Sunteți pe pagina 1din 170

CAPITOLUL III FORMELE ACIUNII ADMINISTRATIVE 1.

Consideraii generale Aciunea administrativ fiind astzi foarte diversificat, urmrete satisfacerea interesului general al societii i ntr-o oarecare msur cerinele fiecrui membru al unei comuniti sociale. Aceast diversificare reclam o anumit sistematizare a formelor activitii administrative, pentru stabilirea naturii juridice a activitilor desfurate de ctre administraia public. n mod tradiional aciunea administrativ se manifest sub forma poliiei administrative i a serviciului public care ns nu trebuie confundate. Poliia administrativ este n mod organic un serviciu public care exercit o activitate de interes general, dar n sens material, ea urmrete respectarea ordinii publice att printr-o activitate prescriptiv, ct i prin msuri particulare de autorizare, organizare sau coercitive, neefectund prestaii specifice serviciilor publice. Prin urmare poliia administrativ i serviciul public sunt noiuni opuse, datorit specificului activitii de poliie care presupune reglementarea juridic precum i a naturii serviciului public care urmrete prestarea unei activiti, pentru satisfacerea unui interes general. Prin activitatea de poliie administrativ se realizeaz ordonanrea activitilor sociale, astfel nct aciunile particularilor s nu prejudicieze interesele ceteneti i ordinea necesar desfurrii normale a vieii publice. Totodat prin activitatea de poliie administrativ sunt luate msuri particulare fie de autorizare a unor activiti sau de organizare a acestora, astfel nct s nu prejudicieze ordinea public, fie de constrngere pentru a preveni svrirea unor fapte antisociale, ca msuri de siguran iar altele pentru protecia drepturilor omului ori pentru aprarea valorilor cetii, care sunt prevzute de lege (1). Msurile de poliie administrativ intervin n procesul pozitiv de aplicare a legii i nu pot s ncalce un act normativ, avnd n vedere c de cele mai multe ori acestea urmresc tocmai prevenirea nclcrii legii i a drepturilor omului prevzute de lege(2). n consecin deciziile administrative prin care se restrnge exerciiul libertilor individuale, (libera circulaie, dreptul de exprimare, de asociere sau de organizare de manifestaii, etc.) pentru pstrarea i asigurarea ordinii publice, sunt msuri de poliie administrativ iar autoritile publice, prin actele lor juridice, nu pot aduga sau deroga de la regulile de ordine public ntruct aceste reguli fiind protejate prin msuri coercitive sunt prevzute n mod limitat i concret de lege. Prin activitatea de poliie administrativ, n principal se urmrete prevenirea tulburrii ordinii publice i nu tragerea la rspundere a celor care au tulburat ordinea i linitea public. Prin aceast caracteristic poliia administrativ se deosebete de poliia judiciar care are ca scop descoperirea faptelor infracionale prevzute de legea penal. Uneori aceast distincie este greu de sesizat, avnd n vedere c persoanele competente s ia msuri de poliie administrativ, pot constata i fapte de natur penal. Prin urmare poliia

administrativ are un caracter preventiv, datorit msurilor de control i de prevenire a tulburrii ordinii publice pe care le efectueaz, iar poliia judiciar are ca specific represiunea penal. Serviciul public este o form de aciune administrativ prin care o persoan juridic i asum satisfacerea unor nevoi de interes general (3). Serviciul public preia acele activiti care nu sunt efectuate de ctre particulari, fie datorit specificului acestora, care reclam atribuii de autoritate public, fie datorit faptului c astfel de prestaii nu sunt rentabile, ntruct particularii urmresc obinerea de profituri i nu acte de caritate, cu excepia organizaiilor non profit care ns nu ndeplinesc cerinele unui serviciu public. 2. Ordinea public i poliia administrativ n general prin ordine public se nelege starea social constnd n normala desfurare a activitilor autoritilor publice, respectarea regulilor de convieuire social, meninerea linitii publice, aprarea proprietii publice i private, a drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor precum i asigurarea salubritii publice. Potrivit legii pentru asigurarea climatului de ordine i linite public, necesar desfurrii normale a activitii economice, social-culturale i promovarea unor relaii civilizate n viaa cotidian, cetenii sunt obligai s aib un comportament civic, moral i responsabil, n spiritual legilor rii i a normelor de convieuire social (4). De asemenea particularii nu pot deroga prin convenii sau dispoziii de la legile care intereseaz ordinea public i bunele moravuri (5). Poliia administrativ urmrete ntrirea ordinii juridice existente, prin intermediul dispoziiilor pe care le emite. n sensul poliiei administrative ,ordinea public este o ordine material i exterioar, considerat ca o stare de fapt opus dezordinii, adic o stare de pace social opus tulburrilor de orice fel. Manifestrile care aduc atingere ordinii sociale, legal instituit, atrag intervenia poliiei administrative. n cadrul interveniei publice, aciunea poliiei administrative se caracterizeaz prin 3 elemente care permit definirea aciunii unilaterale a autoritilor publice, pentru meninerea i restabilirea ordinii publice. Aceste elemente sunt: a) scopul msurii care privete pstrarea ordinii publice; b) caracterul preventiv i c)caracterul unilateral al msurilor de poliie. Caracterul unilateral al aciunii poliiei administrative, bazat pe acte de autoritate, duce la incompatibilitatea aplicrii tehnicii contractuale, n efectuarea procedeelor de poliie administrativ. Prin urmare serviciul de poliie administrativ nu poate fi ncredinat unor persoane particulare. 3. Noiunea de poliie administrativ Cuvntul poliie provine din latinescul poliia care are semnificaia de organizare politic i administrativ precum i din cuvntul grecesc politeia care 133

nseamn cetate i activitatea de ordine n stat (6). Dup o alt opinie cuvntul poliie are la origine grecescul polis care are semnificaia de ora dar i reuniune de ceteni, de stat (7). De-a lungul istoriei cuvntul poliie a dobndit semnificaia de administraie, de reglementare, folosindu-se bunoar termenii poliie regal, intendent de poliie, de justiie, de finane etc. nc din antichitate, n oraele greceti existau organizaii poliieneti alctuite din ephor, archon i strateg. La romani paznicii ordinii publice erau numii censor sau aedili iar ulterior au cptat denumirea de praefectus urbi (8). Termenul de poliie a fost receptat i n spaiul romnesc fiind ntlnit n documentele din secolele XVII i XVIII, cu semnificaia de activitate de stat, activitate a domnitorului i oblduitorului rii. n vechiul limbaj juridic cuvntul poliie desemna orice comandament destinat realizrii scopurilor societii politice (9). Astzi dei exist o pluralitate de termeni pentru explicarea semnificaiei cuvntului poliie, n literatura de specialitate occidental exist apropieri asupra coordonatelor care definesc sintagma poliia administrativ i originea acesteia, fiind considerat expresia dreptului de poliie de care dispune statul pentru realizarea protejrii i restabilirii ordinii publice (10). Dup cel de-al doilea rzboi mondial, n statele occidentale a continuat perfecionarea i modernizarea poliiei administrative, prin depolitizarea i intelectualizarea personalului acesteia iar n rile din estul Europei, conceptual de poliie s-a restrns la un grup de atribuii i organe ale Ministerului de Interne care prin ageni militari foloseau fora de coerciie, n special pentru prevenirea, constatarea i cercetarea infraciunilor. n mod tradiional poliia administrativ este definit prin raportare la ordinea public, avndu-se n vedere clasica triad: linitea, securitatea i salubritatea public (11). n literatura juridic actual din ara noastr, ntr-o prere se susine c poliia administrativ reprezint un ansamblu de msuri care au ca obiect meninerea ordinii publice, necesare vieii i convieuirii oamenilor ntr-o societate civilizat (12). De asemenea ntr-o alt definiie, poliia administrativ reprezint ansamblul activitilor organelor administraiei publice prin care se stabilesc regulile generale i cele individuale, n limitele crora se pot desfura aciunile particularilor fr ca prin aceasta ordinea social s fie prejudiciat (13). ntr-o alt concepie din literatura juridic francez se contest definirea poliiei prin raportare la ordinea public, apreciindu-se c activitatea de poliie exist atunci cnd o autoritate administrativ este nvestit cu o competen care i permite fie s reglementeze numeroase activiti sau raporturi ale particularilor, fie s intervin n aceste ocazii prin intermediul deciziilor individuale, avnd n vedere c obiectul msurilor care intervin intereseaz mai puin. Totul poate deveni obiect al poliiei administrative, cu condiia ca o astfel de competen s fie recunoscut autoritii administrative, de ctre legiuitor (14). Pentru definirea poliiei administrative att n plan teoretic, ct i din perspectiva dreptului pozitiv, apreciem c nu se poate face abstracie de noiunea de ordine public. ntr-un astfel de demers intereseaz mai puin mpotriva cui se 134

iau msurile de poliie, deoarece prezint importan doar raiunea lurii acestor msuri i anume protejarea unui interes general. Indiferent de accepiunile date noiunii de poliie, n esena ei, aceasta nu este un serviciu public, ci o form de aciune a administraiei care const n reglementarea activitii particularilor, n vederea asigurrii meninerii i restabilirii ordinii publice. 4. Formele poliiei administrative Pentru meninerea i restabilirea ordinii publice, autoritile administrative sunt constituite att la nivel central, avnd competen pe ntreg teritoriul rii, ct i la nivel teritorial, cu competen doar la nivelul judeului, oraului sau comunei. Cnd autoritatea administrativ are o competen general, msurile de poliie administrativ au un caracter general iar autoritatea administrativ este o autoritate de poliie general. Dac msurile de poliie administrativ se iau de ctre autoriti administrative specializate, n anumite domenii de activitate care reclam o anumit tehnicitate, aceste autoriti au o competen special i desfoar activiti de poliie specializat. Distincia dintre poliia general i poliia special prezint un interes practic, avnd n vedere c poliia general privete ansamblul activitilor cetenilor, pe cnd poliia special urmrete controlul unor numeroase tipuri de activiti (construcii, finane, sntate, mediu, etc.) sau a unor categorii de ceteni (strini). n consecin poliia administrativ privete ansamblul activitilor administrative avnd ca obiect edictarea regulilor generale i luarea msurilor individuale necesare meninerii ordinii publice, asigurarea linitii, siguranei i salubritii publice. Prin asigurarea linitii publice se urmrete mpiedicarea inconvenientelor care amenin desfurarea normal a vieii n societate (manifestaii care pot degenera n acte de violen, zgomote, glgie etc.). Sigurana public privete prentmpinarea pericolelor care pot amenina o colectivitate sau particularii (poluare, calamiti, etc) iar salubritatea public const n asigurarea igienei i a sntii publice. n literatura de specialitate s-a pus problema raportului ntre poliia general i moralitate. Morala este un principiu strin ordinii publice deoarece relev domeniul contiinei iar ordinea moral, nu face parte din ordinea public. Dar n numeroase convenii internaionale se pune accentul pe respectarea demnitii umane. Prin urmare moralitatea trebuie separat de moral atunci cnd afecteaz comportamente sociale, ntruct n aceast situaie ea poate interesa ordinea public. Caracterul imoral nu este suficient pentru a justifica luarea unei msuri de poliie. Msura poliieneasc trebuie pus n concordan cu anumite circumstane particulare, locale, necesare prentmpinrii tulburrii ordinii publice. n consecin celebra trilogie care vizeaz ordinea public, securitatea, 135

linitea i salubritatea, se completeaz cu o nou noiune buna ordine social din care face parte i moralitatea public. Aceast noiune este specific poliiei de proximitate care prin natura sa constituie invesrul poliiei judiciare naionale. Sintagma poliie administrativ special poate fi privit n dou sensuri. Primul sens privete activitatea poliiei care urmrete aceleai scopuri ca i poliia general fiind ns supus unui regim juridic particular iar n al doilea sens, care este cel mai caracteristic pentru aceast form de poliie, se refer la acele activiti care nu figureaz n coninutul obinuit al poliiei generale.

5. Regimul juridic al msurilor de poliie administrativ Msurile de poliie administrativ se iau pentru meninerea ordinii publice independent de activitatea de reprimare a faptelor antisociale. Poliia judiciar are caracter represiv, n timp ce poliia administrativ are un caracter preventiv, mpiedicnd dezordinea social sau restabilind legalitatea. Pe lng msurile de meninere a ordinii publice, puterea de poliie permite autoritilor administrative competena de reglementare a activitii private, ns aceast reglementare nu are un caracter absolut. Pe de o parte msurile de poliie trebuie, la fel ca toate celelalte decizii administrative s se conformeze regulilor generale de legalitate iar pe de alt parte, ele intervin n materia libertilor publice care sunt adaptate necesitii asigurrii ordinii publice. Exerciiul puterii de poliie este dominat de necesitatea de a asigura echilibrul ntre protecia ordinii sociale, nfptuit de ctre autoritile administrative i respectarea libertilor publice, care oblig la exercitarea strict a prerogativelor de putere public sub control jurisdicional. n luarea msurilor de poliie administrativ, autoritatea de poliie este inut de numeroase condiii iar absteniunea, n exercitarea atribuiilor, constituie o ilegalitate care poate duce la angajarea responsabilitii administraiei. Orice msur de poliie administrativ nu este legal, dac nu s-a luat n scopul mpiedicrii tulburrii ordinii publice iar dac msura restrnge o libertate public, aceasta trebuie s fie oportun. n consecin msurile de poliie administrativ trebuie s fie proporionale cu gravitatea tulburrii ordinii publice pe care administraia o previne. n domeniul libertilor publice, msurile de poliie administrativ pot fi luate, numai dup epuizarea celorlalte mijloace nonjuridice, necesare mpiedicrii nclcrii ordinii publice. Poliia administrativ i realizeaz atribuiile prin 3 modaliti de aciune i anume: prin activitatea de reglementare, luarea msurilor individuale i aplicarea coerciiunii publice. Reglementarea este msura de poliie care const n edictarea unor reguli generale, pentru protejarea ordinii publice i asigurarea respectrii acesteia, fr suprimarea sau afectarea excesiv a exerciiului libertilor publice. Prin msurile reglementare (normative) autoritatea de poliie poate dispune interdicii generale, msuri cu caracter excepional i autorizarea prealabil a 136

exercitrii unor activiti private ori organizarea unor astfel de activiti. Autoritatea de poliie are obligaia de a lua msurile care se impun atunci cnd o situaie de fapt este de natur s tulbure ordinea public. Prin urmare reglementarea const n mai multe forme de aciune care presupune: a) o interzicere general, ns interdiciile absolute nu pot rezulta dect dintr-o necesitate imperioas; b) o autorizare prealabil, n scopul supravegherii desfurrii unor activiti care pot afecta interesul general; c) o declaraie prealabil care permite autoritilor de poliie s fie informate n legtur cu desfurarea unei activiti; d) organizarea unor activiti prin fixarea unui regim permanent de exercitare a acestora. Msurile individuale sunt fundamentate pe o regul general i privesc fie eliberarea unor autorizaii, n diferite domenii ale activitii sociale, fie acte de interzicere a unor activiti(manifestaii, asocieri etc.) Aceste msuri pot fi luate n form scris sau oral ori pot fi reduse chiar la efectuarea unui gest, cum ar fi bunoar semnalizarea unui agent de circulaie. Aplicarea constrngerii administrative nu urmrete pedepsirea unui fapt pe care legea l prevede ca fiind duntor pentru societate ci privete exercitarea forei materiale, specific dreptului de poliie pentru a preveni sau a determina ncetarea unei dezordini publice. Recurgerea la mijloace de intervenie special ale forei publice, prin utilizarea armelor sau prin participarea armatei la meninerea ordinii publice, se face numai n condiiile expres prevzute de lege.Msurile coercitive nceteaz odat cu restabilirea ordinii publice nclcate. 6. Organizarea activitii de poliie administrativ n activitatea de organizare i executare n concret a legii, poliia administrativ este nfptuit att de ctre autoritile publice prevzute de lege, care au competena de a edicta msuri cu caracter unilateral, ct i de un personal de execuie, care are sarcina de a pune n aplicare deciziile luate de autoritile de poliie. Dreptul de poliie se exercit de ctre autoritile de poliie general i de autoritile de poliie special. Poliia general se nfptuiete de ctre Guvern, Ministerul Administraiei i Internelor,prefect, consiliile judeene, consiliile locale i primarii, pentru aprarea ordinii publice naionale, judeene i locale. Guvernul reglmenteaz activitatea de poliie general prin adoptarea de norme juridice aplicabile pe ntreg teritoriul rii pentru aprarea ordinii publice naionale. Ministerul Administraiei i Internelor este organ de poliie general care prin titularul minsterului, emite ordine i instruciuni referitoare la exercitarea atribuiilor de poliie pe ntreg teritoriul rii. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului la nivel territorial, este organ de poliie administrativ general care potrivit legii are obligaia s asigure respectarea ordinii publice i s dispun msurile corespunztoare prevenirii i aprrii ordinii i linitii publice (15). Consiliul judeean i preedintele consiliului judeean au atribuii de poliie 137

general, pentru aprarea ordinii publice judeene iar consiliul local i primarul exercit atribuii de poliie administrativ general, pentru meninerea i restabilirea ordinii publice locale. Autoritile de poliie special sunt constituite n diferite domenii ale activitii sociale i unele dintre ele exercit atribuii specifice poliiei generale iar altele presteaz activiti de poliie cu coninut particular. Spre exemplificare amintim c atribuiile de poliie administrativ sunt exercitate n domeniul financiar-bancar de ctre Garda Financiar, Curtea de Conturi, Banca Naional a Romniei, n domeniul sntii, a igienei publice, profilaxiei bolilor umane i animale contagioase acioneaz poliia sanitar i poliia veterinar, n domeniul ordinii publice stradale, astfel de atribuii sunt exercitate de Poliia naional, Jandarmerie i Corpul gardienilor publici iar n domeniul proteciei mediului a fost nfiinat Garda de mediu etc.

7. Noiunea serviciului public Serviciul public este o form de aciune administrativ prin care o persoan juridic i asum satisfacerea unor nevoi de interes general.(16) Prin serviciul public nelegem att activitile de producie i gestionare a serviciilor de utilitate colectiv, desfurate de ctre administraie, ct i organismele care desfoar aceast activitate. Noiunea serviciului public ocup un loc considerabil n cadrul aciunii administrative iar n practic esena acestei activiti const tocmai n asigurarea funcionrii serviciilor publice. n orice stat de drept serviciile publice apar ca fiind de strict necesitate ntruct ele evoc obligaiile statului fa de drepturile fundamentale ale cetenilor si. Prin urmare, serviciile publice ocup un loc important n viaa societii umane. Creterea rolului statului contemporan i dezvoltarea sa, a determinat apariia unui mare numr de servicii publice, cu diverse ramificaii care au ptruns aproape n toate domeniile de activitate. Fiecare cetean este interesat, ntr-un fel sau altul, de asigurarea funcionrii serviciilor publice. Bunoar legtura cu serviciile publice se realizeaz pentru asigurarea diferitelor trebuine: de ngrijire medical, asisten social, educaie, cultur, servicii potale i de transport, etc. Deci particularul este un client al serviciului public care urmrete satisfacerea unei nevoi proprii considerate de stat ca fiind de interes public. Noiunea serviciului public a aprut mai nti n jurisprudena francez i a fost preluat de doctrina colii de Bordeaux, numit i coala serviciului public, n fruntea creia se afla Lon Duguit. coala de Bordeaux a definit coninutul i funciile serviciului public, considerndu-l drept criteriu care st la baza aplicrii dreptului administrativ precum i la baza repartizrii competenei ntre instanele de contencios administrativ i instanele de drept comun. Aceast doctrin a avut n vedere 138

decizia dat de ctre Tribunalul de Conflicte francez n celebrul caz Blanco din anul 1873. n spe Agnes Blanco a suferit un banal accident de munc prin rsturnarea unui vagonet al manufacturii de tabac de la Gironde, manufactur care aparinea statului, iar prinii victimei au introdus o aciune n despgubiri la instana de drept comun. Prefectul, bazndu-se pe Legea din 1790 care proclama separaia puterii judectoreti de puterea administrativ a contestat competena acestei instane, ajungndu-se astfel la un conflict de competen, ce a fost soluionat de Tribunalul de Conflicte.Aceast instan a decis c responsabilitatea revine statului pentru pagubele cauzate particularilor, prin aciunile persoanelor angajate n cadrul serviciului public care nu poate fi guvernat de aceleai principii ce sunt stabilite de Codul civil pentru particulari.(17) n consecin, aceast decizie a statuat c raporturilor dintre stat i particulari, din care rezult rspunderea pecuniar a statului, li se vor aplica un regim juridic diferit de regimul juridic de drept civil iar acest regim este unul de drept administrativ. Fondatorii teoriei serviciului public pot fi grupai n dou curente. Bunoar pentru Lon Duguit serviciul public este "activitatea a crei ndeplinire trebuie asigurat, reglat i controlat de guvernani pentru c realizarea acesteia este indispensabil nfptuirii i dezvoltrii interdependenei sociale care nu se poate realiza dect prin intervenia guvernanilor". Aceast concepie a serviciului public denumit obiectiv a fost criticat chiar de succesorii lui Duguit ntruct ea nu conine nici o definire, nici o enumerare a activitilor care prin natura lor trebuie efectuate n sarcina colectivitilor publice. De aceea ali autori au propus o definiie subiectiv privind conturarea inteniei guvernanilor. Pentru G. Jze sunt unice servicii publice nevoile de interes general pe care guvernanii decid s le satisfac prin procedeul serviciului public iar pentru Achille Mestre, aceast intenie se recunoate n regimul juridic exorbitant dreptului comun aplicat unei activiti. Jurisprudena din epoca formrii concepiei serviciului public a susinut c serviciul public se recunoate prin reunirea a trei elemente: elementul organic, elementul material i elementul juridic. Elementul organic privete ansamblul mijloacelor pe care o persoan public le afecteaz unui serviciu public iar noiunea de serviciu public coincide cu cea de organ administrativ. Elementul material este fundamental pentru serviciul public i const n activitile de interes general pe care le decid guvernanii ca fiind de interes public. Potrivit elementului juridic serviciul public constituie doar activitatea asumat i exercitat ntr-un regim exorbitant dreptului comun. n ara noastr, n perioada interbelic prof. Paul Negulescu nelegea prin serviciul public "un organism administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i putere determinat, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraiei publice care l-a creat, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter 139

general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i intermitent".(18) n opinia prof. Anibal Teodorescu, care se nscrie n teoria lui G. Jze, "serviciile publice se ntlnesc pretutindeni unde este o activitate de stat ntruct fora executiv a statului se exercit prin servicii publice iar totalitatea serviciilor publice formeaz administraia".(19) Prin serviciu public M. Vraru nelegea "orice activitate creat pentru satisfacerea unor interese colective care se realizeaz dup procedura special a dreptului public, la nevoie cu concursul forei publice."(20) Profesorul Tarangul considera c "serviciul public constituie orice activitate a autoritilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este att de important, nct trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu".(21) Astzi este dominant teoria denumit a serviciului funcional nscut n mare parte din cea a serviciului public virtual, cu toate c i aaceasta este contestat. Teoria serviciului virtual a fost expus pentru prima dat de ctre M. Chenot i const n susinerea c o activitate privat de interes general exercitat asupra domeniului public, trebuie considerat ca un serviciu public virtual supus unui control din partea administraiei. Acestei teorii i s-a reproat c este mai mult de natur politic dect juridic, ntruct nu se precizeaz dac toate activitile private desfurate asupra domeniului public, pot fi considerate servicii publice, pn unde se ntinde controlul administraiei i totodat ea are tendina de a crete influena statului asupra intreprinderilor private. Teoria serviciului public funcional este izvort din jurispruden, bazndu-se pe funcia interesului general i pe dezvoltarea celor trei elemente evideniate de jurisprudena clasic i anume: elementul material, elementul organic i elementul juridic. Elementul material a devenit esenial ntruct prin natura ei o activitate de interes general nu poate fi considerat serviciu public. n concepia funcional asupra serviciului public care are o natur subiectiv, singuri guvernanii sunt chemai s aprecieze ce activiti sunt de interesa general i constituie servicii publice. Elementul organic definete cadrul de exercitare a unui serviciu public. Numai organismele private delegate sau autorizate de ctre persoanele publice realizeaz servicii publice de interes general. Aceast abilitare poate lua forma actelor contractuale (concesiune) sau a actelor unilaterale (lege, act administrativ individual) ns n ambele situaii numai persoanele publice pot crea un serviciu public de interes general. Elementul juridic evideniaz regimul exorbitant, serviciilor publice aplicndu-li-se regulile dreptului administrativ. Prin urmare n aceast concepie, pe care o mprtim, serviciul public este o activitate asigurat sau asumat de o persoan public n vederea realizrii interesului public.(22) n orice stat de drept importana serviciilor publice este evideniat prin legea fundamental ntruct ele sunt inerente oricrei organizri statale. Astfel 140

ideea de serviciu public apare i n Constituia Romniei din anul 1991 n mai multe articole fie n mod expres, fie n mod implicit. Bunoar n art. 31 alin. 5 se precizeaz c " serviciile publice de radio i de televiziune sunt autonome" iar "organizarea lor i controlul parlamentar asupra activitii acestora se reglementeaz prin lege organic". n art. 32 alin. 5 se arat c "instituiile de nvmnt, inclusiv cele particulare;I confesionale, se nfiineaz i i desfoar activitatea n condiiile legii". Potrivit art. 34 alin. 3 "organizarea asistenei medicale i a sistemului de asigurri sociale pentru boal, accidente, maternitate i recuperare, controlul exercitrii profesiilor medicale i a activitilor paramedicale, precum i alte msuri de protecie a sntii fizice i mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii". n art. 42 alin. 2 lit. a se face referire la "serviciul cu caracter militar sau la activitile desfurate n locul acestuia de cei care potrivit legii, nu presteaz serviciul militar obligatoriu". Articolul 43 alin. 2 statueaz c numai "legea stabilete condiiile i limitele exercitrii dreptului la grev, precum i garaniile necesare asigurrii serviciilor eseniale pentru societate". n conformitate cu art. 65 Parlamentul n edin comun "numete la propunerea Preedintelui Romniei, directorul Serviciului Romn de Informaii i exercit controlul asupra activitii acestui serviciu". Mai amintim dispoziiiile art. 122 care precizeaz c, "consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean" i art. 123 alin. 2, care statueaz c "Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale". 8. Organizarea serviciului public Pentru a-i ndeplini propriile sarcini, statul i comunitile locale nfiineaz prin lege sau pe baza legii, prin acte administrative, servicii publice administrative pe care le nzestreaz cu mijloace materiale, financiare i umane pentru a desfura o activitate permanent, n scopul satisfacerii unor trebuine specifice de interes public. nfiinarea serviciilor publice este determinat de creterea rolului statului i comunitilor locale n viaa societii. La baza organizrii i funcionrii serviciilor publice stau mai multe principii generale: principiul continuitii, principiul adaptrii, principiul egalitii i principiul neutralitii. Principiul continuitii. Serviciul public prin definiie rspunde unei nevoi de interes general. Or satisfacerea acestui deziderat, nu poate fi asigurat cu intermiten. Noiunea de continuitate este legat n mod necesar de dreptul utilizatorilor serviciilor publice, n asigurarea funcionrii normale a serviciilor publice existente. Pentru unele servicii continuitatea servicilui public presupune permanena acestuia. Bunoar serviciul public de telecomunicaii i de asigurarea ordinii publice presupun o asemenea permanen. Alte servicii implic o funcionare regulat fr alte ntreruperi dect cele prevzute i reglementate de lege. O 141

