PRINCIPIUL SECURITII JURIDICE, FUNDAMENT AL STATULUI DE DREPT REPERE JURISPRUDENIALE

Ion PREDESCU judector la Curtea Constituional Marieta SAFTA magistrat-asistent ef

n sistemul romn de drept, supremaia Constituiei i a legilor a fost ridicat la rang de principiu constituional, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamental, potrivit cruia n Romnia, respectarea Constituiei,

a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. S-a instituit astfel o

obligaie general, impus tuturor subiectelor de drept, inclusiv

autoritii legiuitoare, care trebuie s se asigure c activitatea de legiferare se realizeaz n limitele i n concordan cu Legea

fundamental a rii i, totodat, s asigure calitatea legislaiei. Aceasta ntruct, pentru a respecta legea, ea trebuie cunoscut i neleas, iar pentru a fi neleas, trebuie s fie suficient de precis i previzibil, aadar s ofere securitate juridic destinatarilor si. S-a conturat n acest sens, n strns legtur cu principiul general al legalitii, prevzut de textul constituional menionat, un alt principiu, cel al securitii juridice. Fr a fi consacrat expres de normele constituionale, fiind mai degrab o creaie a jurisprudenei, acesta constituie, deopotriv, un principiu

fundamental al statului de drept, stat care este apreciat n bun msur n funcie de calitatea legilor sale.1 Preocuparea pentru asigurarea securitii juridice este de actualitate n Romnia, n condiiile creterii cantitative a legislaiei, determinat de creterea complexitii dreptului, ca urmare a dezvoltrii noilor surse de drept, mai ales a celor comunitare i internaionale, precum i a evoluiei societii, a apariiei unor noi domenii de reglementare. Este evident c, n prezent se legifereaz mult, dar, oare, se legifereaz bine? Altfel spus, n activitatea de legiferare este asigurat calitatea legii, n sensul de conformitate a acesteia cu principiul preeminenei dreptului i cu cel al securitii juridice, n cel mai larg sens al su?2 Jurisprudena Curii Constituionale i a Curii Europene a Drepturilor Omului, marcat n ultimii ani de tot mai frecventa invocare a cerinelor referitoare la accesibilitatea i previzibilitatea legii, poate constitui un rspuns la aceast ntrebare i, totodat, un semnal cu privire la necesitatea lurii de msuri pentru remedierea unor deficiene ce afecteaz din ce n ce mai profund sistemul juridic romnesc i, implicit, existena statului de drept. Iat de ce considerm util prezentarea principalelor exigene ale principiului securitii juridice, nsoit de exemple din jurisprudena recent, cu precdere a Curii Constituionale.

Coordonate ale principiului securitii juridice Avnd o structur complex, principiul securitii juridice exprim, n esen, faptul c cetenii trebuie protejai contra unui pericol care
Sorin Popescu, Ctlin Ciora, Victoria ndreanu, Aspecte practice de tehnic i eviden legislativ , Editura Monitorul Oficial, 2008, p. 7. 2 Sintagma prevzut de lege nu se refer doar la dreptul intern, ci vizeaz i calitatea legii; prin aceast expresie se nelege compatibilitatea legii cu principiul preeminenei dreptului, menionat explicit n preambulul Conveniei Curtea European a Drepturilor Omului, Cauza Rotaru mpotriva Romniei, 2000, Beatrice Ramacanu, Jurisprudena CEDO n cauzele mpotriva Romniei, Ed. Hamangiu, 2008, p. 108.
1

vine chiar din partea dreptului, contra unei insecuriti pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta risc s-o creeze3. Acest principiu a fost consacrat i a cunoscut o continu mbogire n dreptul european, att la nivel general comunitar, ct i n materia proteciei drepturilor omului. Astfel, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a statuat c principiul securitii juridice face parte din ordinea juridic comunitar i trebuie respectat att de instituiile comunitare, ct i de statele membre, atunci cnd acestea i exercit prerogativele conferite de directivele comunitare.4 De asemenea, Curtea European a Drepturilor Omului a subliniat n jurisprudena sa, de exemplu n cauza Marcks mpotriva Belgiei, 1979 importana respectrii principiului securitii juridice, considerat ca fiind n mod necesar inerent att dreptului Conveniei, ct i dreptului comunitar.5 n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, acest principiu este consacrat n mod explicit n legtur cu unul dintre drepturile fundamentale reglementate de Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale, respectiv dreptul la un proces echitabil. n numeroase cauze mpotriva Romniei, de exemplu cauza Brumrescu mpotriva Romniei6, aceast instan a statuat c unul dintre elementele fundamentale ale preeminenei dreptului este principiul securitii raporturilor juridice, care impune, printre altele, ca soluia dat n mod definitiv de ctre tribunale unui litigiu s nu fie repus n discuie. Fr a neglija importana acestei dimensiuni a principiului securitii

