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SUMRIO

- ESTRUTURAO DA MQUINA ADMINISTRATIVA - PATRIMONIALISMO E BUROCRACIA - DASP - REFORMAS NO BRASIL - PLANO DIRETOR DA REFORMA - MODELO RACIONAL-LEGAL AO MODELO PS-BUROCRTICO - GOVERNANA E GOVERNABILIDADE -GESTO PBLICA E PRIVADA - EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL -PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTO PBLICA -REENGENHARIA E QUALIDADE TOTAL

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ADMINISTRAO PBLICA
1.Estruturao da mquina administrativa dimenses estruturais e culturais Antecedentes Histricos O processo de formao e desenvolvimento do Estado brasileiro teve suas razes ainda no perodo colonial, onde existia uma relao tutelar entre o Estado e a nao. Entretanto, nos anos 30 que se d o nascimento do Estado Burocrtico, fortemente centralizador e intervencionista e, ao mesmo tempo, de uma classe empresarial altamente dependente de autorizaes, protees e favores oficiais. Este novo Estado nasce em meio a um cenrio de acelerao da industrializao brasileira, assumindo o Estado um papel decisivo que lhe permite intervir diretamente no setor produtivo de bens e servios. Durante a ditadura de Vargas, e com base nas reformas promovidas por Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes, a administrao pblica burocrtica demonstra ser uma conseqncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas. Esta nova gerao que assumiu o poder a partir de 1930 tinha como objetivo principal a reorganizao total do Estado brasileiro, e viam nessa reforma um preparo para que as boas polticas flussem naturalmente a partir delas. O Estado assume a liderana do processo de modernizao econmica e social do pas, intervindo na produo e criando um "modelo desenvolvimentista". Nascido para combater o patrimonialismo e o coronelismo, o Estado Burocrtico, entretanto, dava lugar ao clientelismo. Getlio Vargas ganha a imagem de um grande coronel nacional, um pai dos pobres e "defensor", preocupado em defender o povo de seus inimigos e prov-los atravs de uma viso paternalista. Este modelo, apesar de eficaz no princpio e alcanando excelentes nveis de desenvolvimento durante alguns anos, passou a se tornar obsoleto devido influncia de fatores externos e internos a partir da dcada de setenta, quando, a partir da crise do petrleo, em 1973, uma grave crise econmica mundial findou os anos prsperos advindos aps a Segunda Guerra Mundial. Nesse perodo, somente os pases capitalistas desenvolvidos e o bloco socialista, alm de uma pequena parte do chamado Terceiro Mundo alcanaram relevantes taxas de crescimento. A nvel mundial, o modelo de Estado tridimensional (econmico, social e administrativo), onde ocorria a interveno estatal na economia, buscando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional, principalmente de produo. Tinha como objetivo principal a produo de polticas pblicas na rea sociall (educao, sade, previdncia social, habitao etc.) para garantir o suprimento das necessidades bsicas da populao. Porm, diante da srie crise mundial, tornou-se vital a reformulao do papel do Estado na economia e a reduo dos gastos pblicos na rea social. Os governos destes pases comeam a perceber que ao invs de um modelo burocrtico, j esgotado, deveria se trabalhar no sentido da criao de um modelo de Estado gerencial, menos intervencionista, o que aconteceu na Gr-Bretanha, no Brasil desde 1930:

Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia, primeiramente, e depois, gradualmente, na Europa e Canad. At 1930 o que poderia ser percebido em termos de Administrao Pblica era a predominncia de um sistema patrimonialista, no qual representaes da burguesia se alternavam no poder, caracterizando-se assim a conhecida Poltica do Caf com Leite . De acordo com Luiz Carlos Bresser Pereira, a caracterstica que definia o governo nas sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas era a privatizao do Estado, ou a impermeabilidade dos patrimnios pblico e privado. Patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutncia de o prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus bens privados. A administrao do Estado pr-capitalista era uma administrao patrimonialista. O Brasil era, na verdade, um federalismo aparente, onde prevaleciam os interesses destes pequenos grupos. Com o avano da aliana liberal e a crise econmica causada pela queda da bolsa de Nova Iorque, os pases desenvolvidos, deixaram de importar nosso caf, principal produto em nossa pauta de exportao. O que se sucede, uma crise de superproduo sem precedentes em nossa histria que culmina com o golpe de 1937. 1.1 - Administrao Pblica Patrimonialista x Administrao Pblica Burocrtica Administrao Pblica Patrimonialista Nesta forma de administrar, o Estado e seus agentes possuem um status de nobreza, colocando-se numa pirmide onde o povo se localiza em sua base, abaixo dos grande interesses. o mesmo modelo das antigas monarquias que tiravam os tributos do povo e pouco ou nada faziam em seu benefcio. O resultado era insatisfao popular, corrupo e nepotismo, efeitos sentidos at pouco tempo no Brasil (herdeiro de uma monarquia patrimonialista) devido falta de evoluo do Estado ao longo dos anos. O modelo de gesto causava confuso entre os cargos pblicos e o grau de parentesco e afinidades entre os nobres e outros agentes do governo, uma herana tpica do injusto modelo administrativo das antigas monarquias. Foi atravs do combate a estas injustias e corrupo que nasceu o modelo de administrao pautado pela burocracia. Administrao Pblica Burocrtica Surgiu em conjunto com o capitalismo e a democracia, diante da necessidade de se lutar contra o nepotismo e a corrupo que eram heranas presentes na Administrao Patrimonialista. Veio para derrubar a idia do Estado patrimonialista e corrupto, suas bases eram a de uma grande hierarquia funcional a partir da profissionalizao e um carter impessoal na forma de eleger os agentes e servidores, apresentando rigidez nos processos de admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas, por isso sendo altamente burocrtica. A complexidade da mquina administrativa governamental passou a crescer a partir da necessidade efetiva do Estado em se responsabilizar cada vez mais por novas atividades, vindo a gerar um modelo burocrtico cada vez mais complicado de gerenciar. Era o Estado empresrio. Esta forma de governar era mais propcia nos tempos em que o Estado tinha pouca finalidade, no assumia muitas funes sociais. Mas com o passar do tempo, com o crescimento da funo social do Estado, esta forma de administrar de maneira burocrtica no se mostrava mais eficaz, pois a mquina estatal tornou-se lenta, pesada, com altos custos e ineficiente.

A administrao burocrtica surge no quadro da acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e servios. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes, a administrao pblica sofre um processo de racionalizao que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocrticas e na tentativa de adoo do concurso como forma de acesso ao servio pblico. A implantao da administrao pblica burocrtica uma conseqncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas. Com o surgimento do capitalismo e da democracia, estabeleceuse uma distino clara entre a res publica e bens privados. A democracia e a administrao pblica burocrtica emergiram como as principais instituies que visavam a proteger o patrimnio pblico com a privatizao do Estado. Democracia o instrumento poltico que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a explorao e que afirma os direitos pblicos em oposio ao rent-seeking. Burocracia a instituio administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupo dois traos inerentes administrao patrimonialista - os princpios de um servio pblico profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional. A Burocracia, Teoria Burocrtica de Administrao ou Modelo RacionalLegal surge como resposta necessidade de um modelo organizacional que considerasse todas as variveis envolvidas (processo, comportamento humano, estrutura etc.), e que pudesse ser aplicada a todos os tipos de organizao (no se restringindo indstria). Corresponde a uma forma de organizao que se baseia na racionalidade, isto , na adequao dos meios aos fins (objetivos) pretendidos. Para compreender a Burocracia, Max Weber estudou os tipos de sociedade e autoridade: A Sociedade tradicional, onde predominam as caractersticas (a famlia, por exemplo); B Sociedade carismtica, onde predominam arbitrrias e personalsticas (grupos revolucionrios), e; caractersticas msticas,

C Sociedade legal, racional ou burocrtica, onde predominam normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins (grandes empresas, exrcitos). No incio do sculo XX, Max Weber, um socilogo alemo, publicou uma bibliografia a respeito das grandes organizaes da sua poca. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar o sculo XX como o sculo das burocracias, pois achava que essas eram as organizaes caractersticas de uma nova poca, plena de novos valores e de novas exigncias. As burocracias surgiram a partir da poca vitoriana como decorrncia da necessidade que as organizaes sentiram de ordem e de exatido e das reivindicaes dos trabalhadores por um tratamento justo e imparcial. O modelo

burocrtico de organizao serviu como uma reao contra a crueldade, o nepotismo e os Julgamentos tendenciosos e os parcialistas, tpicos das prticas administrativas desumanas e injustas do inicio da Revoluo Industrial. Rapidamente, a forma burocrtica de administrao alastrou-se por todos os tipos de Organizao e o sculo XX representa o sculo da burocracia. Weber estudou as organizaes sob um ponto de vista estruturalista, preocupando-se com sua racionalidade, isto , com a relao entre os meios e recursos utilizados e os objetivos a serem alcanados pelas organizaes burocrticas. A organizao por excelncia, para Weber, a burocracia. Suas principais caractersticas so: 1 Hierarquia da autoridade, herdada das organizaes militares; 2 Carter legal das normas e regulamentos assim como a tradio legitima a autoridade patriarcal, a autoridade burocrtica fundamenta-se em normas e regulamentos. como se cada empresa possusse uma constituio prpria; 3 Carter formal das comunicaes na burocracia todas as comunicaes so feitas por escrito, com vistas comprovao e padronizao; 4 Impessoalidade nas relaes a administrao nas burocracias efetuada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e funes. A obedincia impessoal no prestada em considerao pessoas do chefe, e sim do cargo que ocupa; 5 Rotinas e procedimentos padronizados a burocracia uma organizao que fixa regras e normas tcnicas para desempenho do cargo, reeducando a conduta de seus membros; 6 Meritocracia a admisso, transferncia e remoo dos funcionrios so baseadas no mrito e na competncia tcnica, e no em critrios particulares e arbitrrios. 7 Especializao da administrao o que se deseja a profissionalizao de todos os membros, com distino das atividades de gerncia das de execuo. Vantagens da burocracia As vantagens da burocracia, para Weber, so: 1. Racionalidade em relao ao alcance dos objetivos da organizao; 2. Preciso na definio do cargo e na operao, pelo conhecimento exato dos deveres; 3. Rapidez nas decises, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papis tramitam atravs de canais preestabelecidos. Costumamos pensar em burocracia apenas como regras, formalismo e excesso de papelrio, entretanto, para Weber o termo burocracia significa a Organizao por Excelncia, ou seja, o melhor dos mundos! O que costumamos pensar sobre a palavra burocracia, na verdade, o que deu errado, ou seja, suas disfunes.