astfel de situaie ntlnim de exemplu n serviciul public de nvmnt care dup cum se tie, funcioneaz cu o anumit alternare, trimestre-vacane sau semestre-vacane, ns perioadele de vacan nu pot fi considerate ca ntrerupere a funcionrii normale a serviciului public i nici ca intermitene nepermise. Principiul continuitii este incompatibil cu ntreruperea serviciului public de ctre funcionarii publici care nu se pot sustrage obligaiei de a-i ndeplini sarcinile ce le revin. Ca urmare ei nu pot prsi serviciul fr aprobare i chiar demisia trebuie acceptat de ctre serviciul public, pentru a putea produce efecte.Tot n baza continuitii se justific limitarea exercitrii dreptului la grev, a unor funcionari publici din anumite ramuri i domenii de activitate. n Romnia dreptul la grev i exercitarea lui sunt reglementate prin Legea 168/1999 modificat prin Ordonana de urgen nr.138/2000 i ordonana de urgen nr.290/2000 (23) Principiul adaptrii. Potrivit acestui principiu, administraia trebuie s asigure concordana serviciului public cu cerinele dinamice ale vieii sociale, fapt ce presupune dezvoltarea continu a acestuia. Beneficiarii nu pot cere adaptarea serviciului public la nevoile lor, ci pot doar solicita ca acesta s funcioneze aa cum este reglementat i organizat de normele juridice n vigoare. n acelai timp, adaptarea serviciului public are influen i asupra funcionarilor publici, imprimnd o dinamic a statutului acestora, astfel c situaia lor se schimb i nu rmne aceeai, neputnd invoca drepturi ctigate i totodat, neavnd un drept al meninerii statutului lor. Principiul egalitii. Principiul egalitii n faa serviciilor publice decurge din principiul constituional al egalitii n drepturi consacrat de legea noastr fundamental. Astfel, potrivit art. 16. alin. 1 din Constituie "cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice fr privilegii i fr discriminri". Aceast egalitate nu este una teoretic, ci concret i privete n primul rnd beneficiarii serviciilor publice, neexistnd diferenieri ntre categoriile de persoane, n raporturile acestora cu un asemenea serviciu. Deci, principiul egalitii nseamn c toate persoanele fie fizice, fie juridice, care se gsesc n aceeai situaie, n raporturile lor cu serviciul public trebuie tratate n aceeai manier. De principiul egalitii beneficiaz i potenialii utilizatori ai serviciului public, cum este bunoar egalitatea de acces la nvmntul public, la spitalele publice, la transporturile publice etc. n aceste raporturi nu se ine seama de posibilitile financiare ale cetenilor sau de alte condiii, ci numai de capacitatea de primire a serviciului public. De asemenea principiul egalitii se aplic funcionarilor publici care sunt supui acelorai norme att n ceea ce privete accesul la funciile publice, ct i n desfurarea carierei lor.(24) Principiul egalitii de tratament privete i eventualii cocontractani ai administraiei ntruct ei beneficiaz de anse egale la ncheierea unui contract administrativ, n cazul n care ndeplinesc condiiile legale, fiind protejai de aceleai norme juridice care reglementeaz serviciul public. Atunci cnd beneficiarii nu sunt ntr-o situaie identic, n raport cu serviciul public, ei pot fi supui la regimuri juridice diferite, n concordan cu exigenele 142

interesului general. Bunoar, n cadrul utilizrii serviciilor publice industriale sau comerciale, ntre beneficiari pot aprea inegaliti, n funcie de posibilitile materiale ale acestora, ca urmare a exigenelor economiei de pia. Principiul neutralitii. Acest principiu nu se confund cu principiul egalitii. El nu vizeaz numai drepturile persoanelor care sunt n raport cu serviciul public ci i ndatoririle serviciului n egal msur care nu trebuie s favorizeze o persoan sau o categorie de persoane. Bunoar, n materie de nvmnt public, principiul neutralitii nu semnific numai c serviciul public trebuie s asigure egalitatea la nvmnt ci el evideniaz i faptul c profesorii trebuie s dea dovad de imparialitate politic, filozofic i religioas n egal msur pentru toi beneficiarii serviciului. 9. Clasificarea serviciilor publice n doctrina de drept public ntlnim numeroase clasificri a serviciilor publice care difer de la un autor la altul i de la sistemul de drept adoptat, n funcie de gradul de evoluie a gndirii juridice din momentul elaborrii construciei teoretice, pe baza legislaiei n vigoare i a opiunilor autorilor. Bunoar un autor(25) clasific serviciile publice dup forma de organizare n: organe ale administraiei publice, instituii publice, regii autonome de interes public iar dup obiectul de activitate n: servicii pentru pstrarea ordinii i aprare a rii, servicii financiare i fiscale, servicii de nvmnt, servicii de asisten social i igien, servicii de art i cultur i servicii economice. n doctrina francez n general se face distincie ntre serviciile administrative, industriale i comerciale avndu-se n vedere obiectul i regimul lor juridic.(26) ntr-o analiz detaliat(27) preluat i n literatura noastr(28) serviciile publice sunt clasificate dup mai multe criterii. Astfel, dup obiectul lor serviciile publice se disting n servicii administrative, industriale, comerciale i sociale. Dup modul de realizare a interesului general se deosebesc urmtoarele categorii de servicii publice: a) servicii care au ca scop satisfacerea direct i individual a particularilor; b) servicii care procur particularilor avantaje personale, fr ca acetia s intre n contact cu serviciul; c) servicii destinate ntregii colectiviti fr ca indivizii s resimt personal i direct beneficiul lor (aprarea naional, serviciul diplomatic, cercetarea tiinific etc.). Din punct de vedere al gradului de extensie a serviciilor publice se disting: servicii naionale sau de importan naional, organizate la nivelul ntregului teritoriu i servicii locale care la noi pot fi judeene, municipale, oreneti i comunale. n ce privete relaiile cu sectorul privat pot fi deosebite serviciile publice monopolizate de ctre colectivitile publice i serviciile care se exercit de ctre administraia public n paralel i n regim concurenional cu serviciile particulare. n fine, dup modul de gestionare se mai face distincie ntre serviciile exploatate n regie sau stabiliment public i serviciile exploatate n regim privat. Pentru activitatea practic prezint interes clasificarea serviciilor publice n servicii administrative, industriale i comerciale care relev natura i regimul 143

juridic ale serviciilor publice precum i clasificarea acestora conform modului lor de gestionare. Serviciile publice administrative sunt administrate de ctre persoane publice fiind cele la care se recurge cel mai des, cum sunt bunoar instituiile de nvmnt, instituiile sanitare, muzeele, etc. Ele se caracterizeaz printr-o gestionare n regim public supus dreptului administrativ. Astfel, actele unilaterale sunt acte de autoritate, contractele pe care le ncheie sunt contracte administrative, bunurile lor beneficiaz de protecia domenialitii publice, muncile au caracterul de munci publice iar personalul acestora are calitatea de funcionari publici. Mijloacele financiare ale serviciului public administrativ sunt alocate de la buget din impozite i taxe sau provin din subvenii publice. Utilizatorii serviciilor publice adminstrative dispun, n condiiile legii, de dreptul de acces la aceste servicii i pot solicita buna lor funcionare. Ei ns nu pot solicita meninerea serviciului iar administraia public poate modifica unilateral situaia serviciului administrativ. Serviciile publice industriale i comerciale sunt administrate de particulari, fiind supuse unui regim juridic de drept privat att n relaiile cu destinatarii lor, ct i n ce privete responsabilitatea acestora. Personalul acestor servicii este supus regulilor dreptului muncii avnd calitatea de salariai. Mijloacele financiare ale srviciilor publice industriale i comerciale sunt procurate prin ncasarea preului serviciului prestat sau din redeven fiind gestionate printr-o activitate privat. 10. Modul de gestionare a serviciilor publice Modurile de gestionare ale serviciilor publice sunt foarte diverse. Pe baza legislaiei n vigoare deosebim: gestionarea direct a serviciilor publice de ctre persoane publice i gestionarea acestor servicii de ctre organisme private. Modul tradiional i cel mai evident de gestionare a serviciilor publice este cel de gestionare direct de ctre persoanele publice prin regie sau stabiliment public (instituie public). Un serviciu public este gestionat n regie cnd acesta este administrat direct de ctre stat sau colectivitile locale fiind totodat nzestrat cu personalitate juridic dar nedispunnd de buget propriu. Regia poate fi direct sau indirect. Serviciul n regie direct nu se distinge cu nimic de colectivitatea creia i aparine (de exemplu un minister etc.) pe cnd regia indirect, fr a avea personalitate juridic proprie, beneficiaz de o inidividualizare administrativ i mai ales financiar (buget autonom). Stabilimentul public sau instituia public este un mod de gestionare a serviciilor publice administrative, diferit de cel al regiei, bazat pe decentralizare funcional i pe specializarea ntr-un anumit domeniu al activitii sociale. El este definit ca serviciu public personalizat fiind modul clasic de gestionare a unor servicii publice cum sunt bunoar liceele, spitalele, universitile, etc. Stabilimentul public are personalitate juridic i autonomie financiar 144

dispunnd att de organe proprii de conducere, ct i de bunuri proprii i buget autonom. Gestionarea serviciilor publice de ctre particulari se face n profitul acestora prin delegarea gestiunii de ctre administraia public fie prin decizie unilateral, fie pe calea contractului administrativ. Potrivit legislaiei n vigoare, acest mod de gestionare se poate face pe baza contractului de concesionare - punndu-se n valoare un bun proprietate public sau efectundu-se lucrri publice ori pentru satisfacerea altor nevoi publice - a contractului de nchiriere sau a locaiei de gestiune etc. Note bibliografice
PARTEA II-A CAPITOLUL III Formele aciunii administrative

1. A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura, Nemira,1996,p.206;


ibidem I.Rivero, J.Waline, op.cit.p.385; Art.1 din Legea 61/1991, republicat n M.of.partea I,nr.387 din 18 august 2000; art.5 din Codul civil; Gerard Cornu, Vocabularire juridique, P.U.F., Paris,1987, p.589; Eugen Bianu, Ordinea obteasc, ndreptar profesional n tiina poliieneasc, Bucureti, 1938; p.7; 7. Vasile Barbu, Introducere n dreptul poliienesc romn unificat, Tipografia Cosmos, Societatea Anonim Oradea, 1927,p.11; 8. Ivan Stelian, Rspunderea juridic a poliistului, Editura Hiperion, Cluj 1997, p.5; 9. Francois Chotelet, Eveline Pisier, Concepii politice ale sec.XX, Editura Humanitas, Bucureti,1994,p.83; 10. Jean Moreau, Droit administratif, P.U.F,Paris 1984,p.348; 11. Georges Vedel, Pierre Delvolve, Droit administratif, Tom.2, P.U.F. Paris, 1992,p.682; 12. Alexandru Negoi, drept administrativ, Bucureti,196,p.9; 13. Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti,2002,p.133; 14. F.P. Benoit, Le droit administratif francois, op cit. 15. Art. 134 i urmtoarele din Legea 215/2001 publicat n M.of. partea I nr.204 din 23 aprilie 2001 16. J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 385; 17. Joel Carbajo, Droit des services publics, Dalloz, 1995, p. 36; 18. P. Negulescu, op. cit., p. 123; 19. A. Teodorescu, op. cit., p. 256; 20. M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Librriei Socec, Co., Societate Anonim, Bucureti, 1928, p. 89; 21. G. D. Tarangul, op. cit., p. 15; 22. J. M. De Forges, op. cit., p. 185; 23. Legea privind soluionarea conflictelor de munc a fost publicat n M.of partea I, nr.582 din 29 noiembrie 1999; OUG 138/2000 a fost publicat n M.Of.partea I nr.479 din 2 octombrie 2000, OUG 290/2000 a fost publicat n M.Of.partea I nr.706 din 29 decembrie 2000; 24. M. T. Oroveanu, Teoria general a serviciului public, Studii de drept romnesc, nr. 3/1994, p. 223; 25. V. I. Priscaru, op. cit., p. 137; 26. J. Carbajo, op. cit., p. 40; 2. 3. 4. 5. 6.

145

27. J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 395; 28. A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 71;

CAPITOLUL IV Funcia public administrativ 1. Consideraii generale Conceptul de funcie public este n strns corelaie cu noiunile de putere public, autoritate public sau organ public, serviciu public i interes public. Orice societate organizat n stat se bazeaz pe prerogativele puterii publice, n vederea satisfacerii intereselor generale, publice ale societii. n consecin organizarea statal reflect necesitile ce trebuie satisfcute n cadrul sistemului social iar valorile pe care le realizeaz autoritatea statal sunt valori politice, stabilite potrivit specificului organizrii societii. Aceste valori privesc satisfacerea trebuinelor de interes general, ntr-un regim de putere public, pe baza prerogativelor constituionale care fac s prevaleze interesul public fa de cel privat. Serviciile publice, indiferent de natura sau forma de organizare, realizeaz activiti proprii potrivit competenei lor stabilit prin lege. Competena unui serviciu public este strns legat de funcia ndeplinit n cadrul organizrii statale. Odat cu diversificarea funciilor statului modern apare necesitatea nfiinrii de noi servicii publice. Prin activitatea de legiferare Parlamentul reglementeaz n mod uniform relaiile sociale dintre membrii societii. Serviciul public judiciar alctuit din sistemul instanelor judectoreti soluioneaz litigiile care apar ntre membrii societii i aplic sanciunile legale celor care ncalc legea. Pentru satisfacerea intereselor generale de aprare a ordinii publice i a securitii statului, de asigurare a trebuinelor de instruire, cultur i sntate a populaiei precum i pentru asigurarea condiiilor materiale de via ale cetenilor au fost create i organizate serviciile publice administrative care i desfoar activitatea, ntr-un regim de putere public, pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor. Fiecare autoritate public sau serviciu public realizeaz n domeniul lor de activitate, atributele de putere ale statului prin personalul repartizat pe diferite structuri, compartimente funcionale, pe criterii profesionale, pe linii ierarhice i pe funcii. Prin urmare corespunztor funciilor fundamentale ale statului, funcia public statal se realizeaz pe categorii de funcii publice, ntre care exist att asemnri, ct i deosebiri. Bunoar toate categoriile de funcii publice se bazeaz pe prerogativele de putere public i se deosebesc prin specificul activitilor pe care le realizeaz. Conform dispoziiilor constituionale, n exercitarea mandatului lor, deputaii i senatorii sunt n serviciul poporului iar statutul funcionarilor publici se stabilete prin lege organic. Legea privind statutul funcionarilor publici (1) se aplic tuturor funcionarilor publici inclusiv celor care au statute proprii, aprobate 146

prin legi speciale, n msura n care acestea nu dispun altfel, reprezentnd dreptul comun n aceast materie. Potrivit legii pot beneficia de statute speciale funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; b)structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d)serviciile diplomatice i consulare; e)autoritatea vamal; f) poliia i alte structuri ale Ministerului de Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege. Statul judectorilor i procurorilor este stabilit prin Constituie i Legea privind statutul magistrailor (2) iar statutul cadrelor didactice i statutul persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public este reglementat prin legi speciale. Corespunztor naturii activitii desfurate, funcia public statal poate fi de demnitate public, funcie public administrativ sau executiv i funcie public jurisdicional. Noiunea de funcie public este utilizat pentru a caracteriza personalul autoritilor i instituiilor publice, mai ales n raport cu salariaii din sectorul privat i a evidenia regimul juridic diferit aplicabil funciei publice. Bunoar agentul unei persoane sau salariatul unui organism de drept privat, nu are calitatea de funcionar public, chiar dac serviciul public ncredinat acestor persoane private este de natur administrativ i agentul sau salariatul particip direct la execuia sa. Studiul funciei publice presupune analizarea noiunii de funcionar public, prin evidenierea regimului juridic referitor la metodele de recrutare a personalului, la modul de desfurare a activitii acestuia i la drepturile i obligaiile specifice. Acest regim juridic care determin existena funcionarilor publici este specific funciei publice statale fiind derogatoriu de la dreptul care reglementeaz relaiile de munc din sectorul privat (3). Persoanele fizice care ocup n condiiile legii funciile publice n vederea realizrii atribuiilor unui serviciu public administrativ al statului, judeului, oraului sau comunei se numesc funcionari publici administrativi i primesc pentru activitatea desfurat un salariu lunar, n condiiile legii iar persoanele care ocup funcii de demnitate public au dreptul pentru activitatea desfurat la o indemnizaie lunar (4). Deosebirea dintre salariul de baz al funcionarilor publici administrativi i indemnizaia lunar a demnitarilor const n aceea c celor remunerai cu indemnizaie lunar, nu li se cuvin sporuri i/sau adaosuri la aceast indemnizaie. Funcia public jurisdicional este realizat de o categorie distinct de personal, n raport cu salariaii, funcionarii publici administrativi i demnitarii publici, care poart denumirea de magistrai. Magistraii judectori i procurori sunt numii n funcie de Preedintele Romniei iar judectorii sunt inamovibili, n timp ce procurorii se bucur de stabilitate n funcie. Pentru activitatea desfurat magistraii primesc o indemnizaie lunar cu anumite sporuri. 147

La realizarea funciei jurisdicionale mai concur magistrai asisteni de la Curtea Suprem de Justiie i magistrai consultani, pentru soluionarea litigiilor specifice dreptului muncii, care particip la deliberri cu vot consultativ, ns acetia nu beneficiaz de inamovibilitate fiind numii i eliberai din funcie de ctre ministrul justiiei. Judectorii Curii Constituionale i cei ai Curii de Conturi precum i procurorii acesteia din urm sunt asimilai magistrailor, ndeplinind o funcie public jurisdicional. Legea actual de organizare judectoreasc i a Curii Supreme de Justiie, nu precizeaz expres natura juridic a raportului de munc al magistratului, cu instanele judectoreti sau parchetele cu personalitate juridic la care i desfoar activitatea. n consecin att n legislaie, ct i n doctrin, natura juridic a funciei publice jurisdicionale este controversat(5). 2. Natura juridic a funciei publice administrative Odat cu punerea bazelor dreptului administrativ modern i consacrarea autonomiei sale, doctrina i jurisprudena de specialitate i-au fundamentat coninutul instituiilor i regimul juridic aplicabil. La sfritul secolului al XIX-lea i nceputul secolului urmtor, tiina dreptului administrativ a beneficiat de contribuia unor reputai specialiti care au influenat i doctrina din ara noastr. n stabilirea naturii juridice a noiunii de funcie public administrativ s-au conturat mai multe concepii referitoare la: teza contractului de drept privat, susinut n principal de doctrina german care prin Paul Laband a fundamentat concepia mandatului reprezentativ, inspirat de teoria mandatului civil (6); teza contractului administrativ, susinut de unii reprezentani ai colii franceze (7) i teza statului legal, promovat de susintorii dreptului public francez Esmein, Haurion, Duguit i Jeze (8) care susineau ideea c funcia public se bazeaz pe un act de autoritate, ce implic prerogative de putere public i nu drepturi i obligaii contractuale. Teoria statului legal a fost mprtit i de doctrina din ara noastr care a susinut ideea c funcia de stat este o instituie a dreptului administrativ prin care se realizeaz puterea de stat (9) iar situaiile de drept public, nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, orict de puternice ar fi aparenele (10) . Totodat se preciza c situaia juridic a funcionarului public este una obiectiv deoarece statul determin pe cale general i impersonal, toate drepturile i obligaiile funcionarului care exercit o putere legal i nicidecum un drept subiectiv. n perioada postbelic doctrina a folosit noiunea de funcie de stat i funcionar de stat pentru a desemna persoanele care desfurau activiti de natur administrativ, pe fondul diminurii importanei dreptului public i a fundamentrii autonomiei dreptului muncii. Bunoar doctrina de drept al muncii (11) care are adepi i astzi a promovat teza unicitii raportului juridic de munc potrivit creia, contractul individual de munc reprezint unicul temei al raportului 148

de munc iar actul de numire, respectiv de alegere sau repartizare, nu constituiau dect condiii speciale necesare ncheierii unor anumite raporturi juridice de munc, alturi de condiiile generale cum sunt capacitatea juridic, pregtirea profesional, vechimea n munc i altele. Raporturile de munc erau considerate ca fiind tipice i atipice pentru cadrele cu statut special. n noul context constituional al reglementrii funciei publice, n doctrina de drept a muncii pe lng teza unicitii raportului juridic de munc (12) se admite i faptul c analiza aspectelor principale ale regimului juridic al funcionarilor publici n cadrul dreptului muncii, nu exclude problematica vast a raportului de serviciu din cadrul dreptului administrativ. Totodat se susine teza unei noi ramuri de drept, dreptul profesional sau teza aprut n Frana care promoveaz ideea unui Drept al muncii publice. n literatura de drept administrativ funcia de stat era caracterizat ca un complex de drepturi i obligaii cu care este nvestit o persoan fizic, ce face parte din cadrul unui organ al statului care are caracter de continuitate i care se exercit n realizarea puterii de stat, pentru ndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului(13) sau ca o situaie juridic impersonal (obiectiv) creat i organizat prin acte normative, n vederea realizrii puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia (14). O alt orientare era axat pe ideea dublului raport juridic al funcionarului de stat care aprea ca subiect a dou feluri de raporturi juridice, unul de serviciu, nscut prin actul de numire sau alegere n funcie, pe baza cruia i exercit atribuiile legale i altul de munc, n care funcionarul intr cu instituia care-l angaja ntr-o relaie reglementat de dreptul muncii(15). n prezent n rile Uniunii Europene se manifest opiuni care consacr, fie concepia bazat pe ideea statutului legal, supus unui regim juridic unilateral de drept public, fie cea care conine reglementri contractuale de drept privat, ns n cele mai multe ri predomin concepia statutului legal. Bunoar conceptul de funcie public este reglementat n Frana i n rile francofone prin noiunea funcion publique, n Regatul Unit al Marii Britanii prin expresia civil service, n Germania prin sintagma affentlicher dienst iar personalul care ndeplinete aceste funcii poart denumirea de functionnaires n Frana i Luxemburg, civil servent n Anglia i Irlanda, Beauter n Germania. n Italia este folosit sintagma impiegato civile de allo stato n Belgia agent de lEtat iar n Spania i Portugalia se ntrebuineaz noiunea de functionario. Att n doctrin ct i n legislaia din mai multe ri sunt ntlnite i alte expresii cum ar fi agent public, funcionar de stat, servitorul coroanei sau manager public. Datorit acestor diferenieri etimologice i a concepiilor juridice de reglementare a funciei publice i a funcionarului public, n literatura occidental de specialitate s-a propus uniformizarea noiunilor prin folosirea expresiilor personal administrativ sau personalul din administraie. Totodat se manifest preocupri pentru modernizarea concepiei juridice referitoare la acest personal i a funciei ndeplinite iar sub presiunea unor fore politice i sindicate se susine chiar ideea privatizrii funciei publice. Bunoar n Italia printr-un act normativ din anul 1993 cunoscut sub denumirea de decretul privatizrii funciei publice se 149

consacr principiul trecerii de la reglementarea unilateral a funciei publice, la conveniile colective, negociate ntre un agent autonom care reprezint autoritatea public i sindicatele funcionarilor publici. Prin urmare stabilirea regimului juridic a funciei publice reprezint o opiune politic, bazat att pe consideraii de ordin juridic, ct i pe necesitatea soluionrii unor trebuine de ordin social. n rile Uniunii Europene funcia public poate fi clasificat dup natura acesteia n funcie public comunitar local, funcie public naional i funcie public comunitar-european. Modul de reglementare a funciei publice comunitare locale i naionale difer de la o ar la alta, n funcie de tradiiile i concepiile juridice adoptate, avnd baze att constituionale, ct i statutare iar funcia public comunitar-european este prevzut n principal prin statutul funcionarilor comunitilor europene precum i n alte reglementri. n ara noastr potrivit dispoziiilor constituionale, statutul funcionarilor publici se reglementeaz prin lege organic iar alegerea profesiei i a locului de munc sunt libere, avnd n vedere c dreptul la munc nu poate fi ngrdit. Ca i n cazul altor instituii ale dreptului administrativ, reglementarea funciei publice se ntreptrunde n subsidiar, cu normele generale ale dreptului privat. n acest sens Legea privind Statutul funcionarilor publici prevede c dispoziiile acesteia se completeaz cu prevederile legislaiei muncii, precum i cu reglementrile de drept comun civile, administrative sau penale, dup caz, n msura n care nu contravin legislaiei specifice funciei publice. n consecin natura juridic a funciei publice este fundamentat pe teza statutului legal iar funcionarul public este un purttor al autoritii publice, nvestit cu prerogative de putere public. 3. Noiunea de funcie public administrativ i trsturile acesteia Potrivit legii funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Definiia legal a funciei publice se bazeaz pe teza exprimat constant n doctrina de drept public care definete competena unei autoriti sau instituii publice, ca fiind un ansamblu de atribuii stabilite de legea fundamental sau de alte legi care confer drepturi i obligaii pentru realizarea n nume propriu, pe baza prerogativelor puterii publice, a unei anumite activiti administrative. Legea mai recurge i la termenul responsabilitate care ns are mai mult o semnificaie filozofic, de raportare a individului la sistemul de valori existent i mai puin una juridic, avnd n vedere c n accepiunea cea mai larg, termenii de rspundere i responsabilitate sunt sinonimi iar atribuia prevzut de lege, reprezint att un drept, ct i o obligaie care n final implic rspunderea. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt: a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) stabilitate n exercitarea funciei publice; g) subordonare ierarhic. 150