Lucien Franois, Le problme de la scurit juridique, lucrarea La scurit juridique, Ed. Jeune Barreau de Lige, Lige, 1993, p. 10, Cosmin Flavius Costa, fiscalitatea.ro. 4 Cauza C-381/97, Belgocodex, Culegere 1998, p. I-8153, par. 26, idem Cosmin Flavius Costa. 5 Corneliu Brsan, Convenia european a drepturilor omului, comentariu pe articole, vol. I - Drepturi i liberti, Ed. All Beck, p. 472. 6 M. Of. nr. 414 din 31 august 2000.
3

juridice, care privete stabilitatea situaiilor juridice i a raporturilor consfinite prin hotrri judectoreti, din motive de spaiu afectat prezentului studiu, dar i n considerarea obiectivului principal propus la elaborarea sa, ne vom ndrepta atenia ctre dimensiunea aceluiai principiu care privete activitatea de elaborare, modificare, abrogare, corelare i sistematizare a actelor normative. Sub acest din urm aspect, principiul securitii juridice cuprinde, n principal, urmtoarele exigene: neretroactivitatea legii, accesibilitatea i previzibilitatea legii, asigurarea interpretrii unitare a legii.

Neretroactivitatea legii7 Instituit de Codul civil francez din 1804, principiul neretroactivitii legii a fost preluat iniial de legiuitorul romn n Codul civil i, respectiv, n Codul penal. n considerarea importanei sale pentru statul de drept, acest principiu a fost ridicat la rang constituional, fiind consacrat n art. 15 alin. (2) din Constituia Romniei din 1991. Ca urmare a receptrii jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului, forma iniial a textului a fost mbogit cu ocazia revizuirii Constituiei, astfel nct, n prezent, acesta are urmtoarea redactare: Legea dispune numai pentru

viitor, cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile. Aa

cum observa Curtea Constituional n una dintre deciziile sale8, consecinele nscrierii principiului neretroactivitii n Constituie sunt foarte severe i probabil, tocmai de aceea, soluia aceasta nu se ntlnete n foarte multe ri, dar n acelai timp ridicarea la rangul de principiu constituional se justific prin faptul c asigur n condiii mai

Pentru detalii, a se vedea i Ioan Vida, Aciunea normei juridice n timp, n 12/1994, p. 81; Mihai Constantinescu, Radu Mare, Principiul

Revista Dreptul nr.

neretroactivitii legii n cazul deciziilor Curii Constituionale, n Revista Dreptul 11/1999, p. 82. 8 Decizia nr. 9/1994, M. Of. nr. 326 din 25 noiembrie 1994.

bune securitatea juridic i ncrederea cetenilor n sistemul de drept, precum i datorit faptului c blocheaz nesocotirea separaiei dintre puterea legislativ, pe de o parte, i puterea judectoreasc sau cea executiv, pe de alt parte, contribuind n acest fel la consolidarea statului de drept. Ca urmare a consacrrii sale constituionale, acest principiu a devenit obligatoriu nu doar pentru judectorul care aplic legea, ci i pentru legiuitor, care este inut deopotriv s-l respecte n procesul de legiferare, neretroactivitatea legii constituind o garanie fundamental a drepturilor constituionale, ndeosebi, aa cum s-a subliniat9, a libertii i siguranei persoanei. Profesorul Mihai Eliescu, arta n acest sens, n mod sugestiv, c10 dac ceea ce s-a fcut n conformitate cu legea n vigoare ar putea fi necontenit stricat de legea nou, orice prevedere n timp ar fi cu neputin i ordinea juridic nsi ar fi ameninat pe msur ce s-ar slbi ncrederea n securitatea drepturilor, n stabilitatea circuitului civil.... Dac legea nou nu ar respecta ceea ce a fost fcut n cadrul prevederilor legii vechi, ncrederea ar disprea i, odat cu ea, ar fi atins autoritatea legii, cci voina de a da ascultare permisiunilor, poruncilor i opiniilor legale, ar fi, desigur, n bun msur demobilizat dac cel ce s-a supus lor nu ar fi sigur c, procednd astfel, va sta sub scutul legii. Curtea Constituional, n exercitarea competenei sale prevzute de Constituie i de legea sa de organizare i funcionare11, a sancionat n

