CONTROLUL ADMINISTRATIV INTERN GENERAL I INTERN SPECIALIZAT, IERARHIC, CONTROLUL DE TUTEL I CONTROLUL EXTERN SPECIALIZAT

1. Controlul intern Controlul intern este realizat ca o component a activitii de conducere a autoritilor administraiei publice de ctre autoritile colegiale sau unipersonale care au competena conducerii n cadrul fiecrei autoriti a administraiei publice, ca unitate component a sistemului autoritilor administraiei publice. De asemenea, controlul intern se realizeaz prin titularii funciilor superior ierarhice asupra subordonailor lor.14 Acest control este permanent i cuprinde ntreaga activitate i toate componentele autoritilor administraiei publice, aa cum au fost ele prezentate n cadrul lucrrii. Fiind un auto control n sensul cel mai direct al termenului, controlul intern se declaneaz din oficiu, dar poate fi pornit i la sesizarea sau cererea celor interesai pe baza unor scrisori sau reclamaii formulate din afara instituiei publice. Declansarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamaie poart denumirea de recurs graios. Aadar, recursul graios este plngerea adresat de ctre un particular autoritii administrative de la care eman actul admnistrativ prin care se solicit revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia.15 Recursul graios poate s se refere la orice reper din baza de referin a controlului, deci att la legalitatea, ct i la oportunitatea activitii organului respectiv. Folosirea acestui recurs nu implic modaliti procedurale referitoare la termene, sau mijloace de sesizare. Recursul graios prezint importan juridic deoarece, dup cum vom vedea, este o condiie necesar, prealabil folosirii aciunii n contencios administrativ. Eficienta controlului intern depinde de locul i rolul controlorului n structura organizatoric a instituiei i de gradul de cointeresare personal.
14 15

Ibidem R. N. Petrescu, op. cit. vol .II. p.6

50

Astfel, este necesar ca neregulile existente s nu fie datorate i celui care efectueaz controlul, n acest caz nemaiputnd s fie obiectiv i suficient de exigent. 2. Controlul ierarhic Este denumit aa pentru c autorul controlului este un organ ierarhic superior celui fa de care se exercit controlul. Controlul ierarhic reprezint o parte esenial a activitii de conducere n administraia public i se exercit n cadrul raporturilor de subordonare care exist ntre diferitele autoriti ale administraiei publice ct i n cadrul subsistemelor i a sistemului autoritilor administraiei publice. Aadar, spre deosebire de controlul intern care se realizeaz din interiorul aceleiai instituii administrative, controlul ierarhic se realizeaz de ctre o instituie superioar ierarhic asupra activitii unei instituii subordonate. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziii exprese ale legii care s autorizeze autorul controlului s intervin n activitatea de control. Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pus n joc autoritatea ierarhic pe care o au autoritile superioare fa de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci cand se dorete o limitare a atribuiilor de control. Aa, de exemplu, n cazul n care controlul ierarhic se poate realiza numai n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, nu i oportunitatea lor, sau atunci cnd nu se atribuie competena anulrii actelor autoritilor subordonate, ci numai suspendarea acestora.16 Controlul ierarhic se exercit n cea mai mare parte din oficiu, dar poate fi declanat i pe baza unei sesizari sau a unei reclamaii, caz n care se numete recurs ierarhic. Recursul ierarhic este plngerea adresat de un particular autoritii administrative superioare prin care i solicit s anuleze actul emis de autoritatea inferioar subordonat, act care i vatm drepturile sau interesele, sau o determin pe aceasta s-i modifice actul ori s ndeplineasc o anumit prestaie.17 Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiii care s priveasc anumite

16 17

I Alexandru si colectivul, op. cit. 1999, p.622 C. G. Rarincescu, op. cit., p.110

