CURS VII BUNURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE 7.1.

Conceptul de domeniu administrativ Pentru a-i ndeplini prerogativele de asigurare a funcionrii regulate i continue a serviciilor publice, administraia public are nevoie de o serie de bunuri mobile i imobile, care fac parte din patrimoniul statului sau al colectivitilor locale, alctuind domeniul administrativ. n general un patrimoniu este definit ca fiind totalitatea drepturilor i obligaiilor patrimoniale aparinnd unei persoane fizice sau juridice determinate, privit ca o sum de valori active i pasive, strns legate ntre ele. Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au un coninut economic, fiind evaluabile n bani. Ele se mpart n dou mari categorii: drepturi reale i drepturi de crean. Drepturile reale sunt drepturile subiective patrimoniale care confer titularului lor anumite prerogative recunoscute de lege asupra unui bun, pe care le poate exercita n mod direct nemijlocit, fr a fi necesar, n acest scop, intervenia oricrei alte persoane. Drepturile de crean sunt acele drepturi subiective patrimoniale n virtutea crora titularul lor sau subiectul activ, numit creditor, are posibilitatea juridic de a pretinde subiectului pasiv numit debitor, persoan determinat, s dea, s fac sau s nu fac ceva sub sanciunea constrngerii de stat. Referindu-ne la noiunea de domeniu administrativ, relevm c acesta nu se confund cu cea de patrimoniu. Domeniul administrativ cuprinde numai bunuri mobile i imobile, pe cnd patrimoniul are un coninut mai larg. Astfel, potrivit art. 121 din Legea administraiei publice nr. 215/2001, constituie patrimoniu al unitii administrativ teritoriale, bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii administrativ teritoriale, domeniul privat al acesteia precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial. Distincia dintre domeniul public i cel privat nu este pur formal, ci ea antreneaz o dualitate de regimuri juridice crora bunurile celor dou domenii li se supun. Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public i domeniul privat au o funcie comun, i anume, aceea de a permite persoanelor publice s-i ndeplineasc misiunile lor administrative. Putem definii domeniul administrativ ca pe un ansamblu de bunuri de care statul sau colectivitile locale se folosesc n realizarea intereselor generale ale colectivitii statale sau locale. 7.1. Domeniul public Bunurile aflate n proprietatea public alctuiesc domeniul public al statului sau al unitilor administrativ teritoriale. Celelalte bunuri aparinnd acelorai titulari
1

sunt proprietate privat a acestora, alctuind domeniul privat al statului sau unitilor administrativ teritoriale. Noiunile de proprietate public i domeniu public nu se substituie una alteia: proprietatea public reprezint o instituie juridic, pe cnd domeniul public este o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietii publice. Titularii dreptului de proprietate public sunt strict i complet determinai de norma constituional art. 136 proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ teritorial. Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, reglementnd personalitatea juridic a comunelor, oraelor i judeelor, la art. 19 dispune: comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au un patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin. Analiznd reglementrile juridice n vigoare, constatm c, n primul rnd, sunt obiect al dreptului de proprietate public acele categorii de bunuri enumerate expres de Constituie sau lege. Astfel, potrivit art. 136, alin. (3) din Constituie Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional, plajele, mareea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice. n completarea textului constituional care face trimitere la lege, mai trebuie s avem n vedere i unele dispoziii ale Codului civil, ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum i ale altor acte normative. Configurarea obiectului proprietii publice arhitectura domeniului public este trasat de Constituie, dar trebuie finalizat prin lege, att n privina enumerrii bunurilor i a criteriilor de ncadrare a bunurilor, ct i a nivelelor: Stat interes public naional; jude interes public judeean; comun sau ora interes public local. Stabilirea criteriilor de ncadrare a bunurilor trebuie s fie complet (s nu rmn bunuri nencadrate) i clar, evitndu-se ambiguitile i conflictele de ncadrare pe nivele, Stabilirea criteriilor de ncadrare a bunurilor n domeniul public precede i determin enumerarea acestora. Cu privire la chestiunea criteriilor, n doctrina dinara noastr s-au conturat mai multe opinii. Astfel, ntr-o opinie ( C. Hamangiu, I. Rossetti Blnescu, Tratat de drept civil, Bucureti, 1928, p. 919) trebuie avut n vedere criteriul naturii bunurilor. Fac parte din domeniul public al statului toate bunurile care prin natura lor nu sunt susceptibile de proprietate privat. Ali autori au susinut c n categoria bunurilor publice pot fi incluse numai acele bunuri care sunt afectate unui serviciu public ( D. alexandresco, Explicaiunea teoretic i practic a dreptului civil romn, vol. III, partea I, Bucureti, p. 212)
2

ntr-o alt opinie s-a considerat c sunt obiecte ale dreptului de proprietate public acele bunuri care sunt afectate la uzul direct al ntregului public i nu la realizarea unui serviciu public sau de utilitate public (C. Hamangiu, I. Rossetti Blnescu, op. Cit. P.920). Se mai pot reine drept criterii de ncadrare a unui bun n domeniul public urmtoarele: uzul public, determinat de natura bunului; bunurile de uz public sunt acele bunuri care prin natura lor sunt de folosin general, cum ar fi: parcurile publice, cimiterele, pdurile etc. La aceste bunuri au acces toi membrii societii. interesul public, innd de afectarea acestora unei folosine publice, care se realizeaz direct sau prin intermediul unui serviciu public; bunurile de interes public sunt acele bunuri destinate pentru a fi folosite sau exploatate n cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activiti care intereseaz ntreaga societate, cum ar fi: cile ferate, reele de distribuie a energiei electrice, muzee, biblioteci, cldirile colilor etc. Bunurile din domeniul public au fcut obiectul clasificrii dup numeroase criterii. O clasificare complex, potrivit doctrinei i legislaiei actuale realizeaz prof . A. Iorgovan, dup cum urmeaz: 1. Din punctul de vedere al interesului pe care l prezint: a) domeniul public de interes naional (domeniul public naional); b) domeniul public de interes judeean (domeniul public judeean); c) domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal); 2. Din punct de vedere al modului de determinare: a) bunuri ale domeniului public nominalizat de Constituie; b) bunuri ale domeniului public nominalizat de legi; c) bunuri ale domeniului public nominalizat de autoritile administraiei publice, n baza criteriilor stabilite de Constituie i legi. 3. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autoritii publice): a) bunuri ale domeniului public ce aparin statului sau unitilor administrativ tertoriale; b) bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private dar sunt afectate de dreptul de paz i protecie al statului (drept de poliie). 4. Din punct de vedere al modului de ncorporare: a) domeniul public natural; b) domeniul public artificial. 5. Din punct de vedere al modului de utilizare de ctre public: a) bunuri utilizate direct; b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. 6. Din punct de vedere al serviciului public organizat:
3

a) bunuri care sunt puse n valoare prin serviciu public; b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public. 7. Din punctul de vedere al naturii bunurilor: a) domeniul public terestru; b) domeniul public maritim; c) domeniul public fluvial; d) domeniul public aerian; e) domeniul public cultural; f) domeniul public militar; Observaia critic existent n literatura de specialitate , la aceast clasificare, este generat de includerea n domeniul public a unor bunuri proprietate privat, fa de care statul exercit numai un drept de poliie administrativ. 7.2. Regimul juridic al domeniului public Regimul juridic definete un ansamblu de reguli de form i fond care sunt aplicabile unei materii determinate. Dreptul de proprietate public asupra bunurilor domeniului public prezimt o seam de caractere juridice, fa de dreptul de proprietate privat. Astfel, art. 136, alin. (4) din Constituie prevede: Bunurile proprietate public sunt inalienabile. Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, n art. 11, alin. (1) arart i mai clar caracterele jurdice ale domeniului public bunurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile. Prin caracterul inalienabil al dreptului de proprietate public se nelege c bunurile care fac obiectul su sunt scoase din circuitul civil, deci nu pot fi nstrinate n mod voluntar prin acte juridice, i nu pot forma obiectul exproprierii. De asemenea, bunurile proprietate public nu pot garanta obligaii, nefiind obiect al gajului sau ipotecii. ncheierea de acte juridice cu nclcarea principiului inalienabilitii atrage nulitatea absolut a acestora. Dreptul de proprietate public este imprescriptibil . Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea const n faptul c aciunea n revendicarea dreptului de proprietate public poate fin introdus oricnd, iar dreptul la aciune nu se stinge indiferent de timpul ct nu a fost exercitat.Sub aspect achizitiv, imprescriptibilitatea const n faptul c bunurile proprietate public nu pot fi dobndite n proprietate prin uzucapiune sau posesie de bun credin. Caracterul insesizabil al deptului de proprietate public reprezint o excepie de la prevederile art. 1718 Cod civil i este o consecin a inalienabilitii bunurilor domeniului public. Astfel, aceste bunuri nu pot fi urmrite de ctre creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posed n temeiul unui titlu. 7.3. Delimitarea domeniului public local fa de domeniul public naional Potrivit art. 122 din Legea administraiei publice nr. 215/2001 aparin domeniului public de interes local sau judeean toate bunurile care, potrivit legii sau
4

prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes naional. Bunurile domeniului public de interes local sau judeean cuprin terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public local sau judeean, pieele, reelele stradale, parcurile publice, cldirile, monumentele de interes public local sau judeean, pdurile i locurile care potrivit legii nu aparin domeniului public de interes naional. Pot aparine domeniului public de interes local sau judeean i alte bunuri dobndite de comun, ora sau jude, n condiiile legii. Legea privind proprietatea public i regimul juridc al acesteia, nr. 213/1998, pentru a determina sfera bunurilor cuprinse n domeniul public, folosete urmtoarea formulare: domeniul public cuprinde bunurile prevzute la art. 136, al. (3) din Constituie i cele stabilite prin Anexa care face parte integrant din prezenta lege, precum i orice alte bunuri care, prin natura lor sau prin determinarea legii, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau unitile administrativ teritoriale prin modurile prevzute de lege. n anexa la lege, la pct. 1 sunt cuprinse, exemplificativ, bunurile aparinnd domeniului public al statului: I. Domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; 2. spaiul aerian; 3. apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; 4. pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, de producie ori de administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; 5. terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de ndiguiri, de desecri i de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de ras; 6. parcurile naionale; 7. rezervaiile naturale i monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei "Delta Dunrii"; 9. resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, mpreun cu platoul continental; 10. infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele i lucrrile de art; 11. tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestuia; 12. drumurile naionale - autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare;
5

13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14. reelele de transport al energiei electrice; 15. spectre de frecven i reelele de transport i de distribuie de telecomunicaii; 16. canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii, cu prizele aferente; 17. conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere i al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic naional, sau cele cu trane pentru atenuarea undelor de viitur; 19. digurile de aprare mpotriva inundaiilor; 20. lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor; 22. porturile maritime i fluviale, civile i militare - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i enale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i pereuri situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; 23. terenurile destinate exclusiv instruciei militare; 24. pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii; 25. pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcaredebarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate; 26. statuile i monumentele declarate de interes public naional; 27. ansamblurile i siturile istorice i arheologice; 28. muzeele, coleciile de art declarate de interes public naional; 29. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea: Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de pe lng acestea; uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaii, precum i cele ale Direciei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora. n anexa la lege sunt cuprinse n domeniul public judeean urmtoarele bunuri: 1. drumurile judeene; 2. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeene i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local; 3. reelele de alimentare cu ap realizate n sistem zonal sau microzonal, precum i staiile de tratare cu instalaiile, construciile i terenurile aferente acestora.
6

Domeniul public al comunelor i oraelor, n reglementarea legii susmenionate, cuprinde bunurile din anexa la lege, precum i alte bunuri de uz sau de interes local declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu au fost declarate prin lege de uz sau de intres public naional. Astfel, la pct. 3 din Anexa la lege sunt cuprinse urmtoarele bunuri: 1. drumurile comunale, vicinale i strzile; 2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; 3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; 4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, gaze, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; 5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i altele asemenea; 6. locuinele sociale; 7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; 8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; 9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele oreneti i comunale. 7.4. Constituirea domeniului public Dup cum s-a vzut la pct. 8. 1 de mai sus, domeniul public poate fi mprit i dup criteriul modului de ncorporare a bunurilor din componena sa, n acest fel distingnd un domeniu public natural, adic acela constituit printr-un fapt natural, administraia mrginindu-se numai s constate existena lui i domeniul public artificial, adic acela care este ncorporat n baza unui act juridic de afectare, act emis de ctre administraie. n general se consider c bunurile naturale sunt cele create de natur (bogii ale subsolului, spaiu aerian. Terenurile institutelor de cercetare etc). Bunurile artificiale ale domeniului public sunt considerate a fi cele create de om cum ar fi: cile ferate, staiile de cale ferat, autostrzi, drumuri, porturi, etc.) Doctrina i practica de specialitate au consacrat mai multe procedee folosite n domeniul public pentru constituirea domeniului public. Un astfel de procedeu este ncorporarea. Prin aceast noiune se nelege actul juridic sau fapta material pe baza crora un anumit bun, de regul imobil, intr n domeniul public. ncorporarea reprezint procesul de dobndire, pe cale natural, a proprietii publice asupra bunurilor domeniului public. Din momentul ndeplinirii de ctre un bun a condiiilor naturale prevzute de lege, acesta devine obiect al dreptului public.
7

ncorporarea unui bun n domeniul public presupune i afectarea sau clasarea acestuia printr-un act administrativ. Afectarea se realizeaz printr-un act administrativ de autoritate prin care se determin destinaia i modul de folosin ale bunurilor, respectiv utilitatea acestora, care pot reveni oamenilor, n mod direct sau prin intermediul unui serviciu public. 7.5. Exproprierea pentru cauz de utilitate public n afara mijloacelor tradiionale, specifice dreptului comun, de achiziionare a bunurilor, statul i colectivitile locale pot face acest lucru utiliznd instrumente de drept public contracte administrative, spre exemplu. Totodat, sistemul nostru constituional recunoate posibilitatea titularului domeniului public de a utiliza procedee de transmitere forat a bunurilor care presupun constrngerea particularului de a ceda bunul su n numele unui interes general. Prin expropriere se nelege trecerea forat n proprietatea public, prin hotrre judectoreasc, a unor imobile aflate n proprietate privat, cu just i prealabil despgubire, n temeiul unei cauze de utilitate public. Exproprierea reprezint o excepie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate privat prevzut de art. 136, alin. (5) din Constituie i poate fi realizat numai n condiiile legii organice. n aplicarea prevederilor constituionale a fost adoptat Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, lege care ine seama de dispoziiile art. 44, alin. (3) din Constituia, republicat, potrivit crora nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire. n alin. (6) al aceluiai articol se prevede c despgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul, sau, n caz de divergen, prin justiie. Trebuie menionat c exproprierea intervine numai n cazul n care prile nu convin o modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor n proprietatea public (vnzare cumprare, donaie, schimb etc.). Pot expropriate bunuri imobile proprietatea persoanelor fizice sau juridice precum i cele aflate n proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor. Nu pot fi expropriate bunuri aflate n proprietatea privat a statului, ntruct statul n calitate de proprietar are dreptul ca, prin puterea sa exprimat de organul competent, s afecteze unei utiliti publice oricare dintre bunurile imobile pe care le are n proprietatea privat. 7.6. Utilizarea domeniului public n temeiul competenelor legale cu care sunt investite, autoritile publice ale statului sau colectivitilor locale pot hotr ca dreptul de proprietate public asupra unor
8

bunuri aparinnd domeniului public s fie exercitat n plenitudinea sa, n mod direct i nemijlocit de ele nsele. Astfel, n temeiul art. 38, alin. (2), lit. f din Legea nr. 215/2001 i, respectiv, art. 104, alin. (1), lit. f din aceeai lege, consiliul local i respectiv consiliul judeean administreaz domeniul public i privat al unitii administrativ teritoriale n care este constituit. Situaiile de administrare direct, de ctre stat sau colectivitile locale, prin autoritile lor, a bunurilor domeniului public, sunt n practic, destul de rare. De cele mai multe ori exercitarea majoritii atributelor dreptului de proprietate public se realizeaz prin ncredinarea acestora n administrarea unor subiecte de drept public regii autonome sau instituii publice aflate n raporturi juridice de drept administrativ cu titularii dreptului de proprietate. Aceast situaie i are temeiul n prevederile art. 136, alin. (4) din Constituia Romniei, republicat, : n condiiile legii, ele (bunurile proprietate public) pot fi date n administrarea regiilor autonome ori instituiilor publice. Regiile autonome i instituiile publice sunt persoane juridice de drept public, nfiinate prin acte administrative de ctre autoritile statului sau colectivitile locale, n scopul realizrii unor servicii publice i se afl n raporturi juridice de subordonare fa de autoritile care le-au nfiinat. nfiinarea, organizarea i funcionarea regiilor autonome a fost reglementat prin Legea nr. 15/1990. Regiile autonome au fost clasificate n regii de interes naional, cele nfiinate prin hotrre de Guvern i aflate sub autoritatea administraiei publice centrale i, regii autonome de interes local, nfiinate prin hotrre a consiliilor locale sau a consiliului judeean i aflate sub autoritatea acestora. n doctrina juridic, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natur mixt, de drept public i de drept privat. Avnd drept scop prestarea unor servicii publice prin punerea n valoare a bunurilor domeniului public, regiile autonome acioneaz n numele statului sau, dup caz, al unitilor administrativ teritoriale, care exercit puterea de instrucie i pe cea de control asupra lor. Instituiile publice sunt, ca i regiile autonome, persoane juridice nfiinate prin acte de putere a statului sau colectivitilor locale, n scopul realizrii unor servicii publice. Utilizarea bunurilor domeniului public de ctre serviciul public exclude utilizarea acestora, n mod direct, de ctre public. Uneori excluderea particularilor are caracter expres, ca n cazul bunurilor destinate aprrii naionale, alteori se recunoate particularilor posibilitatea accesului la bunurile domeniului public, dar cu permisiunea i n limitele impuse de ctre instituia public care administreaz aceste bunuri. n general, accesul particularilor la bunurile domeniului public afectate unui serviciu public se face prin utilizarea serviciului public (de exemplu utilizarea cii ferate prin intermediul serviciului de transport public). 7.7. Utilizri directe i colective ale bunurilor domeniului public
9