Constituia Romniei Comentariu pe articole, coordonatori I. Muraru, E. S. Tnsescu, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p. 139. 10 M. Eliescu, Aplicarea legii civile n timp i spaiu, Conflictele de legi, n Tratat de drept civil, vol. I, Partea general, de Tr. Ionacu .a., Ed. Academiei, Bucureti, 1967, p. 80. 11 Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale, M. Of. nr. 643 din 16 iulie 2004.
9

numeroase rnduri12, prin constatarea neconstituionalitii dispoziiilor legale cu privire la care a fost sesizat, nclcarea principiului neretroactivitii legii, contribuind, totodat, la definirea lui. Astfel, de exemplu, reinnd c acest principiu se aplic nsi Legii fundamentale a rii, Curtea a statuat13 c, a decide c prin dispoziiile sale privind reglementarea proprietii, Constituia n vigoare ar putea desfiina sau modifica situaii juridice anterioare, existente ca o consecin a unor acte normative preconstituionale, care au avut ca efect trecerea unor bunuri n proprietatea statului, ar nsemna s se ncalce principiul constituional al neretroactivitii legii. Curtea a mai stabilit14 c o lege nu este retroactiv atunci cnd modific pentru viitor o stare de drept nscut anterior i nici atunci cnd suprim producerea n viitor a efectelor unei situaii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru c n aceste cazuri legea nou nu face altceva dect s refuze supravieuirea legii vechi i s reglementeze modul de aciune n timpul urmtor intrrii ei n vigoare, adic n domeniul ei propriu de aplicare. Atunci ns cnd o lege nou modific starea legal anterioar cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dac s-au realizat nainte de intrarea n vigoare a legii noi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptrii noii reglementri, care trebuie s respecte suveranitatea legii anterioare.15

12

De exemplu: Decizia nr. 73/1995, M. Of. nr. 177 din 8 august 1995, Decizia

nr. 56/2000, M. Of. nr. 367 din 8 august 2000, Decizia nr. 303/2001, M. Of. nr. 809 din 17 decembrie 2001, Decizia nr. 98/2002, M. Of. nr. 301 din 8 mai 2002, Decizia nr. 61/2007, M. Of. nr. 116 din 15 februarie 2007, Decizia nr. 665/2007, M. Of. 547 din 10 august 2007, Decizia nr. 755/2008, M. Of. 537 din 16 iulie 2008, Decizia nr. 830/2008, M. Of. nr. 559 din 24 iulie 2008, Decizia nr. 1345/2008, M. Of. nr. 873 din 23 decembrie 2008.
13 14

Decizia nr. 159/1999, M. Of. nr. 52 din 2 februarie 2000. Decizia nr. 330/2001, M. Of. nr. 59 din 28 ianuarie 2002, Decizia nr.

458/2003, M. Of. nr. 24 din 13 ianuarie 2004.

15

Decizia nr. 830/2008, M. Of. nr. 559 din 24 iulie 2008.

 Accesibilitatea i previzibilitatea legii Accesibilitatea legii privete, n principal, aducerea la cunotin public a acesteia, care se realizeaz prin publicarea actelor normative. Pentru ca o lege lato sensu s produc efecte juridice, trebuie s fie cunoscut de destinatarii si; efectele legii se produc, prin urmare, dup aducerea sa la cunotina public i dup intrarea sa n vigoare. n dreptul intern, regulile privind intrarea n vigoare a actelor normative sunt prevzute de art. 78 din Constituie 16, precum i de art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea

actelor normative17. Aceasta are loc, n funcie de categoria din care

face parte actul normativ n cauz, la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei sau la o dat ulterioar publicrii, stabilit fie expres de norma constituional, fie chiar n cuprinsul actului normativ respectiv. Este contrar dispoziiilor art. 15 alin. (2) i art. 78 din Constituie ca o lege s prevad n textul ei, pentru intrarea n vigoare, o dat anterioar publicrii n Monitorul Oficial al Romniei. n acest sens Curtea Constituional s-a pronunat, de exemplu, prin Deciziile nr. 7/200218 i nr. 568/200519. Tot astfel, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a statuat n mod constant c, n general, principiul securitii juridice interzice ca o msur comunitar s produc efecte nainte de publicarea ei.20 Exist ns i o alt semnificaie a noiunii de accesibilitate, asociat exigenei previzibilitii legii, i anume aceea care privete modul de receptare a coninutului actelor normative de ctre corpul social, n
Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. 17 Republicat n M. Of. nr. 777 din 25 august 2004. 18 M. Of. nr. 220 din 2 aprilie 2002. 19 M. Of. nr. 1060 din 26 noiembrie 2005. 20 Cauza C 368/89, Crispoltoni , Culegere 1991, p I-3695, par. 17, Cosmin Flavius Costa, op. cit.
16

