La Esencia de la Decision (Allison, Graham) El realizador de la poltica gubernamental no es un nico individuo que toma las decisiones, sino un conglomerado

de grandes organizaciones y actores polticos. 1- Los analistas profesionales dedicados a los asuntos internacionales piensan los problemas de poltica internacional y militar en trminos que implican, en gran medida, modelos conceptuales que tienen considerables consecuencias para el contenido de su pensamiento. Las explicaciones reflejan supuestos no reconocidos, que aparecen como los marcos de referencia bsicos. El analista no puede describir el estado total del mundo que condujo a tal acontecimiento; requiere una seleccin de los determinantes relevantes. 2- La mayora de los analistas explican (y predicen) la conducta de los gobiernos nacionales en trminos de un nico modelo conceptual, que denominaremos Modelo de Actor Racional o clsico (I). Intentan entender los acontecimientos internacionales como si fueran actos ms o menos intencionales de gobiernos nacionales unificados (elecciones de actores racionales unitarios). O bien, se concentran en la lgica de la accin. Por ej.: mostrar cmo la instalacin de misiles en Cuba fue una accin razonable dados determinados objetivos estratgicos atribuidos a los soviticos. Asimismo, las predicciones acerca de lo que una nacin har o habra hecho se elaboran calculando lo que sera racional hacer en cierta situacin, dados objetivos especficos. 3- Dos modelos conceptuales alternativos, que designaremos bajo los rtulos de Modelo de Proceso Organizacional (II) y Modelo Poltico Gubernamental (burocrtico) (III), suministran una base para mejorar las explicaciones y predicciones. El modelo I comprende los propsitos nacionales y las presiones creadas a raz de problemas en las relaciones internacionales; pero dicho modelo debe confrontarse con los mecanismos intranacionales a partir de los cuales emergen las acciones gubernamentales. El modelo II enfatiza los procesos y procedimientos de las grandes organizaciones que constituyen un gobierno dado. Lo que los analistas del modelo I caracterizan como actos y elecciones, es concebido como producto del funcionamiento de grandes organizaciones, que operan en base a patrones de conducta regulares. Un analista del modelo II identifica las organizaciones soviticas ms relevantes y despliega los patrones de conducta organizativa a partir de los cuales emergi la accin. Las predicciones identifican las tendencias reflejadas por las organizaciones establecidas, dotadas de procedimientos y programas fijos. El modelo III dirige la atencin hacia la poltica de gobierno. Los acontecimientos a nivel de los asuntos internacionales no constituyen ni elecciones ni productos, sino que son resultantes de los diversos juegos de acuerdos establecidos por participantes que operan desde el gobierno nacional. Centra la atencin en las percepciones, motivaciones, posiciones, poder y maniobras de los participantes. En analista del modelo III descubre quin hizo qu a quin. Las predicciones se obtienen identificando el juego, los participantes relevantes, su poder y su destreza. Diferentes marcos de referencia producen diferentes explicaciones.

Modelo I (pag. 16) El intento de explicar los acontecimientos internacionales a travs del recuento de los propsitos y clculos de las naciones o gobiernos constituye la marca distintiva del Modelo del Actor Racional. La mayor parte del pensamiento contemporneo acerca de la poltica exterior se desenvuelve dentro de este modelo conceptual. El analista intenta estructurar los acontecimientos como si fueran elecciones intencionales de actores consistentes. Lo hace a travs de la imposicin de un esquema racional a los datos. El valor de este mtodo reside en que posibilita una disciplina racional de la accin y crea una asombrosa continuidad en la poltica exterior () ms all de los diferentes motivos, preferencias, cualidades intelectuales y morales de los sucesivos hombres de Estado. Schelling reconoce explcitamente que la teora supone un modelo: el fundamento reside en el supuesto de la conducta racional no simplemente una conducta inteligente, sino una conducta motivada por un clculo consciente de las ventajas, un clculo que a su vez se sustenta en un sistema de valores explcito e internamente consistente. Similaridad entre analistas de diferentes estilos al momento de suministrar explicaciones: cada uno supone que el actor es un gobierno nacional, que la accin elegida es una solucin calculada frente a un problema estratgico. La explicacin consiste en mostrar qu objetivo persegua determinado gobierno cuando actu y qu accin constitua una eleccin razonable, dado determinado objetivo nacional. El supuesto segn el cual los acontecimientos a nivel de los asuntos internacionales son actos de naciones es tan fundamental que casi nunca se reconoce el modelo subyacente: explicar un acontecimiento relativo a los asuntos internacionales significa, simplemente, mostrar cmo pudo el gobierno elegir racionalmente tal accin. La racionalidad agrega al concepto de propsito la consistencia: la consistencia entre los fines y objetivos relativos a una accin particular; la consistencia en la aplicacin de principios para poder seleccionar la alternativa ptima. En economa, elegir racionalmente es seleccionar la alternativa ms eficiente (clculo maximizador de beneficios). En las teoras de los juegos, el problema de la eleccin racional se reduce a una simple cuestin de seleccin a partir de un conjunto de alternativas dadas (rbol decisional), cada una de las cuales tiene un conjunto de consecuencias: el agente selecciona aquella cuyas consecuencias son preferidas en base a la funcin de utilidad (fines y objetivos) con la que ordena cada conjunto de consecuencias en una escala de preferencias. La racionalidad refiere a una eleccin consistente, orientada a la maximizacin de valores, dentro de condicionamientos especficos. La defensa ms comn ante objeciones consiste en adoptar el supuesto de una racionalidad limitada, restringiendo las exigencias relativas a la eleccin ptima (vs. racionalidad comprehensiva o ilimitada). Resear la conducta gubernamental como una accin elegida por un sujeto unitario y racional, que toma las decisiones desde un centro, poseyendo informacin exhaustiva y orientndose a la maximizacin de ciertos valores, es una simplificacin.