Aa cum s-a relevat anterior, o caracteristic a bunurilor domeniului public o reprezint aceea c prin natura lor sunt de uz, de folosin public. Utilizrile comune sau colective ale domeniului public sunt acelea realizate n mod direct de ctre public, uzul fiind liber i necondiionat de o autorizare prealabil din partea administraiei. Aa sunt de exemplu: circulaia pe drumurile publice, pe faleza mrii, utilizarea pentru recreere a parcurilor publice etc. Regimul juridic al utilizrii directe i colective a bunurilor domeniului public are drept caracteristici libertatea, egalitatea i gratuitatea de care trebuie s beneficieze toi utilizatorii. La acestea dup cum subliniaz L. Giurgiu trebuie adugat anonimatul absolut n care particularii folosesc domeniul public. Libertatea folosinei reprezint expresia unor liberti publice fundamentale, cum ar fi cea de circulaie a persoanelor i bunurilor, de exercitare a comerului i industriei etc. Libertatea uzului exist numai n msura n care utilizarea bunului este conform cu afectaiunea care i-a fost dat de autoritatea competent. n unele situaii i pentru uzul colectiv, administraia, n mod excepional i pentru protejarea unor interes generale, poate pretinde o autorizaie prealabil (de exemplu pentru consultarea unor documente de la Arhivele Statului, este necesar obinerea unei autorizaii prealabile cu scopul prevenirii sustragerii sau deteriorrii). Intervenia administraiei publice nu are drept scop s asigure prin msuri de poliie administrativ doar ordinea public i prevenirea nclcrii acesteia, ci i s creeze condiiile necesare pentru exploatarea economic, n regim optim, a domeniului public. Este unanim acceptat ideea instituirii unor taxe pentru accesul la bunurile publice a cror exploatare se realizeaz prin intermediul unui serviciu public cruia i-au fost afectate bunurile (de exemplu muzee). De asemenea, autoritile locale au dreptul de a institui taxe de staionare pe anumite poriuni ale domeniului public, special amenajate. 7.8. Utilizri privative ale bunurilor domeniului public Domeniul public este susceptibil nu numai de utilizri n comun, ci poate face obiectul unor utilizri privative, n msura n care asemenea utilizri sunt compatibile cu destinaia general a bunurilor proprietate public. Astfel, persoane fizice sau juridice private, se pot instala pe o poriune determinat a domeniului public, n vederea desfurrii unei activiti, cu excluderea celorlali particulari, care nu posed o autorizaie administrativ. Caracterul privativ al ocuprii este de natur s fac imposibil utilizarea concomitent i n concordan cu afectaiunea bunului de ctre o alt persoan. n general, scopul utilizrilor privative este organizarea unor activiti comerciale, industriale sau pentru satisfacerea unor nevoi legate de circulaia pe drumurile publice, asigurnd att satisfacerea unor interes generale ale colectivitii, ct i a unor interese ale beneficiarilor particulari.
10

Regimul juridic al utilizrilor privative are o serie de particulariti, care l deosebesc de utilizrile directe i colective ale domeniului public. Astfel, ele nu pot fi exercitate dect pe baza unei autorizaii prealabile emise de organul competent. Reprezentnd pentru beneficiarii lor o folosin special, deosebit de utilizarea colectiv, utilizrile privative sunt supuse plii unor sume de bani, care au caracterul unor taxe n cazul permisiunii de staionare sau al unor redevene n cazul permisiunilor de ocupare temporar. Clasificarea utilizrilor privative poate avea drept criteriu i natura actului juridic care st la baza constituirii lor. Astfel putem distinge ntre utilizri privative ntemeiate pe un act administrativ unilateral, cum sunt: - permisiunea sau autorizaia de staionare; - permisiunea de ocupare temporar a domeniului public i utilizri privative ntemeiate pe un contract. Permisiunea (autorizaia) de staionare Staionarea ca modalitate de autorizare privativ a domeniului public se caracterizeaz prin conformitatea utilizrii cu destinaia normal a bunurilor domeniului public asupra crora se exercit, excluznd orice lucrare aderent acestora. Fa sde utilizarea coleciv, care are caracter temporar i pentru care nu este necesar un permis exemplu staionarea unui autovehicol n faa unui imobil pentru a descrca diverse bunuri), staionarea se deoosebete prin durat, avnd caracter de permanen. Caracterul permanent nu se confund cu cel perpetuu. Administraia are o putere discreionar cu privire la acordarea sau refuzul permiselor de staionare precum i cu privire la revocarea acestora. Aceast putere discreionar este limitat n manifestarea ei de principiul legalitii care domin activitatea administraiei, mpiedicnd transformarea acesteia n arbitrariu. La solicitarea unei permisiuni (unui permis) de staionare, autoritatea competent n general cea care reglementeaz circulaia pe poriunea respectiv a cilor publice urmeaz s aprecieze dac limitarea adus folosinei normale a strzii nu este excesiv, nu se abate de la destinaia bunului general i este compatibil cu aceasta. n general, se apreciaz c utilizarea privativ a unor poriuni din cile publice este admisibil, atunci cnd, n ciuda unei limitri n folosina normal a drumului public, aceasta nu mpiedic n mod absolut folosina i destinaia bunului domenial. Prin faptul c o poriune din domeniul public ste sustras folosinei comune a colectivitii, n rofitul unui (unor) particulari, este echitabil ca beneficiarul unei utilizri privative a domeniului public s fie obligat la plata unei sume de bani, a unei redevene fa de administraia care I-a acordat permisul de staionare. Redevena respectiv i are cauza juridic n avantajul special pe care beneficierul utilizrii privative l are din ocuparea, titlu exclusiv, a unei poriuni a domeniului public.

11

B. Permisiunea de ocupare temporar a domeniului public Un alt mod de utilizare privativ a domeniului public este ocuparea temporar a acestuia, care, spre deosebire de permisiunea de staionare, reprezint o utilizare neconform cu destinaia normal a bunului domenial, presupunnd executarea unor lucrrii aderente care se n corporeaz n sol, modificndu-I structura iniial. Este cazul realizrii unor staii de benzin pe marginea drumului public, montarea unor stlpi de susinere pentru reele electrice, realizarea canalelor edilitare etc. Acordarea permisiunii temporare de ocupare a domeniului public presupune eliberarea unei autorizaii din partea administraiei publice competente. Administraia este chemat s vegheze la oportunitatea eliberrii unei astfel de permisiuni, avnd n vedere concepia modern asupra domeniului public ca resurs ce trebuie conservat i utilizat optim sub aspect economic i social, pentru a putea fi transmis generaiilor viitoare. Aadar suntem n faa unui act de gestiune domenial i nu a unui simplu act de poliie administrativ. Permisiunea de ocupare temporar a domeniului public este un act administrativ unilateral, a crei procedur este reglementat de normede drept public. Ocuparea temporar a domeniului public n temeiul unei parmisiuni din partea administraiei publice competente atrage obligaia permisionarului de plat a unei redevene, asimilat de doctrin i jurispruden unei taxe, contrbuie nefiscal la veniturile bugetului public. Cuantumul redevenei este stabilit de ctre administraie, care poate scutii de plata acesteia lucrrile executate pentru deservirea unor interese generale ale unor instituii publice coli, spitale, cmine etc. situaii n care ocuparea temporar a domeniului public nu produce avantaje materiale pentru permisionar i chiar dac domeniul public respectiv este sustras folosinei normale a altor categorii de utilizatori, acesta este redat uzului public pe alt cale. Cu privire la natura juridic a ocuprii temporare a domeniului public i protecia juridic care trebuie acordat permisionarului, n doctrin i jurispruden s-a conturat ideea unui drept real administrativ constituit n favoarea utilizatorului privativ, denumit drept exclusiv de folosin, suspus normelor dreptului publoic i avnd un caracter temporar i revocabil. Utilizarea privativ autorizat prin actul de putere al administraiei competente nceteaz nu numai la retragerea permisiunii de ocupare a domeniului public, ci i n urmtoarele situaii: La expirarea termenului prevzut n autorizaia administrativ sau la ndeplinirea unei condiii exctinctive cuprins de acest act juridic; La renunarea beneficiarului la permisiunea sau autorizaia de ocupare temporar; Le decesul permisionarului.

12

C. Concesiunile asupra domeniului public Concesiunea unei dependine a domeniului public reprezint o modalitate de utilizare privativ a acestuia. Actul juridic care st la baza concesiunilor domeniului public este un contract, act bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se ntemeiaz permisiunea de staionare sau ocupare temporar a domeniului public. De aici deriv i situaia privilegiat a concesionarului, n raport cu permisionarul, primul beneficiind de o serie de garanii privind stabilitatea contractului, inclusiv de dreptul la plata de despgubiri n cazul retragerii concesiunii. Contractele de concesiune, care dup natura lor sunt contracte administrative, prevd anumite condiii i termene. Principalele drepturi ale concesionarului sunt acelea de a utiliza domeniul public potrivit clauzelor din contract i caietul de sarcini sau prevederile stipulat n regulamentele administrative. Regimul juridic al concesiunilor face obiect de reglementare al unei legi adopatate de Parlament. Potrivit Legii 219/1998 privind regimul concesiunilor pot face obiect al unei concesiuni bunuri domeniale ca: Terenuri proprietate public, plajele; Autostrzile, podurile; Infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroporturile civile; Reele de transport prin conducte i distribuie a petrolului i gazelor combustibile; Reele de transport i de energie electric i termic; Zcminte naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental; zcminte minerale i alte substane solide i fluide. Concesionarul unor astfel de bunuri se realizeaz printr-un contract ncheiat ntre dou pri purtnd numele de concedent i respectiv concesionar. Au calitate de concedent, n numele proprietii publice statul, judeul, oraul sau comuna urmtorii: a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului; b) consiliul judeean, consiliile municipale, oreneti sau comunale, sau instituiile publice de interes local pentru bunurile proprietetate public local. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau juridic. n schimbul dreptului de ocupare temporar a unei poriuni determinate din domeniul public, concesionarul datoreaz o sum de bani numit redeven, care se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, dup caz. Iniierea concesionrii are la baz un studiu de oportunitate, efectuat, n prealabil, de ctre concedent, care va cuprinde, n principal, urmtoarele elemente: a) descrierea bunului, a activitii sau a serviciului public care urmeaz s fie concesionat; b) motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu, care justific acordarea concesiunii;
13

c) investiiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenei; e) modalitatea de acordare a concesiunii avut n vedere; dac se recurge la procedura licitaiei publice deschise cu preselecie sau la procedura de negociere direct, trebuie motivat aceast opiune; f) durata estimat a concesiunii; g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; h) avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale i al Statului Major General privind ncadrarea obiectului concesiunii n infrastructura sistemului naional de aprare, dup caz. Concesionarea unor bunuri proprietate public ori privat a statului, a unor activiti sau a unor servicii publice se aprob pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, orenesc sau comunal, dup caz. Concesionarea unui bun aparinnd domeniului public se poate realiza prin licitaie public sau prin negociere direct. Licitaia public poate fi licitaie deschis cu preselecie, atunci cnd nu pot prezenta oferte dect persoane fizice sau persoane juridice de drept privat, romne sau strine, pe care concedentul le-a selecionat pe baza unor criterii elaborate n prealabil de ctre acesta. n cazul procedurii licitaiei publice, concedentul are obligaia s elaboreze caietul de sarcini al concesiunii i instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare. Procedura de negociere direct este aplicabil n cazul n care licitaia public nu a condus la desemnarea unui ctigtor. n urma procedurii de negociere direct, concedentul atribuie concesiunea persoanei fizice sau persoanei juridice de drept privat, romne ori strine, pe care o alege. Domeniul privat O a doua component a domeniului administrativ, alturi de domeniul public, este domeniul privat, care cuprinde bunuri supuse normelor dreptului comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Potrivit art. 1845 din Codul civil: statul, stabilimentele publice i comunele, n ceea ce privete domeniul lor privat, sunt supuse la aceleai prescripii ca particularii i, ca i acetia, le pot opune. Astfel, putem aprecia c, regimul juridic de protecie a dreptului de proprietate privat este acelai indiferent de titular. Aa cum se arta n literatura interbelic (C. Hamangiu, I. Rosetti Blnescu, Al Bicoianu, Tratat de drept civil, vol. I, Bucureti, 1928, p 918) statul stpnete ca orice proprietar particular, adic de care se folosete, care i produc venituri i pe care, de obicei, le poate nstrina. Aceste bunuri nu sunt afectate uzului public. Ele nu se deosebesc de bunurile particularilor dect prin aceea c proprietarul lor este statul, judeul sau comuna, n loc de a fi o persoan particular.
14

Constituia Romniei, republicat, prevede la art. 44, alin. (2) c proprietatea privat este garantat i ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular. De asemenea legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale prevede la art. 123 domeniul privat al unitilor administrativ teritoriale este alctuit din bunuri mobile i imobile . . . intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege, iar la art. 82, alin. (2): domeniul privat este supus dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Domeniul privat are un rol important n realizarea veniturilor administraiei, prin exploatarea sa putndu-se obine nsemnate resurse bugetare, mult mai puine ns dect cele fiscale, obinute din impozite i taxe, dac privim structura bugetului public naional actual. Pentru creanele aferente domeniului su privat, administraia poate s recurg att la procedeele specifice dreptului comun, ct i la procedee specifice dreptului public. Titularul domeniului privat are i o serie de obligaii specifice necunoscute dreptului comun. Astfel, citnd doctrina interbelic, se remarc faptul c legiuitorul a impus administraiei anumite formaliti pentru a putea nstrina bunuri din domeniul privat. Aceste forme sunt necesare pentru ca s mpiedice o nstrinare uuratic i nejustificat a domeniului privat. Ele nu sunt de natur ca s modifice dreptul de proprietate, ci constituie numai garanii pentru o bun administrare a domeniului privat. R. Bonnard relev c nstrinarea cu titlul gratuit a unui bun din domeniul privat este, n general, oprit. Administraia, n principiu, nu poate s fac liberaliti, dect n cazuri cu totul excepionale, prevzute de lege. Statul sau autoritile administraiei publice locale nu pot constitui servitui convenionale asupra bunului domeniului privat i nu l pot lsa n nelucrare, fiind obligatorie asigurarea folosinei directe sau indirecte a acestora. Spre deosebire de bunurile domeniului public care sunt inalienabile, bunurile domeniului privat pot fi nstrinate, ba chiar sunt susceptibile de expropriere pentru cauz de utilitate public (este vorba de domeniul privat local, bunurile statului dintr-un domeniu n altul prin act administrativ). O prevedere important referitoare la utilizarea bunurilor domeniului administrativ, o regsim n art. 126 din legea administraie publice nr. 215/2001, potrivit cu care consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat bunuri mobile i imobile, proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public ori servicii publice. O prevedere similar o ntlnim la art. 17 din Legea nr. 213/1998. Darea n folosin gratuit a acestor imobile, componente ale domeniului administrativ, se realizeaz pe termen limitat, desigur, n concordan cu cel de realizare a sarcinilor publice asumate de stabiliment i cu titlu gratuit, avndu-se n vedere considerentele sociale.
15

Pentru a mpiedica arbitrariul n gospodrirea domeniului privat legiuitorul a instituit reguli stricte privind evidena, nstrinarea i achiziia bunurilor care l compun. Astfel, potrivit art. 124 din legea 215/2001 toate bunurile aparinnd unitilor administrativ teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale i judeene, li se prezint anual de ctre primar, respectiv de preedintele consiliului judeean un raport asupra situaiei gestionrii bunurilor. De asemenea, vnzarea, concesionarea i nchirierea bunurilor domeniului privat se pot face numai prin licitaie public organizat potrivit legii. Evaluarea bunurilor care urmeaz a fi nstrinate trebuie, s fac obiectul unei expertize prezentat consiliului local i nsuit de ctre acesta prin emiterea unei hotrri act administrativ. i cu privire la dobndirea bunurilor domeniului privat ntlnim reguli specifice. n principiu administraia poate s dobndeasc bunuri pentru domeniul su privat dup procedeele dreptului comun, prin vnzare cumprare sau cu titlu gratuit. Achiziiile de bunuri de ctre stat sau colectiviti locale achiziii publice se desfoar dup reguli stricte, avnd la baz procedeul licitaiei. Legea administraiei publice nr. 215/2001 la art. 123, alin. (3) c: Donaiile i legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, a consiliului judeean, cu votul a dou treimi din numrul membrilor acestuia. Aceast procedur are menirea de a prentmpina ca administraia s primeasc donaii sau legate cu sarcini prea oneroase. CURS IX FUNCIA PUBLIC Funcionarul public este persoana care, n conformitate cu prevederile legale, este numit de ctre autoritatea competent sau aleas potrivit legii i investit n mod legal cu atribuiile unei funcii publice, prestnd n mod permanent o activitate cu scopul de a asigura funcionarea continu a unui serviciu public. Cu excepia funciilor alese (demnitari), funcionarii publici sunt investii n funcie printr-un act administrativ de numire unilateral. Funcionarul public (demnitar sau funcionar public propriu zis) este investit cu atribuiile care i alctuiesc competena, nu de ctre cei care l-au ales sau numit, ci de lege, care organizeaz funciunea n vederea satisfacerii interesului general. Funcia public este exercitat de ctre persoane fizice care i fac din aceasta o carier. Prin numirea n funcia public, funcionarul este investit cu un statut legal n care sunt prevzute drepturile i obligaiile acestuia. Situaia juridic a funcionarului public este statutar, el aflndu-se ntr-un raport juridic de serviciu i nu de munc. Fiecare funcionar public are un drept personal la avansarea n funcie, la inamovibilitate sau stabilitate, la salariu etc. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici fac obiectul Statutului funcionarilor publici, adoptat prin Legea nr. 188/1999 cu modificrile i completrile
16

ulterioare. Cea mai important modificare a Statutului funcionarilor publici se regsete n Legea 161/2001 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. Guvernul Romniei a adoptat ca legislaie secundar Hotrrea de Guvern nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, respectiv Hotrrea de Guvern nr. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare. Un alt act normativ cu relevan n domeniu este Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit al funcionarilor publici. Scopul Statului funcionarilor publici l constituie asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local. Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Funcionarul public este persoana numit, n condiiile legi, ntr-o funcie public. Activitile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prerogativelor de putere public, sunt urmtoarele: a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei privind aplicarea i executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. Persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt:
17

a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) stabilitate n exercitarea funciei publice; g) subordonare ierarhic." Raporturile de serviciu se nasc i se exercit pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii. Pot beneficia de statute speciale, funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice i consulare; e) autoritatea vamal; f) poliia i alte structuri ale Ministerului de Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege." Funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) funcii publice generale i funcii publice specifice; b) funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a, funcii publice din clasa a III-a. Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice. Funciile publice se mpart n trei clase, definite n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice, dup cum urmeaz: a) clasa I cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; b) clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; c) clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplom. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii dup cum urmeaz: a) funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici; b) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; c) funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Funcionarii publici numii n funciile publice din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale.
18

