutului (art.98/1 lit. f) i indiferent de natura faptei penale reinute n sarcina sa dac este privat de libertate. Aceasta atrage, dup sine, eliminarea din corpul funcionarilor publici i pierderea tuturor drepturilor dobndite de-a lungul timpului i care nu vor mai fi recunoscute chiar dac, ipotetic, cel n cauz ar mai reveni vreodat pe o funcie public, cu excepia cazului unei erori judiciare. Reamintim c n conformitate cu art.50 lit. h din Statut condamnarea trebuie s intervin pentru infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unor infraciuni svrite cu intenie, care-l fac pe funcionar incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia intervenirii reabilitrii. 8.4. Rspunderea patrimonial n mod cu totul interesant i original Statutul funcionarilor publici rupe tradiia juridic romneasc consacrat n codurile i legislaia muncii ce instituiau rspunderea material a salariailor pentru pagubele cauzate - din vina lor i n exercitarea sau n legtur cu atribuiile de serviciu - patrimoniului locului de munc, crend un regim juridic unitar al rspunderii unice civile, indiferent de persoana pgubit. Aceast rspunderea opereaz (art.84) pentru: a. pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz b. nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c. daunele pltite de autoritate sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.

239

a) Prima ipotez, a pagubelor produse cu vinovie patrimoniului propriei instituii (art.84 lit. a) a primit o consacrare patrimonial (civil), iar nu material (de dreptul muncii) pornind de la o premis juridic exact i anume inexistena raportului de munc, bazat pe contractul aferent, ntre autoritate i funcionarul su, ntruct raportul de serviciu se bazeaz pe numirea n funcie care are o natur administrativ, de drept public. n consecin, devin aplicabile condiiile rspunderii delictuale (art.998 Cod Civil) conform creia cel ce produce o pagub patrimonial altuia trebuie s o repare, rspunznd pentru fapta proprie. Remarcm, totui, faptul c ntre autoritate i funcionarul su, dei exist o relaie juridic de serviciu avnd o natur administrativ, nu mai apare ns i o relaie civil de prepuenie de la comitent la prepus deoarece autoritatea sau instituia public nu se nfiineaz i organizeaz, dup cum nici nu funcioneaz avnd scopuri similare persoanelor juridice (societi comerciale). n plus, numeroase autoriti i instituii nu au nici mcar personalitate juridic civil ori nu dein un patrimoniu propriu (care poate fi al autoritii ierarhic superioare, a statului, a unitii administrativ-teritoriale, etc.). Altfel spus, funcionarul va rspunde pentru prejudiciul produs, ca orice alt ter ce a cauzat o pagub, dei modalitatea juridic practic de recuperare a pagubei este alta dect litigiul civil patrimonial derulat n faa instanei de judecat.

Natura civil a rspunderii nou instituite nu este lipsit de semnificaie practic, dincolo de fundamentul ei juridic propriu. ntr-adevr, se tie c spre deosebire de rspunderea material a salariatului, limitat la suportarea reparaiei pentru paguba efectiv produs rspunderea civil delictual este mult mai sever incluznd i beneficiul sau ctigul nerealizat (deci att damnum emergens ct i lucrum cessans). Totui, care sunt condiiile specifice i proprii ale rspunderii civile delictuale a funcionarului pentru fapta proprie, comparativ

240

cu terul care ar prejudicia patrimoniul unei instituii (desigur, condiiile generale ale acesteia fiind ntrunite prin existena delictului civil, a pagubei produse prin el, a raportului de cauzalitate ntre ele i a culpei celui n cauz)? n primul rnd, autorul pagubei trebuie s aib calitatea de funcionar public al autoritii sau instituiei pgubite, aflat n raport de serviciu cu ea, legal investit n funcia deinut. n lipsa acestei caliti (nedobndite sau pierdute) ori n prezena altei caliti (de ales ori de demnitar sau de funcionar auxiliar ori de deservire angajat cu contract de munc), procedura de recuperare va fi dup dreptul comun, prin hotrre judectoreasc, dup regulile rspunderii din dreptul muncii. Cu alte cuvinte, normele rspunderii contractuale nu sunt aplicabile celor care nu i desfoar activitatea n temeiul contractului de munc.216 n al doilea rnd, dei legea nu o spune, fapta i paguba trebuie produse n exerciiul sau n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu, pentru c altfel am putea fi n prezena unei rspunderi delictuale generate de comiterea vreunei infraciuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidrii constatate i consacrate prin hotrre judectoreasc penal. Acest lucru oblig la determinarea riguroas a atribuiilor de serviciu nclcate sau nu prin fapt ilicit comisiv (de aciune) sau omisiv (de inaciune) de cel cruia i reveneau spre exercitare. De aceea, putem fi n prezena unei nclcri a atribuiilor de serviciu (de exemplu, preluarea defectuoas prin inventar a unor bunuri sau valori, ori neasigurarea corespunztoare a modului lor de pstrare) sau o neexercitare corespunztoare a acestora (de exemplu, neefectuarea riguroas i periodic a controlului financiar sau gestionar). Dac paguba a fost produs n urma aplicrii unei dispoziii ierarhice aparent legale rspunderea reparatorie nu poate reveni executantului dect dac i n msura n care trebuia sau putea s-i dea seama de ilegalitatea i de consecinele msurii n cauz.
216

A se vedea S. Ghimpu, op.cit., vol. III, pag. 115.

241

Desigur, dac ordinul era vdit ilegal sau neoportun rspunderea va reveni deopotriv celor doi factori din raportul ierarhic de serviciu. n al treilea rnd, prejudiciul cauzat patrimoniului autoritii trebuie s constea fie ntr-o diminuare a acestuia (micorarea drepturilor sau a activului), fie ntr-o sporire a pasivului (creterea obligaiilor), respectiv o necretere a activului. Exemplificativ artm pentru cazurile anterioare pierderea unor titluri de valoare, sume de bani, obiecte, determinarea, prin neplat la termen, a suportrii unor penaliti de ctre instituia proprie sau nencasarea unor drepturi (creane) cuvenite autoritii. La rndul su, prejudiciul trebuie s fie material, efectiv, direct, real, cert i actual per a contrario orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert, nedeterminabil, nu antreneaz rspunderea patrimonial. Evident, ntre fapta ilicit i prejudiciu trebuie s existe o legtur cauzal deoarece dac fapta n-a generat prejudiciul constatat ori el provine dintr-o alt surs, nu mai poate opera o rspundere reparatorie delictual ci, eventual, o rspundere contractual. n sfrit, vinovia celui n cauz, numit i culp n dreptul civil, trebuie s existe sub forma inteniei (directe sau indirecte) numit dol n dreptul civil ori a culpei (cu previziune sau fr previziune), respectiv imprudena i neglijena. Desigur, intervenia unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales prin inexistena vinoviei nltur, implicit, i rspunderea juridic aferent, aa cum este cazul legitimei aprri, strii de necesitate, cazului fortuit, constrngerii fizice sau morale, beia involuntar, eroarea de fapt, iresponsabilitatea cunoscute din dreptul penal, la care se mai adaug, n mod specific,217 executarea unei obligaii legale i riscul normal al serviciului, precum i fora major (de exemplu, punerea n executare a actului de demolare a unei construcii ridicate n mod neautorizat ori distrugerea unor bunuri contaminate de ctre organele de inspecie sanitarveterinar).
217

Idem, op.cit., pag. 94.

242

b) Cea de a doua ipotez vizeaz rspunderea civil a funcionarului pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art.84 lit.b). Aceast obligaie de restituire a sumelor acordate n mod necuvenit nu este neaprat generat din vina funcionarului, fiind posibil lipsa oricrei culpe a acestuia, aprnd ca vinovat cel ce a dispus plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare (transport, diurn, cazare) ori salariale mai mari dect cele legal prevzute. Temeiul restituirii este mbogirea fr just cauz a beneficiarului plilor, printr-un fapt ce sporete patrimoniul altei persoane fr ca pentru acesta s existe un temei juridic, ceea ce oblig la o restituire corespunztoare proporiei nejustificate de mrire corelat cu diminuarea patrimonial a celuilalt.218 Neexistnd vin n comiterea faptei, aceasta are un caracter licit, astfel nct nu sunt ntrunite condiiile rspunderii pentru fapt proprie, iar, pe de alt parte, subiectul obligaiei, n acest caz, trebuie s aib i calitatea special de funcionar public, ceea ce influeneaz hotrtor procedura legal de recuperare a creanelor datorate. Dac cel n cauz are alte caliti, de demnitar sau persoan aleas, de salariat cu contract de munc, procedurile de urmat vor fi cea civil (aciunea n restituire) sau cea material (de imputare). Ar fi fost util ca, urmnd cazurile prevzute de Codul muncii (art.272) s se fi lrgit sfera de cuprindere a acestei ipoteze i cu obligaia de restituire a plii contravalorii bunurilor ori a serviciilor primite, respectiv prestate fr drept. Dei n practic nu este exclus o asemenea ipotez, apreciem c n lipsa unei proceduri legale statutare exprese se va aciona fa de funcionarul public vizat, dup regulile dreptului civil. Repararea pagubelor produse cu vinovie de funcionar patrimoniului serviciului su ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art.84 lit. a i b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul organului public a unui ordin sau dispoziie de imputare, n termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, dup
218

C. Sttescu, C. Brsan, Tratat de drept civil, Teoria general a obligaiilor, Ed. Academiei, Bucureti, 1981, pag. 130.

243

caz, prin asumarea unui angajament de plat (art.85/1). Dreptul conductorului de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data procedurii pagubei (art.78/3). mpotriva ordinului sau dispoziiei funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ (art.85/2). Trebuie s remarcm faptul c dei natura celor dou cazuri de rspundere este evident civil, sub aspectul dreptului material, totui procedura de stabilire a rspunderii i de recuperare a pagubei este administrativ, avnd n vedere raporturile de serviciu n care se afl funcionarul, ca i criteriile de celeritate n obinerea reparaiei prin acte administrative sau angajament de plat a celui vizat. c) Cea de a treia ipotez vizeaz rspunderea funcionarului pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (art.84 lit. c). n acest caz, suntem n prezena unei rspunderi civile delictuale pentru fapta altuia, respectiv a autoritii ca i comitent pentru fapta prejudiciant a funcionarului (prepus) fa de patrimoniul unui ter (conform art.1000/3 din Codul civil). n primul rnd, pentru a interveni o astfel de rspundere n persoana funcionarului trebuie s fie ntrunite condiiile rspunderii pentru fapta proprie (prevzute de art.998 i 999 Cod civil), respectiv fapta ilicit, prejudiciul, raportul de cauzalitate ntre cele dou, existena subiectului vinovat. n al doilea rnd, trebuie ntrunite i anumite condiii speciale,219 respectiv: - existena unui raport (de prepuenie n dreptul civil) de serviciu sau de funciune ntre autoritate, care a rspuns civil, i funcionarul acesteia; - fapta ilicit prejudiciant s fi fost svrit cu prilejul sau n legtur cu exerciiul funciei publice, chiar dac a avut loc prin nclcarea, nendeplinirea sau depirea atribuiilor, dar n nici un
219

Idem, op.cit., pag. 253.

244

caz n afara sau fr vreo legtur cu ele. n acest ultim caz nu se mai pune problema dect sub aspectul rspunderii proprii a celui efectiv vinovat, iar nu i a rspunderii autoritii din care face parte. Dac, ns, prejudiciul cauzat terilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii, rspunderea autoritii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca i n cazul subordonailor, a personalului de execuie, etc. Totui, apreciam c Statutul n mod greit a identificat raporturile de serviciu sau de funciune, avnd o natur administrativ, public, cu cele de prepuenie, avnd o natur civil, privat, pentru simplul fapt c exerciiul autoritii publice impune considerarea ntregului organ sau a ntregii instituii ca un tot unitar, acest exerciiu nerevenind numai conducerii, ci i altor funcionari de decizie sau cu atribuii de punere n executare a actelor de drept public. n acest sens, n baza unor reglementri, cum sunt Legea contenciosului administrativ nr.544/2004 rspunderea pentru actele i faptele de putere, licite sau ilicite, vtmtoare pentru drepturile sau interesele terilor, revine n primul rnd autoritii fa de persoana lezat solidar cu funcionarul efectiv vinovat. Mai mult, reglementrile contravenionale consider abateri anumite nclcri ale legii svrite de persoana juridic, organizaia, subiectul colectiv, indiferent c, n ultim instana, vinovat se face o persoan fizic determinat din cadrul ei, legea nefcnd distincie ntre personalul de conducere i cel de execuie. n acest sens fapta este considerat svrit de ctre nsi organizaia respectiv, chiar dac amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de aceasta celor efectiv vinovai. De aceea, apreciem c daunele provocate de administraie terilor prin acte sau fapte de putere ar trebui s determine rspunderea acesteia pentru fapta proprie, nu pentru fapta altuia prin analogia civilist n materie, la care s-a recurs prin Statut. n al treilea rnd, recuperarea pagubei pentru daunele pltite de autoritate sau instituie unor tere persoane se va face de la funcionarul vinovat n temeiul unei hotrri judectoreti

245

definitive i irevocabile (art.85/1 teza ultim coroborat cu art.84/1 lit. c). Autoritatea obligat la suportarea despgubirilor se va ntoarce mpotriva funcionarului su efectiv vinovat (prin aciunea n regres) pentru a-i acoperi prejudiciul suportat, iar acesta va rspunde att pentru paguba efectiv produs, ct i pentru ctigul (folosul) nerealizat. Ca o concluzie general, nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor de serviciu atrage, dup caz, rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal a acestora. Orice persoan vtmat ntr-un drept sau interes legitim propriu se poate adresa instanelor judectoreti mpotriva autoritii sau instituiei publice care a emis actul sau care a refuzat s rezolve ori nu a rezolvat n termen cererea referitoare la o astefel de facultate reclamat a fi recunoscut i aprat. n cazul admiterii aciunii juridice i stabilirii vinoviei funcionarului aceste va fi obligat la plata daunelor solidar cu autoritatea sau instituia n cauz. Rspunderea juridic a funcionarului nu se poate angaje dac acesta a respectat prevederile legale i procedurile administrative aplibabile instituiei unde i desfoar activitatea (art.76/3).

246

TITLUL III. Funcionarea i baza material a administraiei Capitolul VIII. Funcionarea i conducerea organelor administrative 1. Independena funcional i operativ a organelor publice Existena oricrei autoriti publice executive cu o organizare i cu o competen proprie impune determinarea gradului de autonomie pe care-l implic funcionarea acelui organ ce se afl ntr-un sistem ierarhic cu raporturi de supra i subordonare. ntre modul de manifestare a independenei sau, dup caz, a dependenei unui organ i gradul su de subordonare exist o strns legtur. Astfel, cu ct subordonarea este mai complet, cu att i dependena este mai accentuat i invers, cu ct elementele de subordonare sunt mai reduse, crete independena. n general, structurile interne ale unui organ (direcii, servicii, birouri), nefiind autoriti distincte de organul n cadrul cruia funcioneaz, nu ridic probleme deosebite privind activitatea lor, ntruct chiar dac dispun msuri aplicabile ierarhic acestea se transmit, de regul, n numele i prin intermediul conducerii instituiei n care se gsesc. Probleme complexe apar la autoritile centrale care au organizate n teritoriu organe similare sub aspectul competenei materiale i care li se subordoneaz. n acest sens, de la nceput trebuie s distingem ntre organele teritoriale sau n teritoriu i organele locale. Uneori legislaia poate consacra diferenierile terminologice,220 ceea ce uureaz sarcina determinrii naturii

220

De pild, Legea administraiei publice locale (subl.nos.) nr. 215/2001, consiliile locale (art. 3/2 din aceeai lege); Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat (subl.nos.) Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne distinge unitile teritoriale ale acestui organ (art. 11).

247

autoritii, dar alteori concluziile se desprind numai din investigarea atribuiilor i, mai ales, a modului de funcionare a organelor respective. Se consider ca cerin minim pentru existena de sine stttoare a unei autoriti sau structuri administrative ca ea s dispun de aa-numita independen operativ n activitatea sa. Aceasta nseamn posibilitatea desfurrii unei activiti separate de altele similare nfptuite de diferite organe sau structuri executive221, chiar cu competene materiale sau teritorial similare, activiti n lipsa crora entitatea structural nu mbrac forma instituionalizat de autoritate executiv distinct. Dar, pentru ca un organ s dispun de acest minim de independen n activitate, el mai trebuie s aib i o independen funcional ca o condiie necesar prealabil, adic s se constituie ntr-o structur distinct de altele similare ca organizare i funcionare, inclusiv conducere dispunnd de atribuii i competene proprii sau mcar difereniate n privina modului de exercitare. ntr-adevr, o funcionare distinct nu presupune neaprat i o activitate independent cazul structurilor interne independente ori al organelor auxiliare sau ajuttoare dar activitatea independent presupune ntotdeauna cel puin independena funcional, ca o cerin minimal. n sistemul strictei subordonri specific anumitor organe executive (armat, interne) autoritile n teritoriu sau teritoriale dispun doar de independen funcional i independen operativ, neavnd autonomie fiind total subordonate, de cele mai multe ori n exclusivitate, celor ierarhic superioare (centrale sau necentrale). Aceasta nseamn c organele ierarhic inferioare sunt conduse de persoane numite de organele superioare, organe care pot nu numai desfiina actele celor din subordine, dar le pot i modifica sau nlocui. De asemenea, ntre organele locale cu competen general (consilii locale, primari) i cele teritoriale nu exist raporturi ierarhice, chiar dac primelor li s-ar ncredina anumite forme de control asupra celor din urm.
221

J. Starosciak, op.cit.

248

Autoritatea ierarhic n sistemul conducerii centralizate se poate manifesta222 fie apriori, cnd organul superior prescrie celui subordonat conduita de urmat, suprimndu-i libertatea de aciune, fie a posteriori, cnd organul subordonat are libertatea de aciune iniial, condiionat ulterior de recunoaterea aciunilor sale de ctre organul superior care i aprob sau nu msurile ntreprinse. n sfrit, constituirea unor organe teritoriale pe criteriul unitilor administrativ-teritoriale (de pild, poliia), iar nu pe alte criterii (de pild, armata), nu constituie un criteriu de considerare a lor ca organe locale executive. De la simpla independen operativ i funcional, cea de a doua form opus de organizare i funcionare administrativ o reprezint autonomia funcional i de competen, ca form de organizare i funcionare a structurilor administrative n conformitate cu care acestea, dei fac sau nu parte dintr-un sistem inclusiv ierarhic, se constituie ca autoriti de sine stttoare cu competene proprii ce nu pot fi substituite n activitatea lor de ctre organele superioare, inclusiv, ierarhic (centrale sau nu). Acesta este cazul majoritii organelor executive, centrale sau locale (ministere, prefeci, consilii locale, primari, organe locale de specialitate ale administraiei publice), ce funcioneaz distinct chiar de autoritile fa de care se subordoneaz sau pe lng care funcioneaz. Desigur, nuanele i gradele de subordonare (organic sau orizontal, funcional sau vertical) dezvluie i gradul de independen sau de autonomie mai sczut sau mai ridicat sub aspectul organizrii (nfiinare sau desfiinare, numirea conducerii, asigurarea bazei economico-financiare), al funcionrii lor (adoptarea exclusiv de acte sau cu consimmntul exprimat, de pild, prin acord, din partea organelor superioare) i al competenei pe care o exercit (de regul, n mod exclusiv). Astfel, de pild, Ministerul Finanelor Publice are n teritoriu direcii generale ale finanelor publice judeene, administraii financiare municipale, oreneti i rurale. 2. Autonomia local
222

J. Starosciak, op.cit., pag. 71-72.

249

De la sistemul conducerii centralizate i cel al strictei subordonri exist i derogri cuprinse n alte sisteme de conducere a administraiei publice locale sau din teritoriu, respectiv deconcentrarea administrativ, descentralizarea administrativ223 i autonomia local, care pot coexista n cadrul aplicrii lor difereniate la diversele subsisteme executive, din cadrul statului unitar. Deconcentrarea administrativ este o form atenuat a conducerii centralizate, caracterizat prin redistribuirea unor atribuii (inclusiv de conducere) foarte limitate pe seama organelor din teritoriu aparinnd autoritilor centrale, ceea ce permite conducerii celor dinti s hotrasc (decid) n probleme neeseniale din sfera lor de activitate, sub controlul riguros al factorilor centrali (naionali). Conform legii,224 n ara noastr serviciile publice ale autoritilor centrale sunt deconcentrate n teritoriu la nivelul unitilor administrative, fiind conduse de prefect. Descentralizarea administrativ reprezint o form mult diluat a conducerii centralizate, caracterizat prin meninerea de ctre stat a conducerii i dirijrii organelor din teritoriu aparinnd autoritilor centrale, permindu-se celor din urm s hotrasc, n baza autonomiei de funcionare ntr-o sfer limitat de probleme interesnd unitatea administrativ-teritorial i colectivitatea local, n contextul controlului factorilor centrali i al prefectului, ca reprezentant al guvernului n teritoriu. Este adevrat c Legea cadru a descentralizrii nr.195/2006 sa limitat (art.2 lit.l) s defineasc descentralizarea numai ca un transfer de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul celei locale sau sectorului privat.

223 224

T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 270. Art. 26/2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001.

250

Autonomia local reunire a autonomiei de organizare, funcionare i de competen reprezint maximul de independen ce se poate conferi unui organ n teritoriu dintr-un stat unitar, dincolo de care s-ar produce lezarea unitii statale, inclusiv ruperea ei. Conform legii,225 administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale, att n ceea ce privete organizarea i funcionarea autoritilor executive publice locale, ct i n gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint. n acest sens, consiliile locale sunt organe alese, avnd iniiativ i hotrnd, cu respectarea legii, n probleme de interes local, cu excepia celor date prin lege n competena altor autoriti publice. Autonomia local este produsul unor condiii ce se cer reunite concomitent i care constau n:226 existena unei colectiviti locale, gestionarea nevoilor locale de ctre aceast colectivitate, organele de conducere s fie locale i existena unei independene sau autonomii fa de organele superioare ori centrale. a. Existena unei colectiviti locale cu o anumit dimensiune numeric constant i teritorial stabil determin apariia i persistena nevoilor social-economice, culturale, educative, sanitare, edilitare care trebuie satisfcute n anumite forme organizate, de regul administrative (inclusiv servicii publice, regii autonome, etc.). Gruparea colectivitilor locale poate fi determinat de considerente economice, culturale, tradiionale, etc., ceea ce determin autoritile centrale s aprecieze modul de gestionare a trebuinelor generale n cadrul sistemului organizrii administrativ-teritoriale printr-o administraie, de pild, rural sau urban.227

225 226

Art. 2/1, 3/1 din Legea nr. 215/2001. Al. Negoi, tiina administraiei, pag. 64-66. 227 Asupra acestor tipuri de administraii a se vedea M. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 52-58.

251

b. Gestiunea nevoilor specifice colectivitii locale trebuie s aparin acestor grupri care trebuie s dispun de cadrul organizatoric legal propriu, n care sens vor avea i mijloace materiale i bneti. Aceasta nseamn c la nivel local exist organe locale (consilii, servicii publice, alte organe de specialitate) ce dispun de autonomie financiar, deoarece fie realizeaz venituri proprii ce le acoper cheltuielile, fie dispun n mod independent de credite bugetare acordate, avnd cont bancar propriu. De asemenea, aceste colectiviti locale dispun de personalitate juridic, necesar n raporturile publice i private. c. Organele de conducere sunt locale, adic alese de membrii colectivitii (de pild, consiliile, primarii) ori numite de ctre organele alese sau cu avizul ori acordul acestora. d. Autonomia de funcionare i de competen distincte fa de autoritile superioare, inclusiv centrale, este o consecin logic a celor dinti condiii, sfera de atribuii acoperind o gam larg ce permite rezolvarea operativ a multiplelor nevoi locale cu caracter curent, fr ingerina organelor superioare, dar i fr condiionarea tutelar a acestora cuprins n avize, acorduri, aprobri, confirmri, etc. Autonomia nu exclude exercitarea controlului de legalitate din partea autoritilor superioare, inclusiv n afara raporturilor ierarhice, asupra actelor organelor autonome, mergnd uneori pn la suspendarea sau chiar desfiinarea celor ilegale. Desigur, ntr-un stat unitar autonomia local nu poate merge pn la ieirea de sub orice inciden ierarhic sau control superior, pentru c nici interesele locale nu se pot rupe de cele naionale, crora trebuie s li se asigure o promovare unitar de ctre un sistem administrativ unitar prin ierarhia alctuirii sale, nefiind cazul unei autonomii teritoriale. 3. Conducerea administrativ ntruct autoritatea administrativ reprezint, de regul, o colectivitate uman organizat ce ndeplinete atribuii legate de exercitarea puterii publice, ea trebuie condus n scopul asigurrii

252

unitii sale de aciune n cadrul unui sistem (ierarhic) constituit. ntr-adevr, aceast colectivitate desfoar o activitate n comun sau o munc colectiv ce const n colaborarea mai multor persoane la pregtirea, emiterea, realizarea i controlul aplicrii actelor sau al ndeplinirii activitilor.228 Asupra acestei colectiviti se exercit autoritatea unui organ de conducere care poate avea o structur unipersonal sau colegial. Conducerea unipersonal este alctuit dintr-o singur persoan care-i exercit autoritatea asupra ntregului organ sau structur intern. n al doilea rnd, conductorul este un component al colectivitii n fruntea creia se afl. n al treilea rnd, pe lng conductorul autoritii respective pot funciona i forme colective, consultative sau chiar de conducere. Conducerea unipersonal poate fi numit, ceea ce este cazul frecvent, sau aleas ori desemnat (de o anumit colectivitate organizat). Ea prezint anumite avantaje, constnd n operativitatea lurii deciziilor, unitatea acestora, formaliti procedurale minime. Dezavantajele constau n fundamentarea mai redus a actului decizional i a controlului respectrii legii. Conducerea unipersonal este specific sistemelor ierarhice strict subordonate n care conductorul este numit de organul ierarhic superior. Conducerea colegial (colectiv) reprezint acea form de conducere ce implic participarea simultan a mai multor persoane la luarea deciziilor ntr-un cadru legal constituit. Exist organe colegiale de conducere i organe cu conducere colegial. Organele colegiale sau colective de conducere sunt alctuite din totalitatea membrilor ce compun autoritatea respectiv, astfel nct organul se identific cu ntreaga sa conducere (de pild, guvernul, consiliile locale), exceptnd, bineneles, aparatul propriu de pe lng el. Organele cu conducere colegial sunt alctuite numai din o parte a membrilor ce compun autoritatea respectiv, distingndu-se ntre colectivul de conducere i restul lucrtorilor (de exemplu, consiliul de administraie al unei regii autonome).
228

I. Iovna, op.cit., pag. 62.

253

Avantajele conducerii colegiale, indiferent de formele ei, constau n fundamentarea temeinic a deciziei, posibiliti de control reciproc asupra procesului decizional ntre membrii organului, garanii n privina respectrii legii i a formelor procedurale prevzute. Desigur, exist i unele dezavantaje n privina operativitii mai sczute, uneori a lipsei de unitate n decizie, dispersarea rspunderii sau un formalism accentuat, dat toate se diminueaz prin nsi avantajele enunate. Indiferent de forma unipersonal sau colegial de conducere, la nivelul acestor organe exist i organisme consultative, unele constituite chiar n forme colegiale (de stat major), care ofer conducerii asistena de specialitate pentru a decide n deplin cunotin de cauz. Principalele sarcini ale acestui gen de organe constau n:229 - obinerea datelor necesare pregtirii proiectului de act; - elaborarea variantelor (proiectelor) pentru aceeai decizie; - semnalarea principalelor consecine antrenate de adoptarea unei anumite variante de hotrre, avantajele i dezavantajele fiecreia; - analiza stadiului de ndeplinire a deciziilor, controlul executrii msurilor, formularea propunerilor de corecie ce se impun. Activitatea acestor organisme se concretizeaz n operaiuni tehnico-materiale sau procedurale prealabile, concomitente i ulterioare adoptrii actelor decizionale, cum ar fi, de exemplu, ntocmirea de rapoarte i referate, a proceselor-verbale de constatare, emiterea de avize, elaborarea de proiecte de acte juridice i a expunerilor de motive, asigurarea aducerii la cunotin a actelor juridice, etc. Activitatea de conducere a autoritii superioare asupra celei ierarhic inferioare se poate exercita prin diferite forme,230 cum sunt,
229 230

J. Starosciak, op.cit., pag. 147/148. Idem, op.cit., pag. 76-82.

254

de pild, conducerea simpl, conducerea funcional, conducerea concentrat i funcionalismul limitat: - n sistemul conducerii simple hotrrile organului superior se transmit celui inferior de la nivelul conducerii ierarhice spre nivelul conducerii autoritii subordonate; - n sistemul conducerii funcionale transmiterea opereaz de la nivelul structurii interne specializate a autoritii superioare la compartimentul similar din cadrul organului subordonat; - n sistemul conducerii concentrate ndrumrile structurilor specializate din cadrul autoritii superioare se transmit prin intermediul propriei conduceri a acestui organ spre conducerea autoritii din subordine, urmnd ca aceasta din urm, la rndul ei, s o retransmit compartimentului ei intern de specialitate; - n sistemul funcionalismului limitat (cu caracter mixt) se mbin conducerea concentrat - pentru unele structuri interne ale celor dou autoriti aflate n raporturi ierarhice - cu conducerea funcional pentru alte compartimente interne ale acelorai organe, realizndu-se transmiterea direct a hotrrilor de la conducerea autoritii superioare spre conducerea celei ierarhic inferioare, sau n mod direct ntre structurile interne de acelai profil ale celor dou autoritii. Fiecare din aceste sisteme are avantaje i dezavantaje, mai ales n cazul primelor dou, cnd se impun corectivele ultimelor dou ipoteze. Astfel, dac sistemul conducerii simple se caracterizeaz printr-un grad mai sczut de profesionalism i tehnicitate, cel al conducerii funcionale, dei elimin aceast caren, manifest deficiene n realizarea coordonrii interne i externe a autoritii din sistemul ierarhic, crend paralelisme, risip de timp, fonduri i mijloace (a se vedea anexa nr.8). n sistemul conducerii concentrate, dei are loc o mbinare a specializrii cu coordonarea unitar, totui ntre autorul ndrumrii i destinatarul ei se interpun cel puin dou nivele intermediare. 4. Metode de conducere i coordonare n administraie

255

Metodele de conducere sunt procedee sau mijloace care au ca scop asigurarea funcionalitii unitare a unei autoriti sau sistem n conformitate cu sarcinile desprinse din lege. Organele executive sunt conduse n vederea realizrii atribuiilor ce le revin i a exercitrii corespunztoare a competenei legal conferite. n tiina conducerii i organizrii ntreprinderilor231 (Management) sunt cercetate n profunzime metodele de conducere specific proceselor economice i tehnologice, dintre care unele dobndesc o aplicabilitate particularizat n administraie, inclusiv cea public. Dintre acestea enumerm: conducerea pe baz de plan, conducerea prin obiective, conducerea prin bugete, conducerea prin rezultate, conducerea prin excepie, etc. a. Metoda conducerii pe baz de plan sau de proiecte, sau planificarea administrativ are n vedere faptul c organele administrative au de ndeplinit un complex de sarcini dintre care unele se succed, conform estimrilor prealabile, la anumite intervale de timp,232 n vreme ce altele nu pot fi prevzute cu o certitudine. Ca i n orice alt activitate, i n cea executiv se pot distinge urmtoarele stadii233 n materie de planificare: - proiectarea sau stabilirea obiectivelor de plan, inclusiv adoptarea unui plan de activitate; - ndeplinirea sau realizarea planului; - verificarea sau controlul executrii lui. Planul n administraie poate fi ntocmit, de regul, pentru activiti cu caracter repetitiv (de pild, recensmntul de orice fel realizat n mod periodic, inventarierea unor bunuri, operaiuni electorale) sau cu termen limit de realizare ori de durat (de exemplu, asigurarea dezvoltrii durabile ntr-un sector de activitate).
231

Enciclopedia conducerii ntreprinderii, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, pag. 169 i urmtoarele. 232 I. Iovna, op.cit., pag. 75. 233 J. Starosciak, op.cit., pag. 279.

256

n primul rnd, n organizarea activitii executive planificarea trebuie s in seama de anumite constante desprinse din specificul atribuiilor i aciunilor unui organ, ca i de variaiile ce pot aprarea pe parcurs. Astfel, de pild, se poate cuantifica volumul unor necesiti locative, edilitare, sanitare, colare n funcie de o anumit cretere a populaiei dintr-o zon sau localitate sau se poate estima necesarul de cheltuieli care se coreleaz cu un anumit nivel al veniturilor ce trebuie realizate sau ncasate, dar pot interveni i factori aleatori de natur economic (de pild, dispariia unor surse de venituri sau apariia unor cheltuieli neprevzute) sau uman (de pild, intensificarea navetismului). n al doilea rnd, planificarea activitii executive bazat pe previziune i experien trebuie s aib n vedere repartizarea concret i echilibrat a sarcinilor ce se vor distribui pe structuri, posturi, n funcie de competena acestora i de numrul lor, inclusiv al lucrtorilor cu termene i responsabiliti precis determinate pentru a nu se ajunge la o supra sau subncrcare a unora fa de alii. n al treilea rnd, planificarea trebuie s se bazeze pe folosirea integral i raional a mijloacelor materiale i financiare realizate sau alocate, astfel nct organizarea i executarea aciunilor s se fac cu minim de cheltuieli i maximum de eficien, n care sens nu se va putea considera ca economie nentrebuinarea unor resurse ca urmare a nerealizrii unor sarcini, ci numai atunci cnd sarcinile au fost integral ndeplinite, dar cu cheltuieli mai reduse dect cele iniial prevzute. b. Metoda conducerii prin obiective reprezint o modalitate ce are n vedere realizarea unui scop determinat i n care caz evaluarea rezultatelor se bazeaz pe comparaia dintre obiectivele stabilite i performanele sau realizrile obinute (de exemplu, un program de investiii). c. Metoda conducerii prin bugete sau programe finanate are ca i caracteristic orientarea i limitarea activitii executive n funcie de resursele financiare existente (alocate i/sau realizate) i a cror depire n materie de venituri este permis, iar n materie

257

de cheltuieli este interzis (de exemplu, cazul nvmntului superior de stat, parial finanat sau a unor programe locale finanate din fonduri europene). d. Metoda conducerii pe baz de rezultate este strns legat de conducerea prin obiective, cu accentuarea calitativ asupra efectelor i diminuarea rolului obiectivelor i, mai ales, a mijloacelor de realizare a acestora (de exemplu, un program de reconversie profesional a omerilor) e. Metoda conducerii pe baz de excepii are n vedere situaia n care intervenia conducerii nu opereaz mai ales n cazul delegrilor de autoritate sau de competen pentru cazurile normale, obinuite i curente din activitatea autoritii i a subordonailor, ci numai n cursul apariiei unor abateri ca stri de excepie ce impun manifestarea autoritii superioare pentru soluionarea problemei ivite. Dac avem n vedere modul de exercitare sau de ncredinare a competenei, conducerea poate s fie proprie sau exclusiv i delegat,234 dup cum se realizeaz de autoritatea anume desemnat legal sau de ctre o alta (structur, persoan, etc.) creia i s-a ncredinat ulterior i succesiv competena respectiv. Metodele deja indicate nu se ntrebuineaz izolat unele de altele, ci mbinate i adaptate la specificul concret al unei autoriti sau activiti executive de la un anumit nivel al organizrii administrative. n ceea ce privete coordonarea, prin ea se desemneaz activitatea de corelare a aciunilor executive n vederea rezolvrii unitare a sarcinilor i atribuiilor revenind autoritilor administrative. Coordonarea este exterioar, atunci cnd se exercit asupra altor organe sau structuri din afara autoritii ce o realizeaz, i interioar, cnd poart asupra structurilor ce compun organul sau sistemul respectiv. Coordonarea este o funcie esenial a conducerii i se realizeaz prin235 planificarea activitii,
234

Problemele competenei delegate, ale repartizrii de atribuii i ale nlocuirii sau suplinirii n funcie vor fi abordate n cadrul studiului consacrat emiterii actelor de drept administrativ (respectiv n cadrul celui de-al doilea volum partea a III-a, seciunea I-a, cap. III, 1 al cursului Drept administrativ i tiina administraiei). 235 M. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, op.cit., pag. 278-279.