Disfunes (defeitos) da burocracia 1 Internalizao das regras e apego aos regulamentos - existe quando: cumprir as normas passa a ser mais importante que atingir os objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser alcanado. O funcionrio se torna um especialistas em normas; 2 - Excesso de formalismo e papelrio a necessidade de documentar todas as comunicaes conduz tendncia ao excesso de papelrio 3 Resistncia mudanas - como tudo padronizado e previsto com antecipao, o funcionrio se acostuma a uma estabilidade, proporcionando-lhe segurana a respeito de seu trabalho. Qualquer mudana tende a ser interpretada como algo que desconhece, tornando-se indesejvel. 4 - A base do processo decisorial - quem toma decises aquele que ocupa o posto hierrquico mais alto, mesmo que nada saiba sobre o tema. A co-gesto passa longe... 5 - Superconformidade s rotinas - com o tempo, as regras tendem a se tornar absolutas, sagradas, conduzindo a uma rigidez no comportamento do burocrata que restringe-se ao desempenho mnimo. Perde iniciativa, criatividade e inovao. 6 - Dificuldade no atendimento a clientes - todos os clientes so atendidos de forma padronizada, seguindo normas e rotinas internas, fazendo com que o pblico se irrite com a pouca ateno e o descaso. A burocracia fecha-se em si mesma. Considerando as prticas patrimonialistas (rent-seeking ou privatizao do Estado leia-se: usar a mquina administrativa com fins privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela adoo de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Ou seja, para colocar ordem na casa, buscou referncias no modelo idealizado por Weber, acreditando que a burocracia, dado seu carter rgido e hierarquizado, poderia ordenar a mquina administrativa em nosso Pas. 1.3 - A CRIAO DO DASP Para facilitar a implementao do novo modelo de Administrao Pblica, Vargas contou com o apoio do DASP -Departamento Administrativo do Setor Pblico. Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil que, em 1938, foi substitudo pelo DASP. Nessa poca, em virtude da desconfiana total que havia no servidor pblico, o modelo burocrtico revelava-se ser o mais adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente trs coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme, estabelecer uma poltica de pessoal com base no mrito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi convidado) e acabar com o nepotismo e corrupo existentes. Originalmente, o DASP tinha trs objetivos: a) Centralizar a administrao pblica nas mos do Governo Federal. b) Criar uma poltica de gesto de recursos humanos.

c) Promover uma racionalizao administrativos at ento utilizados.

dos

mtodos

procedimentos

Infelizmente o DASP no funcionou em toda a sua plenitude, devido aspectos polticos e ao distanciamento entre planejamento e ao; na verdade, o DASP no se traduziu no elo de ligao esperado, transformando-se em um mero rgo tcnico, terico. Em termos prticos sua maior colaborao foi na implantao do sistema burocrtico de administrao, tambm conhecido como burocracia. O DASP foi extinto em 1986, dando lugar Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedas), que, em janeiro de 1989, foi extinta, sendo incorporada Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica. Em maro de 1990, foi criada a Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica (SAF), que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao mistrio do Trabalho. Em Janeiro de 1995, com o incio do Governo do Fernando Henrique Cardoso, a, SAF transformou-se em Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE. 2. As reformas administrativas e a redefinio do papel do Estado. Reforma do Servio Civil (mrito, flexibilidade e responsabilizao) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995. 2.1 - BREVE HISTRICO DAS REFORMAS NO BRASIL A administrao pblica no Brasil, desde 1822, aps a proclamao da independncia, at 1930, marcada por um Estado Policial ou Absoluto. Neste perodo, impera o exerccio da legalidade. A Administrao era auto-centrada e a sociedade no tinha a menor possibilidade de interferir nos destinos dos recursos pblicos. Pouco pode se falar de controle nesta poca. O Estado assegurava posio e funo a pessoas letradas, o que contribua para a formao de uma classe mdia no pas. A administrao, nesse perodo, marcada pelo patrimonialismo. Os cargos pblicos eram sinnimo de nobreza e eram transferidos de pai para filho. A corrupo e o nepotismo so caractersticas marcantes desta fase (Guerreiro Ramos, 1984). O controle da administrao pblica no Brasil se faz presente na Lei 4.536 de janeiro de 1922, que organiza o Cdigo de Contabilidade da Unio, e no Decreto 15.783 tambm de 1922, que aprova o regulamento da Contabilidade Pblica. A crise econmica mundial de 1929 determinou a reduo do comrcio internacional e, isto, ensejou o Brasil a produzir parte dos produtos, que antes importava, modificando significativamente a sua forma de produo. Com a revoluo de 1930 e o estabelecimento do Estado Novo, ocorreu o fim do Estado de Polcia. Dava-se incio, ento, a uma nova fase com a introduo do modelo clssico ou racionallegal. A criao do DASP (Departamento Administrativo do Setor Pblico), em 1936, o marco de introduo desta nova forma de administrao pblica, informada pelos princpios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a impessoalidade, o formalismo, a profissionalizao, a idia de carreira e a hierarquia funcional. O interesse pblico e o controle a priori passam a determinar esta fase denominada como administrao burocrtica. At 1945, o Estado aumenta sua indstria de base, passando a ter uma funo mais intervencionista. Como resultado do aumento das funes econmicas do Estado, h o crescimento da funo empresarial do Estado e, da, surge a necessidade da introduo de uma administrao mais gerencial, utilizando-se

princpios e tcnicas da iniciativa privada, mas com nfase no interesse pblico. De 1945 a 1964, comea a surgir um ideal de planificao do Estado (Guerreiro Ramos, 1984). Em 1964 surge a Leii 4320 que institui normas de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito federal. O crescimento do Estado, como empresrio, provoca a necessidade de providncias no mbito da administrao pblica. O modelo burocrtico d lugar a um novo modelo, o chamado ps-burocrtico ou gerencial. O Decreto 200/67 foi a primeira tentativa de superao da rigidez da administrao burocrtica, estabelecendo os conceitos de planejamento, descentralizao, delegao da autoridade, coordenao e controle na administrao pblica brasileira. A partir deste perodo, h um grande crescimento do Estado, por via indireta, at a dcada de 80 (Bresser Pereira, 1996). Em 1986 ocorre a criao da Secretaria do Tesouro Nacional atravs do Decreto 92.452 e ocorre, ainda, a restruturao de todo o sistema de administrao financeira, contabilidade, auditoria e sistema de programao financeira estabelecendo um Sistema de Controle de acordo com o Decreto-Lei 200/67. A partir de 1990, a modificao do contexto poltico pela transio democrtica, a eleio direta do Presidente da Repblica, alm de outros fatores, como a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios num mercado cada vez mais competitivo, o desenvolvimento tecnolgico, a globalizao das economias mundiais, a introduo de conceitos neoliberais e a grande rigidez dos princpios estabelecidos na Constituio Federal de 1988 (CF/88), trazem a necessidade do estudo de um novo padro para a administrao pblica no Brasil. Neste momento, surgem as primeiras tentativas de reforma: privatizao de estatais, regulamentao da descentralizao do SUS, extino de rgos, cortes de pessoal, inovao de modelos por contratos de gesto. Com a eleio de Fernando Henrique Cardoso, criada a Secretaria de Reforma do Estado, no mbito do MARE - Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, a qual estabelece no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) uma srie de diretrizes a serem desenvolvidas dentro da administrao pblica brasileira. Este plano traz como meta a administrao gerencial e a reduo da presena do Estado na Economia. No plano de reforma a nfase do controle deve sair do controle formal para o controle de resultados ou controle a posteriori. A sociedade neste sistema dever ter uma participao maior na fiscalizao da atuao dos gestores e funcionar como uma forma de controle externo denominado de controle social. 2.2 - A DICOTOMIA ENTRE POLTICA E ADMINISTRAO Quando se fala em controle da administrao pblica no podemos separar o lado poltico do lado administrativo. O controle da administrao pblica, seja ele interno ou externo, est intimamente ligado aos processos polticos envolvidos. As reformas administrativas ocorridas no Brasil tm sempre se caracterizado pela dicotomia entre poltica e administrao. Isto o que demonstra Martins (1997) mediante a anlise dos mecanismos de regulao poltica e insero social na administrao pblica sob vrias situaes. O autor mostra que a dosagem dos mecanismos de insero social e regulao so fundamentais no processo de redefinio institucional trazido pela reforma. Para Martins, se, por um lado, os atributos intrnsecos e as tecnicidades de modelos e estratgias de inovao gerencial so exaltados, por outro, algumas questes permanecem sem resposta. O autor coloca a seguinte questo: em que extenso a busca da excelncia burocrtica ou psburocrtica ..... pode figurar-se dicotomizante?.

Apesar da verificao do problema, equacionar os mecanismos de regulao e insero social algo complexo e requer consideraes em casos especficos. Os extremos da dicotomia so: primeiro, decorrente da excessiva regulao poltica e pouca autonomia burocrtica o que caracterizaria a captura; segundo, devido a uma situao de excessiva autonomia burocrtica e baixa regulao poltica o que caracterizaria o insulamento (Martins, 1997). Os dois extremos devem ser evitados. O controle social da administrao necessrio para garantir uma situao caracterizada como inserida e regulada. A revoluo gerencial traz uma srie de ensinamentos. Certamente que sua qualidade mais ou menos dicotmica varia de acordo com o contexto social e o segmento da ao pblica. No caso brasileiro, a modernizao gerencial e a insero social so certamente requisitos de excelncia para as organizaes pblicas, tendencialmente ortodoxas e insuladas. Porm, a tendncia de insero social est perfeitamente correspondente com a tendncia de consolidao de um padro de representao de interesses sociais em bases neocorporativas (Martins, 1997). Os riscos decorrentes da regulao poltica so inseres auto-orientadas o que, na hiptese pessimista, levaria a neo-insulamento burocrtico ou insulamento ps-burocrtico. A construo da regulao poltica em bases racionais uma tarefa complexa e esbarra nos imperativos fisiolgicos da governabilidade e no bloqueio burocratizao poltica. Nos processos de reforma adiministrativa no Brasil parece haver um hiato entre poltica e administrao (Martins, 1997). A reforma administrativa gerencial, traz justamente em seu bojo, o mpeto descentralizante que busca dar mais autonomia burocrtica. Com a autonomia dada pela reduo de controles formais e devido falta de estrutura de controle social para suprir a regulao poltica necessria, corre-se o risco de um processo de insulamento ps-burocrtico. 2.3 - O PATRIMONIALISMO E O NEOPATRIMONIALISMO A modificao dos mecanismos de controle na reforma administrativa em curso tem como pressuposto a reduo da rigidez burocrtica, o que implica a reduo do componente formal da burocracia. Para entendermos o que significa a reduo do componente formal da burocracia, analisaremos o conceito de neopatrimonialismo. Em primeiro lugar necessrio relembrar o conceito de patrimonialismo. Segundo Schwartzman (1988), na concepo de Weber o patrimonialismo forma de dominao onde no existe uma diferenciao clara entre a esfera pblica e a privada. O conceito de patrimonialismo quando aplicado a sociedades contemporneas leva aos conceitos de sociedades tradicionais em contrapartida s sociedades modernas, ou sem traos patrimoniais. Ainda, segundo Schwartzman (1988), Marx tambm enxergava uma espcie de patrimonialismo no modo de produo asitico. Este existia em sociedades pr-capitalistas e se caracterizava pela inexistncia parcial ou total de propriedade privada ou, pelo menos, pela existncia de um setor pblico na economia. A dominao poltica racional-legal decorreu do casamento entre o patrimonialismo dos regimes absolutistas e a burguesia emergente na Europa. Ou seja, o surgimento da burocracia racional-legal em pases com burguesia emergente decorreu de demandas por igualdade ante a lei (democracia de massas) combinadas necessidade de refrear as pretenses dos vassalos e funcionrios, que uma espcie de aliana entre patrimonialismo e burguesia emergente (interesses capitalistas).

Mas o que ocorreria nos pases onde no havia uma burguesia ascendente com a mesma fora e importncia que na Europa? Continuariam tradicionais? Este justamente o caso do Brasil que mantm traos do patrimonialismo no Estado Burocrtico. O neopatrimonialismo no simplesmente uma sobrevivncia das estruturas tradicionais em sociedades contemporneas, mas uma forma bastante atuall de dominao poltica por um estrato social sem propriedades e que no tem honra social por mrito prprio, ou seja pela burocracia e a chamada classe poltica (Schwartzman, 1988). Entendidos os motivos da existncia de traos patrimoniais no Brasil, vamos entender o que significa o componente formal ou racionalidade formal da burocracia. Reduzir controles formais pode significar reduzir a racionalidade formal da burocracia ou deixar a racionalidade substancial se sobrepor. Para Schwartzman (1988), baseando-se em Weber, a racionalidade formal o mesmo que racionalidade legal, ou seja, uma srie de normas explcitas de comportamento, ou leis que definem o que deve ou no ser feito pelo administrador em todas as circunstncias. J a racionalidade substancial tende a maximizar uma conjunto de objetivos independentemente de regras e regulamentos formais. O surgimento da racionalidade substancial dentro do processo de dominao pode estar associado a dois fatores. O primeiro fator a emergncia da opinio pblica e seus instrumentos e, de maneira mais especfica, a democracia do tipo plebiscitria, que colocaria em risco os sistemas polticos baseados em normas estritas e consensuais. O segundo so as prprias razes de Estado, tal como so defendidas pelos detentores do poder. As razes de Estado em combinao com as massas passivas, destitudas e mobilizveis so a receita para os regimes patrimoniais modernos (neopatrimonialismo). No caso da burocracia sem o componente legal ou com este reduzido, vai predominar uma racionalidade exclusivamente tcnica, onde o papel do contrato social e da legalidade jurdica seja mnimo ou inexistente. Neste ponto fica caracterizada uma racionalidade apenas substancial, que justamente a base do neopatrimonialismo (Schwartzman, 1988). A formao patrimonialista da administrao pblica no Brasil fundamentada com base na formao histrica de nosso Estado e sociedade civil (Pinho, 1998). Talvez o clmax dos processos de patrimonialismo e corrupo se deu no Governo de Fernando Collor e culminou no impeachment do mesmo. Em 06 dezembro de 1993, aps o impeachment, foi criada uma Comisso Especial pela Presidncia da Repblica que tinha como essncia a averiguao dos processos de corrupo que se alastravam na administrao pblica brasileira. No relatrio A Comisso Especial e a corrupo na administrao pblica federal, de dezembro de 1994, est o resultado dos trabalhos de investigao dos meandros da corrupo dentro da administrao. O relatrio claro e confirma que as prticas patrimoniais estavam profundamente enraizadas na cultura do Estado brasileiro. So identificados problemas em praticamente todos os setores da administrao federal. Os sistemas de controle so vistos como ausentes ou ineficazes. Este problema cultural de patrimonialismo no Estado brasileiro no pode de maneira nenhuma ser encarado de forma simplista e considerado superado no embasamento do plano de reforma. Alis, deve ser tratado com a importncia suficiente para que se possa pensar em mecanismos de controles adequados. Reduzir o componente formal da burocracia pode justamente implicar em adoo de uma racionalidade apenas substancial, justificada somente pelas razes de Estado, tornando o controle da administrao ineficaz ou inexistente. 2.4 - DESCENTRALIZAO E FLEXIBILIZAO DA ADMINISTRAO