Modelo II (pag. 58) Un gobierno consiste en un conglomerado semi-feudal de organizaciones articuladas de manera difusa, poseyendo cada una de ellas una vida propia y sustantiva. Los conductores gubernamentales estn formalmente en la cspide de este conglomerado, pero perciben los problemas a travs de sensores organizacionales. Por ende, la conducta gubernamental puede entenderse como los outputs de varias organizaciones, parcialmente coordinadas por los conductores gubernamentales, que funcionan de acuerdo a patrones estandarizados de conducta. (caracterizacin de la accin gubernamental como output organizacional) Para poder responder a un amplio espectro de problemas, los gobiernos deben consistir en grandes organizaciones, entre las cuales se divide la responsabilidad primaria con respecto a tareas particulares. Cada organizacin atiende a un conjunto especial de problemas y acta sobre ellos dotada de una cuasiindependencia. Para desempear rutinas complejas, la conducta de grandes cantidades de individuos debe resultar coordinada. La coordinacin requiere procedimientos operativos estandarizados: reglas segn las cuales se hagan las cosas. Un gobierno consiste en organizaciones existentes, cada una de las cuales posee un conjunto fijo de programas y procedimientos operativos estandarizados. La conducta de tales organizaciones y, en consecuencia, del gobierno mismo- referida a un asunto dado est entonces determinada primariamente por rutinas establecidas en esas organizaciones antes de esa instancia. Pero las organizaciones cambian: el aprendizaje se obtiene gradualmente, a travs del tiempo. Un cambio organizacional dramtico surge como respuesta a desastres significativos. Estas son tendencias, ceteris paribus. Relaciones explcitas existentes entre el paradigma del Proceso Organizacional para la poltica internacional y los modelos provenientes de otros tipos de organizaciones empresariales- (firmas comerciales entendidas como organizaciones de toma de decisiones). La teora organizacional de Herbert Simon centra su atencin en el proceso de toma de decisiones en las organizaciones. Atendiendo a los lmites de la capacidad humana en comparacin con la complejidad de los problemas enfrentados, desarrolla el concepto de racionalidad limitada. Los lmites fsicos y psquicos de la capacidad humana como generadora de alternativas, procesadora de informacin e instancia de resolucin de problemas, restringen los procesos de toma de decisiones. Como consecuencia, la accin intencionalmente racional requiere modelos simplificados, que seleccionen los principales rasgos de un problema. 5 desviaciones caractersticas que producen las simplificaciones: 1- Segmentacin de problemas: son tan complejos que slo puede atenderse un nmero limitado de aspectos por vez. Las organizaciones segmentan los problemas complejos (de acuerdo a un anlisis de medios y fines) en un nmero de partes independientes, repartidas entre diversas unidades organizacionales. 2- Carcter satisfactorio: se reemplazan las nociones de maximizacin u optimizacin por un curso de accin lo bastante bueno como para satisfacerlos (seleccin de la primera alternativa aceptable). 3- Bsqueda: las organizaciones generan alternativas a travs de procesos de bsqueda relativamente estables y secuenciales. Como resultado de ello, el men sufre una severa limitacin. 4- Evitar la incertidumbre: en las organizaciones la gente se resiste a sustentar sus estimaciones en un futuro incierto. Por ende, se desarrollan los procesos de eleccin que enfatizan las retroalimentaciones a corto plazo (confan en acciones rpidas y correctivas). 5- Repertorios: individuos y organizaciones desarrollan repertorios de programas de accin, los cuales constituyen el rango de eleccin efectiva en situaciones recurrentes. La teora tradicional acerca de la firma comercial la analiza como si fuera un agente unitario. Asume que las firmas buscan maximizar sus ganancias y operan dentro de un marco de conocimiento acabado (informacin