258

repartizarea sarcinilor, ndrumarea unitar i operativ, legtura permanent cu autoritatea astfel coordonat, controlul ndeplinirii atribuiilor astfel realizate. n cele mai multe cazuri exercitarea conducerii i, mai ales, subordonarea ierarhic constituie temeiul coordonrii ce constituie astfel o ndatorire legal. Formele prin care se realizeaz coordonarea sunt: informrile, consftuirile i verificrile. Informrile reprezint aciuni de aducere la cunotina organului coordonator n scris sau oral, prin236 rapoarte sau prezentri verbale a stadiului realizrii unor nsrcinri ndrumate n mod unitar. Consftuirile sunt forme organizatorice de lucru, reuniuni, care, n cazul nostru, urmresc nu numai cunoaterea stadiului unei activiti, dar i analiza modului ei de nfptuire cu formularea msurilor necesare, dup caz, n vederea mbuntirii acesteia. Verificrile sunt aciune de constatare la faa locului a modului de aplicare i de respectare a msurilor de coordonare dispuse ntr-un domeniu. 5. Metodologia documentrii, circulaia i pstrarea documentelor administrative a. Documentarea administrativ237 Documentul reprezint un obiect purttor de date, informaii sau cunotine detaabile de suportul material respectiv. Acest obiect poate fi identificat, transmis i consultat fr ca prin aceasta s fie modificate sau alterate elementele de cunoatere. Informaia reprezint idea, mesajul sau elementul de cunoatere ce se transmite, de regul, prin intermediul documentului, iar informarea este procesul de acumulare cantitativ i de selecie calitativ a informaiilor. n mod obinuit prin documentare se nelege o informare prin intermediul documentelor, nscrisurilor, iar n sens larg, tot prin ea, se nelege orice activitate de informare sau cunoatere.
236 237

Idem, op.cit. Al. Negoi, op.cit., pag. 168 i urmtoarele.

259

Documentarea administrativ reprezint activitatea de informare desfurat de un organ executiv, de regul, prin intermediul documentelor administrative. Pe lng acest aspect intelectiv (de cunoatere) documentarea are i un sens material, de conservare sau de pstrare a documentelor cu posibilitatea identificrii i transmiterii lor. n activitatea executiv, indiferent de forma ei de realizare conducere sau execuie, decizie ori control, coordonare i ndrumare, constatare i sancionare documentarea ocup un loc central, pentru c ea permite cunoaterea unei situaii sau stri, fie din afara, fie din interiorul administraiei, n care sens ea este, dup caz, extern sau intern. Cazul cel mai tipic238 este acela al primirii de ctre administraie a unei solicitri sau petiii (cerere, plngere, reclamaie, sesizare, contestaie, etc.) pe care trebuie s o soluioneze n termen (a se vedea Ordonana nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor), pe baza unui minim de date sau informaii cuprinse, de regul, n documente, ce vor parcurge un anumit circuit de lucrri. O prim variant de organizare a documentrii se caracterizeaz prin trecerea obligaiei de documentare n sarcina exclusiv sau n cea mai mare parte a ei pe seama solicitantului care, odat cu introducerea cererii sale, este obligat s prezinte (toate sau aproape toate) documentele ori actele justificative necesare fundamentrii petiiei sale, astfel nct s se realizeze rezolvarea ei (aproape) fr nici o alt informare suplimentar (a autoritii, n special). Sistemul are dezavantajul suprancrcrii solicitantului i avantajul scutirii de efort documentar a executivului. O a doua variant const n efectuarea lucrrilor de documentare de ctre administraie, n parte sau n totalitate, i din oficiu. Petiionarului i revine obligaia prezentrii unui minim de dovezi n susinerea cererii sale, a drepturilor i intereselor invocate, urmnd ca toate celelalte s fie obinute, consultate de ctre nsi autoritatea solicitat care n final va soluiona cererea,
238

I. Starosciak, op.cit., pag. 285 i urmtoarele.

260

emind actul cerut (autorizaie, certificat, aprobare, permis, etc.). Sistemul prezint avantajul economiei de timp i al simplificrii procedurale pentru petent, mai nou creindu-se ghieu unic. n cadrul documentrii administrative un loc important l ocup utilizarea documentelor tipizate sau a formularelor care conin un anumit cadru, reprezentnd unele cerine de informaii tipice activitii executive, realiznd simplificarea unor operaiuni de nregistrare, eviden i prelucrare a datelor, creterea operativitii i raionalizarea muncii administrative. Formularul reflect elemente tipice (de pild, identificarea solicitantului, a autoritii, locul i data formulrii, precum i obiectul cererii) i elemente atipice necesare unei mai bune particularizri a cazului dat (de pild, rubrici privind alte meniuni, observaii, alte completri). Folosirea excesiv a formularelor poate genera tendine negative ce in de supraaglomerarea cu documente pentru situaii n care nu ar fi necesar utilizarea lor, suprancrcarea cu rubrici i chiar posibilitatea eliminrii, prin necuprindere, a aspectelor atipice n rubrici. b. Circulaia documentelor Un loc central n activitatea administrativ i de secretariat l ocup organizarea evidenei i circulaiei documentelor, sarcin ce revine compartimentelor funcionale (de secretariat, registratur), conform regulamentelor instituiei respective. 239 Schema circuitului documentelor intrate i ieite de la o instituie reflect urmtoarele operaii: - intrarea sau recepia documentelor, care se face de ctre structura intern specializat sau persoana stabilit cu primirea corespondenei; - nregistrarea i clasificarea documentelor noi intrate, n funcie de trimiterea lor fie conducerii (cele mai multe),

239

J. Starosciak, op.cit., pag. 325.

261

fie compartimentelor structurale interne n profilul crora intr soluionarea lor; - controlul asupra circuitului intern al lucrrii, cu obligaia de a urmri rezolvarea ei i respectarea termenelor legale; - expedierea sau comunicarea documentelor, cnd este cazul, i verificarea condiiilor de fond i de form ale acestora. Pentru autoritile publice exist obligativitatea legal de a primi orice coresponden sau solicitare care le-a fost adresat, chiar dac rezolvarea nu intr n competena acestora,240 caz n care documentul va fi expediat imediat, dar nu mai trziu de 5 zile de la primirea lui, organului competent, urmnd ca despre aceasta s fie ncunotinat petiionarul. Nerespectarea obligaiei legale de soluionare n termen a unei solicitri, inclusiv depirea acestuia, ndreptete pe cel ce se consider vtmat n drepturile sale legal recunoscute de a recurge, n condiiile legii, la aciunea judiciar ce se poate solda cu tragerea la rspundere a autoritii executive vinovate de aceast abatere.241 Se cunosc trei sisteme de baz ale evidenei circulaiei documentelor: 242 - sistemul cu registru (de intrare-ieire) caracterizat prin nscrierea corespondenei primite ntr-un registru special ce conine o serie de rubrici viznd nr.de nregistrare, data nregistrrii, nr.i data avute de document (la expeditor), de la cine provine acesta, coninutul (obiectul) su, structura intern creia i s-a repartizat, data ieirii sau expedierii lui, modul rezolvrii, ctre cine se expediaz, eventual numrul de nregistrare a documentului la care se conexeaz, indicativul dosarului, observaii. Ori de cte ori lucrarea trece, n cadrul instituiei, de la un compartiment la altul, opereaz meniunile corespunztoare n registrul general al instituiei sau n cele speciale ale structurilor interne. Dei sistemul
240

Art. 1 din Instruciunile nr. 3476/1969 ale fostului Comitet de Stat pentru Economia i Administraia Local; art. 27 din Legea nr. 1/1978 (abrogat); art.6/4 din Ordonana 27/2002. 241 Art. 1 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Conform Ordonanei de Urgen nr.27/2003 expirarea perioadei legale de soluionare a unei cereri viznd autoritile, reprezint, n condiiile legii echivalentul unei aprobri tacite. 242 Anexa 4 la Legea Arhivelor Naionale nr. 16/1996, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 7 din 09.04.1996.

262

este greoi prin modul de eviden, prezint totui avantajul privind exactitatea lui, mai ales n situaii caracterizate prin fluctuaii de personal, lucrtori mai puin pregtii, permind o urmrire eficient de ansamblu a circuitului documentelor. - sistemul fr registru se caracterizeaz prin procedeul marcrii documentelor cu un numr i dat de intrare, urmate de aplicarea unei serii de cifre i litere exprimnd codificarea (simbolizarea) acestuia dup coninutul su i structura intern creia i revine spre soluionare. Astfel, de pild, serviciul de personal se identific prin simbolul S.P., problematica concediilor cu I, iar ntr-un sistem de clasificare zecimal n care acestora le corespunde numrul 10, concediile de odihn se simbolizeaz prin numrul 11, cele medicale cu 12, de alte categorii (de exemplu, fr plat) cu 13, etc. Aplicnd i un oarecare numr de ordine n funcie de intrarea documentului (183) i anul nregistrrii lui (1992) vom putea avea urmtoarea codificare S.P.I.11.183.92. Ajuns la structura intern competent n soluionarea sa, documentul este nregistrat n ordinea intrrii lui, primind un alt numr dect cel general de intrare sau nregistrare al instituiei. Avantajele sistemului constau n simplitatea lui, operativitate i posibilitate de prelucrare automat a datelor, dar el solicit existena unor funcionari bine pregtii i buni cunosctori ai competenei i structurii organului, ca i a sistemului de eviden i circulaie a documentelor. Sistemul se preteaz a fi utilizat n structuri superioare i complexe cu mare volum de activitate. - sistemul mixt, o mbinare a sistemului cu registru i a celui fr registru, poate avea mai multe variante. De pild, la intrarea documentului la registratur s se opereze cu sistemul de eviden cu registru, urmat de codificri ulterioare corespunztoare tuturor seciunilor interne n care circul lucrarea spre rezolvare sau, dimpotriv, la primirea corespondenei n instituie s se opereze cu codificarea sa, urmat de nregistrri n registre speciale intermediare corespunztoare structurilor interne pe la care trece lucrarea n circuitul soluionrii sale.

263

Utilizarea formularelor tipizate uureaz operaiunile de codificare a documentelor ntruct nsui formularul constituie un element de baz al clasificrii nscrisurilor utilizate cu acelai cod. Pentru o corect circulaie a lucrrii se impun ca reguli: - efectuarea controlului periodic al circuitului documentelor de ctre veriga competent n acest sens (registratur, secretariat); - evidenierea rezolvrii lucrrii (nchiderii ei) sau dac ieirea lucrrii nerezolvate e provizorie, ea urmnd s revin; - corecta eviden a revenirii lucrrii sau a conexrii ei la lucrri deja existente, n care sens este renregistrat cu aceleai elemente numerice de identificare sau poate fi considerat, dup caz, un document nou. De asemenea, pentru simplificarea procedurii de emitere actelor administrative la solicitare se contureaz tendina de nfiinare a birourilor sau ghieelor unice n cadrul instituiilor administrative. c. Arhivarea documentelor Pstrarea documentelor administrative este o aciune deosebit de important care se desfoar, n general, dup utilizarea lor. De regul, multe din aceste documente sunt primare i constituie sursa principal pe care se fundamenteaz actele de putere emise de organele executive, iar dup utilizarea lor ele devin elemente de arhiv. Sub acest ultim aspect studiul lor intereseaz arhivistica, care este o tiin auxiliar a istoriei i care se preocup de cercetarea metodologiei de strngere, conservare i folosire a documentelor. Documentarea administrativ folosete tehnicile de arhivistic, dar orientate spre nevoile curente ale autoritilor executive.243 Activitatea de colectare, pstrare i utilizare a documentelor este organizat pe baze legale,244 constituindu-se ntr-

243 244

Al. Negoi, op.cit., pag. 172. Legea Arhivelor Naionale, nr. 16/1996.

264

o subramur a dreptului administrativ denumit dreptul arhivistic.245 Legislaia reglementeaz organizarea i funcionarea organelor cu atribuii de arhivare, precum i activitatea privind evidena, selecionarea, pstrarea i folosirea documentelor. Autoritile i instituiile publice, personale juridice i diversele organizaii sunt obligate s nregistreze toate documentele primite sau expediate ori cele ntocmite pentru uzul intern, folosind sistemul registrului de intrare-ieire. Dup nregistrarea i rezolvarea documentelor acestea se grupeaz n dosare constituite n raport cu problemele la care se refer, avnd termenele de pstrare conform nomenclatorului de dosar i indicatorului de termen. Dosarele i materialele se ncheie sau se claseaz anual i se depun la arhiva unitii n al doilea an de la crearea lor, pe baz de inventar, iar evidena documentelor din arhiv se ine n registrul de eviden curent. Scoaterea sau eliminarea documentelor din evidena arhivei se face numai dup selecionarea lor. Instituiile, asociaiile i organizaiile au obligaia de a seleciona periodic documentele deinute n vederea stabilirii celor care se pstreaz temporar sau permanent i a celor care urmeaz s fie eliminate ntruct au termenul de pstrare expirat ori nu prezint importan tiinific sau practic. Aciunea este desfurat de ctre o comisie de selecionare ce ntocmete inventarele documentelor selecionate pentru eliminare, iar lista se nainteaz Arhivelor Naionale. Pstrarea documentelor este o obligaie a deintorilor lor care trebuie s le asigure mpotriva degradrii, distrugerii sau sustragerii, depunndu-le n depozite special construite pentru arhiv sau ncperi special amenajate n acest scop. Se vor preda, printre altele, Arhivelor Naionale, dup selecionarea lor, urmtoarele: - documente scrise, dup 30 de ani de la crearea lor;
245

A. Sacerdoeanu, Arhivistica, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 92-94.

265

- documentele fotografice i peliculelor cinematografice, dup 20 ani de la crearea lor; - actele de stare civil, dup 100 de ani de la ntocmirea lor. Unele autoriti centrale vor pstra documentele ce le dein sau pe care le creeaz, neavnd obligaia de a le preda. Documentele de importan istoric se pstreaz pe timp nelimitat, iar celelalte n termenul indicat de lege. Pn la predarea documentelor la Arhivele Naionale sau pn la distrugerea lor se pstreaz n arhiva proprie. Folosirea documentelor din arhiva instituiilor i organizaiilor se face pentru rezolvarea unor lucrri administrative, cercetri tiinifice, documentare, informare, activitate culturaleducativ, ntocmirea de publicaii, eliberarea de copii, certificate, precum i n alte scopuri asemntoare. Documentele pot fi consultate la cerere de cetenii romni din afara organizaiilor deintoare i strini numai dup trecerea a 30 de ani de la crearea lor i cu aprobarea conducerii acestora, iar n cazul justificate i nainte de expirarea acestui termen, ns numai cu aprobarea organizaiei deintoare. Consultarea documentelor i eliberarea de copii dup ele se fac cu respectarea dispoziiilor legale ce reglementeaz secretul de stat (informaiile clasificate). Deintorii de documente sunt obligai s elibereze certificate, copii i extrase dup ele chiar dac nu au trecut 30 de ani de la ntocmirea acestora n cazul n care ele se refer la situaii i drepturi privind pe solicitant, cum sunt vechimea n munc, studii, drepturi patrimoniale i altele asemenea, iar dac refuz eliberarea lor pot fi acionai n judecat conform contenciosului administrativ. 6. Regulamentul de organizare i funcionare a autoritii Diviziunea muncii i desfurarea activitii n cadrul unei autoriti administrative se realizeaz prin regulamentul de organizare i funcionare al acelui organ. Regulamentul este un act administrativ normativ intern elaborat de conducerea instituiei sau de un organ superior i care cuprinde un ansamblu de reguli de

266

baz destinate a reglementa structurile interne, atribuiile i modul de funcionare a acestora, raporturile dintre ele i conducerea organului, situaia juridic a funcionarilor i competenele lor, circuitul documentelor i modul de desfurare a relaiilor n afara instituiei cu publicul cu alte organe publice, asociaii, organizaii. n ceea ce privete elaborarea i adoptarea regulamentului este de fcut precizarea c el se ntemeiaz pe legea cadru, de baz, a autoritii respective, ca i pe normele cu caracter special care o completeaz. Se recomand246 ca n cadrul aciunilor de detaliere a dispoziiilor superioare prin regulament s se formuleze numai reguli care se pot confirma de practic i care se preteaz la generalizarea juridic, fiind tipice pentru activitatea curent a organului respectiv. Aceeai recomandare rmne valabil i n cazul modificrii sau nlocuirii regulamentului. Regulamentul se adopt, de regul, de ctre conducerea unipersonal sau colegial a instituiei, producnd efecte n interiorul autoritii respective, dar poate fi emis i de ctre conducerea organului ierarhic superior, ori chiar de ctre organul de vrf al sistemului respectiv. Indiferent de organul i de modul de adoptare, regulamentul este ntotdeauna un act normativ i nu individual, fiind un act de administraie intern ale crui efecte, principale sau n totalitate, se repercuteaz n interiorul organului, ntruct nu este destinat a se rsfrnge asupra terilor cu care vine n contact autoritatea executiv, fie n mod ntmpltor i ntr-un numr redus de situaii, fie n cazul acelor instituii de relaii cu publicul (cnd trebuie reglementate primirile n audien, programul de lucru cu publicul, etc.). Sub aspectul forei sale juridice i al locului n ierarhia izvoarelor de drept, regulamentul ocup poziia determinat de treapta ierarhic pe care se situeaz autoritatea emitent i, implicit, actele ei n cadrul sistemului autoritilor executive respective (centrale sau locale). Dac ns acel regulament beneficiaz de o sancionare sau de o recunoatere prin aprobarea dat de un organ ierarhic superior celui emitent, atunci el ajunge s dobndeasc

246

J. Starosciak, op.cit., pag. 314.

267

fora juridic a actelor acelui organ n cadrul ierarhiei izvoarelor de drept. Modificarea sau desfiinarea regulamentului se fac dup aceeai procedur care a stat la baza adoptrii lui i, desigur, n virtutea raporturilor de subordonare specifice ierarhiei administrative, nimic nu mpiedic efectuarea respectivelor operaiuni de ctre alte organe superioare ale cror reglementri se impun n activitatea autoritii ierarhic inferioare. n temeiul regulamentului se emit alte acte normative i individuale de putere (instruciuni, ordine, dispoziii) menite a-l aplica ori se ncheie acte civile, comerciale, de dreptul muncii, etc. Structura sau prile componente ale regulamentului se refer, n general, la modul de organizare a instituiei, la personalul acesteia, la drepturile i obligaiile sale, inclusiv rspunderile, la circuitul lucrrilor, dispoziii finale. a. Structura organului executiv este prezentat prin enumerarea tuturor compartimentelor sau verigilor interne cu atribuiile acestora, modul lor de subordonare fa de conducere, raporturile dintre ele; b. Situaia juridic a personalului vizeaz drepturile i obligaiile acestuia, modul de subordonare, competenele sale, funcia care confer dreptul de a da dispoziii sau ndrumri obligatorii, autorul care trebuie s le ndeplineasc, inclusiv domeniul n care se pot emite asemenea acte; n unele situaii, cu toat detalierea reglementrii regulamentare, se face trimitere la alte norme superioare n vigoare, ca, de pild, n cazul condiiilor ce trebuie ndeplinite de funcionari pentru investirea n funcie sau pentru promovarea ntr-un post; c. Circuitul documentelor ocup un loc important, reglementndu-se modul de primire a corespondenei sau a lucrrilor intrate (de ctre conducere, registratur, secretariat), repartizarea acesteia spre rezolvare compartimentelor structurale (conform competenelor interne), urmrirea modului i a termenelor de soluionare, comunicarea soluiei i nchiderea lucrrii.

268

d. Rspunderile i sanciunile, inclusiv recompensele acordate, sunt precis determinate sub aspectul condiiilor n care ele opereaz, al situaiilor vizate i al coninutului lor, precum n privina celui care poate dispune asupra aplicrii i, respectiv, acordrii lor. e. Alte dispoziii ale regulamentului se pot referi la probleme cum sunt, de pild, evidena legislaiei i a fondului documentar, evidena volumului de munc i a lucrrilor, precum i a situaiilor statistice ce se ntocmesc periodic, organizarea primirii, n audien a publicului i programul de lucru cu acesta, efectuarea serviciului (de paz) pe instituie i n afara orelor de program, prevenirea incendiilor. n baza regulamentului se ntocmete fia postului, n care se descriu n mod amnunit atribuiile i competenele fiecrei funcii, ceea ce ocup un loc central n aprecierea sau caracterizarea modului n care personalul i ndeplinete sarcinile concrete i curente, dac i-a realizat, depit, nclcat sau neglijat sarcinile de serviciu. Regulamentul se cere reexaminat periodic, mbuntit conform cerinelor curente ale practicii administrative i ale evoluiei legislaiei. Acest act trebuie prelucrat, cunoscut i nsuit de ctre ntregul personal, afiat n ntregime sau prin extrase la loc vizibil n unitate, dac nu constituie secret de serviciu. Periodic va fi supus prelucrrii, inclusiv n privina noilor dispoziii, cu ntreg personalul i n mod difereniat, potrivit competenelor sale, sau, dup caz, cu personalul nou investit sau ncadrat cruia i sunt aplicabile prevederile sale.

269

Capitolul IX. Baza tehnico-material i sediile administraiei 1. Baza tehnico-material Autoritile executive au nevoie, pentru desfurarea eficient a activitii lor pe lng cadrul legal bine definit i de un personal temeinic pregtit de existena unor mijloace materiale i a unor resurse financiare, astfel constituite nct s corespund nevoilor reale ale administraiei, fr s greveze bugetul public sustrgnd valori care ar putea fi utile n alte sectoare ale vieii publice. Resursele financiare se constituie, de regul, din bugetele alocate de stat sau de colectivitile locale n beneficiul autoritilor respective care au un plan propriu de cheltuieli, precum i un cont bancar, ceea ce permite o anumit independen n modul de dispunere asupra fondurilor existente. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea ca n mod parial ori chiar n totalitate autoritatea s realizeze i venituri proprii (de pild, din impozitele i taxele locale) care s-i acopere cheltuielile financiare n modul de efectuare a plilor pentru diverse cheltuieli, prevenind risipirea resurselor, contribuind la realizarea de economii, ceea ce poate conduce la o activitate optim sub aspectul costurilor sczute ale serviciilor administrative. Resursele materiale utilizate n administraie sunt bunuri sau valori mobile i imobile, iar n cadrul lor un rol deosebit revine echipamentului din dotare, mobilierului i localurilor sau sediilor. Echipamentul administrativ este alctuit din aparatura, mainile i materialele, precum i din furniturile (hrtie, formulare, imprimate, rechizite de birou etc.) a cror folosire este curent n muncile de birou. Resursele procurrii lor i ale realizrii dotrilor necesare intereseaz, sub aspectul studiului, tiinele economice i dreptul financiar, iar sub aspectul tiinei administraiei intereseaz dotarea optim i folosirea raional a dotrilor n vederea asigurrii eficienei activitii executive i a nesolicitrii exagerate a resurselor bugetare.

270

Activitatea de raionalizare a echipamentului administrativ are n vedere247 urmtoarele aspecte importante: a. standardizarea echipamentului, adic asigurarea uniformizrii dotrii administrative, mai ales la aceleai nivele ale organizrii administrative (primrii, prefecturi, ministere etc.), ceea ce trebuie s determine un maximum de funcionalitate, desigur, la nivelul cunoscut ntr-o perioad de societate; b. elaborarea normativelor de dotare cu echipament n urma cercetrii i cunoaterii nevoilor reale ale activitii executive. c. mecanizarea i automatizarea operaiunilor de birou prin adaptarea administraiei la progresul tehnic aplicabil acestui sector. Acest din urm aspect, mai ales n privina utilizrii aparaturii de prelucrare automat a datelor, cu toate marile avantaje oferite n privina economiei de timp, resurse i personal, este supus unor limitri248 ce afecteaz introducerea i folosirea echipamentului modern. n primul rnd, opereaz limitri de ordin intelectiv, n care sens trebuie precizat c nu orice aspect al activitii executive se preteaz la realizarea sa prin intermediul noii tehnici, ntruct activitatea intelectual nu poate fi suplinit de main n materia concepiei i a deciziei. Astfel, dac majoritatea operaiunilor administrative de birou mai ales n domeniul strngerii, retransmiterii, nregistrrii, prelucrrii i pstrrii datelor se pot realiza mecanizat i automatizat, activitatea de analiz i apreciere a informaiilor necesar actului decizional nu se preteaz la un asemenea tratament, cel puin n actualul stadiu al dezvoltrii n care ne aflm, dect ntr-un mod cu totul excepional, cum ar fi, de pild, stabilirea impozitelor, aportul factorului uman rmnnd hotrtor chiar i n modul de programare a aparaturii. n al doilea rnd, exist limitri aduse introducerii noii tehnici care sunt de ordin economic i structural-funcional. n acest sens nzestrarea trebuie s fie rentabil, adic fa de costul investiiei
247 248

Al. Negoi, op.cit., pag. 164. Idem, op.cit., pag. 165-167.

271

fcute s se efectueze un mare volum de lucrri cu mijloacele din dotare, care s aib i o folosin de durat, ce permite o real amortizare a lor. Trebuie s remarcm faptul c nu la toate nivelele administrative i nu la orice autoritate e necesar aceeai dotare tehnic, astfel, de pild, s-ar putea ca prelucrarea automat a datelor la nivele ierarhice inferioare s se preteze mai bine prin organizarea unor oficii de calcul teritoriale comune, dect prin dotarea fiecrui organ executiv cu tehnica respectiv, reunindu-se, astfel, volumul de munc al mai multor instituii. n al treilea rnd, mai apar i limitri de ordin psiho-social i tradiional ce in de existena unei rutine administrative formate n activitatea executiv ndelungat a unor persoane i care se reflect n atitudini i reacii personale negative, uneori chiar de obstrucionare fa de tendinele novatoare de introducere a noilor mijloace i metode, legate mai ales de temerea insuficienei cunoaterii i utilizrii acestora i, mai ales, de eventualitatea pierderii locului de munc datorit modificrilor structurale i de personal aferente noii tehnologii introduse. Cnd ne referim la echipamentul administrativ avem n vedere, n special, echipamentele de prelucrare a datelor i de reproducere de birou, cele de transmitere a informaiilor, cele de transport automatizat al corespondenei, sistemele automatizate de registratur i tehnicile moderne de pstrare i distrugere a documentelor. a. n cazul echipamentului de nregistrare, prelucrare i de reproducere a datelor n activitatea de birou249 se are n vedere faptul c documentul scris sau nscrisul constatator, inclusiv al actelor juridice, dar i al unor operaiuni tehnico-materiale, este produsul de baz al activitii executive. Acesta se redacteaz dactilografiat dup un nscris de mn (manuscris) aprobat i care trebuie realizat ntr-un numr mare de exemplare (originale sau copii), conform numrului de destinatari, de pri interesate, ori n funcie de nevoile de documentare etc. Realizarea acestor operaiuni este nc condiionat de existena unor tehnici i sisteme de reproducere a documentelor (reprografie) ncepnd cu
249

N. Radu, Gh. Ciulbea, Experiena mondial, pag. 122 i urm.

272

copierea dactilografic, fotocopierea, copierea electrostatic (Rank Xerox), heliografierea, serigrafierea, microcopierea, etc. Important este c din momentul redactrii s existe o limitare a numrului de documente la strictul necesar. b. Echipamentul de transmitere a informaiilor la distan vizeaz mijloacele moderne ce permit legtura simultan sau succesiv ntre doi sau mai muli factori ai comunicrii, cum este cazul interfonului, telefonului, telexului, telefaxului, al echipamentului pentru apel urgent (portativ sau fix). c. Transportul automatizat al corespondenei prezint o importan deosebit n marile instituii i sedii administrative cu un amplu volum informaional i al lucrrilor de birou, tehnica urmrind mbuntirea fluxului informaional i a circuitului acestuia n interior prin intermediul transportoarelor cu band, al celor cu buzunare sau cutii, inclusiv mijloace pneumatice, a interconectrii aparaturii computerizate.250 d. Sistemele automate de registratur au n vedere nscrierea i clasificarea documentelor (dosare, lucrri) n baza unor coduri care sunt apoi nregistrate n memoria unui calculator, putnd fi ulterior identificate la solicitare, inclusiv asupra locului de pstrare. e. Tehnicile moderne de pstrare sau arhivare a documentelor au n vedere realizarea unei depozitri bazate pe criterii riguroase i de ctre un serviciu anume specializat cu o bun dotare tehnic, ce include depunerea n rafturi mobile dup o ordine codificat prestabilit i nregistrat pe cartele perforate sau n memoria unui calculator. Documentul este identificat la solicitare de ctre funcionarul specializat aflat ntr-un centru dispecer, conectat cu ntreaga instituie (de pild, prin reeaua telefonic sau calculator) i care elibereaz documentul care a fost solicitat sau copia acestuia. Dezvoltarea preocuprilor privind perfecionarea activitii i a dotrii birourilor a condus la apariia unei noi tiine, respectiv birotica.

250

Tot acest echipament de reproducere a documentelor, transmitere i prelucrare a informaiilor etc., este, mai nou, desemnat terminologic prin noiunea de birotic.

273

Crearea reelei interne (intranetul) n cadrul instituiei, a celei externe (extranetul) i a celei internaionale (internetul) reprezint criteriul de performan n materia circuitului informaiilor i pentru administraia public. 2. Localurile (sediile) autoritilor administrative
Organul executiv i are sediul (principal, dac este cazul), de regul, n localitatea de reedin a unitii administrativ-teritoriale la al crei nivel este constituit sau n capital. n principiu, o singur cldire este suficient, dar, n funcie de nevoi, este recomandabil ca ntreg grupul de construcii s fie nvecinat, asigurnd o concentrare a mai multor autoriti i instituii de la acelai nivel i de acelai interes, ceea ce uureaz att conlucrarea ntre oficiali, ct i accesul publicului solicitant n vederea rezolvrii problemelor sale (de exemplu, n cazul autoritilor financiar bancare). Localul instituiei executive trebuie s asigure funcionalitatea adecvat specificului autoritii gzduite (primrie, finane, poliie etc.), s confere condiii igienico-sanitare i de lucru personalului, caracterizndu-se printr-un stil sobru i o arhitectur ce reflect nivelul de dezvoltare economic a zonei, tradiiile locale, etc. ncperile sau birourile pot fi astfel concepute i amplasate nct s fie destinate folosirii lor de ctre una sau mai multe persoane, reflectnd unitatea serviciului i specificul structurilor sau compartimentelor interne. n acest fel se asigur att funcionalitatea maxim necesar, evitndu-se, de pild, deplasarea inutil a personalului propriu, ct i limitarea accesului publicului n mod strict numai la acele servicii specializate relaiilor exterioare, precum registratura, biroul primirilor n audien, etc. Suprafaa medie locativ este de 3-6 mp de funcionar, cu respectarea unui anumit volum al ncperii, a condiiilor de iluminat natural sau artificial a unei bune izolri fonice. n ncperi se afl mobilierul adecvat muncii respective (birouri, fiete), mijloacele tehnice necesare primirii, prelucrrii i transmiterii informaiilor (calculator, computer, telefon, telefax), echipamentul de dactilografiat, de multiplicare a documentelor etc.

274

n unele situaii ncperile pot primi o destinaie special de pild, arhiva, documentele secrete, casieria necesitnd amenajare special, cum ar fi sistemul de siguran i de alarmare pentru prevenirea ptrunderii persoanelor neautorizate, a sustragerilor sau a incendiilor. Reglementri de ordine interioar pot prevedea modul de asigurare a pazei sediului, dotarea cu mijloace de prevenire i stingere a incendiilor, accesul publicului, iluminatul de siguran, situaiile de avarii i modul de intervenie etc.

275

TITLUL IV. Autoritile administraiei publice Capitolul X. Autoritile centrale


Seciunea I-a. Preedintele Romniei251

1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului romn Instituia efului de stat i are originea n nceputurile organizrii vieii de stat,252 cnd colectivitile umane, aflate la debutul constituirii lor sociale (civile), au trecut n mod efectiv sub conducerea unui individ, de regul membru al acelei societi, care exercita n urma desemnrii sale asupra ntregii comuniti cele mai importante prerogative de putere public reunite n persoana sa. Mai trziu cu toat diversificarea numrului i categoriilor de autoriti publice (legislative, executive i judectoreti) i indiferent de modul acestora de constituire (alese sau numite), de durata funcionrii lor (permanente sau temporare), de nivelul teritorial al aciunii lor (naionale sau centrale, teritoriale sau locale) - s-a simit nevoia de a se da o expresie unitar i continu ndeplinirii la cel mai nalt nivel reprezentativ a funciei supreme de exercitare a puterii publice de ctre un singur om personificat de eful statului. Acesta ndeplinete o funcie public de prim importan n stat indiferent de fundamentarea teoretic a naturii politico-juridice a respectivului exerciiu (bazat pe principiul unicitii, al colaborrii sau al separaiei puterilor n stat) n care sens ea este fie o putere distinct,253 fie alturat sau contopit
251

Instituia prezidenial formeaz obiect de studiu al dreptului constituional, motiv pentru care ne limitm doar la aspectele specific administrative. 252 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, vol. II, Editura Actami, Bucureti, 1995, pag. 204. 253 S-a considerat c n sistemul de drept actual Preedintele Romniei reprezint a patra putere n stat (D. Brezoianu, Drept administrativ i autoriti publice n Romnia, Editura Metropol, Bucureti, 1995,

276

altora existente, indiferent de forma unipersonal sau colegial n care se exercit sau de modalitatea electiv ori ereditar de acces la funcia suprem sau de durata permanent ori temporar a acesteia. Forma de guvernmnt a unui stat este caracterizat de modul de constituire a funciei supreme254 n care sens cea mai general clasificare face distincie ntre monarhie i republic,255 distincie ce reflect nsui felul desemnrii efului statului. Monarhia reprezint forma de guvernmnt n care funcia suprem este deinut de o persoan care o exercit pe via, indiferent c o dobndete prin alegere (electiv) sau prin motenire (ereditar), n timp ce republica, dimpotriv, se caracterizeaz prin exerciiul aceleiai funcii de ctre o autoritate aleas pe timp limitat. n decursul istoriei eful statului, n special monarhul, a concentrat multiple prerogative de putere n persoana sa legislative, executive i chiar judectoreti - pentru ca n sistemele moderne i, mai ales, n cele contemporane de organizare statal s se produc o delimitare tot mai riguroas a atribuiilor sale fa de celelalte autoriti, respectiv fa de legislativ (reprezentativ ca mod de formare, alctuire i mod de edictare a legii), de executiv (chemat a realiza voina legiuitorului) i de judiciar (menit a sanciona nclcarea legii). Dup sfera i deplintatea prerogativelor de putere public revenite funciei supreme n organizarea etatic, corelate cu raportul dintre sistemele de autoriti, monarhiile pot fi parlamentare sau neparlamentare, iar republicile pot fi prezideniale ori parlamentare. Cele mai multe tangene i delimitri ntre autoritile statului au operat ntre instituia efului statului i puterea executiv, ceea ce a determinat n mod esenial forma de guvernmnt. n acest sens statul este neparlamentar (monarhic sau republican) n cazul n care eful statului este n acelai timp i eful executivului, indiferent c este cazul unei autoriti publice
pag.7). 254 Pentru alte criterii distinctive a se vedea S. Popescu, Forma de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, pag. 26-29. 255 I. Ceterchi, I. Demeter, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 75-76.