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A flexibilizao da administrao, nesta reforma, ser resultado da descentralizao e da introduo de uma maior autonomia para os gestores pblicos. A descentralizao e a flexibilizao so, sem dvida, um benefcio do ponto de vista administrativo que na administrao pblica deve ser vista com cautela pelas implicaes polticas possveis. O controle destas estruturas descentralizadas pretendido via contratos de gesto. Os controles sero exercidos em cima dos parmetros negociados nos contratos de gesto e os gestores tero grande autonomia de administrao dos recursos. Mdici e Barros Silva (1993) afirmam que a administrao flexvel surgiu como um requisito bsico de modernizao das organizaes pblicas e privadas, no como modismo, mas em decorrncia das mudanas que ocorreram no contexto mundial da economia globalizada e do ambiente cultural e tecnolgico das organizaes. A crise econmica mundial dos anos 70 influenciou na mudana dos estilos de gesto do setor pblico, os quais passaram a ser uma importante condio de competitividade para a nao. O Estado passou a ter que enfrentar novas estratgias internacionais de competitividade, que utilizavam mtodos comparativos de vantagens e se baseavam na reduo dos custos e na melhoria da qualidade. Os investimentos nacionais passaram a utilizar a estratgia de atrao dos capitais internacionais, cuja capacidade de atrao depende de mquinas estatais desburocratizadas e de legislaes compatveis com lucratividade e desempenho. A transferncia de capitais internacionais no mais enfrenta barreiras graas s novas tecnologias e s possibilidades de integrao competitiva. Em funo disso, o Estado necessita empreender esforos no sentido de tornar o pas atrativo para esses capitais internacionais. A administrao pblica por sua vez precisa abandonar as estratgias de isonomia e padronizao das condies de trabalho, tendo em vista as mudanas de hbitos provocadas pela mundializao da economia. Sendo assim, a necessidade de adaptao s mudanas e a rapidez nas respostas passa a ser uma exigncia nas administraes flexveis dos tempos modernos, o que muitas vezes implica em montagem e desmontagem de estruturas produtivas com grande facilidade. Osborne e Gaebler (1990) descrevem os benefcios da descentralizao. O princpio dar mais autonomia `a unidade de administrao local, dando mais liberdade aos seus gestores, e com isso a estrutura como um todo ter grandes vantagens, tais como: primeiro, instituies descentralizadas so mais flexveis que as instituies centralizadas e podem responder com muito mais rapidez a mudanas nas circunstncias ou nas necessidades dos clientes; segundo, instituies descentralizadas so muito mais eficientes que as centralizadas; terceiro: instituies descentralizadas so muito mais inovadoras do que as centralizadas; e quarto, instituies descentralizadas tm moral elevada, so mais comprometidas e produtivas. A argumentao de Osborne e Gaebler (1990) traz a idia de empreendedorismo na administrao pblica e do controle social uma vez que a sociedade passa a ter uma atuao importante na fiscalizao dos atos dos gestores pblicos. Os autores dizem, ainda, que os lderes empreendedores empregam um variado nmero de estratgias para fazer o controle retornar s mos daqueles que se encontram na ponta mais baixa da hierarquia, onde as coisas, acontecem de fato. Uma das formas a administrao participativa, visando descentralizar o processo de tomada de decises. A responsabilidade sobre os recursos gera, tambm, uma responsabilidade sobre os resultados.

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2.5 - ANLISE DO PLANO DIRETOR DE REFORMA O PDRAE estabelece as diretrizes de implantao de um modelo gerencial ou psburocrtico para a administrao pblica no Brasil. O modelo burocrtico clssico marcado por algumas caractersticas tais como a impessoalidade, o formalismo (legalidade), a idia de carreira, hierarquia e profissionalizao. Neste modelo o controle fortemente marcado pela caracterstica da legalidade e realizado a priori. No novo modelo gerencial, a maioria destas caractersticas da burocracia so mantidas com exceo do formalismo, ao qual sugerida a sua reduo, dando-se uma liberdade maior ao gestor pblico para este expressar a sua criatividade. A autonomia do gestor aumentada atravs de mecanismos de descentralizao. Tambm, so utilizados vrios conceitos e prticas de administrao privada aplicadas administrao pblica, tais como: Reengenharia, Qualidade Total e outros. O controle no modelo deve ter nfase nos resultados (a posteriori) e, alm disso, a sociedade dever ter uma participao mais efetiva na fiscalizao dos atos dos gestores pblicos atuando como controle social. Entre as principais mudanas a serem introduzidas pelo PDRAE, em relao ao modelo burocrtico clssico, temos a reduo do formalismo, descentralizao das funes pblicas com o horizontalizao das estruturas, incentivo criatividade e, ainda, a introduo da competio administrada. Neste enfoque, a Constituio Federal de 1988 encarada, nas premissas do plano, como um retrocesso burocrtico, principalmente, pelas restries impostas admisso e demisso de servidores e, ainda, pelos privilgios concedidos ou mantidos a determinadas categorias que elevaram o custo da mquina pblica. Bresser Pereira (1997) afirma que no sculo dezenove a administrao pblica burocrtica substituiu a patrimonialista e isto representou um grande avano no cerceamento da corrupo e do nepotismo. Mais tarde, com o crescimento do Estado, a burocracia se tornou ineficiente. Assim, considerando que o patrimonialismo estaria extinto ou reduzido pela introduo de um modelo burocrtico e considerando a ineficincia do modelo burocrtico no momento atual, no haveria mais necessidade de critrios rgidos formais, como os adotados na administrao burocrtica, sendo permitido a reduo da rigidez burocrtica mediante estabelecimento de um modelo gerencial mais eficiente. Esta avaliao no leva em conta os mecanismos de persistncia do patrimonialismo nos Estados modernos e, particularmente, nos Estados onde no houve, no seu processo histrico, a existncia de uma burguesia emergente como no caso do Brasil. O relatrio A comisso especial e a corrupo na administrao pblica federal de dezembro de 1994 da Comisso Especial, criada pela Presidncia da Pblica por meio do Decreto 1001/93, mostra como est nossa administrao e confirma que as prticas patrimoniais esto profundamente enraizadas na cultura do Estado brasileiro. A possibilidade de manuteno de prticas neopatrimoniais um problema que deve ser muito bem avaliado nos processos de reforma do Estado, desde que interferem diretamente nos mecanismos de poder. Esta questo poltica no pode ser desconsiderada num processo de reforma institucional to amplo como o pretendido pelo governo por meio do PDRAE de 1995. Fleury (1997) fala sobre o que considera os pressupostos doutrinrios do plano de reforma. Entre eles, a autora lembra as palavras de Bresser Pereira(1996) ....J chegamos a um nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado, que o burocratismo est condenado, e que possvel desenvolver estratgias administrativas baseadas na ampla delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados.

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Em contraposio, a autora cita Martins(1995) que diz que esse pensamento puro caso de Wishful thinking (ou seja um pensamento apenas de desejo e no de realidade) contra todas as evidncias conhecidas, nas quais se observa que a administrao pblica brasileira foi-se expandindo por camadas, como em um bolo de festas, somando administrao patrimonial e clientelista - preponderante at os anos 30 - a camada da administrao burocrtica - daspiniana-, acrescentada da camada gerencial - desde os grupos executivos dos anos 60 aos empresrios das estatais do anos 70. Para Fleury ... na poltica e na administrao a coexistncia de formas pretritas com as mais modernas apenas indica que elas cumprem diferentes funes no processo de circulao do poder. Um segundo pressuposto doutrinrio, colocado por Fleury(1997), sobre a afirmao, que orienta a reforma, do carter antidemocrtico da burocracia. Segundo a autora Ora, qualquer leitor com alguma familiaridade com a teoria sociolgica, weberiana ou no, sabe que a emergncia de uma administrao burocrtica a contra face da cidadania, um dos pilares, portanto, do Estado democrtico. A flexibilizao da administrao traz diversas vantagens do ponto de vista administrativo. Porm, em contra partida, importante o estabelecimento de mecanismos de controle da atuao dos gestores pblicos nos programas do governo. Os mecanismos de controle interno formais tm demonstrado que no so suficientes para garantir que o servio pblico sirva sua clientela de acordo com os padres normativos do governo democrtico. A organizao burocrtica tem demonstrado incapacidade em contrabalanar abusos como corrupo, conduta atica e arbitrariedades do poder (Campos, 1990). O plano de reforma no esboa claramente mecanismos de controle social. O que se tem bem claro so os mecanismos de controle de resultado com a introduo cada vez maior dos contratos de gesto. A questo que colocamos : ser que uma organizao pblica dando resultado estar, necessariamente, aplicando os recursos da melhor maneira do ponto de vista social? Sem dvida que os valores na administrao pblica devem ser outros, diferentes dos princpios da administrao privada. No se pode apenas pensar em resultados na administrao pblica. A controle social deve ser justamente o fiel da balana. Segundo Ribeiro (1997), a reforma administrativa, no Brasil, no um fenmeno isolado. Simultaneamente, existem fatores de ordens diversas que influenciam a conduo dos negcios. Os fatores de dimenso econmica foram a eficincia; os fatores de ordem poltica cobram a efetividade, enquanto os fatores de dimenso tecnolgica possibilitam a transparncia e a qualidade dos servios. O controle dos resultados depende da conjugao desses fatores. Um esforo de adequao institucional e uma reflexo mais profunda sobre o papel do controle nas organizaes pblicas, em qualquer que seja o tipo de controle utilizado (preventivo, corretivo, quer na linguagem do paradigma gerencial), em contexto democrtico e de revoluo tecnolgica, se fazem necessrios. O APARELHO DO ESTADO E AS FORMAS DE PROPRIEDADE Para enfrentar os principais problemas que representam obstculos implementao de um aparelho do Estado moderno e eficiente, torna-se necessrio definir um modelo conceitual, que distinga os segmentos fundamentais caractersticos da ao do Estado. A opo pela construo desse modelo tem como principal vantagem permitir a identificao de estratgias especficas para cada segmento de atuao do Estado, evitando a alternativa simplista de proposio de solues genricas a problemas que so peculiares dependendo do setor. Entretanto, tem a desvantagem da imperfeio intrnseca dos modelos, que sempre representam uma

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simplificao da realidade. Essas imperfeies, caracterizadas por eventuais omisses e dificuldades de estabelecimento de limites entre as fronteiras de cada segmento, sero aperfeioadas na medida do aprofundamento do debate. O Estado a organizao burocrtica que possui o poder de legislar e tributar sobre a populao de um determinado territrio. O Estado , portanto, a nica estrutura organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigaes para terceiros, com extravasamento dos seus prprios limites. O aparelho do Estado ou administrao pblica lato sensu, compreende (a) um ncleo estratgico ou governo, constitudo pela cpula dos trs Poderes, (b) um corpo de funcionrios, e (c) uma fora militar e policial. O aparelho do Estado regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado fonte ou sancionador e garantidor desses e de todos os demais direitos. Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que regula no apenas o prprio aparelho do Estado mas toda a sociedade, temos o Estado.

3.1 Os Setores do Estado


No aparelho do Estado possvel distinguir quatro setores: NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. , portanto, o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que s o Estado pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes etc. SERVIOS NO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque os servios envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde rea de atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no possvel, tornando-se necessria, no caso de privatizao, a regulamentao rgida.