Aceste principii, unele cu valoare declarativ sau deontologic, au rolul de a direciona i eficientiza funcia public pentru o mai bun deservire a beneficiarilor si. Funciile publice sunt prevzute n anexa la Legea statutului funcionarilor publici iar activitile administrative care implic exercitarea prerogativelor de putere public sunt urmtoarele: a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei privind aplicarea i executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice, n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice, de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) repartizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Realizarea funciei publice se bazeaz pe mai multe trsturi specifice printre care amintim pe cele mai semnificative. Astfel competena funciei publice este determinat n mod unilateral de ctre autoritile publice, prin norme juridice pentru realizarea unui interes general. Atribuiile corespunztoare fiecrei funcii publice se stabilesc pe baza sarcinilor specifice ale autoritilor i instituiilor publice, cu respectarea principiilor ierarhiei, specializrii i profesionalizrii funciei publice. n consecin funcia public fiind predeterminat legal drepturile i obligaiile care intr n coninutul acesteia nu pot fi modificate, nlocuite sau suprimate de ctre titularul funciei, dac legea nu i-a conferit un asemenea drept. Funciile publice au caracter continuu, neputnd fi exercitate cu intermiten sau o singur dat n funcie de situaia creat. Prin urmare caracterul continuu al funciei publice, presupune exercitarea acesteia, pe toat durata existenei funciei publice. Funcia public administrativ are un caracter obligatoriu ntruct drepturile i obligaiile care alctuiesc coninutul acesteia trebuie exercitate n temeiul legii iar exercitarea nu reprezint doar o formalitate sau o posibilitate ce caracterizeaz dreptul subiectiv. Atribuiile funciei publice reprezint pentru funcionarul public drepturi i obligaii legale pe care le exercit n conformitate cu fia postului ocupat. Fia postului aferent funciei publice se anexeaz la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se nmneaz funcionarului public. Titularul funciei publice este o persoan fizic legal nvestit n funcie prin actul unilateral de dispoziie a autoritii sau instituiei publice care realizeaz atribuiile ce intr n competena funciei publice. Funcia public presupune anumite incompatibiliti care pot fi de ordin constituional sau legal, avnd menirea de a asigura obiectivitatea i prestigiul funciei. Fiecare funcie public administrativ este stabilit ntr-o anumit ierarhie care asigur prin unitatea de structur i aciune realizarea atribuiilor specifice. 151

Ierarhia funciilor publice se stabilete prin actul de nfiinare, organizare i funcionare a autoritii sau instituiei publice respective. n baza ierarhiei, funcionarii publici ierarhic inferiori sunt obligai s se supun dispoziiilor date n limita i condiiile legii, de ctre funcionarii ierarhic superiori. n cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice atribuiile unei funcii publice se mpart pe posturi. Postul reprezint funcia public individualizat. Coninutul concret al drepturilor i obligaiilor unei funcii publice individualizate se stabilete prin fia postului. Funciile publice individualizate din cadrul unei autoriti sau instituii publice alctuiesc statul de funcii al acelei uniti care se aprob potrivit legii, n funcie de interesele publice ocrotite i de mijloacele umane i materiale care pot fi alocate, pentru satisfacerea interesului public. Statul de funcii este un act administrativ-financiar prin care se stabilete att numrul de posturi, nivelul studiilor, gradul de profesionalizare a funcionarilor publici, ct i nivelul de colarizare a fiecrei funcii publice. Totalitatea funcionarilor publici statutari constituie corpul funcionarilor publici iar cei eliberai din funcia public n condiiile legii, alctuiesc corpul de rezerv care este gestionat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Noiunea de corp al funcionarilor publici este caracteristic structurii actuale a funciei publice i nlocuiete noiunea de cadre specific vechii reglementri n materie. 4. Clasificarea funciilor publice administrative Pentru nelegerea naturii juridice a funciei publice administrative se impune clasificarea acesteia dup criterii care disting att funciile publice, ct i funcionarii publici. Bunoar dup natura atribuiilor care alctuiesc competena unei autoriti sau instituii publice, funciile publice administrative se clasific n funcii publice generale i funcii publice specifice. Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenei lor generale iar funciile publice specifice alctuiesc un ansamblu de atribuii i responsabiliti, cu caracter specific unor autoriti i instituii publice pentru realizarea competenei lor specifice. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii, dup cum urmeaz: a) funcii publice corespunztoare nalilor funcionari publici; b) funcii publice de conducere; c) funcii publice de execuie. Funcia de nalt funcionar public cuprinde funciile publice de secretar general i secretar general adjunct al Guvernului, consilier de stat, secretar general i secretar general adjunct din cadrul ministerelor i a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale; prefect i subprefect, secretar general al prefecturii i secretar general al judeului i al municipiului Bucureti, director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. 152

Funcia de conducere cuprinde toate atributele ce definesc decizia administrativ i privete actele dispozitive, de organizare, coordonare, ndrumare i control, emise sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. Categoria funcionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite n una din urmtoarele funcii publice: a) secretar al municipiului, al sectoarelor municipiului Bucureti, al oraului i comunei; b) director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; c) director executiv i director executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; d) ef de serviciu i ef de birou. Funciile de conducere pot fi clasificate dup nivelul ierarhiei acestora n funcii de conducere care privesc conducerea autoritii sau instituiei publice, n ntregul acesteia i funcii de conducere a unor structuri interne, din cadrul autoritilor sau instituiilor publice iar sub aspectul coninutului procesului decizional administrativ, acestea se clasific n funcii care presupun toate atributele conducerii i funcii care vizeaz anumite elemente ale actului decizional. Funciile publice de execuie privesc de regul activitile faptice fie de pregtire a actelor decizionale, fie de punere n executare a acestora. Funciile de execuie sau operative pot fi clasificate dup natura lor n funcii de administraie intern i de specialitate iar dup importana acestora, la realizarea aciunii administrative deosebim funcii de execuie principale sau auxiliare ori secundare. Funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz: a) superior ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant. Un alt criteriu legal de clasificare a funciilor publice administrative const n nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice. Dup acest criteriu distingem funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a i funcii publice din clasa a III-a. Clasa I cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalen, clasa II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom i clasa a III privete funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii liceale absolvite cu diplom. n literatura juridic funciile publice au fost clasificate i dup alte criterii. Bunoar dup actul normativ n care sunt prevzute funciile publice se clasific n funcii prevzute de Constituie, de Statutul funcionarilor publici i de legi speciale. Dup regimul juridic aplicabil funciei publice se face distincie ntre funciile supuse regimului statutar general i funciile supuse unor statute speciale. Legtura direct a funciei publice cu factorul politic delimiteaz funcia public administrativ, n funcii cu caracter politic i funcii profesionale, de specialitate iar dup modul de ocupare a funciei publice deosebim funciile care se ocup prin numire, alegere, repartizare i pe baze contractuale. 153

n fine dup gradul de disciplin pe care l presupune funcia public deosebim funciile cu caracter militar, funciile cu statut special i funciile civile. 5. Gestiunea funciei publice administrative Conceptul de gestiune a funciei publice este consacrat n legislaia majoritii rilor Uniunii Europene i chiar n legislaia referitoare la Statutul funcionarilor Comunitilor Europene. Prin noiunea de gestiune a funciei publice se nelege activitatea de organizare a carierei funcionarului public, fa de care n rile Uniunii Europene se manifest o grij deosebit. Cariera funcionarului public poate fi linear ntruct presupune exercitarea funciei publice n clasa cerut pentru ocuparea acesteia, de la recrutare i pn la ncetarea activitii (16). Cariera linear este tipic pentru exercitarea funciei publice administrative, ns liniaritatea carierei nu afecteaz dinamismul funciei ci presupune dreptul la stabilitate n funcie consacrat att pe cale legal, ct i statutar. Prin stabilitatea n funcia public se nelege situaia legal a funcionarului public care nu poate fi transferat, sancionat sau nlocuit dect n anumite cazuri, cu respectarea formelor prevzute de lege. Organizarea funciei publice pe baza sistemului carierei, deosebit de cel al salariailor din domeniul privat presupune existena corpului funcionarilor publici, supui aceluiai regim statutar (17). Gestiunea funciei publice poate fi analizat att din punct de vedere material- funcional, ct i ntr-un sens formal-organic, corespunztor analizei administraiei publice i serviciilor publice. n sens material-funcional gestiunea funciei publice cuprinde actele juridice i operaiunile materiale prin care se recruteaz funcionarii publici i se materializeaz situaia lor profesional, n timpul derulrii carierei, de ctre structurile de organizare a funciei publice.(18) Sensul formal-organic evoc autoritile i organele implicate n derularea activitilor de gestionare a funciei publice att din cadrul administraiei centrale, ct i a administraiei locale (19). Gestiunea funciei publice este fundamentat pe principiile subordonrii ierarhice i a democratizrii funciei publice. Pe baza ierarhiei, funcionarul public se afl sub autoritatea superiorului su, att n privina desfurrii activitii, ct i n legtur cu situaia lui profesional i derularea carierei. n cazul svririi unor ilegaliti, funcionarul public nu poate interveni direct prin opunere la aceste msuri, ci poate doar s apeleze la cile de atac prevzute de lege. Principiul subordonrii ierarhice este supus astzi unor limitri, de natur a mpiedica luarea unor msuri arbitrare sau ilegale, prin stabilirea concret a prerogativelor efului ierarhic, n conformitate cu fia postului i a instituirii unor garanii pentru funcionarii aflai n raporturi de subordonare. Principiul democratizrii funciei publice armonizeaz ierarhia administrativ ntruct pe cale statutar se reglementeaz dreptul funcionarului public subordonat, de a-i influena destinul su profesional, printr-o implicare efectiv n gestionarea carierei sale.(20) 154

Gestionarea funciei publice se realizeaz att de ctre structuri administrative interne, ct i de organe centrale, create prin Legea statutului funcionarilor publici. Gestionarea curent a resurselor umane i a funciilor publice este organizat i realizat, n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice, de ctre un compartiment specializat, care colaboreaz direct cu Agenia Naional a Funcionarilor publici. Pentru asigurarea gestionrii eficiente a resurselor umane i pentru urmrirea carierei funcionarului public, autoritile i instituiile publice ntocmesc dosarul profesional al fiecrui funcionar public. Coninutul dosarului profesional se stabilete prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor publici. Autoritile i instituiile publice rspund de ntocmirea i actualizarea dosarelor profesionale ale funcionarilor publici i asigur pstrarea acestora n condiii de siguran. Dac raportul de serviciu al funcionarilor publici nceteaz sau n caz de transfer, autoritatea sau instituia public este obligat s pstreze o copie a dosarului profesional iar originalul se nmneaz celui n cauz, pe baz de semntur. Totodat autoritile sau instituiile publice au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare, orice modificare intervenit n situaia funcionarilor publici. Persoanele care au acces la datele cuprinse n evidena naional a funciilor publice i a funcionarilor publici precum i la dosarul profesional al funcionarului public, au obligaia de a pstra confidenialitatea datelor cu caracter personal, n condiiile legii iar la solicitarea funcionarului public, autoritatea sau instituia public este obligat s-i elibereze un document care s ateste activitatea desfurat de acesta, vechimea n munc, n specialitate i n funcia public. n cadrul autoritilor sau instituiilor publice se constituie comisii paritare care au rolul de a contribui la armonizarea intereselor funcionarilor publici pe timpul derulrii carierei lor, n concordan cu interesul general urmrit de funcia public. Comisia paritar se poate constitui fie n fiecare autoritate sau instituie public, fie pentru mai multe autoriti sau instituii publice aflate n aceiai structur organizatoric, n funcie de numrul funcionarilor publici. n alctuirea comisiei paritare intr un numr egal de reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. Dac sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat, reprezentanii lor vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva autoritate sau instituie public. Reprezentanii funcionarilor publici n comisia paritar pot s fie desemnai din rndul funcionarilor publici, alei n organele de conducere ale sindicatului reprezentativ sau din rndul reprezentanilor funcionarilor publici, alei pentru negocierea acordurilor cu conducerea autoritii sau instituiei publice. Dac s-a constituit o singur comisie paritar pentru mai multe autoriti sau instituii publice, aceasta va fi compus dintr-un numr egal de reprezentani ai acestor autoriti sau instituii publice, desemnai conform legii. Comisiile paritare sunt consultate la negocierea de ctre autoritile sau instituiile publice a acordurilor cu sindicatele reprezentative ale funcionarilor publici sau cu reprezentanii acestora. Aceast consultare este obligatorie la 155

negocierea acordurilor colective cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanii funcionarilor publici, ns rezultatul consultrii poate fi luat n seam sau nu de ctre autoritatea sau instituia public. Pe lng activitatea de consultare, comisiile paritare particip la stabilirea msurilor de mbuntire a activitii autoritilor i instituiilor publice pentru care sunt constituite i urmresc permanent realizarea acordurilor stabilite ntre sindicatele reprezentative sau reprezentanii funcionarilor publici, cu autoritile sau instituiile publice. Activitatea comisiei paritare se materializeaz prin ntocmirea de rapoarte trimestriale cu privire la respectarea prevederilor acordurilor ncheiate n condiiile legii, pe care sunt obligate s le comunice conducerii autoritii sau instituiei publice, precum i conducerii sindicatelor reprezentative ale funcionarilor publici. Acordurile colective se ncheie anual de ctre autoritile sau instituiile publice cu sindicatele reprezentative ale funcionarilor publici sau cu reprezentanii funcionarilor publici i cuprind numai msuri referitoare la : a) constituirea i folosirea fondurilor destinate mbuntirii condiiilor la locul de munc; b) sntatea i securitatea n munc; c) programul zilnic de lucru; d) perfecionarea profesional; alte msuri dect cele prevzute de lege, referitoare la protecia celor alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale. Pentru ncheierea acordurilor colective privind raporturile de serviciu ale funcionarilor publici autoritatea sau instituia public este obligat s furnizeze sindicatelor reprezentative sau reprezentanilor funcionarilor publici, informaiile necesare acestei activiti. Ca organ central de gestiune a funciei publice s-a nfiinat Agenia Naional a Funcionarilor publici, n subordinea Ministerului Administraiei i internelor. Agenia are personalitate juridic i este organ de specialitate al administraiei publice centrale, guvernamentale, fiind condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. n exercitarea atribuiilor care i revin, preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici emite ordine cu caracter normativ i individual. Agenia Naional a Funcionarilor publici are urmtoarele atribuii: a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; b) elaboreaz i avizeaz proiecte de acte normative privind funcia public i funcionarii publici; c) monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; d) elaboreaz reglementri comune, aplicabile tuturor autoritilor i instituiilor publice, privind funciile publice, precum i instruciuni privind aplicarea unitar a legislaiei n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici; e) elaboreaz proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici; f) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici;

156

g) controleaz propunerile de instruire a funcionarilor publici, stabilite ca urmare a evalurii performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici; h) colaboreaz cu Institutul Naional de Administraie la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializat n administraia public i de perfecionare a funcionarilor publici; i) ntocmete i administreaz baza de date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; j) aprob condiiile de participare i procedura de organizare a seleciei i recrutrii pentru funciile publice generale, avizeaz i monitorizeaz recrutarea pentru funciile publice specifice; k) realizeaz redistribuirea funcionarilor publici crora le-au ncetat raporturile de serviciu din motive ne imputabile lor; l) acord asisten de specialitate i coordoneaz metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor publice centrale i locale; m) particip la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici i Ministerul Administraiei i Internelor. n) colaboreaz cu organisme i cu organizaii internaionale din domeniul su de activitate; o) elaboreaz anual, cu consultarea autoritilor i instituiilor publice, Planul de ocupare a funciilor publice, pe care l supune spre aprobare Guvernului; p) ntocmete raportul anual cu privire la managementul funciilor publice i al funcionarilor publici, pe care l prezint Guvernului. Totodat Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege. Planul de ocupare a funciilor publice se elaboreaz de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, cu consultarea organizaiilor sindicale reprezentative la nivelul naional i se supune spre aprobare Guvernului. Prin planul de ocupare a funciilor publice se stabilete : a) numrul funciilor publice rezervate promovrii funcionarilor publici care ndeplinesc condiiile legale; b) numrul funciilor publice care vor fi rezervate absolvenilor programelor de formare specializat n administraia public, organizate de Institutul Naional de Administraie sau de instituii similare din strintate; c) numrul funciilor publice care vor fi ocupate prin concurs; d) numrul funciilor publice care vor fi nfiinate; e) numrul funciilor publice care vor fi supuse reorganizrii, numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas, categorie i pe grade profesionale; g) numrul maxim al funcionarilor publici de conducere . Pe lng aceste atribuii Agenia Naional a Funcionarilor Publici ine evidena funciilor publice i a funcionarilor publici, n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice, pe baza datelor furnizate de acestea, potrivit legii. Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena naional a funciilor publice i a funcionarilor publici precum i situaia disciplinar a funcionarilor publici, pe baza cazierului administrativ. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului public i care nu sunt radiate n condiiile legii fiind necesar n 157

urmtoarele cazuri: a) desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia de concurs pentru recrutarea funcionarilor publici; b) desemnarea unui funcionar public n calitate de preedinte i membru n comisia de disciplin; c) desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia paritar; d) ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici sau categoriei funcionarilor publici de conducere; e) n orice alte situaii prevzute de lege. Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea: a) funcionarului public interesat; b) conductorului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; c) preedintele comisiei de disciplin; d) altor persoane prevzute de lege. Pentru realizarea atribuiilor sale, Agenia Naional a Funcionarilor Publici beneficiaz de legitimare procesual activ i poate sesiza instana de contencios administrativ, competent potrivit legii att n privina actelor prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control, ct i n cazul refuzului acestor autoriti i instituii publice de a aplica prevederile legale, n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept. Totodat Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici poate sesiza i prefectul n legtur cu actele ilegale emise de autoritile i instituiile publice locale. 6. Raportul de serviciu Raportul de serviciu este acea relaie juridic intersubiectiv care consfinete intrarea unei persoane fizice n serviciul unei autoriti publice. Raportul de serviciu poate fi de drept, n cazul n care se constituie printrun act administrativ unilateral al autoritii publice i de fapt, n lipsa unui act formal de nvestire n funcie. Raportul de serviciu de drept poate fi voluntar sau impus, n funcie de necesitatea consensului solicitantului. Raporturile de serviciu impuse sunt strict delimitate de lege. Potrivit art. 42 din Constituie munca forat este interzis. Nu constituie ns munc forat: a)serviciul cu caracter militar sau activitile desfurate n locul acestuia de cei care, potrivit legii, nu presteaz serviciul militar obligatoriu din motive religioase; b) munca unei persoane condamnate, prestat n condiii normale, n perioada de detenie sau de libertate condiionat; c) prestaiile impuse n situaia creat de calamiti ori de alt pericol, precum i cele care fac parte din obligaiile civile normale stabilite de lege. Raportul de serviciu (de drept) voluntar poate fi: de carier (funcionresc), cnd se concretizeaz ntr-o relaie juridic ntre o autoritate public i o persoan fizic i onorific, dac decurge dintr-o relaie juridic pe o perioad determinat, fr a se acorda salariu sau alt retribuire celui atras la realizarea unui serviciu public datorit naltei sale competene i prestigiului profesional de care se bucur. 158

Elementele componente ale raportului de serviciu sunt: subiectele, obiectul i coninutul raportului. Subiectele raportului de serviciu sunt autoritatea administrativ, ca subiect supraordonat i persoana fizic. Obiectul acestui raport este constituit din prestarea activitilor care duc n mod direct la realizarea sarcinilor administraiei. Coninutul raportului de serviciu l reprezint ansamblul drepturilor i ndatoririlor reciproce. Cele mai importante caracteristici ale raportului de serviciu sunt evideniate de faptul c el se prezint ca un: raport de drept public, avnd n vedere caracterul public al subiectului supraordonat i scopul public; raport voluntar ntruct att pentru constituire ct i pentru continuarea acestuia este necesar nu numai voina administraiei publice ci i cea a celui nvestit n funcie; raport strict personal deoarece capacitatea intelectual i tehnic cerut pentru fiecare sarcin i ncrederea pe care instituia trebuie s o aib n persoana creia i ncredineaz propriile interese, necesit ca raportul s fie constituit intuituu persoane; raport juridic bilateral comportnd drepturi i obligaii reciproce; raport de subordonare ierarhic, adic subordonarea ierarhic i disciplina disting de fapt funcia i obligaia profesional. Raportul de serviciu avnd trsturi caracteristice se deosebete de raportul de munc ncheiat n condiiile legislaiei muncii. Bunoar raportul de serviciu i are izvorul n actul unilateral de numire n funcie, fiind supus regimului juridic de drept public, pe cnd salariatul i desfoar activitatea pe baza contractului individual de munc, ncheiat potrivit dreptului comun. Raportul de munc are caracter bilateral cuprinznd drepturile i obligaiile prilor care se afl pe o poziie de egalitate juridic, pe cnd raportul de serviciu conine drepturile i obligaiile prilor stabilite pe cale unilateral conform normelor legale. Raportul de serviciu se ncheie ntotdeauna ntre o autoritate sau instituie public i o persoan fizic, pe cnd raportul de munc poate fi ncheiat i ntre dou persoane fizice. Litigiile privind raportul de serviciu se soluioneaz de instanele de contencios administrativ, n timp ce astfel de litigii care vizeaz raportul de munc intr n competena instanelor civile specializate. In consecin raportul de serviciu al funcionarului public, nu se identific cu raportul de munc al salariailor, chiar dac aceste raporturi au i trsturi comune. 7. Funcionarul public 7.1. Consideraii generale Potrivit dispoziiile statutare funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public, n condiiile legii iar dac i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile acesteia i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. Funcionarul public administrativ exercit o activitate permanent la o autoritate sau instituie public, pe baza unei ierarhii administrative i se bucur 159

de stabilitate n funcie. Activitatea funcionarului public este supus regimului juridic de drept administrativ, spre deosebire de non funcionarii din administraie care sunt angajai cu contract individual de munc, bazat pe regulile de drept comun. Numirea n funcie a funcionarului public se realizeaz printr-un act de autoritate opozabil tuturor, dup nvestirea persoanei cu atribuiile funciei i aducerea actului la cunotin public. n baza actului de numire funcionarul public intr ntr-un raport de serviciu cu autoritatea sau instituia public avnd drepturi i obligaii corelative. Drepturile i obligaiile raportului de serviciu fiind bazate pe lege, funcionarul public nu poate renuna la exercitarea lor, avnd n vedere c acestea au fost instituite n interesul bunei funcionri a serviciului public. nvestirea legal prin numire ntr-o funcie public consacr statutul legal al funcionarului public, ns exercitarea efectiv a atribuiilor care intr n competena funciei se realizeaz numai dup depunerea jurmntului de credin prevzut de lege. Refuzul depunerii jurmntului atrage revocarea deciziei de numire n funcie. Natura juridic a actului de numire n funcia public este privit diferit n literatura de specialitate. Astfel ntr-o opinie se susine c actul de numire ntr-o funcie public este din punct de vedere juridic un act condiie prin care se aplic unei persoane un regim general i impersonal, prestabilit ce apare ca un act intermediar ntre lege i actul juridic dat n baza legii i actul subiectiv prin care funcionarul public accept regimul general i impersonal.(21) n acest sens doctrina majoritar de drept public pe care o mprtim consider c intrarea ntr-o funcie public se face pe baza unui act administrativ unilateral, supus regimului de drept public i nu n temeiul unui act contractual bilateral. n consecin acest act nu trebuie urmat de un contract individual de munc pentru c nsi noiunea de contract implic egalitatea prilor, n timp ce raportul de serviciu se bazeaz pe ierarhia administrativ. Autorii de drept al muncii susin teza fundamentat n perioada socialist potrivit creia actul de numire n funcie a funcionarului public constituie un simplu act prealabil la ncheierea contractului individual de munc (22). Astzi o asemenea afirmaie este considerat, pe drept cuvnt, n literatura de drept administrativ o exagerare, inclusiv n perspectiv istoric(23). n exercitarea sarcinilor de interes general, persoanele fizice devenite funcionari publici se bucur de o anumit consideraie social fiind depozitare a unei pri a puterii publice. Ca urmare accesul n funcia public este subordonat mai multor condiii pe care trebuie s le ndeplineasc cel care aspir la o astfel de calitate. Prin lege sunt stabilite condiiile generale pe care trebuie s le ndeplineasc persoanele fizice, pentru a putea deveni funcionari publici iar pentru unele funcii publice se cer ntrunite anumite condiii speciale. Funcionarii publici sunt numii n funcie prin actul unilateral al conductorului autoritii sau instituiei publice, cu respectarea dispoziiilor statutare.