277

unice (executiv monocratic)256 n care eful statului este ajutat n guvernare de o echip (cabinet) de funcionari numii de el sau c distingem dou autoriti diferite, respectiv eful statului i guvernul condus de un prim ministru sau premier (executiv dualist). Exemplificative n acest sens sunt monarhiile absolutiste sau despotice i republicile prezideniale (S.U.A.). Dimpotriv, statul este parlamentar (monarhic sau republican) dac funcia de ef al statului este distinct de cea a efului guvernului, dar plenul atribuiilor de putere revine legislativului, eful statului pstrnd numai atribuii, de regul, reprezentative, de ordin formal. Exemplificative n acest sens sunt cazurile Japoniei, Angliei, Germaniei. Perioada contemporan, n special dup cel de al doilea rzboi mondial, nregistreaz i o nou tendin intermediar numit semiparlamentar sau semiprezidenial n care eful statului, de regul preedintele, prin modul su de alegere (bazat pe o larg reprezentare electoral ce-l contrapune parlamentului), fr a fi eful guvernului, dar avnd importante atribuii executive, inclusiv n desemnarea premierului i n dizolvarea legislativului, devine funcia i instituia politic i statal de prim rang, att sub aspect reprezentativ, ct i n privina puterii exercitate (cazul tipic este cel al Franei, ncepnd cu Constituia din anul 1958). Acest din urm regim este considerat, n form atenuat,257 ca fiind specific modului de guvernare a Romniei sub imperiul actualei Constituii. Din prevederile legii fundamentale (n special art.80) rezult c Preedintele Romniei ndeplinete funcia de ef al statului, fiind investit cu atribuii inerente acestei instituii politice, constituionale i administrative. El nu dispune de o putere absolut n realizarea funciilor sale, ntruct exerciiul lor este partajat cu guvernul, toate aceste autoriti exercitnd i un control reciproc, fiecare asupra celeilalte.258
256

Pentru detalii a se vedea I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 31-37. 257 A se vedea n acest sens opinia exprimat de A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 57, precum i analiza consacrat regimurilor mixte de I.Deleanu n Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, pag. 55. 258 Pentru detalii a se vedea I. Vida, op.cit., pag. 38-40.

278

Sub aspectul naturii funciei prezideniale n Romnia, constatm c ea are un caracter mixt i anume politico-reprezentativ, constituional-legislativ, precum i administrativ-executiv. 2. Atribuiile efului statului Atribuiile de natur politico-reprezentativ ale instituiei prezideniale rezult din faptul c eful statului reprezint Romnia n relaiile interne i internaionale, vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice, exercitnd funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, este garantul independenei naionale, al unitii teritoriale a rii (art.80 din Constituie). Tot un caracter reprezentativ este conferit funciei prezideniale de ctre atributul de comandant al forelor armate i de funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, de atribuiile acordare de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general i amiral, numirea n (unele) funcii publice,259 n condiiile prevzute de lege, acordarea graierii individuale, adresarea de mesaje parlamentului, precum i de numeroase atribuii n domeniul politicii externe ncheierea de tratate internaionale, acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici romni, acreditarea celor strini pe lng preedinte (art.92/1, 94, 88, 91).

Atribuiile de natur constituional-legislativ ale aceleiai instituii: dizolvarea parlamentului, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, dac legislativul nu a acordat votul de ncredere pentru formarea guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i
259

Este cazul unor funcii neexecutive ca, de pild, numirea unor judectori ai Curii Constituionale (art.142/3).

279

numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de investitur; convocarea parlamentului nou ales i a sesiunilor extraordinare ale acestuia (art.60/3 i 63/2); promulgarea legii (art.77/1); solicitarea reexaminrii legii de ctre parlament (art.77/2); sesizarea Curii Constituionale cu proiectele de legi (art.144 lit. a); iniierea revizuirii Constituiei (art.146/1); convocarea poporului la exprimarea voinei prin referendum cu privire la problemele de interes naional, dar numai dup consultarea parlamentului (art.90); declararea, cu aprobarea prealabil sau ulterioar a parlamentului, a mobilizrii pariale sau generale a forelor armate (art.92/2); n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii ia msuri pentru respingerea agresiunii aducndu-le nentrziat, prin mesaj, la cunotina parlamentului (art.92/3); instituirea, potrivit legii, a strii de asediu sau a celei de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti, solicitnd ncuviinarea parlamentului pentru msurile adoptate (art.93/1,2). n sfrit, cea de a treia grup vizeaz atribuiile administrativ-executive ale preedintelui, care nu intr n sfera reprezentrii politice i n sfera constituional-legislativ, dar nici n sfera raporturilor cu alte autoriti publice neadministrative precum justiia, Curtea Constituional etc. Cu toate c are atribuii de natur administrativ, preedintele nu este eful guvernului (funcie deinut de primul ministru), dei competenele sale cuprind, practic, ntreg sistemul executiv, inclusiv autoriti care, dei sunt administrative,260 nu fac parte din

260

Asupra atribuiilor executive a se vedea M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 353-354.

280

sistemul condus de guvern, avnd un caracter autonom la nivel naional.261 -

a. Atribuii de natur decizional: desemnarea candidatului pentru funcia de prim ministru; numirea guvernului investit prin votul de ncredere al parlamentului (art.85/1); numirea i revocarea minitrilor, la propunerea premierului, n caz de remaniere guvernamental sau vacan ministerial (art.85/2); numirea n funcii publice (administrative), n condiiile legii (art.94 lit. c). b. Atribuii consultative, de propunere i reprezentare: consult guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit (art.86); propune parlamentului numirea n unele funcii publice (administrative); poate lua parte la edinele guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului ministru, n alte situaii, prezidnd edinele la care particip (art.87). n literatura de specialitate262 au fost considerate ca argumente n susinerea teoriei regimului semiprezidenial (atenuat) caracteristic rii noastre urmtoarele: caracterul reprezentativ (electiv) al parlamentului i al preedintelui rii, alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat (art.62/1, 81/1); dreptul preedintelui de dizolvare a parlamentului, n anumite condiii, dar i dreptul legislativului de tragere la rspundere politic a efului statului i organizare a referendumului pentru demiterea sa, inclusiv punerea acestuia din urm sub acuzare (art.95, 84/2);
261

Aa, de exemplu, propune parlamentului pe directorul S.R.I. i numete adjuncii acestuia (Legea nr.14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii); numete doi membri ai Consiliului Naional al Audiovizualului (Legea Audiovizualului nr. 48/1992). 262 A. Iorgovan, op.cit., pag. 57-60.

281

calitatea parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului i unica autoritate legiuitoare a rii, dar i calitatea preedintelui de a reprezenta statul romn, de a promulga legile i de a convoca naiunea la referendum (art.61/1, 80/1, 77/1, 90); desemnarea candidatului pentru funcia de prim ministru, dar numai n urma consultrii partidului cu majoritate absolut n parlament, ori dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n legislativ, precum i numirea guvernului pe baza votului parlamentar de ncredere (art.103/1, 85/1); numirea i revocarea membrilor guvernului, n caz de remaniere sau de vacan guvernamental, dar numai la propunerea primului ministru (art.85/2); att preedintele, ct i fiecare camer au dreptul de a cere urmrirea penal a membrilor guvernului, eful statului putnd dispune suspendarea acestora din funcie dac s-a cerut urmrirea penal (art.109/2); decretele prezideniale, de regul, sunt contrasemnate de primul ministru (art.100); cele mai importante atribuii prezideniale n domeniul politicii externe romneti, ale aprrii i ale strilor excepionale sunt condiionate, n exercitarea lor, de voina guvernului sau de cea a parlamentului ori se afl sub control legislativ. n sfrit, preedintele nu poate: - avea iniiativ legislativ; - determina rspunderea politic a guvernului; - refuza promulgarea legii, dac reexaminarea cerut de el n-a fost admis de parlament, ori dac decizia Curii Constituionale i-a confirmat constituionalitatea; - demite sau revoc primul ministru. 3. Actele de natur administrativ ale efului statului n scopul ndeplinirii atribuiilor sale eful statului dispune de un aparat administrativ263 care funcioneaz pe lng Preedintele
263

Constituit potrivit Legii nr. 1/1990 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei, abrogat de Legea nr. 47/1994 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei, modificat, la rndul ei,

282

Romniei264, iniial denumit Preedinia Romniei, iar actualmente Administraia prezidenial.


n realizarea competenelor ce-i revin, preedintele emite acte politice (de pild, mesaje) i acte juridice (decrete), acestea din urm supuse, de cele mai multe ori, regimului de drept constituional, n studiul nostru interesnd doar cele de natur administrativ, dei nu se pot nega unele trsturi comune acestora, de natur mixt.

Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ i cu caracter individual265 avnd o for juridic inferioar Constituiei i legilor, dar superioar actelor guvernului.
Sunt normative decretele de reglementare a unor situaii ca, de exemplu, cele viznd declararea strii de urgen sau a celei de asediu i care oblig autoritile executive, centrale i/sau teritoriale ori locale, la luarea msurilor (normative i individuale) de punere n aplicare a prevederilor prezideniale. Sunt individuale, de pild, actele de numire sau revocare din unele funcii publice, cum sunt cele administrative.

Decretele, de regul, se contrasemneaz de primul ministru i se public n Monitorul Oficial al Romniei, iar nepublicarea lor atrage inexistena actului. Cele cu caracter individual se comunic i celor interesai.
Contrasemntura premierului este o condiie formal esenial de valabilitate a decretului, fr de care actul este lovit de nulitate absolut antrennd concomitent i rspunderea solidar a acestuia, alturat efului statului, cu att mai necesar pentru a se evita un eventual abuz al puterii prezideniale - certificnd legalitatea actului care, de cele mai multe ori, produce efecte pe planul dreptului administrativ.

prin Ordonana de urgen nr.1/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.12 din 10 ianuarie 2001. 264 A se vedea Al. Basarab-inc, Drept administrativ partea special, vol. I, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 37-38. 265 A fost exprimat opinia c decretele sunt numai acte individuale (A. Iorgovan, op.cit., pag. 77).

283

Seciunea a II-a. Guvernul266 1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice Potrivit Constituiei (art.102/1) i Legii nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor267 (art.1), guvernul este autoritatea public a puterii executive care asigur potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament realizarea politicii interne i externe a rii, precum i conducerea general a administraiei publice. n primul rnd, - utiliznd criteriul formal organic, al caracterizrii sale legale exprese, dar i cel material funcional, al coninutului atribuiilor conferite rezult c guvernul este o autoritate public de natur administrativ pentru c ndeplinete o funcie executiv,268 atribut evideniat pe deplin i prin modul su de constituire, organizare i funcionare, dar i prin specificul competenei exercitate. n al doilea rnd, aceeai autoritate realizeaz conducerea activitii executive pe ntreg teritoriul rii, ceea ce nseamn c ea exercit o competen naional, fiind o autoritate central de un fel deosebit, adic organul de vrf sau suprem al ntregului sistem administrativ, nefiind o simpl autoritate central, de nivelul i felul ministerelor i al altor organe centrale de specialitate din respectivul sistem. Caracterizarea guvernului ca organ suprem al autoritilor executive nu implic, n mod necesar, subordonarea fa de el a oricrei autoriti administrative, ntruct exist i se pot nfiina
266

Terminologic n alte sisteme de drept se utilizeaz denumiri ca, de pild, Consiliul de Minitri, cabinet sau pur i simplu executiv. 267 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, modificat i completat prin legea nr.23/2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.187 din 3 martie 2004, modificat prin Ordonana de Urgen nr.49/2005 privind unele msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale (Monitorul Oficial nr.517 din 17.06.2005) aprobat prin Legea modificatoare nr.411/2006 (Monitorul Oficial nr.5 din 4.01.2006), completat i modificat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.24/2007 privind stabilirea unor msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale (Mon.Of. nr.247/12.04.2007). 268 Cu toate acestea, Constituia nu ncadreaz expres Guvernul n sistemul administraiei publice.

284

autoriti administrative, inclusiv autonome (potrivit art.116/2 teza a II-a din Constituie) centrale (de pild, Banca Naional a Romniei, Serviciul Romn de Informaii, Consiliul Naional al Audiovizualului) sau locale (consiliile locale i judeene), funcionnd independent de guvern sau n subordonarea ori pe lng parlament sau eful statului, dar care, dei aflate ntr-o astfel de situaie juridic, nu-i pierd natura lor administrativ. De asemenea, dei guvernul este autoritatea de vrf a administraiei publice, el nu este afectat de faptul c preedintele rii l desemneaz pe candidatul la funcia de prim-ministru, pentru ca ulterior s numeasc ntregul guvern, i nici de faptul participrii efului statului la unele edine ale executivului, pe care le i prezideaz (art.85 i 87 din Constituie). ntr-adevr, desemnarea unui candidat ca premier reprezint o formalitate procedural ce desvrete opiunea electoratului i, implicit, a unui sau unor partide ori coaliii majoritare, reprezentate n parlament, urmnd ca legislativul s se pronune, prin vot, asupra persoanei propuse pentru respectiva funcie, asupra componenei cabinetului, ct i asupra programului de guvernare al acestuia. Pe de alt parte, prezidarea edinelor guvernului nu-i confer efului statului nici calitatea de membru al executivului central i, implicit, nici calitatea de votant (consultativ sau deliberativ) privitor la actele administrative adoptate n acea edin. n sfrit, poziia supraordonat a guvernului n sistemul executiv nu este afectat nici de obligativitatea acestuia ca, de altfel, a tuturor autoritilor i instituiilor implicate de a ndeplini hotrrile Consiliului Suprem de Aprare a rii cruia i revine rolul de a organiza i coordona unitar activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional (art.119 din Constituie), ntruct ndatorirea ndeplinirii unei msuri juridice, indiferent de proveniena ei, nu echivaleaz cu intrarea n raporturi ierarhice care s afecteze poziia deinut n cadrul unui sistem de ctre subiectul obligat la punerea lor n executare. n al treilea rnd, guvernul exercit o competen general asupra tuturor problemelor interesnd administraia de pe ntreg

285

teritoriul rii, actele de reglementare ale acestuia fiind aplicabile n materie executiv pentru toate subiectele aflate n raporturi sociale crora le devin incidente normelor sale. n al patrulea rnd, guvernul este o autoritate investit ntr-un mod unic n sistemul executiv, ntruct eful statului desemnndu-l pe candidatul la funcia de premier, iar acesta prezentnd legislativului lista cabinetului, este nevoie de votul de ncredere al parlamentului pentru ca ulterior preedintele rii s poat numi conducerea executivului n ntregul ei. n al cincilea rnd, guvernul, astfel constituit, funcioneaz ca autoritate colegial numai n prezena majoritii membrilor care-l compun. n al aselea rnd, guvernul este o autoritate deliberativ, hotrnd cu efecte juridice n problemele executive, indiferent de modul de subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate. n concluzie, guvernul reprezint autoritatea administrativ public suprem avnd o alctuire colegial i care dispune de competena deliberativ, general i naional, realiznd conducerea activitii executive n ansamblul ei la nivelul ntregului sistem executiv.269 n baza reglementrii organice, Guvernului i revin, pentru realizarea Programului de guvernare, acceptat de Parlament, exercitarea urmtoarelor funcii (art.1/5): a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii,
269

Pentru aceast caracterizare a se vedea I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 127.

286

ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniul economic, social i al funcionrii instituiilor i organismelor aflate n subordinea sau autoritatea Guvernului.

2. Constituirea (investitura) guvernului Desemnarea efului executivului i a echipei guvernamentale conduse de el difer270 dup forma de guvernmnt i regimul de guvernare instituit. n cazul n care eful statului este i eful guvernului, deci al ntregului executiv (monocratic), funcia executiv suprem poate fi dobndit pe cale ereditar (n monarhiile neconstituionale sau absolutiste) sau prin alegere direct sau indirect n funcia suprem n stat (n republicile prezideniale, democratice sau autoritare), parlamentul neavnd n acest sens nici o atribuie referitoare la persoana efului statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici mcar cu privire la minitrii si (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea cunosc un regim prezidenial atenuat, prin existena funciei de prim-ministru). Dimpotriv, n sistemele parlamentare i semiparlamentare (monarhice sau republicane), deci n executivul dualist ce cunoate funcia de prim-ministru, distingem urmtoarele situaii:271 alegerea direct i liber a guvernului de ctre parlament (Rusia); alegerea premierului i a guvernului de ctre legislativ, din cadrul formaiunii majoritare n parlament (Anglia, Frana, Germania); desemnarea de ctre eful statului a unei persoane cu anse reale n formarea guvernului, urmat de votul parlamentar (Belgia, Italia, Israel); desemnarea, dup aprecierea liber a efului statului, a primului ministru, fr votul parlamentar, chiar dac legislativul poate fi sau este consultat n prealabil (Monaco, Kuweit, Thailanda).
270 271

G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura TEAM, Iai, 1995, pag. 137-143. I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag. 432 i urm.

287

Constituirea sau investitura guvernului reprezint procedura de desemnare a premierului, urmat (n cazul Romniei) de votarea ntregului guvern i aprobarea programului su de guvernare ca expresie a modului democratic de alegere a legislativului i de susinere parlamentar a executivului. Procedura de constituire cuprinde urmtoarele etape: - desemnarea primului ministru; - alctuirea i prezentarea de ctre acesta a listei executivului i a programului su de guvernare; - dezbaterea i votarea acestora n parlament; - numirea ntregului guvern de ctre preedintele rii. 2.1. Condiii pentru calitatea de membru a guvernului Dei nu le este aplicabil Statutul funcionarilor publici, i n cazul membrilor guvernului condiiile de acces la funcie sunt cele generale pentru orice funcie public, aa cum rezult ele din coroborarea dispoziiilor constituionale cu cele legislative (art.2 i 4 din Legea nr.90/2001, modificat prin Legea nr.23/2004). Prima condiie este existena a ceteniei romne,272 cu neexcluderea altei cetenii (dubl, tripl) i a domiciliului n ar. A doua condiie se refer la existena discernmntului, respectiv deplintatea facultilor mintale, deoarece cei lipsii de discernmnt sau avnd discernmntul alterat, respectiv debilii sau alienaii mintali, n-au acces la funcia public, fiind pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, ceea ce i lipsete de exerciiul drepturilor civile i de drepturile electorale. A treia condiie vizeaz exerciiul drepturilor electorale,273 deoarece fr exerciiul lor o persoan nu poate accede la o funcie public, pornind de la lipsa condiiei minimale pe care nu o ndeplinete, aceea de a putea alege (art.16 din Constituie). Situaia apare n cazul ceteanului condamnat cu pedeapsa complementar a interzicerii dreptului de a alege i de a fi ales n
272 273

Conform art. 16/3 din Constituie. Art. 2, teza a II-a din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr.23/2004, Ordonana de Urgen nr.44/2005 i Legea nr.411/2006.

288

autoritile publice sau n funciile elective publice conform codului penal (art.64 lit. a). O ipotez particular este aceea a pedepsei complementare constnd n interdicia de ocupare a unei funcii implicnd exerciiul autoritii de stat (art.64 lit. b), cnd, de regul, se pronun i interdicia drepturilor electorale. A patra condiie se refer la compatibilitatea moral, n sensul inexistenei unei condamnri penale. A cincea condiie este depunerea jurmntului de credin n faa Preedintelui Romniei. A asea condiie vizeaz inexistena strii de incompatibilitate ntre funcia public ministerial cu alte funcii publice de autoritate,274 deci excluderea cumulului de funcii de acest gen. ntr-adevr, funcia de membru al guvernului este incompatibil cu exerciiul altei funcii publice de autoritate (executiv sau judiciar), cu excepia celei de deputat sau senator (art.105/1 teza I din Constituie i art.4/1 lit. a din Legea organic), legiuitorul constituant nemprtind idea unei depline separaii ntre funcia executiv i cea legislativ, ceea ce nu reprezint totui o cerin general-obligatorie, ci o stare de excepie, deoarece muli ministeriabili nu au i calitatea de parlamentari. Dar, de aici rezult i concluzia c funcia ministerial este compatibil cu alte funcii publice neautoritare,275 ca, de pild, funcia sau activitatea de cadru didactic, cercetarea tiinific i creaie literar-artistic sau cu funcii private de orice fel, exceptndu-le pe cele de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial (art.105/1 teza a II-a din Constituie). Conform Constituiei (art.105/2), alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic, iar actuala lege modificat a guvernului le mai instituie, conform Legii nr.161/2003, pentru (art.84):

274

Trebuie s avem n vedere c Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcii instituie principiul reunirii mai multor funcii n mod nelimitat i necondiionat, indiferent de natura lor, cu excepiile prevzute de normele speciale, iar Constituia (art. 38/1) consacr libertatea muncii. 275 Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia (art. 4/2 din Legea nr. 90/2001).

289

orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de Constituie; b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; d) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociaiilor la societile comerciale prevzute la lit.c); e) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale prevzute la lit.c); f) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; g) calitatea de comerciant persoan fizic; h) calitatea de membru al uni grup de interes economic; i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prebvzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. n mod excepional, Guvernul poate aproba participarea ca reprezentani ai statului n adunarea general a acionarilor ori ca membrii n consiliul de administraie al regiilor autonome, companiilor sau societilor naionale, instituiilor publice ori al societilor comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, de interes strategic sau n cazul n care un inters public impune acesta. Legea nr.161/2003 a reglementat i conflictul de interese (art.72) interzicnd membrilor guvernului s emit sau, dup caz, s ncheie un act administrativ, respectiv, un act juridic ori s participe la lucrarea unei decizii care produce un folos material pentru sine, pentru so sau rude de gradul I.

a)

290

A aptea condiie de acces la funcia guvernamental vizeaz capacitatea profesional276 i aptitudinile manageriale, dei subneleas, ea nu se verific, n acest caz prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe post este o promovare liber pe criterii politice. 2.2. Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru n sistemul nostru semiprezidenial sau semiparlamentar, efului statului i revine ndatorirea ca dup finalizarea procesului electoral i de formare a noului parlament s desemneze candidatul pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n parlament ori dac aceast majoritate nu exist a partidelor reprezentate n parlament (conform art.85/1 i art.103/1 din Constituie). Aceast consultare trebuie ncheiat, apreciem, pn la constituirea noului parlament (parlamentul nou ales e convocat n cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie s aib posibilitatea de a se pronuna asupra opiunii prezideniale, iar n cazul n care opereaz nlocuirea unui guvern cu altul n urma moiunii de cenzur sau demisiei n termenul prevzut de legislativ. Noiunea de majoritate parlamentar absolut trebuie neleas ca fiind alctuit din jumtate plus unul din reprezentarea legislativ, constituit din formaiunea politic ctigtoare a alegerilor raportat la totalul membrilor ambelor adunri (Camera Deputailor i Senat), deoarece n aceast formul reunit a plenului comun urmeaz s aib loc solicitarea, dar i votarea att a executivului, ct i a programului su de guvernare. Fa de reglementarea constituional n materie se impun mai multe precizri. n primul rnd, preedintele nu poate consulta dect pe cei care dein majoritatea absolut, nemaiconsultnd alte reprezentri parlamentare (adic pe cei cu pondere simpl, relativ, etc.), iar dac o asemenea majoritate absolut nu exist, sunt consultate
276

n acest caz nu sunt aplicabile dispoziiile de selecie instituite prin Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen i nici cele n aceeai materie din Statutul funcionarilor publici (Legea nr. 188/1999, republicat n anul 2004, respectiv n 2007).

291

partidele reprezentate n parlament, fr s se mai indice o anumit ordine de preferin. n situaia n care reprezentarea majoritar, nu neaprat absolut, ar refuza s indice vreo persoan pentru funcia de premier sau nu i-ar da girul pentru un candidat din rndul ei, aceast mprejurare l oblig pe eful statului ca n subsidiar s consulte celelalte partide parlamentare. n nici un caz nu pot fi consultate, indiferent de dificultile aprute, partide neparlamentare ori s se nceap consultarea cu partide nemajoritare. n al doilea rnd, fa de evoluia vieii politice din Romnia, trebuie s avem n vedere i existena formaiunilor politice i a coaliiilor electorale,277 precum i a alianelor politice,278 ceea ce nseamn obligativitatea consultrii aceleia dintre ele care deine majoritatea absolut sau a acelora care, chiar n lipsa acesteia, au capacitatea de a se constitui ntr-o asemenea majoritate ori pot determina un vot majoritar n camere. n al treilea rnd, propunerea de candidatur trebuie s provin i s aparin reprezentrii consultate deoarece i se cere opinia asupra persoanei viitorului premier nefiind ea cea care consult n aceast problem iar nu alteia sau altora, ntruct cea n cauz ofer i sprijinul politic necesar. n al patrulea rnd, nu are relevan dac cel propus face parte sau nu din formaiunea reprezentat parlamentar ori este un independent sau chiar un apolitic (tehnocrat), ntruct nu exist obligaia legal de apartenen politic sau parlamentar a candidatului, ci obligativitatea obinerii sprijinului politic majoritar. Procedura politic utilizat de partidele majoritare privind consultrile i desemnarea candidatului la funcia de premier ca i a echipei guvernamentale desfurat anterior consultrii prezideniale, dar n urma ctigrii alegerilor nu este reglementat i, n consecin, nu este interzis. Desemnarea candidatului, dup consultare, nu reprezint un act juridic, ci o propunere prezidenial obligatorie de fcut parlamentului i n lipsa creia nu poate fi votat nici premierul i
277 278

A se vedea art. 5 alin. 3 din Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputailor i Senatului. Art. 28 din Legea partidelor politice nr. 14/2003.

292

nici o eventual list a cabinetului, ceea ce nseamn c o propunere legislativ nensuit prezidenial nu poate constitui temei pentru desemnarea premierului cu tot votul parlamentar, eventual obinut. Rmne ns o problem juridic greu de soluionat ipoteza unei opoziii (greve) prezideniale constnd din refuzul efului statului de a desemna persoana viitorului premier, neexistnd soluie legal expres pentru depirea unui asemenea moment de criz. Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii n termen de cel mult 60 de zile de la data formulrii solicitrii pentru funcia de premier, prin votul camerelor sale. Orice schimbare ulterioar n compoziia politic a forelor care i-au asumat i obinut sarcina guvernrii, presupune un nou vot de investitur,279 dac aceasta afecteaz majoritatea parlamentar iniial. 2.3. Alctuirea i prezentarea listei guvernului i a programului de guvernare Dup consultarea politic prezidenial i dup desemnarea candidatului la funcia de premier, acesta din urm va alctui lista guvernului280 i programul de guvernare. Respectivele operaiuni implic noi consultri, de ast dat ale celui n cauz, cu formaiunea i/sau, dup caz, cu toate acele formaiuni, partide, coaliii pe care le reprezint ori pe care se va sprijini cu ocazia votului de ncredere, existnd obligaia de a ine seama att de opiniile exprimate privitor la persoanele propuse pentru guvern, ct i de programele politice electorale cu care trebuie s fie n concordan programul de guvernare, n caz contrar existnd riscul neacordrii votului de investitur i, implicit, al nedesemnrii guvernului. Procesul de negociere purtat de viitorul premier cu liderii de partide i de grupri parlamentare implic i un ir de concesii din partea i ntre partidele implicate, privitoare la obiectivele ce
279 280

A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 118. Lista trebuie s cuprind nominalizri i posturi corespunztoare funciilor ministeriale existente, neputndu-se nominaliza persoane pe viitoare funcii sau structuri, eludndu-se astfel prevederile constituionale i legale prin hotrri parlamentare i decrete prezideniale (A. Iorgovan, op.cit., pag.150).

293

trebuie cuprinse n programul de guvernare, proporia de reprezentare a grupurilor, coaliiilor, partidelor, etc., reflectat n componena i funciile deinute de guvern la nivelul ministerelor i al structurilor ministeriale, al titularilor (minitri) sau al secretarilor de stat, etc. (aa numitul algoritm politic). Timpul de care dispune candidatul pentru aceste activiti este de numai 10 zile i se calculeaz de la data, devenit public, a opiunii comunicate de eful statului parlamentului cu privire la persoana viitorului premier, i trebuie s se mplineasc la data solicitrii de ctre candidat a votului de ncredere pentru lista cabinetului i pentru programul de guvernare, independent de durata distinct a procedurii parlamentare propriu-zise. Acest termen n-a fost considerat de decdere, ci doar limita peste care eful statului poate retrage mandatul acordat spre a ncepe noi negocieri,281 de aici concluzia c naintea expirrii acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat candidatului propus la funcia de premier. 2.4. Dezbaterea i votarea programului de guvernare i a listei guvernului Odat ntocmite lista i programul, ele sunt naintate legislativului spre dezbatere, care trebuie s aib loc n cel mult 60 de zile de la prezentarea lor de ctre candidatul la funcia de premier. Data dezbaterii este fixat de birourile permanente ale camerelor. ntre timp, comisiile parlamentare de resort, deja constituite, au audiat partea corespunztoare din programul de guvernare, ca i pe candidaii viitorului executiv, corespunztor profilului comisiei, pronunndu-se prin aviz (consultativ), comunicat viitorului premier, asupra persoanei propuse. Aceast audiere i avizare sunt obligatorii de realizat i respectiv, de solicitat, dar sunt facultative pentru opiunea candidatului la funcia de prim-ministru, care este liber s se conformeze sau nu opiniei exprimate de comisie, sub eventuala sanciune a neobinerii votului de ncredere, ori poate
281

A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag.229.

294

opera, dup caz, modificrile de rigoare n componena listei, dup care noua propunere trebuie s urmeze aceeai procedur. Dezbaterile parlamentare asupra listei i programului sunt deschise discuiilor pentru toate grupurile parlamentare, putnd antrena amendamente ce pot fi luate n considerare de ctre viitorul premier, i obligatoriu de nsuit n cazul n care provin de la conducerile sau liderii majoritii parlamentare, altfel, n caz contrar, existnd pericolul asumrii riscului unui vot de respingere. Dezbaterile trebuie s fie o permanent raportare a programului prezentat i a aptitudinilor membrilor echipei de guvernare la programele i platformele politice ale majoritii chemate s guverneze, deci o depire a stadiului de simple promisiuni sau platforme electoare, inclusiv indicarea mijloacelor i resurselor utilizabile pentru realizarea lor. Dup terminarea dezbaterilor se trece la operaiunea votrii. Realizarea votului de ncredere presupune obinerea majoritii absolute (jumtate plus unul din totalul celor care compun ambele camere, fr vreo distincie numeric pe camer, fr nici o raportare procentual efectiv la edin). Prin votare are loc transformarea voinei politice, cuprinse n programul politic prezentat, ntr-un program juridic de guvernare, iar lista de propuneri devine compunere guvernamental efectiv, obligatorie de consacrat prin decret prezidenial, n baza hotrrii parlamentului. n acest sens hotrrea de nsuire a programului de guvernare reprezint un act politico-juridic de principiu din care decurg viitoarele msuri dispuse prin acte juridice, n vreme ce adoptarea listei guvernului se concretizeaz ntr-un act juridic individual de desemnare a membrilor executivului. Votarea este pur i simpl, necondiionat, n sensul c se hotrte n bloc asupra tuturor punctelor din programul de guvernare, ca i asupra ntregii echipe ministeriale, neputnd opera o votare difereniat, ceea ce nseamn c dezacordul fa de ntreg ansamblul de propuneri ori fa de una sau de unele trebuie exprimat n acelai mod n cadrul votului individual, adic fie nsuirea, fie respingerea ntregului, aa cum a fost el constituit iniial sau cum a fost modificat prin nsuirea modificrilor aduse

295

programului ori propunerilor fcute listei i acceptate de viitorul premier. Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii de premier, a listei guvernului i a programului de guvernare, neputnd depi 60 de zile de la data primei solicitri a votului de investitur. Dac nu se pronun n acest interval sau dac pronunnduse n acelai interval s-a respins de cel puin dou ori solicitarea de investitur, eful statului poate, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, s dizolve legislativul, convocnd noi alegeri generale n vederea constituirii unui nou parlament i a desemnrii unei alte formule guvernamentale (art.89/1 din Constituie). Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar facultativ, intervenind numai dup epuizarea tuturor procedurilor de solicitare a legislativului de ctre eful statului. Parlamentul, indiferent cnd au intervenit alegerile generale sau criza de guvern nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului efului statului i nici n timpul strii de asediu sau a celei de urgen, iar n cursul unui an el nu poate fi dizolvat dect o singur dat (art.89/2,3 din Constituie). Evident, rezultatul dizolvrii legislativului atrage convocarea corpului electoral la noi alegeri generale urmate de o nou procedur declanat pentru investitura unui alt guvern, n eventualitatea unei alte configuraii politice reprezentative, etc. Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca un recurs politic la arbitrajul electoral, alegtorii fiind chemai s cumpneasc asupra unei noi componene a legislativului apt s asigure guvernarea stabil a rii.282 2.5. Numirea guvernului Dup obinerea votului de ncredere preedintele rii numete guvernul n baza hotrrii parlamentare care i este comunicat i care reprezint un act juridic individual obligatoriu
282

I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 78.