Funcionarii publici sunt debutani sau definitivi. Pot fi numii funcionari publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice i nu ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice definitive. Pot fi numii funcionari publici definitivi: a) funcionarii publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultat corespunztor la evaluare; b) persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitatea corespunztoare funciei publice, de minimum 12 luni, 8 luni i, respectiv, 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite; c) persoanele care au promovat programe de formare i perfecionare n administraia public. Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care sunt numite n una dintre urmtoarele funcii publice: a) secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; b) consilier de stat; c) secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; d) prefect; e) subprefect; f) secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti; g) director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Categoria funcionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite n una dintre urmtoarele funcii publice: a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i comunei; b) director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; c) director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; d) ef serviciu; e) ef birou. Sunt funcionari publici de execuie din clasa I, persoanele numite n urmtoarele funcii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor. Sunt funcionari publici de execuie din clasa a II-a, persoanele numite n funcia public de referent de specialitate. Sunt funcionari publici de execuie din clasa a III-a, persoanele numite n funcia public de referent. Funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz:
19

a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant." Categoria nalilor funcionari publici Poate face parte din categoria nalilor funcionari publici persoana care ndeplinete cumulativ: a) condiiile generale pentru ocuparea unei funcii publice; b) are studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; c) a absolvit programe de formare specializat i perfecionare n administraia public sau n alte domenii specifice de activitate, organizate, dup caz, de Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii specializate, organizate n ar sau n strintate, ori a dobndit titlul tiinific de doctor n specialitatea funciei publice respective; d) are cel puin 7 ani vechime n specialitatea funciei publice respective; e) a promovat concursul organizat pentru ocuparea funcii publice n cauz. n cazuri excepionale, vechimea prevzut la lit. d) poate fi redus cu pn la 3 ani de persoana care are competena legal de numire n funcia public. Pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i imparial se nfiineaz, n subordinea Ministerului Administraiei Publice, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic. Autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic. Autoritatea sau instituia public este obligat s asigure protecia funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. De asemenea, acetia, au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Funcionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici. Acesta, are ns dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu
20

excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. Funcionarul public are ndatorirea s aduc la cunotin superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziia, astfel de situaii. Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public. Poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia; b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Codul de conduit al funcionarilor publici a fost aprobat prin Legea nr. 7/2004 i reglementeaz normele de conduit profesional ale funcionarilor publici. Aceste norme de conduit sunt obligatorii pentru funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul autoritilor i instituiilor publice. Obiectivele Codului de conduit al funcionarilor publici urmresc s asigure creterea calitii serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public, precum i s contribuie la eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public. Funcionarii publici au obligaia de a asigura un serviciu public de calitate n beneficiul cetenilor, prin participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, n scopul realizrii competenelor autoritilor i ale instituiilor publice. n exercitarea funciei publice, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura, n condiiile legii, transparena administrativ, pentru a ctiga i a menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice. Funcionarii publici au obligaia ca, prin actele i faptele lor, s respecte Constituia, legile rii i s acioneze pentru punerea n aplicare a dispoziiilor legale, n conformitate cu atribuiile care le revin, cu respectarea eticii profesionale. De asemenea,
21

funcionarii publici au obligaia de a apra n mod loial prestigiul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i de a se abine de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia. n procesul de luare a deciziilor, funcionarii publici au obligaia s acioneze conform prevederilor legale i s i exercite capacitatea de apreciere n mod fundamentat i imparial. Acetia nu trebuie s solicite ori s accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, prinilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur politic, care le pot influena imparialitatea n exercitarea funciilor publice deinute ori pot constitui o recompens n raport cu aceste funcii. Este interzis folosirea de ctre funcionarii publici, n alte scopuri dect cele prevzute de lege, a prerogativelor funciei publice deinute. Funcionarii publici sunt obligai s asigure ocrotirea proprietii publice i private a statului i a unitilor administrativ teritoriale, s evite orice prejudiciu acionnd n orice situaie ca un bun proprietar. n situaia n care, prin fapte svrite cu nclcarea normelor de conduit profesional s-au creat prejudicii persoanelor fizice sau juridice, funcionarii publici vinovai rspund n condiiile legii.

CURS X ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE 10.1. Decizia administrativ Decizia administrativ reprezint elementul central al activitii desfurate de structurile administraiei publice pentru realizarea sarcinilor de conducere i organizare. La toate nivelurile, activitatea administraiei se realizeaz n temeiul unei decizii. Decizia administrativ reprezint o manifestare de voin a persoanei administrative, premergtoare aciunii, prin care aceasta opteaz pentru o soluie, n vederea realizrii unei finaliti. Prof. M.T. Oroveanu identific urmtoarele condiii pe care trebuie s le ndeplineasc geneza unei decizii: - o alegere ntre mai multe variante de aciuni posibile; - o alegere trebuie s fie contient, precedat de o deliberare; Un simplu gest instinctiv nu constituie o decizie: - alegerea urmeaz a fi orientat spre unul sau mai multe scopuri, determinate raional;

22

- alegerea trebuie s duc la aciune; decizia administrativ determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru a concretiza voina administraiei. Din punct de vedere al obiectului lor, se pot distinge dou categorii de decizii: - decizii referitoare la activitatea intern a administraiei acestea privesc, n special, organizarea intern a administraiei publice. - decizii privind activitatea exterioar a administraiei. Acestea sunt acte emise n vederea ndeplinirii sarcinilor pe care administraia le are de ndeplinit. Deciziile administrative pot fi clasificate i dup alte criterii: - dup gradul de generalitate: decizii cu caracter general i decizii individuale; - dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor n cadrul creat de prevederile legale; - dup cunoaterea probabilitii efectelor: decizii n condiii de certitudine, decizii n condiii de risc; decizii n condiii de incertitudine; Dup ce administraia a luat iniiativa elaborrii unui proiect de decizie, ncepe faza preliminar a pregtirii acestuia. tiina administraiei recunoate ca principale faze ale acestui proces urmtoarele: - documentarea, informarea i analizarea materialului documentar; - elaborarea variantelor proiectului de decizie. Dup elaborarea variantelor proiectului de proiect de decizie, acestea sunt supuse procesului de evaluare pe baza criteriilor i obiectivelor avute n vedere n momentul lurii iniiativei de elaborare. Etapa final a procesului decizional este adoptarea deciziei. Adoptarea deciziei constituie un drept dar i o obligaie a conducerii structurilor administrative, o atribuie esenial a acestora. Adoptarea deciziei nu trebuie s se limiteze la alegerea variantei optime, c s prevad msurile menite s o duc la ndeplinire. Fr nfptuirea acestei finaliti, ntreaga activitate de pregtire i de luare a deciziei este lipsit de valoare. 10.2. Actul administrativ 10.2.1 Noiunea i particularitile actului administrativ Activitatea organelor administraiei publice, ca organe executive ale statului, se realizeaz prin acte juridice, ca de exemplu, drept civil, drept financiar, dreptul muncii, precum i prin operaii administrative i fapte materiale. n cadrul acestora, actele administrative ocup un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele

23

juridice specifice activitii desfurate de organele administraiei publice n exercitarea ei1. Actele administrative constituie principala form de realizare a activitii executive. Actul administrativ sau actul de drept administrativ face parte din categoria formelor concrete de realizare a administraiei publice productoare de efecte juridice. Actele administrative, n sens larg pot fi grupate n acte de autoritate i acte de gestiune. Actele de autoritate sunt acte administrative emise/adoptate de autoritile administraiei publice locale n regim de putere avnd de regul caracter normativ. Actele de gestiune sunt acte emise/adoptate de autoritile administraiei publice prin care se modific raporturi patrimoniale i ca atare sunt supuse regimului de drept civil. Avnd n vedere regimul juridic aplicabil actelor administrative potrivit legii romne putem deosebi: Acte administrative tipice, adic acele acte administrative care sunt supuse controlului jurisdicional, prin contenciosul administrativ, Acte administrative atipice care sunt exceptate de la controlul jurisdicional, neputnd fi atacate nici n temeiul legii contenciosului administrativ nici n temeiul altor legi speciale. ntr-o formulare general actul administrativ poate fi definit ca forma juridic principal de activitate a organelor administraiei publice care const n manifestarea unilateral i expres de voin de a nate, modifica sau stinge, drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti. n perspectiva managementului administraiei putem definii actul administrativ ca o manifestare unilateral de voin a unei autoriti a administraiei publice prin care se reglementeaz un raport de drept public. 10.2.2. Trsturile specifice actului administrativ A. Actele administrative sunt acte juridice, adic sunt manifestri de voin exprimate n scopul de a produce efecte juridice, altfel spus de a da natere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, drepturi i obligaii juridice. Aceast caracterizare distinge actul administrativ de operaiunile tehnico materiale. n timp ce actele administrative produc, n mod direct, efecte juridice asupra celor cror li se adreseaz, efecte pe care le are n vedere organul emitent al actului, operaiile administrative nu produc efectele juridice avute n vedere de cel care le svrete, ci efectele pe care le prevede legea. Exemplul cel mai elocvent este cel al autorizaiei de construcie, autorizaie care este un act administrativ, produce efecte juridice pe care organul emitent le are n vedere n ce privete condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc aceea construcie.
1

I. Alexandru, A. Negoi, I. Santai, I. Vida, D. Brezoianu, Drept administrativ, Ed. Omnia, Braov, 1999, p. 417.

24

Pentru emiterea unei asemenea autorizaii de construcie, legea stabilete c sunt necesare o serie de avize2. Eliberarea autorizaiei este condiionat de obinerea acestor avize. Ca atare efectul avizelor, care sunt operaii administrative, constau n aceea c de ele depinde acordarea autorizaiei, efect prevzut de lege i care nu depinde de voina organului emitent al autorizaiei. Din cele de mai sus rezult c nu orice manifestare de voin este un act juridic, simpla manifestare a unei opinii din partea unei instituii publice administrative nefiind un act administrativ. Aceast deosebire dintre actele administrative i operaiile administrative prezint importan practic mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ, situaie n care instana judectoreasc nu poate controla, n cazul aciunii directe, n mod distinct de actul administrativ, operaiile administrative pe baza crora a fost emis acel act. ntr-un asemenea caz, controlul asupra operaiilor administrative se face numai n subsidiar, n cadrul controlului pe care instana judectoreasc l exercit asupra actului administrativ atacat i numai n legtur cu acesta. Printr-un act administrativ iau natere drepturi i se stabilesc obligaii noi sau se sting altele mai vechi. De asemenea pot fi refuzate pretenii juridice, pe care le formuleaz persoane fizice sau juridice n faa organelor administraiei publice. Aa cum arta prof. Al Negoi, refuzul nejustificat de a rezolva o pretenie privitoare la un drept recunoscut de lege sau tcerea structurilor administraiei publice la formularea unei astfel de pretenii juridice au valoarea de acte administrative. Caracterul de act administrativ, pe care l are refuzul manifest sau tacit de satisfacere a preteniei juridice formulat de o persoan fizic sau juridic n faa autoritilor administraiei publice, decurge din interpretarea dinamic a principiului legalitii care guverneaz activitatea organelor administraiei publice. Potrivit acestui principiu, persoanele administrative au dreptul de a aciona pe baza i n executarea legii, dar i obligaia de a face n condiiile prescrise de lege. Inaciunea acestora este, n interpretarea dispoziiilor art. 1 din Legea 29/1991, republicat, a contenciosului administrativ, ca act administrativ nelegal. B. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin. 1. Actul administrativ nu este orice fel de manifestare de voin juridic, ci o manifestare unilateral de voin. Actul administrativ este unilateral nu pentru faptul c ar fi opera unei singure persoane la emiterea ei putnd participa mai multe persoane - ci pentru c degaj o singur voin juridic, care provine de la o autoritate a administraiei publice, nefiind necesar consimmntul persoanei creia i se adreseaz. Drepturile i obligaiile care iau natere prin acte administrative sunt stabilite unilateral de organele emitente ale acelor acte, persoanele crora li se adreseaz actele respective avnd ndatorirea de a se conforma ntocmai voinei unilaterale a organului administraiei publice, exprimat prin actul administrativ.
2

Legea 50/1991, republicat, privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, publicat n Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 3 din 13.01.1997

25

Actul administrativ se deosebete de actele juridice civile care au caracter bilateral pentru c exprim voina ambelor pri, n timp ce, aa cum am artat mai sus, n cazul actului administrativ suntem n prezena unei manifestri unilaterale de voin. Aceasta chiar i n cazul n care actul administrativ este emis de autoritatea competent la cerea unei persoane fizice sau juridice, ntruct decizia aparine exclusiv acestei persoane administrative, deci este unilateral. Actul administrativ este unilateral indiferent de tipul autoritii publice care l emite: n cazul consiliilor locale este vorba de autoriti deliberative constituite din mai muli consilieri alei, n cazul autoritilor unipersonale, prefect, primar, ministru, o singur persoan emite actul, n cazul participrii mai multor autoriti publice actul mbrac forma hotrrilor comune. 2. Pentru a fi considerat act administrativ manifestarea de voin trebuie s emane de la un organ al administraiei publice. Manifestarea de voin, chiar i unilateral, care eman de la o alt autoritate public sau de la o organizaie nestatal nu este act administrativ. Prin excepie, pot fi considerate acte administrative i actele emise de unele organizaii nestatale, n msura n care organizaiile ndeplinesc activiti investite cu autoritate administrativ, ca urmare a unor prevederi exprese. 3. n cazul actelor administrative, manifestarea de voin are loc n temeiul puterii publice. Voina autoriti, emitente a actului administrativ, poate fi impus n mod unilateral persoanei creia i se adreseaz ntruct persoana administrativ emitent acioneaz n temeiul puterii publice i n calitate de autoritate public. Manifestarea unilateral de voin pe care o reprezint actul administrativ este realizat n regim de drept public, ceea ce o deosebete de actul civil unilateral (testament, donaie etc.). Datorit acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu i, totodat, executoriu prin el nsi. Aceast trstur prezint importan cel puin sub dou aspecte i anume: fiind emis n temeiul puterii publice, organul emitent al actului i poate impune n mod unilateral voina fa de cel cruia i se adreseaz acel act, astfel nct i poate stabili, tot n mod unilateral, conduita n raportul juridic care ia natere, se modific sau se desfiineaz prin emiterea actului administrativ. fiind emis n temeiul puterii publice, actul administrativ este executoriu din oficiu. n cazul n care cel obligat la executare nu execut de bun voie actul administrativ, organul competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silit a actului, fr a mai fi necesar emiterea de ctre un alt organ a unui act n baza cruia s se treac la executarea silit, aa cum se ntmpl n cazul actelor civile, a cror executare silit nu se poate face dect n temeiul unei hotrri judectoreti.
26

n principiu, actul administrativ este i revocabil. ntruct actul administrativ are un caracter unilateral el poate fi revocat de ctre autoritatea administraiei publice care l-a emis. Unele acte administrative nu pot fi revocate dac au produs efecte care nu mai pot fi nlturate: acte administrative de jurisdicie, acte de stare civil. C. Actul administrativ este emis n vederea executrii legii (secundum lege) Noiunea de lege, n acest caz, trebuie neleas n accepiunea sa larg, nu numai de act al Parlamentului, ci de orice act dat spre executare n competena organelor administraiei publice. Actele administrative au ntotdeauna un fundament legal, fiind emise n baza unei legi, decret, hotrre de Guvern sau chiar act administrativ emis de o autoritate superioar ierarhic. De altfel, aceasta este i raiunea de a fi a administraiei publice, ca activitate executiv a statului. Totodat, astfel se explic i faptul c actul administrativ este actul specific al administraiei publice. Caracterul subordonat al actului administrativ deriv din scopul primordial al activitii executive, adic de aplicare a legii. Ca o consecin, actul administrativ nu poate nclca, modifica sau completa legea ntruct autoritile administraiei publice locale nu au competen legislativ. Subordonarea actului administrativ fa de lege st la baza contenciosului administrativ, acesta avnd ca scop tocmai controlul de legalitate, adic acordul dintre actul emis i lege. 10.2.3. Categorii de actele administrative Actele administrative prezint o mare varietate, innd seama de situaii i relaii sociale n care sunt angajate organele administraiei publice. Cu toat aceast diversitate, actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii, funcie de anumite criterii: a). Dup ntinderea efectelor juridice pe care le produc actele administrative se mpart n: Acte administrative normative, sunt acele acte care conin reguli generale, impersonale care se aplic ntr-un numr nedeterminat de cazuri i la un numr nedeterminat de subieci. Acte administrative individuale, sunt acele acte care creeaz drepturi i obligaii n profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane determinate. Importana acestei clasificri const n faptul c, ntotdeauna, actele individuale nu pot nclca acte normative. b) n raport de natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasific n: Acte administrative constitutive de drepturi i obligaii, adic acte care dau natere, modific sau sting drepturi i obligaii juridice, ca de pild, permisul de conducere, diferite autorizaii etc. . Acte administrative declarative de drepturi, sunt acele acte prin care se confirm, certific o anumit calitate a unei persoane sau o
27

anumit situaie juridic cum sunt actele de identitate, diferite legitimaii etc. . Actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, n cadrul soluionrii unor litigii juridice, ca de exemplu actele organelor administrative cu atribuii jurisdicionale. Acte administrative sancionatorii, prin care se aplic sanciuni administrative (procese verbale de constatare i sancionare a contraveniei). c) Dup persoana administrativ de la care eman actele administrative pot fi: Acte ale autoritilor administrative statale decrete emise de Preedintele Romniei, hotrri i ordonane ale Guvernului, instruciuni i ordine emise de minitri sau conductori ai altor organe ale administraiei publice centrale de specialitate etc. . Acte ale autoritilor publice locale ordine ale Prefectului, hotrri ale Consiliilor locale i judeene Acte emise de organizaii nestatale n baza unei mputerniciri exprese a legii, organizaii care realizeaz servicii de utilitate public ex. diplome de licen emise de universiti private. d) Dup numrul manifestrilor de voin pe care le ncorporeaz, actele administrative pot fi: Acte administrative care conin o singur manifestare de voin. Acte administrative complexe, care conin dou sau mai multe manifestri de voin. Majoritatea actelor administrative fac parte din prima categorie, ns, n dreptul nostru administrativ, se ntlnesc i cazuri n care actele administrative iau natere prin contopirea a dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la organe diferite. Este cazul, aa zisului, concurs de competen n form direct, spre exemplu n situaia actului administrativ emis de mai multe ministere. e) n raport cu efectele juridice n spaiu sau altfel spus dup competena material a autoritilor emitente se disting: acte cu aplicare general, pe ntreg teritoriul rii, aceste acte fiind emise de organele centrale ale administraiei publice. acte cu aplicare local, n unitile administrativ teritoriale, n care i desfoar activitatea organul emitent. Aceast clasificare corespunde clasificrii organelor administraiei publice n funcie de competena lor teritorial, organe centrale i organe locale.

