1

Cuprins

Cine stabilete poziiile de ar ale Romniei? ................................................................... 3 Cum funcioneaz de fapt aceast schem? ......................................................................... 4 ntrebarea cheie: i va pstra MAE ntietatea de facto i n faa Ministerului de Afaceri Europene? ........................................................................................................................ 6 Un DAE cu muchi politici: Ministerul Afacerilor Europene ................................................ 7 De ce este nevoie? cteva recomandri .......................................................................... 9 Cum fundamentm poziiile de ar? .................................................................................... 9 Sumarul recomandrilor: ................................................................................................ 11

Mecanismul de coordonare a afacerilor europene din Romnia este unul deficitar. Consiliul de Afaceri Europene, forul unde eful guvernului trebuia s se vad regulat cu minitrii implicai n stabilirea poziiilor de ar nu exist n practic. Nivelul imediat urmtor, secretari de stat directori, este permanent subreprezentat. De fapt, totul a picat pe umerii tandemului MAE Departamentul de Afaceri Europene. Dar nici aici lucrurile nu merg bine, exist dualitate i rivalitate ntre MAE i DAE. Pn acum s-a rezolvat de facto prin faptul c MAE a ajuns s domine DAE, pentru c deine Reprezentana Romniei la Bruxelles, ambasadele n rile membre i pentru c are n lucru dosare mai sensibile politic. Apariia unui Minister al Afacerilor Europene risc s complice lucrurile mai mult dect s le simplifice. Premierul Emil Boc a promis ca viitorul minister s se ocupe coordonarea afacerilor europene. Dar de fapt noul minister doar preia vechiul DAE (plus instituia care se ocup de fonduri europene) i nu pare a primi prghii suplimentare. ntietatea MAE nu va mai fi totui uor acceptabil pentru noua instituie, deci riscm s accentum rivalitatea i friciunile de pn acum. CRPE face o analiz a sistemului de coordonare a afacerilor europene i propune cteva soluii pentru a-l eficientiza.

Cine stabilete poziiile de ar ale Romniei? Pn la integrarea n Uniunea European, agenda european a Romniei era gestionat de fostul Minister al Integrrii, de Ministerul Afacerilor Externe, iar coordonarea se fcea formal la nivelul Cancelariei premierului, unde exista un secretariat permanent pe aceast tem. Dup aderare, n ianuarie 2008 a fost promovat o hotrre de guvern prin care s-a schimbat cadrul de coordonare: a) fostul Minister al Integrrii a devenit Departamentul Afacerilor Europene (DAE), structur subordonat direct guvernului, condus de un secretar de stat cu rang de ministru. b) s-a creat o structur de decizie pe trei niveluri: Consiliul de Afaceri Europene unde premierul ar trebui s se ntlneasc regulat cu minitrii de linie, cu efii DAE i MAE; Comisia de Afaceri Europene ar trebui s reuneasc birocraia de nivel nalt secretari de stat sau directori, sub preedinia DAE, MAE sau a Ministerului de Finane (n funcie de tematic); grupurile de lucru experi din cadrul ministerelor implicate, tot sub preedinia DAE sau MAE. c) HG nu stabilete o funcie clar de coordonare, ci, n funcie de tema discutat, rolul prim poate fi jucat de MAE (dac se discut chestiuni de Politic Extern i Securitate), de Ministerul de Finane (dac discuia este n zona de finane publice i guvernare economic european) sau de DAE (pia intern i alte teme).
3

Cum funcioneaz de fapt aceast schem? Cu totul altfel dect pe hrtie. n practic: Consiliul de Afaceri Europene nu exist dect n Hotrrea de Guvern. Nici premierul Triceanu, nici premierul Boc nu au dedicat edine speciale cu minitrii de linie implicai pentru a discuta problematica european. Era de ateptat s se ntmple asta, aceiai oameni se vd oricum sptmnal la edinele de guvern. Deci, acest Consiliu a fost integrat de facto n edinele ordinare de guvern. Cu toi minitrii de fa i cu o agend mereu ncrcat de urgene, temele europene au fost marginalizate. Comisia de Afaceri Europene nu funcioneaz aa cum este scris n HG i este permanent subreprezentat. Dei teoretic ar trebui s adune secretari de stat i directori, se ntmpl foarte rar s participe directori din ministerele de linie, cel mai des particip doar experi, cu putere de decizie limitat. Pentru o descriere mai complet a acestui angrenaj instituional, recomandm capitolul despre Executiv din raportul nostru precedent: Parlamentul romn intr n Uniunea European capacitatea legislativului de a fi un actor european activ (CRPE Policy Memo nr. 18, Dec. 2010, Drago Dinu, Cristian Ghinea, Oana Tnsache).