296

pentru preedinte care, la rndul su, are ndatorirea ca, n conformitate cu ea, s emit decretul prezidenial de numire a executivului n formula adoptat de parlament. Rezult c procedura de investitur a guvernului este complex, cuprinznd dou faze, una prezidenial-legislativ, iar alta executiv-prezidenial, materializnd dou voine distincte cu caracter politico-juridic, dintre care una este principal i esenial (hotrrea legislativ), iar cea de a doua este subsidiarcomplementar (decretul prezidenial), desvrind formal ntreaga procedur. Lipsa oricrui act din aceast unitate procedural complex afecteaz posibilitatea constituirii legale a guvernului. Primul ministru, minitrii i ceilali membri ai executivului vor depune individual n faa efului statului jurmntul de credin i fidelitate (conform art.104/1 i 82/3 din Constituie), ceea ce desvrete procedura legal a investiturii guvernului n ansamblul su i a investirii personale a fiecruia care-l compune. Refuzul depunerii acestuia antreneaz demiterea de drept a celui n cauz, cu efecte corespunztoare asupra hotrrii parlamentare i a decretului prezidenial, ceea ce antreneaz, credem noi, declanarea unei noi proceduri de investitur, dat fiind schimbarea condiiilor iniiale, neputndu-se utiliza, simpla procedur a remanierii guvernamentale, care poate fi ntrebuinat numai fa de un guvern legalmente constituit i aflat deja n funciune, ceea ce nu este cazul ipotezei noastre. Momentul depunerii jurmntului este important, deoarece marcheaz nceputul exercitrii efective a mandatului noului guvern i de la care se calculeaz diferitele termene ce vizeaz durata mandatului, stabilirea datei urmtoarelor alegeri, mandatul fiecrui ministeriabil, calculul duratei prelungirii mandatului, etc. 2.6. Durata mandatului guvernamental Durata exercitrii mandatului guvernamental are ca ntindere maxim o perioad de patru ani corespunztoare limitelor de funcionare a parlamentului, respectiv legislatura acestuia, deci n mod obinuit ntre dou alegeri generale, n afara cazurilor de demitere a executivului (prin moiunea de cenzur) sau demisie

297

(cnd mandatul acestuia nceteaz chiar n cadrul aceleiai legislaturi a organului reprezentativ, nainte de termen i indiferent de restul rmas din durata mandatului legislativ), precum i n cazul prelungirii forate a mandatului executiv. Momentul iniial al mandatului unui guvern nou ales de ctre noul legislativ se situeaz n timp imediat dup constituirea legislativului n urma desfurrii alegerilor generale ncepnd din momentul depunerii jurmntului de credin i se ntinde, n mod obinuit, pn n momentul validrii alegerilor parlamentare generale ulterioare (conform art.110/1 din Constituie), dei executivul al crui mandat a ncetat astfel ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului guvern (art.110/4). De aceea, chiar dac durata mandatului legislativului i cea a executivului sunt identice, totui, raiunea asigurrii continuitii vieii de stat administrative face ca limitele de nceput i de sfrit ale mandatelor celor dou puteri s nu se suprapun totui perfect. Guvernul aflat ntr-o atare situaie, demisionar de fapt, nu va mai putea emite ordonane, acte cu for juridic echivalent legii, nu poate iniia proiecte de legi i, n cazul nostru, nu are nici obligaia formal de prezentare n bloc a demisiei sale efului statului, pentru a-i permite acestuia declanarea procedurii de investitur a noului guvern. Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotrri curente n activitatea executiv, cu caracter normativ sau individual ca, de pild, acte de asigurare a aplicrii normative unitare a legilor, aprobri de transferri i repartizri de bunuri ntre sau ctre autoriti i instituii din subordine, numiri i revocri n funcii administrative, etc. Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este determinat, n primul rnd, de prelungirea mandatului legislativ i anume: - adoptarea unei legi organice n caz de stare de mobilizare, de rzboi, de asediu, de urgen pn la ncetarea acestora (art.63/1 din Constituie);

298

convocarea alegerilor legislative n cel mult trei luni de la expirarea mandatului legislativ (art.63/2 teza I din Constituie). Apoi, n al doilea rnd, aceeai prelungire opereaz i n cazul n care parlamentul nou ales nu reuete s desemneze un nou executiv, indiferent de faptul c se reia de mai multe ori procedura de investire ori c este dizolvat acelai legislativ i convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate). Pentru toate situaiile de prelungire a mandatului guvernamental determinate de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul executiv rmas n funcie, mai ales n cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului parlament, va aciona cu depline puteri nefiind limitat doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu orice prelungire a mandatului legislativ, dup cum nici o exercitare normal a acestuia nu presupun de drept i o concordan cu mandatul executiv deoarece, de exemplu, o moiune de cenzur sau o demisie poate decala durata activitii celor dou autoriti. ncetarea mandatului executiv nainte de termen sau de expirarea lui are loc n situaia intervenirii moiunii de cenzur ori a pierderii calitii de membru al guvernului de ctre primul ministru, acest din urm aspect afectnd situaia ntregului executiv, dei pare a fi de relevan pur personal, ntruct lista guvernului reprezint opiunea premierului i n considerarea persoanei sale legislativul a votat-o, de unde i concluzia c imposibilitatea meninerii n funcie a primului ministru antreneaz, implicit, o stare identic i n privina guvernului. ntruct parlamentul este cel care investete guvernul n funcie, prin intermediul votului de ncredere, tot el este i cel care poate revoca ncrederea acordat, utiliznd moiunea de cenzur (votul de nencredere). Potrivit Constituiei (art.113/1), Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor.
-

299

Scopul moiunii este demiterea guvernului i ea poate fi determinat de cele mai diferite motive, avnd ca autor al demersului opoziia sau chiar majoritatea parlamentar. Iniierea moiunii de cenzur aparine cel puin unei ptrimi din numrul total al deputailor i senatorilor, din ambele camere, fr vreo relevan asupra reprezentrii proporionale a fiecreia sau n fiecare camer. Forma de iniiere este scris, cu indicarea numelui i prenumelui semnatarilor, a calitii de deputat sau de senator, a grupului parlamentar aparintor i semntura. Procedura depunerii moiunii const n naintarea ei la birourile permanente ale celor dou camere, precum i n comunicarea ei n aceeai zi guvernului. Preedinii celor dou camere vor convoca legislativul n edina comun a camerelor n cel mult cinci zile de la data depunerii moiunii. n prima edin comun, astfel convocat, se va prezenta moiunea de ctre un reprezentant al iniiatorilor ei, artndu-se motivele care au determinat-o. n cea de a doua edin comun care are loc la un interval de trei zile, dup prima edin parlamentar consacrat moiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, dup ce, n prealabil, a avut loc o nou informare a camerelor asupra moiunii, desigur n msura n care ea mai este meninut. Apoi, se acord cuvntul premierului sau unui membru al guvernului care-l reprezint pentru precizarea poziiei executivului fa de moiunea iniiat. Dup aceasta au loc dezbateri pe marginea moiunii, iar la terminarea lor se trece la operaiunea votrii secrete. Dup numrarea voturilor se anun rezultatul operaiunii consemnat n procesul-verbal al edinei. n cazul admiterii moiunii de cenzur (cu votul majoritii parlamentarilor din totalul celor care compun ntreg legislativul), se emite o hotrre parlamentar semnat de preedinii camerelor i care se comunic Preedintelui Romniei, pentru a putea recurge la declanarea procedurii de investitur a unui nou guvern.

300

Potrivit Constituiei (art.113/4), dac moiunea de cenzur este respins, semnatarii iniiatori nu mai pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune, cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea n faa camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. Aceast situaie derogatorie de la interdicia iniierii unei noi moiuni n aceeai sesiune se datoreaz faptului c a intervenit o situaie cu totul nou fa de cea avut n vedere n cazul moiunii iniiale, ceea ce permite i justific necesitatea discutrii ei parlamentare n ali termeni, datorit schimbrii produse n atitudinea guvernului i de aici, implicit, posibilitatea introducerii, dup caz, a unei noi moiuni, n termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de ctre guvern n condiiile enunate. Dac nici n acest caz moiunea de cenzur nu este adoptat, guvernul nefiind demis, se consider (conform art.114/3) per a contrario c programul, declaraia sau proiectul de lege au fost implicit adoptate devenind obligatorii pentru guvern. 2.7. Componena guvernului Conform Constituiei (art.102/3) guvernul este alctuit din primul ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic (ntruct tot legea fundamental art.73/3 lit. e prevede c prin lege organic se reglementeaz organizarea guvernului). Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei arat c acesta se compune din primul ministru i minitri. Cu alte cuvinte, n Guvern nu pot intra dect funcii expres prevzute de Constituie.283 Apreciem c, datorit trimiterii constituionale prin sintagma i ali membri la o alt reglementare dect cea cuprins n legea fundamental, ntre cele dou acte normative, Constituia i legea n cauz, nu exist, n materia supus analizei, o contradicie de esen, care s conduc la eliminarea unei pri din textul legii ci, dimpotriv, avem o relaie de complementaritate, respectiv de
283

I. Vida, op.cit., pag. 81.

301

ntregire a reglementrii fundamentale cu cea legislativ, ulterioar ei, care ar putea fi meninut i de viitoare legi organice de organizare ale guvernului. n acest sens n compunerea guvernului intr, alturi de minitri, titulatura ce reprezint o noiune generic corespunznd conductorului unei astfel de instituii i, dup unele opinii i minitrii fr portofolii,284 minitrii delegai (art.3/2 din Legea nr.90/2001), aceste din urm funcii neacoperind o instituie central propriu-zis, ci corespunznd mai mult unor nevoi i raiuni politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii ntre formaiunile care au acces la guvernare, dei, apreciem c aceast practic ncalc att Constituia ct i legea n materie. Prin Legea nr.23/2004 (art.3) din Guvern mai fac parte minitrii de stat i minitrii delegai cu nsrcinri speciale pe lng premier. Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai executivului, respectiv premierul i minitrii indiferent c diferitele legi de organizare i funcionare a ministerelor ar prevedea sau nu pentru conductorii respectivelor instituii c au i aceast calitate iar, pe de alt parte, i unii minitri delegai, dar numai atunci cnd li se ncredineaz n mod expres (nominalizat) aceast calitate n guvern, prin lista prezentat pentru votul de ncredere al Parlamentului. Desigur, reglementri speciale (de natur organic) ar putea conferi calitatea de membru al executivului i unor alte funcii publice de conducere de rang guvernamental i de nivel naional sau central, altele dect cele ministeriale. Distincia principal ntre cele dou categorii de membri ai guvernului rezid n faptul c n cazul funciilor de drept calitatea de membru al executivului se dobndete prin simplul fapt al aprobrii compunerii acestuia de ctre legislativ ori prin numirea de ctre eful statului n funcia de ministru, la propunerea premierului (n caz de remaniere sau de vacan ministerial), pe cnd n cazul membrilor desemnai ai guvernului, prevederi sau acte speciale trebuie s confere expres i aceast calitate
284

V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 90.

302

guvernamental unui titular cu funcie de conducere administrativ, deoarece simpla numire ntr-o funcie neministerial nu este suficient, prin ea nsi, pentru a conferi i calitatea de membru al guvernului. n cazul secretarilor de stat care au fost i membri ai executivului, n baza vechi legi (nr.37/1990) nu exista un criteriu determinat de includere sau neincludere n respectiva autoritate, motiv pentru care doar unii, iar nu toi, fceau parte din plenul executivului suprem, fie pe baza hotrrii legislative de investitur, la propunerea premierului, fie, ulterior, n baza ei i a decretului prezidenial de remaniere ori de completare guvernamental la propunerea primului ministru (art.85 din Constituie). i aceast practic am considerat-o neconstituional, prin lipsa criteriilor legale de departajare a secretarilor de stat membri de cei nemembri ai guvernului, iar n cazul n care acel secretar, component al guvernului, a funcionat ntr-un minister, eram i n prezena unei stri antiadministrative, ntruct el avea o calitatea identic cu a ministrului su, dei se afla n subordinea lui.

2.8. ncetarea calitii (funciei) de membru al guvernului a. Pierderea calitii de membru al guvernului de ctre primul ministru intervine de drept i prin act juridic (art.106 din Constituie). 1. De drept funcia nceteaz n urmtoarele cazuri: demisia, ca urmare a voinei exclusive a titularului funciei, ceea ce impune preedintelui rii declanarea procedurii pentru o nou investitur; pierderea drepturilor electorale ca urmare direct a unei condamnri penale prin aplicarea sanciunii complementare celei principale (art.64 lit. a Cod Penal) pe perioada stabilit, dar i n cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub interdicie, datorit lipsei discernmntului ca urmare a strii de debilitate sau alienaie mintal constate prin hotrre

303

judectoreasc (art.142 Codul Familiei coroborat cu prevederile art.30-35 din Decretul nr.32/1954); pierderea ceteniei romne, indiferent de dobndirea sau/nu a unei alte cetenii; stabilirea domiciliului n strintate; intervenia unei stri de incompatibilitate sau conflict de interese; imposibilitatea exercitrii atribuiilor mai mult de 45 de zile (art.110/2 din Constituie); - decesul. 2. Prin act juridic funcia de premier nceteaz n urmtoarele situaii: revocarea din funcie de ctre eful statului ca urmare a unei condamnri pentru fapte svrite n exerciiul funciei (art.106 teza II din Constituie); moiunea de cenzur, ca urmare a retragerii de ctre parlament a ncrederii acordate guvernului (art.112/1 din Constituie), dei aceast situaie vizeaz guvernul n ansamblul su i, numai, implicit pe primul ministru. n alte cazuri prevzute de lege se pierde calitatea de premier (art.106 teza ultim din Constituie), deoarece unele situaii se regseau prevzute direct n legislaie dobndirea celei de a doua cetenii285 - sau indirect precum stabilirea domiciliului n strintate,286 interdicia de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii de stat,287 etc. Nu este rezolvat juridic situaia n care n urma controlului averii premierului, prin hotrre judectoreasc irevocabil, aceasta a fost declarat, total sau parial, nejustificat i cnd trebuie, ca i pentru orice persoan ce deine o funcie public, s opereze demiterea (destituirea sau revocarea) din funcia deinut, conform prevederilor (art.33/1) Legii nr.115/1996 privind declararea i
285 286

Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990 (abrogat). Art. 16/3 din Constituie. 287 Art. 64 lit. b Cod Penal se aplic numai cu art. 64 lit. a din acelai Cod Penal ce prevede interzicerea drepturilor electorale.

304

controlul averii demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de conducere. ntr-adevr, dei premierul este membru al Guvernului, i implicit supus acelorai reguli privind averea proprie, totui conform Legii organice a executivului, demiterea o face eful statului la propunerea primului ministru (art.8/2) ceea ce nu se poate produce n aceast ipotez, deoarece nu poate opera autopropunerea de demitere (destituire), unica soluie fiind demisia (proprie). b. Suspendarea din funcie a premierului este o situaie temporar generat de imposibilitatea exerciiului limitat al funciei datorit unor mprejurri de moment i nu permanente, ca i n cazul pierderii calitii. 1. Un prim caz este cel al imposibilitii exercitrii atribuiilor cel mult 45 de zile, ca ipotez de suspendare tacit din funcie (aa cum rezult din prevederile art.106 coroborat cu art.107/3 din Constituie). 2. Un alt caz de suspendare, dar expres, cuprinde ipoteza suspendrii facultative i cea a suspendrii obligatorii sau de drept. n primul rnd, dac s-a cerut urmrirea penal a primului ministru (de ctre Camera Deputailor, Senat sau eful statului) acesta din urm poate dispune suspendarea premierului din funcie (art.109/2 teza I din Constituie). n al doilea rnd, dac s-a dispus trimiterea n judecat a acestuia, atunci opereaz n mod obligatoriu suspendarea din funcie fr nici o alt condiie de form, n chiar temeiul Constituiei (art.109/2 teza II). Distincia ntre suspendarea i vacana funciei ministeriale este hotrtoare sub aspectul efectelor produse, deoarece prima situaie determin interimatul funciei, iar cea de a doua (i) nlocuirea din funcie cu consecine pe planul demiterii guvernului. ntr-adevr, n cazul imposibilitii exercitrii de ctre premier a atribuiilor sale pe cel mult 45 de zile, preedintele rii este obligat s desemneze un alt membru al guvernului ca prim-

305

ministru interimar, urmnd ca interimatul s nceteze dac premierul i reia activitatea n guvern (art.107/3 teza final). n cazul suspendrii din funcie pe durata urmririi penale sau a trimiterii n judecat a premierului, dei legea fundamental nu o reglementeaz expres, desemnarea unui interimar este obligatorie pentru c suntem n prezena unei situaii de imposibilitate practic a exercitrii atribuiilor guvernamentale. Dac suspendarea din funcie se prelungete peste 45 de zile acest interimat este continuat pn la formarea noului Guvern. n cazul vacanei guvernamentale (mai puin moiunea de cenzur) desemnarea interimarului este obligatorie, fiind urmat de declanarea procedurii de investire a unui nou guvern, inclusiv desemnarea candidatului la funcia de premier. n cazul n care premierul este scos de sub urmrire penal de ctre procuror sau achitat de instana de judecat (art.10 lit. a-e coroborat cu art.11 alin. 1 lit. a i alin. 2 lit. a Cod procedur penal), iar aceste soluii se dispun n intervalul de maximum 45 de zile de la data suspendrii, atunci interimatul nceteaz dac primul ministru i reia activitatea. Dac, dimpotriv, acest interval este depit, nceteaz de drept mandatul premierului i al guvernului, nefiind necesar un decret de destituire (demitere) sau revocare din funcie,288 premierul nemaiputnd s-i reia funcia289 i exerciiul ei. 3. Organizarea Guvernului Din punct de vedere structural, guvernul este alctuit din funcii i organisme menite a-i asigura funcionalitatea corespunztoare i anume: primul ministru i aparatul propriu. n reglementarea anterioar mai exista i biroul executiv. 3.1. Primul ministru
288 289

n sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159. n ipoteza urmririi penale neurmat de suspendarea din funcie a premierului, scoaterea de sub urmrire penal nu-i afecteaz exerciiul funciunii, n vreme ce soluia de ncetare a urmririi sau de trimitere n judecat urmat de condamnare sau ncetarea procesului penal conduc la ncetarea funciei.

306

Primul ministru, numit i premier (n alte sisteme eful cabinetului, cancelar, preedinte al Consiliului de Minitri, etc.), conduce guvernul avnd un rol esenial n alctuirea, modificarea i chiar revocarea acestuia, ntruct de i n considerarea persoanei sale sunt legate n mod hotrtor aceste atribute. n acest sens el are urmtoarele atribuii principale: a) odat desemnat ca i candidat la aceast funcie, va prezenta parlamentului lista guvernului i programul de guvernare n vederea obinerii votului de ncredere necesar investiturii i aprobrii programului (art.103/2 din Constituie); b) prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii privind politica guvernului care se dezbat cu prioritate (art.106/1 teza ultim din Constituie) i rspunde la ntrebrile sau interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori (art.16/1) putnd desemna un membru al executivului care s rspund la ele, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interveniei parlamentare (art.16/2); c) propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai guvernului (art.85/2 din Constituie); d) solicit efului statului participarea la acele edine de guvern pentru care apreciaz c este necesar o astfel de prezen (art.87/1 teza ultim din Constituie); e) contrasemneaz, de regul, n cazurile prevzute de legea fundamental, decretele prezideniale (art.100/2 din Constituie) i semneaz hotrrile i ordonanele guvernamentale (art.108/4 din Constituie). Conducerea Guvernului (art.107/1 teza I din Constituie) de ctre primul ministru se manifest i pe plan organizatoric prin convocarea i prezidarea edinelor executivului, iar pe plan funcional prin rolul decisiv n mecanismul adoptrii i al semnrii actelor guvernamentale, precum i ncredinarea delegrii funciei ministeriale n cazul interimatului acesteia (art.107/4 din Constituie). Premierul coordoneaz activitatea membrilor guvernului, respectnd atribuiile ce le revin (art.107/1 teza a II-a din Constituie i art.13 teza I din Legea nr.90/2001). Coordonarea asigur corelarea aciunilor executive n vederea rezolvrii unitare a sarcinilor i atribuiilor revenind autoritilor

307

administrative ce alctuiesc sistemul condus de guvern i de premier. Pe linia aceleiai atribuii premierul exercit competene viznd aparatul propriu al guvernului, respectiv, secretarul general i adjuncii acestuia, numirea i eliberarea din funcie a conductorilor organelor centrale de specialitate din subordinea nemijlocit a guvernului, a secretarilor i subsecretarilor de stat din ministere sau din alte organisme centrale (nemembri ai guvernului), precum i n alte funcii publice stabilite prin lege sau hotrri guvernamentale, inclusiv atribuia de a constitui consilii, comisii i comitete interministeriale sau interdepartamentale pentru rezolvarea unor situaii deosebite ori a unor probleme operative (art.15 coroborat cu art.18 din Legea nr.90/2001).290 Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii prevzute de Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului (art.18/2). Primul-ministru are n coordonare direct o serie de autoriti i agenii naionale cum sunt cele de reglementare, privatizare, protecia consumatorului, diferite comisii i oficii. Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile interne cu alte autoriti cum sunt Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, cu alte autoriti i instituii publice, partide, aliane politice, sindicatele, organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale. Premierul poate desemna un al membru al guvernului care si exercite funcia pe perioada absenei sale sau a imposibilitii exercitrii atribuiilor sale (dac aceast desemnare nu este fcut de eful statului) i poate delega altui membru al executivului unele dintre atribuiile sale.

3.2. Aparatul de lucru al Guvernului291 Pe lng i n subordinea nemijlocit a Guvernului, inclusiv a primului ministru, funcioneaz aparatul de lucru propriu al executivului sau guvernului.
290 291

M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 353. n reglementarea anterioar funciona biroul executiv al Guvernului.

308

Acest aparat se compune din Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite de guvern, precum i corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia.292 Cancelaria primului-ministru este alctuit din: a) Corpul de consilieri ai premierului; b) Aparatul tehnic al corpului de consilieri; c) Cabinetul primului-ministru; d) Compartimentul cu probleme speciale; e) Compartimentul documente secrete; f) Compartimentul de protocol. Organizarea, funcionarea i atribuiile aparatului premierului se stabilesc prin decizia premierului, iar personalului acestuia nu i se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului public. eful cancelariei are rang de ministru i este ordonator pricipal de credite Corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia sunt coordonai de unul dintre consilieri, desemnat prin decizia premierului. Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului, nalt funcionar public, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, numii prin hotrre de guvern, dup caz, prin decizie a premierului. Organizarea i atribuiile sale se stabilesc prin hotrre de guvern. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii executivului, precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Secretariatul asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate a guvernrii.
292

Art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr.23/2003 i prin Ordonana de Urgen nr.64/2003, modificat prin Ordonana de Urgen nr.49/2005, probat prin Legea modificatoare nr.411/2006, Ordonana de Urgen nr.24/2007, nr.25/2007 MOn.OF. nr.270/23.04.2007 modificat prein Ordonana de Urgen nr.42/23.05.2007 i Ordonana de Urgen nr.73/28.06.2007.

309

n structura Secetariatului general se afl funcionari publici contractuali i, dup caz, i desfoar activitatea unul sau mai muli secretari de stat, care sunt demnitari. Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se include n bugetul de stat. Ordonator principal de credite este secretarul general al Guvernului pentru aparatul propriu. Departamentul este o structur organizatoric, n cadrul aparatului de lucru a guvernului, fr personalitate juridic i fr uniti n subordine, aflat n subordinea premierului, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului. nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se aprob prin hotrre de guvern. Departamentul este condus de un demnitar, care n exercitarea atribuiilor sale de conducere emite ordine cu caracter individual. Asemenea departamente din cadrul aparatului de lucru al Guvernului sunt cele pentru relaia cu parlamentul, pentru afaceri europene, pentru relaii interetnice inclusiv departamentul de control al Guvernului. Pe lng Guvern i aparatul su mai pot funciona autoriti, agenii, oficii, secretariate, etc., ca structuri specializate i auxiliare ale guvernului, ale cror conductori (secretari i subsecretari de stat, directori, preedini, etc.) nu fac parte din guvern, avnd atribuii, structuri i personal stabilite prin hotrri de guvern sau decizii ale premierului (de exemplu: Secretariatul de Stat pentru Problemele Persoanelor cu Handicap, Departamentul pentru lupta antifraud, Departamentul de implementare programe i ajustare structural, etc.). Aceste instituii pot fi i n subordinea sau trecute n subordinea ministerelor i a altor organe centrale de specialitate ale administraiei publice centrale (conform Ordonanei de Urgen nr.64/2003) i a Ordonanei de Urgen nr.24/2007 cu modificrile ulterioare, numrul lor mare, autoritatea subordonrii i desele lor restructurri determinnd o instabilitatea administrativ.

310

4. Funcionarea Guvernului Guvernul este o autoritate colegial condus de primul ministru i care, sub aspectul modului su de funcionare, cunoate ca form de lucru edina plenului i, n mod distinct, activitatea premierului. edinele plenului reprezint unica modalitate de lucru legal consacrat i recunoscut ntregului executiv, n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii. n cadrul edinelor sunt adoptate acte juridice i politice ca aciuni decizionale; totodat se realizeaz coordonarea, ndrumarea i controlul autoritilor din subordine. Convocarea edinelor se face de ctre premier, care le i conduce, iar ntrunirile au loc sptmnal sau ori de cte ori este necesar. La edine particip de drept i n mod obligatoriu toi membrii guvernului, iar, ca invitai, nemembrii, precum secretari i subsecretari de stat, conductori ai organelor din subordinea Guvernului, sau ai autoritilor administrative autonome i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea premierului. La edine particip de drept i secretarul general al guvernului, urmnd s certifice stenograma ce consemneaz desfurarea dezbaterilor i msurile adoptate. edinele sunt prezidate de primul ministru afar de cazul n care la ele particip eful statului (din proprie iniiativ sau ca invitat), cnd conducerea lor revine acestuia. eful statului poate lua parte la edinele n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului ministru, n alte situaii. Participrile efului statului sunt facultative, n primul caz n afara oricrei invitaii, deci din proprie iniiativ, n vreme ce, n al doilea caz, numai la iniiativa executivului.

311

n cadrul edinelor se dezbat probleme ale politicii interne i externe ale rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. Dezbaterile i modul de adoptare a actelor i a msurilor guvernamentale se consemneaz n stenograma edinei certificat de secretarul general al guvernului. Primul ministru conduce guvernul i coordoneaz activitatea membrilor si. Funcia sa presupune o activitate continu la sediul executivului, spre deosebire de ceilali membri ai acestuia, n cadrul sau n afara edinelor plenului organului colegial, strns corelat cu activitatea aparatului propriu. Premierul este i vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile care deriv din aceast calitate. 5. Atribuiile Guvernului Legea organic a Guvernului care a introdus noiunea de funcie a acestei autoriti nu definete coninutul acestui concept i nici pe acela de atribuie a executivului. Totui, dac acceptm c atribuia este un complet de drepturi i obligaii de care dispune o autoritate pentru realizarea sarcinilor sale, iar sarcina se poate defini ca obiectiv ce trebuie realizat n cadrul activitii de stat, executive n cazul nostru, rezult c funciile Guvernului sunt tocmai sarcinile acestuia, respectiv direcii generale ale activitilor sale dintre care unele sunt de coninut (funcia de strategie, cea de administrare a proprietii statului, ori cea de autoritate de stat n domeniul aprrii naionale, a ordinii publice i siguranei naionale), iar altele de form sau formale (funcia de reglementare, cea de reprezentare ori cea de funcionare a instituiilor i organismelor din subordinea sau de sub autoritatea sa). n nici un caz aceste funcii ale Guvernului nu se identific cu funciile sau puterile statului, ntruct chiar administraia public ndeplinete, pe ansamblul ei, funcia executiv a puterii publice. Pe de alt parte, n realizarea funciilor sale, Guvernul are de ndeplinit o serie de atribuii principale (art.11).

312

Dup actele normative ce le consacr, distingem atribuii de natur constituional i atribuii de natur legal, n funcie de stabilirea lor prin Constituie i, respectiv, legi (organice293 sau ordinare). Dup importana lor, atribuiile pot fi clasificate n principale (cuprinse n Constituie i legea organic) i secundare (n alte categorii de acte de reglementare). Dup locul producerii efectelor, distingem atribuii interne i atribuii internaionale. Dup coninutul lor, atribuiile pot fi de natur economicofinanciar i social, precum i de natur politico-administrativ. 5.1. Atribuii de natur economico-financiar n primul rnd, guvernul elaboreaz proiectul (legii) bugetului de stat, precum i contul general de ncheiere a exerciiului bugetar, supuse spre adoptare Parlamentului (art.11 lit. e din Legea nr.90/2001 coroborat cu art.138/2 i urmtoarele din Constituie). Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale (ale comunelor, oraelor i judeelor), bugetul pentru fonduri speciale, bugetul trezoreriei i bugetul altor instituii de stat.294 Proiectul bugetului de stat i cel al asigurrilor sociale de stat se elaboreaz anual i se supun separat adoptrii parlamentului, iar dac nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile naintea expirrii exerciiului bugetar se vor aplica n continuare bugetele anului precedent pn la adoptarea noilor bugete. Dup expirarea exerciiului financiar anual se procedeaz la ntocmirea, de ctre Ministerul Finanelor Publice, a contului general de execuie a bugetului statului corespunztor structurii bugetului statului aprobat de parlament, acesta este analizat de guvern care-l supune spre aprobare parlamentului pn la mijlocul exerciiului urmtor celui privind fiecare cont general. Conform Constituiei (art.139/1), impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor
293

Conform Constituiei (art. 73/3 lit. e) numai organizarea guvernului este reglementat prin lege organic, nu i atribuiile lui. 294 Conform Legii finanelor publice nr. 29/1996.

313

sociale de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele i taxele locale se stabilesc de consiliile locale i judeene, n limitele i n condiiile legii. Desigur, tot guvernul este acela care stabilete sistemul de impozite i taxe cuvenite bugetului public naional i l supune spre adoptare Parlamentului. Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare a acesteia (art.138/5 din Constituie). Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, prezentnd rapoarte asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, controleaz modul de gestionare a resurselor publice raportnd despre neregulile constatate. n al doilea rnd, Guvernul aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate (art.11 lit. f din Legea nr.90/2001). Aceste programe de dezvoltare economic fac parte integrant din programul politic de guvernare prezentat parlamentului spre aprobare cu ocazia solicitrii votului de ncredere (art.103/2, 3 din Constituie) sau n cazul angajrii rspunderii guvernului printr-un nou program n urma respingerii moiunii de cezur (art.113/4 i 114/1 din Constituie). De altfel, Guvernul are rolul de a asigura (art.1/2) funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Pe de alt parte, este o funcie strategic a executivului s asigure punerea n aplicare a Programului de guvernare (art.1/5 lit. a din Legea nr.90/2001). n al treilea rnd, Guvernul asigur administrarea proprietii publice i private a statului (art.11 lit. m). n al patrulea rnd, Guvernul asigur realizarea politicii n domeniul social, potrivit Programului de guvernare (art.11 lit. g din Legea nr.90/2001). 5.2. Atribuii de natur politico-administrativ

314

n primul rnd, Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice (art.11 lit. a), asigurnd realizarea politicii interne i externe a rii, el reprezentnd autoritatea suprem a puterii executive. Prima precizare are n vedere, n aceast materie, textul constituional (art.102/1 teza II) n conformitate cu care guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, respectiv a activitii executive pe ntreg teritoriul rii, actele sale fiind obligatorii pentru ntreaga administraie public. Cea de a doua precizare se refer la calitatea guvernului de a exercita aceast conducere n mod difereniat dup cum respectivele autoriti sunt sau nu n subordinea lui (de pild, ministerele, pe de o parte, comparativ cu consiliile locale i judeene, pe de alt parte). Cea de a treia precizare vizeaz atributul guvernului de coordonare i, dup caz, control al ntregului sistem executiv, inclusiv a autoritilor locale, avnd n vedere structura unitar a statului nostru, cu respectarea autonomiei locale specific consiliilor locale i judeene, a descentralizrii serviciilor publice din teritoriu care aparin autoritilor centrale i a cooperrii cu organismele publice i sociale interesate. n al doilea rnd, iniiaz proiecte de legi i le supune spre adoptare Parlamentului (art.11 lit. b), dezbtnd acele propuneri legislative care privesc activitatea executiv primite din partea Parlamentului. n acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de iniiativ legislativ, putnd cere dezbaterea proiectelor sale n regim de urgen. El iniiaz proiecte de legi n ramurile sau domeniile activitii executive pe care le conduce sau le coordoneaz, iar dac asemenea proiecte provin de la un alt autor parlamentul nu le supune, de regul, dezbaterii sale pn nu le trimite guvernului spre analiz, iar dac o asemenea iniiativ legislativ de natur extraexecutiv vizeaz bugetul de stat sau bugetul asigurrilor sociale de stat, o asemenea sesizare a guvernului de ctre parlament este obligatorie, urmnd ca

315

executivul s prezinte, n aceast problem, o informare legislativului (art.110/1 din Constituie). n al treilea rnd, emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen (art.11 lit. c), potrivit Constituiei. n al patrulea rnd, Guvernul asigur executarea de ctre administraia public a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora (art.11 lit. d), prin acte de aplicare normativ sau individual, indiferent c exist sau nu o mputernicire expres din partea legislativului. n al cincilea rnd, Guvernul conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa (art.11 lit. l din Legea nr.90/2001). n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice el exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum i al prefecilor (art.28/1). n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor (art.28/2). n al aselea rnd, guvernul nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa (art.11 lit. o). Prima precizare are n vedere faptul c acest atribut este condiionat, conform Constituiei (art.117/2), de existena legii care s recunoasc executivului o astfel de competen. A doua precizare vizeaz faptul c ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii (art.117/1 din Constituie) i numai n subordinea Guvernului (art.116/1). A treia precizare are n vedere faptul c autoritile administrative autonome (centrale sau locale) nefiind n subordinea guvernului nu se pot nfiina dect prin lege organic (art.117/3 din Constituie). n al aptelea rnd, Guvernul poate constitui (art.11/1 i 2): a) organisme cu caracter consultativ pentru rezolvarea unor probleme din competena sa;

316

b) consilii, comisii i comitete interministeriale n scopul elaborrii, corelrii i monitorizrii de politici. Modul de organizare i funcionare a acestor structuri i a serviciilor acestora se stabilete prin hotrre de guvern i n limita bugetului aprobat (art.12/3). n al optulea rnd, coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale (art.11 lit. p). n al noulea rnd, Guvernul exercit atribuii referitoare la asigurarea ordinii de drept, a linitii publice, a siguranei ceteanului, a drepturilor i libertilor ceteneti, n condiiile prevzute de lege (art.11 lit. h). Prima precizare are n vedere faptul c aceste atribute ale guvernului sunt strict limitate i condiionate n modul cel mai restrictiv de Constituie i de legislaia bazat pe ea atunci cnd vizeaz drepturile fundamentale ale omului, aprarea ordinii de drept i a secretului de stat.295 Cea de a doua precizare are n vedere rolul decisiv a hotrrilor Consiliului Suprem de Aprare a rii i a decretelor prezideniale ce stabilesc msuri viznd aprarea rii, a ordinii i linitii publice ca acte obligatorii de ndeplinit de ctre ntregul executiv condus de guvern. n al zecelea rnd, Guvernul aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, n care scop organizeaz i nzestreaz forele armate (art.11 lit. i). n al unsprezecelea rnd, asigur realizarea politicii externe a rii i integrarea Romniei n structurile europene i internaionale. n al doisprezecelea rnd, conform legii (art.11 lit. k) i Constituiei (art.91/1) Guvernul negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, potrivit legii, convenii i alte nelegeri internaionale de nivel guvernamental. n al treisprezecelea rnd, Guvernul acord i retrage cetenia romn n condiiile legi, aprob renunarea la cetenia romn, conform legii (art.11 lit. n).
295

Constituia cuprinde n acest sens (art. 53) prevederi privind condiionarea restrngerii prin lege a unor drepturi i liberti n anumite scopuri determinate i n mod proporional cu situaia care determin o atare stare, fr afectarea existenei dreptului su a libertii astfel diminuate.