sensul de nelegere a acestora. Norma juridic trebuie s fie clar, inteligibil, ntruct cei crora li se adreseaz trebuie nu doar s fie informai n avans asupra consecinelor actelor i faptelor lor, ci s i neleag consecinele legale ale acestora. n caz contrar, principiul nemo

censetur ignorare legem nu ar mai putea fi aplicat, ceea ce ar avea grave

consecine asupra securitii raporturilor sociale, a existenei societii n general. ntr-o bogat jurispruden, Curtea European a Drepturilor Omului a subliniat importana asigurrii accesibilitii i previzibilitii legii, instituind i o serie de repere pe care legiuitorul trebuie s le aib n vedere pentru asigurarea acestor exigene. Astfel, n cauze precum Sunday

Times contra Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, 1979, Rekvnyi contra Ungariei, 1999, Rotaru mpotriva Romniei, 2000, Damman mpotriva Elveiei, 2005, Curtea European a Drepturilor Omului a subliniat
c nu poate fi considerat lege dect o norm enunat cu suficient precizie, pentru a permite individului s-i regleze conduita. Individul trebuie s fie n msur s prevad consecinele ce pot decurge dintr-un act determinat; o norm este previzibil numai atunci cnd este redactat cu suficient precizie, n aa fel nct s permit oricrei persoane care, la nevoie poate apela la consultan de specialitate s i corecteze conduita; n special, o norm este previzibil atunci cnd ofer o anume garanie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice. Sub acest aspect, principiul securitii juridice se coreleaz cu un alt principiu, dezvoltat n dreptul comunitar, i anume principiul ncrederii legitime. Potrivit jurisprudenei Curii de Justiie a Comunitilor Europene (de exemplu cauzele Facini

Dori v Recre, 199421, Foto-Frost v Hauptzollant Lbeck.Ost, 198722),

principiul ncrederii legitime impune ca legislaia s fie clar i
21

Cauza C-91/92, n Takis Tridimas, The General Principles of EU Law, Oxford Cauza 314/85, idem, p. 248.

EC LawLibrary, p. 244.
22

predictibil, unitar i coerent;23 de asemenea, impune limitarea posibilitilor de modificare a normelor juridice, stabilitatea regulilor instituite prin acestea. i n doctrin s-a afirmat, n acelai sens, c prima dintre condiiile ce asigur aplicabilitatea dreptului o constituie suficienta sa definire24, care vizeaz asigurarea rigorii att n planul conceptualizrii dreptului, a noiunilor juridice, ct i n planul redactrii actelor normative. Aa cum s-a remarcat, elaborarea legilor nu este numai o art, ci este, n egal msur, o tiin sau mai exact o tehnic i, n plus, o tehnic dificil.25 Rigorile legiferrii i gsesc expresia n normele de tehnic legislativ, care trebuie respectate de legiuitorul romn la elaborarea oricrui act normativ26. Legea nr. 24/2000 prevede n acest sens o serie de reguli, respectiv textul

legislativ trebuie s fie formulat clar, fluent i inteligibil, fr dificulti sintactice i pasaje obscure sau echivoce. [art. 7 alin. (4)]; n cadrul soluiilor legislative preconizate trebuie s se realizeze o configurare explicit a conceptelor i noiunilor folosite n noua reglementare, care au un alt neles dect cel comun, pentru a se asigura astfel nelegerea lor corect i a se evita interpretrile greite. [art. 24]; actele normative trebuie redactate ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc [iar n art. 34 alin. (1)].
n considerarea aceluiai obiectiv, viznd calitatea legislaiei, actul normativ menionat impune fundamentarea soluiilor legislative, pentru o ct mai mare stabilitate i eficien legislativ, stabilete reguli privind integrarea armonioas a proiectelor de acte normative n ansamblul
23

A se vedea i TC Hartley, The foundations of European Community law, Oxford Jean Dabin Theorie Gnrale du Droit, Dalloz, Paris, 1969, p. 268. Jean-Claude Piris Union europenne: comment rdiger une legislation de

University Press, 2007, p. 146 i urmtoarele.