3.2 Setores do Estado e Tipos de Gesto

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Cada um desses quatro setores referidos apresenta caractersticas peculiares, tanto no que se refere s suas prioridades, quanto aos princpios administrativos adotados. No ncleo estratgico, o fundamental que as decises sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais importante que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as decises que esto sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira est voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as decises, estas so de fato cumpridas. J no campo das atividades exclusivas de Estado, dos servios noexclusivos e da produo de bens e servios o critrio eficincia torna-se fundamental. O que importa atender milhes de cidados com boa qualidade a um custo baixo. Como j vimos, existem ainda hoje duas formas de administrao pblica relevantes: a ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA e a ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da nfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurana e a efetividade das decises. J a administrao pblica gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficincia dos servios prestados a milhares seno milhes de cidados. Nesses termos, no ncleo estratgico, em que o essencial a correo das decises tomadas e o princpio administrativo fundamental o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurana as decises tomadas, mais adequado que haja um misto de administrao pblica burocrtica e gerencial. No setor das atividades exclusivas e de servios competitivos ou noexclusivos, o importante a qualidade e o custo dos servios prestados aos cidados. O princpio correspondente o da eficincia, ou seja, a busca de uma relao tima entre qualidade e custo dos servios colocados disposio do pblico. Logo, a administrao deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, devero obedecer aos princpios gerenciais de administrao.

3.3 Setores do Estado e Formas de Propriedade


Outra distino importante a relacionada s formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporneo uma terceira forma, intermediria, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PBLICA NO-ESTATAL, constituda pelas organizaes sem fins lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo ou grupo e esto orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico. O tipo de propriedade mais indicado variar de acordo com o setor do aparelho do Estado. No ncleo estratgico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado exercido, a propriedade tambm s pode ser estatal. J para o setor no-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal a pblica no-estatal. No a propriedade estatal porque a no se exerce o poder de Estado. No , por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de servio por definio subsidiado. A propriedade pblica no-estatal torna mais fcil e direto o controle social, atravs da participao nos conselhos de administrao dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizaes nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possvel dentro do aparelho do Estado. Em compensao seus dirigentes so chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gesto da instituio.

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No setor de produo de bens e servios para o mercado a eficincia tambm o princpio administrativo bsico e a administrao gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenao via mercado, a propriedade privada a regra. A propriedade estatal s se justifica quando no existem capitais privados disponveis - o que no mais o caso no Brasil - ou ento quando existe um monoplio natural. Mesmo nesse caso, entretanto, a gesto privada tender a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulao.

4- OBJETIVOS
A definio dos objetivos e estratgias da reforma do aparelho do Estado apresentada a seguir decorre do diagnstico e dos pressupostos tericos que presidiram a anlise anterior. Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mnimo, necessrio reconstruir o Estado, de forma que ele no apenas garanta a propriedade e os contratos, mas tambm exera seu papel complementar ao mercado na coordenao da economia e na busca da reduo das desigualdades sociais. Reformar o Estado significa melhorar no apenas a organizao e o pessoal do Estado, mas tambm suas finanas e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relao harmoniosa e positiva com a sociedade civil. A reforma do Estado permitir que seu ncleo estratgico tome decises mais corretas e efetivas, e que seus servios - tanto os exclusivos, que funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que estaro apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organizaes pblicas no-estatais - operem muito mais eficientemente. Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governana, ou seja, maior capacidade de governar, maior condio de implementar as leis e polticas pblicas. Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado, atravs da transformao das autarquias em "agncias autnomas", e tornar tambm muito mais eficientes os servios sociais competitivos ao transform-los em organizaes pblicas no-estatais de um tipo especial: as "organizaes sociais". Na reforma do aparelho do Estado podemos distinguir alguns objetivos globais e objetivos especficos para seus quatro setores.

4.1 Objetivos Globais:


Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para o atendimento dos cidados; Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado para a iniciativa privada; Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local: s em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio; Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio.

4.2 Objetivos para o Ncleo Estratgico:


Aumentar a efetividade do ncleo estratgico, de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcanados; Para isso, modernizar a administrao burocrtica, que no ncleo estratgico ainda se justifica pela sua segurana e efetividade, atravs de uma poltica de

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profissionalizao do servio pblico, ou seja, de uma poltica de carreiras, de concursos pblicos anuais, de programas de educao continuada permanentes, de uma efetiva administrao salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrtico uma cultura gerencial baseada na avaliao do desempenho; Dotar o ncleo estratgico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gesto com as agncias autnomas, responsveis pelas atividades exclusivas de Estado, e com as organizaes sociais, responsveis pelos servios no-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade.

4.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas:


Transformar as autarquias e fundaes que possuem poder de Estado em agncias autnomas, administradas segundo um contrato de gesto; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critrios rigorosamente profissionais, mas no necessariamente de dentro do Estado, ter ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados; Para isso, substituir a administrao pblica burocrtica, rgida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administrao pblica gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competio administrada; Fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando o controle social das mesmas.

4.4 Objetivos para os Servios No-Exclusivos:


Transferir para o setor pblico no-estatal esses servios, atravs de um programa de "publicizao", transformando as atuais fundaes pblicas em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gesto com o Poder Executivo e assim ter direito a dotao oramentria; Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios; Lograr adicionalmente um controle social direto desses servios por parte da sociedade atravs dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na formulao quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o controle social; Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuar a financiar a instituio, a prpria organizao social, e a sociedade a que serve e que dever tambm participar minoritariamente de seu financiamento via compra de servios e doaes; Aumentar, assim, a eficincia e a qualidade dos servios, atendendo melhor o cidado-cliente a um custo menor.

4.5 Objetivos para a Produo para o Mercado:


Dar continuidade ao processo de privatizao atravs do Conselho de Desestatizao; Reorganizar e fortalecer os rgos de regulao dos monoplios naturais que forem privatizados; Implantar contratos de gesto nas empresas que no puderem ser privatizadas.

5. GOVERNO EMPREENDEDOR

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De meados para o final da dcada de 70, os pases desenvolvidos comearam a enfrentar srias dificuldades para sustentar o padro, at ento dominante, de gastos com as polticas sociais. Teve incio o ocaso do estado do bem-estar social (welfare-state). Numa conjuntura em que crise fiscal foi juntando-se a crescente ampliao do desemprego, a resposta inicial, em nvel prtico, foi um recuo das polticas sociais, sob a bandeira do neoliberalismo , que teve seu apogeu nas administraes Reagan, nos Estados Unidos e Thatcher, na Inglaterra. No campo terico, a resposta se deu atravs de uma avalanche de questionamentos teoria intervencionista de cunho keynesiano, praticada pela maioria dos pases desde o segundo ps-guerra. Toda a dcada de 80 foi marcada por um intenso debate sobre o papel do governo na economia, com franca vantagem para as teses anti-intervencionistas, favorecidas no s pela crise do welfare-state, mas tambm pelo colapso das experincias socialistas e pelo robustecimento da teoria econmica do lado da oferda (suplly sides economics ou Reaganomics). Passada a euforia do aparente fim da histria (Francis Fukuyama), nos anos 90 recoloca-se a discusso sobre o papel do governo na economia e na sociedade, agora sob o impacto de avaliaes no to positivas a respeito da performance das experincias americana e inglesa de recuo da poltica social. nesse contexto que surge a discusso sobre a reinveno do governo, cujo significado est muito bem sistematizado, da forma como recebe acolhida na opinio pblica, no best-seller mundial A reinveno do governo, de David Osborne & Ted Gaebler. 5.1. Reinveno do governo: o que e a que pretende responder? O governo reinventado presta-se a dar resposta a um mundo em rpida transformao . Que necessrio transformar o modo de governar est ficando cada vez mais evidente, segundo Osborne & Gaebler (1993), pois a experimentao est tomando conta do ato de governar em todo o mundo, na medida que as regras tornaram-se imprecisas nos ltimos 20 anos, instaurando uma crise de paradigmas na arte de governar. Esta crise tem origem na rpida obsolescncia dos governos tradicionais, burocratizados, provocada pelo desenvolvimento acelerado de novas tecnologias que esto permitindo, em todo o mundo e em todas as atividades, um inusitado aumento da produtividade, transformando o mundo empresarial e as instituies em geral, bem como a prpria forma de agir das instituies. O governo reinventado , em sntese, aquele que muda seu modo de funcionar, eliminado as falhas que o tornaram ineficiente (estando a ineficincia localizada nos seus meios e no nos seus fins). o governo empreendedor, inovador, maximizador da produtividade e da eficincia, criador de oportunidades, delimitador de riscos, promotor da competio (interna e externamente). o governo que utiliza os seguintes princpios de forma integrada, em todas as suas reas de atuao: 1. diminui os esforos que despende nas atividades de prestao de servios (em geral terceiriza ou gere de forma no tradicional) e concentra-se nas atividades de regulao e catalisao; 2. enfrenta os problemas em parceria com a comunidade e no criando estruturas assistencialistas profissionalizadas; 3. introduz a competio na prestao de servios, dando combate prtica monopolista em todas as frentes, inclusive nos rgos pblicos; 4. opera perseguindo suas misses e no limitando-se a obedecer normas e regras rgidas;

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5. avalia os resultados de suas polticas, premiando resultados ao invs de fornecer recursos aleatoriamente; 6. volta-se para o atendimento das necessidades do "cliente" e no da burocracia; 7. empreende, muitas vezes transformando fontes de despesa em fontes de receita e, com isso fugindo ao dilema tradicional colocado pela crise fiscal: ampliar tributao ou no realizar; 8. planeja e age de maneira a evitar ou a preparar-se para controlar o surgimento de problemas, conseguindo, com isso, atuar preventiva e no curativamente; 9. descentraliza, no opera com hierarquia rgida, incentiva a participao e constituio de equipes; 10. pratica a regulao estruturando o mercado, ao invs da adoo de programas que o suspendem. Se estas so as caractersticas do novo modo de governar que est se delineando, de se supor que o governo tradicional deve ser caracterizado por no possuir algumas destas facetas e/ou por t-las ao avesso. Assim, o governo tradicional, mais intervencionista como se v na maioria dos casos aqueles em cujo mbito a experimentao ainda no chegou metem-se mais em empreender do que em planejar, em fazer as vezes da comunidade, em atender aos interesses da burocracia ao invs dos clientes; atuam no socorro quando os problemas surgem e no na preveno; obedecem a normas mais do que a misses e no se avaliam; so constitudos por reparties que no tm incentivos para melhorar seu desempenho etc. O tom retumbante com que as teses da reinveno do governo vm sendo apresentadas (e em muitos casos assumidas) e a ampla aceitao que vm tendo junto opinio pblica, deixam a impresso de que uma revoluo est em curso, devendo ter impacto sobre as teorias pr-existentes a respeito do papel do governo e seu modo de funcionar. Osborne & Gaebler (1993, p. 350) acreditam que isso esteja de fato ocorrendo, pois para eles na prtica governativa ...as regras tradicionais tornaram-se imprecisas, a experimentao se difundiu rapidamente, prticas at ento aceitas, sem nenhuma crtica, passaram a ser discutidas.H muitos aspectos do governo reinventado que conservam elementos que esto presentes no pensamento econmico clssico, de ndole liberal. Tanto o governo reinventado, como o governo do tipo presente na Escola Clssica, so economicamente menos eficientes e menos eficazes que os indivduos para empreender. Osborne & Gaebler (1993, p. 310) afirmam que os mercados So descentralizados, normalmente competitivos, delegam a escolha aos interessados (...) vinculam os recursos diretamente aos resultados (...) reagem com velocidade s mudanas rpidas..., enquanto que os governos so burocratizados, monopolizadores, agem em funo dos grupos de interesse (e no dos clientes) e distribuem recursos por programas, cuja performance em geral no avaliada. Mill (1848, p. 399) identificava como causa principal da superioridade do mercado o mesmo fator que Osborne & Gaebler apresentam insistentemente: ...embora uma organizao melhor do governo reduzisse de muito a fora da objeo contra a simples multiplicao de suas funes, continuaria de p que em todas as comunidades mais avanadas a maioria das coisas menos bem feita pela interveno do governo do que o seria, se as executassem - ou fizessem executar - os indivduos mais interessados no assunto, caso se lhes desse liberdade de ao. Os motivos dessa verdade so expressos com bastante preciso no dito popular de que as pessoas entendem melhor de suas prprias coisas e de seus prprios interesses, e deles cuidam melhor, do que o faz o governo, ou se pode esperar que o faa. A causa disso, para Say (1803, p. 394), que:

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O indivduo sente o valor da coisa que consome. Trata-se, muitas vezes, do resultado penoso de seu suor, de uma longa aplicao e de uma poupana contnua. Pode, assim, medir com facilidade a vantagem que obter com o consumo e a privao que da resultar para ele. Um Governo, todavia, no est diretamente interessado na ordem e na economia. No sente to vivamente nem de to perto as inconvenincias que redundam da infrao de uma e outra. Acrescente-se a isso que o indivduo encontra estmulo para poupar, no somente em seu prprio interesse, mas tambm nos sentimentos de seu corao, pois sua economia assegura recursos para os entes que lhe so caros. Um Governo econmico, no entanto, poupa para cidados que mal conhece e os recursos que economiza s serviro, talvez, para seus sucessores. Esta linha de raciocnio a mesma que acaba levando Osborne & Gaebler a optarem por um governo descentralizado, participativo, parceiro da comunidade. Uma das diferenas na abordagem de Osborne & Gaebler, est no fato de vislumbrarem a possibilidade de o governo tornar-se eficiente. Isto, para os economistas clssicos, parece impossvel. Para eles, o governo um estorvo ao livre mercado, e os recursos que retira das mos dos indivduos sob a forma de tributos, um peso que deve ser aliviado ao mximo, atravs da reduo das funes governamentais. por isso que h uma preocupao muito grande, na Escola Clssica, no sentido de delimitar as reas em que o governo pode e deve atuar sem perturbar o uso eficiente dos recursos e os direitos individuais. Para Osborne & Gaebler (1993, p. 80), assim como para Mill, A questo no pblico versus privado, mas competio versus monoplio.Ou seja, o fundamental assegurar o funcionamento dos mecanismos de mercado, o sistema de laisser-faire. Os autores americanos, porm, defendem uma revoluo no modo de governar que, sendo compatvel com o mercado, assimile parte das tcnicas utilizadas para gerir as geis e inovadoras empresas do final do sculo XX. Uma vez tornado mais eficiente o modo de governar, uma vez resgatada a capacidade do prprio governo de competir (inconcebvel nos clssicos), este pode tambm se inserir na disputa pela prestao dos cada vez mais variados servios demandados pela populao. Enquanto Mill (1848, p. 283) constatava que Em outros tempos, discutia-se como os governos devem ser constitudos, e segundo que princpios e normas devem exercer sua autoridade; atualmente, pergunta-se quase igualmente a que setores da vida humana esta autoridade tem que estender-se., Osborne & Gaebler (1983, p. 48) aceitam a democracia representativa como resposta para a primeira questo e julgam ter encontrado a resposta adequada segunda questo: H certas coisas que as empresas fazem melhor do que o governo, mas o governo faz melhor outras tantas. Assim, por exemplo, o setor pblico tende a ser melhor no gerenciamento das polticas pblicas, na regulamentao das atividades pblicas, na manuteno da eqidade, na preveno da discriminao ou da explorao de grupos e pessoas, na garantia da continuidade e estabilidade dos servios, na defesa da coeso social. (...) As empresas tendem a ser melhores nas tarefas econmicas, na inovao, na repetio de experimentos bem sucedidos, na adaptao s mudanas rpidas, no abandono de atividades obsoletas ou inteis, na execuo de tarefas complexas ou tcnicas. REFERNCIAS BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao Pblica Burocrtica Gerencial, Revista do Servio Pblico, 47(1), janeiro 1996.

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3. Administrao Pblica: do modelo racional-legal ao paradigma ps-burocrtico. O Estado Oligrquico e patrimonial, o Estado autoritrio e burocrtico, o Estado do bem-estar, o Estado regulador.
Nosso estudo, at agora, passou pela chamada Administrao Pblica Patrimonial, caracterizada por representaes da burguesia (oligarquia) que se alternavam no poder. Posteriormente, estudamos o modelo de administrao burocrtica no Brasil (modelo racional legal), que manifestou-se a partir dos anos 30. Esta dcada caracterizou-se por uma importante centralizao no nvel poltico e econmico, caracterstica de um Estado autoritrio que conduziu o incio de processo de modernizao e industrializao do pas. Estudamos, tambm, que com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exacerbada em suas caractersticas, revela-se um modelo pouco flexvel, inadequado em cenrios dinmicos, que exigem agilidade. A partir da, identificamos diversas tentativas de desburocratizar a mquina: a criao do COSB - Comit de Simplificao da Burocracia, da SEMOR - Secretaria de Modernizao da Reforma Administrativa, o Decreto-Lei n 200 de 1967, o PND Programa Nacional de Desburocratizao e ainda outros de menor vulto que, infelizmente no tiveram o sucesso desejado. At que em 1995, com a edio do plano diretor, comea a implantao, no Brasil do chamado modelo gerencial, que ser tema de nossos estudos a partir de agora.

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At 1930 A partir 1930


A partir 1995 (no Brasil)

Conforme nos narra Fernando Luiz Abrucio, em meados da dcada de 70, sobretudo a partir da crise do petrleo em 1973 uma grande crise econmica mundial ps fim a era de prosperidade que se iniciara aps a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da era dourada na precisa definio de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) , perodo em que no s os pases capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcanaram altssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contnuo sucesso durante trinta anos foi a existncia de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econmica e bem-estar social. O tipo de Estado que comeava a se esfacelar em meio crise dos anos 70 tinha trs dimenses (econmica, social e administrativa), todas interligadas.

Dimenso Econmica Keynesiana ativa interveno estatal na economia, procurava garantir emprego e atuar em setores estratgicos para o desenvolvimento nacional. Dimenso social Welfare State ou Estado do Bem-Estar produo de polticas pblicas na rea social para garantir as necessidades bsicas da populao. Em outras palavras, garantia dos direitos sociais. Ex: educao, sade, habitao) Dimenso Administrativa modelo burocrtico de Weber funcionamento interno do Estado manter a impessoalidade, neutralidade e racionalidade do aparato governamental. O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar a respblica, de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilizao de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfao do usurio (considerando-se a realidade do servio pblico). Nesse sentido, buscar-se- a adoo de uma postura mais empresarial, empreendedora, aberta a novas idias e voltada para o incremento na gerao de receitas e no maior controle dos gastos pblicos. O modelo gerencial mais bem entendido considerando o cenrio em que foi concebido: no plano econmico, dada a crise do petrleo na dcada de 70, esgotaram-se as condies que viabilizavam a manuteno do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social), onde prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de servios populao, respondendo esse por sade, educao, habitao, etc. A partir da, comea a ser difundida a idia de

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devoluo ao setor privado daqueles servios que o Poder Pblico no tem condies de prestar com eficincia (privatizaes), devendo o Estado desenvolver aquilo que cabe intrinsecamente a ele fazer (Diplomacia, Segurana, Fiscalizao, etc). Ou seja, o que props, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefinio do que caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado. Como referncia, possvel citar a obra de Osborne & Gaebler, Reinventando o Governo, onde so destacados princpios a serem observados na construo deste modelo, tais como: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Formao de parcerias; Foco em resultados; Viso estratgica; Estado catalizador, ao invs de remador; viso compartilhada; Busca da excelncia.

Dica: O modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior agilidade e eficincia os anseios da sociedade, insatisfeita com os servios recebidos do setor pblico. Tal modelo, contudo, representou o incio do Managerialism, que, atualmente, congrega ainda, duas correntes: o Consumerism e o Public Service Orientation PSO. Se tivermos em mente um continuum, possvel inferir que a administrao gerencial evoluiu do Managerialism para o PSO, sem, contudo ser possvel afirmar que o PSO representa a verso final da administrao gerencial.

As principais diferenas podem ser percebidas no quadro abaixo, proposto por Fernando Luiz Abrcio, no caderno n 10 da ENAP: Modelo gerencial puro Economia/Eficincia Taxpayers (contribuintes) Consumerism Efetividade! qualidade Clientes/Consumidores Public Service Orientation Accountability Eqidade Cidados

Esta separao terica. Existe um bom grau de intercmbio entre elas. Os modelos no so mutuamente excludentes. H uma incorporao aspectos positivos de cada teoria, ou seja, uma incorporao de temas. A preocupao primeira do modelo gerencial, conforme o quadro nos informa, foi o incremento da eficincia, tendo em vista as disfunes do modelo burocrtico. Nessa fase, o usurio do servio pblico visto to somente como o financiador do sistema. O objetivo diminuir gastos e aumentar a eficincia governamental.

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No Cansumerism, h o incremento na busca pela qualidade, decorrente da mudana do modo de ver o usurio do servio, de mero contribuinte para cliente consumidor de servios pblicos. Nesse momento, h uma alterao no foco da organizao: a burocracia, que normalmente auto-referenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a observar com maior cuidado a razo de sua existncia: a satisfao de seu consumidor. Com isso, buscar-se- conhec-lo, por meio, dentre outras coisas, de pesquisas de opinio e procurar-se- proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento de necessidades individualizadas. Na fase mais recente, o entendimento de que o usurio do servio deve ser visto como cliente-consumidor perdeu fora, principalmente porque a idia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, num universo em que todos tm os mesmos direitos. possvel perceber isso quando levamos em considerao que clientes melhores organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores servios, culminando em prejuzo para os menos estruturados. Por isso, nesta abordagem prefervel o uso do conceito de cidado, que ao invs de buscar a sua satisfao, estaria voltado para a consecuo do bem-comum. Com isso, o que se busca a eqidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situaes equivalentes. Neste conceito, os cidados teriam, alm de direitos, obrigaes perante sociedade, tais como a fiscalizao da res publica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservncia da Legislao ou do interesse pblico. O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. A avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio administrada. No presente momento, uma viso realista da reconstruo do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistncia de aspectos patrimonialistas na administrao contempornea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrtico tradicional. Para isso, fundamental ter clara a dinmica da administrao racionallegal ou burocrtica. No se trata simplesmente de descartla, mas sim de considerar os aspectos em que est superada, e as caractersticas que ainda se mantm vlidas como formas de garantir efetividade administrao pblica. O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, atravs da definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, da descentralizao, da mudana de estruturas organizacionais e da adoo de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz dos servios sociais oferecidos pelo setor pblico. 4. Governana e Governabilidade A reforma do Estado envolve mltiplos aspectos. O aiuste fiscal devolve ao

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Estado a capacidade de definir e implementar polticas pblicas. Atravs da liberalizao comercial, o Estado abandona a estratgia protecionista da substituio de importaes. O programa de privatizaes reflete a conscientizao da gravidade da crise fiscal e da correlata limitao da capacidade do Estado de promover poupana forada atravs das empresas estatais. Atravs desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produo que, em princpio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, atravs de um programa de publicizaco, transfere-se para o setor pblico no-estatal a produo dos servios competitivos ou no-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.

Publicizaco significa a descentralizao para o setor pblico no-estataI da execuo de servios que envolvem o exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de servios, mantendo-se, entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos servios sociais como educao e sade, que so essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidados; e para uma distribuio de renda mais justa, que o mercado incapaz de garantir, dada a oferta muito superior demanda de mo-de-obra no-especializada. Como promotor desses servios o Estado continuar a subsidi-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participao da sociedade. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da prestao de servios sociais e de infra-estrutura.