317

n sfrit, guvernul ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege (art.11 lit. r) sau care decurg din rolul i funciile sale. 6. Actele Guvernului Guvernul, n plenul su, i primul ministru adopt sau, respectiv, emite acte juridice i acte politice. a. Guvernul n plen adopt acte juridice cum sunt hotrrile, regulamentele i ordonanele. Hotrrile se emit, potrivit Constituiei, pentru organizarea executrii legilor (art.108 alin. 2), precum i n exercitarea atribuiilor proprii, potrivit legii organice (art.26 alin. 1). Ordonanele se emit, de regul, n baza unei mputerniciri legislative de abilitare speciale a Guvernului n domenii rezervate legii ordinare, n timp ce ordonanele de urgen se emit n cazuri excepionale potrivit Constituiei (art.115/4). Regulamentele sunt emise n aplicarea legilor cnd prin lege s-a prevzut aceasta. Hotrrile pot avea caracter normativ sau individual, n vreme ce ordonanele i regulamentele nu pot fi dect normative. Membrii guvernului pot propune proiecte de hotrri i de ordonane privind ramura sau domeniul de activitate de care rspund. Actele guvernului se adopt prin votul majoritii celor prezeni prin consens. Dac nu se realizeaz consensul hotrte premierul. Hotrrile i ordonanele se semneaz de primul ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistena acestor acte. Hotrrile cu caracter militar, precum i cele care constituie secrete de stat nu se public (comunicndu-se doar celor interesai). Regulamentele se elaboreaz potrivit deciziei primului ministru, fiind semnate numai de acesta i publicate n Monitorul Oficial. b. Primul ministru emite, n exercitarea atribuiilor sale, decizii cu caracter normativ i individual, mai ales n legtur cu organizarea intern a guvernului, aceast categorie de acte fiind

318

semnat numai de premier. Dintre actele individuale amintim pe cele care vizeaz numirea i eliberarea din funcie a personalului aparatului propriu al guvernului. n plenul su executivul mai adopt i acte politice prin care i exprim poziia fa de anumite evenimente interne i internaionale, cum sunt, de pild, declaraiile, dar care nu produc efecte juridice, ci numai consecine politice, datorit poziiei i prestigiului autoritii de la care provin. De asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice ca, de pild, mesajele care sunt adresate unor reuniuni interne sau internaionale. O important categorie de acte avnd o natur dubl, politicojuridic, o reprezint actele de drept internaional cum sunt, de pild, acordurile, conveniile i alte nelegeri internaionale care pot fi negociate i semnate de guvern. Numeroase acte din aceast categorie, cum sunt, de pild, tratatele internaionale care fac necesar adoptarea unor legi noi sau revizuirea celor n vigoare, sunt supuse parlamentului spre ratificare prin lege.296 n sfrit, guvernul, n cadrul dreptului su de iniiativ legislativ, elaboreaz i aprob proiecte de legi pe care le supune spre adoptare parlamentului, dup caz n procedur de urgen, precum i dezbate acele propuneri legislative primite din partea parlamentului care privesc activitatea executiv. 7. Rspunderea Guvernului Dup caracterul rspunderii, distingem rspunderea individual i rspunderea colegial a membrilor guvernului. Dup natura ei, rspunderea poate fi juridic, la rndul ei i aceasta de mai multe categorii, i rspundere politico-juridic. Dup autoritatea fa de care se declaneaz, rspunderea membrilor guvernului poate opera fa de plenul executivului din care fac parte i fa de primul ministru. Guvernul, n ntregul su, rspunde politic numai n faa Parlamentului (art.31) pentru ntreaga sa activitate, iar fiecare membru al acestuia rspunde politic solidar cu ceilali membri
296

Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor.

319

pentru activitatea i pentru actele executivului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este rspunztor n faa parlamentului i a executivului din care face parte i pentru propria activitate. Senatul poate recomanda guvernului demiterea unui membru al su. Primul ministru, avnd atribuii de conducere a guvernului i de coordonare a activitii minitrilor, rspunde de activitatea executivului n fata legislativului, dup cum fiecare ministru rspunde i n faa premierului pentru propria activitate. Camera Deputailor i Senatul n edin comun pot retrage ncrederea acordat guvernului adoptnd o moiune de cenzur cu votul majoritii parlamentarilor. Moiunea poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic guvernului pe data adoptrii ei. Ea se dezbate dup trei zile de la data prezentrii sale n edina comun a parlamentului, iar dac este respins nu se mai poate iniia o nou moiune, cu excepia cazului n care executivul i angajeaz o nou rspundere asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. Guvernul se consider demis dac moiunea de cenzur depus n termen de trei zile de la prezentarea programului, declaraiei sau proiectului a fost votat. n privina rspunderii juridice, numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor executivului pentru fapte svrite n exercitarea funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, eful statului poate dispune suspendarea din funcia executiv, iar trimiterea n judecat atrage de drept suspendarea din funcie, competena de judecat aparinnd Curii Supreme de Justiie. Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor guvernului sunt reglementate de Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999 (completat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.130/1999 i prin Legea nr.468/2001 de aprobare i modificare a ordonanei). Datorit faptului c funcia de membru al guvernului este compatibil cu cea de deputat sau senator, fr a fi cumulative n mod obligatoriu, ncetarea uneia dintre ele nu duce la pierderea

320

celeilalte caliti, dect n msura n care cauzele ncetrii ar fi comune ambelor situaii, ca de pild, pierderea drepturilor electorale, a ceteniei romne, stabilirea domiciliului n strintate, etc. 8. Raporturile dintre Parlament i Guvern 8.1. Constituirea guvernului, controlul su parlamentar i angajarea rspunderii executivului n primul rnd, candidatul desemnat de eful statului pentru funcia de prim-ministru trebuie s cear n termen de 10 zile de la desemnare votul de ncredere al legislativului asupra programului i a ntregii liste a guvernului. n al doilea rnd, guvernul, ca i celelalte autoriti ale administraiei publice, are obligaia n cadrul controlului parlamentar exercitat asupra sa s prezinte informaiile i documentele cerute de camere sau de comisiile parlamentare, iar n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat solicitarea informrii este obligatorie. n al treilea rnd, membrii executivului au acces la lucrrile legislativului, iar dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie. n al patrulea rnd, guvernul i membrii si au obligaia s rspund la ntrebrile sau interpelrile formulate de parlamentari, iar forul legislativ poate adopta o moiune prin care s-i exprime poziia cu privire la problemele ce au fcut obiectul interpelrii. n cincilea rnd, parlamentul n edina comun a camerelor sale, poate retrage ncrederea acordat guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor n urmtoarele condiii: - iniierea moiunii de ctre cel puin o ptrime din numrul total al parlamentarilor; - comunicarea moiunii guvernului la data depunerii ei; - dezbaterea moiunii dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou camere.

321

n al aselea rnd, dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea. n al aptelea rnd, dac guvernul i angajeaz rspunderea, n faa camerelor ntrunite n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege, se poate depune o nou moiune de cenzur n termen de 3 zile de la prezentarea acestora, iar dac este votat guvernul este demis pe data adoptrii ei; dac moiunea nu este adoptat (guvernul nefiind demis), n acest caz proiectul, programul sau declaraia se consider adoptate devenind obligatorii pentru executiv. 8.2. Delegarea legislativ O problem central a modului de exercitare a unor atribuii normative ale guvernului o reprezint delegarea legislativ. Ea poate fi definit ca situaia juridic creat prin conferirea n beneficiul guvernului a unei competene de legiferare care n mod obinuit revine parlamentului cu respectarea unor anumite condiii prevzute n Constituie. n conformitate cu legea fundamental delegarea legislativ poate fi exercitat n temeiul unui act juridic sau se poate realiza de drept. Delegarea prin act juridic apare cnd sunt ntrunite unele condiii. n primul rnd, o lege special abiliteaz executivul s poat emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. n al doilea rnd, legea de abilitare va stabili domeniul i data pn la care se pot emite ordonane (de regul, pn la revenirea legislativului din vacana parlamentar). n al treilea rnd, dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii parlamentului potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare, prin a crui nerespectare nceteaz de drept efectele ordonanelor astfel adoptate. De aici concluzia c legea de abilitare poate s nu prevad obligativitatea supunerii spre aprobare parlamentar a unor astfel de acte.

322

Delegarea legislativ de drept nu presupune existena unei manifestri de voin a parlamentului, deoarece ea se realizeaz n temeiul Constituiei prin ndeplinirea unor condiii (art.115/4). n primul rnd, trebuie s existe situaii extraordinare care s reclame din partea executivului adoptarea unor ordonane de urgen, cu motivaia corespunztoare. n al doilea rnd, aceste acte intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la parlament, unde se va dezbate n procedur de urgen, iar dac acesta nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. n al treilea rnd, intrarea n vigoare a ordonanelor, fiind condiionat numai de depunerea lor spre aprobarea legislativului, nseamn c producerea efectelor juridice nu depinde de ateptarea rezultatelor dezbaterilor din camere i nici de obinerea aprobrii, deoarece n acest caz se ncalc principiul celeritii care a impus adoptarea lor pe considerente de urgen. n al patrulea rnd, asupra ordonanelor emise n astfel de situaii parlamentul trebuie s se pronune ntotdeauna, prin aprobarea sau respingerea lor, iar n acest ultim caz, efectele lor juridice nceteaz, considerm chiar cu efect retroactiv pn la data la care au intrat n vigoare. Problema central a delegrii legislative o reprezint ns obiectul acesteia, adic acele domenii rezervate n mod obinuit legii i n care puterea executiv poate interveni prin acte proprii de reglementare, mai ales atunci cnd nu exist o lege special de abilitare, ca, de pild, cazul situaiilor excepionale. n primul rnd, aa dup cum rezult tacit, din acele prevederi constituionale viznd procedura de revizuire a legii fundamentale, guvernul nu poate dispune prin ordonane modificarea Constituiei (aspect relevat i n art.115/6 din Constituia revizuit). n al doilea rnd, nu pot constitui obiectul acelorai acte domeniile rezervate legii organice, dup cum se prevede n mod expres, nu numai sub aspectul emiterii de noi reglementri, dar considerm i n privina modificrii, suspendrii sau interpretrii celor deja existente (art.115/1).

323

n al treilea rnd, delegarea legislativ nu poate viza atribuii ncredinate expres de Constituie parlamentului n ntregul su, deci n plenul reunit al camerelor sale (de pild, aprobarea bugetului de stat, declararea mobilizrii, a strii de rzboi, etc.). n al patrulea rnd, nu pot fi ncredinate guvernului acele atribuii legislative care-l vizeaz n mod direct pe acesta sub aspectul dobndirii, modificrii sau ncetrii competenelor sale, precum i cele referitoare la raporturile lui cu alte organe ale statului din afara sistemului executiv (parlament, justiie). n al cincilea rnd, considerm c delegarea legislativ nu poate viza acele msuri excepionale ncredinate de Constituie Preedintelui Romniei, precum, de pild, instituirea strii de urgen, declararea mobilizrii forelor armate, etc. n sfrit, Constituia revizuit (art.115/5 teza ultim) permite adoptarea ordonanelor de urgen care s conin norme organice n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, nsoite de motivarea urgenei. O a doua mare problem legat de delegarea legislativ o constituie natura juridic a acestei instituii, precum i a activitii ndeplinite de executiv n temeiul ei i, implicit, natura ordonanelor astfel emise. Cu privire la primul aspect, trebuie s facem distincie ntre natura atribuiilor delegate i natura activitii prin intermediul creia se nfptuiete. n acest sens este posibil ca n materia organizrii i funcionrii autoritilor publice una i aceeai atribuie s fie exercitat de organe aparinnd unor puteri distincte n mod simultan sau succesiv caz n care ntre aceeai atribuie diferenierea s fie marcat nu att sub aspectul coninutului ei, ci numai n privina autoritii care o nfptuiete i, mai ales, a formei sau funciei de activitate statal (fundamental i concret) prin care se realizeaz. De aceea este posibil ca aceeai atribuie, normativ, n cazul nostru, s rmn, n esen, neschimbat dac este nfptuit att de ctre parlament, ct i de ctre administraie, criteriul organului care o realizeaz privit n mod izolat nefiind suficient n determinarea exact a naturii juridice a activitii prin care se

324

exercit respectiva competen. ntr-adevr, n caracterizarea unei forme sau funcii fundamentale de exercitare a puterii n stat este hotrtor coninutul activitii desfurate,297 or atunci cnd guvernul exercit unele atribuii ale legislativului el folosete metode deosebite de cele ale parlamentului, emind i acte proprii, ordonane n acest caz. n acest sens este posibil eliminarea aparentei contradicii dintre atribuiile legislative delegate i caracterul executiv al actelor prin intermediul crora se nfptuiesc. Pe de alt parte, edictarea de norme de ctre administraie este un specific i al activitii executive, fie c este cazul actelor de reglementare primar n domenii nerezervate exclusiv legii, fie c este cazul actelor de aplicare normativ, secundar, a legii. i tot astfel, dup cum exist organe administrative cu atribuii jurisdicionale ori autoriti neexecutive ce ndeplinesc activiti administrative, trebuie s recunoatem i existena unei autoriti executive supreme cu atribuii de reglementare legislativ chiar dac aceast competen are un caracter excepional, temporar i strict controlat de parlament. Caracterul executiv al activitii nfptuite n temeiul delegrii legislative rezult din mai multe considerente. n primul rnd, actele astfel emise sunt denumite ordonane i nu legi. n al doilea rnd, existena deplintii recunoscute a efectelor juridice, chiar provizorii, ale acestor acte, adoptate dup o procedur executiv, care sunt ulterior supuse aprobrii legislative ce le confer posterior valabilitate perpetu iar nu prin adoptarea specific procedurii legislative. n al treilea rnd, pn la aprobarea lor de ctre parlament, ordonanele pot fi modificate, revocate sau nlocuite de guvern. n al patrulea rnd, n urma aprobrii, ordonanele dobndesc puterea juridic a legii i numai aceasta din urm le mai poate suspenda, modifica sau abroga, iar Curtea Constituional le verific conformitatea cu legea fundamental, guvernul pierzndui competena de a mai putea decide sau reveni asupra situaiei
297

Asupra analizelor consacrate formelor de activitate a se vedea n detaliu, T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului, Editura tiinific, Bucureti, 1965, pag. 56-57.

325

juridice n lipsa unei noi delegri legislative. Apoi, nu toate ordonanele se supun aprobrii legislative. n al cincilea rnd, dac n cel mult 30 de zile de la depunere Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei aceasta se consider adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide tot n procedur de urgen (art.115/5 teza penultim). n concluzie, delegarea legislativ ncredinat guvernului implic exerciiul temporar al unor atribuii legislative de ctre puterea executiv prin forme i metode specifice activitii administrative prin producerea de efecte juridice valabile pe msura recunoaterii i nsuirii acestor acte de ctre parlament.

326

Seciunea a III-a Administraia public central de specialitate 1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n sistemul autoritilor administrative Autoritile centrale de specialitate ale administraiei publice sunt ministerele, precum i diverse comitete, consilii, departamente, inspectorate, bnci, oficii, etc. Organizarea i funcionarea ministerelor nu este reglementat printr-o lege distinct, proprie, ci ea se face tot prin Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile ulterioare. De aici decurg unele constatri. Prima are n vedere faptul c, dei Constituia nu o cere, ministerele fiind reglementate prin acelai act normativ cu Guvernul, dobndesc i un statut de natur organic (art.73/3 lit. e din Constituie), ceea ce va impune, n virtutea simetriei formaljuridice ca i operaiunile ulterioare, de modificare sau abrogare legislativ s se fac prin acte de aceeai natur i for juridic. A doua constatare vizeaz mprejurarea c n concret, ministerele se pot nfiina, organiza i funcioneaz potrivit legii ordinare (art.117/1 din Constituie). Cea de a treia constatare se refer la neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare i comune tuturor ministerelor (ntocmai ca i n cazul administraiei publice locale) n care s fie reglementate unitar modul de organizare i structurile acestor organe, funcionarea i actele respectivelor autoriti, etc. O prim caracteristic a acestor organe o reprezint faptul c ele sunt autoriti ale puterii executive, nfptuind activitate administrativ cu rol coordonator n asigurarea bunei funcionri a administraiei publice dintr-un anumit sector. Fiind organe executive, ele fac parte din sistemul administraiei publice. Natura lor juridic administrativ rezult din modul lor de denumire (ministere, instituii centrale), de locul pe care l ocup n cadrul

327

autoritilor publice (fiind incluse de Constituie cap. V din titlul III n administraia public), din modul lor de subordonare (de regul, fa de guvern) i din atribuiile executive pe care le ndeplinesc. O a doua caracteristic a acestor organe este competena lor de special, putnd decide, conform legii, numai n anumite limite ale sferei executive ce formeaz ramura sau domeniul lor de activitate. n acest sens, se consider c ministerele sunt organe de ramur, deoarece i desfoar activitatea ntr-un sector bine determinat i limitat (nvmnt, aprare, sntate) sau n sectoare astfel constituite (economie i finane, comer i turism, agricultur i industrie alimentar) n timp ce organele de domeniu realizeaz activiti n mai multe sectoare complimentare sau conexe ori care au tangen cu competena mai multor categorii de organe administrative, grupare n care se cuprind organe de sintez (de pild, Comisia Naional pentru Statistic), organe de coordonare (Banca Naional a Romniei) i organe de control (diversele inspecii i inspectorate).298 O a treia caracteristic, rezultnd chiar din denumirea lor, const n faptul c ele sunt organe centrale, ntruct i desfoar i conduc activitatea la nivel naional reprezentnd, sub acest aspect, gruparea superioar i distinct n cadrul autoritilor executive comparativ cu autoritile locale i din teritoriu. n privina locului ocupat n sistemul ierarhic executiv mai este de fcut precizarea c aceste organe se subordoneaz, de regul, guvernului, ministerele numai n aceast subordine (art.35), att organic ct i funcional, guvernul nefiind doar un simplu organ central, ci autoritatea executiv suprem n stat. Ca organe centrale, respectivele autoriti pentru a putea ndeplini sarcinile care le revin n teritoriu au, dup caz, i organe n subordine, constituite la nivelul diviziunilor administrativteritoriale (de pild, internele, finanele) sau dup alte criterii (aprare, comunicaiile, vama). Aceste organe instituite n teritoriu sau autoriti teritoriale pot dispune, dup caz, numai de simpla
298

I. Iovna, op.cit., pag. 136; distincia ntre ramur i domeniu este destul de labil, motiv pentru care n Legea nr. 90/2001 s-a formulat teza c ministerele i desfoar activitatea pe domenii (art. 34).

328

independen operativ (de pild, aprarea naional) sau pot fi chiar organe locale cu autonomie de organizare i funcionare, n dubl subordonare (de pild, direciile judeene de cultur). O a patra caracteristic a organelor centrale este conducerea lor unipersonal de ctre cel pus n fruntea acestora. n concluzie, ministerele i celelalte organe centrale sunt autoriti aparinnd puterii executive ce exercit conducerea, coordonarea, ndrumarea i controlul la nivel naional asupra ramurilor i domeniilor de activitate care le-au fost ncredinate. 2. Constituirea, organizarea i funcionarea organelor centrale 2.1. Constituirea Constituirea sau nfiinarea organelor centrale ale administraiei se face n mod diferit. Astfel, n cazul ministerelor, ele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz conform legii (potrivit art.117 alin. 1 din Constituie), n vreme ce guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de specialitate n subordinea lor numai dac legea le recunoate aceast competen, iar autoritile administrative autonome se pot nfiina doar prin lege organic (art.117 alin. 2 i 3 din Constituie). Probabil c ministerele vor beneficia n viitor de o lege cadru general care le va stabili bazele de organizare i funcionare, unificnd actualele reglementri disparate i diferite care sunt n vigoare. Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului (potrivit Constituiei i Legii nr.90/2001 art.35). Ministerele se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra programului de guvernare i a ntregii liste a Guvernului, cu ocazia procedurii de investitur (art.36). Primul ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz,

329

divizarea ori comasarea unor ministere (art.37), inclusiv cu ocazia solicitrii votului de investitur. Prin Ordonana de urgen nr.2/2001 s-au reglementat msuri privind nfiinarea, organizarea/reorganizarea sau funcionarea dup caz, a unor ministere, organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituii publice, urmat de Legea nr.90/2001 i Ordonana de Urgen a Guvernului nr.64/2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri din cadrul Guvernului, a ministerelor i altor organe de specialitate ale administraiei centrale i a unor instituii publice, de Legea nr.23/2004 de modificare, Ordonanei nr.49/2005 i Legea de aprobare nr.411/2006. Organele centrale de specialitate sunt instituii cu activitate permanent, nefiind constituite pentru o perioad limitat de timp sau mandat, aa cum este cazul guvernului, ele trebuind s asigure continuitatea realizrii sarcinilor permanente n materie administrativ. Existena acestor organe nu este condiionat de mandatul limitat n timp al conductorilor lor, aa cum este, de pild, cazul minitrilor, ale cror funcii se exercit, de regul, pe durata mandatului guvernului. Deci, schimbrile n conducere nu afecteaz existena juridic a organului i continuitatea exercitrii atribuiilor sale. 2.2. Organizare i compunere Organele centrale sunt alctuite din funcionari, respectiv din persoane fizice investite n funcie, de regul, prin numire i a cror activitate principal este de natur administrativ sau executiv. Personalul aparatului propriu al acestor autoriti se compune din personal ce exercit funcii publice de conducere i funcii publice de execuie, precum i personalul de secretariat-administrativ, protocol, gospodrire, ntreinere, reparaii, de deservire. Nomenclatorul funciilor de baz ale categoriilor de personal se stabilete prin hotrrea guvernului. Competenele de numire sau angajare a personalului ministerelor se stabilete prin ordinul ministrului, dac potrivit dispoziiilor legale nu se prevede altfel.

330

Atribuiile personalului din cadrul compartimentelor ministerelor i celorlalte autoriti centrale sunt stabilite prin regulamentele proprii de organizare i funcionare a acestor organe, aprobate de conductorii lor. Funcionarii publici din autoritile centrale sunt incompatibili, conform Statutului funcionarilor publici (art.56/1), cu orice alt funcie public, cu excepia calitii de cadru didactic. Personalul ministerelor nu poate ndeplini o funcie de reprezentare profesional cu caracter naional, o alt funcie public sau o funcie ori activitate profesional salariat n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale sau al altor organizaii ori uniti cu scop lucrativ. n cazul demnitarilor care au i calitatea de membri ai guvernului (minitrii) funcia de membru al executivului este, conform Constituiei (art.105), compatibil cu calitatea de deputat sau senator. Ministerele au, de regul, o structur organizatoric unitar n privina compartimentelor interne ce le alctuiesc i care se compun n funcie de importana, volumul, complexitatea i specificul atribuiilor ndeplinite din urmtoarele subdiviziuni: birouri, servicii, direcii, direcii generale i departamente. n unele ministere, n funcie de specificul activitii, se pot organiza inspectorate de stat, asimilate direciilor, sau, dup caz, direciilor generale, comisii naionale asimilate departamentelor, oficii, etc. n mod excepional i pe termen limitat, n cadrul unor ministere cu activitate complex se pot organiza departamente viznd aplicarea politicii economice ntr-o anumit ramur sau subramur economic. Departamentele sunt conduse de secretari de stat sau subsecretari de stat. Structura organizatoric a ministerelor i numrul corespunztor de posturi se aprob de guvern, cu respectarea prevederilor bugetare. Aceasta este determinat i de rolul, funciile i atribuiile ministerelor n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate (art.40/1). Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a ministerului, aprobat prin ordinul ministerului. n funcie de natura activitii,

331

ministerele pot avea i compartimente n strintate. Misiunile diplomatice i oficiile consulare se stabilesc prin decrete prezideniale la propunerea guvernului. Alte compartimente externe (de pild, reprezentan comercial) se stabilesc prin hotrre guvernamental. Unele ministere au n teritoriu organizate structuri exterioare sau teritoriale (aprarea naional, internele), unele din ele constituindu-se ca organe distincte (nvmnt, sntate, finane), iar altele chiar ca organe locale cu dubl subordonare (cultura). Structurile din subordinea ministerelor pot funciona ca organe de specialitate (create n baza avizului Curii de Conturi) sau ca servicii publice deconcentrate, care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale (art.42, 43), iar unele instituii publice din subordinea celor din urm, vor fi, probabil, descentralizate, avnd i o aborbare local (Legea cadru nr.195/2006 privind descentralizarea). nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea (art.44/1). Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administraiei teritoriale, n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan teritorial (art.30/1 i 3). Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate teritoriale, iar n cazul serviciilor publice deconcentrate numai cu avizul prefectului. Ministerele au sediul n Bucureti. Din chiar momentul nfiinrii lor ministerele dobndesc personalitate juridic (art.39 din Legea nr.90/2001). Guvernul este autorizat s opereze, n funcie de necesiti, mbuntiri n organizarea ministerelor, prin hotrri, fie prin

332

transferul unor atribuii specifice de la un minister la altul, fie prin ncredinarea unor atribuii prevzute n sarcina ministerelor ctre secretariate de stat sau agenii direct subordonate guvernului. n lipsa unei legi unitare a ministerelor, ele sunt organizate prin legi speciale. Celelalte autoriti centrale neministeriale, dar de rang naional i guvernamental, au o structur asemntoare ministerelor adaptat specificului activitilor proprii, aa cum este, de pild, cazul Bncii Naionale a Romniei, Comisiei Naionale pentru Statistic, a Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci, etc. 2.3. Conducerea i funcionarea autoritilor centrale Conducerea ministerelor se exercit de ministru, i, dup caz, de secretari i subsecretari de stat i colegiul ministerului. Ministrul este investit n funcie, de regul, o dat cu aprobarea de ctre parlament a compunerii guvernului la propunerea premierului desemnat de eful statului sau prin numirea sa prin decret prezidenial la propunerea premierului (n urma vacanei ministeriale cauzate de deces, demisie, demitere, ori a remanierii guvernamentale). n fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile legii privind Statutul funcionarului public (art.40/2). Ministrul conduce ntreaga activitate a ministerului i l reprezint n raporturile cu guvernul, cu celelalte ministere i autoriti publice i organizaii din ar, precum i cu organismele similare din alte ri, cu persoane fizice i juridice din ar i din strintate, precum i n justiie (art.46/2). n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i poate exercita atribuiile curente, va desemna secretarul de stat care exercit aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul ministru despre aceasta (art.51). Minitrii de stat reprezint funcii create la solicitarea adresat de premier Parlamentului pentru coordonarea activitii unor ministere stabilite de premier. Funcia este echivalent cu cea de vicepremier.

333

Secretarii i subsecretarii de stat conduc activitatea departamentelor ce le-au fost ncredinate n cadrul ministerelor ori al altor organe n cadrul crora funcioneaz, ajutndu-l pe ministru n aciunea sa de conducere. n cadrul ministerului funcioneaz colegiul ministerului, organ consultativ compus din secretarii i subsecretarii de stat, directori generali, directori, efii compartimentelor independente, eful compartimentului juridic, alte persoane avnd diverse funcii de conducere n corelaie cu natura i structura ministerului (art.52). Colegiul ministerului se ntrunete, de regul, o dat pe lun sau ori de cte ori este nevoie, sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea autoritii respective i adopt recomandri cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul total al membrilor prezeni. Rezult c organul de conducere al ministerului este unipersonal, reprezentat prin ministru, iar organul colegial are doar rol consultativ, spre deosebire de plenul guvernului care este un organ colegial de conducere. Ministerele i celelalte autoriti centrale ale administraiei publice sunt organe permanente cu activitate continu, constituite n structuri stabile caracterizate printr-o strict subordonare, conduse de efi ierarhici care decid, ndrum, coordoneaz i controleaz activitatea structurilor i funcionarilor din subordinea lor direct sau indirect, crora le pot suspenda, modifica, anula i nlocui actele i msurile adoptate potrivit competenei materiale, teritoriale i personale de care dispun. Componena i regulamentul de funcionare a colegiului se aprob prin ordin al ministrului. Stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile autoritii sunt asigurate de secretarul general al ministerului (art.49/1). Acesta este un funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avnd urmtoarele atribuii principale (art.49/2):

334

a) Coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i autoritile subordonate; b) Colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din ministere, precum i cu cei ai judeelor i cu subprefectul de resort n probleme de interes comun; c) Primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori; d) Transmite Secretarului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a putea fi discutate n edina de guvern; e) Urmrete i asigur finalizarea actelor normative iniiate de minister i aprobate de Guvern; f) Monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice; g) Coordoneaz personalul, politica de personal i managementul de personal. Funcia de ministru nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i a demiterii dac a fost condamnat penal sau averea sa a fost declarat, n totalitate sau n parte, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, ca fiind dobndit n mod ilicit (art.5 coroborat cu art.8/2). n situaia ncetrii funciei i pn la desemnarea noului titular, atribuiile vor fi exercitate de premier sau de un ministru interimar desemnat de acesta. n cazul n care ncetarea calitii de membru intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, eful statului la propunerea premierului declar vacant funcia executiv. Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face prin decret prezidenial i are loc n caz de remaniere guvernamental.

335

Dac ministrul a demisionat, a fost demis, revocat, este n imposibilitatea de a exercita funcia ori a devenit incompatibil, preedintele Romniei, la propunerea premierului va desemna un interimar pentru 45 de zile. Propunerea de numire a noului membru al guvernului trebuie fcut de prim-ministru efului statului, n cel mult 15 zile de la data ncetrii ocuprii funciei. ntruct funcia ministerial i cea de membru al guvernului sunt compatibile cu cea de deputat sau de senator, ncetarea calitii parlamentare nu influeneaz, de regul, calitatea administrativ i nici invers, dect n situaiile n care
cauzele sunt comune celor dou ipoteze (de pild, pierderea drepturilor electorale, a ceteniei romne, etc.).

n cazul altor autoriti centrale ale administraiei publice, modul de organizare a conducerii este diferit (de pild, Banca Naional a Romniei este condus de un guvernator, Serviciul Romn de Informaii de ctre un director, etc.). 3. Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale n cazul ministerelor putem face distincie ntre atribuii comune tuturor acestor organe i atribuii specifice unora dintre ele, precum i ntre atribuii principale i atribuii secundare la nivelul aceleiai autoriti. Atribuiile comune se pot grupa n mai multe categorii, dup natura lor. Legea organic (art.53) a Guvernului a adoptat un alt criteriu de clasificare a atribuiilor, respectiv dup sfera lor de cuprindere, n atribuii generale, comune tuturor ministerelor i, implicit, speciale, regsite n propriile legi de organizare. Atribuiile politico-administrative vizeaz: a) organizarea, coordonarea i controlul aplicrii legilor, ordonanelor i hotrrilor guvernamentale, a ordinelor i instruciunilor ministeriale emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici;

336

b) iniierea i avizarea proiectelor de legi, a ordonanelor i hotrrilor guvernamentale n condiiile metodologiei aprobate de Guvern (prin Hotrrea nr.555/2001); c) coordonarea i urmrirea elaborrii i implementrii de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; d) colaborarea cu instituii de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul propriu. Atribuiile de natur economico-financiar vizeaz: a) acionarea n vederea aplicrii strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului; b) fundamentarea i elaborarea propunerii pentru bugetul anual naintate Guvernului; c) urmrirea proiectrii i realizrii investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat. Atribuiile de reprezentare se refer la: a) reprezentarea intereselor statului n diferite organe i organizaii internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop, i dezvoltarea relaiilor de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; b) iniierea i negocierea, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propunerea ntocmirii formelor de aderare la cele existente; c) urmrirea i controlul aplicrii conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i luarea msurilor pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme internaionale. Atribuiile de prospectare i cercetare se refer, n principal, la analiza evoluiei fenomenelor specifice activitii ministerului respectiv, luarea msurilor pentru dezvoltarea activitii de

337

cercetare tiinific din domeniul propriu, editarea publicaiilor de specialitate i informare. n cadrul atribuiilor specifice se includ cele care revin n mod propriu numai unei singure autoriti. Aa, de pild, Ministerul Afacerilor Externe organizeaz, ndrum i controleaz activitatea misiunilor diplomatice i oficiilor consulare; Ministerul Finanelor Publice elaboreaz proiectul bugetului statului; Ministerul Justiiei asigur organizarea i derularea raporturilor guvernului cu puterea judectoreasc; Ministerul Educaiei i Cercetrii organizeaz, finaneaz i coordoneaz nvmntul de stat de toate gradele, etc. Atribuiile generale i cele proprii, sunt enunate att n acte normative de organizare i funcionare a unui minister, dar i n reglementri speciale care adaug noi atribuii ministerelor n precizarea sferei de competen de care dispun. Astfel, de pild, Legea ceteniei romne (nr.21/1991) prevede atribuii ale Ministerului Justiiei n cadrul procedurii de dobndire, la cerere, i de renunare la cetenia romn. Desigur, pentru viitor se impune adoptarea unei legi unitare de organizare i funcionare a ministerelor care s constituie cadrul general instituional al acestor autoriti i care s includ i principalele atribuii att comune, ct i specifice ale acestora. Pe de alt parte, va trebui ntrit atributul Guvernului, printr-o asemenea lege, de a putea ncredina atunci cnd dezideratul ntririi autonomiei locale sau a integrrii europene o cer ndeplinirea unor atribuii de resortul administraiei centrale (i) n beneficiul autoritilor executive locale, inclusiv facultatea executivului de a detalia atribuii ale ministerelor i de completare a celor uzuale, n funcie de obiectivul de activitatea al fiecrei instituii, inclusiv transferul unor activiti de la un minister la altul (art.56). n temeiul raporturilor ierarhice, organele centrale conduc, ndrum, coordoneaz i controleaz activitatea autoritilor subordonate (locale i nelocale) emind ndrumri obligatorii, putnd suspenda, anula, uneori modifica i chiar nlocui actele ilegale i inoportune ale acestora. Desigur, o viitoare lege unitar a

338

ministerelor va trebui s delimiteze aria actelor de aplicare normativ a legii i a hotrrilor guvernamentale pe care le pot emite ministerele, tocmai pentru a descuraja tendina de proliferare normativ nejustificat din partea acestora. Legea organic a administraiei publice locale nr.215/2001 a prevzut (art.149), printre altele, n scopul armonizrii intereselor generale naionale cu cele ale colectivitilor locale, prin realizarea unei conduceri unitare, c divergenele dintre serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale organizate n judee sau n municipiul Bucureti cu autoritile administraiei publice locale i judeene se mediaz de Guvern. Apreciem c soluia juridic prevzut este n contradicie cu spiritul autonomiei locale consacrat legislativ, permind executivului central impunerea soluiilor sale, uneori nclcnd principiul autonomiei i n detrimentul autoritilor locale nesubordonate. Soluia este pe deplin compatibil, ns, cu modul de soluionare a divergenelor ntre autoriti i instituii din subordinea Guvernului dac ele nu au un alt organ ierarhic central sau teritorial comun care s rezolve diferendul. Tot pentru o mai bun coordonare a activitii din teritoriu a serviciilor publice deconcentrate, organele centrale au obligaia (art.150) s comunice i prefecilor, precum i preedinilor consiliilor judeene, respectiv, primarului general al Capitalei, ordinele i celelalte dispoziii i ndrumri, transmise n teritoriu propriilor servicii deconcentrate. Considerm c soluia juridic este incomplet, deoarece trebuia s prevad c, la rndul lor, preedinii vor comunica respectivele acte, consiliilor locale i primarilor din jude, deoarece i n localiti funcioneaz structuri n teritoriu ale serviciilor publice deconcentrate la nivel judeean. 4. Actele autoritilor centrale de specialitate