24 25

qualit dans 20 langues et pour 25 Etats members, n Revue du droit public, nr. 2/2005, p. 476. 26 Art. 3 din Legea nr. 24/2000.

legislaiei, unicitatea reglementrii, evitarea paralelismelor, precum i cu privire la modificare, completare, abrogare i alte evenimente legislative. Lipsa de accesibilitate i previzibilitate a dispoziiilor legale este din ce n ce mai des invocat i n faa Curii Constituionale, care s-a pronunat, ntr-o serie de cauze, asupra nclcrii acestor exigene. Astfel, n control a priori, prin Decizia nr. 453/200827, constatnd neconstituionalitatea Legii pentru modificarea Legii nr. 115/1996 pentru declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor publici, Curtea a reinut c modificrile propuse de legiuitor sunt imprecise i inadecvate, ntruct este utilizat expresia diferene nejustificabile , a crei sfer de cuprindere nu poate fi determinat. De aceea, Curtea a constatat c n condiiile n care prin legea criticat sunt reglementate msuri excesive, insuficient elaborate, uneori imposibil de realizat, dar cu efect evident neconstituional, este necesar nlturarea acestora. Tot astfel, prin Decizia nr. 710/200928, Curtea, fcnd trimitere n mod expres la jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului referitoare la cerinele de accesibilitate i previzibilitate a normei juridice, a constatat

neconstituionalitatea Legii pentru modificarea i completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici reinnd, printre altele: legea examinat, prin modul deficitar de redactare, nu corespunde exigenelor de tehnic legislativ specifice normelor juridice. n ceea ce privete controlul a posteriori, menionm Decizia nr. 189/200629, prin care Curtea a constatat c dispoziiile din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/200430, potrivit crora termenul pentru declararea cii de atac mpotriva unei hotrri judectoreti curge de la pronunare
27 28 29 30

M. Of. nr. 374 din 16 mai 2008. M. Of. nr. 358 din 28 mai 2009. M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006. M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

ori de la comunicare sunt neconstituionale, din cauza lipsei lor de

precizie. Curtea a reinut n acest sens c prile nu au un reper sigur al termenului n care pot s atace cu recurs hotrrea pronunat de instana de contencios administrativ n prima instan, ceea ce face ca accesul lor la justiie pe calea exercitrii cii de atac prevzute de lege s fie incert, adic limitat. n numeroase alte cauze, Curtea a respins ca inadmisibile excepiile de neconstituionalitate invocate, reinnd c, sub aparena unor critici referitoare la ambiguitatea i neclaritatea textelor de lege, se solicit interpretarea acestora, aspect ce excedeaz competenei Curii Constituionale. Existena unor probleme de interpretare i aplicare a legii este inerent oricrui sistem de drept, deoarece, n mod inevitabil, normele juridice au un anumit grad de generalitate. Aa cum remarca i Curtea European a Drepturilor Omului, de exemplu n cauza Dragotoniu

i Militaru-Pidhorni mpotriva Romniei, 200731, din cauza principiului

generalitii legilor, coninutul acestora nu poate prezenta o precizie absolut. Una din tehnicile tip de reglementare const n recurgerea mai degrab la categorii generale dect la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puin vagi, pentru a evita o rigiditate excesiv i a se putea adapta la schimbrile de situaie. Interpretarea i aplicarea unor asemenea texte depind de practic. Funcia decizional acordat instanelor servete tocmai pentru a ndeprta ndoielile ce ar putea exista n privina interpretrii normelor, innd cont de evoluiile practicii cotidiene, cu condiia ca rezultatul s fie coerent cu substana infraciunii i evident previzibil. ntinderea noiunii de previzibilitate depinde ns, ntr-o larg msur, de coninutul textului respectiv, de domeniul la care se refer, ca i de numrul i de calitatea destinatarilor si. Asemenea consecine nu au nevoie s fie previzibile cu o certitudine absolut. O atare certitudine

31

Beatrice Ramacanu, op. cit., p. 711.

(absolut), orict de dorit ar fi, este imposibil de realizat i, mai mult, poate da natere la o rigiditate excesiv a reglementrii. Cele artate conduc ctre o alt exigen a principiului securitii juridice, care privete interpretarea legii ntruct, dac elementul de interpretare a dispoziiilor legale este inevitabil, principiul securitii juridice impune i n aceast privin anumite limite i rigori.

Asigurarea interpretrii unitare a legii Chiar dac, aparent, acest element al securitii juridice aduce n prim-plan rolul instanele judectoreti, n realitate exigena privete tot activitatea legislativ, ntruct de modul n care sunt reglementate, corelate, sistematizate actele normative, depinde unitatea interpretrii acestora. Dup intrarea n vigoare a unui act normativ, la elaborarea cruia se presupune c au fost respectate regulile de tehnic legislativ la care ne-am referit, pe durata existenei acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea, n toate aceste cazuri revenind tot legiuitorului asigurarea claritii i coerenei reglementrii, precum i integrarea armonioas a acesteia n sistemul de drept, pentru eliminarea pe ct posibil a divergenelor de interpretare. Existena unor asemenea divergene profunde de interpretare n cadrul sistemului romn de drept a fost constatat de Curtea European a Drepturilor Omului n numeroase cauze, cu consecina condamnrii statului romn. Astfel, n cauza Pduraru mpotriva Romniei, 200532, Curtea a statuat c n lipsa unui mecanism care s asigure coerena practicii instanelor naionale, asemenea divergene profunde de jurispruden, ce persist n timp i in de un domeniu ce prezint un mare interes social, sunt de natur s dea natere unei incertitudini permanente i s diminueze ncrederea publicului n sistemul judiciar, care reprezint una dintre
32