Deci, cine stabilete poziiile de ar? n lipsa implicrii politice i din cauza unui input sczut din partea ministerelor de linie, sarcina a czut disproporionat de mult asupra tandemului DAE MAE. Dar acesta nu este un tandem n adevratul sens al cuvntului, ntre cele dou instituii existnd de fapt o rivalitate.

Tandemul DAE-MAE este, mai degrab, o rivalitate.

DAE, dei teoretic instituie creat n aparatul de lucru al Guvernului special pentru coordonarea afacerilor europene, a jucat pn acum un rol secundar comparativ cu MAE. Distincia dintre afaceri externe i afaceri europene nu este clar, iar MAE are tendina de a percepe tot ce nu ine strict de politica intern ca fiind afaceri externe, deci necesitnd automat implicarea ministerului. Prin prisma impactului lor direct asupra Romniei, ct i a participrii n procesul de luare a deciziei, afacerile i politicile sunt, n cazul statelor membre, mai degrab aspecte de politic naional dect afaceri externe. Acestea necesit un mecanism aparte, mai tehnic, mai birocrat, cu implicarea tuturor ministerelor de resort, un

sistem diferit de diplomaia Ministerului de Externe. Subordonarea direct a DAE fa de prim-ministru nu a ajutat foarte mult instituia i de fapt MAE a fost vioara nti. Asta se ntmpl i pentru c MAE are Reprezentana de la Bruxelles, deci practic tot ce se transmite acolo din partea Romniei. DAE este n situaia de a fi coordonator n Romnia pe tematica european, dar e lipsit de interfa direct cu destinaia final a muncii sale. Exist frustrri i tensiuni n DAE pe aceast tem. n rivalitatea dintre cele dou instituii, MAE a fost vioara nti. n interviurile de pregtire a acestui raport, am nregistrat evaluri foarte diferite n cele dou instituii privind starea de fapt: Dinspre DAE, exist percepia c MAE ncearc s monopolizeze coordonarea i c transmite deficitar ctre DAE informaiile i feed-back-ul de dup reuniunile n care particip Romnia. ncercarea DAE de a comunica direct cu ambasadele Romniei din statele membre, pentru a afla din timp poziia acestora pe subiectele la care lucreaz, a fost descurajat de MAE, care are n subordine aceste ambasade. De cealalt parte, interlocutorii notri din MAE afirm c nu exist probleme cu transmiterea informaiei i c DAE are maximul de acces posibil. n ceea ce privete comunicarea direct a DAE cu ambasadele, este adevrat c aceasta nu exist, spun reprezentanii MAE, dar aceasta este situaia normal, pentru c cineva trebuie s prioritizeze munca ambasadelor.

CRPE doar expune opiniile diferite nregistrate, fr a atribui verdicte. Ce putem stabili clar este c: Diferenierea atribuiilor ntre DAE i MAE n ceea ce privete coordonarea nu este deloc limpede. Dei DAE ar trebui s se ocupe exclusiv de tematica privitoare la piaa intern sau de Strategia 2020, de fapt MAE este cel care transmite aceste poziii la Bruxelles i negociaz asupra lor. De unde o plasare inferioar a DAE n raport cu MAE. Diferena de abordare n coordonarea afacerilor europene ntre cele dou ministere deriv n principal din viziunea asupra relaiei afaceri externe / afaceri europene. Astfel, n vreme ce MAE vede afacerile europene ca simplu instrument pentru realizarea obiectivelor de afaceri externe ex.: folosim poziiile de ar ca moned de schimb n negocierea anumitor teme de politic extern DAE are o perspectiv intern asupra aceleiai tematici, fr a avea acces la trgurile aranjate de MAE cu alte state membre. De aici apar suspiciuni i tensiuni, date fiind scopurile diferite pe care i le propun cele dou instituii: DAE s susin poziii ct mai avantajoase pen5