perfecta y certeza). Un rasgo prominente de esta teora es el supuesto acerca de la existencia de un medio perfectamente competitivo. Los mercados que se presentan como imperfectos son tratados como excepciones. Esta teora se ha convertido en blanco de numerosas crticas. Milton Friedman la defiende alegando inexactitud predictiva. Cyert y March intentan comprender la decisin organizacional como una eleccin referida a fines, sobre la base de expectativas. Los autores ven a la organizacin como una coalicin de participantes (algunos de los cuales no estn necesariamente en su sede, como los proveedores y los consumidores) con demandas dispares, focos de atencin cambiantes y capacidad limitada para considerar todos los problemas simultneamente. Los pactos entre los miembros de la coalicin producen una serie de acuerdos de facto que imponen restricciones a la organizacin. 4 conceptos afectan los fines, las expectativas y la eleccin: 1- Cuasi-resolucin del conflicto: en una firma, a nivel de los fines operacionales, no hay consenso (conflicto latente). La coalicin dominante impone sobre la organizacin una serie de restricciones independientes (ej.: fines relativos a las ganancias, ventas, mercado, inventario, produccin, etc.). Las subunidades individuales operan con relativa independencia sobre las distintas partes del problema enfrentado por la firma. Los conflictos entre distintos fines se resuelven prestndoles atencin de manera secuencial. 2- Evitar la incertidumbre: resolver los problemas acuciantes en lugar de desarrollar estrategias de largo plazo (para evitar la exigencia de anticipar acontecimientos futuros y distantes); negociar con el medio (para evitar la exigencia de anticipar las futuras reacciones de las otras partes, se imponen planes, procedimientos operativos estandarizados, etc.). 3- Bsqueda problemtica: es crtica porque las organizaciones operan en un nivel de fines aceptables y seleccionan la primera alternativa que los satisfaga; es problemtica porque est estimulada por un problema especfico y motivada por la posibilidad de encontrarle una solucin. Est distorsionada por el entrenamiento, la experiencia, las esperanzas y expectativas, los disturbios en la comunicacin, etc. 4- Aprendizaje organizacional: las organizaciones son instituciones dinmicas que cambian adaptativamente como resultado de la experiencia. A travs del tiempo cambian sus fines, sus reglas y sus procedimientos de bsqueda.

Modelo III (pag. 107) Los lderes instalados en la cumbre de las organizaciones no constituyen un grupo monoltico. Por el contrario, cada individuo en dicho grupo es un participante en un juego fuertemente competitivo: la poltica (pactos entre jugadores dentro de la jerarqua gubernamental). Por ende, la conducta gubernamental puede entenderse como resultado de esos juegos de pactos. El Modelo de la Poltica Gubernamental considera a varios actores como jugadores que no slo atienden cuestiones estratgicas especficas sino tambin diversos problemas intra-nacionales; que actan de acuerdo a variadas concepciones relativas a fines nacionales, organizacionales y personales; que toman decisiones gubernamentales a travs del tira y afloje caracterstico de la poltica. El aparato de cada gobierno nacional constituye una arena compleja, donde se despliega el juego intra-nacional. A los lderes polticos en la cpula del aparato se suman los hombres que ocupan posiciones en las cpulas de las principales organizaciones, formando en conjunto un crculo de jugadores centrales. Por aadidura, el espectro de problemas relacionados con la poltica exterior es tan amplio que las decisiones deben descentralizarse, dando a cada jugador considerable independencia. Pero la naturaleza misma de dichos problemas da lugar a desacuerdos fundamentales entre hombres racionales sobre el modo de resolverlos. Nos encontramos entonces con hombres que comparten poder y que difieren con respecto a lo que debe hacerse. Este contexto reclama que las decisiones y acciones gubernamentales resulten de un proceso poltico. Lo que mueve las piezas de ajedrez no son las razones que sustentan determinado curso de accin, ni las rutinas de las organizaciones que analizan una alternativa, sino el poder y la destreza de los que defienden y de los que se oponen a la accin en cuestin. El carcter de las cuestiones emergentes y el ritmo de juego dan lugar a decisiones y acciones gubernamentales que surgen como collages de fragmentos. Para explicar por qu se tomo una decisin gubernamental particular es necesario identificar los juegos y los jugadores, las alianzas, pactos y compromisos, y transmitir cierto estado de confusin. La poltica interna es desordenada. Los conductores gubernamentales no tienen intereses homogneos sino competitivos. La accin gubernamental es el resultado de juegos polticos. Segn Neustadt, el gobierno est compuesto por instituciones separadas que comparten poderes. El poder presidencial es el poder de persuadir a los directores de departamentos o