160

7.2. Condiiile de acces n funcia public Prin stabilirea condiiilor de acces n funciile publice, legiuitorul urmrete satisfacerea att a unor scopuri de natur politic, ct i a unor interese de ordin profesional-administrativ. Condiiile de acces n funciile publice pot fi grupate, dup dreptul de apreciere n selectarea candidailor, n condiii obiective i condiii subiective. Condiiile obiective sunt verificate de autoritatea sau instituia public, pe baza actelor doveditoare prezentate de candidai, fr a avea un drept de apreciere asupra acestora, n timp ce condiiile subiective se bazeaz pe dreptul de opiune a angajatorului n stabilirea calitilor individuale a fiecrui aspirant la o funcie public. Dup coninutul lor condiiile de acces n funciile publice pot fi generale, care privesc toate funciile publice administrative, demnitile publice i funciile jurisdicionale, fiind prevzute att n legea fundamental, ct i n statutul funcionarilor publici, i condiii speciale, referitoare numai la anumite categorii de funcionari publici, reglementate prin statute speciale. Potrivit legii poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenie romn i domiciliul n Romnia;b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrst de minimum 18 ani mplinii; d)are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii,contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i)nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activiti de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Ocuparea funciilor publice vacante se face prin promovare, transfer redistribuire i concurs. 7.3. Categorii de funcionari publici

Pentru determinarea situaiei juridice a carierei persoanei care exercit o funcie public, legiuitorul recurge la clasificarea funcionarilor publici dup diferite criterii. 161

Bunoar dup modul de nvestire n funcie, funcionarii publici pot fi debutani sau definitivi. Funcionarii publici debutani sunt acele persoane care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice i nu ndeplinesc condiiile prevzute de lege, pentru ocuparea unei funcii publice definitive. Perioada de funcionar debutant dureaz din momentul emiterii actului de numire n funcie, pn la data ncetrii stagiului prevzut de lege i s-a emis un nou act juridic, prin care se definitiveaz pe post funcionarul public respectiv. Funcionarul public definitiv este acel funcionar numit n funcie, dup ce a efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i a obinut un rezultat corespunztor la evaluare sau persoana care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care are vechimea n specialitate corespunztoare funciei publice, de minimum 12 luni, 8 luni i respectiv 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite, ori persoana care a promovat programe de formare i perfecionare n administraia public. Dup criteriul studiilor necesare pentru ocuparea unei funcii publice, funcionarii publici se mpart n 3 clase: clasa I cuprinde funcionarii publici cu studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; clasa II-a, cuprinde funcionarii publici cu studii superioare de scurt dat, absolvite cu diplom i clasa a III-a care cuprinde funcionarii publici cu studii medii liceale, absolvite cu diplom. Potrivit nivelului atribuiilor titularului funciei publice deosebim trei categorii de funcionari publici i anume: nali funcionari publici, funcionari publici de conducere i funcionari publici de execuie. nalii funcionari publici pot ocupa numai funciile expres prevzute de lege, dup ce au promovat concursul organizat pentru ocuparea acestor funcii. Pe lng condiiile cerute pentru ocuparea oricrei funcii publice, nalii funcionari publici trebuie s aib studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent, au absolvit programe de formare specializat i perfecionare n administraia public sau n alte domenii specifice de activitate ori a dobndit titlul tiinific de doctor n specialitatea funciei publice respective i are cel puin 7 ani vechime n specialitatea funciei publice respective. Vechimea prevzut de lege poate fi redus, n cazuri excepionale, cu pn la 3 ani de persoana care are competena legal de numire n funcia public. Pentru numirea n funciile publice din categoria nalilor funcionari publici se constituie o comisie de concurs, format din cinci personaliti, recunoscute ca specialiti n administraia public, numite prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei publice i internelor. Numirea nalilor funcionari publici se face de ctre Guvern pentru funciile de secretar general i secretar general adjunct al Guvernului precum i pentru prefect, de primul-ministru pentru consilierii de stat, secretarul general i secretarul general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale precum i pentru subprefect, de ministrul administraiei i internelor pentru secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeului i al Municipiului Bucureti, i de ministrul sau dup caz de conductorul autoritii sau instituiei publice, pentru funcia de director general, 162

din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. ncetarea raporturilor de serviciu ale nalilor funcionari publici se dispune prin actele de autoritate ale conductorilor autoritilor sau instituiilor publice care i-au numit n funcie, potrivit principiului simetriei actelor juridice unilaterale. Funcionarii publici de conducere organizeaz, coordoneaz, ndrum i controleaz activitile desfurate de funcionarii publici de execuie, ce implic exercitarea prerogativelor de putere public, sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. n categoria funcionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite n una din urmtoarele funcii publice: a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i comunei; b)director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i acelorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; director executiv i director executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale,precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; d) ef de serviciu; ef de birou. Funcionarii publici de execuie asigur pregtirea elaborrii actelor administrative unilaterale i aducerea lor la ndeplinire potrivit legii. Persoanele numite n funcii publice din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale. n clasa I a funciilor publice sunt inclui funcionarii publici de execuie care au fost numii n funciile de expert, consilier, inspector consilier juridic i auditor. Din clasa a II-a a funcionarilor publici de exerciiu fac parte referenii de specialitate iar din clasa a III-a, persoanele numite n funcia de referent. n literatura de specialitate funcionarii publici sunt clasificai i dup alte criterii. Bunoar dup caracterul funciei se face distincie ntre funcionarii profesionali (de carier) i funcionarii politici sau dup gradul de strictee al disciplinei funcionarii publici sunt funcionari civili i funcionari militari. n funcie de modul de asigurare a funcionrii serviciilor publice se deosebesc guvernanii de agenii publici. Guvernanii sunt funcionari politici care ndeplinesc o funcie de demnitate public i determin nevoile de interes general care urmeaz a fi satisfcute iar agenii publici aduc la ndeplinire hotrrile luate de guvernani. n categoria agenilor publici sunt inclui att funcionarii de conducere, ct i cei de execuie fiind supui aceluiai regim juridic. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil funcionarilor publici, deosebim funcionarii supui statutului general i funcionarii supui unor statute speciale iar dup natura autoritilor publice din care fac parte funcionarii publici, identificm funcionarii publici din administraia guvernamental i cei din administraia autonom. O alt clasificare care are n vedere criteriul legalitii nvestirii mparte funcionarii publici n dou categorii: funcionari de drept i funcionari de fapt. Funcionarii de drept sunt nvestii n funcia public n condiiile legii iar funcionarii de fapt exercit o funcie public fr ndeplinirea condiiilor prevzute de lege. 163

Funcionarul de fapt dei nu este nvestit legal n funcia public ocupat, ndeplinete acte productoare de efecte juridice. ntr-o astfel de situaie se poate ajunge n mprejurri excepionale, numiri i delegri nelegale, exercitarea funciei dup ncetarea raportului de serviciu sau n cazurile de depire a competenei, cnd funcionarul public legal nvestit exercit atribuii corespunztoare altei funcii, fr abilitarea legal ori chiar n situaii de exces de putere. Se pune problema dac n aceste situaii actele ntocmite de funcionarul de fapt pot produce efecte juridice valabile sau sunt lovite de nulitate. ntr-o soluie raional s-a decis c actele funcionarului de fapt emise n public, cu respectarea dispoziiilor legale sunt valabile ntruct privesc drepturile legitime ale administrailor care trebuie protejate. Dac aceste acte ar fi anulate s-ar aduce atingere nu numai terilor dar i credibilitii publice (24). n situaia n care funcionarul de fapt este uzurpator de funcie public, actele acestuia nu creeaz nici o aparen de legalitate fiind considerate ca inexistente. n materia strii civile legiuitorul a consacrat teoria funcionarului de fapt precizndu-se c Actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor legale, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate(25). 7.4. Structura carierei funcionarului public administrativ

Prin structura carierei funcionarului public nelegem modul de organizare intern a funciei publice administrative, n vederea stabilirii drepturilor de natur salarial, dup cerinele care privesc nivelul studiilor absolvite i vechimea n specialitate corespunztor delimitrii funciilor publice n categorii, clase i grade profesionale. Categoria este primul element al structurii interne a funciei publice care mparte funcionarii publici n nali funcionari publici, funcionari publici de conducere i funcionari publici de execuie. Totodat categoria st la baza coeficienilor de ierarhizare a funciilor publice i la stabilirea drepturilor de natur salarial a funcionarilor publici. Pentru fiecare categorie de funcionari publici se stabilete un salariu de baz, n conformitate cu coeficientul de ierarhizare a funciei respective iar pentru funciile de conducere se acord i o indemnizaie de conducere care reprezint un anumit procent prevzut de lege din salariul de baz. Salariul de baz pentru funcionarii de execuie este stabilit pe clase i grade profesionale. Clasa ca element de structur a funciei se determin odat cu numirea unei persoane ntr-o funcie public. Potrivit legii funciile publice se mpart n 3 clase: clasa I pentru care se cere studii superioare de lung durat, clasa a II-a care necesit studii superioare de scurt durat i clasa a III-a care presupune studii liceale. Funcionarii publici din clasa a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale. Din clasa I fac parte numai funcionarii publici de execuie anume prevzui de lege. Gradul profesional reprezint acel element al structurii funciei publice care este conferit funcionarului public la nvestirea lui n funcie, dup care trecerea 164

dintr-un grad n altul poate reprezenta un efect al promovrii sau avansrii n funcie. Pentru funciile publice de execuie, gradele profesionale sunt urmtoarele: superior, ca nivel maxim,principal, asistent i debutant. Trecerea dintr-un grad profesional n altul se face prin concurs n condiiile legii. n derularea carierei lor, funcionarii publici se identific prin categoria, clasa i gradul profesional al funciei pe care o ocup iar la ncetarea raportului de serviciu acetia i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive ce le sunt imputabile. Funcionarii publici eliberai din funcie sunt trecui n condiiile legii, n corpul de rezerv al funcionarilor publici care este gestionat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Redistribuirea funcionarilor publici din corpul de rezerv se dispune prin ordin al preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, pe o funcie public echivalent cu funcia deinut sau ntr-o funcie inferioar vacant, cu acordul scris al funcionarului public, n condiiile legii. Conductorii autoritilor i instituiilor publice au obligaia de a numi funcionarii publici redistribuii cu caracter permanent sau temporar iar n caz de refuz, cei interesai se pot adresa instanei de contencios administrativ competente. Funcionarii publici prsesc corpul de rezerv i pierd calitatea de funcionar public, dup ndeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii n corpul de rezerv sau n cazul n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici redistribuie un funcionar public ntr-o funcie vacant, corespunztoare studiilor absolvite i pregtirii profesionale iar acesta refuz ori n situaia n care funcionarul public s-a angajat, n baza unui contract de munc pe o perioad mai mare de 12 luni, precum i la cererea funcionarului public. n situaia n care funcionarul public trecut n corpul de rezerv nu poate fi ncadrat n alt funcie public din motive ne imputabile acestuia, va beneficia de msuri de protecie social, conform legii. 7.5. Recrutarea i numirea n funcia public

Intrarea n corpul funcionarilor publici de carier se face prin ocuparea unei funcii publice vacante de ctre o persoan care ndeplinete condiiile prevzute de lege. Ocuparea funciilor publice vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire i concurs. Concursul pentru ocuparea funciei publice se organizeaz numai n limita posturilor rmase vacante, dup efectuarea transferului prevzut de lege i a redistribuirii funcionarilor publici din corpul de rezerv, de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n condiiile legii. Funciile publice vacante pentru care se organizeaz concurs i condiiile de desfurare a concursului se dau publicitii prin grija compartimentelor de resurse umane, cu cel puin 30 de zile nainte de data desfurrii concursului, prin publicare n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a i n mijloacele de 165

comunicare n mas, precum i prin afiare la sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului. Concursul pentru ocuparea funciilor publice este organizat i gestionat, corespunztor funciei publice vacante care a fost scoas la concurs. Astfel, pentru nalii funcionari publici comisia de concurs este numit prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor iar pentru funcionarii de conducere, cu excepia funciilor publice de ef birou i ef serviciu, concursul se organizeaz de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Pentru funciile de execuie din administraia public central i local precum i pentru funcia de ef birou i ef serviciu, concursul pentru ocuparea acestor funcii se organizeaz de ctre autoritatea i instituia public respectiv, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici iar admiterea la programele de formare specializat n administraia public, n scopul numirii ntr-o funcie public se face prin concurs organizat de Institutul Naional de Administraie, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Concursul are la baz principiul competiiei deschise, transparenei, meritelor profesionale i competiiei precum i cel al egalitii accesului la funciile publice, pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale i const n 3 etape dup cum urmeaz: a) selectarea dosarelor de nscriere, b) susinerea probei scrise i c) interviul. n vederea participrii la concurs, candidaii depun un dosar de nscriere iar la probele urmtoare pot participa numai candidaii ale cror dosare de nscriere au fost selectate de ctre comisia de concurs, n condiiile legii. La proba scris, candidaii redacteaz o lucrare sau completeaz unul sau mai multe teste gril. Interviul se susine, de regul, n aceeai zi cu proba scris, i const n ntrebri adresate candidailor de ctre membrii comisiei de concurs, fie pe probleme legate de funcia public, fie de verificare a cunotinelor de limb strin sau a celor de operare/programare pe calculator. Probele de concurs organizate de comisie se noteaz cu puncte de la 1 la 100 iar promovarea fiecrei probe se face ca urmare o obinerii punctajului minim de 50 de puncte. Punctajul final necesar pentru promovarea concursului este de minimum 100 de puncte care se obin prin cumularea punctajului obinut la cele dou probe. Prin urmare concursul reprezint operaia prealabil numirii ntr-o funcie public, de recrutare a candidailor ntr-o anumit ordine, stabilit dup meritul fiecruia de ctre comisia de concurs. Aceast ordine este impus autoritii sau instituiei publice care are competena s fac numirea n funcia public respectiv. Persoana nemulumit de rezultatul concursului se poate adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile legii. Candidaii declarai admii vor fi numii prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice, n funciile publice pentru care s-a organizat concursul fie ca funcionari debutani, dac nu ndeplinesc condiiile de vechime necesare numirii ntr-o funcie public definitiv, fie ca funcionari publici definitivi, n condiiile legii. Pentru ocuparea unei funcii publice definitive, funcionarul public trebuie s urmeze o perioad de stagiu de 12 luni pentru funcia de execuie din clasa I, 8 luni pentru funcia din clasa a II-a i 6 luni pentru funcia din clasa a III-a. 166

Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale, n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia. La terminarea perioadei de stagiu, activitatea funcionarilor publici debutani este evaluat conform legii iar cei care au obinut calificativul corespunztor vor fi numii prin transformarea postului, funcionari publici definitivi ntr-o funcie public de execuie din clasa corespunztoare studiilor absolvite i n gradul profesional asistent. Numirea se face prin actul administrativ emis de conductorul autoritii sau instituiei publice, n termen de 5 zile lucrtoare de la data mplinirii termenului de 6 luni, 8 luni, respectiv 12 luni, de cnd s-a fcut numirea ca funcionar public debutant. n situaia n care funcionarii publici debutani au obinut la evaluarea activitii calificativul necorespunztor conductorul autoritii sau instituiei publice, va dispune prin act administrativ eliberarea din funcie, n condiiile legii. Perioada n care o persoan a urmat i a promovat programe de formare specializat n administraia public, pentru numirea ntr-o funcie public definitiv, este asimilat perioadei de stagiu. La intrare n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin, n termen de 3 zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv, n faa conductorului autoritii sau instituiei publice i n prezena a doi martori, dintre care unul va fi conductorul compartimentului n care este numit, iar cellalt un funcionar public din cadrul aceleiai autoriti sau instituii publice. Refuzul depunerii jurmntului prevzut de lege se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. 8.Conflictul de interese i regimul incompatibilitilor Prin conflict de interese se nelege situaia n care o persoan ce exercit o funcie public are un interes personal, de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit legii. La baza prevenirii conflictului de interese stau principiile imparialitii n exercitarea funciei publice, integritii morale, transparenei deciziei i supremaia interesului public. Funcionarul public este n conflict de interese dac se afl n una din urmtoarele situaii: a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoanele fizice i juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; b) particip n cadrul aceleiai comisii constituite conform legii, cu funcionarii publici care au calitatea de so sau rud de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale statului sau rudelor sale de gradul I pot influena deciziile pe care trebuie s le n exercitarea funciei publice. Dac funcionarul public constat c se afl n conflict de interese este obligat s se abin de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii i s-l informeze de ndat pe eful ierarhic, cruia i este subordonat direct. Seful ierarhic este obligat s ia msurile care se impun, pentru 167

exercitarea cu imparialitate a funciei publice, n termen de cel mult 3 zile de la data lurii la cunotin. n cazurile de conflict de interese, conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea efului ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul public n cauz, va desemna un alt funcionar public care are aceiai pregtire i nivel de experien. Nendeplinirea obligaiei de abinere, n caz de conflict de interese, atrage dup caz, rspunderea disciplinar, administrativ, civil ori penal, potrivit legii. Alturi de conflictul de interese reglementarea regimului incompatibilitilor are rolul de a asigura att obiectivitatea i imparialitatea n exercitarea funciilor publice, ct i posibilitatea ca funcionarii publici s se consacre n totalitate funciilor pe care le ocup. Totodat prin regimul incompatibilitilor se urmrete nlturarea posibilitii ca funcionarii publici s concentreze n persoana lor atribuii a altor funcii care ar afecta nsi coninutul principiului separaiei puterilor. Calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public.(26) n consecin funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura alte activiti, remunerate sau neremunerate, dup cum urmeaz: a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice; b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat; d) n calitate de membru al unui grup de interes economic. n situaia n care funcionarul public a exercitat o funcie n cadrul cabinetului unui demnitar, la ncheierea mandatului demnitarului funcionarului public este rencadrat n funcia public deinut anterior sau ntr-o funcie similar. Dac funcionarii publici, n exercitarea funciei publice au desfurat activiti de monitorizare i control la societi comerciale, regii autonome sau alte uniti cu scop lucrativ din sectorul public i privat, dup ieirea din corpul funcionarilor publici, nu mai pot s-i desfoare activitatea i nici nu pot acorda consultan de specialitate la aceste uniti, timp de 3 ani de la ncetarea funciei publice. Totodat funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o exercit. Reglementarea regimului juridic al incompatibilitilor interzice raporturile ierarhice directe ntre funcionarii publici care sunt soi sau rude de gradul I chiar i n cazul n care eful ierarhic, so sau rud de gradul I are calitatea de demnitar. Aceste incompatibiliti pot fi sesizate de orice persoan i se constat de ctre eful ierarhic superior al funcionarului public respectiv care are obligaia s ia msurile ce se impun. n cazul n care incompatibilitatea vizeaz pe un funcionar public i un demnitar so sau rud de gradul I, aceast situaie se constat dup caz, de ctre primul-ministru, ministru sau prefect care va dispune ncetarea raporturilor ierarhice dintre persoanele incompatibile. 168

Cu toate c funcionarii publici pot fi membri ai unor partide politice legal constituite, lor le este interzis s fie membri ai organelor de conducere ale partidelor din care fac parte i s-i exprime sau s apere n mod public poziiile unui partid politic. Legea reglementeaz incompatibilitatea nalilor funcionari publici cu calitatea de membru al unui partid politic sub sanciunea destituirii din funcia public. De la regula incompatibilitii statutului de funcionar public cu orice alt funcie public sau privat este admis excepia compatibilitii cu funciile sau activitile din domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. De asemenea funcionarii publici pot candida pentru o funcie eligibil sau pot fi numii ntr-o funcie de demnitate public, situaie n care raportul de serviciu al funcionarului public respectiv se suspend fie pe durata campaniei electorale, pn n ziua ulterioar alegerilor, dac nu este ales, fie pn la ncetarea funciei eligibile sau a funciei de demnitate public, n cazul n care funcionarul public a fost ales sau numit. 9. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici administrativi 9.1. Drepturile funcionarilor publici

Funcionarii publici au n condiiile legii o serie de drepturi de natur politic, economic i social. Aceste drepturi sunt determinate de stat pe cale general, impersonal i unilateral pentru toi funcionarii publici i au fost calificate ca fiind drepturi obiective, n conformitate cu statutul funcionarilor publici. Potrivit legii funcionarii publici au drepturi generale, caracteristice angajailor n munc i drepturi specifice care decurg din natura funciei pe care o exercit, precum i drepturi n legtur cu profesia lor, realizat n cadrul funciei publice (27). Drepturile statutare ale funcionarilor publici sunt urmtoarele: a)dreptul la opinie este garantat de lege ca expresie a consacrrii constituionale a libertii de exprimare. Acest drept presupune o conduit adecvat a funcionarului public att la serviciu, ct i n afara acestuia, bazat pe neutralitate, loialitate i creterea prestigiului autoritii sau instituiei publice din care face parte. Totodat legea interzice orice discriminare ntre funcionarii publici pe criterii politice, de apartenen sindical, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material, origine social, sau de orice alt asemenea natur; b)dreptul la informare cu privire la deciziile care se iau n aplicarea statutului funcionarilor publici i care i vizeaz n mod direct. Acest drept cu valoare de principiu reflect democratizarea funciei publice i realizarea dialogului social; c)dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici, cu excepia celor care sunt numii n categoria nalilor funcionari publici crora le este interzis acest drept prin statute speciale. Acest drept social-politic este 169

consecina dreptului constituional a liberei asocieri n partide politice, sindicate i alte forme de asociere. n baza acestui drept funcionarii publici pot n mod liber s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. Dreptul la asociere sindical este interzis nalilor funcionari publici, funcionarilor publici de conducere i unor funcionari cu statut special n considerarea importantei activiti desfurate, pentru promovarea interesului public care trebuie s primeze n dauna celui privat; d)dreptul la grev este recunoscut n condiiile legii speciale cu respectarea principiului continuitii i celeritii serviciului public, ca o garanie pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale funcionarilor publici; e)dreptul la salariu pentru activitatea desfurat. Salariul reprezint contravaloarea activitii desfurate de funcionarul public i se compune din: a) salariul de baz; b) sporuri pentru vechimea n munc; c) suplimentul postului; d) suplimentul gradului profesional. Totodat funcionarii publici beneficiaz de prime i alte drepturi salariale, n condiiile legii. Funcionarii publici de conducere pe lng salariul de baz primesc o indemnizaie de conducere. Salarizarea funcionarilor publici se face n conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare a funcionarilor publici (28). f)Dreptul la gratuitatea uniformei n cazul funcionarilor publici care au obligaia purtrii uniformei. Activitatea acestor funcionari publici este reglementat prin statute speciale; g)dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale. Acest drept se exercit n mod continuu iar pe perioada n care funcionarii publici urmeaz forme de perfecionare profesional, beneficiaz de drepturile salariale cuvenite. Drepturile salariale se acord numai dac funcionarul public urmeaz o form de perfecionare organizat la iniiativa sau n interesul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea sau la iniiativa funcionarului public, cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice ori dac perfecionarea se realizeaz la Institutul Naional de Administraie, la centrele regionale de formare continu pentru administraia public local sau la alte instituii specializate din ar i strintate. n aceste situaii dac formarea i perfecionarea profesional se organizeaz n afara localitii unde i are sediul autoritatea sau instituia public, funcionarii publici beneficiaz de drepturile de delegare, n condiiile legii. Pentru acoperirea cheltuielilor programelor de formare i perfecionare profesional a funcionarilor publici organizate la iniiativa sau n interesul autoritii sau instituiei publice ori la instituiile specializate, entitile publice au obligaia s prevad n bugetul anual propriu sumele necesare pentru cheltuielile respective; h)dreptul la o zi de munc de 8 ore i de 40 de ore pe sptmn. Pentru orele lucrate din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori zile declarate nelucrtoare funcionarii publici de execuie au dreptul la recuperarea sau plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz. Numrul orelor pltite cu sporul de 100% nu poate depi 360 de ore ntr-un an. Regimul orelor lucrate peste program nu se aplic funcionarilor publici de conducere din raiuni 170

ce privesc specificul activitii desfurate i a faptului c aceast activitate nu este normat; i)dreptul de a fi ales sau numit ntr-o funcie de demnitate public, cu excepia funcionarilor publici civili din ministerele privind aprarea naional, ordinea public civil din ministerele privind aprarea naional, ordinea public i sigurana naional. Acest drept se exercit n condiiile legii; )dreptul la concediul de odihn, concedii medicale i la alte concedii. Funcionarii publici au dreptul pe lng indemnizaia de conducere, la o prim egal cu salariul de baz din luna anterioar plecrii n concediu care se impoziteaz separat. Concediul de odihn constituie una din formele timpului liber a funcionarului public care are o importan deosebit att prin influenarea pozitiv a sntii funcionarului public i a creterii randamentului muncii acestuia, ct i prin avantajele de natur economic ce decurg din plata indemnizaiei cuvenite funcionarului public pe timpul efecturii concediului. Pe lng concediul de odihn, funcionarii publici au dreptul la concedii medicale pltite conform legii, la concedii de studii pltite sau fr salariu, concedii pltite pentru maternitate i pentru creterea i educarea copilului precum i alte concedii potrivit legii. n perioada concediului de boal, a concediului de maternitate i a celui pentru creterea i educarea copilului, raportul de serviciu a celui n cauz nu poate nceta i nu poate fi modificat dect din iniiativa funcionarului public; j)dreptul la condiii normale de munc i igien de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic. Acest drept se poate exercita fie prin asigurarea condiiilor corespunztoare de munc i igien la locul de munc a funcionarilor publici, fie n cazuri excepionale, pentru motive de sntate prin schimbarea compartimentului n care acetia i desfoar activitatea. Schimbarea compartimentului se poate face pe o funcie public corespunztoare, dac funcionarul public este apt profesional s ndeplineasc noile atribuii care i revin; k)dreptul la asisten medical, proteze i medicamente, n condiiile legii; l)dreptul la pensie i la celelalte drepturi de asigurare, potrivit legii. n caz de deces al funcionarului public membrii familiei care au dreptul la pensie de urma, primesc pe o perioad de 3 luni echivalentul salariului de baz din ultima lun de activitate a funcionarului public decedat. n cazul n care decizia pentru pensia de urma nu a fost emis din vina autoritii sau instituiei publice, n termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita n continuare salariul de baz avut de decedat pn la emiterea deciziei privind pensia de urma; m)dreptul la protecia legii n exercitarea atribuiilor. Fiind purttor al autoritii publice funcionarul public i familia sa sunt proteguii att prin mijloace administrative, ct i penale. Potrivit legii autoritatea sau instituia public n care i desfoar activitatea este obligat s asigure protecia funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victime n exercitarea funciei publice sau n legtur cu acesta. Pentru garantarea acestui drept autoritatea sau instituia public este obligat s cear sprijinul organelor obligate, potrivit legii. Dac n timpul exercitrii atribuiilor, funcionarul public a suferit un prejudiciu material din culpa autoritii sau instituiei publice n 171

care i desfoar activitatea, aceasta este obligat s-l despgubeasc conform legii. 9.2. ndatoririle funcionarilor publici administrativi

n exercitarea funciei administrative funcionarul public are obligaii cu caracter general, necesare pentru realizarea oricrui raport de munc i obligaii specifice care decurg din natura funciei publice pe care o exercit n cadrul administraiei publice. Obligaiile statutare ale funcionarilor publici sunt urmtoarele: a)obligaia de ndeplinire a ndatoririlor de serviciu cu profesionalism i imparialitate conform legii i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori, prestigiului corpului funcionarilor publici. n acest scop funcionarii publici au ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege iar funcionarii de conducere trebuie s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vedere mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor; b)obligaia de neexprimare sau manifestare public a convingerilor i preferinelor politice n exercitarea atribuiilor ce le revin. Totodat funcionarii publici sunt obligai s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Funcionarii publici pot face parte din partide politice dar le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice; c)obligaia de rspundere pentru ndeplinirea atribuiilor funciei publice i de conformare dispoziiilor primite de la superiori ierarhici.. Funcionarul public trebuie s-i ndeplineasc atribuiile de serviciu cu spirit de responsabilitate iar n cazul nclcrii acestor atribuii va rspunde disciplinar, administrativ, civil, penal, dup caz. n realizare atribuiilor sale funcionarul public trebuie s se conformeze dispoziiilor primite de la efii ierarhici, avnd n vedere c subordonarea ierarhic este o ndatorire ce rezult din modul specific de organizare a funciei publice(29). Funcionarul public are dreptul s refuze n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorul ierarhic, dac le consider ilegale. Cnd dispoziia a fost dat n scris funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal. n astfel de situaii funcionarul public are ndatorirea de a sesiza superiorul ierarhic celui care a emis dispoziia pentru a lua msurile ce se impun; d)obligaia de pstrare a secretului de stat, a celui de serviciu i a confidenialitii n legtur cu faptele informaiile sau documentele de care au luat la cunotin n exercitarea funciei publice. De la aceast obligaie sunt exceptate informaiile de interes public, potrivit legii. e)obligaia de a nu primi direct sau indirect daruri sau alte avantaje n considerarea funciei publice. nclcarea acestei obligaii poate atrage att coerciii disciplinare, ct i penale. La numirea n funcie precum i la ncetarea 172