10.2.4. Comparaie ntre actul administrativ i alte acte juridice

28

A. Actul administrativ i legea Ca i legea, actul administrativ este un act juridic unilateral, ntemeiat pe puterea public a statului. Deosebirea dintre cele dou categorii de acte este cu privire la fora lor juridic i la regimul juridic aplicabil. Legea i ntemeiaz autoritatea pe suveranitatea statului, pe cnd actul administrativ are o autoritate derivat din lege. Prin acte administrative se organizeaz executarea i se execut n concret dispoziiile legii, ceea ce le confer un caracter de subordonate fa de lege. De altfel, principiul legalitii reprezint un principiu fundamental de activitate a administraiei publice. B. Actul administrativ i hotrrea judectoreasc Hotrrea judectoreasc este actul juridic prin care se nfptuiete puterea judectoreasc, pe cnd actul administrativ realizeaz puterea executiv. La fel ca i actul administrativ, hotrrea judectoreasc este un act juridic unilateral. Deosebirile eseniale dintre cele dou categorii de acte sunt: prin actul administrativ este organizat executarea legii, pe cnd hotrrea judectoreasc intervine pentru a sanciona nclcarea legii, soluionnd un litigiu juridic. De asemenea cele dou categorii de acte sunt supuse unui regim juridic diferit, reglementat de norme aparinnd unor ramuri diferite de drept. C. Actul administrativ i contractul Contractul reprezint un act bilateral, ncheiat prin acordul de voin a dou sau mai multe persoane, ca fapt juridic ncheiat n scopul de a da natere, modifica sau stinge raporturi juridice. Actul administrativ reprezint manifestarea unei singure voine juridice, n regim de drept administrativ. Regimul juridic aplicabil celor dou categorii de acte este diferit: cel comun de drept civil, n cazul contractelor, i cel administrativ, de drept public, n cazul actelor administrative, ceea ce presupune aplicarea unor norme juridice diferite cu privire la emiterea, aplicarea, controlul legalitii fiecrui act n parte. 10.2.5. Operaiuni administrative i tehnico-materiale Aciunea administraiei publice mbrac forme concrete de realizare a activitii administraiei , care pot fi grupate n dou mari categorii: A) forme de activitate productoare de efecte juridice; B) forme de activitate care nu produc efecte juridice proprii; Dac analizm activitatea structurilor administraiei publice, vom constata c cea mai mare parte din activitatea acestora o ocup operaiunile administrative i faptele materiale i nu actele juridice. Operaiunile administrative prezint o deosebit importan deoarece cu ajutorul lor are loc emiterea, executarea i controlul executrii actelor administrative, precum i a altor acte juridice.
29

Operaiunile administrative sunt forme concrete de realizare a administraiei publice, a activitii executive svrite de autoriti instituii publice n realizarea sarcinilor conferite lor prin lege, care nu produc prin ele nsele efecte juridice, indiferent dac nsoesc sau nu un act juridic. n mod excepional, unele dintre ele pot produce efecte juridice, dar numai n condiiile i cazurile expres prevzute de lege. Prof. Al. Negoi definete operaiunile administrative ca fiind acele operaiuni materiale care sunt fcute de ctre personalul organelor administraiei publice de-a lungul procesului administrativ. Numrul mai mare al operaiunilor administrative n comparaie cu cel al actelor administrative se explic prin faptul c pentru elaborarea i executarea unui singur act administrativ sunt necesare i variate operaiuni administrative. Operaiunile administrative pot fi grupate dup momentul interveniei lor n diferite faze ale procesului de elaborare i executare a actelor administrative. Astfel, n faza de pregtire sunt realizate operaiuni de documentare, constatare, expertizare, auditare, ntocmire de referate statistici, procese verbale etc. Emiterea presupune ntocmirea mai nti a proiectului actului administrativ, avizarea acestuia de ctre organele ndrituite, datarea, semnarea, nregistrarea acestora. Operaiunile administrative pot fi msuri de pregtire, elaborare, aducere la cunotin i punere n executare a actelor i contractelor administrative. Operaiunile tehnico administrative se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: - sunt forme concrete de realizare a administraiei publice i se supun regimului juridic de drept administrativ i intervin, de regul, n legtur cu emiterea, executarea i controlul executrii actului i/sau contractului administrativ; - sunt fapte materiale putnd produce efecte juridice numai n condiiile i cazurile expres prevzute de lege; - sunt svrite numai de autoriti, instituii i servicii publice, de ctre structurile organizatorice ale acestora, precum i de funcionarii publici special investii cu astfel de atribuii, cu prilejul executrii competenelor ce le revin; - pot angaja rspunderea administrativ a autorului lor, n condiiile legii. Fa de momentul emiterii/adoptrii actului administrativ, pot intervenii anterior, concomitent sau ulterior acestuia. Operaiunile tehnico materiale se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: - sunt forme concrete de realizare ale administraiei publice n sens larg, prin care se creeaz bunuri i/sau se presteaz servicii publice; - sunt fapte materiale, care nu produc efecte juridice prin ele nsele; - pot fi svrite de ctre orice autoritate, instituie i serviciu public, structur organizatoric sau funciona public, precum i de ctre societi comerciale, regii autonome i organisme nestatale.

30

10.3. Contractele administrative n categoria formelor de activitate a administraiei publice productoare de efecte juridice, tradiional, se include i categoria contractelor administrative. Astfel, instituiile administraiei publice, pentru realizarea sarcinilor pe care le au, folosesc pe lng actele administrative, care au un caracter unilateral i contracte administrative care au un caracter bilateral. Contractele administrative sunt acte juridice bi sau multilaterale pe care le ncheie structurile administraiei publice cu cei administrai, acte care cuprind un acord de voin generator de drepturi i obligaii pentru prile contractante. Spre deosebire de contractele de drept civil, contractele administrative sunt supuse i unor reguli de drept public care fac parte din regimul juridic administrativ. Dintre trsturile particulare ale contractelor administrative distingem: - ntotdeauna o parte contractant este un purttor al autoritii publice o instituie public, organ al administraiei publice care acioneaz n temeiul competenei cu care este nvestit de lege n vederea realizrii unui interes public sau al utilizrii domeniului administraiei; - cealalt parte contractant este un particular, persoan fizic sau juridic, care se situeaz n afara sistemului administraiei publice. - obiectul contractului administrativ este format de punerea n valoare a unor bunuri aparinnd domeniului administrativ, de prestarea unor servicii publice sau de realizarea unor lucrrii publice. Pot forma obiect al unor astfel de contracte: distribuia apei potabile, a gazului metan, a energiei termice, electrice, transportului n comun, concesiunile n zonele libere etc. - clauzele contractului administrativ sunt de dou categorii: - clauze reglementare, prestabilite printr-un caiet de sarcini ntocmit i aprobat de organele administraiei publice, particularul neavnd posibilitatea dect s adere la ele; - clauze contractuale propriu-zise, rezultate din acordul de voin al celor dou pri contractante; - executarea obligaiilor care decurg din contracte administrative este supus unor condiii mai riguroase iar sanciunile sunt mai energice. Administraia public, prin organele specializate, i rezerv dreptul de a exercita un control permanent asupra modului n care sunt respectate clauzele contractuale, urmrind felul n care este respectat interesul public. - regimul juridic aplicabil contractelor administrative este att cel de drept comun ct i cel de drept public administrativ; - sub aspectul jurisdiciei aplicabile unor astfel de contracte, n doctrin s-a considerat, ntr-o opinie, c, fiind acte de gestiune pe care le fac structurile administraiei publice, competena soluionrii litigiilor pe care le genereaz aparine instanelor de drept comun, fiind exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990. n prezent se apreciaz c aceste acte juridice pot fi atacate i pe calea contenciosului administrativ.
31

CURS XI PROCEDURA ADMINISTRATIV 11.1.Noiune i principii Administrarea treburilor publice implic activiti, aciuni desfurate, n principal, din oficiu, dar uneori i la solicitarea celor administrai, de ctre persoanele administrative autoriti, instituii publice, organe etc. n vederea executrii legii, a prestrii de servicii publice n regim de putere public. Activitatea administraiei se desfoar ntr-o anumit ordine i forme reglementare strict determinate de normele legale. Dac normele de drept material dau rspuns la ntrebarea ce se face?, normele de procedur sunt cele care relev cum se face administraia public, surprinznd dinamica acesteia. Ansamblul normelor juridice privind formele i modalitile specifice de elaborare, punere n executare i control al actelor administrative precum i de realizare a operaiunilor administrative i tehnico materiale de ctre structurile administraiei publice reprezint procedura administrativ. Normele de procedur administrativ administreaz i raionalizeaz activitatea autoritilor investite cu prerogative de putere public, reducnd cmpul de manifestare a puterii discreionare. Procedura administrativ este chemat s sistematizeze, simplifice i s unifice activitatea administraiei, s elimine paralelismele sau contradiciile dintre actele adoptate. Cei administrai sunt mai bine protejai mpotriva arbitrariului administrativ, procedura administrativ reprezentnd o garanie pentru acetia. Dicionarul explicativ al limbii romne consider c procedura este totalitatea actelor i formelor, ndeplinite n cadrul activitii desfurate de un organ de jurisdicie, de executare sau alt organ de stat. Dreptul administrativ cunoate o procedur contencioas Legea 29/1990 fiind izvorul formal principal n materie i o procedur necontencioas, aplicabil aciunilor curente ale administraiei, activitilor prin care aceasta i realizeaz finalitatea.

32

Procedura administrativ necontencioas se aplic n spaiul administraiei publice, de ctre persoanele administrative, potrivit competenelor legale, n toate componentele administraiei: activ, consultativ, deliberativ, jurisdicional. 11.2. Competena temei al exercitrii procedurii administrative Competena reprezint calitatea juridic ce permite persoanelor administrative s se manifeste ca autoriti publice sau s presteze servicii de interes general. Definim competena prin ansamblul atribuiilor conferite de lege persoanelor administrative i, uneori, structurilor acestora, de a aciona pentru organizarea executrii i executarea n concret a legii. Folosind competena, autoritile, instituiile publice pot aciona n regim de drept administrativ, pot face acte administrative, operaiuni administrative, fapte tehnico materiale. Competena de a aciona n regim de drept administrativ relev calitatea de autoritate administrativ care acioneaz pe baza i n executarea legii. Competena este recunoscut la nivelul persoanelor administrative, dar, uneori, se vorbete i de o competen intern, de serviciu, prin stabilirea expres prin lege a unor competene directe pentru compartimentele interne ale persoanei administrative. Exercitarea competenei n raporturile juridice presupune existena capacitii juridice. Activitatea desfurat de subiectele nvestite cu o anumit competen le confer acestora o calitate oficial, n exercitarea atribuiilor lor. Competena exprim juridic coninutul activitii desfurate de subiectele de drept din punct de vedere material, teritorial i temporal. Competena reprezint o categorie de baz a dreptului administrativ. n jurul acesteia se construiete ntreaga ramur de drept, normele privind edificarea sistemului de competene, precum i stabilirea limitelor interveniei acestui sistem n viaa social, fiind fundamentul dreptului administrativ. Trsturile eseniale ale competenei recunoscute de doctrina de specialitate sunt: - legalitatea competenei. Competena decurge din normele i uneori din principiile de drept. - obligativitatea competenei. Exercitarea atribuiilor funciei reprezint un drept, dar i o obligaie pentru titularii competenei i nu un privilegiu. Titularii nu pot renuna la competen i nu o pot ncredina spre exercitare altor persoane. Prin excepie, legea prevede posibilitatea delegrii i a suplinirii de competene. Suplinirea reprezint nlocuirea titularului competenei cu o alt persoan pe timpul mpiedicrii acestuia de a-i exercita competena. Aceasta acioneaz automat, n baza prevederilor legale i se aplic tuturor atribuiilor pe care le cuprinde o anumit funcie.
33

Delegarea de competen const n desemnarea unei persoane care s exercite anumite atribuii din cadrul competenei titularului. n acest caz este necesar un act de delegare din partea persoanei competente, iar delegarea privete numai o parte din atribuiile titularului, prevzute n actul de delegare. Competena este legat de funcia pe care o ndeplinete autorul acesteia i nu de persoana sa. Ea este permanent i nu se epuizeaz prin exercitarea ei. Caracterul autonom al competenei. Aceast trstur presupune dreptul titularului de a-i exercita competena i, implicit, obligaia celorlalte persoane (mai ales ierarhic superioare) de a asigura independena necesar realizrii acesteia. Este interzis astfel substituirea organelor ierarhic superioare n locul celei subordonate, n exercitarea competenei. Principalele forme ale competenei administrative sunt: a) competena material este determinat de sfera i natura raporturilor sociale asupra crora acioneaz persoana administrativ i semnific atribuiile acesteia. b) competena teritorial este determinat de limitele n spaiu ale exercitrii atribuiilor prevzute de lege. c) competen temporal este determinat de limitele de timp, n care se exercit atribuiile conferite de lege unei persoane administrative. d) competen personal este determinat de calitatea subiectului de drept aflat n raport cu persoana administrativ, n condiiile i n cazurile expres prevzute de lege. Ca regul de procedur eventualul conflict de competen ntre persoanele administrative se soluioneaz de ctre autoritatea ierarhic superioar, comun, a acestora sau, dup caz, de organele prevzute de lege ori de instanele jurisdicionale. 11.3. Reguli procedurale privind personalul din administraia public Persoanele fizice care acioneaz n structurile sistemului administraiei publice pot fi grupat n trei categorii: - demnitari; - funcionari publici; - personal aflat n raporturi de munc. Procedura administrativ necontencioas cuprinde o seam de reguli care reglementeaz ndeplinirea atribuiilor de serviciu. Astfel, a) repartizarea sarcinilor de serviciu se face de ctre superiorul ierarhic direct ctre subordonatul nemijlocit; b) superiorul ierarhic are dreptul de a controla sistematic modul de aducere la ndeplinire a atribuiilor de serviciu de ctre personalul din subordine, de a intervenii i a lua msurile corespunztoare de ndat ce constat nclcarea reglementrilor n vigoare prin modul defectuos de executare.
34

c)executantul este obligat s informeze superiorul ierarhic care a emis ordinul sau dispoziia asupra modului de realizare a acestora. Executarea ordinului verbal sau a dispoziiei scrise se face, de ctre cel care lea primit, n limitele competenelor legale. Personalul din administraia public are ndatorirea de a rezolva lucrrile repartizate de conductorul compartimentului funcional n care lucreaz. Executantului trebuie s i se lase iniiativa i mijloacele legale de apreciate ca necesare pentru o executare optim i eficient. Personalul din administraia public care apreciaz c o msur ierarhic sau modul de executare contravine legii, are dreptul de a o refuza n scris i motivat, realizarea acestora. Dac superiorul ierarhic insist, n scris, i dup aceast informare, subordonatul are obligaia de a executa sarcina dispus cu excepia cazurilor n care aceasta este vdit nelegal, caz n care v-a informa conductorul instituiei. n aceste condiii, executantul este exonerat de rspundere. Conductorul persoanei administrative sau structurii interne are dreptul: a) de a decide prin ordine verbale i dispoziii scrise asupra tuturor problemelor din competena sa; b) de a se informa, de a constata i de a controla n mod nemijlocit, modul de executare a propriilor msuri ori a celor dispuse pe cale ierarhic; c) de a ncunotina conducerea ierarhic asupra propriilor constatri, fcnd propuneri pentru soluionarea, corectarea ori remedierea situaiilor ivite; d) de a ndruma n mod obligatoriu i de a coordona structurile din subordine; e)de anulare, modificare, suspendare i nlocuire a actelor i operaiunilor subordonailor acestora, atunci cnd se impune; Prin reguli de procedur, funcionarul superior ierarhic sau de conducere i se recunosc urmtoarele ndatoriri: a) s asigure ndeplinirea atribuiilor ce revin structurii i personalului din subordine; b) s asigure punerea n executare a ordinelor i dispoziiilor date, pe cale ierarhic, care i revin; c) s cunoasc stadiul ndeplinirii atribuiilor de ctre personalul din subordine; d) s stabileasc i s urmreasc folosirea integral a programului de lucru i de ctre subordonai; e)s ia toate msurile necesare bunei funcionri a structurii conduse; f) s asigure distribuirea uniform i echilibrat a sarcinilor de serviciu pe seama subordonailor si; g) s pretind subordonailor ndeplinirea la timp i ntocmai a obligaiilor de serviciu. n privina executrii msurilor ierarhice subordonatul are ndatoririle prevzute de statutul funcionarilor publici i de statutele sau regulamentele proprii. n exercitarea competenelor personalului din administraia public ierarhic superior i poate delega unele atribuii celor din subordinea nemijlocit.
35