M. Of. nr. 514 din 14 iunie 2006.

componentele statului de drept. Recent, n cauza Viau mpotriva Romniei, 2008, aceeai Curte, referindu-se la o serie de alte cauze mpotriva Romniei (Strin i alii, Pduraru, Poreanu, Radu), a constatat din nou lipsa de coeren i de previzibilitate a legislaiei romne, materia examinat fiind cea care privete retrocedrile de imobile. Curtea a reinut cu acel prilej c dificultile de ordin organizatoric privind ale autoritilor de competente imobile n

implementarea

msurilor

retrocedrile

[aadar

problemele determinate de aplicarea legii] sunt consecina modificrilor repetate pe cale legislativ a mecanismului de restituire, remarcnd faptul c aceste modificri au creat un climat de incertitudine juridic. Aceast incertitudine a fost denunat de diferite instane judectoreti romne care au ncercat, fr un succes durabil, s elimine echivocul situaiilor juridice incerte. Remarcnd, n aceeai cauz, existena a zeci de hotrri care au dus la constatarea nclcrii art. 1 din Protocolul nr. 1 adiional la Convenie, precum i a peste o sut de cereri similare aflate pe rolul Curii, Curtea European a Drepturilor Omului a calificat problema care a determinat insecuritatea juridic ca avnd caracter sistemic, fiind generat de o imperfeciune n ordinea juridic intern i o disfuncionalitate a legislaiei romne. i jurisprudena recent a Curii Constituionale ne ofer un exemplu al modului n care, urmare lipsei de corelare a actelor normative, s-au creat probleme de interpretare a legii, care pot avea consecine n planul securitii juridice. Astfel, pe rolul Curii Constituionale a fost nregistrat un numr semnificativ de cauze de ordinul miilor, avnd ca obiect excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art. 298 alin. 2 teza final din Codul muncii, cauze n care s-a invocat, n esen, o problem de interpretare a legii, generat de coexistena Legii nr. 168/199933 privind soluionarea

33

M. Of. nr. 582 din 29 noiembrie 1999.

conflictelor de munc i a Legii nr. 53/200334, Codul muncii, legea general n materie, care a intrat ns n vigoare ulterior legii speciale menionate, iar prin dispoziiile art. 298 alin. 2 teza final a abrogat orice dispoziie

contrar. Cum competena instanelor n materia dreptului muncii este

reglementat n mod diferit de cele dou acte normative, i cum ntre aceste acte exist raportul lege general - lege special, cu incidena principiilor de interpretare specifice acestui raport, n faa instanelor judectoreti s-a ridicat problema interpretrii dispoziiilor art. 298 alin. 2 ultima liniu din Codul muncii, cu consecine n planul stabilirii competenei teritoriale a instanelor judectoreti fie n baza legii speciale, fie a legii generale (n msura n care se interpreteaz c aceasta din urm a abrogat dispoziiile legii speciale). Curtea Constituional a respins ca inadmisibil excepia de neconstituionalitate35 reinnd, n esen, c aspectele deduse controlului nu intr n competena sa, ntruct vizeaz aspecte de interpretare i aplicarea legii, respectiv de legiferare. Chiar dac exist soluie n dreptul intern pentru rezolvarea eventualelor contradicii de jurispruden determinate de diferenele de interpretare i aplicare ale aceluiai text de lege, i anume recursul n interesul legii, reglementat de art. 329 din Codul de procedur civil, asemenea situaii sunt de natur s afecteze ncrederea ceteanului n securitatea juridic oferit de stat, prin normele edictate. n plus, lipsa de coeren i de sistematizare a legislaiei poate conduce la nclcarea unui alt principiu fundamental pentru statul de drept, cel al separaiei puterilor n stat. Astfel, confruntate cu problemele menionate, instanele judectoreti trebuie s gseasc soluii, deoarece, potrivit art. 3 din Codul civil, Judectorul care va refuza de a judeca, sub cuvnt c legea nu prevede,