raportului de serviciu funcionarii publici sunt obligai s prezinte, n condiiile legii conductorului autoritii i instituiei publice, declaraia de avere care se actualizeaz anual potrivit legii; f)obligaia de celeritate n realizarea atribuiilor de serviciu. Lucrrile repartizate funcionarilor publici trebuie rezolvate n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici. De asemenea funcionarii publici nu pot primi direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor, fiindu-le interzis i s discute direct cu petenii, cu excepia celor crora le sunt stabilite asemenea atribuii, precum i s intervin pentru soluionarea acestor cereri; g)obligaia de perfecionare profesional. Dreptului de perfecionare profesional i corespunde obligaia funcionarului public de a participa la formele de perfecionare profesional organizat de Institutul Naional de Administraie sau alte instituii abilitate potrivit legii, a cror durat cumulat este de minimum 7 zile pe an. Funcionarii publici care urmeaz programe de formare specializat n administraia public, cu o durat mai mare de 90 de zile, organizate la Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii similare din strintate, finanate din bugetul de stat sau local sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra n administraia public, cel puin 5 ani de la terminarea programelor. n cazul nerespectrii angajamentului funcionarii publici sunt obligai s restituie cheltuielile efectuate pentru perfecionare din bugetele publice, calculate conform legii; h)obligaia de a respecta regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor stabilite potrivit legii. 10.Promovarea i evaluarea performanelor profesionale Potrivit legii n derularea carierei, funcionarul public beneficiaz de dreptul de a promova n funcia public i de a avansa n gradele profesionale. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii publice vacante prin concurs sau examen. Dreptul de a promova poate privi o funcie public de execuie din gradul profesional principal sau din gradul superior ori o funcie de conducere vacant. Pentru a participa la concursul de promovare ntr-o funcie public de execuie din gradul profesional principal, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii minime: a) s aib o vechime minim de 2 ani n funciile publice de execuie din gradul profesional asistent n clasa corespunztoare studiilor absolvite; b) s fi obinut la evaluarea performanelor individuale din ultimii 2 ani, cel puin calificativul foarte bun; c) s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului. La concursul pentru promovarea ntr-o funcie public de execuie din gradul profesional superior pot participa numai funcionarii publici care ndeplinesc urmtoarele condiii minime: a) s aib o vechime minim de 2 ani n funciile publice de execuie din gradul profesional principal sau 4 ani n funciile publice de execuie din gradul profesional asistent, n clasa corespunztoare studiilor absolvite; b) s fi obinut la evaluarea performanelor profesionale 173

individuale din ultimii doi ani cel puin calificativul foarte bun; c) s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului. Pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante funcionarii publici trebuie s ndeplineasc mai multe condiii: a) s fie absolveni ai programelor de formare specializat i perfecionare n administraia public, organizate de ctre Institutul Naional de Administraie, centrele regionale de formare continu pentru administraia public local precum i alte instituii specializate din ar sau strintate; b) au fost numite ntr-o funcie public din clasa I; c) ndeplinete cerinele specifice prevzute n fia postului, precum i condiiile de vechime prevzute de lege. Vechimea n specialitate cerut de lege pentru ocuparea funciilor de conducere difer n funcie de natura i importana funciei. Bunoar pentru funciile publice de ef birou, ef serviciu i secretar al comunei se cere o vechime de minimum 2 ani iar pentru funciile publice de director general adjunct, director i director adjunct, din aparatul unui minister i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, vechimea minim este de 5 ani. n urma dobndirii unei diplome de studii de nivel superior n specialitatea n care i desfoar activitatea, funcionarii publici de execuie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei funcii publice vacante ntr-o clas superioar celei n care sunt ncadrai. Procedura organizrii concursului sau examenului pentru promovarea ntro funcie public superioar vacant sau pentru ocuparea unei funcii publice vacante, ntr-o clas superioar se stabilete prin lege. Promovarea funcionarilor publici n funciile publice superioare sau ntr-o clas superioar este strns legat de evaluarea performanelor profesionale individuale ale fiecruia, operaie administrativ care se realizeaz anual, conform metodologiei aprobate prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici dup consultarea organizaiilor sindicale ale funcionarilor publici reprezentative la nivel naional. Evaluarea activitii funcionarilor publici se realizeaz prin raportarea criteriilor de performan ale fiecrei funcii publice, la gradul de ndeplinire a obiectivelor individuale prevzute pentru perioada evaluat. Procedura de evaluare a performanelor profesionale individuale se aplic fiecrui funcionar public, n raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite n baza atribuiilor prevzute n fia postului i are ca scop: a) avansarea n gradele profesionale; b) retrogradarea n grade profesionale; c) promovarea ntr-o funcie public superioar; d) eliberarea din funcia public; e) stabilirea cerinelor de formare profesional a funcionarilor publici. Perioada evaluat este cuprins ntre datele de 1 ianuarie i 31 decembrie ale fiecrui an iar perioada de realizare a operaiei administrative de evaluare este stabilit ntre 1 ianuarie i 15 februarie ale anului urmtor, celui pentru care se evalueaz performanele profesionale individuale ale funcionarilor publici. Pentru a fi realizat evaluarea anual a performanelor profesionale individuale funcionarul public trebuie s fi desfurat o activitate de cel puin 6 luni ntr-o funcie public, cu excepiile prevzute de lege. 174

Evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici de execuie se realizeaz de ctre conductorul compartimentului n care acetia i desfoar activitatea iar ale funcionarilor publici de conducere se fac de ctre funcionarul public de conducere ierarhic superior. Performanele profesionale ale nalilor funcionari publici se evalueaz de ctre o comisie de evaluare, compus din 5 personaliti, recunoscute ca specialiti n administraia public, propuse de ministrul administraiei i internelor i numite prin decizie a primului ministru. n urma evalurii performanelor profesionale individuale funcionarului public i se acord unul dintre urmtoarele calificative : excepional, foarte bun, bun, satisfctor i nesatisfctor. 11. Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu 11.1. Modificarea raportului de serviciu Un drept esenial n definirea carierei funcionarului public este stabilitatea n funcie, ca o consecin fireasc a continuitii serviciului public. n exercitarea funciei publice administrative pot interveni ns anumite situaii n care funcionarii publici de carier trebuie s ndeplineasc anumite activiti sau s exercite unele atribuii cu care au fost nvestii, n afara autoritii sau instituiei publice n care ocup funcia, n aceiai localitate sau n afara acesteia, pentru o anumit perioad de timp, fie n interesul serviciului public n care i desfoar activitatea, fie n interesul serviciului public n care urmeaz s i desfoare activitatea. n aceste situaii are loc o modificare unilateral a raportului de serviciu care presupune i acceptarea din partea funcionarului public, n condiiile legii. Modificarea raportului de serviciu al funcionarului public poate s fie temporar sau definitiv i poate avea loc prin delegare, detaare, transfer, mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice i exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Dac este cazul ca delegarea s depeasc 60 de zile calendaristice n cursul unui an, aceast msur se poate dispune numai cu acordul scris al funcionarului public pe o perioad de cel mult 90 de zile calendaristice ntr-un an. Funcionarul public poate refuza delegarea, dac se afl n starea de graviditate sau i crete singur copilul minor ori starea sntii dovedit cu certificatul medical face contraindicat delegarea. Pe timpul delegrii funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul iar autoritatea sau instituia public care l deleg este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare.

175

Regimul juridic al delegrii evideniaz caracterul obligatoriu i temporar al msurii de modificare unilateral a raportului de serviciu i faptul c delegarea are ca obiect schimbarea locului obinuit de munc a celui delegat. Detaarea funcionarului public se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s i desfoare activitatea cel detaat pentru o perioad de cel mult 6 luni care poate fi prelungit n cursul unui an calendaristic, numai cu acordul scris al funcionarului public. Msura detarii se poate dispune numai dac pregtirea profesional a funcionarului public corespunde atribuiilor i responsabilitilor funciei publice pe care urmeaz s fie detaat. Funcionarul public poate refuza detaarea att pentru motivele ce privesc refuzul delegrii, ct i n cazurile n care detaarea se face ntr-o alt localitate unde nu i se pot asigura condiii corespunztoare de cazare sau este singurul ntreintor de familie ori pentru motive familiale temeinice care justific refuzul de a da curs detarii. Pe perioada detarii funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul iar dac salariul funciei pe care este detaat are un cuantum mai ridicat, funcionarul public beneficiaz de acest salariu. Dac detaarea se face n alt localitate, autoritatea public sau instituia public beneficiar este obligat s-i suporte funcionarului public detaat att costul integral al transportului dus i ntors, cel puin o dat pe lun, ct i cazarea i indemnizaia de detaare. Transferul este o alt modalitate de modificare a raportului de serviciu al unui funcionar public care poate avea loc ntre autoritile i instituiile publice fie n interesul serviciului, fie la cererea funcionarului public, numai ntr-o funcie public pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului. Transferul n interesul serviciului se poate face numai cu acordul scris al funcionarului public transferat, ntr-o funcie public echivalent cu funcia public deinut. n cazul n care transferul n interesul serviciului se realizeaz ntr-o alt localitate, funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioar celei n care se transfer, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public la care se face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data aprobrii transferului. Transferul la cerere se face ntr-o funcie public echivalent, n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul. Mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv sau temporar. Mutarea definitiv se aprob cu acordul scris al funcionarului public, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea cel mutat iar mutarea temporar se dispune motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice de ctre conductorul acesteia, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului pe care l are funcionarul public. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii de conducere poate avea loc n cazul vacanei unei funcii publice de conducere sau n situaia suspendrii din funcie a titularului unei asemenea funcii. n ambele cazuri se promoveaz temporar un funcionar public care ndeplinete condiiile specifice pentru 176

ocuparea unor funcii publice. Dac funcia public de conducere este vacant, promovarea temporar a unui funcionar public n aceast funcie se aprob de conductorul autoritii sau instituiei publice pe o perioad de maximum 6 luni, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor publici. Promovarea temporar a unui funcionar public ntr-o funcie de conducere a crui titular este suspendat se dispune de conductorul autoritii sau instituiei publice fr solicitarea vreunui aviz. Funcionarii publici promovai temporar n funcii de conducere au dreptul la salariul corespunztor funciei de conducere, dac acesta este mai mare dect cel pe care l au la promovare. 11.2. Suspendarea raportului de serviciu Raportul de serviciu al funcionarilor publici poate fi suspendat de drept sau la iniiativa funcionarului public, n situaiile prevzute de lege. Bunoar suspendarea de drept intervine atunci cnd funcionarul public se afl n urmtoarele situaii: a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv; b) este ncadrat n cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; h)se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; j) concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este disprut iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) for major; m) n alte cazuri expres prevzute de lege. Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public pe baza cererii motivate, n urmtoarele situai: a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani, n cazul copilului cu handicap pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente,pn la mplinirea vrstei de 18 ani; c) desfurarea unor activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale conform legii; d) pentru participarea la campania electoral; e) pentru participarea la grev n condiiile legii. Cererea de suspendare a raportului de serviciu din iniiativa funcionarului public se face n scris, cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea i se aprob prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice, cu excepia situaiei n care se solicit suspendarea raportului de serviciu pentru acordarea concediului de ngrijire a 177

copilului bolnav, n vrst de pn la 7 ani sau n cazul copilului cu handicap, cnd suspendarea se constat de conductorul autoritii sau instituiei publice. Potrivit legii funcionarul public are obligaia ca n termen de 5 zile calendaristice, de la data ncetrii motivului de suspendare a raportului de serviciu fie de drept, fie de fapt, s informeze n scris despre aceast situaie, conductorul autoritii sau instituiei publice. Dup primirea informrii conductorul autoritii sau instituiei publice are obligaia ca n termen de 5 zile de la primirea acesteia s asigure condiiile necesare, relurii activitii de ctre funcionarul public iar reluarea activitii se dispune printr-un act administrativ. Actul administrativ prin care se constat, respectiv se aprob suspendarea raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune reluarea activitii de ctre funcionarul public se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii. Pe parcursul suspendrii raportului de serviciu autoritatea sau instituia public are obligaia s rezerve postul aferent funciei publice. Ocuparea acestor funcii publice se face pe o perioad determinat, de un funcionar public din corpul de rezerv iar n situaia n care nu exist funcionari publici care s ndeplineasc cerinele specifice, postul poate fi ocupat n baza unui contract individual de munc, pe o perioad egal cu perioada suspendrii raportului de serviciu. 11.3. ncetarea raportului de serviciu ncetarea raportului de serviciu al funcionarului public poate interveni, n cursul derulrii carierei, n urma unui fapt juridic sau a unui act juridic ori n temeiul legii, situaie concretizat prin emiterea unui act administrativ. O dat cu ncetarea definitiv a raportului de serviciu se ncheie cariera funcionarului public ns el i pstreaz drepturile dobndite n cursul carierei, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia. Potrivit legii ncetarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici are loc n urmtoarele condiii: a) de drept; b)prin acordul prilor consemnat n scris; c)prin eliberarea din funcia public; d)prin destituire din funcie; e) prin demisie. ncetarea de drept a raportului de serviciu are loc n urmtoarele cazuri: a) la data decesului funcionarului public; b)la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; c)dac funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile referitoare la cetenie romn i domiciliul din Romnia sau nu mai are capacitate deplin de exerciiu ori ndeplinete condiiile de studii prevzute delege pentru funcia public; d) la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a funcionarului public; e)ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv; f)cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut delege sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare; g) ca urmare a 178

interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus interdicia; h)la data expirrii termenului pe care a fost exercitat cu caracter temporar, funcia public. Cazurile de ncetare de drept a raportului de serviciu se constat n termen de 5 zile lucrtoare de la data intervenirii acestora,prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice care se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la emiterea lui. ncetarea raportului de serviciu al funcionarului public prin acordul prilor se face prin aplicarea regulilor generale, de drept comun cu privire la condiiile de validitate a consimmntului care se consemneaz n scris i trebuie dat cu intenia de a produce efecte juridice, fr s fi viciat i s fie serios exprimat. Eliberarea din funcia public a funcionarului public pentru motive ne imputabile are loc n urmtoarele cazuri: a)autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; b)autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public. Potrivit legii reorganizarea activitii unei autoriti sau instituii publice const n mutarea acesteia n alt localitate sau reducerea activitii care presupune modificarea substanial a atribuiilor autoritii sau instituiei publice, precum i a structurii organizatorice a compartimentelor. Reducerea unui post este justificat dac atribuiile aferente acestora se modific n proporie de peste 50% sau dac sunt modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv; c)ca urmare a admiterii cererii de integrare n funcia public ocupat de funcionarul public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare; d)pentru incompeten profesional n cazul obinerii calificativelor nesatisfctor la evaluarea performanelor individuale; e)funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; f)starea sntii fizice sau psihice a funcionarului public constatat prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i mai permite acestuia s-i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice deinute. Eliberarea din funcie a funcionarilor publici, n urma reducerii postului sau ca urmare a admiterii cererii de integrare n funcia ocupat de funcionarul public eliberat ori dac funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice de ocupare a funciei publice se poate dispune, numai dac nu exist funcii publice vacante corespunztoare n cadrul autoritii sau instituiei publice. n cazurile de eliberare din funcie autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice iar n aceast perioad conductorul autoritii sau instituiei publice mai poate acorda celui n cauz reducerea programului de lucru pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. Pentru cazurile de eliberare din funcia public, n urma ncetrii activitii , mutrii n alt localitate, reorganizare, reintegrarea n funcia public i nendeplinirea condiiilor specifice de ocupare a funciei publice, autoritatea sau 179

instituia public este obligat ca n perioada de preaviz s solicite Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, lista funciilor publice vacante. n cazul n care exist o funcie vacant, identificat n perioada de preaviz, funcionarul public va fi transferat n interesul serviciului sau la cerere. ncetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcia public se dispune de conductorul autoritii sau instituiei publice prin act administrativ care se comunic funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii. Destituirea din funcia public se dispune pentru motive imputabile funcionarului public n urmtoarele cazuri: a)ca sanciune disciplinar, aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unor abateri disciplinare care au avut consecine grave; b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Cnd sunt ndeplinite condiiile cerute de lege, conductorul autoritii sau instituiei publice dispune destituirea din funcie prin act administrativ care se comunic funcionarului public, n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii acestuia. Actele administrative de eliberare din funcie i de demitere pot fi atacate de ctre funcionarii publici la instana de contencios administrativ, n termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, att pentru motive de ne legalitate, ct i netemeinicie. n caz de admitere a aciunii i de anulare a actului administrativ instana de judecat dispune i obligarea autoritii sau instituiei publice la plata ctre funcionarul public a unei despgubiri egale cu salariile indexate, majorate i recalculate precum i cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public. La solicitarea funcionarului public instana de contencios administrativ va dispune reintegrarea acestuia n funcia deinut. Demisia reprezint modalitatea de ncetare a raportului de serviciu la iniiativa funcionarului public care se notific n scris conductorului autoritii sau instituiei publice. Cererea de demisie nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare. Cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice funcionarul public poate reveni asupra demisiei, naintea mplinirii termenului de 30 de zile. La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor specifice funciei publice ndeplinite. Dac nu s-a reuit redistribuirea funcionarilor publici a cror raporturi de serviciu au ncetat, acetia vor beneficia de drepturile legale din bugetul asigurrilor pentru omaj n condiiile legii. 12. Noiunea de funcionar public n dreptul penal Conceptul de funcionar public din dreptul administrativ nu se identific cu noiunea de funcionar public din dreptul penal care are o accepiune mai larg, specific acestei ramuri de drept. 180

Prin sintagma funcionar public din dreptul penal se nelege orice persoan care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost nvestit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu, n serviciul autoritilor publice, instituiilor publice sau altor persoane juridice de interes public care administreaz, folosesc sau exploateaz bunurile proprietate public, serviciile de interes public, precum i bunurile de orice fel, care potrivit legii sunt de interes public. n acest sens noiunea de funcionar public privete calitatea special a unei persoane de care se ine seama fie la incriminarea faptelor i sancionarea subiectului activ al infraciunii, fie la ocrotirea special a subiectului pasiv, al unei fapte penale. n consecin pentru stabilirea calitii de funcionar public potrivit reglementrii din dreptul penal, nu are relevan titlul nsrcinrii sau modalitatea nvestirii ntruct aceast calitate o pot avea i persoanele care exercit temporar, cu orice titlu i indiferent cum au fost nvestite, o nsrcinare de orice natur, n serviciul unitilor prevzute de lege. n dreptul administrativ funcionarul public este supus nvestirii legale fiind depozitarul puterii publice i face parte dintr-o autoritate sau instituie public, pe cnd n dreptul penal, funcionar public poate fi persoana fizic indiferent de modul nvestirii n funcie care exercit o nsrcinare de orice natur, chiar dac nu este angajat la una din unitile prevzute de lege. Prin urmare condiia esenial n stabilirea calitii de funcionar public, n dreptul penal este existena raportului de serviciu prevzut de lege. Definiia funcionarului public din legea penal este determinat de necesitatea ocrotirii unor relaii sociale mpotriva faptelor penale svrite cu intenie sau din culp de ctre cei care exercit asemenea nsrcinri. Persoanele care exercit n regim autonom activiti profesionale de interes public i cele nvestite cu prerogative de putere public, n exercitarea serviciului public autonom, nu sunt funcionari publici n sensul dreptului administrativ i nici nu ndeplinesc exigenele cerute de legea penal pentru a fi ncadrai n categoria funcionarilor publici. Dup cum am subliniat definitoriu pentru stabilirea calitii de funcionar public n dreptul penal este existena raportului de serviciu, indiferent de modul de nvestire n funcie, ntre persoana care exercit o nsrcinare de orice fel i una din unitile prevzute de lege. Or, aceste categorii socio-profesionale, nu exercit activitile de interes public sau atributele de putere public, n cadrul unui raport de serviciu n sensul legii penale. n consecin acestor categorii socio-profesionale, nu li se aplic dispoziiile din Codul penal referitoare la funcionarii publici.

Note bibliografice PARTEA II-A CAPITOLUL IV Funcia public 181

Legea 188/1999, Publicat n Monitorul Oficial Partea I, nr.600 din 8 decembrie 1999, modificat prin Legea 161/2003, Publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr.279 din 21 aprilie 2003; 2. n prezent statutul magistrailor este stabilit prin Legea de organizare judectoreasc i prin legea de organizare a Curii supreme de Justiie; 3. Jean Francois Lachaume, La funcion publique, Dalloz, Paris, 1992 p.3; 4. Legea nr. 154/1998, Publicat n Monitorul Oficial Partea I nr.26 din 16 iulie 1998; 5. A se vedea S. Beligrdeanu, Natura raporturilor juridice de munc ale magistrailor n Revista Dreptul nr.7/2003, p.29; 6. Paul Laband, Le droit public de lEmpire Allemand, Paris 1900. tome II; 7. La Ferriere, Traite de la la jurisdicion administrative, Paris, 1901; 8. Leon Duguit, Droit constitutionnel, 3 e, ed 1930, Gaston Jeze, Les principes generaux du Droit Administratif, 3 e, ed.1930; Maurice Haurion, Droit Administratif, 10 e ed.1927; 9. Victor Onior, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, Bucureti, Cartea Romneasc S.A. 1930, p.262; 10. Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Institutul de arte Grafice Mrvan, Bucureti, 1929, p.262; 11. Sanda Ghimpu, Ion Traian tefnescu, erban Beligdeanu, George Mohanu, Dreptul muncii, Tratat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti 1988, p.84; 12. I.T. tefnesecu, Dreptul muncii, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, p.21-25; 13. R.Ionescu, Drept administrativ Editura Didactic i Pedagogic Bucureti 1970, p.177; 14. Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p.175; 15. Mircea Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti 1958, p.127; 16. J.F. Lachaume, La funcion publique, Dalloz, Paris,1992, p.61; 17. A. de Laubdere, J-C. Venezia, Y.Gandemet, Traite de droit administratif, Tome II/1, 9 e, ed. Paris, 1992, p.50; 18. J.M. Auby, R.D. Ader, Droit administratif, VII-eme, ed., Dalloz, Paris 1986; 19. V. Vedina, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici, comentat, Editura Lumina Lex, Bucureti,2000, p.42; 20. I. Popescu Slniceanu, Teoria funciei publice, Editura Evrika, Brila 1999, p.143; 21. J. Vermaulen, Statutul funcionarilor publici, Institutul de Arte Grafice Vremea Bucureti, 1933; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Institutul de Arte grafice Mrvan Bucureti, 1929, p.264; p. Negulescu, Tratat de drept administrativ romn, Editura Mrvan, ed. IV-a Bucureti 1934, p.542; 22. S. Ghimpu, I.T. tefnescu, S. Beligrdeanu, G. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, vol.I,p.236; 23. V.Vedina, Legea 188/1999, op.cit.p.10; 24. P.Negulescu, op.cit.p.573; 25. art.7 din Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civil, Publicat n Monitorul Oficial, Partea I-a nr.282/1996; 26. A se vedea D.Dumbo, Incompatibilitile funciei publice cu alte funcii i activiti cu scop lucrativ, reglementate prin Legea nr.188/1999, n Revista Dreptul nr.6/2001,p.47; 27. Al Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti 1993, p.85; 28. n prezent este n vigoare Ordonana de urgen a Guvernului nr.192/2002 privind reglementarea drepturilor de natur salarial ale funcionarilor publici, publicat n Monitorul oficial, Partea I-a nr.949 din 24 decembrie 2002, aprobat prin Legea 228/2003, publicat n Monitorul oficial nr.360partea I-a, din 27 mai 2003;

1.