Ei i vor exercita controlul asupra modului n care se exercit delegarea intervenind, dup caz, sau dispunnd retragerea atribuiilor ncredinate, n cazul nendeplinirii corespunztoare. CURS XII REGULI GENERALE DE PROCEDUR PRIVIND ACTELE ADMINISTRATIVE 12.1. Declanarea procedurii de emitere/adoptare a actelor administrative Activitatea persoanelor administrative, prin formele ei productoare sau neproductoare de efecte juridice, se desfoar n mod permanent i continuu. Persoanele administrative au dreptul, ori dup caz, obligaia de a iniia, emite/adopta ori ncheia acte juridice, potrivit competenelor care le revin. Procedura administrativ cuprinde fazele de pregtire, elaborare/adoptare, aducere la cunotin, punere n executare i control al actelor i msurilor administrative. Persoanele administrative au dreptul ori, dup caz, obligaia de a iniia, emite/adopta ori ncheia acte juridice, potrivit competenelor care le revin. Procedura administrativ se poate declana din oficiu, de ctre persoana administrativ din proprie iniiativ sau n temeiul dispoziiei organului ierarhic superior. De asemenea, procedura administrativ se mai poate declana i la solicitarea dreptului de petiionare. Procedura administrativ din oficiu are ca obiect emiterea/adoptarea actelor cu caracter normativ i/sau a celor cu caracter individual, ori luarea unei msuri administrative, n condiiile i cazurile prevzute de lege. n ipoteza exercitrii dreptului de petiionare, procedura se iniiaz prin cerere, reclamaie, sesizare sau propunere, adresat de cel interesat persoanei administrative competente, n vederea dobndirii, recunoaterii, exercitrii, aprrii sau restabilirii unui interes legitim personal sau public. Aceast procedur se iniiaz n nume propriu, de ctre persoanele fizice sau organizaii legal constituite, n cazurile i condiiile prevzute de normele legale. Legea trebuie s prevad un termen general n care trebuie emis/adoptat actul administrativ de la nregistrarea petiiei. Acest termen poate fi ntrerupt n cazul n care solicitantul nu prezint documentaia complet pentru emiterea actului solicitat. Termenul se calculeaz de la data nregistrrii petiiei i se mplinete n momentul aducerii la cunotin prin formele legale. 12.2. Emiterea adoptarea actelor administrative

36

Actele administrative, ca manifestri de voin productoare de efecte juridice, pot fi opera unor structuri unipersonale sau colegiale ale administraiei publice. Corespunztor se utilizeaz termenul de emitere pentru actul administrativ realizat valabil de ctre organul unipersonal i, respectiv, de adoptare pentru actul administrativ al unei structuri colegiale. Dup coninut, actele administrative pot avea caracter normativ sau individual. Proiectele actelor administrative cu caracter normativ pot fi iniiate din oficiu, de persoanele administrative sau de personalul din administraie care ocup funcii de demnitate public, ori de persoanele alese, n condiiile legii. Proiectul de act normativ trebuie nsoit dup caz, de nota de fundamentare, referatul sau raportul ntocmit de ctre instituia sau compartimentul de specialitate din aparatul propriu, precum i de avizele de specialitate. Proiectul se transmite persoanelor administrative interesate i celor prevzute de lege, care au obligaia ca n termenul legal sau n cel stabilit de iniiator s l examineze i s comunica avizele sau, dup caz, observaiile i propunerile formulate. Dup primirea avizelor i propunerilor exprimate, proiectul se supune aprobrii/emiterii persoanei administrative competente. n cazul persoanelor administrative colegiale, aprobarea se face de ctre majoritatea prevzut de lege, cu consemnarea separat a opiniilor contrare. Proiectele de acte administrative cu caracter individual se pot emite sau adopta din oficiu sau, dup caz, la solicitare, dup o procedur similar. 12.2.1. Formalitile procedurale anterioare, concomitente i ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ a actului administrativ A. Formalitile procedurale anterioare sau prealabile emiterii/adoptrii actului administrativ. Cele mai importante formaliti anterioare emiterii/adoptrii actelor administrative, n ordinea care rezult din coroborarea dispoziiilor legale n vigoare, sunt urmtoarele: propunerile, referatele i avizele, pe care ne propunem s le analizm n continuare. a. Iniierea (propunerea proiectelor de hotrri). Potrivit art. 46, alin. (5) din Legea nr. 215/2001, proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri sau de primar, iar, potrivit art. 44, alin. (1) din Regulamentul cadru de organizare i funcionare a consiliilor locale aprobat prin O.G. nr. 35/2002, dreptul la iniiativ pentru proiecte de hotrri aparine primarului i consilierilor. n practic, multe proiecte de hotrri sunt sugerate celor cu drept de iniiativ decizional de ctre compartimentele de specialitate ale aparatului propriu al consiliului local, acestea prezentnd propuneri concrete, verbal sau scris. Cu privire la propunerile fcute de ceteni pentru adoptarea unei hotrri, trebuie s facem precizarea c acestea se adreseaz autoritilor alese ale administraiei publice locale, adic primarului i consilierilor, urmnd ca primarul, din proprie iniiativ sau la cererea consilierilor, s dispun luarea n studiu a acestor propuneri de ctre compartimentele de specialitate.
37

Aadar, iniiativa adoptrii hotrrilor consiliilor locale sau judeene, o au consilierii i, dup caz, primarul sau preedintele consiliului judeean. La nivelul instituiei Prefectului, competena iniierii ordinelor Prefectului aparine Secretarului general al Prefecturii precum i compartimentelor de specialitate din cadrul aparatului propriu. b. Urmtoarea form procedural anterioar adoptrii hotrrilor de consiliu, local sau judeean, este raportul de specialitate al compartimentelor de resort ale administraiei publice locale. Astfel potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi supuse dezbaterii i aprobrii dac nu sunt nsoite de raportul de specialitate al autoritii administraiei publice locale, care va fi elaborat n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului. Prin compartimentul de resort trebuie s nelegem acele structuri organizatorice din organigrama consiliului local care constituie aparatul propriu al acestuia format din funcionari angajai pe funcii de specialitate i nu persoane ocupnd funcii de conducere, n calitate de demnitari (primari, preedini de consilii judeene, viceprimari, vicepreedini ai consiliilor judeene). c. Proiectul actului administrativ se transmite, persoanelor administrative interesate i celor prevzute de lege, care au obligaia ca n termenul legal s l examineze i s comunice avizele sau dup caz observaiile i propunerile formulate. Dup primirea avizelor, observaiilor sau propunerilor, proiectul se supune emiterii/adoptrii persoanei administrative competente. Avizele sunt manifestri de voin unilaterale date de alte autoriti dect cele care emit actul administrativ i n care se exprim de regul opinii de specialitate cu privire la actul ce urmeaz a fi emis sau adoptat. Avizele conforme sunt obligatorii pentru autoritatea emitent, att sub aspectul obligaiei de a le solicita, ct i sub aspectul obligaiei de a le respecta. Spre deosebire de acestea, avizele consultative, sunt obligatorii de obinut fr ns ca, persoana administrativ, s fie obligat la ale respecta. n fine, o ultim categorie de avize sunt avizele facultative, atunci cnd autoritatea administraiei publice are latitudinea de a solicita sau nu avizul, iar n cazul obinerii lui nu este obligat la al respecta. Legea administraiei publice nr. 215/2001, condiioneaz adoptarea hotrrilor de ctre consiliile locale de existena a dou avize: avizul secretarului unitii administrativ-teritoriale i avizul comisiei de specialitate a consiliului local. Potrivit art. 85, alin. (1) din Legea administraiei publice nr. 215/2001, secretarul, avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea acestora, De asemenea, secretarul avizeaz pentru legalitate dispoziiile primarului (art. 85, al. (1), lit. d). Aceste atribuii se regsesc i n sarcina secretarului general al judeului. Un alt aviz pentru adoptarea hotrrilor consiliilor locale, este cel al comisiilor de specialitate, prevzut att de lege, ct i de Regulamentele de
38

organizare i funcionare ale consiliilor locale, adoptate n baza Regulamentului cadru-orientativ aprobat de Guvern prin, O.G. 35/2002. Astfel, n temeiul aceluiai art. 45 din Legea nr. 215/2001, problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei consiliului local nu pot fi supuse dezbaterii i aprobrii dac nu sunt nsoite de raportul de specialitate al autoritii administraiei publice locale i comisiilor de specialitate ale consiliului local. de asemenea, potrivit art. 56, alin. (4) din legea 215/2001, comisiile de specialitate ale consiliului local analizeaz i avizeaz proiectele de hotrri din domeniul lor de activitate, iar n art. 33, alin. (2) din Regulamentul cadru-orientativ se vorbete de proiectele de hotrri discutate i avizate de ctre comisiile de specialitate. Ambele avize analizate mai sus au un caracter consultativ. Firete c funcie de obiectul actului administrativ pot fi necesare i alte avize. De exemplu n art. 14 al aceleiai Legi a administraiei publice se dispune avizarea de ctre Ministerul Afacerilor Externe a proiectelor de hotrri ale autoritilor administraiei publice locale ce au ca obiect acorduri sau convenii de cooperare, pe care acestea intenioneaz s le ncheie cu autoriti similare din alte ri. Acest aviz trebuie emis n termen de 30 de zile de la primirea solicitrii, n caz contrar se va considera c nu sunt obiecii i proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau judeean interesat. Din categoria formalitilor procedurale anterioare adoptrii actelor de drept administrativ mai fac parte: a. Acordul prealabil reprezint consimmntul subiect determinat, cu privire la emiterea/adoptarea unui act administrativ de ctre o persoan administrativ. Emiterea actului administrativ fr acordul prealabil atrage nulitatea acestuia. b. Legalitatea actului administrativ. Tot n cadrul etapei prealabile, autoritatea administraiei publice, trebuie s se asigure c viitorul act administrativ este conform cu legea, el fiind emis tocmai pe baza i n vederea executrii legii. La elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii se va avea n vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i altor acte de nivel superior. Reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior. De altfel, tocmai n vederea asigurrii acestei condiii, a fost instituit avizul de legalitate al secretarului unitii administrativ-teritoriale. n ce privete proiectele de ordin ale prefectului, pentru asigurrii legalitii acestora, compartimentele iniiatoare din cadrul aparatului propriu al Prefecturii vor nainta aceste proiecte compartimentului de specialitate care dup verificarea conformitii lor cu legea le va aviza sau le va restitui cu propuneri i observaii. c. Oportunitatea actelor administrative este o condiie de fapt, prealabil, necesar pentru valabilitatea actului administrativ care se exprim prin
39

concordana dintre sarcina administraiei de a asigura interesul public (scopul actului) i coninutul actului (motiv). d. Respectarea interesului public. Pentru a fi valabil, actul administrativ, trebuie s respecte interesul public, adic scopul legii n sens larg. e. Transparena decizional. Legea nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia public, introduce o condiie prealabil nou, n cadrul etapei anterioare emiterii/adoptrii actului administrativ de ctre autoritile administraiei publice, fie ele centrale sau de nivel local, condiie specific doar actelor administrative normative. Potrivit art. 6 al acestui act normativ, n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraiei publice are obligaia s publice un anun referitor la aceast aciune n site-ul propriu, s-l afieze la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului, i s-l transmit ctre mass-media central sau local, dup caz. Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii, iar, n situaia n care este vorba de un act normativ cu relevan asupra mediului de afaceri se transmite de ctre iniiator asociaiilor de afaceri i altor asociaii legal constituite, pe domenii specifice de activitate. Anunul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunotin publicului, n condiiile de mai sus, cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare i adoptare de ctre autoritile publice. Anunul va cuprinde o not de fundamentare, o expunere de motive sau, dup caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum i termenul limit, locul i modalitatea n care cei interesai pot trimite n scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Proiectul de act normativ se transmite spre analiz i avizare autoritilor publice interesate numai dup definitivare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate. Autoritatea public n cauz este obligat s decid organizarea unei ntlniri n care s se dezbat public proiectul de act normativ, dac acest lucru a fost cerut n scris de ctre o asociaie legal constituit sau de ctre o alt autoritate public. Aceast procedur este obligatorie cu excepia cazului n care, circumstane excepionale impun adoptarea de soluii imediate. Aa cum se poate observa, noua condiie prevzut de Legea 52/2003 are drept scop: sporirea gradului de responsabilitate a administraiei publice fa de cetean, ca beneficiar al deciziei administrative, stimularea participrii active a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative i n procesul de elaborare a actelor normative, precum i sporirea gradului de transparen la nivelul ntregii administraii publice. B. Formalitile procedurale concomitente emiterii/adoptrii actului administrativ. Dup cum s-a artat n literatura de specialitate, formalitile
40

concomitente adoptrii adoptri actelor administrative, constau n: asigurarea cvorumului legal, a majoritii necesare pentru adoptarea actului i motivarea actului administrativ : a. Qvorumul, adic numrul necesar de membrii ai autoritii administrative pentru ca o edin s fie statutar. De regul, structurile colegiale lucreaz valabil n prezena majoritii membrilor, n afara cazurilor cnd legea dispune altfel. Un exemplu n acest sens este dat de art. 31, alin. (2) din legea 215/2001, care stabilete c, edina de constituire a consiliului local, este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consilierilor alei. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ, aciunea putnd fi introdus de orice persoan interesat. b. Majoritatea de vot, reprezint numrul minim de voturi necesar a fi exprimate pentru ca actul administrativ s fie adoptat n mod valabil. Majoritatea de vot poate fi: majoritatea simpl impune ca pentru adoptarea actului s voteze favorabil majoritatea membrilor prezeni la edin; n acest sens, Legea nr. 215/2001, n art. 46, alin. (1) dispune n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Aceast prevedere se aplic corespunztor i consiliilor judeene. majoritatea absolut impune ca pentru adoptarea unui act administrativ s voteze favorabil majoritatea membrilor care compun organul colegial; Acelai art. 46 din Legea administraiei publice, n alineatul (3) prevede c: Hotrrile privind bugetul local, precum i cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie. majoritatea calificat impune ca pentru adoptarea actului administrativ s voteze favorabil un numr legal determinat din membrii din membrii organului colegial. De exemplu n alin. (2) al art. 46 din Legea 215/2001 se prevede c: Hotrrile privind contractarea de mprumuturi, n condiiile legii, administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii neguvernamentale, cu persoane juridice romne sau strine se adopt cu votul a cel puin dou treimi din numrul.
41

c. Motivarea este operaiunea administrativ prin care se expun considerentele de fapt (pentru a se putea aprecia oportunitatea) i de drept (pentru a se putea aprecia legalitatea), care justific i impun adoptarea unui act administrativ. n preambulul proiectului de act normativ adoptat sau emis de autoritile administraiei publice locale se va meniona temeiul legal din legea administraiei publice, sau dup caz din alt act normativ pe care se bazeaz. Motivarea de fapt va avea la baz expunerea de motive a iniiatorului, rapoarte, referate, etc. Alturi de aceste elemente, n cadrul aceleiai etape concomitente emiterii sau adoptrii actelor administrative, se mai disting: a. Redactarea actelor administrative. Actele administrative, pentru a fi cunoscute, trebuie redactate ntr-un stil concis, clar i neechivoc, cu respectarea regulilor de gramatic i ortografie. n general, pentru redactarea unui act administrativ sunt necesare urmtoarele elemente: expunerea pe scurt a motivelor; redarea structural a actului. n principiu actul administrativ se structureaz formal n urmtoarele pri: titlu, preambul i dispozitiv; autenticitatea. b. Semnarea actelor administrative reprezint condiia de form prin care se atest autenticitatea acestora. Potrivit legii administraiei publice, hotrrile consiliilor locale, vor fi semnate de ctre consilierul care conduce edina, iar cele ale consiliilor judeene de ctre preedintele consiliului judeean. n cazul n care, consilierul local care conduce edina, lipsete sau refuz s semneze, hotrrea consiliului local va fi semnat de 3 5 membrii. c. Contrasemnarea actelor administrative. n situaii expres prevzute de lege, actele administrative se supun contrasemnrii de ctre persoanele abilitate. Dispoziiile i hotrrile autoritilor administraiei publice locale, vor fi contrasemnate, pentru legalitate de secretarul unitii administrativ - teritoriale. Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau c depete competenele ce revin, potrivit legii, consiliului local. n acest caz secretarul va expune consiliului local opinia sa motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei. C. Formalitile procedurale ulterioare emiterii/adoptrii actului actului administrativ. Se consider, n general, c formalitile procedurale posterioare adoptrii actelor administrative sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea i publicarea. a. aprobarea reprezint ncuviinarea dat de o persoan administrativ ierarhic superioar, fa de un act al unei persoane administrative subordonate, fr de care, manifestarea de voin a acesteia din urm, nu poate produce efecte juridice, conform legii.
42

b. Confirmarea reprezint validitatea unui act administrativ, realizat de o persoan administrativ, n scopul de a-i ntrii fora juridic, ori de a-i acoperii eventualele vicii de legalitate sau pentru a-i prelungii valabilitatea. c. Comunicarea Actele administrative cu caracter individual produc efecte juridice de la data comunicrii lor subiectelor interesate, cu excepia cazurilor n care legea dispune altfel. d. Publicarea Actele administrative cu caracter normativ produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotina public, n condiiile legii. Necesitatea comunicrii i publicrii actelor administrative, este o consecin a principiului nemo censetur ignorare legem, neputndu-se pretinde unei persoane s respecte un act despre a crui existen nu are cunotin. Alturi de aceste elemente, n etapa ulterioar emiterii/adoptrii actului actului administrativ mai putem reine i Numerotarea actelor administrative. Numerotarea este anual.