tru Romnia pe fiecare dosar n parte, MAE s negocieze votul Romniei n dosarele mai puin importante n schimbul susineri altor state pe dosarele mai importante pentru Romnia. De exemplu, MAE a negociat ndelung susinerea altor state n dosarul Schengen contra voturi pe alte dosare, intrnd chiar n conflict cu DAE cel puin ntr-un caz (binecunoscut de cei din sistem). Pn acum, rivalitatea instituional se rezolva prin ntietatea de facto a MAE: avea o pondere instituional mai mare, avea reprezentana de la Bruxelles i ambasadele din statele membre, avea un ministru plin n edinele politice din guvern i rspundea de dosare mai importante politic n raport cu cele gestionate direct de DAE. ntrebarea cheie: i va pstra MAE ntietatea de facto i n faa Ministerului de Afaceri Europene? Anul trecut, n contextul1 discuiilor pe marginea proiectului de lege privind cooperarea dintre Guvern i Parament n coordonarea afacerilor europene, CRPE a recomandat stabilirea unui coordonator unic la nivelul Guvernului care s fie responsabil pentru problematica afacerilor europene. n termeni practici, recomandam Guvernului renunarea la acest sistem dual de coordonare MAE DAE. Am artat atunci c principalele probleme cu care ne confruntm n acest domeniu se leag de lipsa analizei impactului msurilor promovate la nivel european atunci cnd se elaboreaz poziia Romniei, de rolul marginal pe care l jucm la nivel comunitar, de capacitatea relativ slab la nivelul administraiei publice centrale n acest domeniu. Un sistem care nu are un proces de coordonare definit, cu responsabiliti clare i o instituie puternic politic care s stabileasc standarde i s ghideze ministerele de resort nu face dect s adnceasc punctele slabe menionate mai sus. Proiectul de lege respectiv a fost elaborat de DAE i MAE (din nou fr s fie clar cine e prim responsabil), cu colaborarea ministerelor de linie. DAE i MAE nu au implicat Parlamentul n elaborarea draftului. Discuii informale ulterioare cu reprezentanii Parlamentului, intermediate de CRPE, au artat o adnc nemulumire a legislativului fa de rolul acordat de Guvern. Pentru a evita un vot negativ n Parlament, proiectul este n prezent blocat la nivelul executivului. Proiectul respectiv nu schimba oricum nimic din angrenajul deficitar de la nivelul guvernului, continund s delege responsabilitatea n mod comun la Departamentul de Afaceri Europene i Ministerul Afacerilor Externe.
1

Pentru detalii vezi Avem proiect de lege, ce facem mai departe Consideraii privind proiectul de lege privind cooperarea dintre Parlament i Guvern n domeniul afacerilor europene, Dragos Dinu, CRPE Policy Brief nr. 9, iunie 2011

CRPE a recomandat n cadrul ntlnirilor avute cu reprezentanii MAE i DAE pe marginea proiectului de lege mai-sus amintit ca o decizie politic ferm s fie luat i s stabilim cu claritate cine de la nivelul Guvernului este coordonatorul afacerilor europene, cine este partenerul de discuie al Parlamentului i cel care rspunde direct de reuitele / eecurile n domeniu. Am avansat dou opiuni pentru soluionare: 1) MAE prelua DAE i atunci responsabilitatea era a Ministerului de Afaceri Externe, urmnd ca mecanismele de coordonare s fie mbuntite iar ministerul s i dezvolte capacitatea pentru aceste atribuii; sau 2) DAE era desemnat n calitate de coordonator unic, prelund de la MAE mecanismele necesare unei coordonri coerente (inclusiv Reprezentana de la Bruxelles). n aceast variant, poziia instituional a DAE urma a fi ntrit prin raportarea direct la Primul Ministru i implicarea acestuia din urm. Acum, prima recomandare este tardiv, avem deja un Minister al Afacerilor Europene.