339

Actele juridice de putere sau de autoritate numite i administrative sunt emise, de regul, de ctre conductorii respectivelor organe. n cazul minitrilor, acetia emit ordine i instruciuni i aprob regulamente n aplicarea prevederilor legale cu for juridic superioar. Ordinele pot fi att normative ct i individuale, n timp ce instruciunile i regulamentele sunt ntotdeauna normative, chiar dac ar conine o singur msur de reglementare, n cazul instruciunilor, comparativ cu regulamentele care cuprind ntotdeauna mai multe norme. Aceste acte sunt obligatorii n raza de competen material a ministerului respectiv, putnd fi emise cu sau fr consultarea colegiului ministerului, i pe ntreg teritoriul rii. Colegiul ministerului, funcionnd ca organ consultativ pe lng ministru, nu are caracter deliberativ, neputnd adopta acte decizionale, iar consultarea sa de ctre ministru i, mai ales, hotrrea acestuia neavnd caracter obligatoriu. De aceea actele acestui organism colegial pot fi considerate ca simple recomandri cu valoarea unor orientri de principiu pentru aciunea sau activitatea executiv la care se refer. Atunci cnd sunt nsuite de ministru ele se concretizeaz n ordine, dispoziii, deci n acte obligatorii. Cnd acest proces de convertire a lor nu are loc, ele se pot aduce la cunotina celor interesai prin circulare, dar numai n temeiul acordului ministrului. Autoritile administraiei centrale mai pot emite i alte acte juridice de putere care au diverse denumiri ce reflect, de regul, obiectul lor specific, ca, de pild, ndrumri, precizri, norme, normative, ele nedeosebindu-se ca for juridic de ordinele i instruciunile ministeriale, dac sunt semnate de ministru, fiind emise n vederea punerii n executare a unor acte superioare. n principiu, sunt aprobate sau sancionate de ministru, dar pot proveni i de la conductorii unor compartimente interne (departamente, direcii), caz n care au o for juridic inferioar actelor ministrului. Unele organe centrale de specialitate, cum este cazul Ministerului Afacerilor Externe, pot emite i acte politice specifice activitii lor, cum sunt, de pild, declaraiile, notele diplomatice,

340

notificrile, etc., multe dintre ele avnd ns i un caracter juridic, deoarece angajeaz statul ulterior la ncheierea unor tratate internaionale ori reprezint operaiuni ce premerg sau succed elaborarea ori denunarea acestora. 5. Rspunderea minitrilor Dei exist o lege a responsabilitii ministeriale, cadrul juridic general al rspunderii minitrilor este prefigurat de Constituie i de legea organic a guvernului. n privina rspunderii politico-administrative a minitrilor distingem mai multe situaii. n primul rnd, conform legii fundamentale, membrii guvernului sunt solidar rspunztori pentru activitatea executivului i pentru actele adoptate de acesta, legea organic (art.31) accentund faptul c Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este rspunztor i pentru propria sa activitate. n acest sens se distinge o rspundere colectiv a ntregii autoriti i o rspundere individual a minitrilor care o compun. n al doilea rnd, guvernul n ntregul su i fiecare din membrii acestuia rspund pentru modul de ndeplinire a atribuiilor ce le revin n faa parlamentului. n al treilea rnd, dac rspunderea colegial a guvernului nu poate opera dect fa de un alt organ, cel legislativ, rspunderea individual a membrilor guvernului poate opera att fa de plenul executivului, ct i fa de primul ministru, ceea ce-i confer acestuia din urm dreptul de a propune efului statului revocarea ministrului din funcie. Toate aceste forme de rspundere colegial sau individual au un caracter politico-juridic (constituional i administrativ) prioritar, opernd chiar dac nu s-a comis o nclcare determinat a legii de genul abaterii juridice conducnd la demisia guvernului, la moiunea de cenzur fa de acesta, ceea ce

341

echivaleaz cu revocarea sa, ori la demiterea unui membru, subliniem, chiar n afara sanciunii juridice pentru o abatere. n al patrulea rnd, Camera Deputailor i Senatul, precum i Preedintele Romniei, au dreptul de a cere urmrirea penal a minitrilor i trimiterea lor n faa Curii Supreme de Justiie pentru faptele svrite n exercitarea funciei lor, legea responsabilitii ministeriale determinnd cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor guvernului. n acest sens intr sub incidena Legii nr.115/1999 faptele svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i care, potrivit legii penale, constituie infraciuni. Pentru svrirea altor infraciuni, n afara exerciiului funciei lor, membrii Guvernului rspund potrivit dreptului comun. Ordonana de Urgen nr.130/1999 (art.61), dat n completarea legii anterioare, precum i Legea nr.468/2001 de aprobare i modificare a ordonanei n cauz, inclusiv forma republicat din anul 2002 (Legea nr.253), au prevzut (art.8/1) urmtoarele infraciuni specifice i anume: a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase a exercitrii cu bun-credin a drepturilor i libertilor vreunui cetean; b) prezentarea, cu rea-credin, a unor date, inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului. De asemenea, mai constituie infraciuni i (art.8/2) urmtoarele fapte: a) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor Senatului sau Comisiilor permanente ale acestora, n termen de 30 de zile de la solicitare, informaiile i documentele cerute de acestea n cadrul utilitii de informare a Parlamentului de ctre membrii guvernului; b) emiterea de ordinenormative sau instruciuni cu caracter discriminatoriu pe teme de ras, religie, categorie social,

342

convingeri, vrst, sex, orientare sexual, avere sau origine social, de natur s aduc retragere drepturilor omului. Faptele anterior indicate svrite n exerciiul funciei sunt sancionate cu nchisoarea de la 2-12 ani (alin.1), i 6 luni - 3 ani (alin.2), la care se adaug i pedeapsa complementar a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcie de demnitate public sau o funcie public de conducere pe o perioad de 3-10 ani, tentativa fiind, i ea, pedepsit. Cel condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv va fi demis din funcie de Preedintele Romniei, la propunerea primului ministru. n ceea ce privesc alte forme ale rspunderii sancionatorii aplicabile minitrilor cum este cazul rspunderii disciplinare i a celei contravenionale ca i rspunderea reparatorie (patrimonial) ele sunt, n general, instituite dup regulile dreptului comun n materie, aplicabile oricrei persoane fizice. n cazul rspunderii patrimoniale (civile) menionm c ea opereaz nu numai pentru nclcarea prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte ilicite, n ambele cazuri producndu-se pagube, fie n patrimoniul autoritii sau al terilor, dar i n ipoteza existenei unor acte sau fapte de autoritate ce au prejudiciat un ter, caz n care opereaz rspunderea pentru fapta proprie a autoritii n mod direct, indiferent de calitatea pe care o are autorul nclcrii n cadrul organului respectiv. n sfrit, precizm c, ntruct minitri pot avea i calitatea de deputat sau senator, problematica rspunderii juridice se mai circumscrie i acestor funcii care antreneaz o responsabilitate proprie i distinct de cea administrativ i care ine de sfera legislativ. Desigur, aa cum am mai artat, n unele situaii cele dou caliti de rspunderi se pot ntreptrunde pentru c, de pild, ridicarea imunitii parlamentare i condamnarea unui deputat atrag de drept efecte i asupra calitii sale de ministru i invers.

343

Capitolul XI. Administraia public n teritoriu Activitatea executiv nfptuit de administraia public se realizeaz n cea mai mare parte a ei n teritoriu, deoarece, de regul, autoritile centrale nu pot rezolva singure i n mod exclusiv acele sarcini executive ce revin n mod specific nivelului local de abordare. n acest sens, n teritoriu putem distinge administraia public local, a colectivitii respective, constituit din autoriti sau organe locale respectiv consiliile locale, de diferite nivele organizatorice i cele judeene, primarul i serviciile publice locale i judeene, prefectul, ca reprezentant al guvernului n teritoriu, i serviciile publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate organizate, dup caz, deconcentrate, ca structuri n unitile administrativ-teritoriale. Seciunea I-a. Consiliile locale i judeene 1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n sistemul administraiei publice Potrivit Constituiei revizuite (art.120/1) i a Legii administraiei publice locale nr.215/2001 (art.2 alin.1)299 n unitile administrativ-teritoriale administraia public se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Potrivit Constituiei (art.121 alin. 1 i 2), autoritile reprezentative ale administraiei publice din comune i orae prin
299

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001 (care a abrogat Legea nr. 69/1991, republicat n 1996, cu modificrile ei ulterioare), modificat implicit prin revizuirea Constituiei, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 767 din 31 octombrie 2003, modificat i completat prin Legea nr.286/2006 (publicat n Monitorul Oficial nr.621 din 18.07.2006), republicat n Mon.Of. nr.123/20.02.2007, dndu-se o nou numerotare articolelor.

344

care se realizeaz autonomia local sunt consiliile locale, precum i primarii, care rezolv treburile publice din res-pectivele uniti administrativ-teritoriale. Consiliile locale i primarii sunt autoriti eligibile i autonome, primele avnd caracter deliberativ, iar ultimele caracter executiv. n fiecare unitate administrativ-teritorial funcioneaz cte un consiliu local, n cazul comunelor i oraelor, i judeean, n cazul judeelor. Aceste uniti n care funcioneaz respectivele autoriti sunt comunele i oraele, inclusiv municipiile, ca localiti, precum i judeele (art.20 alin. 1). Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele orae pot fi declarate, n condiiile legii, municipii. Municipiile, la rndul lor, pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale (de exemplu, sectoarele Municipiului Bucureti), a cror delimitare i organizare se stabilesc prin lege, i n cadrul crora pot fi constituite autoriti ale administraiei publice locale (art.20 alin.5). De asemenea, delimitarea comunelor, oraelor i judeelor se face tot prin lege, ca i orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora300, i numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin referendum, organizat potrivit legii (art.20). Potrivit Constituiei (art.73 alin.3 lit.o) organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local se face prin lege organic. Legea nr.215/2001 reunete n mod unitar att organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale, ct i regimul general al autonomiei locale, legiuitorul nerecurgnd la dou reglementri distincte n materie. Consiliile locale i judeene sunt autoriti reprezen-tative ale administraiei publice locale cu caracter eligibil, colegial i deliberativ, exercitnd o competen general n baza autonomiei locale de care dispun, hotrnd, n condiiile legii, n treburile publice viznd interesele colectivitilor pe care le reprezint.
300

Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativ-teritorial a Romniei, cu modificrile ulterioare.

345

a. Consiliile locale i judeene sunt autoriti ale administraiei publice conform definirii lor legale, ct i pentru faptul c realizeaz activitatea executiv exercitnd astfel o putere sau o form ori o funcie fundamental de activitate public realizat, n principal, de ctre ntreg sistemul administraiei de stat, dar aici, n cazul nostru, aceast nfptuire are loc la un nivel teritorial mai redus. De altfel, natura juridic administrativ a acestor autoriti rezult, pe deplin, i din specificul atribuiilor conferite, precum i din modul lor de organizare i funcionare. b. Consiliile locale i judeene sunt, n mod evident, autoriti locale, ntruct, pe de o parte, i desfoar activitatea numai n limitele unitilor administrativ-teritoriale n care au fost alese301, iar, pe de alt parte, exercit atribuii de interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivitii umane potrivit principiului autonomiei locale. Conform criteriului competenei teritoriale, ele repre-zint o grupare distinct n cadrul sistemului executiv, diferit de organele centrale, inclus n administraia public local, respectiv autoriti comunale, oreneti i judeene, ce exercit puterea public local, n numele i interesul colectivitii teritoriale pe care o reprezint. Desigur, rezult c simplul fapt al acionrii n limitele unei uniti administrativ-teritoriale nu poate constitui, prin el nsui, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca fiind de natur local ci doar, cel mult, teritorial deoarece ntre aceste limite mai acioneaz i organe n teritoriu ale unor autoriti executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt cele ale diverselor ministere, ale Bncii Naionale a Romniei, Serviciului Romn de Informaii, etc. n acest sens modul de constituire, funcionare i cel de exercitare a atribuiilor indic definitoriu caracterul local sau nu al unei categorii de organe ale statului. c. Consiliile locale i judeene sunt organe cu competen general n unitile n care funcioneaz gestionnd, sub propria responsabilitate, interesele colectivit-ilor pe care le reprezint. n acest sens ele hotrsc n tot ceea ce privete administrarea
301

Apreciem c i consiliul judeean este tot un organ local dei din Constituie precum i din lege nu rezult expres.

346

intereselor publice locale, precum i rezolvarea treburilor publice n condiiile legii. n primul rnd, competenele i atribuiile consiliilor se stabilesc numai prin lege, ele fiind depline i exclusive, cu excepia cazurilor prevzute de lege (art.2 alin. 1). n al doilea rnd, ncredinarea de competene i de atribuii stabilite prin lege trebuie s revin spre exercitare autoritilor locale care se gsesc cel mai aproape de cetean (art.3 alin. A din Legea cadru a descentralizrii nr.195/2006 consacr principiul subsidiaritii). n al treilea rnd, autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul deconcentrrii sau descentralizrii unor servicii publice proprii ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. n al patrulea rnd, ncredinarea de competene i atribuii pentru autoriti locale, precum i exercitarea lor trebuie s in seama de amplasarea i de natura rspunderii ce le revine, precum i de cerinele de eficien i eficacitate (art.10 din Legea nr.195/2006). Aceast cerin se dorete a fi o ilustrare a principiului subsidiaritii care, desigur, ar fi putut fi formulat mai categoric n sensul obligativitii interveniei autoritilor centrale n domeniile care nu in de competena lor exclusiv dect dac i n msura n care obiectivele unei activiti locale nu pot fi realizate de autoritile locale datorit dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma s le produc, depind capacitile sau posibilitile locale (art.4 coroborat cu art.10/1 lit.b, reglementeaz transferul competenelor centrale spre cele locale n condiiile n care unitile administrative teritoriale nu au capacitatea administrativ necesar realizrii lor urmnd a fi sprijinite n acest sens). n al cincilea rnd, autoritile administraiei publice centrale vor consulta, nainte de adoptarea oricrei decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod direct, potrivit legii (art.8).

347

d. Consiliile locale i judeene sunt organe alese, n mod direct pe baza reprezentrii proporionale n cadrul scrutinului de list. e. Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale, fiind alctuite din mai multe persoane alese, funcionnd n prezena majoritii celor care le compun. f. Consiliile sunt organe deliberative, hotrnd n probleme de interes local cu majoritatea cerut de lege i prin acte juridice obligatorii n raza lor de aciune teritorial. g. Rezult din cele prezentate c respectivele consilii sunt autoriti reprezentative ale colectivitilor locale, expressie a puterii locale pe care o exercit n numele i n interesul societii de pe un anumit teritoriu. Prin colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorial (art.3 alin. 4). n primul rnd, nu pot fi ignorate nici interesele persoanelor juridice, organizaiilor, fundaiilor sau asociaiilor de tot felul cu sediul sau filiale n unitatea teritorial. n al doilea rnd, colectivitatea local nu se reduce numai la cetenii unitii administrative, ea cuprinznd i strinii (cu sau fr alt cetenie), afltori pe acel teritoriu. De altfel, conform Constituiei revizuite(art.16, alin. 4), n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. n al treilea rnd, sunt vizate att persoanele cu domiciliul (permanent), ct i cele aflate temporar (cu reedin) n unitatea respectiv. n al patrulea rnd colectivitatea include toi cetenii, indiferent de naionalitate, limb, religie, vrst, etnie, etc. i indiferent de proporia acestora. n privina principiilor care guverneaz administraia local n mod specific, alturat principiilor generale, se impun unele precizri. 1. Principiul autonomiei locale trebuie analizat sub mai multe aspecte, pornind de la natura sa administrativ (art.4 alin. 1), iar nu

348

teritorial, care se manifest prin modul de constituire, organizare, funcionare, activitate, decizie, gestionare i finanare a autoritilor locale (art.4 alin. 2), precum i de la enunul su legal. Legea definete autonomia local (art.3 alin. 1) ca reprezentnd dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i interesul colectivitilor locale pe care le reprezint treburile publice, n condiiile legii. n primul rnd, autonomia vizeaz modul de constituire a consiliilor locale i judeene ntruct ele sunt alctuite din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat de ctre electoratul local, expresie a democraiei din administraia local (art.3 alin. 2). n al doilea rnd, consiliile i consilierii se organizeaz, potrivit legii, pe comisii de profil menite a iniia i pregti eficient actul decizional al plenului lor. n al treilea rnd, funcionarea consiliilor reflect caracterul lor colegial, prin compunere, deliberativ, prin atribuia de adoptare a deciziilor, i democratic, prin votul majoritar necesar. n al patrulea rnd, consiliile au dreptul i capacitatea efectiv de a soluiona i gestiona treburile publice n numele i interesul colectivitii pe care o reprezint (art.3 alin. 1). Prima precizare este aceea c legiuitorul a consacrat n mod ferm principiul deplintii i exclusivitii competenei materiale a autoritilor locale pentru treburile publice de interes local cu excepia cazurilor prevzute de lege. Corelat acestora trebuia formulat principiul subsidiaritii interveniei autoritilor centrale ca aciune n baza complementaritii de atribuii sau de competen pentru domenii paralele sau care nu in numai de competena exclusiv a autoritilor locale (cum este, de exemplu, materia impozitelor i taxelor, a nvmn-tului, sntii, culturii i cultelor, etc.). A doua precizare se refer la dreptul administraiei locale de a avea iniiativ, n limitele legii, n toate domeniile, cu excepia celor date n mod expres n competena altor autoriti (art.5 alin.2).

349

A treia precizare vizeaz faptul c n activitatea lor consiliile pot recurge la consultarea cetenilor din unitatea administrativ-teritorial n soluionarea unor probleme locale de interes deosebit prin organizarea referendumului local (potrivit Legii nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului, art.13 - 14). Consultarea prin referendum este facultativ pentru organele locale, dar rezultatul acestuia se impune autoritilor care l-au declanat. A patra precizare are n vedere faptul c prin consultarea locuitorilor pe calea referendumului sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice, n condiiile legii, nu se aduce atingere nici carac-terului reprezentativ, nici celui deliberativ al consiliilor (art.3 alin. 3), ci se d expresie mbinrii democraiei clasice, indi-recte, reprezentative cu o form nou, cea participativ, pe plan local, direct. A cincea precizare se refer la faptul c n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte (art.6 alin. 2), respectiv, ntre toi acetia, inclusiv preedinii consiliilor judeene i prefeci nu exist raporturi de subordonare. n al cincilea rnd, opereaz pe plan local principiul autonomiei gestionare sau patrimoniale, ntruct localitile i judeele au dreptul la resurse proprii, pe care consiliile le stabilesc, le administreaz i le utilizeaz, potrivit atribuiilor ce le revin, n condiiile legii, asupra bunurilor din domeniul public de interes local i din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale (art.9). n al aselea rnd, potrivit autonomiei financiare, autoritile locale administreaz, sau dup caz, dispun de resursele financiare, precum i de bunurile proprietate public sau privat ale localitii sau judeelor (art.10). n al aptelea rnd, autoritile locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale localitilor i judeelor

350

(art.27). Resursele financiare ale autoritilor locale trebuie s fie corelate cu competenele i responsabilitile prevzute de lege (art.9 teza a II-a). n al optulea rnd, consiliile locale i judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n numele colectivitii locale reprezentate, la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean, dup caz, n condiiile legii (art.17). n al noulea rnd, autoritile locale au dreptul, n limitele competenelor lor i n condiiile legii: - s se asocieze cu alte autoriti locale din ar sau strintate; - s adere la asociaii naionale i internaionale, pentru promovarea intereselor lor comune; - s ncheie acorduri ntre ele i s participe, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional; - s ncheie acorduri (cele limitrofe zonelor de frontier), de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din rile vecine Romniei. 2. Principiul cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude trebuie s caracterizeze raporturile dintre autoritile locale comunale i oreneti cu cele judeene, alturi, desigur, de principiile autonomiei, legalitii i responsabilitii (art.6 alin. 1). 3. Principiul utilizrii limbii materne n raporturile cu administraia local i serviciile publice deconcentrate din unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor (art.19), respectiv o pondere semnificativ conform Constituiei (art.120/2) legilor i tratatelor internaionale la care Romnia este parte. Prima precizare are n vedere faptul c limba oficial - n care se desfoar activitatea executiv local i raporturile administraiei locale cu terii - este limba romn, putndu-se folosi

351

i limba minoritilor naionale n raporturile cu cetenii respectivi, att n scris ct i oral. A doua precizare vizeaz utilizarea limbii materne de ctre minoriti n conformitate cu prevederile Constituiei, ale legilor n materie i a conveniilor internaionale la care Romnia este parte. A treia precizare are n vedere c redactarea nscrisurilor oficiale se face tot n limba romn, iar, la cerere, i n limba respectivei minoriti creia i aparine solicitantul. A patra precizare se refer la obligativitatea autoritilor locale de a aduce la cunotin public reglementrile proprii i n limba naionalitii conlocuitoare respective, inclusiv anunarea ordinii de zi a edinelor de consiliu, precum i desfurarea edinelor de consiliu n limba naionalitii respective. 4. Principiul deconcentrrii n teritoriu a serviciilor publice de interes naional aparinnd autoritilor adminis-traiei publice centrale de specialitate aflate sub conducerea prefectului. Serviciile publice de interes local sau judeean se afl n subordinea consiliilor locale i a celor judeene, reeaua acestora urmnd s se amplifice i s se diversifice, inclusiv prin trecerea unora din subordine exclusiv central n subordine exclusiv sau paralel de natur local (finane, cultur, nvmnt). 5. Principiul descentralizrii formulat de Constituia revizuit (art.120/1) dei nu se mai refer la serviciile publice din teritoriu aparinnd administraiei centrale, apreciem c vizeaz instituiile publice care, dei au pstrat subordonare central ierarhic, au trecut n paralel i n subordine local (cazul celor din sectorul de nvmnt general obligatoriu, sanitar, cultural, etc.) i de Legea cadru nr.195/2006 nu face referiri exprese. 6. Principiul controlului administrativ i controlului financiar asupra activitii consiliilor locale i judeene, este expresia caracterului unitar al statului, i rezult din obligativitatea ndeplinirii prevederilor din reglementrile autoritilor centrale (legi, ordonane i hotrri de guvern, instruciuni i regulamente ministeriale, etc.), conform art.18. Fr a intra n detalii, menionm c asupra autoritilor administraiei publice locale controlul de legalitate este exercitat, n

352

principal, de ctre prefect, ca reprezentant n teritoriu al guvernului, iar controlul financiar asupra modului de utilizarea banului public de ctre organele Curii de Conturi, n principal. Aplicarea principiilor anterior enunate nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei (art.2 alin. 1). Categoriile de organe locale cu competen general ale administraiei publice locale sunt consiliile locale comunale i oreneti ce constituie prima treapt, de baz, a organizrii de stat a Romniei. Consiliile judeene reprezint cel de-al doilea nivel teritorial al aceleiai organizri. ntruct principalele orae sunt constituite ca municipii, respectivele consilii se organizeaz, iar primriile funcioneaz i la nivelul acestora, inclusiv la nivelul Municipiului Bucureti. Potrivit legii fundamentale (art.121 alin. 3), consiliile locale se pot constitui i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor, iar potrivit legii organice (art.80) autoritile administraiei publice locale din Capital sunt Consiliul General al Municipiului Bucureti i primarul general, precum i consiliile locale ale sectoarelor, inclusiv primarii de sector. 2. Formarea consiliilor locale i judeene302 n conformitate cu Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, consiliile locale (comunale, oreneti i municipale), precum i consiliile judeene se aleg prin votul universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Alegerea direct se face pe circumscripii electorale identice cu unitile administrativ-teritoriale pe baza votului exprimat, n cazul consilierilor, prin scrutin de list, i a primarilor, prin scrutin uninominal, fiecare cetean avnd dreptul la cte un singur vot pentru alegerea consiliului local, a celui judeean i a primarului. Aleii locali sunt primarul i viceprimarul, consilierii locali i consilierii judeeni, preedinii i vicepreedinii consiliului judeean a cror regim juridic unitar va fi stabilit prin Statutul
302

Tratarea problemei se face n cadrul sistemului electoral local.

353

aleilor locali (Legea nr.393/2004 publicat n Mon.Of. nr.912/7.10.2004 modificat completat prin Legea nr.249/2006, republicat n Mon.Of. nr.554/27.06.2006). Dreptul de vot se exercit n localitatea n care alegtorul i are domiciliul sau n care i-a stabilit reedina. Alegerile pentru consilii i primari sunt valabile indiferent de numrul participanilor la vot din totalul celor nscrii n listele electorale din circumscripia respectiv. 3. Constituirea consiliilor locale i judeene Consiliile sunt compuse din consilieri alei. Constituirea consiliului nou ales se face n termen de 25 de zile de la data desfurrii alegerilor, iar convocarea n prima edin de constituire se face de ctre prefect n maximum 5 zile de la validarea de ctre instan (art.31/1 teza I-a). Validarea se face n edin public de ctre judectoria din raza teritorial a consiliului n termen de 10 zile, care trebuie s se pronune asupra cererii de validare, hotrrea fiind supus cilor de atac. (art.30), invalidarea intervine dac sau nclcat condiiile de eligibilitate sau prin fraudarea legii electorale. La aceeai edin pot participa prefectul sau reprezentantul su legal, precum i primarul sau candidatul declarat ctigtor, n cazul consiliului local, chiar dac procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizat (art.31 alin. 1, teza a II-a). Apreciem ca o scpare a legii neimplicarea primarului n funcie la aceast edin i nu a noului ales, care nu are nici o calitate dac nu este validat, mai ales c, de regul, primarii se aleg n turul doi de scrutin. edina este legal constituit dac particip majoritatea din numrul consilierilor alei i validai. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului.

354

Dac nici la cea de a doua convocare reuniunea nu este legal constituit, se va proceda la o nou convocare, de ctre prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii. n situaia n care consiliul nu se poate reuni nici la a treia convocare, datorit absenei, fr motive temeinice, a consilierilor, instana de judecat va declara vacante, prin hotrre, locurile consilierilor alei abseni nemotivat de la cele trei convocri anterioare, n urma sesizrii prefectului n termen de 3 zile de la ultima convocare, iar dac acetia nu pot fi nlocuii cu supleani nscrii n listele de candidai respective, se vor organiza alegeri pariale, de completare, n termen de 90 de zile, n condiiile Legii privind alegerile locale. Absena consilierilor de la edina de constituire este considerat motivat dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli care a fcut imposibil prezena acestora la edin, sau a unor evenimente de for major. Hotrrea judectoriei de declarare vacant a locurilor consilierilor abseni motivai poate fi atacat de cei n cauz cu recurs la instana competent, iar hotrrea acesteia este definitiv i irevocabil (art.31/3). Apreciem c pe durata judecrii procesului n recurs nu se vor putea desfura noile alegeri pariale pentru a se evita situaia anulrii judiciare a hotrrii primei instane de judecat i, implicit, reintegrarea n funcie a consilierilor contestatori, concomitent cu existena altui sau a altor consilieri nou alei n locul celor infirmai, deoarece, n acest caz, am fi n prezena unui consiliu supranumeric, ilegal. Lucrrile primei edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier ajutat de doi consilieri dintre cei mai tineri, asistai de secretar. Dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti, consiliul va proceda la completarea locurilor rmase vacante de pe lista de supleani a partidului sau alianei vizate, iar dac acest lucru nu este posibil, locul devenit vacant va fi ocupat de primul supleant de pe lista partidului sau alianei care a obinut cel mai mare numr de voturi valabil exprimate.

355

Consilierii a cror mandate au fost validate depun n faa consiliului urmtorul jurmnt n limba romn: Jur s respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun credin, tot ceea ce st n puterea i priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei, oraului, judeului Aa s-mi ajute Dumnezeu!. Dei legea nu o spune, apreciem c n funcie de religie, fiecare i poate invoca propria divinitate. Jurmntul poate fi depus i fr formula religioas. Consilierii care refuz depunerea jurmntului sunt considerai demisionai de drept, dei legea ar fi trebuit s i considere demii de drept, (demisia fiind rezultatul propriei voine exclusive a celui n cauz). n situaia n care consilierul (declarat) ales renun la mandat nainte de validare sau refuz s depun jurmntul, se supune validrii mandatul primului supleant nscris pe lista partidului politic, alianei politice sau electorale respective, dac pn la validare acestea confirm n scris apartenena celui n cauz la partid. n cazul n care locurile rmase vacante nu pot fi completate cu supleani, iar numrul de consilieri se reduce sub majoritate, se vor organiza alegeri pariale de completare, n termen de 90 de zile, n condiiile Legii privind alegerile locale. Dup validarea mandatelor i depunerea jurmntului de ctre cel puin 1/2+1 din numrul membrilor consiliului, consiliul este legal constituit. Consilierii, n asigurarea liberului exerciiu al mandatului lor, exercit o funcie de autoritate public, beneficiind de dispoziiile legii penale cu privire la persoanele care ndeplinesc o funcie ce implic exerciiul autoritii de stat i care dispun de o protecie juridic deosebit. Hotrrea tribunalului de declarare vacant a locurilor de consilier este supus recursului unde hotrrea devine definit. Dup acest moment consiliul va alege, dintre membrii si, prin votul deschis al majoritii celor n funcie, un preedinte de edin care va conduce dezbaterile pe o perioad de cel mult trei luni, semnnd hotrrile adoptate.

356

Acest preedinte poate fi schimbat din funcie la iniiativa a acel puin unei treimi din numrul consilierilor i cu votul majoritii celor n funcie. n fiecare jude se constituie un consiliu judeean, autoritate a administraiei publice locale, pentru coordonarea activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. i n cazul acestor autoriti se aplic, n ipoteza constituirii lor, aceleai reguli ca i la consiliile locale, instana de fond competent s valideze alegerile fiind tribunalul a crui hotrre este supus cilor de atac. n cazul consiliului judeean acesta alege, pentru toat durata mandatului su, din rndul consilierilor, un preedinte i doi vicepreedini. 4. Compunerea consiliilor locale i judeene Consiliile sunt compuse din consilieri alei prin votul universal, egal, secret, direct i liber exprimat, n baza scrutinului de list pentru un mandat de patru ani. Consiliul fiind organ ales, membrii si nu pot fi numii sau investii de drept. n exercitarea mandatului lor consilierii sunt n serviciul colectivitii locale. Fiecare consilier este obligat s prezinte un raport anual de activitate, care va fi fcut public de ctre secretar. Pentru participarea la edinele consiliului i ale comisiilor de specialitate consilierul primete o indemnizaie stabilit conform legii. Numrul acestora este stabilit prin ordinul prefectului n funcie de populaia unitii administrativ-teritoriale, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile dup cum alegerile au loc n primul sau n al doilea semestru al anului n care sens: - n cazul consiliilor locale numrul consilierilor este cuprins ntre 9 27; - n cazul consiliilor judeene ntre 31 37;

357

Consiliul General al Municipiului Bucureti are 31 de consilieri locali. Acest numr este impar i constant pe toat durata mandatului autoritii respective, iar prin creterea sau dimi-nuarea populaiei el nu sufer modificri, iar n cazul reducerii numerice a membrilor pe parcursul mandatului, va trebui rezolvat completarea lui (mcar pn la 1/2+1 din total), fie cu ajutorul supleanilor de pe listele de candidai, fie prin organizarea de noi alegeri pariale. Evident n cazul dizolvrii consiliului i a organizrii de noi alegeri anticipate numrul de locuri se va reactualiza conform datelor statistice privind populaia unitii administrativ-teritoriale respective. Consilierii trebuie s aib cetenia romn i vrsta de cel puin 23 de ani, mplinii n ziua alegerilor inclusiv, cu domiciliul n respectiva unitate administrativ-teritorial, precum i inexistena interdiciei de asociere n partide politice (art.37/1, 40/3 din Constituie i art.4 alin. 1 din Legea nr.67/2004). Calitatea de consilier este incompatibil, conform Legii nr.161/2003 (art.88/1) cu: - funcia de prefect i de subprefect; - calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc al consiliului local respectiv al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; - funcia de manager, preedinte, vicepreedinte, director general, director asociat, administrator, cenzor sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome i al societilor comerciale de interes local nfiinate de consiliile locale sau judeene sau subordonate lor, ori la cele de interes naional care au sediul ori filialele lor din unitatea administrativ-teritorial respectiv; - calitatea de primar i de viceprimar; - calitatea de deputat, senator, ministru, secretar i subsecretar de stat i cele asimilate acestora; - funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial care i are
-

358

sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; - funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; - o persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean; - calitatea de ales local este incompatibil i cu calitatea de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul local sau judeean sau la care soul sau rudele de gradul I au aceast calitate. Consilierii care au funcia de de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, cenzor, membru n consiliul de administraie sau alte funcii de conducere, precum i calitatea de acionar sau asociat la societile comerciale cu capital privat sau majoritar de stat ori cu capital al unei uniti administrativ-teritoriale nu pot ncheia contracte comerciale de prestri de servicii, de executare de lucrri, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritile administraiei publice locale din care fac parte, cu instituiile sau regiile autonome de interes local aflate n subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau judeean respectiv ori cu societile comerciale nfiinate de consiliile locale sau judeene respective. Aceeai interdicie vizeaz soul sau rudele de gradul I ale consilierului care dein funciile sau calitile respective. Evident, n toate aceste situaii persoanele n cauz pot participa la alegeri i pot fi alese n funcia de consilier, ns starea de incompatibilitate intervine n mod efectiv numai dup validarea mandatului celui n cauz. Acesta va trebui s opteze n termen de maxim 10 zile dup acest moment asupra calitii pe care vrea s o menin, dup care, n lipsa opiunii exprese pentru calitatea de consilier, n proxima edin de consiliu, preedintele de edin va supune validrii mandatul supleantului de pe lista partidului, alianei politice sau electorale respective. Alte incompatibiliti se pot stabili numai prin lege.

359

Aa, de exemplu, chiar legea n cauz (art.116 alin. 2) stabilete interdicia de asociere politic pentru secretarul localitii ori Legea nr.161/2003 (art.94 alin. 1) stabilete, n mod generic, incompatibilitatea dintre calitatea de funcionar public cu orice alt funcie public sau de demnitate public. Incompatibilitatea este o situaie ce opereaz de drept, n virtutea legii, ea nu se decide, ci doar se constat de ctre consiliu, motiv pentru care mandatul celui n cauz nu trebuie invalidat. Totui, dac cel n cauz, nlturat din consiliu, prin validarea unui supleant, se va considera vtmat n dreptul su de ales, apreciem c se poate adresa instanei de contencios administrativ pentru aprarea acestui drept pretins nclcat sau vtmat. Legea nr.161/2003 (art.70) a reglementat conflictul de interese ca situaie n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiecti-vitate a atribuiilor sale legale. O asemenea persoan nu va putea emite sau ncheia un act juridic sau participa la aceste operaiuni sub sanciunea, dup caz, a persoanei sale i a nevalabilitii (nulitii) actului n cauz. Conflictele de interese ale preedinilor i vicepreedinilor consiliilor judeene sau consilierilor locali sau judeeni sunt reglementate de art.46 din Legea nr.215/2001. Aleii locali au obligaia s-i fac publice interesele personale printr-o declaraie pe proprie rspundere consemnat n registrul de interese, depus la secretar i la prefectur. Calitatea de consilier se dobndete din momentul depunerii jurmntului, meninndu-se pe toat durata consiliului ales, respectiv 4 ani, pn la constituirea noului consiliu. Evident, orice scurtare sau prelungire a mandatului consiliului, din care face parte cel n cauz, determin hotrtor i durata mandatului acestuia. Tot astfel, consilierul provenit din lista supleanilor ori cel ales n urma alegerilor anticipate ori pariale de completare a locurilor vacante va avea un mandat mai scurt de 4 ani, deoarece

360

ncheie mandatul n derulare al organului din care face parte sau care este n funcie. Calitatea de consilier nceteaz (art.9/1 din Statut), de drept, naintea expirrii mandatului, n urmtoarele situaii: a) demisie; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a reorganizrii acesteia; d) imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad maxim de ase luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; e) constatarea, dup validare, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii alegerilor locale; f) condamnare definitiv la o pedeaps privativ de libertate; g) punere sub interdicie pe cale judectoreasc prin hotrre definitiv i irevocabil; h) pierderea drepturilor electorale stabilit prin hotrre judectoreasc penal definitiv; h1) pierderea calitii de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritilor naionale pe a crei list a fost ales conform Legii modificatoare nr.249/2006 a Statutului alesului local); i) lipsa nemotivat de la mai mult de trei edine ordinare consecutive ale consiliului; j) deces. La aceste situaii desigur s-ar mai putea aduga, pierderea ceteniei romne, stabilirea domiciliului n strintate, declararea judectoreasc a morii, etc. Toate aceste cazuri reprezint, indiferent de sursa lor generatoare (actul sau faptul juridic), modaliti de pierdere de drept a calitii de consilier instituite de lege, constatate, iar nu decise, prin hotrrea consiliului care, n asemenea cazuri, are un efect pur declarativ fa de mprejurrile produse, fiind adoptat la

361

iniiativa primarului, iar n cazul consiliului judeean, la propunerea preedintelui acestuia (art.12/1 din Statutul alesului local). n cazurile schimbrii domiciliului, a imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de ase luni consecutive i a lipsei nemotivate de la mai mult de trei edine consecutive ale consiliului, hotrrea acestuia se poate ataca n contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare, fr obligaia reclamantului de a efectua procedura administrativ prealabil judecii, hotrrea primei instane fiind definitiv i irevocabil. Consilierul poate fi suspendat din funcie, ceea ce reprezint o ncetare temporar a exerciiului mandatului su (art.58). Suspendarea este de drept numai n cazul msurii arestrii sale preventive despre care se comunic, de ndat, prefectului de ctre instana de judecat care a dispus-o. Prefectul va emite un ordin prin care constat suspendarea mandatului de consilier, pe ntreaga durat pn la soluionarea definitiv a cauzei. Ordinul de suspendare se comunic, de ndat, consi-lierului i, dei legea nu o spune, apreciem c acesta l poate ataca n faa instanei de contencios administrativ. Dac consilierul suspendat a fost gsit nevinovat fiind scos de sub urmrire penal de ctre parchet ori achitat de instana de judecat el i va relua mandatul (dac este posibil), avnd dreptul la despgubiri. Dac, dimpotriv, este condamnat prin hotrre penal definitiv, mandatul su nceteaz (definitiv) nainte de termen, fiind demis din funcie, cnd va avea de suportat o pedeaps privativ de libertate care-l mpiedic n exercitarea funciei. Locuitorii satelor care nu au consilieri alei n consiliile locale vor fi reprezentai la edinele de consiliu de un delegat stesc ales pe perioada mandatului consiliului de ctre adunarea steasc, constituit din cte un reprezentant al fiecrei familii, convocat i organizat de primar. El particip la edinele consiliului cu drept de vot consultativ.