miembros del Congreso para que se sumen a l. Desde el punto de vista del status y los poderes formales, el presidente es el jefe, pero para gobernar debe tratar de obtener una serie de pactos ventajosos. En el juego de la persuasin presidencial no se opera al azar, sino que hay ciertos procesos que lo estructuran (canales regulares). Para entender lo que se hace hay que examinar la destreza del presidente, en trance de poner a prueba las demandas, los riesgos y los peligros que acechan a su influencia personal; hay que considerar el modo en que persuade, halaga y estimula a otros miembros del gobierno para que acten en consonancia con l. Las diferencias en roles, responsabilidades, percepciones y prioridades hacen que los jugadores enfoquen distintas facetas de una cuestin compleja, permitiendo que cada uno de ellos espere que sea otro el que hagan lo que todos consideran necesario. Esta combinacin puede desembocar en inaccin. Almond estudia la poltica exterior como resultado de polticas pluralistas: el pblico general (indiferente a menos que la cuestin sea muy visible), el pblico atento (informado e interesado), las elites relacionadas con la poltica y la opinin, y el liderazgo poltico oficial. Sus estructuras se caracterizan por la existencia de un gran nmero de grupos autnomos (poder disperso) y competitivos (difieren respecto a los medios y los fines). Siguiendo a Almond, Hilsman considera al proceso de toma de decisiones polticas como una serie de crculos concntricos. El crculo central contiene al presidente y a los hombres que en los departamentos y agencias deben llevar a cabo las decisiones. Fuera de este ncleo se encuentran los otros departamentos del ejecutivo y los niveles inferiores de los departamentos y agencias antes mencionados. Finalmente, est el campo de debate

constituido por el pblico atento, que incluye al Congreso, a la prensa y a los grupos de inters. La poltica se gesta primariamente en el crculo central, pero siempre supone un juego plural de polticas. Schilling caracteriza el proceso poltico por: problemas que no tienen una respuesta correcta; participantes cuyas diferencias con respecto a la poltica surgen de diferencias intelectuales e institucionales; procesos que distribuyen el poder y las ventajas de manera diferencial; una tendencia al acuerdo que estimula el compromiso y el consenso; y resultados provenientes del conflicto, la coalicin y el pacto. Segn Huntington, las decisiones aparecen no como el producto de planificaciones llevadas a cabo por expertos, sino como el resultado de controversias, negociaciones y pactos entre funcionarios y grupos con perspectivas e intereses distintos. La toma de decisiones polticas es un proceso hecho de conflictos y consensos. El defensor de una poltica particular debe construir un consenso capaz de sustentarla. Cuando existen protagonistas que defienden polticas rivales, surge una competencia entre ellos y aparecen todas las tcnicas de alianza habituales. Proposiciones generales: A- Resultantes polticas: las decisiones y acciones de los gobiernos son resultantes (resultado de compromisos, conflictos y confusiones entre funcionarios que tienen intereses diversos a influencias asimtricas) polticas (se caracteriza por la existencia de pactos entre miembros del gobierno, a travs de canales regulares) B- Accin e intencin: la accin gubernamental no presupone una intencin gubernamental. Raramente la suma de la conducta de los representantes de un gobierno es la expresin de la intencin de un individuo o un grupo determinado. Por el contrario, lo habitual es que individuos separados, con diferentes intenciones, suministren diversas contribuciones a una resultante. C- Problemas y soluciones: las soluciones a los problemas estratgicos no surgen a partir de los descubrimientos que puedan hacer analistas desapasionados, considerando framente el problema. Cada jugador se concentra, no en la totalidad de dicho problema, sino ms bien en la decisin que hay que tomar hoy o maana. D- El lugar donde se est parado depende del lugar donde se est sentado: horizontalmente, las diversas demandas acometen a un jugador y modelan sus prioridades, percepciones y cuestiones. E- Jefes e indios: verticalmente, las demandas dirigidas hacia los jefes y los indios son claramente distintas, tanto en lo que hace a la realizacin de polticas como en lo referido a la implementacin. F- El principio 51-49: los trminos y las condiciones del juego afectan el tiempo que los jugadores pueden