12.2.2. Metodologia adoptrii propriu-zise a actelor administrative ale administraiei publice locale Adoptarea actelor administrative de ctre autoritile administraiei publice locale const n dezbaterea proiectelor de hotrri i supunerea lor la vot. n cazul actelor administrative emise de autoriti unipersonale, aceast etap, este cunoscut n literatura de specialitate ca etapa deliberrii i emiterii lor sub semntur. Dezbaterea are loc n timpul edinelor consiliilor locale i judeene i reprezint o confruntare de idei n cadrul creia sunt scoase n eviden avantajele i dezavantajele uneia sau alteia din soluiile posibile. Pentru a cunoate aceste soluii posibile, dezbaterea proiectului de hotrre este precedat de prezentarea de ctre iniiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum i a raportului de specialitate (art. 45 din Regulamentul cadru - orientativ). Pentru a se asigura o dezbatere n deplin cunotin de cauz, proiectele de hotrri, nsoite de documentaia aferent, trebuie transmise, n timp util, consilierilor locali (judeeni), pentru a le studia pe ndelete, nainte de edina n care vor avea loc dezbaterile (art. 43, alin. (6) din legea nr. 215/2001).. Dezbaterea proiectelor de hotrri poate fi general sau pe articole. Dup dezbateri, proiectele de hotrri se supun votului deschis sau secret al consilierilor, dup cum stabilete consiliul local (judeean) respectiv. Hotrrile cu privire la persoane se iau ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute la art. 46, alin. (4) din Legea nr. 215/2001. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea acestor dispoziii sunt nule
43

de drept. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ, aciunea putnd fi introdus de orice persoan interesat. Proiectul de hotrre care a ntrunit numrul de voturi pentru cerut de lege, devine hotrrea consiliului local sau judeean dup caz. Cu aceast operaiune se ncheie procesul decizional propriu-zis al autoritilor administraiei publice locale colegiale. n ce privete actele de autoritate ale organelor locale unipersonale, primarul i respectiv preedintele consiliului judeean, analizeaz proiectele de dispoziii pe baza rapoartelor compartimentelor de resort i, dup deliberare, le poate emite sub semntur. n toate cazurile, dispoziiile emise de primar sau de preedintele consiliului judeean trebuie s fie avizate, pentru legalitate, de ctre secretarul comunei, oraului sau judeului, dup caz. 12.2.3. Intrarea n vigoare i executarea actelor administrative Intrarea n vigoare a actelor administrative prezint o deosebit importan deoarece, n general, un act administrativ ncepe s produc efecte juridice din momentul intrrii sale n vigoare. Astfel, actele administrative, sunt susceptibile de executare i producere de efecte juridice de la data intrrii n vigoare. Dac actele administrative individuale intr n vigoare de la data aducerii la cunotin prin comunicare, n cazul actelor administrative normative Legea 215/2001 condiioneaz intrarea acestora n vigoare de ndeplinirea unor formaliti. n acest sens, n ce privete hotrrile consiliilor locale, art. 50 al Legii administraiei publice dispune c hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii, aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ urmnd a se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Aceste dispoziii legale se aplic similar i hotrrilor consiliilor judeene. Actele administrative atacate n contenciosul administrativ sunt suspendate de drept. n ce privete ordinele prefectului care conin dispoziii normative, prin art. 138 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 stabilete c acestea devin executorii, numai dup aducerea la cunotin public. Ordinele cu caracter normativ vor fi comunicate de ndat Ministerului Administraiei Publice precum i ministerelor de resort, care pot propune Guvernului, n exercitarea controlului ierarhic, anularea ordinelor emise de prefect, dac le consider ilegale sau inoportune. 12.2.4. ncetarea efectelor actelor administrative Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul ieirii lor din vigoare sau al desfiinrii acestora potrivit legii. Ele pot fi abrogate, anulate, revocate i de asemenea, pot fi suspendate, modificate i completate. a. Abrogarea reprezint situaia de ncetare a efectelor actului administrativ prin intervenia unui act nou. Abrogarea poate fi expres (direct sau indirect) i tacit.
44

De asemenea abrogarea poate fi total, cuprinznd ntreg actul administrativ, sau parial. Abrogarea se dispune, de regul, printr-o dispoziie expres cu menionarea elementelor de identificare ale actului abrogat: tipul, numrul, data i locul publicrii, iar n cazul abrogrii pariale i a textelor scoase din vigoare. Abrogarea unui act administrativ are ntotdeauna caracter definitiv. b. Anularea reprezint sanciunea actelor administrative emise/adoptate cu nclcarea legii i const n lipsirea acestora de efecte juridice n vederea crora au fost elaborate. Cauzele anulrii pot viza legalitatea i/sau oportunitatea, putnd fi anterioare, concomitente sau ulterioare actelor, dup caz. Anularea se poate dispune de ctre persoana administrativ ierarhic superioar de autoritile cu activitatea administrativ jurisdicional stabilite prin lege ori de instanele judectoreti. Actele de anulare desfiineaz efectele actelor anulate, considerndu-se c acestea din urm nici nu au existat. n cazul n care actul administrativ este desfiinat pe motive de oportunitate actul nceteaz s produc efecte juridice pentru viitor. c. Modificarea reprezint operaiunea juridic prin care se schimb parial coninutul unui act administrativ. Aceasta poate fi determinat, dup caz de schimbarea strii de drept sau a strii de fapt avute n vedere la emiterea/adoptarea actului. Pe data intrrii n vigoare a actului modificator, dispoziiile acestuia se integreaz n actul vizat, nlocuind dispoziiile schimbate. Modificarea actului administrativ se face de regul de emitentul actului, dar poate fi modificat i printr-un act cu for juridic superioar. Modificarea, poate fi la rndul ei expres sau tacit. d. Revocarea este operaiunea juridic prin care autoritatea administraiei publice emitente scoate din vigoare propriul act. Actele administrative sunt revocabile cu excepia actelor individuale dac au intrat n circuitul civil, a actelor administrativ jurisdicionale a actelor care au fost executate material i a altor situaii expres prevzute de lege. Cauzele care determin revocarea actelor sunt: ilegalitatea i inoportunitatea acestora. Aceste cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ. n ipoteza cauzelor anterioare sau concomitente, revocarea produce efecte i cu caracter retroactiv. e. Suspendarea reprezint operaiunea juridic prin care nceteaz vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative. Actele administrative pot fi suspendate la cerere sau din oficiu. Suspendarea intervine n cazuri excepionale, atunci cnd exist ndoieli, cu privire la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative, precum i, obligatoriu, n cazurile expres prevzute de lege. n cazurile n care nu se confirm, actul administrativ, va fi repus n vigoare sau n executare de ndat.
45

Atunci cnd se stabilete n mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, se dispune desfiinarea actului prin revocare sau anulare. Suspendarea poate opera de drept, n temeiul legii, sau poate fi dispus prin act juridic, la cere sau di oficiu, n condiiile legii, de ctre persoana administrativ emitent, persoana ierarhic superioar, autoritatea cu atribuii jurisdicionale stabilit de lege instana judectoreasca CURS XIII 13.1. REGULI GENERALE DE PROCEDUR PRIVIND OPERAIUNILE ADMINISTRATIVE I TEHNICO - MATERIALE Operaiunile administrative sunt forme concrete de nfptuire a administraiei publice, svrite de persoanele administrative, structurile acestora i personalul administrativ n realizarea atribuiilor conferite prin lege. Ele produc efecte juridice numai n situaiile i condiiile prevzute de lege. n funcie de momentul emiterii/adoptrii actului administrativ, acestea pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare. Operaiunile administrative sunt msuri de pregtire, elaborare, aducere la cunotin i punere n executare a actelor i contractelor administrative. Coninutul operaiunilor administrative l constituie faptul material, care uneori poate exprima n mod implicit i o voin juridic. Operaiunile tehnico administrative sunt svrite numai de ctre persoanele administrative, structuri organizatorice ale acestora, precum i de persoanele din administraie conform atribuiilor ce le revin. Operaiunile tehnico administrative sunt svrite de ctre persoanele administrative, structuri organizatorice, personalul din administraia public precum i de societi comerciale, regii autonome i organizaii nonguvernamentale prevzute de lege. Operaiunile administrative trebuie s ndeplineasc condiiile de fond i form cerute de lege, astfel: - s fie efectuate de ctre autoritatea, instituia, serviciul public, funcionarul public, dup caz, n cadrul competenei (materiale, teritoriale, temporale, personale) legate, n scopul i pentru organizarea i executarea n concret a legii i a celorlalte acte juridice cu caracter legal. - s fie conforme cu cerinele i scopul legii; - s ndeplineasc condiiile de form i procedur prevzute de lege. nclcarea acestora atrage ilegalitatea operaiunilor i rspunderea autorului lor. Operaiunile administrative trebuie fcute, de regul, n form scris, situaie n care pot avea preambulul, formul introductiv, elemente de identificare ale organului emitent i ale personalului din administraie care le-a ntocmit i vor fi redactate n numrul de exemplare necesar, din care unul se pstreaz la arhiva emitentului.
46

13.1.2. Forme specifice de acte i operaiuni ale administraiei publice Ordinele verbale se dau, iar dispoziiile se emit, de regul, pe linie ierarhic de serviciu, subordonatului nemijlocit. Emitentul ordinului sau dispoziiei are obligaia s verifice modul ndeplinirii actelor sale, iar executantul s-l informeze pe superior asupra modului de ndeplinire. n situaii deosebite, cu caracter urgent, ordinul sau dispoziia poate provenii i de la un superior indirect pe linie ierarhic, acesta urmnd a informa pe superiorul nemijlocit al executantului. Executantul ordinului sau dispoziiei se face de ctre cel care l-a primit i numai n limitele competenelor sale legale i ale persoanei administrative din care face parte. Ordinul trebuie s vizeze acte i fapte ce intr n competena legal a personalului din administraie, cu excepia delegrii de atribuii. Personalului din administraie trebuie s i se lase iniiativa i mijloacele legale, apreciate ca necesare, pentru o executare optim i eficient a ordinelor i dispoziiilor date. Certificatele i adeverinele o categorie de operaiuni administrative sunt i cele prin care se elibereaz certificatele i adeverinele de ctre o persoan administrativ. Eliberrii adeverinelor i certificatelor este reglementat de O.G.33/2002. Prin certificat se nelege documentul care confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atest o anumit calitate n vederea valorificrii anumito drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia. Certificatele sunt documente tipizate, eliberate de instituii specializate, cu rubricaie specific pentru faptele care se atest i care sunt extrase n general din registre ca: registre de stare civil, registre matricole, registre agricole etc. Prin adeverin se nelege documentul prin care se atest un drept sau un fapt. Certificatele i adeverinele, se semneaz de conductorul autoritii publice i se elibereaz numai la cererea scris a persoanei sau persoanelor ndreptite ori a mandatarului acestora i numai n situaia n care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului le privete n mod direct. Eliberarea certificatelor i adeverinelor fr prezentarea cererii scrise se face numai cnd reglementrile legale permit acest lucru. Persoanele administrative care le elibereaz trebuie s rein copii de pe certificatele sau adeverinele eliberate. 13.2. REGULI GENERALE CONTRACTELE ADMINISTRATIVE DE PROCEDUR PRIVIND

Contractul administrativ este acea form juridic de activitate a administraiei publice, care reprezint acordul de voin, cu caracter bi sau multilateral, ntre o
47

persoan administrativ i un subiect de drept privat, prin care se urmrete satisfacerea unor interese de ordin general. Contractele administrative au ca obiect realizarea unei activiti de interes public, care const n: prestarea unui serviciu public, realizarea unei lucrri publice, achiziionarea unor bunuri, punerea n valoare a unui bun proprietate public. Contractele administrative se ncheie n form scris sub sanciunea nulitii absolute. Contractul administrativ poate fi modificat prin voina prilor. Coninutul unui contract administrativ se stabilete pe cale reglementar i pe cale convenional. Partea reglementar cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu prevzute de lege, iar partea convenional clauzele negociate de pri. Contractul administrativ este supus unui regim de drept public. Litigiile n legtur cu ncheierea, executarea i desfiinarea contractelor administrative intr n competena instanelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ. 13.2.1. Tipuri de contracte administrative 13.2.1.1. Contractul de concesiune public Contractul de concesiune public se ncheie ntre concedent, cel care transmite dreptul sau obligaia de a exploata obiectul concesiunii i concesionar, sau investitor, cel care exercit dreptul i i asum obligaia s l exploateze, pe riscul i pe rspunderea sa, n schimbul unei sume de bani, numit redeven. Calitatea de concedent aparine statului sau colectivitii locale, care o exercit prin persoanele administrative, potrivit competenelor legale. Concesionar poate fi orice persoan fizic sau juridic de drept privat, romn sau strin, care ndeplinete condiiile legale. Concesiunea are ca obiect exploatarea unui bun, activiti sau serviciu public n schimbul plii unei redevene. Contractul de concesiune se ncheie pe o perioad de maximum 49 de ani, durata putnd fi prelungit prin acordul prilor cu cel mult jumtate din perioada iniial. Concesiunea se aprob pe baza unui caiet de sarcini, aprobat de autoritatea concedent. Procedura concesiunii impune c aceasta se poate face: - prin licitaie public deschis sau deschis cu preselecie; - prin negociere direct, atunci cnd licitaia n una din formele de mai sus nu a determinat un ctigtor. n contract sunt menionate prevederile legale pe care se ntemeiaz contractul care va cuprinde elementele de identificare ale prilor. Redevena rezultat din concesionarea unui bun, a unui serviciu sau a unei activiti se face venit, la bugetul de stat, sau dup caz, la bugetul judeean sau local. Prile vor stabilii termenele de achitare a redevenei i modul de plat.
48

Nerespectarea termenelor de plat a redevenei de ctre concesionar atrage plata unor penaliti, calculate pe zi de ntrziere. Concesionarea poate nceta: - la expirarea termenului pentru care s-a ncheiat, dac prile nu decid prelungirea contractului de concesiune; - prin rezilierea unilateral a contractului de concesiune de ctre concedent, n situaia n care concesionarul nu-i ndeplinete obligaiile asumate prin contract; - prin rezilierea unilateral a contractului de concesiune de ctre concesionar, n situaia n care concedentul nu-i ndeplinete obligaiile asumate prin contract; n aceste dou situaii concedentul sau dup caz concesionarul va putea fi obligat la plata unor despgubiri. - contractul de concesiune poate nceta i n caz de for major sau caz fortuit; 13.2.1.2. Contractul de nchiriere Reprezint un acord de voin ntre titularul dreptului de proprietate public sau al dreptului de administrare a unui bun, proprietate public, denumit locator i un subiect de drept privat, persoan fizic sau juridic, romn sau strin, denumit locatar sau chiria, prin care locatarul primete n folosin un bun proprietate public, pentru o perioad determinat de timp, n schimbul plii unei chirii. Atribuirea n nchiriere se face prin licitaie public deschis sau deschis cu preselecie, prin negociere direct, cu excepia cazurilor prevzute de lege, prin hotrre a Guvernului sau dup caz prin hotrri ale Consiliului judeean sau consiliilor locale. Contractul de nchiriere cuprinde elemente de identificare a prilor i temeiurile de drept pe care se ntemeiaz. Obiectul material al contractului se determin prin identificarea elementelor principale ale acestuia n coninutul contractului i prin prezentarea detaliat n caietului de sarcini. Termenul n care se ncheie contractul, sub sanciunea nulitii licitaiei, este de 15 zile de la data licitaiei. Prin contract se va stabili regimul juridic al bunurilor care urmeaz a fi folosite n timpul nchirierii i dup ncetarea acesteia. n cazul n care s-au efectuat investiii care au sporit valoarea bunului, iar acestea au fost prevzute n contract sau dac realizarea lor este o condiie pentru normala folosin a bunului, locatorul va despgubii locatarul cu contravaloarea investiiilor efectuate. Chiria rezultat din nchirierea unui bun se face venit la bugetul de stat, sau dup caz, la bugetul judeean sau local. Nerespectarea termenelor de plat a chiriei de ctre locator atrage penaliti calculate pe zi/ntrziere din suma neachitat la termen. 13.2.1.3. Contractul de lucrri publice

49

Contractul de lucrri publice este acel contract care are ca obiect execuia sau proiectarea i execuia uneia sau mai multor lucrri de construcii care s conduc la un rezultat menit s ndeplineasc prin el nsui o funcie tehnico economic. Contractul de lucrri publice se ncheie ntre executant i autoritatea central de specialitate a administraiei de stat, determinat n funcie de obiectul lucrrii publice, pentru lucrri publice de interes naional sau ntre executant i persoana administrativ competent potrivit legii pentru lucrri publice de interes judeean sau local. Atribuirea spre executare a unei lucrri publice se face pe baz de licitaie deschis, licitaie restrns, negociere competitiv, sau cu o singur surs, cerere de ofert i concurs de soluii, n condiiile legii, cu respectarea documentaiei tehnico economice. n urma licitaiei, comisia emite hotrrea de adjudecare. Care reprezint actul pe care se ntemeiaz contractul de lucrri publice. Drepturile i obligaiile prilor sunt stabilite prin contractul de lucrri publice ncheiat. Obiectul material al contractului se determin prin identificarea elementelor principale ale acestuia n coninutul contractului i prin prezentarea, n detaliu, n documentaia tehnico economic anex. Durata contractului este stabilit de comun acord de ctre pri funcie de complexitatea lucrrii. Nerespectarea termenelor de executare a lucrrii atrage dup sine plata unor penaliti calculate pe zi/ntrziere, cu excepia situaiei n care ntrzierea nu este imputabil executantului. Nendeplinirea obligaiilor contractuale poate atrage rspunderea civil sau chiar penal. Fora major i cazul fortuit apr de rspundere partea contractant. CURS XIV PROCEDURA CONTROLULUI ADMINISTRATIV Controlul administrativ reprezint verificarea exercitat de administraia public asupra ei nsi, materializat prin ntocmirea unui act constatator. Controlul administrativ trebuie s constate stadiul i modul de ndeplinire a atribuiilor legale, s se desfoare n baza legii n mod obiectiv, ct mai aproape de activitatea verificat, s aib un rol activ. Scopul controlului este depistarea cauzelor generatoare i a condiiilor favorizante ale abaterilor de la normele legale, n vederea evitrii pe viitor a altor abateri. Formele de control administrativ recunoscute i principalele reguli procedurale aplicabile sunt:
50