Un DAE cu muchi politici: Ministerul Afacerilor Europene Acum cteva zile, Parlamentul a aprobat nfiinarea Ministerului Afacerilor Europene, condus de un ministru cu expertiz n domeniul afacerilor europene i respectat la nivel comunitar Leonard Orban. Vom folosi n continuare acronimul MAEu pentru acest nou minister, pstrnd tradiionala formul MAE pentru Ministerul Afacerilor Externe. Dezbaterea public pe marginea rolului i obiectivelor urmrite de MAEu este aproape n totalitate axat pe fondurile europene i mbuntirea gradului de absorbie. Din pcate, omitem n dezbaterea public aspectul coordonrii poziiilor de ar, foarte important pentru ca Romnia s-i dezvolte o voce de luat n seam n Uniunea European.
Din pcate, omitem n dezbaterea public aspectul coordonrii poziiilor de ar, foarte important pentru ca Romnia s-i dezvolte o voce de luat n seam n Uniunea European.

Noul minister este cel care ar trebui s asigure coerena afacerilor europene, formularea fundamentat a poziiilor de ar, decizii extrem de importante politic. Prin prisma afacerilor europene, noul minister trebuie s aib un rol important n mecanismul naional de coordonare a politicilor publice, s asigure corelarea dintre politicile europene i politicile promovate intern.

...n consecin, doamnelor i domnilor, v solicitm s ne acordai votul dumneavoastr, pentru a completa structura Guvernului, cu un nou minister, Ministerul Afacerilor Europene, i cu ministrul Leonard Orban, care s conduc acest minister i care, de asemenea, s gestioneze unitar problematica Afacerilor Europene, relaia Romniei cu UE, printr-o structur coordonat de la nivelul Guvernului, prin intermediul unui ministru Prim - ministrul Emil Boc, n faa Parlamentului propunnd nfiinarea noului minister

Deci, avem un nou minister puternic, cu rol coordonator, condus de un ministru cu experien n domeniu care este susinut politic n cadrul Guvernului pentru asigurarea unei coordonri unitare a afacerilor europene: Dar problema dualitii se acutizeaz: e greu de crezut c MAEu i Leonard Orban vor accepta poziia de subordonare de facto fa de MAE n care picase fostul DAE. n loc s rezolvm o problem, riscm s o acutizm. Din informaiile noastre, pe partea de coordonare a afacerilor europene se preconizeaz simpla nlocuire a fostului DAE cu noul MAEu, deci fr a primi, instituional vorbind, noi prghii. Cum ar putea MAEu s gestioneze unitar problematica Afacerilor Europene, relaia Romniei cu UE cum a promis premierul Boc n Parlament dac rmne n aceeai relaie fa de MAE? Cum anume gestioneaz relaia Romniei cu UE dac aceasta este intermediat, dac nu controlat, de MAE? Cunoscnd tradiia dezvoltrii instituionale de la noi, cnd de multe ori nfiinm instituii la presiune extern pentru a demonstra c vom gestiona mai bine un domeniu sau altul, n timp ce analizele funcionale la nivelul executivului arat suprapuneri de funcii pe care nu vrem s le eliminm, CRPE susine ca acest minister s fie ntr-adevr desemnat coordonator al afacerilor europene, cu atribuii i responsabiliti clare i cu acces direct la diferitele mecanisme necesare acestui proces. Lupta administrativ dintre DAE i MAE nu trebuie perpetuat n forma MAEu vs. MAE. Ambele instituii au un rol n acest proces, ns coordonator i unic responsabil pentru afacerile europene trebuie s fie Ministerul Afacerilor Europene. n situaia de fa, noul minister constituit este n mod evident ntr-o poziie avantajoas, comparativ cu fostul Departament pentru Afaceri Europene, deci influena Ministerului de Externe nu va fi acceptata la fel de natural. Exist ns riscul ca aceast competiie s genereze efecte negative vizibile att la nivel intern, n mecanismul de elaborare a poziiilor de ar, ct i la nivelul reprezentrii Romniei la nivel comunitar.
8