destinar a pensar las opciones polticas claves y la fuerza y seguridad con la que pueden argumentar a favor de la alternativa que prefieren. G- Relaciones inter e intra-nacionales: los jugadores de una nacin que desean consumar algunos objetivos internacionales deben tratar de obtener resultados en su juego intra-nacional que sumen ventajas a los jugadores que en el otro pas defienden el mismo objetivo. H- El rostro de la cuestin difiere de acuerdo al sitio donde se est sentado: raramente sucede que dos pares de ojos vean la misma cuestin. I- Fallas en la percepcin: los juegos no se desenvuelven en condiciones de informacin ptima. J- Falsas expectativas: el ritmo de los mltiples juegos slo permite prestar una atencin limitada a cada uno de ellos y reclama a los jugadores concentrarse en los que son prioritarios, y stos carecen frecuentemente de informacin detallada acerca de los juegos y problemas en los que otros se ven envueltos. Es inevitable que, en lo referido a los juegos menos prioritarios, surja la expectativa de que alguien actuar de manera tal que me ayude a resolver mi problema. K- Mala comunicacin: el ritmo y el nivel de ruido se unen a las tendencias de la percepcin para hacer la comunicacin ms difcil. Cada jugador piensa que se expres con una voz ms clara y ms alta que la percibida en realidad por los otros.

L- Reticencia: las ventajas del silencio dubitativo y las medias palabras parecen abrumadoras. Reduce la posibilidad de que cierta informacin trascienda, facilita que otros jugadores interpreten un resultado como mejor les parezca, reduce las fricciones explcitas entre el jefe y sus hombres. M- Estilos de juego: los que ocupan cargos polticos tienen designaciones por perodos muy limitados, por lo tanto enfocan todas las cuestiones con miras de corto plazo. En cambio, los funcionarios de carrera saben que los presidentes vienen y se van; deben adoptar un cdigo de conformismo si quieren sobrevivir a los cambios inevitables de administracin y de personal.

Conclusiones (pag. 172) Cuando se trata de explicar y predecir la conducta de los hombres individuales, el enfoque orientado a la eleccin racional y a los propsitos parece el mejor, entre los disponibles. Por cierto, la racionalidad de las elecciones humanas est limitada por cosas tales como la accesibilidad de la informacin y la dificultad de clculo. Pero parece un buen punto de partida. Las dificultades surgen cuando no se trata ya de entender la conducta de un individuo sino la de una gran organizacin, o incluso, de un gobierno. Personificando a las naciones perdemos de vista caractersticas crticas que ostentan las conductas, cuando es una organizacin la que est operando. Si pensamos una nacin como si fuera una persona, descartamos las diferencias considerables que existen entre los lderes individuales dentro de un gobierno dado. El Modelo I plantea, entre otras, las siguientes preguntas: 1- Cul es el problema? 2- Cules son las alternativas? 3- Cules son los costos y beneficios estratgicos asociados a dichas alternativas? 4- Qu patrn se observa en los valores y axiomas indiscutidos que posee una nacin? 5- Qu presiones existen en el mercado de la estrategia internacional? El Modelo II nos lleva a preguntarnos: 1- Cules son las organizaciones que forman parte del gobierno? 2- Tradicionalmente, qu organizaciones actan ante un problema de esta ndole y cul es su influencia relativa? 3- Qu repertorios, programas y procedimientos operativos estndar poseen esas organizaciones para producir la informacin acerca del problema que ser accesible a las distintas instancias decisorias del gobierno? 4- Qu repertorios, programas y procedimientos operativos estndar poseen esas organizaciones para generar alternativas acerca de un problema de esa ndole? 5- Qu repertorios, programas y procedimientos operativos estndar poseen esas organizaciones para implementar cursos de accin alternativos? Las preguntas centrales planteadas por el Modelo III incluyen: 1- Cules son los canales de accin existentes para producir acciones referidas a este tipo de problema? 2- Qu jugadores, en qu posiciones, estn centralmente involucrados? 3- Cmo afectan a los jugadores centrales las presiones provenientes del trabajo, de sus cargos anteriores y de su personalidad, en lo referido al tema en cuestin? 4- Cules son los plazos capaces de forzar una resolucin? 5- Dnde es factible que se produzcan serias disfuncionalidades? Puede considerarse que los modelos mencionados se complementan entre s.