51

termene sau de capacitatea de exerciiu sau de folosina cu privire la dreptul de a te adresa autoritii competente s exercite controlul ierarhic. Recursul ierarhic este o posibilitate oferit de lege pe care cei vtmai o pot folosi nainte de a se adresa instanelor judectoreti cu aciune n contencios administrativ. Organele ierarhic superioare trebuie s asigure desfurarea unei activiti corespunzatoare exigenelor valorilor politice din partea autoritilor subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune activitatea autoritilor administraiei publice. Deci, se poate referi att la mijloacele umane, materiale i financiare ale autoritilor administraiei publice, ct i la activitatea acestor autoriti. Atunci cnd se realizeaz un control exhaustic, controlul ierarhic poate s se desfoare la locul unde funcioneaz autoritile controlate. De regul, controlul ierarhic privete operaiunile materiale, operaiunile administrative i actele juridice pe care le fac aceste autoriti. n acest caz, controlul poate fi fcut la faa locului, dar poate fi realizat prin cercetarea lucrrilor respective, sau actelor juridice la locul unde i dsfoar activitatea organul de control. Controlul ierarhic se poate desfura n timp, n mod continuu sau discontinuu. n cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supus controlului organului superior de fiecare dat cnd aceast activitate se desfoar. Acest tip de control se realizeaz, mai ales, n cadrul ierarhiei interioare, n care funcionarii superiori ierarhic controleaz activitatea subordonailor lor. n cazul controlului ierarhic practicat de autoritile ierarhic superioare, aciunea de control poate avea si caracter discontinuu realiznduse numai n anumite perioade de timp i cu privire la anumite activiti. Privit din punctul de vedere al momentului n care intervine activitatea de control, se poate observa c aceasta poate fi concomitent cu activitatea controlat, poate fi anterioar sau posterioar acesteia. Controlul concomitent, ca si cel apriori, necesit intervenia superiorului ierarhic de fiecare dat cnd subordonatul realizeaz o operaiune material sau administrativ, ori un act juridic. Operaiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorit faptului c ele cuprind ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice. Astfel, controlul ierarhic asupra mijloacelor folosite cuprinde operaiunile de control de legalitate i de oportunitate. n cadrul operaiunilor de control de oportunitate sunt apreciate operaiunile i actele juridice pe
52

care le fac subordonaii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficiena, rentabilitatea, finalitatea, funcionalitatea. Datorit acestui fapt autorii controlului trebuie s aib caliti profesionale care s le permit ndeplinirea misiunilor pe care le au. O bun cunoatere a particularitailor activitii controlate asigur autorului controlului reuita misiunii sale dar, n acelai timp, i confer i o anumit autoritate profesional i care este i un ascendent asupra celui controlat. Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod individual sau pe echipe (control colegial). Controlul n echip este recomandabil atunci cnd se cerceteaz exhaustiv sau o mare parte a activitii subordonailor. Controlul colegial prezint avantaje i din punctul de vedere al calificrii autorului controlului i din acela al obiectivitii operaiunilor de control. 3. Efectele controlului ierarhic Dup cum s-a putut reine deja, controlul ierarhic se refer att la actele juridice pe care le fac autoritile subordonate sau funcionarii acestora, ct i la operaiunile administrative i materiale ale acestora. Controlul ierarhic urmrete conformitatea aciunii administrative n raport cu sarcinile care revin administraiei n cauz. Ca atare, controlul ierarhic este un control de legalitate, dar i de oprtunitate. Aciunea controlat trebuie s corespund exigenelor formulate de lege, sau de actele juridice emise pe baza i n executarea legii, dar i instruciunilor date de efii ierarhici. Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natur s asigure eficiena aciunii administrative supuse controlului. Astfel, autorul controlului poate impune refacerea actului sau a operaiunii administrative sau materiale pe care le consider neconforme cu elementele bazei de referin, ca legalitatea i oportunitatea aciunii. n competena autorului controlului ierarhic poate s intre i dreptul de a anula anumite acte juridice pe care le-au fcut funcionarii controlai. De asemenea, autorul controlului poate dispune ncetarea executrii unui act emis de autoritatea sau funcionarul controlat. n urma controlului, autorul acestuia poate s ia msuri privind sancionarea disciplinar a celor care se fac vinovai de anumite nereguli, sau s sesizeze autoritatea disciplinar n vederea aplicrii unor sanciuni disciplinare. n cazul n care iregularitatea aciunii adminsitrative supuse controlului a produs pagube materiale unitii respective, autorul controlului poate imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost pgubit, sau s
53