Capacidade de governo de Estado

Poder para governar

Considerando esta tendncia, pretende-se reforar a governana - a capacidade de governo do Estado - atravs da transio programada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado. O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa. 5. O paradigma do cliente na gesto pblica Tem-se falado bastante a respeito do foco, hoje em dia, no estar mais na organizao em si, mas na satisfao do cliente. Para conhec-lo, faz-se necessrio traarmos seu perfil e ouvirmos sua voz, a fim de definirmos o que realmente tem valor para ele. Nas empresas privadas, esta preocupao uma constante; na Xerox, por exemplo, seus executivos dedicam um dia por ms para contato direto com o

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cliente a fim de ouvirem suas reclamaes. Dessa forma conseguem saber o que est ou no funcionando dentro de sua empresa, a Matsushita faz a mesma coisa, alm de utilizar uma srie de outros mecanismos para se ouvir a voz do cliente, tais como pesquisas de opinio, ombudsman e inspetores disfarados de clientes. Mediante o traado deste perfil psicolgico a empresa descobre a hierarquia de valor para os clientes, estando a empresa mais apta a satisfazer suas necessidades. Essa hierarquia pode ser agrupada em quatro grandes classes, a saber: nvel bsico - o bsico que o cliente esperaria ao entrar numa empresa; por exemplo, um ambiente limpo; nvel esperado - seriam os preos competitivos; o marketing da GOL, por exemplo; nvel desejvel - o whisky servido durante os vos, alm das bebidas que comumente so servidas; nvel inesperado - o efeito surpresa; o sorteio de uma outra passagem area durante o vo, por exemplo. Tais tcnicas j so utilizadas no servio privado h bastante tempo, mas e nos servios pblicos? Infelizmente, ainda no chegamos a esse nvel, com um agravante: quando tratamos de servios privados e o cliente est insatisfeito, tem o direito de mudar de instituio, o que no acontece nos servios pblicos. Em virtude do monoplio do setor pblicas em alguns setores poucas opes restam ao cidado cliente: reclamar ou mobilizar-se, dando origem aos movimentos populares, tais como associaes de moradores e amigos. No livro Reinventando o governo, algumas condutas so definidas como essenciais para a melhoria do servio prestado pelo governo: O cidado-cliente deve ser a razo da existncia dos rgos e entidades pblicos; A realizao de parcerias intra-governamentais, com ONGs e com a iniciativa privada, pois trariam vantagens para o setor pblico, tais como ampliao do acesso aos clientes, tecnologia e ao capital, diminuio de risco e uso de infraestruturas compartilhadas. Mudana do estilo de liderana; de controlador de resultados para motivador, facilitador. Preocupao que se deve ter na interface com o cliente; os aspectos ambiental, interpessoal, procedimental e financeiro merecem ateno especial quando do contato com o cliente; Tudo isso para que se consiga a fidelidade do cliente, que pode ser entendida como o grau de fidelidade de um cliente a uma empresa ou ao governo, simplesmente pelo fato daquele produto ou servio ter sido produzido/prestado por aquela entidade. IMPORTANTE: O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. A avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e

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capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado-cliente, do controle por resultados, e da competio administrada. 5.1 GESTO PBLICA E GESTO PRIVADA Vejamos as principais divergncias entre a gesto pblica e a gesto privada: Quanto ao interesse: a gesto pblica procurar satisfazer o interesse e bemestar geral (voltada para o bem pblico), enquanto a gesto privada procura satisfazer os interesses de determinados indivduos ou grupos (voltada para o bem privado). Como o governo detm a autoridade suprema, espera-se que resolva todos os conflitos dos particulares, garantido, assim, o bem estar comum. Quanto aos recursos: A gesto privada lida com recursos prprios ou de investidores, e a pblica com recursos gerados pelos contribuintes. Quanto ao controle: A teoria das protees especiais; segundo Weber, como os servidores pblicos agem em nome do poder pblico, dispem, em virtude disse, de um certo poder de coao, independentemente de seu nvel hierrquico; essa autoridade, para que no se torne abusiva, necessita de controles, no s de seu chefe, mas tambm dos colegas, dos subordinados, do povo e do prprio servidor. A esse controle, Weber denominou Teoria de protees especiais. Quanto aos objetivos: A gesto pblica visa a consecuo de seu objetivos em prol do interesse coletivo, sem contudo, buscar lucro em suas atividades. A gesto priva visa o lucro. Vale ressaltar que as organizaes pblicas que oferecem servios no exclusivos ao Estado (como empresas pblicas, por exemplo), podem auferir lucro. Assim, os empresrios so motivados pela busca do lucro, as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas normalmente trabalham em regime de competio; os governos usam habitualmente o sistema de monoplio. No governo, todos os incentivos apontam no sentido de no se cometerem erros. O governo democrtico e aberto; por isso seus movimentos ao mais lentos comparados aos das empresas, cujos administradores podem tomar decises rapidamente, a portas fechadas. Quanto privacidade: As empresas privadas podem desejar no fornecer determinadas informaes que julgar necessrio, por questes de competio, por exemplo. Na gesto pblica, salvo em reas de segurana do Estado, no pode haver segredos. Quanto s carreiras e promoes: As carreiras e promoes so mais flexveis no setor privado, podendo ser revista e reestruturada a qualquer momento de acordo com as necessidades da gesto visando maior satisfao e conseqentemente maior rentabilidade de seus funcionrios, na gesto pblica as regras estipuladas para cada rgo devem ser seguidas estritamente. Quanto contratao: A gesto privada pode contratar pessoal conforme seu interesse, sendo por escolaridade, por experincia, por capacidade profissional, at pelo famoso QI (quem indicou). A gesto pblica deve contratar atravs de concursos (salvo situaes especiais de cargos de confiana). Quanto estrutura: A administrao pblica tem sua estrutura mais verticalizada e burocratizada, enquanto a gesto privada tende a ser mais horizontalizada e flexvel.

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Adaptaes: enquanto na gesto privada o conceito de custo-benefcio orienta o processo produtivo, na gesto pblica tal conceito no pode ser utilizado em toda sua plenitude, tendo em vista as funes sociais do Estado (alocativa, distributiva, etc.). Assim, nem sempre o mais barato ser o melhor para o ente pblico. H de ser considerar o papel social do Estado. Embora as gestes pblica e privada possuam muitas diferenas, algumas convergncias podem ser percebidas, tais como a necessidade de planejamento, foco no sucesso do cliente e uso de ferramentas de qualidade total, dentre outras. Segundo Abrucio, a atividade governamental entendida como algo com uma natureza especfica, que no pode ser reduzida ao padro de atuao do setor privado. Entre as grandes diferenas, a motivao principal dos comandantes do setor pblico a reeleio, enquanto os empresrios tm como fim ltimo a busca do lucro; os recursos do governo provm do contribuinte que exigem a realizao de determinados gastos , e na iniciativa privada os recursos so originados das compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais so tomadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou no mximo com os acionistas da empresa a portas fechadas; por fim, o objetivo de ambos diverso, isto , o governo procura fazer o bem e a empresa fazer dinheiro (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). 6. Empreendedorismo governamental Embora no exista um conceito exato para o termo empreendedorismo pode-se antever nessa afirmao que o empreendedorismo uma estratgia chave para o sucesso de uma empresa, e que envolve a capacidade de mudar e inovar rapidamente. A empresa empreendedora aquela que consegue olhar alm do usual, possuindo habilidade de assumir a direo dos processos de transformao e o redirecionamento de seus recursos.

Governo empreendedor o que gera receitas (extratributrias) ao invs de simplesmente incorrer em gastos.

Governo empreendedor = governo inovador Ted Gaebler, um dos autores do livro Reinventando o Governo: Como o esprito empreendedor est transformando o Setor Pblico, juntamente com David Osborne, que influenciou profundamente os Governos de Bill Clinton e do Fernando Henrique Cardoso, em entrevista revista EXAME chamou a ateno maneira de injetar competitividade no governo. Disse que o governo precisa tornar-se empreendedor, que precisa tambm descentralizar a administrao, com enfoque na qualidade, em todos os nveis, federal, estadual e local. Ao ser perguntado pela revista EXAME se as administraes pblicas podem ser competitivas e gerar lucro, Gaebler responde: Porque insistimos em pedir aos burocratas que trabalhem a vida inteira usando apenas a metade do crebro? Uma metade dele sabe que ao assinar o contrato de trabalho, tudo o que o funcionrio tem a fazer ao longo dos prximos 40 anos tratar de gastar direitinho o dinheiro do contribuinte. Mas ser que a outra metade do crebro no poderia ocupar-se com outra questo: como ganhar dinheiro para os cidados? Poderia discorrer aqui por cinco dias seguidos e no esgotaria o arsenal de exemplos de como ganhar dinheiro no governo.

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Aps ser solicitado pela EXAME que ele citasse alguns exemplos que estariam ocorrendo nos Estados Unidos, Gaebler continuou: O servio postal americano lanou uma srie de selos em homenagem a Elvis Presley, seguindo uma estratgia muito inteligente. Em primeiro lugar, foram lanados cinco selos com imagens de diferentes fases da carreira do cantor, submetidos ao pblico para que escolhesse os mais bonitos. Apenas dois foram escolhidos e os demais descartados. Em fevereiro deste ano, o correio faturou nada menos que 1,1 bilho de dlares com esses selos. Uma receita obtida com um servio que a empresa nem mesmo ter de realizar, uma vez que boa parte dos selos foi comprada por gente que quer guard-los como lembrana. Estamos despertando para a idia de que o governo pode ganhar dinheiro. Quando descobrimos que no h problema nisso, veremos que a coisa no tem fim, que as possibilidades so ilimitadas. Um exemplo: em vrios Estados Americanos, uma certido de nascimento custa apenas 9 dlares. Se os pais quiserem uma certido decorativa, feita em papel especial para colocar na parede, o mesmo servio sai por 50 dlares. simplesmente um recurso de marketing para adicionar valor informao. Nesta mesma entrevista, Gaebler destaca ainda que impossvel administrar o governo com um empreendimento, e que o que mais falta aos governos energia e paixo. Segundo ele, a viso empreendedora implica envolvimento, flexibilidade e senso de propriedade. Isso significa que se deve prestar ateno coluna de receitas da mesma forma que se observa a coluna dos gastos. Significa prestar ateno aos clientes, aos fornecedores, aos concorrentes e identificar bem quem so eles. Segundo Granjeiro, o governo empreendedor o que: procura formas eficientes de administrar. est disposto a abandonar velhos programas e mtodos. inovador, imaginoso e criativo. assume riscos. transforma suas funes em fontes de receita, em vez de pesos sobre o oramento. despreza as alternativas convencionais que se limitam a oferecer servios bsicos. trabalha de acordo com o setor privado. usa noes comerciais slidas. privatiza. cria empresas e operaes geradoras de recursos. orienta-se pelo mercado. Focaliza a avaliao de desempenho das suas aes. reconhece o mrito. faz com que as coisas funcionem e no teme sonhar o grande sonho. utiliza tcnicas de gerenciamento mais inovadoras e eficazes em relao ao custo.

O governo empreendedor promove a competio e focaliza resultados e no normas de procedimento. A maioria dos governos empreendedores promove a competio entre os que prestam servios ao pblico. Eles do poder aos cidados, transferindo o controle das atividades da burocracia para a comunidade. Medem a atuao das suas agncias, focalizando no os fatores utilizados, os insumos, mas sim os resultados. Orienta-se pelos seus objetivos sua misso em vez de regras e regulamentos. Redefinem seus usurios como clientes, oferecendo-lhes opes entre escolas, programas de treinamento, tipos de moradia.

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Descentralizam a autoridade, promovendo o gerenciamento com participao. Preferem os mecanismos do mercado s solues burocrticas. Detm-se no s no fornecimento de servio ao pblico, mas tambm na catlise de todos os setores pblico, privado e voluntrio para a ao conjunta dos problemas da comunidade.

Governos de mentalidade empreendedora livram-se do velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as misses fundamentais e, s ento, estabelecem um oramento e um conjunto de critrios que deixam os funcionrios vontade para perseguir as misses propostas. 7. Processos participativos de gesto pblica
A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico chamar a comunidade a participar de sua gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestao de servios constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questo da eficincia como para o problema da transparncia.

Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar pari passu com o aumento da accountability. Mas a reinveno do governo deve ser realizada ainda garantindo o princpio da eqidade1. Desta Maneira, a introduo de mecanismos gerenciais, tais como so propostos no livro, no incompatvel com a busca de justia redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no debate sobre reforma administrativa. Osborne e Gaebler propem dez princpios bsicos para reinventar o governo, listados a seguir: 1 Competio entre os prestadores de servio; 2 Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades comunidade; 3 Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos resultados; 4 Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos; 5 Redefinir os usurios como clientes; 6 Atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento; 7 Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu gasto; 8 Descentralizao da autoridade; 9 Preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas; 10 Catalisar a ao dos setores pblico, privado e voluntrio. No se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das idias do Reinventando o governo. A primeira refere-se ao conceito de governador catalisador, que navega em vez de remar. O intuito desse conceito no tornar o Estado mnimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, tpico do neoliberalismo. A privatizao uma resposta, no a resposta, afirmam Osborne e Gaebler. O sentido do governo catalisador reformular as relaes Estado/mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxima das idias de

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Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relao pblica entre cidados e governo como uma parceria e no como uma dependncia. Indo para outra discusso do Reinventando o governo, encontramos um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da populao como cliente e como cidado. Cliente dos servios pblicos, que deseja a melhor qualidade possvel dos equipamentos sociais. E cidado que quer e tem como dever participar das decises da comunidade, e por isso a descentralizao da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau de accountability. Em suma, no h uma antinomia entre os conceitos de cliente e cidado, eles so complementares, e fazem parte da reinveno do governo em sua relao com a sociedade.