A. Controlul intern realizat n cadrul fiecrei persoane administrative, de persoanele i compartimentele din interiorul acesteia. Controlul intern privete ntreaga activitate a persoanei administrative, a structurilor i personalului acesteia i are caracter permanent. Declanarea controlului intern se face din oficiu sau la sesizare i vizeaz legalitatea i oportunitatea activitii controlate. B. Controlul extern, exercitat de organe sau persoane din afara persoanei administrative controlate. Formele controlului extern sunt urmtoarele: controlul ierarhic, exercitat de organele administrative ierarhic superioare; controlul de specialitate exercitat de persoane administrative cu rol coordonator i de inspectorate i poliii de specialitate. Controlul ierarhic este exercitat n cadrul raporturilor de subordonare existente n interiorul sistemului administraiei. El poate fi exercitat de organele administrative ierarhic superioare n cadrul sistemului administraiei publice. Controlul ierarhic poate fi declanat din oficiu, sau n temeiul unei sesizri. Aceasta poate viza ntreaga activitate sau numai o parte a acesteia i are ca obiectiv legalitatea i temeinicia activitii controlate. Puterile organului de control sunt: organul de control poate dispune revocarea sau anularea unor acte administrative, refacerea sau nlocuirea actelor ori a operaiunilor considerate nelegale. n condiiile legii, organul de control poate dispune, msuri necesare de corecie i restabilire a legalitii. organul de control, n situaia n care, n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, constat c exist indiciile svririi unei infraciuni de ctre cei controlai n exercitarea competenelor lor, au obligaia de a sesiza de ndat organele de urmrire penal. n situaia n care se constat producerea unor prejudicii patrimoniale n dauna persoanei administrative trebuie s se dispun msurile necesare n vederea recuperrii pagubei. n cazul autoritilor administraiei publice autonome controlul vizeaz numai legalitatea actelor acestora i se realizeaz conform prevederilor legale. C. Controlul administrativ cu caracter jurisdicional: Controlul administrativ cu caracter jurisdicional este exercitat de ctre autoritile special investite cu atribuii executive n cazurile i condiiile prevzute de lege. Controlul exercitat prin intermediul jurisdiciilor administrative se limiteaz la legalitatea actelor i este nfptuit de anumite organe prevzute de lege. Controlul se finalizeaz prin acte administrative jurisdicionale, supuse cilor de atac prevzute de lege. n cazul autoritilor administraiei publice autonome controlul vizeaz numai legalitatea actelor acestora i se realizeaz conform prevederilor legale. 14.1. Reguli procedurale privind cile administrative de atac
51

A. Recursul ierarhic administrativ este acea cale de atac prin care o persoan vtmat printr-un act sau fapt administrativ, se adreseaz persoanei administrative emitente ori celei ierarhic superioare acesteia, solicitnd anularea total sau parial a actului administrativ ori luarea msurii solicitate. 1. Recursul graios reprezint acea categorie de recurs administrativ care este ndreptat ctre persoana administrativ emitent a actului sau care este competent s-l emit. Prin recurs graios recurentul poate s conteste legalitatea, temeinicia ori oportunitatea actului administrativ. a. Recursul graios se exercit n urmtoarele condiii: S existe un act administrativ vtmtor pentru un subiect de drept determinat ori un refuz nejustificat privind o cerere nesoluionat n termenul prevzut de lege. S existe o vtmare ntr-un drept sau interes legitim a unui subiect de drept determinat care nu trebuie dovedit , fiind suficient invocarea acesteia n afara cazurilor cnd legea prevede altfel; S existe o reclamaie sau o sesizare a petiionarului n cauz. b. Termenul de exercitare i de rspuns Termenul general n care o persoan administrativ este obligat s comunica rspunsul la o cerere este de 30 de zile de la data nregistrrii petiiei la organul competent s o soluioneze sau la alte termene prevzute prin legi speciale. Exercitarea recursului graios (neierarhic) este supus termenului general de 30 de zile, de la aducerea la cunotin a actului administrativ sau a msurii administrative, ori de la data cnd trebuia s i se rspund petiionarului, dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului. n situaia n care persoana administrativ nu comunic rspunsul, termenul se calculeaz de la data expirrii termenului legal de soluionare a petiiei. c. Procedura Exercitarea recursului graios are la baz formularea unei petiii, pe care recurentul o nregistreaz la persoana administrativ n a crei competen se afl emiterea actului administrativ, ori luarea msurii solicitate. Persoana administrativ astfel sesizat este obligat s nregistreze petiia i s o repartizeze de ndat, dar nu mai trziu de 5 zile, persoanei competente s o soluioneze. d. Soluionarea recursului graios Persoana administrativ sesizat este obligat s rspund n termen de 30 de zile sau n termenul prevzut de legea special. Rspunsul va fi nsoit, dup caz, de actul solicitat. n cazul n care cererea nu poate fi soluionat favorabil, refuzul va fi motivat. Acest termen poate fi prelungit cu maximum 15 zile, cnd coninutul i complexitatea lucrrii o impun, cu aprobarea efului ierarhic.
52

 ntiinarea va fi comunicat n scris i motivat petiionarului, cu eventuala indicare a documentelor necesare soluionrii petiiei. n cazul n care persoana administrativ este sesizat cu o solicitare care nu intr n competena sa, aceasta este obligat s o nainteze, n cel mult cinci zile, persoanei administrative competente i s-l informeze pe petiionar despre acest lucru. Soluionarea recursului graios se face printr-un act sau nscris ori msur administrativ care se supun aceluiai regim juridic ca i actele sau nscrisurile administrative emise din oficiu sau la cerere. 2. Recursul ierarhic se adreseaz persoanei administrative ierarhic superioare celei care a emis actul sau nscrisul administrativ sau care era competent s le emit sau s le dispun. Pe calea recursului ierarhic, actul sau nscrisul poate fi controlat, sub aspectul legalitii, temeiniciei i oportunitii sale. Recursul ierarhic impune existena urmtoarelor condiii procedurale: un act sau nscris vtmtor pentru un subiect de drept determinat sau o petiie nesoluionat n termenul prevzut de lege, ori un refuz nejustificat privitor la acestea. s existe o vtmare ntr-un drept sau interes legitim care nu trebuie dovedit, fiind suficient invocarea acesteia. s existe o reclamaie sau o sesizare a petiionarului n cauz. persoana administrativ emitent a actului sau a nscrisului ori a msurii administrative s se afle n raport de subordonare ierarhic fa de persoana administrativ n faa cruia se exercit. recursul administrativ ierarhic poate fi exercitat cel mai devreme odat cu recursul graios, sau separat de acesta. a. Termen exercitarea recursului ierarhic nu este supus unor termene speciale, cu excepia cazului n care legea dispune altfel sau atunci cnd reprezint forma procedural prealabil de exercitare a aciunii n contencios administrativ. Ca form prealabil introducerii unei aciuni n contencios administrativ, recursul ierarhic se exercit n termenul prevzut de legea contenciosului administrativ. Acest termen ncepe s curg de la data la acre organul emitent a adus la cunotin actul, n formele prevzute de lege. b. Procedur exercitarea recursului administrativ ierarhic are la baz formularea unei petiii pe care recurentul o nregistreaz la persoana administrativ ierarhic superioar celei n a crei competen a intrat emiterea actului sau nscrisului. Petiionarul va arta motivele care determin nelegalitatea, netemeinicia sau neoportunitatea actului, precum i vtmarea suferit. Persoana administrativ sesizat este obligat s nregistreze petiia i s o repartizeze de ndat, dar nu mai trziu de 5 zile, personalului competent s o soluioneze.
53

Persoana administrativ ierarhic superioar va solicita n termen de 30 de zile persoanei administrative competente s emit actul sau s dispun msura, informaiile necesare, nsoite de actul ori nscrisul administrativ i de operaiunile administrative care au stat la baza emiterii actului sau nscrisului sau care a motivat refuzul emiterii actului. n situaia n care persoana administrativ ierarhic superioar nu reine cauza spre soluionare va transmite persoanei administrative emitente instruciunile necesare rezolvrii ei. Modul de soluionare va fi comunicat att petiionarului ct organului ierarhic superior. Persoana administrativ emitent este obligat s rspund petiionarului n termen de 30 de zile sau n termenul prevzut de legea special. Rspunsul va fi nsoit de actul sau nscrisul solicitat. n cazul imposibilitii legale de emitere a actului solicitat refuzul va fi motivat, artndu-se considerentele de fapt i de drept care determin imposibilitatea soluionrii petiiei. n situaia n care se solicit anularea total sau parial a actului, aceast msur poate fi adoptat i de autoritatea ierarhic superioar, dup caz, potrivit competenelor sale legale. n cazul n care persoana administrativ este sesizat cu o solicitare care nu intr n competena sa, aceasta este obligat s o nainteze, n cel mult cinci zile, persoanei administrative competente i s-l informeze pe petiionar despre acest lucru. n aceast situaie toate termenele curg de la data nregistrrii petiiei la persoana administrativ competent. A. Jurisdicia administrativ i recursul jurisdicional 1. Jurisdicia administrativ reprezint modalitatea de soluionare a unor conflicte aprute n legtur cu activitatea administraiei publice, prin procedee i principii specifice activitii de judecat, desfurat de subiecte de drept anume investite de lege i care funcioneaz n cadrul administraiei publice. 2. Trsturile caracteristice jurisdiciei administrative sunt: Normele n baza crora se instituie i se desfoar au un caracter imperativ; Prile n litigiu pot utiliza mijloace legale de prob pentru a-i susine interesele pe baz de contradictorialitate, fiind citate, potrivit legii. Prile n litigiu se bucur de egalitate de tratament procesual; Dezbaterile au caracter public, n afara cazurilor cnd se hotrte s aib caracter secret; Organul de jurisdicie este independent fa de prile n conflict; Dreptul la aprare este garantat i se exercit inclusiv prin avocai alei sau ali mputernicii legali ai prilor n conflict. Actul jurisdicional se bucur de stabilitate i poate fi atacat n justiie, potrivit cilor i termenelor prevzute de lege;
54

 Actul administrativ jurisdicional definitiv este executoriu de drept; 3. Procedura jurisdiciei administrative impune urmtoarele reguli Organele de jurisdicie administrativ special i desfoar activitatea dup o procedur stabilit prin legi speciale, care se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil, n msura n care acestea sunt compatibile, ori cu alte reglementri legale. Actele administrativ jurisdicionale vor fi obligatoriu motivate n fapt i n drept; Este obligatorie citarea persoanei administrative, competente s emit actul administrativ sau s dispun msura administrativ. CURS XV CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE Din coninutul complex al noiunii de administraie public doctrina recunoate ca fcnd parte verbele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona i a controla. Fiecare dintre acestea reprezint categorii de aciuni pe care administraia le realizeaz i se gsesc ntre ele n interrelaie i intercondiionare reciproc, premis a unei administraii eficiente. Exercitarea controlului asupra administraiei publice, care face obiectul prezentului capitol, reprezint mijlocul prin intermediul cruia se analizeaz dac structurile acesteia acioneaz conform normelor de referin stabilite i scopurilor generale ale administraiei publice. Controlul reprezint o garanie a respectrii principiului legalitii n toate manifestrile administraiei publice, prin intermediul su putnd fi descoperite eventuale abateri de la normele legale i stabilite msuri concrete de corectare a aciunii de executare a legii. n unele situaii controlul poate viza nu numai legalitatea c i oportunitatea deciziilor administrative. Modalitile de exercitare a controlului administraiei publice prezint particulariti n funcie de o seam de parametrii care circumscriu cadrul i criteriile controlului. Astfel controlul administraiei poate fi realizat din interiorul sau din afara acesteia, poate fi unul de specialitate sau unul politic, poate fi un control pur administrativ sau unul administrativ jurisdicional etc. Descentralizarea administraiei publice pe baza principiului autonomiei locale i recunoaterea de ctre stat a dreptului colectivitilor locale de a soluiona o parte nsemnat din problemele administrrii comunitilor locale constituite n comune, orae, municipii, judee a impus apariia unor forme noi de control i construcia unei instituii publice specifice a administraiei statale n judee prefectul. Ca funcie principal a administraiei publice, controlul are misiunea de a confrunta aciunile realizate de ctre acesta cu scopurile i sarcinile sale, de a verifica conformitatea administraiei publice, sub aspect material, cu o baz de referin. Prin
55

obiectivele sale, controlul administrativ, oglindete complexitatea administraiei publice, pe care trebuie s o urmreasc n toate determinrile sale concrete. Esena controlului administrativ const n confruntarea administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu cea ce trebuie sau ceea ce va trebui s fie. 1. Organizarea activitii de control Pentru ca forma de control administrativ s i realizeze finalitatea cu privire la mbuntirea structurii i activitii administraiei publice potrivit doctrinei aceasta trebuie s ndeplineasc o serie de condiii: S fie ndeplinit, pe ct posibil, de nii conductorii instituiilor administrative, ntruct funcia de control este inseparabil de funcia de conducere; Controlul s fie realizat de un personal specializat, care s poat analiza, n mod profesionist, activitatea i celelalte aspecte verificate, putnd efectua propuneri pertinente de mbuntire a acestora; Eficiena controlului este determinat de proporia optim a acestei activiti. Activitatea de control trebuie s respecte anumite limite pentru a nu se transforma ntr-o frn n calea unei activiti normale a administraiei i a nu inhiba aciunile acesteia. Modalitile de control trebuie s se adapteze permanent la obiectivele stabilite. Controlul va putea fi inopinat sau anunat, n funcie de ceea ce urmrete prin realizarea sa, n funcie de baza de referin aleas. Eficiena activitii de control depinde de modul n care sunt valorificate constatrile organelor de control. Orice aciune de control trebuie s se ncheie cu anumite concluzii, nscrise n actul de control. 2. Modaliti i forme de control exercitate asupra activitii administraiei publice Activitatea de control administrativ poate privi toate aspectele aciunii administrative, n oricare din formele ei de manifestare. Astfel, controlul poate viza modul de utilizare a mijloacelor materiale i umane, a resurselor financiare sau felul n care organul controlat i-a exercitat competena legal. Prof. M.T. Oroveanu distinge dup obiectivele controlului urmtoarele modaliti: Controlul de materialitate care privete verificarea elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor msurabili; Controlul de regularitate care duce la confruntarea elementului supus verificrii cu o regul juridic. n cadrul acestui control intervin anumite posibiliti de interpretare. Controlul de rentabilitate utilizeaz metode financiar contabile, ca element de apreciere i are un caracter sintetic atunci cnd urmrete evaluarea costului resurselor umane i materiale pentru ndeplinirea sarcinilor administrative. Controlul de eficien care implic comparaii fa de standardele dintr-o baz de referin.
56

Controlul de oportunitate n cadrul cruia elementele de referin i de comparaie sunt imprecise i susceptibile de analize diferite, ceea ce determin oscilaii n aprecierea posibil. Teoria controlului administrativ identific mai multe forme ale acestuia n funcie de o serie de criterii cum ar fii: a. n raport de timpul n care se efectueaz controlul fa de momentul derulrii aciunilor controlate, controlul poate fi: prealabil, concomitent, sau posterior activitii analizate. n cazul controlului prealabil sau preventiv, decizia administrativ nu poate fi adoptat, dect dac verificarea de conformitate atest c sunt ndeplinite condiiile legale. Controlul concomitent reprezint forma cea mai greoaie de control i este mai rar utilizat n practic. n schimb controlul ulterior reprezint regula n administraie. Dezavantajul su, ns, const n posibilitatea depistrii cu ntrziere a eventualelor abateri legale. b. n raport de aducerea sau nu la cunotina organului controlat a aciunii de control acesta poate fi: Control inopinat sau control anunat. Controlul inopinat este utilizat atunci cnd se dorete a se surprinde diverse posibile deficiene n activitatea unei organizaii controlate, spre exemplu n gestionarea resurselor financiare. Aceast form de control nu permite o analiz aprofundat a activitii administrative, a eficienei acesteia, ci doar surprinderea unei stri de fapt. n situaia unui control anunat, scopul urmrit nu este n primul rnd depistarea erorilor n activitatea unei structuri administrative, ct analiza aprofundat a activitii acesteia, a eventualelor cauze ale fenomenelor negative manifestate. Doctrina controlului administrativ mai relev i alte forme de control: a. ntinderea eantionului supus aciunii de control: Control exhausiv i control limitat. Controlul exhausiv poate cuprinde ntreaga activitate desfurat de organul supus verificrii, pe un anumit interval de timp de la ultimul control efectuat la zi. Controlul limitat presupune verificarea unui eantion limitat de dosare, cazuri individuale, extrapolndu-se concluziile asupra ntregii activiti. b. dup tehnica de control, acesta poate fi desfurat n mod unilateral sau pe baz de contradictorialitate. n prima situaie controlul analizeaz obiectivele stabilite n baza documentelor examinate, fr participarea celui care le-a ntocmit sau a reprezentantului unitii controlate. Controlul pe baz de contradictorialitate presupune participarea organului controlat prin furnizarea de explicaii, informaii, formarea de eventuale obieciuni, toate de natur s aduc clarificrile necesare unor concluzii pertinente. c. dup locul de desfurare, controlul administrativ poate fi: control pe dosar sau control la faa locului.