34 35

M. Of. nr. 72 din 5 februarie 2003. De exemplu, prin Decizia 1005/2009, M. Of. nr. 575 din 18 august 2009.

sau c este ntunecat sau nendestultoare, va putea fi urmrit ca culpabil de denegare de dreptate. Uneori ns, efortul de suplinire a
lacunelor sau imperfeciunilor legislative poate conduce la o depire a competenei instanelor judectoreti. Curtea Constituional a constatat n acest sens, n una dintre deciziile anterior menionate36 c, din cauza lipsei de claritate a textului criticat judectorul este constrns s stabileasc el nsui, pe cale jurisprudenial, n afara legii, adic substituindu-se legiuitorului, regulile necesare pentru a se pronuna asupra recursului cu judecarea cruia a fost nvestit, nclcnd astfel dispoziiile art. 1 alin. (4) din Constituie, privind separaia puterilor.37 Pentru a ilustra aplicarea aceluiai principiu constituional invocm i Decizia nr. 1325/200838, prin care Curtea a admis excepia de neconstituionalitate a Ordonanei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea i sancionarea tuturor formelor de discriminare, constatnd c dispoziiile criticate sunt neconstituionale n msura n care din acestea se desprinde nelesul c instanele judectoreti au competena s anuleze ori s refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considernd c sunt

discriminatorii, i s le nlocuiasc cu norme create pe cale judiciar sau cu prevederi cuprinse n alte acte normative. Aadar, instana poate

36 37

M. Of. nr. 461 din 3 iulie 2009. n lucrarea Ficiunile juridice (Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 290), profesorul

Ion Deleanu, referindu-se la dispoziiile art. 3 din Codul civil, arta urmtoarele: Semnific aceasta o dezlegare pentru o activitate judiciar normativ? Credem c rspunsul nu poate fi dect negativ: pentru ca instana s ajung la concluzia c legea este obscur sau incomplet ea trebuie s o interpreteze - o lege clar i precis nu trebuie interpretat, ci pur i simplu aplicat - dar interpretarea legii nu nseamn formularea ei, ci, dup caz, clarificarea, adaptarea, nuanarea sau extrapolarea dispoziiilor ei, pentru a o face aplicabil la circumstanele cauzei.
38

M. Of. nr. 872 din 23 decembrie 2008.

interpreta o norm juridic, dar ea nu poate substitui legiuitorului39; dac face acest lucru, ncalc separaia puterilor n stat, ceea ce poate crea un conflict juridic de natur constituional. Curtea Constituional a constatat existena unui asemenea conflict ntre autoritatea judectoreasc, pe de o parte, i Parlamentul Romniei i Guvernul Romniei, pe de alt parte, determinat de pronunarea de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie asupra unor recursuri n interesul legii ntemeiate pe practica neunitar a instanelor judectoreti cu privire la acordarea unor drepturi salariale. Considerm c la originea situaiei juridice constatate de Curte se afl ns modul deficitar de reglementare i redactare a dispoziiilor legale referitoare la drepturile salariale ale judectorilor, procurorilor, celorlali magistrai i ale personalului auxiliar de specialitate, cauzat de modificrile succesive, care nu au corespuns exigenelor de tehnic legislativ specifice normelor juridice, ceea ce a determinat intervenia instanelor de judecat i, n final, a naltei Curi de Casaie i Justiie, printr-o serie de decizii viu disputate. Prin Decizia nr. 838/200940, pronunat cu acel prilej, Curtea Constituional a statuat c respectarea normelor de tehnic legislativ este o obligaie opozabil legiuitorului, primar sau delegat. Demersul naltei Curi de Casaie i Justiie de a corecta, pe calea recursului n interesul legii, vicii de tehnic legislativ sau de constituionalitate care au afectat procedura abrogrii unor acte normative, i de a repune n vigoare acte care i ncetaser aplicarea, a fost apreciat de Curte ca fiind n contradicie cu normele constituionale. Curtea a reinut c o atare operaie juridic nu poate fi realizat dect de
39

Nu poate fi primit interpretarea n sensul c atunci cnd instana complinete

lacunele legislative voluntare sau intra legem, se poate presupune intenia legiuitorului de a conferi instanelor un gen de delegare de putere, deoarece delegarea legislativ nu poate fi prezumat, ea trebuie s fie expres i riguros determinat. Or, nici o norm a dreptului nu acrediteaz ideea delegrii legislative n favoarea instanei, singura excepie constituind-o delegarea n favoarea Guvernului. (Ion Deleanu, op. cit., p. 290).
40

Decizia nr. 189/2006, M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006.

autoritatea legiuitoare (Parlament sau Guvern, dup caz), unica abilitat s dispun cu privire la soluiile ce se impun n aceast materie. Aadar, n exercitarea atribuiei prevzut de art. 126 alin. (3) din Constituie, nalta Curte de Casaie i Justiie are obligaia de a asigura interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre toate instanele judectoreti, cu respectarea principiului fundamental al separaiei i echilibrului puterilor [...] nalta Curte de Casaie i Justiie nu are competena constituional s instituie, s modifice sau s abroge norme juridice cu putere de lege ori s efectueze controlul de constituionalitate al acestora.