362

5. Organizarea consiliilor locale i judeene Consiliile locale i judeene sunt alctuite din consilieri i nu au o structur organizatoric propriu-zis i nici organe de conducere (cu excepia consiliilor judeene care au preedinte i vicepreedini), aa cum au majoritatea autoritilor administraiei publice (cum este, de exemplu, cazul ministerelor, a serviciilor deconcentrate ale acestora din teritoriu etc.), aceasta deoarece nu sunt alctuite de funcionari cu activitate permanent, fiind numai deservite de un aparat propriu, format din astfel de lucrtori. Legea a prevzut (art.54) c, dup constituirea consiliului, acesta i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate. Pot fi membrii ai comisiilor de specialitate numai consilierii cu respectarea configuraiei politice din alegeri. Asemenea comisii se pot organiza pe probleme economico-sociale, buget i finane, urbanism, transporturi i lucrri publice, sntate public i protecie social, juridic i administrativ, ordine public i drepturi ceteneti etc., n funcie de gradul de dezvoltare al localitii i judeului, de gradul de urbanizare al acestora, de specificul local (industrial, agricol), precum i de tradiii, etc. Comisiile de specialitate i aleg un preedinte i un secretar prin votul membrilor lor, care reflect compunerea politic a plenului. Comisiile lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor. Comisiile analizeaz i avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului din care fac parte, iniiaz proiecte de hotrri n domeniu, pot ntreprinde activiti de verificare n sectorul lor de competen, ndeplinesc i alte atribuii sau nsrcinri date de consiliu sau din proprie iniiativ, cum ar fi studii, controale, avizri, etc. Comisiile ntocmesc rapoarte pe probleme de specialitate, conform competenei care le revine, pe care le prezint consiliului spre dezbatere.

363

Activitatea acestor comisii nu este decizional, neproducnd efecte juridice, ci numai consultativ, n sensul c plenul le poate, iar uneori trebuie, s le solicite opinia potrivit domeniului lor de activitate. ns, aceast opinie nu poate fi impus obligatoriu plenului, ca organ deliberativ, ce are libertatea de a o nsui sau de a o respinge prin votul majoritar al membrilor care l compun. Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente, pe durata mandatului su, ci, din proprie iniiativ sau la solicitarea primarului, poate nfiina comisii temporare, de analiz i verificare pe o perioad determinat. Componena acestora, obiectivele i perioada de desfurare a activitii se stabilesc prin hotrrea consiliului. Membrii comisiei acioneaz numai n limitele stabilite prin hotrre. Organizarea, funcionarea i atribuiile comisiilor de specialitate permanente se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe toat durata exercitrii mandatului, un preedinte i doi vice-preedini, prin votul secret al majoritii consilierilor n funcie, durata mandatului acestora fiind egal cu cea a mandatului consiliului judeean. Eliberarea din funcie a preedintelui se face prin votul secret a majoritii din numrul consilierilor n funcie, la propunerea a o treime din numrul lor (art.101 alin.2). Cauzele eliberrii constau n emiterea, de ctre preedinte, n decurs de trei luni, a cel puin trei dispoziii anulate irevocabil de instana de judecat ntruct au contravenit intereselor generale ale statului ori ale judeului sau au nclcat Constituia i legile. Vicepreedinii pot fi eliberai din funcie, n aceleai condiii, numai dac s-a constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil c acetia au contravenit, n exercitarea sarcinilor lor, intereselor generale ale statului sau judeului ori au nclcat Constituia i legile. Cazurile de incompatibilitate, durata, suspendarea i ncetarea mandatului preedintelui sunt similare cu cele ale primarului (art.108 alin. 2, 69, 71). n cazul suspendrii sau absenei preedintelui

364

atribuiile sale vor fi exercitate de un vicepreedinte desemnat prin dispoziia preedintelui n numele preedintelui. Preedintele i vicepreedinii i pstreaz calitatea de consilier. n cazul ncetrii, nainte de termen, a mandatului preedintelui, prefectul ia act prin ordin i ntiineaz consiliul judeean pentru alegerea unu nou preedinte. Pe toat durata exercitrii mandatului contractul de munc al preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean la instituiile publice, regiile autonome, companiile i societile naionale ori societile comerciale cu capital majoritar de stat se suspend de drept, urmnd a fi reluat ulterior ncetrii mandatului. Conform Statutului funcionarilor publici (art.94/1 lit.a) dac cei n cauz au calitatea de funcionar public raportul lor de serviciu cu autoritatea sau instituia public unde funcioneaz se ntrerupe, urmnd a se relua, la cererea celui n cauz, dac a solicitat reintegrarea, care se acord de drept (art.94/2). Preedintele i vicepreedinii primesc pe toat durata mandatului lor o indemnizaie stabilit conform legii. 6. Funcionarea consiliilor locale i judeene

Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care se poate prelungi, prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrof. Consiliile i exercit mandatul de la data constituirii lor pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliile funcioneaz numai n plenul edinei la care particip membrii care le compun, fiind legal ntrunite dac este prezent majoritatea consilierilor aflai n funcie. Prezena consilierilor la edin este obligatorie, iar cazurile de absene motivate se stabilesc prin regulament de organizare i funcionare a consiliului. n situaia n care un consilier absenteaz, fr motive temeinice, de dou ori consecutiv, el poate fi sancionat n condiiile respectivului regulament, de regul prin diminuarea sau suprimarea indemnizaiei de edin, inclusiv pentru absene

365

nemotivate de la lucrrile comisiei de specialitate din care face parte. Consiliul local se ntrunete, n edin ordinar, lunar, la convocarea primarului, iar cel judeean o dat la dou luni, la convocarea preedintelui su ori a viceprimarului, respectiv a vicepreedintelui cnd titularul funciei este absent sau suspendat din postul su. Consiliul local se poate ntruni i n edine extra-ordinare ori de cte ori este necesar, la cererea primarului, n cazul celor locale, sau a preedintelui, n cazul celor judeene, ori a cel puin o treime din numrul membrilor si. De asemenea, prefectul poate solicita preedintelui consiliului judeean ntrunirea acestui organ, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. n asemenea edine pot fi adoptate acte normative excepionale, de regul, cu caracter temporar, inclusiv n materie contravenional i sancionatoare viznd subiectele de drept din zona calamitat sau supus tulburrilor sociale. Convocarea consiliului se face n scris de ctre secretarul localitii sau cel general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare, pentru orice categorie de consilii, sau cel puin la trei zile, ori cel mult trei zile naintea edinelor extraordinare ale consiliului local, respectiv judeean. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor convocarea consiliului local se poate face de ndat. Ordinea de zi a edinelor consiliului se aprob de acesta la propunerea celui care le-a convocat, iar modificarea ei se poate face numai pentru probleme urgente i cu votul majoritii celor prezeni. Invitaia la edin va preciza data, ora, locul desfurrii i ordinea de zi.

366

Ordinea de zi se aduce i la cunotina locuitorilor prin massmedia sau prin orice alt mijloc de publicitate. n localitile sau judeele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor ordinea de zi se va aduce la cunotina public i n limba matern a acestora. n toate cazurile convocarea se consemneaz n procesul verbal al edinei. edina este legal constituit dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie. edinele consiliului local sunt conduse de un preedinte de edin ales pe o perioad de trei luni, iar al celui judeean de ctre preedintele acestuia, iar n lipsa sa de un vicepreedinte desemnat de el, n cazul absenei sale motivate, ori ales de consiliu, dac preedintele a fost suspendat din funcie, ori de un consilier (dac nici un vicepreedinte nu poate conduce lucrrile), ales cu votul majoritii membrilor prezeni. edinele consiliului sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu majoritatea voturilor, ca acestea s fie nepublice (cu uile nchise). Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public i privat al localitii sau judeului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitii i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine, se vor discuta ntotdeauna n edin public. n legtur cu aceste probleme, primarul sau preedintele consiliului judeean pot propune consultarea cetenilor, n condiiile legii, prin referendum. Consilierul local, preedintele sau cel care conduce edina consiliului local, respectiv judeean, mpreun cu secretarul unitii administrativ-teritoriale i asum prin semntur responsabilitatea veridicitii celor consemnate.

367

naintea fiecrei edine secretarul pune la dispoziia consilierilor, n timp util, procesul-verbal al edinei anterioare, pe care ulterior l supune spre aprobare consiliului. Consilierii au dreptul s conteste coninutul nscrisului cernd menionarea exact a opiniilor exprimate n edina precedent sau, apreciem noi, n tcerea legiuitorului, a oricrei alte operaiuni inexact consemnate (de exemplu, schimbri n ordinea de zi, modul de votare, secret, nesecret, etc.). Problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului din aparatul propriu de specialitate care se elaboreaz n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului, nsoit de raportul comisiei de specialitate, cu excepia edinelor extraordinare sau a celor convocate n caz de for major ori de maxim urgen (art.39 alin. 2 i 4 coroborat cu art.44 teza final). Dac aceste rapoarte nu se ntocmesc n termen vor fi considerate implicit favorabile (art.44/2). La lucrrile consiliului local particip, fr drept de vot, primarul, poate asista i lua cuvntul preedintele consiliului judeean, sau reprezentantul acestuia, iar n cazul tuturor consiliilor, prefectul sau reprezentantul su, deputaii i senatorii, minitrii i ceilali membrii ai Guvernului, secretarii i subsecretarii de stat, efii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ai altor organe centrale din unitatea administrativ-teritorial, n probleme ce privesc domeniile de responsabilitate ale acestor servicii, precum i persoane interesate invitate de primar sau de preedintele consiliului judeean. La edinele consiliului local particip n mod obligatoriu i delegatul stesc, pentru satele care nu au consilier ales, ori de cte ori se discut problemele viznd aceste localiti, cu drept de vot consultativ. Lucrrile edinelor se desfoar n limba romn ca limb oficial. n cazul consiliilor ai cror membri aparin unei minoritii naionale i reprezint cel puin o treime din numrul total al consilierilor, se poate utiliza i limba matern a acestora, asigurndu-se traducerea n limba romn.

368

Documentele edinelor se ntocmesc n limba romn. Dezbaterile din edine, inclusiv rezultatul votului, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel ce conduce lucrrile i de secretarul localitii sau secretarul general al judeului. Procesul-verbal i documentele dezbtute se depun ntr-un dosar special al edinei respective, care va fi numerotat, semnat, sigilat de cel care a condus edina i de secretar, dup ce, n prealabil, a fost aprobat procesul-verbal al edinei. Dei consiliile funcioneaz pe durata unui mandat de patru ani, legea organic reglementeaz situaiile ce pot conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia. n primul caz, prelungirea opereaz pe timp de rzboi sau de catastrof, n baza unei legi organice, care va reglementa i situaia tuturor autoritilor publice centrale reprezentative i eligibile (Parlament, Preedinte i Guvern) ale cror mandate se prelungesc potrivit Constituiei (art.60 alin.1, art.83 alin. 2). n cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem n vedere dizolvarea consiliului de drept sau prin referendum. O prim ipotez, cea a dizolvrii de drept (art.55 alin.1 i art.99) opereaz n cazul n care consiliul nu se ntrunete, timp de dou luni consecutive n edine ordinare ori nu adopt n trei edine ordinare consecutive nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unul i nu se poate completa cu supleani. Primarul, viceprimarul, secretarul, n cazul consiliului local, i secretarul n cazul celui judeean, precum i orice alt persoan interesat poate sesiza la instana de contencios administrativ aceast situaie. Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune, fr a mai fi necesar realizarea, de ctre reclamant, a procedurii administrative prealabile judecii. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului. Stabilirea datei pentru organizarea noilor alegeri se face de ctre Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 30 de zile de la expirarea perioadei de introducere a aciunii n contencios sau,

369

dup caz, de la rmnerea definitiv i irevo-cabil a hotrrii judectoreti de respingere a aciunii judiciare n contencios referitoare la dizolvarea consiliului. Cea de a doua ipotez vizeaz dizolvarea prin referendum (art.55/2) local sau judeean ca urmare a cererii adresate prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii n listele electorale de uniti administrative, la jude 20%, valabil, dac s-au prezentat la vot jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot i dac s-au pronunat n acest sens cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. Data noilor alegeri se stabilete n condiii similare dizolvrii de drept a consiliului. Pn la constituirea noului consiliu local primarul, viceprimarul sau, n absena lor, secretarul va rezolva problemele curente ale localitii potrivit competenelor i atribuiilor legale care le revin. n situaia dizolvrii consiliului judeean ori pe perioada neconstituirii legale problemele curente ale judeului vor fi rezolvate de secretarul acestuia mputernicit special de Guvern prin Ministerul Internelor i Reformei Administraiei. Consiliile locale i judeene alese anticipat, ca urmare a dizolvrii celor precedente, ncheie mandatele celor anterioare pe data constituirii legale ale celor nou alese n cadrul alegerilor locale cu caracter general. 7. Aparatul de specialitate al primarului i al consiliilor judeene Caracterul reprezentativ, eligibil i colegial al consiliilor, intermitena i limitarea n timp a activitii lor fac imposibil asigurarea unei continuiti n activitatea executiv local, motiv pentru care ele i colectivitatea teritorial sunt deservite de structuri i persoane stabile ce-i desfoar activitatea, avnd specializarea necesar.

370

Structurile de pe lng consiliu i personalul aferent acestora (numit pe cale administrativ sau ncadrat prin contract de munc) formeaz aparatul propriu de specialitate al acestuia. Aparatul consiliului local este n subordinea primarului, n vreme ce aparatul consiliului judeean este n subordinea preedintelui acestuia, fiecare dintre ei l conduc i l controleaz, rspunznd de buna lui funcionare. n cazul consiliului judeean coordonarea compartimentelor sale poate fi delegat, prin dispoziia preedintelui acestuia, vicepreedinilor sau secretarului general al judeului. La nivelul consiliului local primarul, viceprimarul i secretarul au asemenea atribuii fa de compartimentele din subordine. Funcionarii aparatului propriu sunt investii (prin numire sau contract) pe o durat nedeterminat n posturile pe care le ocup, dispunnd, n condiiile legii, de stabilitate n funcie, conform Statutului funcionarilor publici, respectiv a Codului Muncii. Mrimea acestui aparat i modul su de structurare sunt determinate de nivelul localitii (comunal, orenesc la rndul su de mai multe categorii municipal) i judeean (inclusiv Consiliul General al Municipiului Bucureti i sectoarele acestuia), al organizrii administrativ-teritoriale, dar i de numrul populaiei, gradul de dezvoltare social-economic, de urbanizare, etc., al respectivelor uniti. Structura aparatului i dup caz numrul de funcii inclusiv a posturilor, sunt stabilite prin lege, inclusiv prin Statutul funcionarilor publici, n mod difereniat i n raport de atribuiile i de amploarea exercitrii lor. Distingem astfel funcii de conducere (director, contabil-ef, etc.) i funcii de execuie (consilier, expert, inspector, referent, etc.). Gruparea funciilor pentru fiecare categorie de consilii are loc n anumite compartimente organizatorice cu denumiri diferite (birou, serviciu, direcie), n funcie de dimensiunea i structura lor, conduse de un ef ierarhic (de birou, serviciu), numit ca atare, sau

371

director (de direcie, departament), ajutat de un adjunct, n cazul structurilor mai complexe. Unele dintre aceste compartimente sunt funcionale, asigurnd buna activitate a ntregului aparat i a consiliului nsui (contabilitate, secretariat-registratur, resurse-umane, tehnic i investiii), n vreme ce altele sunt compartimente de specialitate, adevrate servicii publice interne (autoritatea tutelar, starea civil, urbanism i amenajarea teritoriului) ce permit exercitarea competenelor legale n afara autoritii respective, n raporturile cu terii. Consiliile aprob regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu, stabilesc competenele i atribuiile personalului n condiiile prevzute de lege, de regul cadrul orientativ este fixat de ctre Guvern i Ministerul Administraiei i Internelor (a se vedea Ordonana de Guvern nr.35/2002 pentru aprobarea Regulamentului cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale publicat n Monitorul Oficial nr.90 din 2.02.2002). Condiiile privind numirea sau angajarea, promovarea (avansarea), sancionarea, recompensarea i eliberarea din funcie, drepturile i obligaiile personalului sunt stabilite prin legi i regulamente proprii, inclusiv prin Statutul funcionarilor publici i Codul Muncii, la care se adaug hotrrile de guvern i instruciunile Ministerului Administraiei i Internelor i ale Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Numirea i eliberarea din funcie a personalului aparatului propriu al consiliului local se face de ctre primar, iar a celui aparinnd consiliului judeean de ctre preedintele acestuia. Consiliul local poate recomanda, motivat, primarului eliberarea din funcie a conductorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local. Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, mpreun cu aparatul propriu de specialitate al primarului formeaz mpreun o structur funcional, cu activitate permanent, denumit primria comunei sau oraului, care duce la

372

ndeplinire hotrrile consi-liului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale. Aparatul propriu i structurile care-l compun nu au o capacitate juridic proprie, ntruct aceasta aparine consiliului pe lng care funcioneaz i pe care-l deservesc. Aceasta nu nseamn c nu exercit competene proprii i distincte de cele ale autoritii administrative locale303, dei nu emit acte de autoritate (extern), ci desfoar, n principal, operaiuni de pregtire, executare i control a ndeplinirii actelor de putere ori de drept privat ale consiliului n cauz sau ale primarului respectiv. Pe de alt parte, unele structuri interne, mai ales cele de specialitate, nfptuiesc servicii publice n beneficiul colectivitii locale, fiind o ilustrare tipic a acestui gen de prestaii efectuate de administraia local n domeniul, de exemplu, al strii civile, protecia minorului, fiscalitii, urbanismului, etc. O meniune special o facem cu privire la aparatul propriu al consiliului judeean care n virtutea atribuiilor legal conferite autoritilor judeene de a coordona activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean (art.24 teza I-a) acord sprijin i asisten de specialitate de orice natur (juridic, economic, tehnic, administrativ etc.) la cererea acestora. n raporturile dintre ceteni i autoritile administraiei publice locale se folosete limba romn. Actele oficiale se ntocmesc n mod obligatoriu tot n limba romn. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, n raporturile lor cu organele locale i cu aparatul propriu al acestora, acetia se pot adresa, oral i n scris, i n limba lor matern, primind rspunsul att n limba romn, ct i n limba matern. n respectivele uniti n posturile viznd atribuii de relaii cu publicul vor fi numite sau ncadrate i persoane cunosctoare a limbii materne, aparinnd minoritii respec-tive, dup caz.
303

n sens contrar a se vedea M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 572.

373

n aceleai uniti administrative autoritile vor asigura inscripionarea denumirii localitilor i a instituiilor publice de sub autoritatea lor, precum i afiarea anunurilor de interes public, inclusiv actele locale de asemenea interes, i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective. 8. Serviciile i instituiile publice locale i judeene Serviciile i instituiile publice ale comunei sau oraului se nfiineaz i se organizeaz de ctre consiliul local n princi-palele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispune (acelai lucru realizndu-se i la nivelul judeului). Numirea i eliberarea din funcie a personalului din serviciile i instituiile publice ale localitii se face de ctre conductorii acestora n condiiile legii, n vreme ce cu privire la acetia din urm msura se dispune de primari. Domeniile n care se pot organiza astfel de servicii publice externe pot viza sectoarele edilitar-gospodresc, salubritate, distribuirea energiei termice, a apei potabile menajere, transport urban n comun, etc. Unele dintre aceste servicii pot fi instituionalizate sub forma regiilor autonome de interes local, altele sub forma insti-tuiilor publice i chiar a unor societi comerciale (constituite pe principii economice de finanare din venituri proprii - integral sau parial beneficiind de subvenionare local), aflate n subordinea consiliului ce le-a constituit i aparinnd comunei, oraului sau judeului, deci colectivitii locale respective. n cazul serviciilor publice judeene acestea desfoar activiti de anvergur interesnd mai multe sau toate localitile din jude, fiind organizate n domeniul reelei rutiere judeene, a transportului n comun interurban sau preorenesc, a reelelor de aduciune a apei potabile ori a constituirii de rezerve de ap potabil, pentru irigaii, acumulri i ndiguiri, poduri sau baraje etc., care depesc posibilitile economico-financiare ale unei

374

singure localiti, precum i a proteciei drepturilor copiilor minori. . Precizm c aceste servicii publice exterioare locale i judeene sunt distincte de serviciile publice deconcentrate n teritoriu aparinnd ministerelor i altor autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, cum sunt cele sanitare, culturale, de nvmnt sau financiare, etc., organizate, de regul, la nivelul judeului, unele cu ramificaii n localiti (de exemplu, finanele publice), care au n subordinea lor instituii publice de profil, precum coli, spitale, muzee, etc. Uneori se ntlnesc servicii publice organizate n paralel, att pe plan local ct i n profil teritorial cu subor-donare central, cum ar fi de exemplu, n materia impozitelor i taxelor (locale i a celor care se vars la bugetul statului), a ordinii i linitii publice (poliia comunitar i jandarmii), a reelei rutiere (locale i judeene, precum i a celei naionale etc.). Concomitent, unele instituii au trecut n paralel i n subordine local precum cele din nvmntul general obligatoriu, sntate, cultur, devenind servicii publice descentralizate n loc de deconcentrate. 9. Secretarul localitii i al judeului Fiecare localitate precum i judeul, au cte un secretar, respectiv secretar general. Secretarul comunei sau oraului este un funcionar public de conducere salarizat din bugetul local, iar secretarul general al judeului este funcionar public de conducere, salarizat din bugetul judeului. Acesta nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice sub sanciunea eliberrii din funcie i nici so, soie sau rud de gradul I cu primarul sau viceprimarul. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. Secretarului i se aplic acelai regim privind incompatibilitile i conflictul de interese ce vizeaz funcionarii publici (art.79, art.94 i 95 din Legea nr.161/ 2003).

375

Calitatea de secretar presupune anumite condiii spe-ciale, alturate celor generale, de acces la funcia public, prevzute n Statutul funcionarilor publici, la fel ca i n cazul eliberrii din funcie, i anume pregtirea superioar juridic sau administrativ (obligatorie pentru judee i orae), iar, n mod excepional, cu alte studii superioare sau cu studii liceale absolvite cu bacalaureat, n cazul comunei. Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar al secretarului se fac conform legislaiei privind funcia public. Secretarul ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale (art. 117): a) avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului, respectiv ale preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului; b) particip la edinele consiliului; c) asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia consiliului cu primarul, a consilului judeean cu preedintele, precum i ntre acetia i prefect; d) organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului, a dispoziiilor primarului i preedintelui consiliului judeean; e) asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate a actelor emise de consiliu, primar sau preedinte, n condiiile Legii privind accesul la informaii publice; f) asigur ndeplinirea procedurii de convocare a consiliului i efectuarea lucrrilor de secretariat, comunic ordinea de zi, ntocmete procese verbale de edin, redateaz hotrrile; g) pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului i comisiilor sale; h) ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliu, ori primar, n cazul localitii, sau de preedinte, n cazul judeului.

376

10. Atribuiile consiliilor locale i judeene n realizarea atribuiilor sale consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor aflate prin lege n competena altor autoriti publice locale sau centrale. La rndul su, consiliul judeean, ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale constituit la nivel judeean coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. De aici i aparenta distincie net privitoare la specificul fiecrei categorii de autoritii (locale i judeene), respectiv consiliile locale sunt autoriti autonome ale administraiei publice locale (art.23 alin. 1), n vreme ce consiliile judeene sunt (art.24) autoriti de coordonare a consiliilor locale, lipsite de atributul autonomiei locale304. Totui textele legale introductive, de principiu, ncredineaz expres autonomia i consiliilor judeene (art.3 alin. 2, art.4 alin. 2). O prim clasificare a atribuiilor se poate face dup importana lor, n funcie de actul normativ care le conine, n atribuii principale, cuprinse n propria lege organic (nr.215/2001), i atribuii secundare, cuprinse n diverse reglemen-tri, ce dezvolt sau completeaz competena acelorai organe n cele mai diferite domenii precum n materie funciar, locativ, etc. O a doua clasificare a atribuiilor are n vedere sfera de generalitate n care se includ, iar n acest sens distingem atribuii comune tuturor acestor autoriti, indiferent de nivelul la care funcioneaz, i atribuii specifice, caracteristice uneia sau mai multor categorii de organe de acelai gen. De regul, atribuiile principale sunt, concomitent, i generale prin ntinderea sau aria lor de cuprindere, incluznd ansamblul problemelor vieii publice locale. O a treia clasificare a atribuiilor se poate face dup locul n care exercitarea acestora produce efecte n atribuii interne, cu
304

A se vedea Alexandru Basarab-inc, Drept administrativ, partea special, vol. II, Editura Metropol, Bucureti, 1994, pag. 16.

377

consecine n interiorul unitii administrativ-teritoriale, i atribuii exterioare, cu consecine n afara acesteia, sau chiar n afara rii (expresie a cooperrii dintre consilii sau a celei transfrontaliere). O a patra clasificare a atribuiilor, dup natura coninu-tului lor, se realizeaz n atribuii economico-financiare, de gestiune a patrimoniului i serviciilor publice, de amenajare a teritoriului, protecia mediului nconjurtor, precum i atribuii politico-administrative. Exercitarea atribuiilor de ctre consiliile locale, pe de o parte, i cele judeene, pe de alt parte, se face n condiiile lipsei oricrei subordonri ntre ele, ct i fa de primari, prefeci, autoriti centrale, inclusiv guvern. I. Atribuii economico-financiare a) Atribuii privind dezvoltarea economico-social a localitii i judeului (art.36/2 lit.b teza I-a, respectiv 91/1 lit.b), n cadrul crora se exercit urmtoarele competene cu titlul explicativ, i anume: - aprobarea strategiilor privind dezvoltarea economic i social a localitii, respectiv adoptarea strategiilor, prognozele i programelor de dezvoltare economicosocial a judeului bazat pe propunerile consiliilor locale; - aprob la propunerea primarului, respectiv a preedintelui consiliului judeean bugetul propriu al unitii administrativ-teritoriale virrile de credite modul de utilizare a rezervei bugetare i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; - stabilete, n condiiile legii, impozite i taxe locale, respectiv judeene; - aprob, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui, contractarea i/sau garantarea mprumuturilor precum i contractarea de datorie public local prin emisiuni de titluri de valoare n numele localitii sau judeului, n condiiile legii;

378

- aprob (la propunerea primarului) documentaiile tehnicoeconomice pentru lucrrile de investiii de interes local sau judeean, n limitele i n condiiile legii. b) Atribuii privind administrarea/gestionarea domeniului public i privat al localitii, respectiv a patrimoniului judeului (art.36/2 lit.c, 91/1 lit.c) ntre care exemplificm: - hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a localitii sau judeului i a serviciilor publice locale sau judeene, n condiiile legii a celor proprietate privat care pot fi i nstrinate. Domeniul public de interes local i judeean, precum i domeniul privat constituie patrimoniul unitii administrativteritoriale singura care are personalitate juridic. Administrarea sau gospodrirea acestui patrimoniu revine consiliului, n timp ce exercitarea concret a drepturilor i ndeplinirea obligaiilor revin primarului, respectiv preedintelui consiliului judeean305, ca organe executive. - punerea n valoare a resurselor naturale de pe raza localitii n interesul comunitii locale, precum alimentarea cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public, transport n comun, respectiv asigurarea cadrului legal pentru serviciile comunitare de utilitate public de interes judeean, precum i alimentarea cu gaz metan. II. Atribuii de gestionare a serviciilor publice prestate n beneficiul locuitorilor (art.36/2 lit.d, art.91/1 lit.d) de amenajare a teritoriului i protecia mediului nconjurtor, ntre care amintim: a) Asigurarea, potrivit competenei legale, a cadrului legal necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local sau
305

P. Dima, C. Manda, M. Preda, Al. Basarab-inc, Legea administraiei publice locale, comentat i adnotat, Editura AMIVA, Bucureti, 1993, pag. 44.

379

judeean privind educaia, protecia copilului, persoanelor cu handicap, vrstnice, familiei, sntatea, cultura tineret, sport; b) Avizarea sau probarea, conform legii, a documentaiilor de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor, respectiv a drumurilor publice i podurilor de interes judeean; - protecia mediului nconjurtor a localitii, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale.

380

III. Atribuii politico-administrative A. Atribuii comune: a) Alegerea, din rndul consilierilor, a viceprimarilor, dup caz, n situaia localitilor, respectiv a preedintelui i vicepreedinilor, n cazul judeului (art.101/1 lit.a), care nu i pierd calitatea de consilier. b) Aprob urmtoarele categorii de acte: - regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local i a celui judeean la propunerea preedintelui acestuia din urm; - regulamentul de organizare i funcionare al aparatului propriu de specialitate al consiliului judeean, respectiv al primarului; - organigrama, statul de funcii i numrul de personal al aceluiai aparat, inclusiv ale instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local sau judeean, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui, i n condiiile legii; c) Atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes local, precum i a unor obiective de interes judeean. d) Exercit, n numele judeului sau localitii toate drepturile i obligaiile corespunztoare participaiilor deinute de societi comerciale sau regii autonome, n condiiile legii. e) Sprijin activitatea cultelor religioase. f) Asigur serviciul de ordine public i cele de situaii de urgen. B. Atribuii proprii i distincte consiliilor a) Consiliul local aprob statutul localitii. b) Consiliul local poate solicita informri i rapoarte de la primar, viceprimar, de la efii organismelor prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local. c) Aprob constituirea locuinelor sociale i criteriile de repartizare a acestora. d) poate conferi persoanelor fizice romne sau strine cu merite deosebite titlul de cetean de onoare al localitii.

381

e) consiliul judeean acord consultaii n domenii specifice i n condiiile legii localitilor din jude la cererea acestora. f) emite avizele, acordurile i autorizaiile date de incompetena sa. g) stabilete, pe baza avizului consiliilor locale, proiectelor de organizare i amenajare a teritoriului, judeului i localitilor componente, urmrind modul de realizare a acestora n cooperare cu autoritile locale implicate. IV. Atribuii de cooperare instituional (art.36/2 lit.e, 91/1 lit.e) Legea organic reglementeaz posibilitatea asocierii, cooperrii, aderrii i participrii consiliilor locale i judeene pe plan intern i extern, cu alte autoriti locale sau asociaii neguvernamentale, fie pe considerente economice sau comerciale, fie administrative, profesionale, etc., n care sens: a) hotrsc, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local sau judeean; b) hotrsc nfrirea unitii administrativ-teritoriale cu uniti din alte ri; c) hotrsc cooperarea sau asocierea cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar sau strintate, aderarea la asociaii naionale sau internaionale ale autoritilor locale n vederea promovrii unor interese comune. Consiliile locale i consiliile judeene din unitile administrative limitrofe zonelor de frontier pot ncheia acorduri de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din rile vecine, n condiiile legii (art.15/1) crend aa numitele euroregiuni (bilaterale, trilaterale etc.). Prima precizare are n vedere c aceste acorduri se vor ncheia numai n domeniile ce sunt de competena consiliilor locale sau judeene, potrivit legii organice, cu respectarea legislaiei interne i a angajamentelor internaionale asumate de statul romn.

382

A doua precizare se refer la faptul c prin acordurile de cooperare transfrontalier pot fi create i pe teritoriul Romniei organisme care s aib, potrivit dreptului intern, personalitate juridic, fr competene administrativ-teritoriale (n sensul Legii nr.215/2001, art.15/3). Iniiativa autoritilor locale de a coopera i de a se asocia cu autoriti ale administraiei publice locale din strintate, precum i de a adera la o asociaie internaional a autoritilor administrative publice locale va fi comunicat Ministerului Afacerilor Externe i Ministerului Internelor i Reformei Administraiei (art.16/1). Autoritile locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe spre avizare proiectele de nelegeri i de cooperare pe care acestea intenioneaz s le ncheie cu autoriti ale administraiei publice locale din alte ri, nainte de supunerea lor spre adoptare de ctre consiliile locale sau judeene, dup caz (art.16/2). Avizele trebuie emise n termen de 30 de zile de la primirea solicitrii, n caz contrar se va considera c nu sunt obiecii i proiectul respectiv poate fi supus spre adoptarea consiliului (art.16/3). nelegerile de cooperare ncheiate de autoritile locale nu angajeaz dect responsabilitatea consiliului local sau judeean parte la acestea, iar actele emise n temeiul lor au n dreptul intern aceeai valoare juridic i aceleai efecte ca i actele administrative adoptate n conformitate cu prevederile Legii nr.215/2001. Romnia a devenit n anul 1993 membru cu drepturi depline al Consiliului Europei, iar n anul 1996 a semnat Convenia Cadru asupra Cooperrii Transfrontaliere, concomi-tent cu semnarea Acordului de asociere la Uniunea European. Toate aceste aciuni oblig ara noastr la depunerea unor eforturi susinute de corelare a legislaiei interne cu cea comunitar n cadrul eforturilor de preaderare i de compatibi-lizare juridic cu normele occidentale europene. Ori, cooperarea interregional transfrontalier se anun, de pe acum, ca un fac-tor de netezire a drumului deschis integrrii noastre europene. Evident toate consiliile judeene i locale mai ndeplinesc i alte atribuii stabilite prin lege.