57

Controlul pe dosar presupune verificarea la sediul organului de control a unor documente solicitate organului de control. n situaia controlului la faa locului, verificarea se efectueaz la sediul instituiei administrative controlate, permind astfel formarea unei viziuni de ansamblu asupra activitii acesteia i o mai mare profunzime a aprecierilor, precum i o mai mare celeritate a aciunilor de control. d. dup obiectivele de control poate fi tematic sau punctual. n prima ipotez controlul se desfoar pe baza unor planuri, tematici, n care sunt incluse anumite obiective de atins. n cazul controlului punctual, n general se urmrete verificarea unei situaii determinate, impus de un obiectiv anume, pe care cel care organizeaz controlul i propune s-l realizeze. e. n funcie de modul de organizare a echipei de control, n doctrin se distinge: Control individual, desfurat de o singur persoan, i Control colegial sau de echip, n general mai complet i oferind garanii mai bune n legtur cu activitatea sa. 3. Efectele controlului administrativ Controlul administrativ presupune verificarea, n mod constant, a aciunilor administraiei publice n comparaie cu o baz de referin, comparnd n permanen starea actual cu cea virtual, dezirabil i posibil de realizat. Punerea n eviden a conformitii administraiei publice cu ceea ce aceasta ar trebui s fie, reprezint un efect important al controlului administrativ. Constatrile i concluziile nscrise n rapoartele de control trebuie s fie aduse la cunotina organului competent, care s dispun msurile necesare nlturrii disfuncionalitilor constatate, precum i la cunotina subiectului controlat, precum i la cunotina subiectului controlat, cel care a fcut obiectul controlului. Prin dezbaterea celor constatate de ctre organele de control n cadrul instituiilor controlate, se va putea mbuntii climatul realizrii deciziei administrative i asigurarea n acest fel a rosturilor administraiei publice. Activitatea de control urmrete ca administraia public s se exercite n mod eficient i ntr-un ansamblu unitar. Acest lucru l realizeaz scond n eviden abaterile de la normele stabilite, pe care le constat i propunnd soluii pentru remedierea deficienelor constatate. Controlul reprezint o component a administraiei publice ale crei performane urmrete s le mbunteasc i nu un scop n sine. Ideea de control vizeaz ndreptarea unei erori i nu desfiinarea activitii administraiei. CURS XVI RSPUNDEREA ADMINISTRATIV 16.1. Noiune
58

Regulile responsabilitii sunt reguli eseniale ale tuturor ordinilor juridice determinate, iar rspunderea juridic reprezint garania libertii. Rspunderea juridic administrativ este explicat de ctre unii teoreticieni ai dreptului public pornind de la conceptul de constrngere. Astfel, constrngerea administrativ reprezint ansamblul de msuri (acte juridice, operaiuni administrative, fapte materiale), luate de ctre autoritile administraiei publice n temeiul legii, cu folosirea puterii de stat i, dac este cazul, mpotriva voinei unei persoane, pentru a prevenii svrirea de fapte antisociale, a apra drepturile cetenilor, precum i pentru a sanciona nclcarea normelor de drept administrativ. Dac prin constrngere administrativ se urmrete autoreglarea sistemului social, rspunderea urmrete restabilirea ordinii normative nclcate, precum i condamnarea faptei negative i a autorului acesteia. Constrngerea administrativ cuprinde urmtoarele categorii de msuri: - msuri cu caracter sancionator, atrase de rspunderea administrativ, cum ar fi: avertisment, revocare din funcie, amend, nchisoare contravenional etc; - msuri speciale de poliie administrativ, care apar ca msuri de siguran, protecie i prevenire, carantin obligatorie, oprirea fabricaiei unui produs, reinerea autovehicolului, controlul medical obligatoriu. Rspunderea juridic este definit n literatura din Romnia ca fiind un complex de drepturi i obligaii care potrivit legii, se nasc ca urmare a svririi unor fapte ilicite i care constituie cadrul de realizare a constrngerii de stat, prin aplicarea sanciunilor juridice n scopul asigurrii stabilitii raporturilor sociale i a ndrumrii membrilor societii n spiritul respectrii ordinii de drept. n funcie de felul normei juridice nclcate se face distincie ntre faptele ilicite (penale, administrative, civile etc) care constituie temeiul unui fel de rspundere i de sanciune juridic. Deci, nclcarea normei juridice de drept administrativ atrage rspunderea administrativ pentru autorul faptei ilicite. Ca o component a rspunderii juridice, rspunderea administrativ cuprinde urmtoarele forme: - rspunderea administrativ disciplinar; - rspunderea administrativ contravenional; - rspunderea administrativ patrimonial. 16.2. Rspunderea administrativ disciplinar Fapta constnd n nclcarea cu vinovie a normelor dreptului administrativ poart numele de abatere disciplinar. Trsturile principale ale rspunderii administrativ disciplinare sunt:

59

se ntemeiaz, n general, pe nclcarea unui raport de drept administrativ, dar poate fi atras i de abaterile administrative rezultate ca urmare a nclcrii legii penale; autorul abaterii poate fi: - un organ al administraiei publice persoan administrativ; - un funcionar public; - un organism nestatal; - o persoan fizic. Subiectul activ al raporturilor de tragere la rspundere este ntotdeauna o autoritate public; se ntemeiaz pe vinovia (culpa) subiectului pasiv, care are capacitate juridic; Sanciunile pentru abateri disciplinare mbarc mai multe modaliti, cum ar fi: - amenda ca situaie a nclcrii unei dispoziii ale Legii nr. 26/1990 privind Registrul comerului; - dizolvarea organului ales (ex. dizolvarea de drept a consiliului local n condiiile Legii nr. 215/2001); - majorri de ntrziere pentru neplata la timp a obligaiilor bugetare privind impozite, taxe etc. - demiterea primarului; Procedura de aplicare a sanciunilor administrativ-disciplinare trebuia s fie una contencioas. Aceasta cuprinde norme cu privire la: - constatarea faptei, a legturii de cauzalitate ntre fapt i rezultatul vtmtor; - termenele de prescripie sau de decdere; - stabilirea organului administraiei publice competent s constate svrirea abaterii i coninutul actului de constatare; - exercitarea cilor de atac; - modaliti de executare, etc.

16.2.1. Rspunderea administrativ disciplinar a funcionarilor publici Rspunderea administrativ disciplinar a funcionarilor publici i are sediul materiei n Legea 188/1999, republicat, privind statutul funcionarilor publici i n H.G. 1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i paritare, din cadrul autoritilor i instituiilor publice. n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice se constituie, prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice, comisia de disciplin, care cerceteaz faptele sesizate ca abateri disciplinare i propune sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor publici care le-au svrit. Prin excepie, comisia de disciplin se poate constitui pentru mai multe autoriti sau instituii publice n cazul n care, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice respective, exist mai puin de 12 funcionari publici.
60

Comisia de disciplin este compus dintr-un preedinte i 4 membri titulari. Comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici este compus dintr-un preedinte i 6 membri titulari. Membrii titulari ai comisiei de disciplin constituite la nivelul unei autoriti sau instituii publice sunt desemnai astfel: a) 2 membri, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice; b) 2 membri, de ctre organizaia sindical reprezentativ a funcionarilor publici din cadrul autoritii sau instituiei publice. Membrii titulari ai comisiei de disciplin comune pentru mai multe autoriti sau instituii publice sunt desemnai cu respectarea urmtoarelor condiii: a) comisia de disciplin s fie compus dintr-un numr egal de reprezentani ai fiecrei autoriti sau instituii publice pentru care se constituie; b) numrul reprezentanilor desemnai de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice pentru care se constituie comisia de disciplin s fie egal cu numrul reprezentanilor desemnai de ctre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici din cadrul acestor autoriti sau instituii publice. n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat, reprezentanii vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva autoritate sau instituie public. Alegerea reprezentanilor funcionarilor publici se face prin vot secret. Pentru fiecare comisie de disciplin se vor desemna cel puin 2 membri supleani, n aceleai condiii n care s-a fcut desemnarea membrilor titulari. n cazul comisiei de disciplin constituite la nivelul unei autoriti sau instituii publice, desemnarea preedintelui comisiei de disciplin i a supleantului acestuia se face de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n urma consultrii cu organizaia sindical reprezentativ ori cu funcionarii publici din aparatul propriu, dac acetia nu sunt organizai n sindicat sau dac sindicatul nu este reprezentativ. Supleantul preedintelui comisiei de disciplin nu se desemneaz din rndul membrilor titulari sau al membrilor supleani ai comisiei de disciplin. n cazul comisiei de disciplin comune pentru mai multe autoriti sau instituii publice, preedintele comisiei de disciplin i supleantul acestuia se desemneaz n aceleai condiii, pe baza propunerii comune a conductorilor autoritilor sau instituiilor publice sau, dup caz, a primarilor unitilor administrativ-teritoriale respective. Preedintele comisiei de disciplin pentru nalii funcionari publici i supleantul acestuia se desemneaz prin decizie a primului-ministru, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Nerespectarea procedurii de constituire a comisiilor de disciplin, poate fi atacat de cei interesai, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificrile ulterioare. Mandatul preedintelui i al membrilor comisiei de disciplin este de 3 ani. Mandatul poate fi rennoit o singur dat. Preedintele i membrii comisiei de disciplin i exercit mandatul de la data emiterii actului administrativ de constituire a comisiei de
61

disciplin pn la data expirrii duratei acestuia sau nainte de termen, n aceleai condiii ca cele prevzute pentru membrii comisiilor de disciplin. Pot fi membri n comisia de disciplin numai funcionarii publici definitivi care au o probitate moral recunoscut. Nu poate fi membru n comisia de disciplin funcionarul public care se afl n una dintre urmtoarele situaii de incompatibilitate: a) este so, rud sau afin, pn la gradul al patrulea inclusiv, cu conductorul autoritii sau al instituiei publice; b) este membru al comisiei paritare; c) a fost sancionat disciplinar, iar sanciunea disciplinar nu a fost radiat, n condiiile legii. Poate fi desemnat preedinte al comisiei de disciplin un funcionar public definitiv care ndeplinete urmtoarele condiii: a) este funcionar public din clasa I; b) are, de regul, studii superioare juridice sau administrative; c) are o probitate moral recunoscut; d) nu se afl n una dintre situaiile de incompatibilitate artate mai sus. Mandatul de membru al comisiei de disciplin se suspend de drept n urmtoarele situaii: a) a fost detaat n cadrul altei autoriti sau instituii publice; b) a svrit o fapt care constituie obiectul sesizrii comisiei de disciplin; c) s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva membrului comisiei de disciplin. Mandatul de membru al comisiei de disciplin se suspend, la cerere, n urmtoarele situaii: a) se afl n unul dintre cazurile de incompatibilitate; b) s-a pronunat n orice mod cu privire la fapta sesizat, anterior soluionrii cauzei; c) este so, rud sau afin, pn la gradul al patrulea inclusiv, cu funcionarul public a crui fapt a fost sesizat i se afl pe rolul comisiei de disciplin. Cererea de suspendare se formuleaz n scris de orice persoan care poate dovedi existena situaiilor de incompatibilitate i se nainteaz preedintelui comisiei de disciplin. Suspendarea mandatului unui membru al comisiei de disciplin dureaz pn la ncetarea cauzei care a determinat suspendarea. Mandatul de membru al comisiei de disciplin nceteaz nainte de termen, n urmtoarele situaii: a) renunarea la calitatea de membru; b) a fost suspendat din funcia public pe o perioad mai mare de 30 de zile, n condiiile prevzute de Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare; c) a fost transferat n cadrul altei autoriti sau instituii publice; d) i-au ncetat raporturile de serviciu n condiiile prevzute de Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare;
62

e) i s-a aplicat o sanciune disciplinar; f) a fost sancionat cu nchisoare contravenional. n cazul suspendrii sau ncetrii mandatului unui membru al comisiei de disciplin, atribuiile acestuia se vor exercita de un membru supleant. n cazul suspendrii sau ncetrii mandatului preedintelui comisiei de disciplin, atribuiile acestuia vor fi exercitate de preedintele supleant. Comisia de disciplin are un secretar titular i un secretar supleant, numii prin actul administrativ de constituire a comisiei de disciplin, care au, de regul, studii superioare juridice sau administrative. Secretarul titular i supleantul acestuia nu sunt membri ai comisiei de disciplin. Atribuiile i activitatea comisiei de disciplin Comisia de disciplin are urmtoarele atribuii principale: a) cerceteaz abaterile disciplinare pentru care a fost sesizat; b) propune aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare prevzute la art. 65 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, respectiv: - mustrare scris; - diminuarea drepturilor salariale cu 5 - 20% pe o perioad de pn la 3 luni; - suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; - trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului; - destituirea din funcia public. c) propune meninerea, modificarea sau anularea sanciunii disciplinare aplicate n condiiile prevzute la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, n cazul n care aceast msur a fost contestat la conductorul autoritii sau instituiei publice; d) ntocmete rapoarte cu privire la fiecare cauz pentru care a fost sesizat, pe care le nainteaz conductorului autoritii sau instituiei publice. Modul de sesizare i procedura de lucru a comisiilor de disciplin Sesizarea ndreptat mpotriva unui funcionar public se adreseaz comisiei de disciplin din cadrul autoritii sau instituiei publice sau, dup caz, comisiei organizate pentru autoritatea sau instituia public n care acesta i desfoar activitatea. Comisia de disciplin poate fi sesizat de: a) conductorul autoritii sau instituiei publice; b) conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt este sesizat; c) orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui funcionar public. Sesizarea trebuie s cuprind: a) numele, prenumele, domiciliul i, dup caz, locul de munc i funcia deinut de persoana care a formulat sesizarea;
63

b) numele, prenumele i, dac este posibil, compartimentul n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt este sesizat; c) descrierea faptei care constituie obiectul sesizrii; d) artarea dovezilor pe care se sprijin sesizarea; e) data i semntura. Sesizarea se formuleaz n scris i este nsoit, atunci cnd este posibil, de nscrisurile care o susin. Preedintele comisiei de disciplin va fixa de ndat termenul de prezentare i va dispune citarea funcionarului public a crui fapt a fost sesizat i a persoanelor indicate n sesizare, precum i a celui care a formulat sesizarea. Citarea se face cu cel puin 3 zile calendaristice nainte de termenul de prezentare. Procedura de citare n faa comisiei de disciplin se face prin scrisoare recomandat sau prin ntiinare scris de luare la cunotin prin semntur. Procedura de citare este obligatorie pentru fiecare termen fixat de preedintele comisiei de disciplin. Funcionarului public a crui fapt constituie obiectul sesizrii i se comunic, sub sanciunea nulitii, o copie de pe sesizarea ndreptat mpotriva sa. n situaia n care comisia de disciplin consider c funcionarul public poate influena sau exercita presiuni asupra persoanei care a fcut sesizarea, va pstra confidenialitatea numelui i a adresei acestuia pn la data nceperii cercetrii faptei funcionarului public. Funcionarul public a crui fapt se cerceteaz se nfieaz personal n faa comisiei de disciplin. Funcionarul public i poate exercita dreptul la aprare prin asistarea de ctre un avocat sau prin reprezentare. Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare impune: a) audierea persoanei care a formulat sesizarea; b) audierea funcionarului public a crui fapt constituie obiectul sesizrii; c) audierea oricror alte persoane ale cror declaraii pot nlesni soluionarea cazului; d) culegerea informaiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele prevzute de lege; e) administrarea probelor, precum i verificarea documentelor i a declaraiilor prezentate. n urma administrrii probelor, membrii comisiei de disciplin vor ntocmi un referat n care se consemneaz rezultatele activitii de cercetare desfurate de comisia de disciplin i care va fi comunicat, n vederea formulrii de eventuale obiecii funcionarului public mpotriva cruia a fost formulat sesizarea, precum i persoanei care a sesizat comisia de disciplin. De regul, edinele comisiei de disciplin sunt publice. Raportul comisiei de disciplin cu privire la cauza cu care a fost sesizat trebuie s conin urmtoarele elemente: a) numrul i data de nregistrare a sesizrii; b) numele, prenumele i funcia deinut de funcionarul public a crui fapt a fost cercetat, precum i compartimentul n care acesta i desfoar activitatea;
64

c) numele, prenumele, funcia i domiciliul persoanei care a sesizat fapta, precum i ale persoanelor audiate; d) prezentarea pe scurt a faptei sesizate i a circumstanelor n care a fost svrit; e) probele administrate; f) propunerea privind sanciunea disciplinar aplicabil sau, dup caz, de clasare a cauzei; g) motivarea propunerii; h) numele, prenumele i semntura preedintelui, ale membrilor comisiei de disciplin, precum i ale secretarului acesteia; i) data ntocmirii raportului. Comisia de disciplin formuleaz propunerea cu privire la sanciunea aplicabil, pe baza referatului astfel ntocmit.. Comisia de disciplin poate s propun: a) sanciunea disciplinar aplicabil, n cazul n care s-a dovedit svrirea abaterii disciplinare de ctre funcionarul public; b) clasarea sesizrii, atunci cnd nu se confirm svrirea unei abateri disciplinare. n cazul n care comisia de disciplin are indicii c fapta svrit de funcionarul public poate fi considerat infraciune, propune conductorului autoritii sau instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea funcionarul public sesizarea organelor de cercetare penal. Conductorul autoritii sau instituiei publice va sesiza de ndat organele de cercetare penal. Actul administrativ de sancionare a funcionarului public este emis de persoana competent, potrivit legii de aplicare a sanciunilor disciplinare, pe baza propunerii cuprinse n raportul comisiei de disciplin. Persoana care este competent, potrivit legii de aplicare a sanciunilor disciplinare, nu poate aplica o sanciune disciplinar mai grav dect cea propus de comisia de disciplin, dar poate s aplice o sanciune mai mic dect cea propus de comisia de disciplin. n aceast situaie persoana care este competent, potrivit legii de aplicare a sanciunilor disciplinare, are obligaia de a motiva aplicarea unei sanciuni mai mici. Funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care, potrivit legii, are legitimare procesual activ, i poate dispune efectuarea unui control asupra modului cum autoritile sau instituiile publice respect legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici.

65