sesizeze autoritatea competent s emit actul de imputare. Dac se constat c abaterea comis constituie o infraciune, autorul controlului are obligaia de a sesiza organul de urmrire penal. n sfrit, autorul controlului ierarhic poate lua msuri prin care s fie modificat situaia juridic a agentului controlat, sau s fac propuneri autoritilor competente n acest domeniu. 4. Controlul de tutel administrativ Acest tip de control se exercit de ctre autoritile administraiei publice centrale asupra administraiei publice descentralizate i este instituionalizat n msura n care diferite pri componente ale sistemului administraiei publice sunt organizate i funcioneaz n mod autonom.18 Autoritile administrative descentralizate, dei se bucur de autonomie, nu sunt pe deplin independente, ntruct autoritile administraiei publice centrale pot exercita asupra lor un control de tutel administrativ, control ce urmrete respectarea legilor i a intereselor generale ale statului. Acest control este exercitat, n principal, de Guvern, dar i de autoritile teritoriale care l reprezint. Astfel, prefectul care potrivit Constituiei este reprezentatul Guvernului pe plan local realizeaz controlul asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale, autonome, alese n unitile administrativteritoriale.19 Nu este un control ierarhic, deoarece ntre prefeci, pe de o parte i consiliile locale, primari, consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.20 Prefectul poate ataca n faa instanei de contencios actele emise de autoritile administraiei publice locale dac le consider nelegale. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public. 4. Controlul administrativ intern specializat Este, de regul reglementat prin anumite acte normative i pe categorii de probleme (de exemplu financiare) fiind exercitat numai de anumite
18 19

I Alexandru , op. cit. 1999, p.625 Potrivit art.27 din Legea nr.215/2001 20 Art. 132 (2) din Legea nr.215/2001

54

persoane i structuri din interiorul autoritii verificate care dispun de calificarea corespunztoare ( exemplu control financiar intern). a. Subiecii comtolului: - Subiectul activ l reprezint persoana sau grupul de persoane avnd specializarea corespunztoare i care exercit n secundar atribuii de verificare. - Subiectul pasiv este orice funcionar sau diviziune intern care desfoar, activitate susceptibil de o verificare b. Obiectul controlului: - verificarea legalitii i oportunitii unor aspecte strict determinate ale activitii executive, corespunztoare profilului supus verificrii; - acordarea de vize, avize, acorduri i aprobri ca forme de verificare prealabil sau ulterioar a activitii controlate; - verificarea pe categorii de probleme a mijloacelor de personal, a celor materiale i tehnice ale structurii respective. c. Sarcinile controlului intern specializat urmresc s asigure: - legalitatea i oportunitatea activitii verificate; - pstrarea integritii mijloacelor materiale i financiare; - asigurarea unitii de activitate n anumite sectoare d. Formele controlului intern specializat: - controlul financiar intern - controlul operativ curent - controlul financiar preventiv e. Procedura controlului este minuios reglementat n ce privete modul de desfurare i mijloacele ntrebuinate deoarece verificarea este de strict specialitate. f. Msurile dispuse n urma controlului intern specializat - n privina realizrii activitii controlate se dispun msurile porevzute de lege i care trebuie ndeplinite n cel mult 30 de zile de la data nregistrrii actului de control la organizaia n drept s le ia, dac prin lege nu sunt fixate alte termene. - n privina persoanei celui controlat i vinovat de constatrile rezultate se poate dispune:

55

1.aplicarea msurilor disciplinare i contravenionale precum i stabilirea rspunderii pentru recuperarea pagubelor rezultate n condiiile legii; 2. naintarea ctre procuror n termenele i n condiiile legii a actelor ncheiate n cazul constatrii de fapte prevzute de legea penal 5. Controlul ierarhic Controlul ierarhic care se realizeaz n trei forme: concomitent cu activitatea controlat, anterior sau posterior. Se exercit fie individual, fie pe echipe. Controlul ierarhic este exercitat de organe supraordonate asupra celor ierarhic inferioare din cadrul aceluiai sistem de autoriti ale administraiei publice. Subiecii controlului ierarhic - subiectul activ este organul ierarhic superior ( direct sau indirect) indiferent de treapta ierarhic pe care se situaz; dreptul de control a acestuia decurge din poziia supraordonat, drept care nici nu trebuie consacrat prin lege. - subiectul pasiv este organul verificat i care este subordonat. Obiectul controlului: - verificarea legalitii i mai puin a oportunitii - verificarea a unei pri a activitii organului controlat, iar nu a totalitii ei; - verificarea actelor juridice, n special cele emise de ctre conducerea organului subordonat. Sarcinile controlului ierarhic: constau n asiguraea legalitii i a unitii de scop i de aciune a ntregului sistem de organe astfel nct el contribuie la ntrirea laturii centralizatoare n activitatea executiv. Procedura de control ierarhic - organul superior aduce la cunotina conducerii autoritii inferioare necesitatea efecturii verificrii (controlului); - de regul planul activitii de verificare este stabilit de comun acord de cele dou organe de conducere; - conducerea organului verificat este prezent la efectuarea operaiunilor de verificare i mai ales, la dezbaterea concluziilor controlului ui a msurilor ce se cer a fi luate;
56

- organul subordonat trebuie comunice organului superior msurile adoptate i modul lor de ndeplinire n urma controlului. Msurile dispuse prin control ierarhic: Msuri cu privire la activitatea controlat: - dac actele juridice normative verificate sunt ilegale i neoportune organul ierarhic superior le poate abroga, modifica sau suspenda ori nlocui n timp ce actele individuale ale organelor subordonate aparinnd competenei exclusive a organului inferior pot fi numai anulate, iar dac nu aaprin deloc acestei competene, pot fi i nlocuite sau modificate prin actele organelor superioare; - dac organul superior este subordonat numai funcional, el va putea doar s suspende actele autoritii interioare spre deosebire de subordonarea organic ce permite i anularea actelor n cauz. Msuri cu privire la funcionarul i organul controlat: - autoritatea superioar are anumite drepturi n funcie de natura subordonrii. 6. Controlul administrativ extern specializat: Este exercitat din exteriorul organului controlat i din afara sistemului de autoritai din care organul verificat face parte. a. Subiecii raportului de control extern specializat nu se afl in relaii de supra si subordonare intruct intre ele nu exist rapoturi ierarhice. subiectul activ - poate fi orice autoritate executiv de specialitate care conduce, ndrum i coordoneaz activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramur fie organele specializate de control sau inspecie; subiectul pasiv este o autoritate nesubordonat cu activitate tangent profilului organului de verificare. b.Obiectul controlului const n: - verificarea unei laturi a activitaii controlate prin prisma specialitaii organului de inspecie i de control - verificarea legalitaii activitaii controlate
57

- verificarea existenei i autenticitii documentelor justificative verificarea operaiunilor tehnico materiale c. Sarcinile controlului constau n asigurarea legalitaii n domeniul sau ramura de activitate supus verificrii d. Procedura difer dup natura autoritii care o realizeaz i dup obiectul supus aciunii de control extern specializat 7. Controlul financiar preventiv Controlul financiar preventiv se exercit asupra actelor i documentelor referitoare la mijloacele materiale i bneti fiind efectuat de conductorul compartimentului financiar contabil, ori de ctre subordonaii si, anume desemnai n acest sco, de regul de ctre organele financiare. a.Obiectul controlului - proiectele de aciuni cu efect financiar pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public numite i proiecte de operaiuni b.Coninutul controlului const n verificarea sistemetic a proiectelor de operaiuni care fac obiectul acestuia din punct de vedere a legalitii i regularitii, ncadrrii n limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament. c.Forme de organizare a controlului financiar preventiv : controlul financiar preventiv propriu; - controlul financiar delegat prin controlori delegai ai Ministerului Finanelor;