No que tange gesto da burocracia, so basicamente dois os instrumentos propostos. O primeiro a orientao administrativa por misses. A partir dela, o governo pode ser mais flexvel, como tambm torna-se mais fcil a avaliao de cada agncia, comparando-se o objetivo inicialmente formulado com o resultado efetivamente alcanado. A orientao por misses, portanto, um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism (flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliao de resultados. Entretanto, a discusso em torno da avaliao de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliao da eficincia mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, quando medimos a eficincia, podemos saber quanto nos custa alcanar uma produo determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficincia o que no deveria continuar a ser feito (IDEM: 381). Osborne e Gaebler tentam definir a relao entre eficincia e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: No h dvida de que o pblico quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo (OSBORNE & GAEBLER, idem: 382). H mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de comentar. Um a definio da competio como um dos valores fundamentais de um setor pblico reconstrudo. A competio seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos servios pblicos pela populao. Competio, para os autores, no um conceito que s tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monoplio que tanto pode reinar no setor pblico como no privado e encorajar a inovao organizacional. Por isso, Osborne e Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestao de servios pblicos, a questo no pblico versus privado, mas competio versus monoplio (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80).

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Encoraja inovao

Acaba monoplio

Cabe uma observao aqui que toca num ponto no resolvido pela idia de reinventar o governo. Na opinio dos autores, a competio entre os servios pblicos tem que ocorrer mantendo-se o princpio da eqidade. H, ano entanto, grande dificuldade para alcanar tal objetivo. A preocupao louvvel, mas de fato Osborne e Gaebler no apresentam uma resposta institucional para o dilema competio ou eqidade que quer eles queiram ou no, apresenta-se na realidade como um gigantesco dilema. Por fim, uma das questes mais instigantes levantadas pelo Reinventado o governo o peculiar conceito de planejamento estratgico elaborado pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratgico ou a lgica da estratgia, nos termos de Crozier (1992) refere-se possibilidade mais flexvel de gesto frente s constantes mudanas do mundo contemporneo. Portanto, uma viso de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler, contudo, o planejamento estratgico procura antecipar o futuro, prevendo tendncias de mais longo prazo. Mas a antecipao de tendncias futuras no pode ser uma atividade confinada burocracia. O planejamento estratgico tem que envolver a sociedade e ser incorporado cultura dos funcionrios. Para Osborne e Gaebler, no o planejamento estratgico que importa, mas sim o pensamento estratgico e a conduta estratgica. O elemento importante no o plano, mas sim, a atividade do planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada viso de futuro, a organizao ou a comunidade promovem em todos os seus membros uma percepo comum a alcanar (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256). Conselhos de gesto No artigo 67 da Lei Complementar Federal n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), verificamos a previso legal de criao dos Conselhos de Gesto. O artigo nos descreve que o acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da poltica e da operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por conselho de gesto fiscal, constitudo por representantes de todos os Poderes e esferas do Governo, do Ministrio Pblico e de entidades tcnicas representativas da sociedade, visando a: I harmonizao e coordenao entre os entes da Federao; II disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto fiscal; III adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de gesto fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padres mais simples para os pequenos Municpios, bem como outros, necessrios ao controle social;

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IV divulgao de anlises, estudos e diagnsticos. O conselho instituir formas de premiao e reconhecimento pblico aos titulares de Poder que alcanarem resultados meritrios em suas polticas de desenvolvimento social, conjugados com a prtica de uma gesto fiscal pautada pelas normas da referida Lei Complementar. Os conselhos de gesto representam uma conquista do processo de democratizao vivido pelo Brasil em sua histria recente. Com uma formao que prev a participao de representantes dos vrios segmentos sociais, os conselhos se tornaram mecanismos de controle, planejamento e implementao de polticas pblicas, em campos como a sade, a assistncia social e a rea que envolve crianas e adolescentes. Atualmente, os conselhos assumem uma importncia crescente como ncleos de participao da populao, principalmente dos setores excludos, que dessa forma buscam interferir nas decises governamentais, em nvel federal, estadual e municipal. 7.1 Oramento participativo O Oramento Participativo uma forma de permitir que cidados participem da elaborao do oramento. De forma democrtica, as pessoas so convidadas a dar opinies sobre a definio de prioridades (obras e servios mais importantes). Por exemplo, o povo, diretamente, pode participar da deciso de se construir ou uma praa ou uma escola pblica; adiar a construo de uma ponte para concluir a construo de um hospital. Enfim, uma forma de permitir ao cidado participar da vida pblica. Essa participao pode ocorrer durante a fase de elaborao do Oramento, quando o projeto de lei est sendo preparado na Prefeitura ou no Governo do Estado. A participao pode acontecer tambm em audincias pblicas, realizadas nas Cmaras Municipais ou Assemblias Legislativas, quando os cidados so convidados a conhecer, em detalhe, o oramento que est sendo elaborado, e opinar sobre ele.

Quando a administrao de uma cidade decide planejar os gastos com o povo, nasce o Oramento Participativo (OP).
Ter o Oramento Participativo como um dos mecanismos de planejamento das aes de governo transformar a cidade a partir da viso de quem realmente entende dela: a populao. O OP realiza encontro para pensar o dia-a-dia e decidir o que deve ser feito pela Prefeitura para melhorar a qualidade de vida nas comunidades. Ele pode ser organizado em dois momentos (como ocorre em alguns municpios): o Ciclo Preparatrio e o Ciclo Deliberativo. No primeiro, acontecem reunies, chamadas de assemblias, que explicam o que o OP e preparam as pessoas para a segunda etapa. O ciclo deliberativo o momento de propor as principais obras e servios que sero realizados em cada canto da cidade. O que pensado e decidido nas assemblias o que ser prioridade para a Prefeitura.

O Oramento Participativo uma forma pblica de poder, no estatal, mas civil. atravs do Oramento Participativo que o cidado pode participar do poder municipal e decidir sobre o conjunto do oramento. Isso significa maior democracia, pois o governo passa a ser exercido pela populao. 34

8. REENGENHARIA x QUALIDADE TOTAL O que Reengenharia? Reengenharia a anlise e a conseqente mudana de processos para a obteno de melhores resultados. E isso bom, mas tambm pode ser ruim, porque muitas empresas caram e caem na armadilha de usar a reengenharia para alterar drasticamente coisas que no precisavam ser alteradas. Um exemplo disso a histria das pulgas do sculo 21. Certo dia duas pulgas estavam conversando e ento uma comentou com a outra: - Sabe qual o nosso problemas? Ns no voamos, s sabemos saltar. Da, nossa chance de sobreviver quando somos percebidas pelo cachorro zero. por isso que existem muito mais moscas do que pulgas no mundo: moscas voam. E elas contrataram uma mosca como consultora, e entraram num programa de reengenharia de vo e saram voando. Passando algum tempo, a primeira mosca falou para a outra: - Quer saber? Voar no o suficiente, porque ficamos grudadas ao corpo do cachorro e nosso tempo de reao bem menor do que a velocidade da coada dele. Temos de prender a fazer como as abelhas, que sugam o nctar e levantam vo rapidamente. E elas contrataram o servio de consultoria de uma abelha, que lhes ensinou a tcnica de chega-suga-voa. Funcionou, mas no resolveu. A primeira pulga explicou porque: - Nossa bolsa para armazenar sangue pequena, por isso temos de ficar muito tempo sugando. Escapar, a gente at escapa, mas no estamos nos alimentando direito. Temos que aprender como os pernilongos fazem para se alimentar com aquela rapidez. E um pernilongo lhes prestou uma consultoria para incrementar o tamanho do abdmen. Resolvido, mas por poucos minutos. Como tinham ficado maiores, a aproximao delas era facilmente percebida pelo cachorro, e elas eram espantadas antes mesmo de pousar. Foi ai que encontraram uma saltitante pulguinha: - U, vocs esto enormes! Fizeram plstica? - No, reengenharia. Agora somos pulgas adaptadas aos desafios do sculo 21. Voamos, picamos e podemos armazenar mais alimento. - E por que que esto com cara de famintas? - Isso temporrio. J estamos fazendo consultoria com um morcego, que vai nos ensinar a tcnica do radar. E voc? - Ah, eu vou bem, obrigada. Forte e sacudida. Era verdade. A pulguinha estava viosa e bem alimentada, mas as pulgonas no quiseram dar a pata a torcer: - Mas voc no esta preocupada com o futuro? No pensou em uma reengenharia? - Quem disse que no? Contratei uma lesma como consultora. - H? O que lesmas tm a ver com pulgas? - Tudo. Eu tinha o mesmo problema que vocs duas,mas em vez de dizer para a lesma o eu queria, deixei que ela avaliasse a situao e me sugerisse a melhor soluo. E ela passou trs dias ali, quietinha, s observando o cachorro. E ento me deu o diagnstico: Voc no precisa de uma reengenharia radical para ser mais eficiente. Muitas vezes, a grande mudana uma simples questo de reposicionamento. - E isso quer dizer o que? - O que a lesma me sugeriu fazer: No mude nada. Apenas sente no cocuruto do cachorro. o nico lugar que a pata dele no alcana. A reengenharia no se confunde com a racionalizao do trabalho, nem com a organizao e mtodos, e muito menos com a simplificao de tarefas. Nem a reorganizao em nvel de cargos e tarefas, de rgos como divises ou departamentos. A reengenharia inovao. No remendo, nem correo, nem adaptao, no tambm reestruturao da empresa ou o chamado downsizing. No tem nada a ver com a estrutura organizacional, reorganizao ou nivelamento da estrutura. Os problemas com que a reengenharia lida so ligados estrutura dos processos e no estrutura organizacional. Pode acontecer que o resultado de reengenharia faa desabar uma estrutura organizacional, ou reduzir alguns nveis hierrquicos inflacionados, ou mesmo fazer desaparecer divises ou departamentos inteiros. Mas este no o objetivo bsico, e sim quase sempre uma conseqncia natural da reengenharia. Reengenharia nada mais do que a anlise e a conseqente mudana de processos para a obteno de melhores resultados. Nada mais!

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Referncias Bibliogrficas CHAMPY, James. Reengenharia da gerencia:O Mandado da Nova Liderana. Rio de Janeiro: 1994. HAMMER M. CHAMPY J. Reengenharia: Revolucionando a Empresa. Rio de Janeiro: Campus,1994. MORRIS, Daniel; BRADON, Joel. Reengenharia: Reestruturando a sua Empresa, So Paulo, Makron Books, 1994 8.1 O QUE QUALIDADE TOTAL? Ns conceituamos Qualidade Total como a condio que tem uma empresa em satisfazer clientes, consumidores, fornecedores, funcionrios e a sociedade em geral melhor do que a concorrncia, obter maior participao no mercado, aprimorar a produtividade dos seus processos e funcionrios e aumentar a lucratividade. Na Qualidade Total, existe uma metodologia chamada Kaizen, que foi desenvolvida pela Toyota na dcada de 60, que apresenta para todo e qualquer tipo de empresa, uma viso de melhora contnua, com perseguio aos desperdcios, eliminao de atividades que no agregam valor, movimentos desnecessrios e perdas. QUALIDADE significa reavaliao de processos, criao de ferramentas de controle (matria prima, mtodos de produo, capacitao de colaboradores, mtodos eficientes de acompanhamento e postura reativa). um conjunto de caractersticas que precisam ser uma busca constante da empresa, no apenas um "perodo" . Num mercado cada vez mais exigente, com a concorrncia mais acirrada e com a evoluo tecnolgica, imprescindvel que as empresas (ou empresrios) compreendam que as ferramentas administrativas so extremamente importantes e os processos tem como objetivo, apenas uma coisa "SATISFAZER OS CLIENTES". Esse o verdadeiro objetivo de qualquer mtodo administrativo ou ferramenta empregada na corporao. E mais que isso, deve-se assimilar a idia de que os clientes nunca estaro totalmente satisfeitos, da a necessidade dos processos serem entendidos como parte do dia-a-dia, ferramentas para que se chegue o mais perto possvel da "QUALIDADE TOTAL". UMA COMPARAO QUALIDADE TOTAL x REENGENHARIA A REENGENHARIA um mtodo de gesto empresarial que pretende incorporar de forma consciente e intencional as vantagens trazidas pela tecnologia da informao. Pretende assim romper com que est estabelecido na administrao do trabalho e que fruto das experincias da revoluo industrial. Tanto a Reengenharia como a Qualidade Total so herdeiras diretas da Administrao Cientfica de Taylor. As estruturas tradicionais sufocam a inovao e a criatividade. A rigidez, a insensibilidade, a falta de foco no usurio, uma obsesso com a atividade ao invs do resultado, a paralisia burocrtica, a falta de inovaes so marcantes na estrutura tradicional de administrao das Unidades de Informao, o que as torna inoperantes. O mundo de Adam Smith um paradigma do passado. Atualmente as atividades orientadas para a realizao de tarefas so obsoletas. Hoje necessrio organizar as prticas de trabalho em torno de processos que possuam sadas de valor para o usurio do sistema. A Reengenharia a utilizao da tecnologia objetivando modificar fundamentalmente a forma como se conduz um sistema, e no simplesmente faz-lo funcionar de modo mais rpido. Este talvez seja o maior problema verificado com a automao dos sistemas. De um modo geral;, simplesmente se automatiza os sistemas vigentes, sem questionlos com a profundidade necessria.