182

PARTEA III-A CONTROLUL ACTIVITII ADMINISTRAIEI PUBLICE CAPITOLUL I Controlul administrativ 1. nsemntatea activitii de control Orice societate, organizat n stat suveran, este interesat n asigurarea ordinii, a unui climat social fr convulsii, n care legea s stea la baza realizrii valorilor care exprim interesele statului sau ale unei colectiviti distincte, recunoscut ca atare de puterea public. Pentru realizarea acestor sarcini, statul nfiineaz servicii publice, care, organizate ntr-un sistem de autoriti, alctuiesc administraia public. Administraia, ca structur prin intermediul creia se urmrete realizarea interesului general al societii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activiti umane, contribuind la punerea n valoare a bogiilor sociale i a celor mai alese nsuiri ale membrilor societii. Fr o bun administrare, societatea nu se poate dezvolta ntr-un ritm optim, chiar dac s-ar baza pe cele mai moderne mijloace informaionale sau materiale. Ca urmare, este necesar ca deciziile administrative s fie aplicate n mod corect, eficient i s contribuie la dinamizarea relaiilor sociale. Pentru elaborarea unei decizii administrative juste, n organizarea executrii legilor, n repartizarea funcionarilor publici i a perfecionrii sistemului de lucru, n vederea prevenirii greelilor sau a lipsurilor n activitate, este nevoie de o informare precis asupra realitii, care nu se poate obine dect prin verificarea strii de lucruri la faa locului. Aceast verificare se face printr-o activitate de control, neleas ca o analiz permanent sau periodic a unei activiti, pentru a urmri mersul ei, combaterea unor fenomene nefavorabile i luarea msurilor de mbuntire, cerute de specificul activitii controlate. Activitatea de control are deci rolul de a regla executarea deciziei administrative i a nsi actului decizional, fiind o important latur a factorilor de conducere social(1) Totodat ca parte component inseparabil a sistemului social global, controlul este i un instrument important de realizare a funciilor de reglare i autoreglare a ntregului system.(2) Edificarea unei societi bazat pe principiile statului de drept, impune perfecionarea continu a conducerii acesteia, fapt ce determin, n mod logic, organizarea unei evidene i a unui sistem de control care s asigure cunoaterea exact a modului n care sunt gospodrite mijloacele materiale i financiare, a felului n care sunt ndeplinite legile rii, n toate domeniile de 183

activitate. Controlul, constituind un mijloc indispensabil al asigurrii conducerii i verificrii ntregii activiti economico-sociale, descoper i determin utilizarea experienei pozitive, n aplicarea metodelor tiinifice de perfecionare a activitii autoritilor administraiei publice. El are un rol nsemnat n educarea cetenilor i contribuie la dezvoltarea corectitudinii lor, la combaterea fenomenelor antisociale, de corupie, evaziune fiscal, abuz de putere i a oricror altor fapte ce prejudiciaz un interes public sau privat. Necesitatea i nsemntatea controlului activitii administrative rezult deci, din specificul acestei activiti, de a fi n continu confruntare cu realitatea, i din nevoia realizrii permanente a conformitii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu for juridic superioar. 2. Noiunea controlului administrativ n nelegerea conceptului de control, trebuie avut n vedere c acesta este un atribut al activitii de conducere, cu un rol distinct i bine definit. El trebuie privit ca o activitate contient ce urmrete reglarea i corectarea deciziei administrative, contribuind astfel la mbogirea experienei conducerii. Deci, controlul reprezint principalul mijloc care asigur transpunerea n fapt a dispoziiilor legale i realizarea corespunztoare a finalitii lor, n deplin concordan cu realitile vieii sociale, a obiectivelor urmrite n activitatea autoritilor administraiei publice. Cu alte cuvinte, natura controlului const n permanenta confruntare a administraiei, aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ar fi trebuit s fie.(3) n accepiunea clasic, prin conceptul de control se are n vedere aciunea de descoperire i constatare a strilor de fapt negative, a dereglrilor i neconcordanelor din activitatea controlat, urmat de aplicarea de ctre organele competente, a unor sanciuni sau a altor msuri prevzute de lege. Ca urmare, n prezent, rezultatele unei activiti de control se apreciaz mai cu seam, dup volumul i natura abaterilor constatate precum i dup numrul de sanciuni aplicate. Avnd n vedere ns, c activitatea ce trebuie realizat, precum i cea efectiv realizat, i cercetnd cauzele deficienelor, controlul trebuie s asigure efeciena necesar administraiei publice. El nu este instituit numai pentru constatarea abaterilor i aplicarea sanciunilor ci i pentru a ndruma activitatea administraiei i a trage nvminte din cele constatate pentru perfecionarea muncii administrative. n acest sens, orice aciune de descoperire a unor abateri sau neajunsuri n activitatea administrativ, trebuie s fie urmat de calea gsirii msurilor i soluiilor, care s mpiedice i s opreasc repetarea fenomenelor negative. Aceast obligaie a organelor de control, trebuie ndeplinit n fiecare aciune de control pentru c n caz contrar, strile de fapt negative, dei constatate, nefiind nsoite de msuri de nlturare i prevenire, vor continua s se menin. Constatrile fcute de organele de control sunt materializate n acte i operaiuni tehnico-materiale, pentru c altfel controlul ar nsemna o activitate lipsit de semnificaie i eficien. Actele ntocmite n urma controlului 184

trebuie s reflecte, n cadrul unui echilibru permanent, latura de ndrumare i sprijin, cu latura coercitiv, fr a se exclude reciproc, sau s se absolutizeze una din ele.(4) Activitatea de control fiind un proces complex, actele constatatoare reprezint o apreciere a activitii celui controlat, care trebuie s aib n vedere toate condiiile i mprejurrile n care au avut loc activitile verificate, gradul de participare al diferiilor factori cauzali, aciunea ori inaciunea factorului uman i alte asemenea elemente care subliniaz cerina obiectiv a responsabilitii i competenei celor ce controleaz. (5) Exercitarea eficient i competent a aciunilor de control contribuie n mare msur la realizarea funciilor controlului, de cunoatere i informare, de educare i formare a cadrelor. 3. Principiile de organizare i funcionare a controlului n administraia public La baza organizrii i funcionrii controlului administrativ stau principiile supraordonrii autoritilor administraiei publice i a specializrii lor, n activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor, pentru satisfacerea interesului general, care se realizeaz prin asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i prin prestaii efectuate persoanelor fizice si juridice. Potrivit articolului 102 din Constituie(6), Guvernul este definit ca fiind autoritatea public central, supraordonat, cu competen material general, care are rolul de a asigura conducerea general a administraiei publice. La nivel central sarcinile administraiei publice sunt realizate de ctre ministere i alte organe care au denumiri diferite. Ele sunt specializate ntr-un domeniu sau ntr-o ramur de activitate i se afl n subordinea direct sau indirect a Guvernului. Pe plan local sarcinile administraiei de specialitate sunt realizate de ctre serviciile publice ale ministerelor i a celorlaltor autoriti centrale, deconcentrate teritorial i conduse de prefect. nfptuind sarcinile administraiei de stat, aceste autoriti se afl ntr-un sistem ierarhic, n fruntea cruia se afl Guvernul, care are dreptul de control asupra tuturor autoritilor guvernamentale, ca un atribut al funciei de conducere general a administraiei publice. Complexitatea sarcinilor administraiei publice i diversificarea lor continu, a impus necesitatea specializrii controlului n funcie de multiplele laturi ale activitii economice i sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil att pentru controlul efectuat n cadrul fiecrei autoriti administrative, pe compartimente, ct i pentru controlul ce se exercit din afar, de ctre organisme special create, pe domenii de activitate. Cea mai frecvent form de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigur, n toate compartimentele administraiei publice, disciplina financiar i bugetar. Acest control se exercit de regul de ctre contabilul ef i de ctre corpul de control financiar intern.

185

Organele de control extern de specialitate sunt diferite inspecii i inspectorate de stat, nfiinate potrivit legii, avnd rolul de a verifica anumite sectoare de activitate, cu metode i forme specifice. 4. Formele de control ale activitii administraiei publice inndu-se seama de importana funciei executive a statului, prin activitatea de control se urmrete modul de ndeplinire cantitativ i calitativ a atribuiilor lor, conferite de lege autoritilor administraiei publice i mijloacele folosite, n ntreaga activitate administrativ de aplicare ntocmai a legilor i a actelor emise de organele administrative. Complexitatea i diversitatea activitii administrative duce la realizarea controlului, printr-o multitudine de forme, care vizeaz fie legalitatea i oportunitatea actelor i faptelor administrative, fie numai legalitatea lor. n primul rnd asupra activitii autoritilor administraiei publice se exercit un control parlamentar prin mijloace i metode specifice. Acest control are prin excelen un caracter politic(7) care se manifest prin verificarea activitii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci i pe motivaii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizeaz att legalitatea, ct i oportunitatea actelor administrative, dar prin aceast form de control nu se poate sanciona ilegalitatea actelor administrative, dect tot prin mijloace politice. Controlul parlamentar asupra activitii executive i are legitimitatea n rolul parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercit atribuiile suveranitii naionale. Instituia controlului parlamentar este consacrat n articolul 111 din Constituia Romniei, din noiembrie 1991. n acest articol se prevede c Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului parlamentar al activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. Regulamentele celor dou camere detaliaz modalitile specifice de control al Parlamentului, asupra autoritilor administraiei publice, dintre care amintim: informarea deputailor i senatorilor, ntrebrile i interpelrile, anchetele parlamentare, moiunile de cenzur, etc. n al doilea rnd administraia public exercit un control asupra propriei sale activiti, care cuprinde att activitatea desfurat n form juridic, ct i cea realizat prin operaiuni materiale i tehnice, de prestri de servicii i chiar productive. Sfera larg a acestui control se manifest i prin aceea c el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operaiunilor materiale tehnice cu dispoziiile legale n vigoare, ci vizeaz activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, n care rolul esenial l ocup aprecierea oportunitii acestora, n scopul obinerii celor mai eficiente rezultate. n administraia public, legalitatea i oportunitatea sunt noiuni inseparabile, avnd n vedere c dreptul de apreciere a celor mai oportune msuri se exercit numai n cadrul legalitii. Controlul exercitat de autoritile administraiei publice poate s fie un control intern sau 186

extern, n funcie de poziia pe care o are organul controlat, fa de cel care controleaz. Controlul intern are o pondere mai mare dect cel extern, deoarece rspunderea pentru bunul mers al activitii autoritilor administrative revine n primul rnd conducerii unitii care trebuie s previn i s sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autoritii administrative. Aceast form de control administrativ este consecina subordonrii ierarhice a compartimentelor autoritilor administrative i a funcionarilor ce le alctuiesc. El are un caracter general i permanent, privind deopotriv att legalitatea, ct i oportunitatea actelor i faptelor celor controlai. Acest control se realizeaz din oficiu sau la cererea i sesizarea altor persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia. Cnd controlul a fost declanat printr-o reclamaie sau o sesizare, poart denumirea de recurs graios (reclamaie administrativ). Aceast reclamaie administrativ constituie, n caz de litigiu, o condiie prealabil a exercitrii aciunii de contencios administrativ. Pentru asigurarea administrrii patrimoniului public i utilizarea fondurilor publice n mod economic, eficient i eficace s-a reglementat controlul intern i controlul financiar preventiv (8). De asemenea s-a reglementat auditul public intern la entitile publice, cu privire la formarea i utilizarea fondurilor publice i administrarea patrimoniului public. Potrivit legii controlul intern reprezint ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere n concordan cu obiectivele acesteia i cu reglementrile legale, n vederea asigurrii administrrii fondurilor n mod economic, eficient i eficace. Totodat controlul intern include structurile organizatorice, metodele i procedurile de control. Auditul public intern este o activitate funcional independent i obiectiv, prin care se d asigurri i consiliere conducerii entitii publice, pentru buna administrare a veniturilor i cheltuielilor publice i care contribuie la ndeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare sistematic i metodic, mbuntind eficiena i eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului i a proceselor de administrare (9). Entitile publice sunt n concepia legii toate autoritile publice, instituiile publice, companiile sau societile naionale, regiile autonome, societile comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar majoritar, cu personalitate juridic, care utilizeaz sau administreaz fonduri publice ori patrimonial public. Sfera auditului public intern cuprinde: a) activiti financiare sau cu implicaii financiare, desfurate de entitatea public din momentul constituirii angajamentului pn la utilizarea fondurilor de ctre beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistena extern; b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea i stabilirea titlurilor de crean, precum i a facilitilor acordate la ncasarea acestora; c) administrarea patrimoniului public, precum i vnzarea, gajarea concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul 187

privat/public al statului ori al unitilor administrativ-teritoriale;d) sistemele de management financiar i control, inclusiv contabilitatea i sistemele informatice aferente. Tipurile de audit sunt urmtoarele: a) auditul de sistem care reprezint o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere i control intern, cu scopul de a stabili dac acestea funcioneaz economic, eficace i eficient, pentru identificarea deficienelor i formularea de recomandri pentru corectarea acestora; b)auditul performanei care examineaz dac criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor i sarcinilor entitii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor i apreciaz dac rezultatele sunt conforme cu obiectivele; c) auditul de regularitate care reprezint examinarea aciunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a ptrimoniului public, sub aspectul respectrii ansamblului principiilor, regulilor procedurale i metodologice care le sunt aplicabile. Activitatea de audit public intern se realizeaz n cadrul compartimentului de specialitate de ctre auditori interni care au calitatea de funcionari publici, numii n funcie de conductorul entitii publice, cu avizul conductorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare auditul implic o munc de analiz i diagnosticare i poate fi general sau limitat, la o anumit component a activitii entitii publice. Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verific legalitatea i regularitatea operaiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, nainte de aprobarea acestora. Acest control se organizeaz i se exercit sub forma controlului propriu, la toate entitile publice i asupra tuturor operaiunilor cu impact financiar precum i asupra fondurilor publice i a ptrimoniului public, i sub forma controlului delegat, realizat de ctre controlori delegai ai Ministerului Finanelor publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i ai bugetului oricrui fond special, la Fondul naional i la ageniile de implementare a fondurilor comunitare, precum i la alte entiti publice cu risc ridicat. Controlul financiar preventiv propriu se exercit prin vizi, de ctre persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate n acest scop de ctre conductorul entitii publice, altele dect cele care iniiaz operaiunea supus vizei. Persoanele n drept s exercite controlul financiar preventiv delegat acord sau refuz acordarea vizei de legalitate numai n scris, pe formular tipizat care poart semntura i sigiliul personal al controlorului delegat competent. nainte de a emite un refuz de viz, controlorul delegat are obligaia s informeze, n scris, n legtur cu intenia sa pe ordonatorul de credite, preciznd motivele refuzului. Controlorii delegai fac parte din Corpul controlorilor delegai care reprezint un compartiment distinct n structura Ministerului Finanelor Publice, att la nivel central, ct i teritorial. Pe lng noiunile control intern, control financiar preventiv i audit public intern, n realizarea aciunii administrative se ntrebuineaz expresiile control financiar public intern i audit financiar. Controlul financiar public intern cuprinde ntregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entitilor publice, ale altor 188

structuri abilitate de Guvern i dintr-o unitate central care este responsabil de armonizarea i implementarea principiilor i standardelor de control i audit. Auditul financiar reprezint activitatea de examinare, n vederea exprimrii de ctre auditorii financiari, a unei opinii asupra situaiilor financiare, n conformitate cu standardele de audit, armonizate cu standardele internaionale de audit i adoptate de Camera Auditorilor Financiari din Romnia(10). Auditul public intern se deosebete de auditul financiar att n ce privete obiectul activitii i entitii auditate, ct i n privina formei de exercitare a auditului i dobndirea calitii de auditor. Auditul financiar are ca obiect principal verificarea situaiilor financiare anuale ale agenilor economici iar auditul intem privete cu precdere utilizarea fondurilor publice de ctre autoritile sau instituiile publice. Ca form de exercitare, auditul financiar se desfoar n mod independent de ctre personae care au dobndit calitatea de auditor financiar, n timp ce auditul public intern se realizeaz n cadrul structurii interne a entitilor publice de ctre personae care au independen funcional i care raporteaz conducerii toate constatrile fcute i msurile propuse pentru eliminarea deficienelor exitente. Controlul extern este efectuat de organisme specializate i exercit o deosebit influen asupra controlului intern, contribuind la perfecionarea acestuia i la eficientizarea actului decizional. El poate mbrca forma controlului ierarhic, a controlului specializat i a controlului de tutel administrativ, fiind exercitat de ctre funcionari sau organe din afara celor controlate. Controlul ierarhic nu este prevzut expres de lege i nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecin a principiului subordonrii ierarhice a organelor administraiei de stat i are un caracter general, viznd ntreaga activitate desfurat de ctre autoritatea controlat att sub aspectul legalitii, ct i a oportunitii. Controlul ierarhic se declaneaz din oficiu sau la cererea oricrei persoane fizice sau juridice interesate, n aprarea intereselor lor legitime. Cnd controlul este efectuat ca urmare a unei sesizri sau reclamaii, el poart denumirea de recurs ierarhic, fiind o important cale oferit de lege celor vtmai n drepturile lor, de a-i valorifica aceste drepturi, nainte de a se adresa instanei de judecat. Controlul extern specializat difer de controlul ierarhic, deoarece este nfptuit de organe ce nu se afl ntr-o anumit ierarhie, iar activitatea lor privete numai acele activiti ce sunt prevzute de lege i se ncadreaz n sfera competenei lor materiale. n realizarea controlului extern, un rol nsemnat revine inspeciilor i inspectoratelor de stat care verific att legalitatea, ct i oportunitatea actelor i msurilor unitilor controlate. El se exercit din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat ori a cetenilor. Controlul de tutel administrativ se exercit de ctre prefect, asupra actelor administrative ale autoritilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale(11). Acest control privete doar legalitatea actelor administrative i se nfptuiete prin atacarea actului ilegal, la instana de contencios administrativ, actul fiind suspendat de drept (12) Asupra activitii administraiei publice se exercit i un control administrativ jurisdicional, de ctre organele prevzute de lege cu astfel de 189

atribuii. Controlul administrativ jurisdicional intervine pentru soluionarea unor litigii din sfera administraiei publice i se realizeaz dup o procedur bazat pe principiul independenei i al contradictorialitii. Acest control privete doar legalitatea actelor administrative, iar actul de control poart denumirea de act administrativ-jurisdicional, fiind irevocabil i cu autoritate de lucru judecat. De subliniat c potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdicionale pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ jurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie(13) n al treilea rnd, asupra activitii administraiei publice se exercit un control judectoresc care privete aprarea drepturilor i a intereselor legitime ale cetenilor, mpotriva abuzurilor administraiei. Acest control se nfptuiete de ctre instanele de drept comun, ca un control special i de instanele de contencios administrativ, ca un control general, de plin jurisdicie. El privete numai legalitatea actelor administrative, nu i oportunitatea lor. Alturi de controlul instanelor judectoreti, asupra autoritilor administraiei publice se exercit un control i din partea Ministerului Public, care face parte din structura autoritilor judectoreti. Acest control are un caracter nejurisdicional i privete verificarea actelor organelor administrative de cercetare i urmrire penal, precum i a organelor de administrare a locurilor de deinere i executare a pedepselor. 5. Elementele raportului juridic de control administrativ Odat cu declanarea unei aciuni de control, ntre organul ce controleaz i cel controlat ia natere un raport juridic de drept administrativ, cu drepturi i obligaii corelative. n funcie de natura controlului, aceste drepturi i obligaii pot decurge din lege sau din poziia pe care o are organul de control, fa de cel controlat. Elementele raportului juridic de control administrativ sunt subiectele, obiectul i coninutul acestui raport. Subiectele active ale controlului administrativ sunt persoanele sau organele titulare ale dreptului de control, care difer n funcie de forma controlului administrativ. Controlul administrativ intern general este efectuat de ctre titularii funciilor de conducere, asupra celor de execuie, n baza raporturilor de subordonare ierarhic. Controlul financiar preventiv se execut de ctre un subiect calificat, (special) i anume de ctre persoane care au o pregtire economic i experiena necesar. De regul, acest subiect este eful compartimentului financiar-contabil care acord viza de control preventiv. La propunerea contabilului ef sau a efului compartimentului financiar-contabil, conductorul unitii poate mputernicii prin ordin sau decizie, dup caz, i alte persoane s efectueze controlul preventiv, cu condiia ca acestea s nu participe la ntocmirea i contabilizarea documentelor controlate. Controlul ierarhic se execut din treapt n treapt, n cadrul ierarhiei existente, n sistemul autoritilor administraiei publice de stat. Subiectele active ale acestui control sunt organele de conducere unipersonale sau colegiale, ori mputerniciii acestora, care se afl n raporturi de supraordonare fa de subiectul controlat. Controlul extern 190

specializat se execut de ctre funcionarii inspeciilor i inspectoratelor de stat investii n funcie potrivit legii. Deci, acest subiect activ al controlului specializat, este un subiect calificat. Titularul controlului de tutel administrativ este prefectul sau mputerniciii lui, iar controlul administrativ jurisdicional se exercit de ctre funcionari din cadrul autoritilor administraiei publice, investii potrivit legii, cu atribuii jurisdicionale. Subiectele pasive ale controlului administrativ sunt funcionarii, compartimentele sau organele administraiei publice asupra crora se rsfrnge aciunea de control. Obiectul generic al controlului administrativ decurge din specificul activitii executive, care const n organizarea i executarea propriuzis a dispoziiilor legale. El urmrete conformitatea cu legea, nu numai a actelor administrative, ci i a msurilor nejuridice luate de autoritile administraiei publice. Fiecare form de control administrativ are un obiect specific. Astfel, bunoar, obiectul controlului intern general l reprezint verificarea legalitii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii activiti desfurate de ctre subiectul controlat, punndu-se accentul pe modul de utilizare a mijloacelor materiale i financiare de care dispune acest subiect, pe verificarea modului de exercitare a competenei legale i a activitii de soluionare a reclamaiilor i sesizrilor cetenilor, precum i a relaiilor cu publicul. Controlul intern specializat urmrete s prentmpine sau chiar s nlture, nclcarea dispoziiilor legale i producerea de pagube. Obiectul controlului ierarhic cuprinde deasemenea ntreaga activitate a subiectelor controlate, att n ce privete emiterea actelor administrative, ct i efectuarea faptelor materiale, sub aspectul legalitii i oportunitii lor. Controlul extern de specialitate are un obiect specific, circumscris limitelor dispoziiilor legale prin care s-a nfiinat organul de control i s-au stabilit atribuiile acestuia. Coninutul raportului juridic de control administrativ l constituie drepturile i obligaiile corelative ale subiectelor active i pasive ale controlului, ce decurg din lege sau din atributul controlului, de a fi parte component a activitii de conducere. ntinderea drepturilor de care beneficiaz organele de control este determinat de forma de manifestare a controlului. Subiectele active ale controlului pot revoca sau anula actele ilegale sau inoportune, ori pot s le suspende, dac exist ndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea lor, s le modifice sau chiar s se substituie funcionarilor subordonai, emind un nou act. Titularii funciilor de conducere pot aplica sanciuni disciplinare sau de imputare, n vederea restabilirii legalitii. Cei ce exercit controlul financiar propriu au dreptul de a sesiza conducerea unitii despre neregulile constatate i pot propune aplicarea sanciunilor prevzute de lege. Ca i n cazul controlului intern general, subiectele active ale controlului ierarhic pot anula, revoca sau suspenda actele ilegale sau inoportune, ale subiectelor pasive controlate, dar nu le pot modifica. Dac s-ar admite acest lucru, ar nsemna ca organul ierarhic superior s se substituie organului inferior i s-i exercite atribuiile acestuia. Organul ierarhic superior cnd constat situaii de acte ilegale sau inoportune, poate el nsui s emit altele, cu acelai obiect, dac acestea intr i n competena sa material. n acelai timp, organul ierarhic 191

superior poate lua msuri de sancionare i poate da ndrumri obligatorii, pentru mbuntirea activitii subiectelor controlate (14) Titularii dreptului de control extern specializat nu pot anula actele organelor controlate, cu excepia cazurilor expres prevzute de lege, ci au doar posibilitatea s aplice sanciuni contravenionale, urmate de msuri complementare cum ar fi suspendarea autorizaiei sau a activitii, oprirea fabricaiei, respingerea produselor cu deficiene de calitate, oprirea produselor ce nu corespund calitativ, retragerea dreptului de aplicare a mrcii de calitate, etc. Sanciunea amenzii se poate aplica cumulativ cu oricare din sanciunile amintite. Totodat, titularul dreptului de control poate da ndrumri obligatorii, de specialitate i are posibilitatea s sesizeze organele competente de a lua msuri disciplinare, materiale sau penale, dup caz. Subiectele active ale controlului, pe lng drepturile conferite de lege, au i obligaii. Ele trebuie s dea dovad de cinste i corectitudine, s semnaleze toate deficienele i abaterile subiectelor controlate, s ncheie actele de control i s aplice msurile de sancionare i restabilirea legalitii, potrivit legii. Deasemenea, subiectele active ale controlului administrativ, trebuie s aib o comportare corespunztoare care s asigure prestigiul funciei, s dea dovad de tact i de discreie profesional n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin cu ocazia efecturii controlului, s permit subiectelor pasive s dea toate explicaiile n legtur cu obiectul dedus controlului. Subiectele pasive ale raportului juridic de control administrativ au obligaia s pun la dispoziia organelor de control, toate actele i documentele necesare controlului, s dea explicaiile cerute i s nu ngreuneze activitatea de control. n acelai timp, aceste subiecte au dreptul de a contesta msurile nelegale ale organelor de control. 6. Organizarea i efectuarea controlului Metodologia de control Eficiena controlului - ca mijloc prin care se asigur funcionarea normal a mecanismului administrativ - depinde n mare msur de modul organizrii activitii de control. Dei nu exist reglementri procedurale, n general, orice activitate de control presupune un program, care sub aspect organizatoric, trebuie s se refere la reperele activitii ce urmeaz a face obiectul controlului, s prevad metodologia de control i modul de valorificare a constatrilor fcute. Aciunea de realizare a obiectului controlului, prevzut n programul de control, presupune o sfer de cuprindere a aciunii, obiectivele controlului i operaiunile de control. Aceste elemente difer n funcie de formele controlului administrativ i sunt determinate n mod deosebit, de tematica de control care reprezint instrumentul de baz, ce orienteaz n practic activitatea organului de control. Tematica de control precizeaz scopul, principalele obiective ce se urmresc n cadrul aciunii, criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor verificate, operaiunile de control, metodele i modalitile de control, 192

modul de ntocmire i remitere a actelor de control, precum i cile i mijloacele care pot fi utilizate pentru ntrirea laturii de prevenire a fenomenelor negative. Tematicile de control pot fi simple, cuprinznd doar normele generale din legislaie care reglementeaz domeniul respectiv, lsnd libertate organului de control s se orienteze la faa locului, sau complexe, cu toate datele ce intereseaz activitatea organului controlat, fr a lsa controlorului posibilitatea de a aciona dup propria voin. Realizarea eficient a controlului presupune desfurarea aciunii de control n trei etape. n prima etap, de pregtire a aciunii de control, controlorul are obligaia de a studia tematica de control, pentru nsuirea corect a dispoziiilor legale, ce reglementeaz activitatea organului de controlat i pe baza creia s-au stabilit obiectivele controlului. Totodat, n activitatea de documentare organul de control trebuie s-i nsueasc datele informative ale aciunilor de control desfurate anterior i s stpneasc criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor controlate. n etapa a doua a controlului, de verificare propriu-zis,se urmrete conformitatea aciunii administrative cu sarcinile care revin organului controlat. Cu alte cuvinte, controlorul urmrete conformitatea obiectului controlat cu criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor prevzute n tematica de control. Metodele i tehnicile de control difer de la o form de control la alta, iar alegerea lor prezint o deosebit importan n activitatea practic. Controlul nu nseamn doar o inspecie formal, ci el trebuie s identifice greelile, neajunsurile i lipsurile, ntr-un termen ct mai apropiat de momentul producerii lor i s se ncheie cu propuneri concrete, pentru declanarea rapid a msurilor ce se impun i urmrirea realizrii acestora, n vederea ndreptrii strilor de lucruri negative i nbuntirea activitii autoritilor administraiei publice. Fiecare metod i tehnic de control prezint anumite avantaje, dar, n acelai timp, ele au anumite limite i prezint chiar riscuri, ce decurg din utilizarea lor necorespunztoare, fapt ce trebuie avut n vedere la declanarea aciunii de control. Cele mai eficiente modaliti de efectuare a controlului sunt: controlul operativ curent, controlul tematic i controlul de fond (integral). Controlul operativ curent este specific controlului administrativ intern i reprezint un instrument de lucru cu multiple valene. El se exercit de ctre funcionarii de decizie, n mod permanent, i urmrete cunoaterea de ctre conducere, n orice moment, a modului n care i ndeplinete sarcinile fiecare funcionar, a problemelor cu care se confrunt unitatea, starea legalitii i oportunitii actelor i faptelor administrative, astfel nct s se poat interveni operativ i la timp pentru nlturarea neajunsurilor i a fenomenelor negative. Acest control se exercit nemijlocit pe funcionari i lucrri, asupra ntregii activiti ce se desfoar, sau prin sondaj, n aa fel nct s nu se greveze timpul de munc al funcionarului, prin inerea unor evidene, situaii sau lucrri care pot duce la perturbarea activitii de execuie, fr s determine mbuntirea calitii muncii. Pentru obinerea rezultatelor dorite, n activitatea de control, trebuie s se in seama i de propunerile i experiena funcionarilor ce 193