383

VI. Atribuiile preedintelui consiliului judeean a) Asigur respectarea prevederilor Constituiei, pune-rea n aplicare a legilor, a decretelor prezideniale, a hotrrilor i ordonanelor guvernamentale, a hotrrilor consiliului judeean i a altor acte normative. b) n privina atribuiilor fa de consiliul judeean (art.104/3): - ntocmete proiectul ordinii de zi; - dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea, n bune condiii, a lucrrilor acestuia; - asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului i analizeaz periodic stadiul ndeplinirii acestora; - conduce edinele acestuia; - ntocmete i supune spre aprobare regulamentul de organizare i funcionare a consiliului, prezint consiliului anual sau la cerere, rapoarte privind modul de ndeplinire a atribuiilor proprii i a hotrrilor consiliului; c) n privina atribuiilor fa de aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean i al instituiilor i serviciilor subordonate (art.104/2): - propune consiliului, spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare al aparatului propriu de specialitate, a instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea acestuia; - coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea consiliului, numete, revoc i sancioneaz personalul acestora. d) Fa de consiliile locale i aparatul lor (art.104/5): - acord prin aparatul propriu i serviciile de specialitate ale consiliului judeean, sprijin i consultan tehnic i juridic pentru autoritile locale, la solicitarea acestora; - ndrum metodologic, urmrete i controleaz activitile de stare civil i autoritate tutelar, desfurate n comune i orae;
384

- coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea privind protecia drepturilor copilului. e) n materie financiar (art.104/4): - ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului, i contul de ncheiere al exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului, n condiiile i la termenele prevzute de lege; - urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen; - exercit funcia de ordonator principal de credite. f) n exercitarea atribuiilor sale preedintele emite: - dispoziii cu caracter normativ, care devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau comunicate, dup caz, celor interesai, contrasemnate de secretarul general al judeului i, numai dup ce, n prealabil, reglementrile au fost comunicate oficial prefectului expirnd cele cinci zile n care acesta trebuia s ia atitudine fa de lega-litatea lor; - avize, acorduri i autorizaii date n competena sa prin lege. g) ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean (art.104/1 lit.f); h) Preedintele poate delega vicepreedinilor, prin dispoziie, atribuiile de coordonare i control ale instituiilor i serviciilor subordonate consiliului judeean, precum i cele de sprijin i consultan pentru autoritile comunale i oreneti. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. 11. Actele consiliilor
n exercitarea atribuiilor consiliile locale i judeene adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare al acestora cere o alt majoritate (art.45/1 i art.97/1). Legea precizeaz expres care este cvorumul legal al prezenei la edinele consiliului,

385

iar acesta va fi de jumtate plus unu din totalul celor care l compun n mod efectiv, deci se afl n funcie, i nu din numrul total al mandatelor. Majoritatea necesar votrii i adoptrii unei hotrri este de jumtate plus unu din totalul celor prezeni. Sunt adoptate cu votul majoritii consilierilor n funcie, hotrrile privind (art.45/2): contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice cu persoane juridice romne sau strine. Se adopt tot cu votul majoritii consilierilor n funcie hotrrile privind impozitele i taxele locale sau judeene, precum i cele viznd bugetul local. Dac bugetul nu poate fi adoptat dup dou edine consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult apte zile, activitatea se va desfura numai pe baza bugetului anului precedent, pn la adoptarea noului buget, dar nu mai trziu de 45 de zile de la data intrrii n vigoare a legii bugetului de stat (art.45/3). Administrarea domeniului public i privat al localitii sau judeului, dup caz, respectiv patrimoniu se adopt cu 2/3 din totalul celor n funcie. Neadoptarea n trei edine ordinare consecutive a nici unei hotrri atrage dizolvarea de drept a consiliului (art.55/1 lit.b).

Hotrrile ilegale ale consiliilor pot fi atacate n justiie de ctre prefect, iar cele ce vatm drepturi legal recunoscute i interese legitime de ctre persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii contenciosului administrativ. Hotrrile se adopt prin vot deschis, dei legea nu prevede acest lucru, dar consiliul poate stabili ca unele hotrri s fie luate

386

prin vot secret (art.45/5 teza I-a). De regul, i edinele de votare sunt publice. Hotrrile individuale privind persoanele vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege (art.46/4 teza a II-a). Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri, de primari, viceprimari sau cetaeni n cazul consiliilor locale, i de preedintele, vicepreedinii i consilierii consiliului judeean, inclusiv ceteni, n cazul acestui din urm organ. Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le propun, cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului, nsoite, n mod obligatoriu, de referatul de specialitate n termen de 30 de zile, iar nerespectarea acestuia se consider a echivala cu opinie implicit favorabil. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afin sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor, existnd un conflict de interese. Hotrrea adoptat cu nclcarea acestei interdicii este nul de drept. Aciunea judiciar mpotriva ei poate fi introdus de orice persoan interesat, iar nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ. Hotrrile consiliilor locale se semneaz de consilierul care conduce edina, iar cele ale consiliilor judeene de preedinii acestora, ori, n lipsa lor, de vicepreedintele care a condus edina, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care cei care au condus lucrrile lipsesc sau refuz s semneze, hotrrea va fi semnat de 3 5 consilieri (prezeni la edina n care s-a adoptat hotrrea). Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau c depete competena consiliului. El va expune consiliului opinia sa motivat, care se consemneaz n procesul-verbal al edinei.

387

Hotrrile consiliului se comunic de ndat de ctre secretar prefectului i primarului, dar nu mai trziu de 10 zile de la data adoptrii lor. Comunicarea nsoit de eventualele obiecii privind legalitatea actelor, se face n scris i se nregistreaz ntr-un registru special. Hotrrile pot fi normative i individuale. Cele normative devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii la cunotina public, iar cele individuale de la data comunicrii (art.49/1). Aducerea la cunotina public sau publicarea actelor normative se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect (art.49/2), dac bineneles nu a operat, ntre timp, intervenia acestuia pentru revocarea sau modificarea actului n cauz pe motive de ilegalitate urmat de reanalizarea actului cu schimbrile corespunztoare ori, n caz de refuz a autoritii sesizate astfel de prefect, acesta l va ataca n contenciosul administrativ, n cel mult 30 de zile de la comunicare, ceea ce atrage suspendarea de drept a actului contestat n justiie, astfel c practic se blocheaz aplicarea lui temporar. Precizm c exist obligaia legal a tuturor autoritilor locale ca, prin intermediul secretarului lor, s comunice n termen de maximum 10 zile, dac legea nu prevede altfel, toate actele juridice adoptate sau emise, subiectelor interesate, inclusiv prefectului (art.48/2 lit.c). Fa de textul legal al momentului obligativitii actelor administraiei locale se impune precizarea c acest caracter se dobndete din chiar momentul adoptrii sau emiterii lor legale, cel puin pentru autorul lor, deoarece manifestarea de voin s-a constituit ntr-un act juridic valabil cu consecine obligatorii, dar i de momentul aducerii lor la cunotina subiectelor interesate (prin publicare sau comunicare) se manifest caracterul lor executoriu (de fapt, pentru actele prefectului acest lucru este clar evideniat). Rezult c aducerea la cunotin public a hotrrilor normative se face n termen de 5 zile de la data oficial a comunicrii lor ctre prefect, dac acesta nu i-a comunicat n termen de 5 zile de la primirea comunicrii poziia fa de

388

eventuala ilegalitate a actului, sau dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care aciunea prefectului mpotriva actului local a fost respins. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ (de peste 20%) din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern (art.51), alturi de actul redactat oficial n limba romn, dac petentul a cerut n mod expres i aceast dubl comunicare oficial, el putnd realiza, de altfel, i o traducere legalizat, n limba matern, a originalului. 12. Rspunderea consiliilor i consilierilor n exercitarea mandatului lor, consiliile, consilierii, precum i primarii ori viceprimarii, inclusiv preedinii i vice-preedinii consiliilor judeene, sunt n serviciul colectivitii locale dispunnd de protecia acordat de lege (Legea nr.215/2001 i cea privitoare la Statutul aleilor locali n curs de adoptare) datorit exercitrii unei funcii publice. Consiliul, dup cum s-a vzut, rspunde pentru nefuncionalitate dac nu s-a ntrunit, timp de 2 luni consecutiv, ori nu a adoptat (n trei edine ordinare consecutive) nici o hotrre. Msura este dizolvarea acestuia de drept. Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului din care fac parte sau, dup caz, n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat (art.56/1 din Statutul alesului local). Legea a prevzut obligaii determinate pentru consilieri, a cror nclcare, se subnelege, atrage rspunderea acestora, n care sens ei au ndatorirea de a: - participa la edinele consiliului i la cele ale comisiei de specialitate din care fac parte, iar absena, fr motive temeinice, la cel mult dou edine consecutive atrage sancionarea lor conform regulamentului de organizare i funcionare a consiliului, de regul,

389

prin diminuarea propor-ional sau total a indemnizaiei de edin; - organizeza periodic ntlniri cu cetenii, acordnd i primind n audiene la cererea acestora; - prezenta anual un raport de activitate care va fi fcut public prin grija secretarului. Consilierilor le pot fi aplicate diferite sanciuni disciplinare, conform Statutului alesului local ncepnd cu avertismentul, chemarea la ordine, retragerea cuvntului, eliminarea din edin, excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate, retragerea indemnizaiei pentru 1-2 edine. n cazul n care consilierul a svrit o fapt penal fiind arestat preventiv de ctre instana de judecat n urma comunicrii msurii de ctre acesta, prefectul va emite un ordin prin care se constat suspendarea de drept a mandatului celui n cauz pe ntreaga durat a procesului pn la soluionarea definitiv a cauzei. Dac este gsit nevinovat consilierul i va relua mandatul avnd dreptul la despgubiri, iar dac este condamnat prin hotrre penal definitiv la o pedeaps privativ de libertate, mandatul su nceteaz, fiind demis din funcie. Preedintele consiliului judeean rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene. Vicepreedinii consiliului judeean pot fi eliberai din funcie n aceleai condiii, dac faptele lor s-au produs prin exercitarea sarcinilor care le-au revenit. Consilierii, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean rspund, dup caz, civil, penal sau administrativ pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Vor rspunde civil pentru pagubele provocate patrimoniului consiliului, aparatului acestuia, unitii administrativ-teritoriale sau persoanelor fizice ori juridice, ca teri aflai n raporturi juridice cu administraia local. O ipotez posibil rezult din modul de votare a hotrrilor cnd prin actele consiliului se pot produce pagube suportate, n cele din urm, de ctre cei care prin aceasta au cauzat pagube

390

patrimoniale. De aceea consilierii pot cere consemnarea nominal a votului lor n procesul verbal al edinei. Dac suspendarea sau demiterea din funcie sunt msuri administrative cu caracter sancionator, totui consilierii i preedinii sau vicepreedinii pot rspunde i contravenional pentru abateri de acest gen svrite n exercitarea sau n legtur cu atribuiile de serviciu, n domeniul financiar, ecologic, aprarea secretului de serviciu etc., de regul, prin suportarea amenzilor sau a sumelor pltite cu titlu de amend de ctre consiliul din care fac parte, ca urmare a abaterilor administrative comise de membrii si. Funcionarii publici rspund potrivit prevederilor Statutului acestora (penal, patrimonial, administrativ i contravenional), n vreme ce personalul angajat prin contract de munc fcnd parte din aparatul de specialitate a consiliului rspunde conform Codului Civil, Codului Muncii, Codului Penal, etc., deci dup dreptul comun care este aplicabil, oricrui angajat sau salariat.

391

Seciunea a II-a. Primarul 1. Alegerea i durata mandatului Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude, cte 2 viceprimari, alei n condiiile legii, viceprimarii fiind concomitent i consilieri. Municipiul Bucureti are un primar general i 2 viceprimari, iar cele 6 sectoare ale sale au cte un primar i un viceprimar fiecare. Primarul general are rang de demnitar. Primarii unitilor administrativ teritoriale sunt alei n aceleai condiii i, de regul, perioade ca i consiliile locale ale respectivelor uniti administrativ-teritoriale, pe circumscripii electorale, identice cu aezrile respective, dar nu pe baza scrutinului de list, ci n temeiul votului exprimat prin scrutin uninominal, ei nefiind funcionari publici n nelesul Statutului funcionarilor publici. Ca i preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, pe toat durata exercitrii mandatului de primar i de viceprimar, contractul de munc al acestora la instituii publice, regii autonome, companii i societi naionale, societi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeene se suspend de drept. Dac cei n cauz au avut calitatea de funcionar public, respectiva calitate se ntrerupe la cerere pe durata mandatului, urmnd ca la expirarea acesteia cel vizat s solicite reintegrarea, acordat de drept la autoritatea sau instituia public la care a funcionat (art.94/1,2 din Statutul funcionarilor publici). Pe toat durata exercitrii mandatului se primete o indemnizaie stabilit n condiiile legii. Primarul se poate defini ca fiind autoritatea administrativ public local unipersonal, eligibil, reprezentativ i autonom, mandatat s hotrasc n problemele interesnd colectivitatea local ca organ de execuie, acionnd i ca reprezentant al statului n acea localitate.

392

Alegerile pentru primar sunt considerate valabile dac din primul tur unul dintre candidai a obinut majoritatea (1/2 +1) voturilor exprimate n mod valabil, indiferent de numrul alegtorilor precedeni la vot din totalul celor nscrii n listele electorale. Dac la primul tur de scrutin nu s-a obinut majoritatea necesar se vor organiza de drept noi alegeri, n termen de dou sptmni de la data alegerilor iniiale, iar acestea sunt valabile indiferent de numrul participanilor votani, fiind ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. La turul doi particip primii doi candidai din primul tur. n cazul n care unul dintre acetia decedeaz, renun sau nu mai ndeplinete condiiile legale pentru a fi ales, va participa candidatul situat pe locul urmtor. n cazul paritii de voturi a cel puin 2 candidai, la primul sau la al doilea tur de scrutin, se va declara balotaj, organizndu-se, de drept, noi alegeri n termen de dou sptmni (deci al doilea, respectiv al treilea tur de scrutin), la care vor participa numai candidaii n cauz. n mod similar, dac unul dintre ei decedeaz, renun sau nu mai ndeplinete condiiile legale nu vor mai avea loc noi alegeri, iar biroul electoral de circumscripie l va declara primar pe cellalt i unic candidat. Primarul trebuie, i el, s ndeplineasc, de regul, condiiile generale de acces la funcia public, ntlnite n cazul oricrei funcii de acest gen, i care vizeaz cetenia romn i domiciliul n ar, mai precis n localitatea unde a fost ales, existena discernmntului, exerciiul drepturilor elec-torale, compatibilitatea moral, lipsa strii de incompatibilitate i depunerea jurmntului de credin. Calitatea de primar sau viceprimar este incompatibil cu (art.87 din Legea nr.161/2003): a) funciile i calitile prevzute pentru consilier conform Statutului alesului local care se aplic n mod corespunztor; b) orice funcie de conducere, cenzor sau membru n consiliul de administraie n cadrul societilor comerciale ori din cadrul

393

societilor i companiilor naionale sau a regiilor autonome, bnci, instituii de credit sau societi de asigurare i financiare; c) calitatea de comerciant persoan fizic; d) calitatea de membru al unui grup de interese economice; e) funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale sau al statului n adunrile generale ale societilor comerciale de interes local sau de interes naional; f) orice alte funcii publice sau activiti remunerate n ar sau strintate; g) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercia-l; h) orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia funciilor sau activitilor didactice, tiinifice, literar-artistice i a funciilor din cadrul unor fundaii sau asociaii ori organizaii neguvernamentale. Aceeai calitate vizeaz conflictul de interese n sensul de a nu emite un act administrativ, dispoziie sau de a nu ncheia un act juridic n exercitarea funciei care aduce folos material pentru sine, pentru so sau rud de gradul I (art.76 din Legea nr.161/2003). Validarea alegerii primarului se face n termen de 3 de zile de la data (n care a fost declarat ales), n edina public a judectoriei n a crei raz teritorial se afl comuna sau oraul, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. Invalidarea alegerii are loc, ca i n cazurile prevzute pentru consilier, respectiv cnd se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea s-a fcut prin fraud electoral constatat conform Legii alegerilor locale. Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotina prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, anume convocat, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. Hotrrea de invalidare a alegerii poate fi atacat de cel interesat, la instana de apel sau recurs, care este obligat s se pronune n termen de 10 de zile.

394

n caz de invalidare a primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data noilor alegeri n termen de cel mult 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, a rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti ce confirm invalidarea ori dup ce a expirat termenul de introducere n justiie a unei astfel de aciuni. ntr-adevr, n caz contrar, al organizrii de noi alegeri imediat dup invalidare - am putea fi n prezena a doi primari legal investii, respectiv unul nou ales, precum i, con-comitent, altul anterior ales acestuia i repus n funcie pe cale judiciar, ceea ce ar crea o situaie juridic inedit, care n condiiile actualelor reglementri ar determina un adevrat impas juridic. Primarul depune jurmntul de credin n faa consiliului local, iar dac refuz este considerat, de drept, demisionat, ceea ce implic organizarea de noi alegeri. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou ales (art.72/1). Mandatul primarului poate fi prelungit n caz de rzboi sau de catastrof, stabilite prin lege organic. Mandatul primarului nceteaz, nainte de termen, de drept sau prin act juridic. Mandatul nceteaz, de drept, nainte de termen, condiiile Statutului aleilor locali (art.9/1). Legea nr.286/2006 de modificare i completare a Legii administraiei publice locale a mai prevzut (art.68/2): a) imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave, certificat medical, timp de 6 luni ntr-un an calendaristic; b) neexercitarea n mod nejustificat a mandatului timp de 45 de zile consecutiv. Prefectul ia act, prin ordin, de ncetarea mandatului primarului, propunnd Guvernului data organizrii noilor alegeri n termen de cel mult 90 de zile. Ordinul constatator al prefectului poate fi atacat de primar la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare. Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune n termen de 30 de zile, iar hotrrea ei este definitiv i

395

irevocabil, nesupus cilor de atac, nefiind obligatorie procedura administrativ prealabil. Reclamantul nu trebuie s ndeplineasc procedura administrativ - prealabil aciunii judectoreti exercitat n faa prefectului emitent al ordinului sau a Guvernului ca autoritate ierarhic superioar acestuia. Data noilor alegeri se va fixa dup expirarea termenului de introducere a aciunii judiciare n contencios sau dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti de respingere a aciunii primarului. Mandatul primarului nceteaz, prin act juridic, nainte de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat anume n acest scop, i desfurat potrivit legii (art.70). Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii scrise adresate prefectului de ctre cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot ai localitii sau ai fiecrei localiti componente a oraului sau comunei (dac sunt, evident, mai multe n com-ponena respectivei uniti administrativ-teritoriale). Motivele invocate n cererea formulat vizeaz: - nesocotirea de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale; - neexercitarea atribuiilor ce i revin ca reprezentant al colectivitii, potrivit legii; - neexercitarea atribuiilor care i revin ca reprezentant al statului. Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului i al primriei. Procedurile legale privitoare la campania pentru referendum nu se mai aplic. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unul din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului nceteaz nainte de termen dac s-a pronunat, n acest sens, jumtate plus unul din numrul total al voturilor valabil exprimate, ceea ce creaz o situaie juridic formal asimetric cu condiia minimal de la investire unde se cere aceeai

396

proporie n voturi, n primul tur de scrutin, dar indiferent de prezena la urne. n aceast ultim ipotez, prefectul va propune Guvernului organizarea de noi alegeri n termen de 30 de zile de la data referendumului, n funcie de rezultatele acestuia. Primarul poate fi suspendat de drept din funcie numai n cazul arestrii sale preventive, ipotez aplicabil i viceprimarului, n urmtoarele condiii (art.71): - existena unei comunicri a instanei de judecat, care a dispus msura arestrii, efectuat prefectului; - emiterea unui ordin de ctre prefect care ia act de comunicare constatnd suspendarea mandatului; - comunicarea ctre primar a ordinului prefectului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei care a determinat-o, respectiv, a msurii arestrii preventive, fiind o situaie provizorie, temporar. Arestarea preventiv nceteaz, de drept, la finele perioadei pentru care a fost dispus (dac nu a operat, ntre timp prelungire ei), precum i n caz de revocare de ctre organul care a dispus-o sau cel ndreptit de lege. Dac primarul a fost condamnat prin hotrre definitiv la o pedeaps privativ de libertate mandatul su nceteaz de drept (art.9/1 lit.f din Statutul alesului local), msura provizorie a suspendrii devenind msur definitiv de ncetare a funciei. Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii, putnd solicita, apreciem noi, reintegrarea n funcie, dac mandatul su este nc n derulare. Pe durata ncetrii sau suspendrii exerciiului funciei, atribuiile primarului vor fi exercitate de drept de ctre viceprimar sau unul dintre viceprimari, desemnat de consiliu, prin vot secret, pn la validarea mandatului noului primar, dac s-au organizat noi alegeri, sau, dup caz, pn la repunerea n funcie a primarului iniial, ca urmare a ncetrii suspendrii ori a achitrii acestuia de ctre instana penal.

397

n locul viceprimarului, nsrcinat cu atribuii de primar, dar care nu-i poate exercita competena, consiliul local va delega din rndurile membrilor si, un consilier care va ndeplini temporar atribuiile viceprimarului. Dac sunt suspendai din funcie, concomitent, att primarul, ct i viceprimarul sau viceprimarii, dup caz, consiliul va delega un consilier care va ndeplini att atribuiile primarului, ct i ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii. Dac ambele funcii, de primar i viceprimar, devin vacante concomitent, consiliul va alege un nou viceprimar ce va exercita cumulativ funciile celor doi pn la alegerea noilor organe de conducere. Consiliul local alege pentru durata mandatului su i din rndul membrilor si, viceprimarul respectiv viceprimarii, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Viceprimarul sau viceprimarii exercit atribuiile dele-gate de primar, n condiiile legii. Mandatul viceprimarului nceteaz de drept n aceleai condiii ca i cel al primarului, consiliul lund act despre aceasta, alegnd un nou viceprimar. Suspendarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliu, la propunerea motivat a unei treimi din numrul consilierilor sau a primarului, prin hotrre adoptat cu votul a 2/3 din numrul consilierilor n funcie. Dei legea nu prevede, apreciem c hotrrile consiliului local prin care se dispune schimbarea din funcie sau se ia act de ncetarea sau de suspendarea mandatului su pot fi atacate n justiie de ctre viceprimar n condiiile Legii contenciosului administrativ. Pe perioada exercitrii mandatului de viceprimar calitatea de consilier, membru al consiliului local respectiv, se menine (art.57/7), locul su neputnd fi ocupat, apreciem noi, de ctre un supleant de pe lista partidului ori alianei politice sau electorale din care face parte. Aceasta nseamn c dac pierde funcia de viceprimar, el redevine doar consilier, membru al consiliului local.

398

Ne bazm aceast susinere i pe faptul c Legea organic nr.215/2001 face distincie, n foarte numeroase prevederi ale sale, ntre numrul (total) al consilierilor i numrul (efectiv) al consilierilor n funcie, diferena rezultat acoperind att ipoteza mandatelor vacante prin neocuparea lor, din diferite motive, precum i ipoteza consilierul devenit viceprimar. 2. Atribuiile primarului Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, fiind ocrotit de lege n exercitarea funciei sale, chiar dac nu are calitatea de funcionar public, ntruct este ales n funcie, iar nu numit (conform prevederilor din Statutul funcionarilor publici). Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s i exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii, fr a avea drept de vot. El este eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate al consiliului local, pe care l conduce i controleaz. Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie. El acioneaz i ca reprezentant al statului n localitatea n care a fost ales n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar i de ofier de stare civil, a sarcinilor ce i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfurarea alegerilor, la luarea msurilor de protecie civil, precum i a altor atribuii stabilite prin lege. n aceast calitate primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, n condiiile legii, concursul efilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate. Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional al Romniei a crei model este stabilit de Guvern.

399

Earfa se poart n mod obligatoriu la solemniti, recepii, ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor. Clasificarea atribuiilor primarului se poate realiza dup mai multe criterii. n primul rnd, dup natura lor, atribuiile se cuprind n mai multe categorii avnd n vedere calitatea primarului de autoritate executiv a administraie publice locale, prin care se realizeaz autonomia local, cea de ef al administraiei publice locale i a aparatului propriu de specialitate al acesteia, calitatea sa de reprezentant al comunei sau oraului n care a fost ales, precum i aceea de reprezentant al statului n localitatea unde funcioneaz. n al doilea rnd, dup coninutul lor, aceste atribuii se clasific n atribuii de natur economic-financiar, social i igienico-sanitar, edilitar-gospodreasc i politico-adminis-trative. 1. Atribuii economico-financiare (art.63/3,4) a) ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere al exerciiului bugetar i le supune aprobrii consiliului; b) Verific, corect o nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial; c) Exercit funcia de ordonator principal de credite; d) Rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau oraului; e) Iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea titlurilor de valoare n numele localitii; f) Elaboreaz proiecte de strategii privind starea economic, social i de mediu a localitii i le supune spre aprobare consiliului local. 2. Atribuii sociale, sanitare i de protecie a) ia msuri pentru prevenirea i gestionarea situaiilor de urgen; b) asigur cadrul legal pentru prestarea serviciilor publice de educaie, sntate, protecia mediului, familiei, copilului, persoanelor cu handicap;

400

c) asigur servicii de urgen de tip salvamar, salvamont, prim-ajutor; d) asigur administraia social-comunitar; e) sprijin activitatea cultelor religioase (art.62/5). 3. Atribuii edilitar-gospodreti a) Ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune aprobrii consiliului local; asigur respectarea prevederilor acestuia, precum i ale planurilor urbanistice zonale de detaliu, inclusiv dezvoltarea urban; b) Organizeaz evidena lucrrilor de construcii din localitate i pune la dispoziia autoritilor administraiei centrale rezultatele acestei evidene, aprob constituirea i repartizarea locuinelor sociale; c) Asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice, proprietatea localitii, instalarea semnelor de circulaie rutier, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal, conform legii; d) Exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri operative pentru buna funcionare a acestora. 4. Atribuii politico-administrative a) Asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor guvernamentale; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor ministeriale i ale autoritilor administraiei publice centrale, precum i a hotrrilor consiliului judeean. b) Asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local, iar dac apreciaz c ele sunt ilegale va sesiza prefectul n 3 zile de la adoptarea lor. c) Poate propune consiliului local consultarea populaiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit i ia msurile pentru organizarea acestei consultri, pe baza hotrrii consiliului i n condiiile legii.

401

d) Prezint consiliului local, anual sau ori de cte ori este nevoie, informri privind starea economic i de mediu, social a localitii, n concordan cu atribuiile ce revin organelor locale, precum i informri asupra modului de ndeplinire a hotrrilor consiliului local. e) Asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul poliiei, jandarmeriei i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii. f) Ia msurile legale privind desfurarea adunrilor publice. g) Ia msuri de interzicere sau suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau altor manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public. h) Este eful aparatului propriu de specialitate al consiliului pe care l conduce i controleaz. i) Propune consiliului organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate care vor fi aprobate, n condiiile legii. j) Numete, sancioneaz i elibereaz din funcie, conform legii, personalul din aparatul propriu, a conductorilor regiilor autonome, a instituiilor i serviciilor publice de interes local. k) Conduce serviciile publice locale ale aparatului de specialitate i cele exterioare, prestatoare; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar; are atribuii privind alegerile, referendumul i recensmntul. l) ndeplinete funcia de ofier de stare civil. m) Emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege. n) Exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor care revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic. Primarul mai ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau de alte acte normative, precum i nsrcinrile date de consiliul local.

402

Primarul poate delega viceprimarului sau viceprimarilor, prin dispoziie emis n termen de 30 de zile de la validare, exercitarea unor atribuii ce i revin. Atribuiile de ofier de stare civil i autoritate tutelar pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcionari cu competene n acest domeniu, potrivit legii. Nu pot fi ns delegate atribuiile ce revin primarului, ca reprezentant al statului, cu excepia celor de ofier de stare civil i autoritate tutelar ,precum i acele atribuii expres indicate n legea organic. Primarul are competena de a constata nclcri ale legii, adoptnd msurile legale pentru nlturarea lor, de exemplu n materie contravenional (conform Ordonanei nr.2/2001). Dac nu-i revin competene sancionatorii va sesiza organele abilitate n acest sens, de pild, n cazul infraciunilor. 3. Actele primarului n exercitarea atribuiilor sale primarul emite acte juridice care poart denumirea generic de dispoziii (art.68/1). Acestea au un caracter normativ sau individual, iar cele mai multe sunt emise pentru punerea n executare a hotrrilor consiliului local. Unele dintre cele individuale pot avea diverse denumiri speciale ca, de exemplu, autorizaii, certificate (n domeniul construciilor, comerului). Secretarul primriei contrasemneaz actele primarului pentru legalitate, putnd refuza contrasemntura n cazul n care apreciaz c actul primarului este ilegal sau i depete competena motivndu-i, n scris, atitudinea. Secretarul va comunica de ndat actul n cauz prefectului, dar nu mai trziu de 10 zile de la data emiterii lui. Comunicarea, nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitate, se va face n scris de ctre secretar i va fi nregistrat ntr-un registru special destinat acestui scop. Actele primarului devin obligatorii din momentul emi-terii lor legale i executorii numai dup aducerea lor la cunotina

403

subiectelor vizate, prin publicare cele normative i prin comunicare cele individuale. Totui actele normative se pot publica numai la expirarea perioadei de 5 zile de la data comunicrii lor ctre prefect, interval de timp n care acesta trebuie s i formuleze eventualele obiecii privitoare la legalitatea dispoziiilor primarului. Dac exist asemenea obiecii i ele sunt nsuite de primar prin modificarea actului acesta poate fi adus la cunotina celor vizai. Dac obieciile de modificare sau revocare a actului nu sunt nsuite, atunci prefectul va aciona n instana de conten-cios n scopul anulrii msurii contestate, ceea ce are ca efect suspendarea de drept a actului i, implicit, imposibilitatea aducerii lui la cunotina celor interesai, inclusiv, blocarea executrii sale. Oricum i dup emitere, actele administrative ale primarului pot fi atacate n contenciosul administrativ att de prefect, n cadrul atributului su de control al legalitii acestora, ct i de persoanele fizice sau juridice, vtmate n drepturile lor legal recunoscute. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale depesc 20% din numrul locuitorilor dispoziiile normative ale primarului se aduc la cunotin public i n limba matern a respectivilor ceteni, iar cele individuale se comunic, la cerere, i n aceast limb. ntruct primarul exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor ce revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic civil, nseamn c acesta ncheie acte civile i comerciale, de regul bilaterale, supuse dispoziiilor Codului Civil i Codului Comercial, ca drept comun n materie, precum i legislaiei aferente, iar nu regulilor dreptului administrativ. De asemenea, deoarece primarul numete i elibereaz din funcie personalul aparatului propriu de specialitate, care are sau nu are calitatea de funcionar public, i face propuneri consiliului local privind numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, a instituiilor i serviciilor publice de interes local din subordinea consiliului, el ncheie i

404

desface, dup caz i contractele de munc ale acestora, potrivit legislaiei i Codului Muncii. Primarul mai nfptuiete i diverse operaiuni tehnico-materiale, emite avize i acorduri, ntocmete proiecte juridice necesare pentru unele acte juridice, efectueaz comunicri i ntiinri, prezint informri consiliului, precum i fapte material-juridice cum sunt: participri la edinele consiliului, convocri n edine extraordinare ale acestuia, etc. Toate aceste acte, operaiuni i fapte produc efecte limitate n spaiu, la nivelul localitii respective, precum i asupra persoanelor aflate n acel loc. 4. Rspunderea primarului Primarul, ca organ executiv i ef al administraiei publice locale rspunde de buna funcionare a acesteia. Mandatul de primar nceteaz, de drept, fiind demis, dup cum s-a vzut, n urmtoarele situaii, cu titlu de sanciune juridic: - n cazul condamnrii la o pedeaps privativ de libertate; - n cazul pierderii drepturilor electorale ca sanciune complementar celei principale de condamnare, stabilit tot prin hotrre judectoreasc. n toate aceste cazuri prefectul ia act, prin ordin, de ncetarea mandatului, propunnd Guvernului data organizrii noilor alegeri, n termen de cel mult 30 de zile. Mandatul de primar nceteaz, prin act juridic, consecin a referendumului local, declanat ca urmare a nesocotirii de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale, ceea ce reprezint o sanciune politic dar cu efecte juridice, sau datorit neexercitrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, ca reprezentant al colectivitii locale ori ca reprezentant al statului. n aceast ultim ipotez ncetarea mandatului se constat prin hotrre de guvern, n baza propunerii motivate a prefectului, avizat de Ministerul Internelor i Reformei Administraiei, ceea ce declaneaz procedura noilor alegeri anticipate.

405

Primarul mai poate fi suspendat de drept din funcie prin ordin al prefectului, la comunicarea instanei de judecat, dac este cercetat sau se afl n curs de judecat pentru svrirea unei fapte penale, fiind arestat preventiv, ceea ce face practic imposibil exercitarea man-datului su. Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei, n afara cazului n care instana de judecat comunic ncetarea msurii arestrii preventive, n condiiile legii. Prevederile privind demiterea i suspendarea se aplic n mod corespunztor (mai puin ipoteza referendumului) i n cazul viceprimarului sau viceprimarilor, cu precizarea c situaiile sunt constatate prin hotrrile consiliului local care i-au ales n funcie. Evident primarul mai poate rspunde pentru exercitarea necorespunztoare sau abuziv a atribuiilor sale, patrimonial pentru pagubele cauzate autoritii sau terilor, penal i contravenional pentru abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul.

406

Seciunea a III-a. Prefectul 1. Investirea n funcie n fiecare jude i n Municipiul Bucureti funcioneaz cte un prefect, ajutat de 2 subprefeci, iar n cazul Capitalei de cte 3 subprefeci, ca reprezentani ai Guvernului, avnd calitatea de nali funcionari publici. n mod constant instituia prefectului a fost reglementat prin legislaia administraiei publice pentru ca ulterior s intervin reglementri speciale precum i Legea nr.340/2004, Ordonana de Urgen nr.179/2005 i Legea nr.181/2006 de aprobare i modificare a Ordonanei n cauz, inclusiv Legea 262/2007 de modificare a Legii contenciosului administrativ nr.554/2004. Att prefectul, ct i subprefectul sunt funcionari publici n nelesul Statutului funcionarilor publici, deoarece ei nu mai sunt demnitari. Numirea i eliberarea din funcie a prefecilor se face prin hotrre de guvern, la propunerea MinisteruluiAdministraiei i Internelor, iar a subprefecilor prin decizia premierului, la propunerea prefectului i cu acordul aceluiai minister. Condiiile generale pentru numire sunt, de regul, cele ntlnite n cazul oricrei funcii publice i vizeaz cetenia romn i domiciliul n ar, existena discernmntului, exerciiul drepturilor electorale, pregtirea profesional, compatibilitate moral, lipsa strii de incompatibilitate i depunerea jurmntului de credin, etc. Desigur unele dintre ele au anumite particulariti pentru aceste funcii. n primul rnd, trebuie s aib studii superioare, indiferent de specialitate. n al doilea rnd, prefectul i subprefectul sunt incompatibili cu urmtoarele caliti (art.85/1 din Legea nr.161/2003): - deputai sau senatori; - primari, viceprimari sau consilieri locali sau judeeni;

407

- nu pot ocupa o alt funci