De ce este nevoie? cteva recomandri Nu exist soluie simpl sau rezolvri - minune. Dualitatea dintre un departament al afacerilor europene (cu orientare natural spre problematica intern care trebuie reprezentat la Bruxelles) i un Minister al Afacerilor Externe (cu orientare natural spre tranzacionarea voturilor pentru interese strategice) exist n mai toate rile membre UE. Cele mai multe rezolv problema prin integrarea Departamentului n MAE, avnd totui o autonomie extins i putere de reprezentare la Bruxelles. Un Minister al Afacerilor Europene, cu un ministru plin, nesubordonat ministrului de Externe, este o raritate n UE. Cum putem evita rivalitatea i ncuraja cooperarea? Delimitnd mai strict ariile de competen; Dnd acces direct i control parial MAEu asupra Reprezentanei de la Bruxelles. Asta s-ar putea face printr-un fel de co-proprietate MAEu-MAE asupra Reprezentanei sau prin numirea i subordonarea adjunctului ambasadorului romn la UE direct de ctre / ctre MAEu. Dnd posibilitatea de acces direct MAEu ctre ambasadele Romniei din statele membre. Exist oameni n ambasade care se ocup de problematica UE, aceste posturi ar putea fi controlate de DAE (aa cum se ntmpl acum cu reprezentanii comerciali din ambasade, care rspund fa de Ministerul Economiei). Stabilirea unei cutume clare ntre MAE i MAEu - c ultimul cuvnt n stabilirea poziiei de ar l are MAEu, iar n situaia n care MAE are nevoie s schimbe aceste poziii pentru a face tranzacii cu alte capitale europene (funcie legitim i de mare importan politic a MAE), atunci MAE ar trebui argumenteze n prealabil n cadrul unor reuniuni comune i ulterior s informeze amnunit MAEu privind rezultatele.

Cum fundamentm poziiile de ar? Pe lng aspectele instituionale, atragem din nou atenia asupra lipsei de fundamentri temeinice a poziiilor de ar. Ministerele de linie implicate nu au capacitatea de a face studii de impact: ce se va ntmpla n Romnia o dat ce va fi aplicat o directiv european. De pild, recent adoptata directiv privind drepturile pacienilor n UE (care d posibilitatea romnilor s se trateze n alte ri europene i oblig statul romn s deconteze cel puin o parte a cheltuielilor) a trecut fr s avem studii despre ct va costa bugetul de asigurri medicale. Avem trei ani s transpunem aceast directiv care, dat fiind ci romni triesc n UE i ci romni din Romnia prefer s se trateze afar, ar putea s falimenteze bugetul pentru sntate.
9

E drept c slaba fundamentare a politicilor publice este o caracteristic general a sistemului administrativ romnesc, nefiind limitat doar la domeniul afacerilor europene. Dar dac n alte domenii, guvernul poate interveni prin ajustri de ultim moment, prin ordonane de urgen, n zona transpunerii directivelor i a implementrii strategiilor UE nu este att de simplu, depindem de alii i ne asumm nite obligaii. MAEu, ca instituie care coordoneaz afacerile europene, va trebui s identifice soluiile concrete pentru ntrirea capacitii i susinerea poziiilor de ar, cu analize pertinente care s fie livrate la timp n procesul decizional. Institutul European din Romnia este una dintre instituiile care ar trebui s ajute ministerele cu asemenea studii de impact. Dei conductorii IER au ncercat s rspund acestei nevoi, structura nsi a Institutului, subfinanarea, dar i coordonarea deficitar a relaiilor interministeriale le mpiedic eforturile. IER este n acelai timp supradimensionat i subfolosit. Are o structur intern stabilit prin lege, nainte de aderare. Drept urmare, a rmas cu o mulime de posturi de traductori, utili cnd a trebuit tradus acquis-ul, dar care acum nu mai rspund nevoilor. n acelai timp, procedurile de lucru interne oblig IER la contractarea unor studii care adesea dureaz luni de zile, cnd ministerele ar avea nevoie de studii de reacie rapid. Subfinanarea se regsete n numrul redus de studii, iar coordonarea deficitar dintre ministere n canale de comunicare care funcioneaz doar urmare a relaiilor personale. n acest context, ar trebui: Regndit structura IER, pentru a o face mai flexibil i pentru a facilita legtura ntre ministere i expertiza independent de pe pia. IER ar putea s funcioneze excelent ca o platform de subcontractat studii necesare pentru ministere. Ministerele de linie dein n bugete fonduri pentru studii, inclusiv de impact. ns aceste fonduri fie nu sunt folosite, fie se folosesc netransparent i ineficient. MAEu, ca unitate de coordonare, ar trebui s programeze tematica ce trebuie acoperit de studii (plecnd de la agenda Comisiei Europene sau de la poziiile naionale de exprimat n Consiliu), mpreun cu ministerele de linie. Apoi, ar trebui s supervizeze modul n care acestea i cheltuie banii respectivi. O soluie ar fi transferul fondurilor din bugetele ministerelor ctre bugetul IER, o dat cu tema de cercetat, acesta urmnd s contracteze expertiz extern.