activeaz n domeniul administrativ. n acest mod, controlul contribuie la generalizarea celor mai eficiente metode i procedee de organizare i conducere a activitii administrative, de valorificare a experienei pozitive. Controlul tematic se exercit periodic i urmrete modul de realizare a unor sarcini sau activiti determinate, ori activitatea unorfuncionari. El poate privi activitatea unei singure autoriti sau a mai multor organe administrative, cnd se urmrete cunoaterea modului n care se respect dispoziiile legale, dintr-un anumit domeniu de activitate. Pentru a-i atinge scopul, controlul tematic trebuie ndreptat spre acele aspecte ale activitii administrative care prezint un interes deosebit, ori n legtur cu care rezultatele nu sunt satisfctoare. n activitatea de control tematic trebuie s se evite riscul de a se ajunge la un numr exagerat de astfel de controale, pe aspecte minore, fr a se aprofunda cauzele care determin fenomenele negative i nejunsurile, n activitatea organelor administrative. Aceast modalitate de control este proprie att controlului intern, ct i controlului ierarhic, controlului specializat i controlului de tutel. Controlul de fond (integral) cuprinde ntreaga activitate desfurat, de la data ultimei verificri, de ctre autoritatea controlat i se exercit cu o anumit regularitate, potrivit programului de control, att n cadrul formei de control administrativ intern, ct i n cazul controlului administrativ ierarhic. El ofer concluzii asupra ntregii activiti juridice i nejuridice a organului controlat, sub aspectul celor dou laturi inseparabile, legalitatea i oportunitatea. n acelai timp, controlul de fond faciliteaz obinerea unor date despre modul n care sunt executate dispoziiile sau ndrumrile date de ctre autoritile care exercit conducerea verigilor inferioare, devenind factor principal de reflectare a modului n care se realizeaz aciunea administraiei publice. n procesul complex al administrrii, controlul trebuie s se bazeze pe cele mai adecvate procedee de verificare, avnd un rol deosebit n reglarea deciziei administrative, de transformare a aciunii administrative ntr-o activitate chibzuit, raional i eficient, pentru utilizarea resurselor umane, materiale i financiare. n funcie de momentul desfurrii controlului, acesta poate fi: prealabil, concomitent sau posterior. Controlul prealabil este un control preventiv avnd menirea de a mpiedeca producerea unor ilegaliti, deoarece decizia administrativ nu poate fi luat fr avizul sau aprobarea organului prevzut de lege. De regul, acest procedeu de control este specific administraiei consultative. Controlul concomitent se refer la verificarea activitii organului controlat, odat cu desfurarea aciunii de control. Acest procedeu este utilizat de ctre controlor cu ocazia efecturii controlului operativ curent, tematic sau de fond i urmrete s surprind fenomenele negative n momentul producerii lor, pentru a se putea crea posibilitatea cunoaterii prompte a cauzelor acestora, n vederea acionrii operative pentru nlturarea lor, printr-o aciune de ndrumare i sprijin. Controlul posterior este procedeul cel mai des utilizat n activitatea de control i intervine dup ce aciunile administrative s-au materializat n acte i fapte juridice. Acest control stimuleaz iniiativa i rspunderea organelor controlate n activitatea administrativ. Controlul administrativ ca atribut al activitii de conducere urmrete nu numai evidenierea unor fenomene 194

negative, n activitatea autoritilor publice, ci i desfurarea aciunii administrative, n condiii de calitate i eficien sporite. Din acest punct de vedere controlul poate fi inopinat sau anunat. Controlul inopinat privete descoperirea deficienelor n activitatea administrativ i, ca urmare, cel controlat nu este ncunotiinat despre data nceperii controlului. Acest procedeu de control are rolul de a asigura permanent conformitatea aciunii administrative cu prevederile legale i aprarea intereselor generale ale societii n ansamblul ei, precum i interesele legitime ale persoanelor fizice i juridice. Controlul anunat urmrete s surprind calitatea actelor i faptelor administrative, influennd pozitiv operativitatea aciunii de control. Cel controlat cunoate dinainte data efecturii controlului i obiectivele acestuia, avnd posibilitatea s conlucreze la efectuarea lui, prin pregtirea documentaiei necesare i prin informaiile oferite controlorului, n vederea descoperii cauzelor reale ale deficienelor i stabilirii msurilor ce se impun. n cadrul activitii practice, de control administrativ, se ntlnesc i alte tehnici i procedee metodologice care servesc la eficientizarea i optimizarea aciunii de control. Astfel, controlul poate fi efectuat la faa locului, sau pe acte administrative i documentaia lor, la sediul controlorului; de o singur persoan sau n echip ; liber sau dirijat dup norme procedurale; n mod unilateral sau n contradictoriu cu cel controlat; prin sondaj sau n mod exhaustiv. Controlul la faa locului este cel mai eficient mijloc de control, deoarece permite controlorului s ia act de ntreaga activitate a celui controlat i se poate efectua concomitent cu realizarea actelor i faptelor administrative. Controlul pe acte i documentaia lor are loc la sediul controlorului dup ce autoritile administrative au naintat aceste acte n termenul prevzut de lege sau la cererea organului de control. Potrivit art.101 din Legea 69/1991, n exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor adoptate i emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, cu excepia celor de gestiune curent, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ, actele acestora dac le consider ilegale. Actul atacat este suspendat de drept. Prefectul se poate pronuna asupra legalitii actului, n termen de 15 zile de la data comunicrii lui, comunicare ce se va face n 10 zile de la adoptarea acestuia.Acest procedeu de control nu este destul de eficient i poate determina chiar o verificare incomplet, datorit insuficientei documentri a controlorului sau schimbului defectuos de coresponden. Controlul efectuat de o singur persoan, urmrete obinerea de date i informaii care pot ajuta conducerea, n realizarea i corectarea rapid a deciziei administrative. Controlul n echip sau colegial este un procedeu eficient de verificare, datorit gradului mai mare de obiectivitate din partea controlorului, care reunete opiniile mai multor persoane n aprecierile fcute. Controlul liber se refer la posibilitatea organului de control, de a se orienta la faa locului, asupra obiectivelor de verificare. El poate duce la descoperirea unor aspecte negative, ce nu pot fi prevzute prin tematicile de control. 195

Controlul dirijat urmrete respectarea anumitor norme procedurale, prevzute pentru aciunile de control, i a tematicilor complexe care nu permit libertatea de aciune a controlorului, n aprecierea obiectivelor de verificare. Controlul unilateral se efectueaz fr participarea celui controlat, numai pe actele i documentaia pus la dispoziia controlorului. Controlul contradictoriu este un procedeu eficient de control, permind celui controlat s ofere explicaiile i informaiile necesare, pentru o corect evaluare i interpretare a rezultatelor aciunii de control. Controlul prin sondaj privete aspecte particulare ale activitii celui controlat, prezentnd avantajul c ofer conducerii informaii utile i rapide, despre acele activiti, unde sunt indicii de nereguli. El este apreciat ca cel mai raional mijloc de control att la noi n ar, ct i n strintate.(30) Controlul exhaustiv este procedeul de control prin care se verific ntreaga activitate a organului controlat. El este propriu controlului de fond i prezint avantajul c ofer concluzii de ansamblu asupra activitii organelor administrative. n acelai timp, el prezint riscul ngreunrii activitii curente a organului administrativ, necesitnd o perioad mai lung de efectuare, i poate imobiliza capacitatea de control. Realizarea obiectivelor controlului, prevzute n tematica de control, se face printr-o serie de operaiuni tehnico-materiale care pot fi simple sau complexe, n raport de natura obiectului de controlat. Operaiunile de control pot fi operaiuni de materialitate, de legalitate, de oportunitate, de eficien, etc(16) Corespunztor acestor operaiuni i controlul administrativ poate fi: control de materialitate, control de legalitate, control de oportunitate, control de eficien. Controlul de materialitate servete la identificarea actelor i faptelor administrative, precum i la existena mijloacelor materiale i bneti ale autoritilor administrative. Controlul de legalitate se refer la conformitatea deciziilor administrative cu normele juridice. Controlul de oportunitate urmrete realizarea de ctre autoritatea controlat, a sarcinilor i atribuiilor legale, ntr-un termen optim, cu cheltuieli minime de resurse de munc, materiale i spirituale, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Controlul de eficien privete, de regul, respectarea de ctre autoritile administrative a normelor legale financiare, precum i folosirea n mod judicios i cu sim gospodresc a mijloacelor bugetare i extrabugetare.Alte operaiuni tehnico-materiale de control pot fi: analiza, comparaia, investigaia, observaia, inspecia la faa locului, examinarea documentelor justificative. Alegerea operaiunilor de control se face n concordan cu metodologia prevzut n tematica de control, n vederea realizrii esenei funciei controlului, constnd n asigurarea desfurrii activitii administrative, n limitele parametrilor normali, i n perfecionarea continu a procesului transformrii deciziilor, n realitate obiectiv. n etapa a treia, de finalizare a aciunii de control, se trece la redactarea actului de control care trebuie s cuprind prezentarea constatrilor, cu toate elementele stabilite n tematic. Totodat, dup stabilirea faptelor, a dispoziiilor 196

legale nclcate i a persoanelor rspunztoare, controlorul, n funcie de forma de control, poate aplica sanciunile prevzute de lege. Apoi, acesta va lua msurile prevzute n tematica de control, pentru valorificarea constatrilor, n vederea nlturrii fenomenelor negative din activitatea organului controlat. 7. Cerinele controlului eficient Complexitatea i varietatea problemelor cu care se confrunt administraia public, presupune n mod necesar exercitarea unui control permanent, ferm i eficient la toate nivelele de organizare administrativ i n toate domeniile de activitate social. Pentru a da rezultate optime, controlul trebuie s ndeplineasc mai multe cerine, dintre care amintim: a). S fie efectuat de funcionari de decizie asupra celor de execuie i nu de persoane interpuse. Astfel, controlul i manifest rolul su de element de baz al sistemului informaional, facilitnd obinerea direct a informaiilor necesare, despre modul executrii deciziilor administrative; b). O cerin esenial pentru asigurarea succesului controlului este competena, calificarea organului care efectueaz verificarea. Cel ce controleaz trebuie s fie un specialist desvrit, cu cunotine temeinice de ordin tehnic, s fie bine orientat practic, bun cunosctor al legislaiei aplicabile n activitatea pe care o verific, i cu experiena necesar pentru sesizarea cu uurin a tuturor aspectelor specifice, ale fiecrui compartiment de activitate. De asemenea controlorul trebuie s dea dovad de obiectivitate, de corectitudine i cinste, de tact i s fie receptiv la toate explicaiile pe care i le d cel controlat; c). Operativitatea aciunii de control constituie o alt cerin de eficien a controlului. Ea presupune desfurarea controlului la faa locului, evitndu-se astfel un control formal, prin edine, prin rapoarte, dri de seam, care nu pot duce la informarea precis cu privire la starea real de lucruri, la descoperirea tuturor neajunsurilor n munc, sau a abaterilor de la lege; d). Controlul trebuie s aib un caracter sistematic. n urma controalelor sistematice, conducerea autoritii administrative, lund act de anumite lipsuri, poate interveni cu msuri prompte pentru prevenirea unor situaii cu efecte negative. Totodat, activitatea de control fiind o activitate subsidiar fa de cea de executare este necesar ca ntre aceste activiti s existe un echilibru optim, n aa fel nct activitatea de control s nu devin un factor perturbator al activitii de executare n concret a legilor; e). Organele de control nu trebuie s se limiteze numai la constatarea anumitor aspecte, ci ele trebuie s depun toate diligenele pentru determinarea executrii deciziei. Ca urmare, controlul produce importante efecte n desfurarea executrii deciziilor administrative, realizndu-se astfel, rolul su activ; f). O alt condiie de eficien a controlului este scurtarea perioadei de circulaie a informaiei. Pentru materializarea acestei condiii este necesar ca, n programul i tematica de control, s se prevad termene i rspunderi precise n legtur cu valorificarea constatrilor. n acelai timp, ntre factorii de control i 197

cei de decizie, trebuie s existe un sistem informaional optim, pentru valorificarea rapid a rezultatelor controlului; g). Elaborarea unei metodologii bazat pe modalitile, tehnicile i procedeele de control specifice obiectivelor i scopului aciunii de control, constituie o alt condiie de eficien a controlului; h). Eficiena activitii de control este determinat i de modul valorificrii constatrilor fcute. n actul de control trebuie s se consemneze toate constatrile efectuate de organul de control, cauzele neajunsurilor i msurile de nlturare i prevenire a acestora. Stabilirea rspunderilor i concluziile controlului trebuie s fie argumentate temeinic. Un exemplar al actului de control va rmne la unitatea controlat, pentru a se urmri aplicarea msurilor dispuse i pentru a se comunica ndeplinirea sarcinilor, la termenele prevzute. Constatrile i concluziile desprinse din actul de control trebuie discutate cu factorii de rspundere ai organului controlat, ori cu ntregul colectiv al acestuia. n acest mod se pot gsi msurile cele mai corespunztoare de stimulare a activitii verificate. Pentru generalizarea experienei pozitive i pentru uniformizarea aciunii administrative de executare a legilor, controlorul are obligaia s valorifice rezultatele controlului i n afara organului controlat, prin organizarea de simpozioane, consftuiri de lucru, instruiri, dezbateri, publicarea de studii n reviste de specialitate, etc. Note bibliografice
PARTEA III-A CAPITOLUL I Controlul administrativ 1. I . Iovna , "Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei", Ed. Did. i Ped., Bucureti, 1977, p. 279; 2. I. Deleanu, "Introducere n teoria reglrii sistemului organelor statului", Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1977, p. 181; 3. D. Levy, "Aspects gneraux du contrle ", n "Trait de science administratife", Paris , 1966 , p. 694; 4. R. Ciurileanu, "Controlul financiar n R.S.R.", Edit. Academiei, Bucureti , 1980 , p. 30; 5. ibidem , p. 32; 6. Publicat n " Monitorul oficial " , nr. 233 din 21 noiembrie 1991 ; 7. A se vedea T. Drganu, "Introducere n teoria i practica statului de drept", Ed. Dacia , Cluj-Napoca , 1992 , p. 169; 8. A se vedea O.G. nr.119/1999 privind auditul public intern i controlul financiar preventive, publicitar n M.Of. al Romniei, Partea I nr.430 din 31.08.1999, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 301/2002, modificat i completat prin Legea nr.84/2003, publicat n M.o.al Romniei nr.195 din 26 martie 2003; 9. A se vedea Legea 672/2002 privind auditul public intern, publicat n M.of. al Romniei nr.953 din 24 decembrie 2002; 10. A se vedea O.U.G. nr.75/1999 privind activitatea de audit financiar, republicat n M.Of. al Romniei nr.598 din 22 august 2003; 11. Autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, ca autoriti deliberative, i primarii, ca autoriti executive, iar n fiecare jude se alege un consiliu judeean care coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean;

198

12. A se vedea art. 123 alin. 5 din Constituierepublicat n M.of.partea I nr.767 din 31 octombrie 2003; 13. A se vedea art.4 din Legea 29/1990 i Codul de procedur civil, modificatn anul 2003; 14. I. Iovna , op. cit., p. 284; 15. A se vedea L. Collins, G. Valin, "Audit et contrle interne", Dalloz, 1974, p. 247, Michael C. Vaes, "Le contrle interne de lentreprise", Dunod, Paris, 1964, p. 86; R. Ciurileanu, op. cit., p. 145; 16.A se vedea Al. Negoi, "Drept administrativ i tiina administraiei", Ed. Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, p. 178.

199

CAPITOLUL II CONTROLUL JUDECTORESC ASUPRA ACTIVITII ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Consideraii generale n realizarea activitii de organizare a executrii legii, administraia public poate intra n litigii juridice cu cei administrai, care se rezolv printr-o activitate de jurisdicie.(1) Controlul jurisdicional contribuie la asigurarea aplicrii corecte a legii, de ctre autoritile administraiei publice i constituie o important cale de ntrire a statului de drept, bazat pe principiul separaiei puterilor, care implic colaborarea i controlul reciproc al activitii lor. Totalitatea litigiilor juridice dintre administraia public i cei administrai constituie contenciosul administrative.(2) Etimologic, cuvntul contencios provine din latinescul "contendere" i are semnificaia de a lupta. n acelai timp el exprim contradictorialitatea i lupta de interese dintre cele dou pri . Organizarea contenciosului administrativ reprezint, n orice stat de drept, garania asigurrii respectrii drepturilor i intereselor legitime ale particularilor, fa de abuzurile administraiei. n ara noastr, instituia contenciosului administrativ a parcurs mai multe etape, determinate de evoluia istoric a sistemului legislativ. Astfel, prin Legea din 11 februarie 1864 s-a pus bazele acestei instituii prin nfiinarea Consiliului de stat, ca un organism consultativ al puterii executive, cu atribuii n materie legislativ, administrativ i de contencios administrativ. Acest organ era format din vicepreedinte i 9 consilieri , numii i revocai de Domn, care era i preedintele consiliului. Ca instan de contencios administrativ, Consiliul de stat soluiona litigiile dintre particulari i persoanele juridice, care reclamau vtmarea intereselor lor, prin actele "minitrilor date cu exces de putere sau cu nclcarea legii, a prefecilor sau altor ageni administrativi, a hotrrilor comisiilor de lucrri publice" precum i n alte cazuri prevzute de lege. Hotrrile Consiliului de stat aveau doar un caracter consultativ deoarece prin ele nu se anulau acte administrative ilegale i nici nu se acordau despgubiri. Considerate doar nite avize, hotrrile Consiliului nu aveau autoritate de lucru judecat, ntruct hotrrea final era luat de ctre Guvern. Cnd se pretindeau despgubiri cauzate de acte ilegale, cei interesai se puteau adresa jurisdiciilor tribunalelor ordinare, cu excepiile prevzute de lege. Consiliul de stat a fost desfiinat prin Constituia din 1 iulie 1866, iar prin Legea din 12 iunie 1866, atribuiile de contencios administrativ ale acestuia, au fost date n competena instanelor de drept comun. n perioada 1866-1905, instanele judectoreti ce soluionau litigiile de contencios administrativ, fceau distincie ntre actele de gestiune i actele de 200

autoritate ale administraiei. Astfel, n ce privete actele de gestiune, instanele aveau o competen deplin, iar n materia actelor de autoritate, legalitatea acestora era verificat doar pe calea excepiei de ilegalitate. Prin Legea pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie din 1 iulie 1905 s-a statuat c particularii lezai n drepturile lor, puteau ataca pe calea aciunii directe, n anulare, principalele acte administrative ilegale. Competena de soluionare a unor astfel de aciuni, o avea Seciunea a III-a a naltei Curi de Casaie. Totodat, cei interesai puteau folosi calea controlului judectoresc indirect, a excepiei de ilegalitate, putnd cere despgubirile cuvenite. Acest sistem de contencios administrativ a durat pn la apariia Legii din 25 martie 1910, prin care atribuiile Seciunii a III-a a Curii de Casaie au fost trecute n competena instanelor de drept comun. Aceste instane judecau de urgen pricinile legate de actele administrative ilegale, ns ele nu puteau pronuna anularea actelor ilegale. Prin Legea din 17 februarie 1912, de reorganizare a Curii de Casaie i Justiie, se reintroduce competena acestei Curi, prin Seciunea a III-a, de a verifica pe cale direct, legalitatea actelor de autoritate, ns de aceast dat, ea nu mai putea anula actele ilegale, ci doar putea constata acest fapt, invitnd autoritatea emitent s satisfac cererea, s desfiineze sau s modifice actul care leza dreptul particular. De la acest control erau exceptate actele de guvernmnt. Constituia din 1923 a consacrat n mod expres instituia contenciosului administrativ, stabilind c o lege special ulterioar va determina condiiile n care puterea judectoreasc, urmeaz s exercite acest control. Art.99 a reglementat dreptul celor vtmai printr-un decret sau dispoziie, semnat sau contrasemnat de un ministru, de a obine despgubiri. Legea special care a dat curs dispoziiilor constituionale, denumit Legea contenciosului administrativ, a fost adoptat la 23 decembrie 1925. Potrivit acestei legi, instanele de contencios administrativ erau curile de apel, de la domiciliul reclamantului i Curtea de Casaie. Aceste instane nu puteau judeca actele de guvernmnt, actele de comandament cu caracter militar i alte acte considerate ca i fine de neprimire. Pe lng instanele judectoreti, sistemul constituional din 1923 a meninut i jurisdiciile administrative, n verificarea legalitii actelor administrative. Legea contenciosului administrativ din 1925 a instituit un contencios de plin jurisdicie, ntruct instana de judecat putea anula actul administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativ la soluionarea cererii i putea acorda despgubiri. Aceast lege a fost abrogat prin Decretul nr.128 din 1948, desfiinnduse astfel instituia contenciosului administrativ. n baza acestui decret, actele administrative de autoritate nu mai puteau fi atacate la instanele judectoreti dect n mod excepional, cnd legea prevedea expres acest lucru. Excepia de ilegalitate putea fi invocat ca mijloc de aprare n conflictele juridice de competena instanelor judectoreti sau a altor organe de jurisdicie.(3) Prin Legea 1/1967 se reintroduce dreptul instanelor judectoreti de a anula, n condiiile legii, actele administrative ilegale. Aceast lege a reglementat 201

un contencios administrativ subiectiv, avnd n vedere c aciunile judectoreti trebuiau ntemeiate pe lezarea unui drept subiectiv i nu doar a unui simplu interes personal. Totodat, acest contencios avea un coninut de plin jurisdicie, cel lezat n drepturile sale putnd cere att anularea actului sau obligarea organului administrativ la eliberarea actului, ct i acordarea de despgubiri. n acelai timp, cel lezat ntr-un drept al su, n cauzele de drept comun, putea invoca excepia de ilegalitate. Pe fondul restaurrii n ara noastr a instituiilor democratice Legea 29 din 7 noiembrie 1990 (4) privind contenciosul administrativ, instituie un nou regim jurisdicional, de verificare a legalitii actelor administrative, specific statului de drept. Potrivit art.1 din Legea 29/1990 orice persoan fizic sau juridic, dac se consider vtmat n drepturile sale, recunoscute de lege, se poate adresa instanei judectoreti competente, pentru anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei care i-a fost cauzat. Aceast lege instituie un contencios subiectiv, n sensul c se pot adresa instanelor de judecat, numai persoanele lezate ntr-un drept al lor i nu pentru un simplu interes. Prin legea de revizuire a Constituiei Romniei s-a statuat c persoana vtmat este ndreptit s obin i recunoaterea interesului legitim. Aciunea n contencios administrativ reglementat de aceast lege are caracterul unei aciuni de plin jurisdicie, ntruct autoritatea administrativ poate fi chemat n justiie, ca oricare particular, iar instana de judecat d hotrre celui vtmat n drepturile sale, prin actul administrativ, de "restituio in integrum" pentru pagubele suferite material i moral (5) Aceast aciune poate avea i caracterul unui contencios obiectiv de anulare, cnd este ndreptat contra actului administrativ, iar reclamantul nu urmrete dect anularea acestuia pe motive de ilegalitate(6) Legea 29/1990, modificat prin Legea 59/1993, instituie un sistem de instane specializate pentru soluionarea aciunilor de contencios administrativ, prin nfiinarea la nalta Curte de Casaie i Justiie, la curile de apel i la tribunale, a seciilor de contencios administrativ. Instanele judectoreti de drept comun judec litigiile dintre administraie i cei administrai, date n competena lor prin legi speciale. Organele de jurisdicie care funcioneaz n cadrul unor autoriti ale administraiei publice, soluioneaz printr-un act administrativ-jurisdicional, dup o anumit procedur, bazat pe principiul independenei i contradictorialitii, litigiile juridice care le-au fost date n competen prin legi speciale. Aceste forme de control jurisdicional a legalitii actelor administrative se declaneaz, potrivit art.52 din Constituie, la cererea persoanei vtmate ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n temeiul legal a unor cereri. Caracteristic pentru aceste forme de control jurisdicional este posibilitatea desfiinrii actului administrativ ilegal, printr-o aciune direct sau nlturarea lui de la judecarea pricinii pe cale indirect, n cadrul aprrii pe care o poate face oricare parte din proces, prin invocarea excepiei de ilegalitate. 202

2. Noiunea actului administrativ, n reglementarea Legii contenciosului administrativ n reglementarea Legii contenciosului administrativ n baza principiului separaiei puterilor, funcia executiv a statului, de asigurare a bunului mers al vieii publice, se realizeaz printr-o activitate politic, juridic i material. Actele politice nu creaz, nu modific i nici nu desfiineaz drepturi subiective. De aceea, verificarea legalitii lor nu face obiectul legii contenciosului administrativ. Actele administrative, ca acte de organizare a executrii i executarea propriu-zis a legilor, constituie principalul instrument juridic care st la baza activitii autoritilor administraiei publice. Controlul legalitii lor se realizeaz att de instanele de contencios administrativ, ct i de instanele de drept comun, precum i n anumite cazuri, de ctre organe cu activitate jurisdicional, ce funcioneaz n cadrul autoritilor administraiei publice.(7) Activitatea material a autoritilor administrative se realizeaz prin fapte materiale juridice, productoare de efecte juridice, ca urmare a transformrilor ce le produc n lumea material nconjurtoare, i operaiuni tehnice. Operaiunile materiale tehnice (administrative) au semnificaia unor lucrri de birou efectuate de personalul autoritilor administraiei publice, n cadrul activitii administrative. Ele nefiind productoare de efecte juridice, nu pot forma obiectul unei aciuni n justiie, potrivit legii contenciosului administrativ. Cu toate acestea, n baza art.11 alin.1 din Legea 29/1990, instana de judecat este competent s se pronune i asupra operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Potrivit art.1 din Legea 29/1990, orice persoan fizic sau juridic poate s atace la instana de contencios administrativ, actele administrative prin care au fost vtmate drepturile lor. n concepia legii contenciosului administrativ, noiunea actului administrativ are o cuprindere mai larg dect legea anterioar, oferind posibilitatea unui amplu control judectoresc, asupra unor categorii mai mari de acte administrative. n activitatea practic, pentru desemnarea actului administrativ, se folosesc diferite denumiri, n funcie de organul de la care eman actul, sau de specificul activitii administrative. Bunoar, actele juridice ale Guvernului sunt ordonanele, hotrrile i regulamentele de aplicare a legii, Primul-ministru emite decizii cu caracter individual, organele centrale de specialitate emit ordine, instruciuni, norme metodologice, circulare, etc., prefectul emite ordine, comisia administrativ adopt hotrri, consiliul local i cel judeean adopt hotrri, delegaia permanet adopt decizii, iar primarul i preedintele consiliului judeean emit dispoziii. n literatura de specialitate, pentru noiunea actului administrativ, se folosete i denumirea de act de drept administrativ, subliniidu-se astfel regimul juridic al acestui act.(8) Actele de drept administrativ pot fi clasificate dup mai multe criterii.(9) 203