Concluzii Importana respectrii principiul securitii juridice pentru existena statului de drept impune o mai mare atenie acordat calitii legii. Ca urmare, chiar dac creterea exponenial a numrului de acte normative i a complexitii acestora poate fi justificat prin factori de natur istoric, sociologic, politic, economic, este necesar un efort de disciplinare a excesului normativ i de supunere a normelor edictate rigorilor securitii juridice. Este vorba de un efort care privete legiuitorul - primar sau delegat, i care presupune diagnosticarea problemelor, identificarea de remedii adecvate, n sensul organizrii activitii de legiferare prin fundamentarea riguroas a acesteia pe principiile tehnicii legislative i a creterii accesibilitii i previzibilitii normelor juridice. S ne amintim c [...] limbajul legilor trebuie s fie simplu... Cnd legea este scris ntr-un

stil pompos, ea nu mai este socotit dect un obiect de parad... Legile nu trebuie s fie subtile; ele sunt concepute pentru oameni cu posibiliti modeste de nelegere. Cnd excepiile, limitrile, amendamentele la o lege nu sunt necesare, este mai bine s nu existe. Asemenea detalii trimit mereu spre noi detalii. Nu trebuie aduse modificri la o lege fr un

motiv ntemeiat. n conceperea legilor trebuie avut n vedere ca acestea s nu tulbure firea lucrurilor [...]41 .
Nu n ultimul rnd trebuie subliniat necesitatea ntririi rolului Consiliului Legislativ care, potrivit art. 79 din Constituie, este organ

consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. Studiile doctrinare42 relev faptul c, n prezent, o serie de acte
normative sunt supuse arareori avizrii Consiliului (amendamentele propuse n comisii sau n plenul Parlamentului, proiectele de legi sau propunerile legislative primite de comisii dup adoptarea lor de ctre Camerele Parlamentului), iar altele nu sunt supuse avizrii (ordinele cu caracter administrativ, instruciunile i alte acte ale conductorilor ministerelor, organelor administraiei publice centrale sau ale autoritilor administrative autonome, care se emit n baza i n executarea legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, proiectele de lege de aprobare sau de respingere a ordonanelor). Or, acesta reprezint un risc n asigurarea caracterului unitar al legislaiei,43 sens n care s-a pronunat i Curtea Constituional, care a subliniat importana implicrii autoritii menionate n activitate de legiferare. Astfel, de exemplu, ntr-o cauz n cadrul controlului de constituionalitate a priori44, remarcnd c avizul dat de Consiliul Legislativ se referea la propunerea legislativ privind unele msuri pentru organizarea administraiei publice i c proiectul de lege adoptat de Senat a cptat o form deosebit de cea avizat iniial de Consiliu, Curtea a reinut c n aceast situaie, era de apreciat dac nu ar fi fost cazul ca pentru amendamentele formulate n cadrul comisiei s se fi solicitat punctul de
41

Montesquieu, Spiritul legilor, n Philippe Malaurie, Antologia gndirii juridice,

Ed. Humanitas, p. 120.

Constituia Romniei comentariu pe articole, op. cit., p. 738. I. Vida, Legistica formal, Lumina Lex, Bucureti, 2006, p. 234. 44 Decizia nr. 710/2009 asupra Legii pentru modificarea i completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, M.Of. nr. 358 din 28 mai 2009.
42 43

vedere al Consiliului Legislativ, avnd suportul constituional n art. 79 alin. (1) din Legea fundamental i cel regulamentar n art. 99 alin. (7) din Regulamentul Camerei Deputailor. Avnd n vedere cele artate i fa de jurisprudena la care am fcut referire, ni se pare potrivit, mutatis mutandis, drept concluzie, invocarea unei recomandri a Consiliului de Stat francez45, determinat de constatarea agravrii problemelor legate de securitatea juridic oferit de legislaia francez: s legiferm mai puin, dar s legiferm mai bine.46

45

Conseil d Etat, Raport public annuel 1991, [2006] De la scurit juridique, La

Documentation franaise, pe larg, Sorin Popescu, Victoria ndreanu Securitatea

juridic i complexitatea dreptului n atenia Consiliului de Stat francez, n Buletin de informare legislativ nr. 1/2007. 46 lgifrons moins, lgifrons mieux.