10

Sumarul recomandrilor:

1. Clarificarea competenelor ntre MAE i MAEu n ce privete coordonarea afacerilor europene. Noua HG privind mecanismul de coordonare ar trebui s menioneze explicit responsabilitatea final a MAEu. 2. Stabilirea unui mecanism care s permit MAEu interaciunea direct cu reprezentana Romniei la Bruxelles n procesul de elaborare a poziiilor de ar. Adjunctul ambasadorului romn la UE ar putea fi nominalizat de MAEu. Acces direct al MAEu la ambasadele Romniei n rile membre pentru a afla din timp informaii privind poziiilor altor state pe diverse chestiuni europene dac MAEu trebuie s formuleze poziiile de ar pe cele mai multe teme europene, aceste poziii nu se formuleaz in abstracto, ci fa de nite repere anume, deja stabilite de Comisie i de rile membre. 3. Suport politic concret pentru Ministrul Afacerilor Europene la nivelul Guvernului Ministrul va aciona de facto ca un vice-premier n problematica afacerilor europene (degrevndu-l n acest fel pe premier). 4. Reorganizarea Institutului European din Romnia ntr-o structur mai flexibil, al crei mandat s fie focalizat spre atragerea de expertiz pentru fundamentarea poziiilor Romniei la nivel comunitar. Supervizarea de ctre MAEu a modului n care ministerele de linie cheltuie banii alocai pentru studii i analize de impact i eventual transferul acestor fonduri spre IER.

11

Despre autori: Cristian GHINEA este director al Centrului Romn de Politici Europene (CRPE) i editorialist la Romnia Liber i Dilema Veche. A absolvit masteratul EU Politics and Governance al London School of Economics and Political Science (LSE).

Drago DINU este un profesionist cu experien n management public si planificare strategic. A lucrat n unitatea de coordonare a politicilor publice a Guvernului Romniei. n prezent ofer consultan n domeniu la nivel regional (Romnia, Moldova, Kosovo) i coordoneaz la CRPE proiectele privind administraia public.

Acest raport apare sub egida comun a proiectelor Romnia activ n dezbaterile europene II, derulat de Centrul Romn de Politici Europene (CRPE) i finanat de Fundaia Soros n cadrul Iniiativei de Politic Extern. i ntrirea capacitii Parlamentului Romn de a fi un Actor European Activ, finanat de Friedrich Ebert Stiftung. Coninutul acestui raport nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Fundaiei Soros sau a Friedrich Ebert Stiftung.

Opiniile exprimate nu implic automat poziia tuturor experilor afiliai sau a altor instituii i organizaii partenere CRPE.

Credit foto copert: Reinhold Stadler

CRPE Septembrie 2011 Centrul Romn de Politici Europene tirbei Vod nr. 29 ap. 4, Bucureti - 1 office@crpe.ro Tel +4 0371.083.577 Fax. +4 0372.875.089 Pentru mai multe detalii despre CRPE vizitai pagina www.crpe.ro.
12