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Contudo, temos que nos lembrar que a Reengenharia no se prope a aperfeioar ou otimizar atividades administrativas, mas sim a orientar uma reorganizao radical dos processos administrativos para a obteno de ganhos nos indicadores de desempenho (custo, qualidade, servios e resultados). A Reengenharia se alicera em um reprojeto radical dos processos administrativos, e praticamente exige a quebra das regras antigas. Ela no trata de consertar nada, e no um artifcio que promete melhorar a qualidade do produto ou servio oferecido pelas Unidades de Informao. A Reengenharia basicamente um comear de novo. Em contraponto, temos a Qualidade Total que tem um aspecto menos radical e que pode ser apresentada como uma decorrncia das tcnicas de busca pela excelncia utilizadas ao longo do tempo, de forma no organizada. Os programas de Qualidade Total tm como concepo fundamental a participao macia dos nveis operacionais, as aes de curto prazo e os objetivos incrementais. O que importa que a atividade seja bem feita, de acordo com as especificaes e com os procedimentos estabelecidos. Ao contrrio, a Reengenharia deve ser implementada de modo top-down, e o que importa o que fazer, com um desenho radicalmente novo do trabalho. Isto implica, basicamente, que, se pensamos em processo, estamos nos voltando aos mtodos de Reengenharia, pois ela trata basicamente de comear de novo. Todavia, se nossa preocupao est voltada para o aperfeioamento de atividades, estamos ento nos referindo aos mtodos de Qualidade Total, ou ao programa de TQM (Total Quality Management), sobretudo sobre a tica clssica que conceitua a qualidade total como sendo a mobilizao total dos recursos humanos para a qualidade. Basicamente, a meta da Qualidade Total sempre um delta acima do estgio em que nos encontramos, e isto denota claramente o processo de melhoria contnua, com a qual convivemos desde o aparecimento da raa humana.

Principais Diferenas
Reengenharia busca mudanas radicais e ganhos ambiciosos. TQM busca mudanas incrementais; TQM parte do processo tal como ele . Reengenharia parte de uma folha em branco; Reengenharia implantada top to down. TQM tende a ser mais participativa; TQM tenta minimizar variaes. Reengenharia localiza fontes de variao para criar mudanas.

Similaridades
Ambas vem os processos como unidade de anlise; Tanto TQM quanto Reengenharia exigem medies; As duas abordagens implicam e necessitam de mudanas significativas de comportamento.

O quadro apresentado abaixo ilustra as diferenas bsicas entre Qualidade Total e a Reengenharia e ajudam a orientar a escolha da melhor alternativa.

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Ganhos da integrao
Maior orientao para resultados da Reengenharia compensaria a fraqueza do TQM nesse aspecto; Maior apoio da alta gerncia Reengenharia poderia ser capitalizado; Experincia e conhecimento dos profissionais de TQM em relao anlise e medio de processos poderiam ser utilizados; Ferramentas de TQM seriam teis para entender e melhorar processos existentes no curto prazo; O trabalho de estabilizao dos processos - via TQM - poderia ser feito aps as mudanas radicais. Via Reengenharia, ao contrrio, o trabalho sempre difcil e sacrificante. Requer que os nveis hierrquicos gerenciais substituam as antigas prticas, com as quais existe o hbito, por outras, muitas vezes, completamente novas. Certamente, no se trata de uma tarefa que possa ser realizada atravs apenas de conferncias motivadoras ou cartazes atraentes.

Alguns pesquisadores consideram a Reengenharia uma adversria da Qualidade Total. Isto ocorre, porque a Reengenharia prega mudanas radicais nos processos e atitudes de uma determinada empresa. J a Qualidade Total, defende a melhoria dos processos em curso, sem precisar mud-los, mas sim, aperfeio-los.

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Se formos tomar o tempo como parmetro, a Reengenharia poder repercutir resultados mais satisfatrios, pois na Qualidade Total, as alteraes so mais lentas e graduais. Por outro lado, o financeiro, o custo de um projeto de Qualidade Total menor do que o da Reengenharia. Nada em administrao absoluto ou completo em si. Kanban, ISO, Just-inTime, 5 s e outros diversos termos empregados quando se fala em qualidade, devem sempre ser compreendidos como um conjunto de ferramentas, cabendo ao administrador, determinar qual delas ser aplicada, em qual momento, com qual periodicidade, quantas vezes... importante verificar em que medida a mentalidade imposta pelo processo de Reengenharia no entra em contradio direta com os processos de melhoria contnua. Talvez estejam a algumas das causas da problemtica das resistncias humanas anteriormente apontadas, tendo em vista que o processo de melhoria contnua d o empowerment ao saber do operrio, reforando os sentimentos dos funcionrios de serem teis e contriburem ativamente no processo de produo. Por outro lado a Reengenharia visa impor aos funcionrios uma filosofia de trabalho estabelecida pelo topo da hierarquia e que questiona muitas vezes o saber do operrio. A principal ferramenta usada pela Qualidade o Controle Estatstico, onde se pode auferir as no-conformidades, a satisfao do Cliente, etc. Na Reengenharia a principal ferramenta a Tecnologia da Informao. Claro que, de uma forma menos radical, pode ser possvel se fazer Reengenharia sem Tecnologia da Informao. No entanto, pelo relato de vrios autores, mostra-se que normalmente, trata-se de simplificao/otimizao de processos ou reestruturao organizacional, onde um processo totalmente inexpressivo e sem nenhum impacto significativo na performance da empresa inovado.

ATENO.....SEGUE UMA OUTRA VISO DOS CONCEITOS DE QUALIDADE E REENGENHARIA


8.2 Qualidade: A busca da excelncia As abordagens para definio da Qualidade: Transcendente - Qualidade no uma idia ou uma coisa concreta, mas uma terceira entidade independente das duas... embora no se possa definir qualidade, sabe-se o que ela . (Robert M. Pirsig, 1974) Baseada no produto - Diferenas de qualidade correspondem a diferenas de quantidade de algum atributo ou ingrediente desejado. (Lawrence Abott, 1955) Baseada no usurio - Qualidade adequao ao uso. (J. M. Juran, 1974) Baseada na produo - Qualidade quer dizer conformidade com as exigncias. (Philip B. Crosby, 1979) Baseada no valor - Qualidade quer dizer o melhor para certas condies do cliente. Essas condies so: o verdadeiro uso e, o preo de venda do produto. (Armand V. Feigenbaum, 1961) Principais especialistas em programas de melhoria da qualidade: 1 Juran - A abordagem projeto a projeto 2 Feigenbaum - A abordagem sistmica 3 O mtodo Deming 4 Crosby - A preveno de defeitos 5 Ishikawa - Controle da qualidade amplo empresarial Conceitos bsicos: O prximo seu cliente: Este conceito , tambm contribui para melhorar o relacionamento humano.

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Padres: Pode-se dizer que o padro um compromisso documentado e aprovado pelo responsvel, utilizado em comum e repetidas vezes, para ser til e benfico para todas as pessoas envolvidas. Dimenses da qualidade: qualidade; custo; entrega; moral e segurana. TQC: Pode-se dizer que o TQC uma prtica de gerenciamento cientfico por toda empresa, gerenciamento este centralizado na qualidade com o objetivo de assegurar a satisfao dos clientes. O TQC inclui: desenvolvimento de produtos e servios; pessoal; produtividade; sub-contratados; garantia de qualidade; controle de custos; manuteno; assistncia tcnica; segurana; prazos de entrega; marketing. planejamento e vendas.

Mtodo Gerencial PDCA Conceito: O gerenciamento e controle de processos feito pelo ciclo PDCA, que abrange a manuteno e melhoria das rotinas. Ciclo: P (Planejar) = - Definir as metas (O que e quanto fazer?) - Estabelecer os mtodos - padronizao(Como?) D (Fazer) = - Educar e Treinar (Manual de treinamento) - Executar a tarefa conforme padro (Coletando dados) C (Verificar) = - Comparar os dados coletados com as metas estabelecidas (Itens de controle), caso OK D e caso Ok A A (Ao) = - Agir corretivamente para eliminar os desvios Reengenharia: A reengenharia talvez seja a mais dramtica e, por isso mesmo, a mais discutida de todas as ferramentas postas disposio dos gerentes. James Champy e Michael Hammer foram os responsveis pela formulao de suas bases conceituais. Origens A reengenharia surgiu como uma espcie de antdoto para a graves crise que, nesta virada de sculo, colocava em risco a sobrevivncia das empresas. Crise? Champy e Hammer (1994) apontavam-na como uma crise de modelo; ou seja, o parmetro adotado no passado, que garantia sucesso s empresas, havia falido, vtima de inmeros fatores. Esse modelo era o que se sustentava no princpio da diviso do trabalho. O ideal de lucratividade do passado revelou suas limitaes ao transformarse em metodologia contraprodutiva a emperrar os objetivos organizacionais. Trs so os fatores apontados por Champy e Hammer (1994) como determimantes na disseminao dessas realidade: Clientes diferentes - relao consumidor/vendedor teve seu plo de controle invertido; Concorrncia acirrada - muitas empresas atuarem no mesmo ramo de negcio, competindo com ferocidade pelos consumidores; e Mudanas - ditadas num ritmo muito superior qualquer outra poca de nossa histria. Gonalves e Dreyfuss (1995), analisando tais foras, concluem que essas so variveis fora do controle da organizao. A possibilidade, assim, de conformar tais circunstncias empresa no algo vivel. absolutamente imperativo que a empresa repense sua atuao.

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Conceito De maneira geral reengenharia "comear de novo", ou seja, esquecer o que existe, abandonar os procedimentos consagrados de uma empresa e criar novos. a ferramenta do " papel em branco". Davenport (1994) conceitua como a combinao de uma estrutura para a realizao do trabalho, preocupando-se com resultados visveis e drsticos, envolvendo um distanciamento do processo a fim de que se indague qual seu objetivo geral, para, em seguida, aplicar uma mudana criativa e radical em que se obtenham melhorias de grande vulto na forma pela qual esse objetivo alcanado. Champy e Hammer (1994) definiram-na como o repensar fundamental e a reestruturao dos processo empresariais que visam atingir drsticas melhorias em indicadores crticos e contemporneos de desempenho, tais como custos, qualidade, atendimento e velocidade. As 4 palavras-chave dos diversos conceitos: Fundamental - a reengenharia o repensar fundamental. Em vez de perseguir concorrentes, as organizaes devem criar as regras, os nveis de concorrncia. Radical - porque se trata de uma metodologia que procura ir raiz dos problemas, evitando, dessa forma, a introduo de mudanas superficiais ou a convivncia com aquilo que j existia. Drstica - a reengenharia no pretende melhorias marginais ou em pequenas quantidades. Processos - a palavra-chave da reengenharia. Revela o principal objetivo de um esforo de reengenharia. A ferramenta preocupa-se justamente com os processos organizacionais, porque sobre eles repousa sua finalidade. Processo? Conjunto de uma ou mais atividades, com uma ou mais espcies de entrada, que cria valor para os clientes. Caractersticas dos processos que passam por Reengenharia Fundem-se vrias atividades de um processo ou mais; Os trabalhadores tomam decises; As etapas do processo so realizadas em uma ordem natural; Os processos adquirem mltiplas verses, isto , servem a vrias necessidades de diferentes clientes; O trabalho realizado onde faz sentido; Verificaes e controles so reduzidos; Erros so reduzidos pela eliminao dos muitos pontos de encontro entre os processos organizacionais; e Descentralizar soma-se a centralizar.

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