Din perspectiva legii contenciosului administrativ prezint importan clasificarea actelor administrative, n acte normative i individuale, precum i n acte de autoritate, acte de gestiune i acte jurisdicionale. Actele normative cuprind reglementri de principiu, formulate n abstract fr a se adresa unor persoane dinainte determinate, i au un caracter obligatoriu, fiind susceptibile de a fi aplicate prin fora de constrngere a statului. (10) Ori de cte ori efectul juridic al manifestrii de voin, coninut n actul administrativ, const n crearea, modificarea, suspendarea sau desfiinarea unor drepturi i obligaii, pentru una sau mai multe persoane, dinainte determinate, actul juridic va avea un caracter individual.(11) Distincia dintre actele normative i cele individuale prezint interes, din punct de vedere al Legii 29/1990, pentru a ti dac att actele administrative individuale, ct i cele normative pot fi atacate, printr-o aciune direct la instana de contencios administrativ. ntr-o opinie se susine c numai actele individuale pot face obiectul aciunii de contencios administrativ, ntruct numai aceste acte privesc un drept subiectiv al unei anumite persoane fizice sau juridice, care pot avea calitatea de reclamant. Un act administrativ normativ nu poate produce o vtmare n mod direct, deoarece efectele lui se rsfrng asupra tuturor subiectelor de drept, crora li se adreseaz.(12) ntr-o alt prere, contrar, se consider c n baza Legii 29/1990, nu se mai cere condiia caracterului individual al actului dedus judecii, ntruct el poate emana de la orice autoritate administrativ nu, numai de la un organ al administraiei de stat. Actul trebuie s vatme drepturi recunoscute de lege sau s reprezinte un refuz nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, ne mai cerndu-se expres, ca actul s fie illegal. (13) n susinerea acestei opinii se mai argumenteaz c aceast problem trebuie privit nuanat, avndu-se n vedere noile principii constituionale i legislative din Romnia. Dac s-ar considera c actele administrative cu caracter normativ nu pot fi atacate n justiie, pe calea unei aciuni directe, ar nsemna s se adauge la lege, ori, "ubi lex non distinquit nec nos distinquere de belus". (14) De asemenea se mai arat c, actele administrative cu caracter normativ, dau natere din chiar momentul intrrii lor n vigoare, la un raport juridic de drept administrativ, de conformare, n coninutul cruia obligaia destinatarilor normei juridice administrative, de a respecta ntocmai conduita prescris de norm, are o identitate proprie. Cnd normele juridice administrative reglementeaz obligaii concrete i ferme, pentru persoanele fizice sau juridice, conformarea fa de aceste norme, dac sunt nelegale, vatm drepturile subiective recunoscute de lege. Aceste vtmri pot fi att de natur material, ct i moral.(15) n ce ne privete, credem c n actualul cadru legislative, aceast din urm soluie se impune a fi promovat n practic, ntruct rspunde cel mai bine finalitii urmrite de legiuitor prin art.52 din Constituie, de a apra drepturile persoanelor vtmate prin acte administrative, de ctre autoritile publice, ajungndu-se astfel la rezultate mai echilibrate, mai apropiate de realitate. Dac se recunoate dreptul prefectului de a ataca la instana de 204

contencios administrativ orice act administrativ al autoritilor administraiei publice locale, cu excepia celor de gestiune curent, nu vedem nici un impediment legal de a recunoate acest drept i persoanelor fizice i juridice, fie i pentru a se asigura egalitatea de tratament juridic, att persoanelor interesate, ct i autoritilor administrative. O alt important distincie, n sfera actelor administrative, este cea referitoare la actele de autoritate i actele de gestiune. Aceast distincie are n vedere faptul c organele statului n raporturile lor cu persoanele fizice i juridice, acioneaz fie ca organizaii nzestrate cu putere public, emind acte n mod unilateral, n baza i n vederea executrii legii, fie n calitate de titulare ale unui patrimoniu, recurgnd la aceleai acte juridice ca i simpli particulari.(16) Legea 29/1990 excepteaz de la controlul judectoresc, actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul parlamentului i actetele de gestiune, svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. Actele administrative jurisdicionale sunt actele emise de ctre jurisdiciile administrative, constituite potrivit legii, n soluionarea anumitor conflicte dintre administraie i cei administrai. Conform art.4 din Legea contenciosului administrativ, aceste acte, dup ce au rmas definitive, n urma epuizrii cilor de atac administrativ-jurisdicionale, pot fi atacate cu recurs, n termen de 15 zile de la comunicare, la Secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie. Un interes deosebit, pentru Legea contenciosului administrativ, l prezint clarificarea naturii juridice a refuzului nejustificat al unei autoriti administrative, de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege i a faptului de a nu rspunde petiionarului, n termenul prevzut de lege, ntruct i acest fapt este considerat tot refuz nejustificat. Aceast problem este privit n mod diferit de ctre doctrina administrativ. ntr-o prere se consider c refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept este o veritabil decizie a administraiei publice, prin care se respinge pretenia juridic a solicitantului, iar tcerea administraiei este un act administrativ implicit.(17) Acest punct de vedere este n general acceptat de doctrina i practica francez. ntr-o alt opinie contrar, refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept i tcerea administraiei, nu sunt considerate acte administrative, ci fapte juridice materiale care au un regim juridic identic cu cel al actelor administrative. (18) Interpretarea corect sau eronat a dispoziiilor art.1 din Legea contenciosului administrativ, nu este lipsit de consecine juridice. Bunoar, dac refuzul este prin natura sa un fapt juridic material, el nu va putea fi anulat potrivit Legii 29/1990, deoarece numai actele juridice pot fi anulate, dar nu i faptele materiale.(19) Faptul c legea identific regimul juridic al faptelor materiale cu cel al actelor administrative, nu modific natura refuzului ci se asigur acelai tratament juridic, de valorificare a drepturilor celor vtmai.(20) De aceea, credem c, la stabilirea corect a regimului juridic, a refuzului i a tcerii administraiei trebuie s se aib n vedere, att o interpretare sistematic 205

a textelor de lege, ct i finalitatea urmrit de legiuitor, de a protegui orice persoan fizic sau juridic, vtmat n drepturile sale recunoscute de lege. Astfel, n art.1 alin.1 din Legea 29/1990, se arat c vtmarea se poate produce "printr-un act administrativ" care poate fi anulat, "prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva cererea", care poate fi constrns la recunoaterea dreptului pretins, prin obligarea ei, potrivit art.5, la eliberarea actului administrativ. Or, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept, comunicat printr-o adres, ntiinare, sau oral, nu poate fi considerat act administrativ, deoarece nu orice manifestare de voin constituie un act juridic, ci numai aceea care, potrivit unei dispoziii legale, produce efecte juridice. Aceast comunicare nu creeaz i nu modific, sau stinge un raport juridic. Oricnd, partea interesat poate reitera cererea sa, ori organul administrativ poate s revin asupra soluiei iniiale, avnd n vedere c dreptul recunoscut de lege nu a disprut. De asemenea, tcerea administraiei, considerat de lege refuz nejustificat, nu poate fi privit ca un act administrativ implicit, ntruct n aceast situaie, lipsete orice manifestare de voin. Ca urmare, legiuitorul considernd tcerea administraiei ca refuz nejustificat, stabilete acelai regim juridic pentru ambele situaii, fapt ce ne ndreptete s le privim ca fapte juridice materiale. Legea 29/1990, stabilind acelai regim juridic att pentru actele administrative, ct i pentru faptele juridice materiale, instituie o procedur administrativ prealabil, n scopul de a obliga administraia s se pronune, cu privire la anularea actului, sau s ia msuri pentru emiterea actului administrativ pretins de persoana vtmat. n baza principiului autonomiei, autoritile administrative au dreptul de a-i revoca propriile acte pe care le consider ilegale sau inoportune i s adopte sau s emit acele acte administrative ce fac obiectul activitii lor, punndule singure n executare, ne mai fiind nevoie de intervenia altui organ. n situaia n care n urma reclamaiei administrative, persoana vtmat nu este mulumit de soluia organului emitent, potrivit art.5 alin.2 din Legea 29/1990, va putea sesiza n termen de 30 zile de la comunicare, instana de contencios administrativ, printr-o aciune direct, fie de anulare a actului, fie de obligare la emiterea unui act administrativ. n opinia noastr, n cazul faptelor juridice materiale, nefiind acte administrative, instana de judecat nu va putea intra n analiza fondului cererii i s oblige organul administrativ s emit un act administrativ, ntr-un anumit sens, deoarece, dup cum am artat, acest lucru constituie atributul exclusiv al autoritilor administrative. Instana de judecat nu se poate substitui organului administrativ, mai cu seam c pn la emiterea actului pot interveni situaii noi, pe care ea nu le poate avea n vedere. De aceea, soluia instanei de judecat, nu poate fi dect de obligare a organului administrativ la emiterea actului, iar reclamantul, dac nu este mulumit de legalitatea sau temeinicia acestuia, poate aciona din nou, n condiiile legii contenciosului administrativ. n legtur cu tcerea administraiei, ntr-o prere contrar(21), se apreciaz c n cazul n care n cursul procesului, administraia prt va dovedi c dei nu a rspuns la cerere n termen, cererea este n fond nentemeiat, instana va 206

constata netemeinicia cererii, nu va mai obliga la emiterea unui act administrativ, va respinge eventuala cerere de despgubiri, ns datorit culpei organului administrativ, acesta va fi obligat la cheltuielile de judecat. Pentru considerentele de mai sus, credem c nu aceasta este soluia ce se impune a fi promovat n practic. Odat cu interpretarea noiunii de act administrativ, n concepia Legii 29/1990, se impune a se clarifica i problema autoritii care poate adopta sau emite acte administrative, supuse controlului instanelor de contencios administrativ. n art.1 al acestei legi se utilizeaz conceptul de "autoritate administrativ" pentru a desemna organul de la care eman vtmarea, drepturile recunoscute de lege. Acest concept este reluat i n art. 5 al. 4, art. 8, art. 10 al. 3, art. 11 i art. 16 din Legea contenciosului administrativ. El exprim natura actului administrativ de a fi instrumentul juridic de baz n organizarea i executarea legii. Legea 29/1990 nu prevede ca actul administrativ s provin numai de la un organ al administraiei publice. De altfel art. 52 din Constituie reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, de a obine recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Ca urmare, actul administrativ, susceptibil de a fi ori a interesului legitim verificat de instanele de contencios administrativ, poate s emane att de la autoritile administraiei publice, ct i de la autoritile puterii legiuitoare i a celei judectoreti. 3. Finele de neprimire reglementate de Legea contenciosului administrativ Legea 29/1990 constituie legea organic a contenciosului administrativ, care consfinete principiul controlului judectoresc asupra actelor administrative. Aceast lege, fiind ns adoptat nainte de intrarea n vigoare a Constituiei, reglementeaz mai multe excepii care au ca i consecin, sustragerea de la controlul judectoresc a unor importante categorii de acte administrative. Instituirea acestor excepii sau "fine de neprimire" cum le denumesc autorii de drept administrativ, a fost determinat de noua organizare statal, politic i social-economic, care consacr principiul separaiei puterilor n stat i pluralismul politic. Ele privesc n principal, ordinea public i sigurana intern i extern a statului, au un coninut foarte larg i un pronunat caracter politic. n literatura de specialitate aceste acte sunt cunoscute sub denumirea de acte de guvernmnt avnd o " imunitate de jurisdicie " explicat pe consideraii legate de separaia puterilor sau de desfurarea relaiilor diplomatice.(22) Potrivit art. 2 din Legea contenciosului administrativ nu pot fi atacate n justiie : a) - actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Preedintele Romniei i Guvern; - actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; 207

- actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului; - actele administrative referitoare la interpretarea i executarea actelor internaionale la care Romnia este parte; - actele administrative privind msurile urgente luate de organele puterii executive, pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a strii de necesitate sau pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor din pduri, epidemiilor, epizootiilor i altor evenimente de aceiai gravitate; b) - actele de comandament cu caracter militar; c) - actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede prin lege special, o alt procedur judiciar; d) - actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su; e) - actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic; Conform art. 3, cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i a taxelor, precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe, se rezolv de ctre organele prevzute de legea special i n condiiile stabilite de aceasta. n art. 4 se prevede c actele administrative jurisdicionale, cu excepia celor prevzute la art. 3 i a celor din domeniul contraveniilor, pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie. Aceste fine de neprimire , n doctrina bazat pe Legea contenciosului administrativ din 1925, au fost grupate n dou categorii: a) - fine de neprimire deduse din natura actului i b)- fine sau cause de neprimire determinate de existena unui recurs parallel.(23) . Privit prin prisma Legii 29/1990 aceast grupare a excepiilor de la aciunea de contencios administrativ este mprtit i de prof. Antonie Iorgovan.(24) inndu-se seama de natura factorilor care au fost luai n considerare, la exceptarea actelor administrative de la controlul legalitii, nfptuit de ctre instanele judectoreti, finele de neprimire, instituite prin Legea 1/1967 au fost grupate n patru categorii. O prim categorie de fine de neprimire cuprindea actele administrative exceptate de la controlul judectoresc din cauza naturii organului emitent. A doua categorie includea actele administrative exceptate de la controlul judectoresc, din cauza specificului raporturilor sociale n legtur cu care intervin. A treia categorie grupa actele supuse altui control jurisdicional, iar n ultima categorie erau cuprinse finele de neprimire stabilite n legtur cu timpul n care a fost emis actul.(25) Finele de neprimire reglementate de Legea 29/1990 sunt grupate de prof. Ilie Iovna n ase categorii folosind ca i criteriu de clasificare enumerarea fcut de legiuitor. n cadrul primului fine de neprimire se face distincie ntre actele exceptate de la orice control jurisdicional, pe raiuni superioare ale 208

organizrii de stat i ale siguranei interne i externe, i actele emise pentru evitarea sau nlturarea efectelor prezentnd pericol public.(26) Prof. Ioan Santai consider c gruparea finelor de neprimire sub imperiul vechii reglementri este i acum valabil, cu unele nuanri, fcnd trimitere la clasificarea propus de prof. Ilie Iovna n anul 1977.(27) n ce ne privete considerm c finele de neprimire reglementate de Legea 29/1990 pot fi clasificate , n mod cuprinztor , n excepii sau cauze de neprimire care decurg din natura actului administrativ i n fine de neprimire determinate de existena altei proceduri judiciare. n prima categorie includem actele cu caracter politic ale Parlamentului, Preedintelui Romniei i Guvernului, emise n legtur cu raporturile lor constituionale, ca urmare a principiului separaiei puterilor, fiind denumite i acte de guvernmnt;(28) actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului, precum i cele referitoare la interpretarea i executarea actelor internaionale la care Romnia este parte; actele administrative prin care se iau msuri urgente pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public; actele de comandament cu caracter militar; actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su; actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic. n cea de a doua categorie intr toate actele administrative de autoritate pentru desfiinarea sau modificarea crora, prin lege special se prevede un alt control judectoresc, precum i actele administrative prevzute n art. 3 i 4 din Legea 29/1990. Clasificarea finelor de neprimire nu are o deosebit relevan practic. Acest demers teoretic se nscrie n efortul doctrinei de a gsi cele mai adecvate soluii, pentru perfecionarea legislaiei contenciosului adminstrativ i adaptarea ei la noile exigene ale statului de drept. Finele de neprimire reglementate de Legea 29/1990 trebuie puse n concordan cu Constituia i cu legislaia aprut ulterior. Conform art. 154 din Constituie, legile i toate celelalte acte normative rmn n vigoare, n msura n care ele nu contravin legii fundamentale. De asemenea, Consiliul Legislativ are obligaia s examineze conformitatea legislaiei cu Constituia i s fac Parlamentului, sau, dup caz, Guvernului, propuneri corespunztoare pentru adaptarea ntregii legislaii la exigenele Constituiei, precum i pentru a facilita aplicarea integral a dispoziiilor acesteia.(28) Potrivit principiului unanim acceptat de doctrin i jurispruden, c legea anterioar este modificat de legea ulterioar, chiar dac acest lucru nu este prevzut n mod expres, unele din excepiile prevzute de Legea contenciosului administrativ, dup intrarea n vigoare a Constituiei, sub anumite aspecte, i-au diminuat sfera (legate de activitatea unor autoriti publice), sub altele i-au amplificat-o (legate de activitatea altor autoriti publice), iar anumite excepii practic au fost nlturate, sau i-au redus gradul de extensie(29) Potrivit Legii de revizuire a Constituiei controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a 209

actelor de comandament cu caracter militar. n consecin finele de neprimire privesc doar aceste acte prevzute n legea fundamental. Totodat instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. 4. Analiza finelor de neprimire 4.1.Actele care privesc raporturile dintre Parlament, Preedintele Romniei i Guvern n urma adoptrii Constituiei, practic putem detalia trei raporturi ce se stabilesc ntre aceste autoriti i anume: ntre Parlament i Preedintele Romniei, ntre Parlament i Guvern, precum i ntre Preedintele Romniei i Guvern.(30) Potrivit art. 80 din Constituie, Preedintele Romniei vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop el exercit funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate. Raporturile Preedintelui Romniei cu Parlamentul privesc: promulgarea legii (art. 77); adresarea de mesaje (art. 88); dizolvarea Parlamentului (art. 89); organizarea referendumului (art. 90); declararea mobilizrii pariale sau generale (art.92). Preedintele Romniei, n relaiile cu Guvernul, are urmtoarele atribuii: desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul, dup obinerea votului de ncredere, revoc i numete membrii Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului (art. 85) ; consult Guvernul cu privire la probleme urgente, de importan deosebit (art. 86); particip la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional i la cererea Primului Ministru, n alte situaii (art. 87); n faa lui, primul-ministru i membrii Guvernului depun individual jurmntul de credin (art. 104); desemneaz un prim-ministru interimar (art. 107 al. 3); poate cere urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei, iar n asemenea situaii poate dispune suspendarea acestora din funcie (art. 109 al. 2); instituie starea de asediu i de urgen (art. 93). Raporturile Parlamentului cu Guvernul sunt reglementate expres de Constituie, ntr-un capitol special i privesc: informarea Parlamentului (art. 111); obligaia Guvernului i a membrilor si de a rspunde ntrebrilor i interpelrilor formulate de parlamentari (art. 112); regimul moiunii de cenzur (art. 113); angajarea rspunderii Guvernului (art. 114); delegarea legislativ (art. 115). Actele ce privesc aceste raporturi au caracter politic, nefiind acte administrative de autoritate, ci acte de guvernmnt. De aceea ele sunt exceptate de la controlul judectoresc. Dac ns, n baza acestor acte, autoritile publice emit acte administrative, prin care se pretinde vtmarea unor drepturi recunoscute persoanelor fizice sau juridice, datorit finelui de neprimire, ele nu pot face obiectul unei aciuni n justiie i nici nu pot fi atacate pe calea excepiei de ilegalitate. 210

4.2.Actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului Prin acest fine de neprimire se face distincie ntre actele administrative de autoritate i actele de gestiune. El este preluat din Legea contenciosului administrativ din anul 1925 i a fost declarat i atunci ca neconstituional.(31) n concepia Legii 29/1990, organele de conducere ale Parlamentului ne fiind autoriti administrative, actele lor de autoritate (altele dect cele politice) i cele de gestiune, nu pot face obiectul unei aciuni la instana de contencios administrativ, ntruct ele sunt emise n cadrul activitii parlamentare, ca o consecin a principiului separaiei puterilor. Dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991 se consider c acest fine de neprimire, este n parte abrogate.(32) Prin art. 52 din Constituie se reglementeaz dreptul persoanei vtmate de autoritatea public, printr-un act sau fapt administrativ, de a obine recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Deci, legiuitorul constituant a lrgit sfera actelor administrative susceptibile de a fi atacate la instana de contencios administrativ, incluznd i actele administrative emise de alte autoriti publice, dect cele ale administraiei publice. n cadrul Parlamentului funcioneaz compartimente de lucru, ncadrate cu funcionari de carier, ce desfoar activiti administrative care nu au legtur direct cu exercitarea puterii legiuitoare. Aa fiind, actele administrative de autoritate ale organelor de conducere ale Parlamentului pot fi atacate la instana de contencios administrativ. n acest sens s-a pronunat i jurisprudena antebelic din ara noastr, format pe baza Legii contenciosului administrativ din anul 1925. (33) n literatura de specialitate s-a exprimat i punctul de vedere potrivit cruia, actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului nu intr sub incidena controlului judiciar, deoarece aceast excepie "rezid din preocuparea de a nu se subordona, pe cale juridic, puterea legislativ fa de cea judectoreasc, nepermindu-se exercitarea unui control de natur s afecteze celei dinti, independena funcional i material". (34) Cu toate c n activitatea practic, litigiile n legtur cu aceste acte sunt extrem de rare, aceast prere nu poate fi acceptat, deoarece nu ine seama de dispoziiile legii fundamentale. n ce privete actele de gestiune, ntr-o opinie(35) se consider c este necesar a se face distincie ntre bunurile proprietate public i bunurile ce aparin domeniului privat al statutului. Aceast distincie trebuie avut n vedere i n cazul actelor de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului. Ca urmare, actele de gestiune ce privesc domeniul public sunt de competena instanelor de contencios administrativ, iar cele ce vizeaz domeniul privat, intr n sfera de activitate a instanelor de drept comun. ntr-o alt opinie, (36) se apreciaz c pentru actele de gestiune emise de 211

organele de conducere ale Parlamentului este deschis calea aciunii de drept comun, la fel ca i n cazul actelor de gestiune fcute de stat. Dup intrarea n vigoare a Constituiei, actele administrative de autoritate emise de ctre autoritile publice constituite n stat, ineluctabil, nu pot scpa controlului instanelor de contencios administrativ. Aceast soluie se desprinde din corelarea mai multor texte constituionale ce au menirea de a protegui, ct mai eficient, drepturile i interesele legitime ale persoanelor fizice i juridice interesate. n privina actelor de gestiune, Legea 29/1990 are o accepiune foarte larg . Ea se refer la toate actele cu caracter patrimonial, fcute de autor n calitate de titular al unui patrimoniu sau n executarea unui contract. Aceast concepie se regsete i n practica instanelor de contencios administrativ, format pe baza acestei legi. (37) Aa fiind, actele de gestiune, fie c privesc bunuri aparinnd domeniului public, ori bunuri din sfera proprietii private, au deschis calea verificrii lor de ctre instanele de drept comun. Restrngerea sferei de aplicare a aciunii de contencios administrativ se bazeaz i pe raiuni practice, de administrare a justiiei, n contextul actualului sistem de instane judectoreti din ara noastr i a modului lor de funcionare. Instanele de contencios administrativ judec ntr-o procedur de urgen i dup ndeplinirea procedurii administrative, avnd reglementat doar un dublu grad de jurisdicie. Or, actele de gestiune fie unilaterale, fie bilaterale, dau natere n sarcina prilor la drepturi i obligaii reciproce, care i pot produce efectele imediat, prin executarea sau prin intrarea lor n circuitul altor raporturi juridice. Ca urmare, verificarea legalitii lor nu se poate face n mod eficient, dect de ctre instanele de drept comun, dup procedura obinuit, cu respectarea dublului grad de control judectoresc (apel , recurs).

4.3.Actele administrative referitoare la sigurana intern i extern a statului n urma apariiei Constituiei, sintagma "sigurana intern i extern a statului" care privete acest fine de neprimire este practic nlocuit cu noiunea de "siguran naional". (38) Aceast noiune este reluat de Legea 51/28 iulie 1991 cu privire la sigurana naional a Romniei.(39) n baza acestei legi, prin siguran naional se nelege "starea de legalitate, de echilibru i de stabilitate social, economic i politic necesar existenei i dezvoltrii statului naional romn, ca stat suveran, unitar, independent i indivizibil, meninerii ordinii de drept, precum i a climatului de exercitare nengrdit a drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, potrivit principiilor i normelor democratice statornicite prin Constituie".(40) Totodat, Legea 51/1991 precizeaz care sunt faptele ce constituie ameninri la adresa siguranei naionale, oferind criteriul legal de apreciere a actelor administrative ce se ncadreaz la acest fine de neprimire. Aceste acte au un pronunat caracter politic 212

fiind considerate acte de guvernmnt. Organele de stat cu atribuii n domeniul siguranei naionale sunt: Serviciul Romn de Informaii, Serviciul de Informaii Externe, Serviciul de Protecie i Paz, precum i Ministerul Aprrii Naionale, Ministerul administraiei i internelor i Ministerul Justiiei, prin structuri interne specializate. Sigurana naional se realizeaz n conformitate cu legile n vigoare i cu obligaiile asumate de Romnia prin conveniile i tratatele internaionale referitoare la drepturile omului la care este parte, fiind organizat i coordonat de ctre Consiliul Suprem de Aprare a rii. 4.4.Actele administrative referitoare la interpretarea i executarea actelor internaionale la care Romnia este parte Aceste acte sunt considerate fine de neprimire datorit caracterului lor de acte de guvernmnt. Ele se refer la ncheierea, interpretarea i executarea tratatelor internaionale la care Romnia este parte, precum i la protecia diplomatic a cetenilor, lsndu-se puterii executive responsabilitatea aciunii diplomatice.(41) n opinia prof. Antonie Iorgovan acest fine de neprimire a fost modificat de Constituie, care reflect evoluia dreptului diplomatic i mutaiile profunde ce au intervenit ntre dreptul internaional i dreptul intern. El se justific pentru actele administrative care aplic corect actele internaionale la care Romnia este parte, i judectorul, primind aciunea, trebuie s fac o analiz a fondului acesteia, prin compararea actului administrativ cu tratatul internaional. Aceast soluie se impune i n cazul unui act administrativ normativ ce este emis n interpretarea sau executarea unui act internaional, la care Romnia este parte, dar care, n fapt este contrar literei i spiritului actului internaional.(42) De lege ferenda se impune adaptarea acestui fine de neprimire, la realitile specifice statului de drept. 4.5.Actele administrative emise n circumstane speciale pentru luarea msurilor urgente de organele puterii executive pentru evitarea sau nlturarea efectelor unor evenimente prezentnd pericol public Acest fine de neprimire se refer la dou categorii de acte administrative privind msurile urgente luate de organele puterii executive. Astfel, prima categorie privete actele administrative emise ca urmare a strii de necesitate ce au un caracter provizoriu i produc efecte juridice, pe perioada ct dureaz starea de necesitate. Cea de a doua categorie vizeaz actele administrative emise pentru combaterea calamitilor naturale, incendiilor de pduri, epidemiilor, epizootiilor, i altor evenimente ce prezint pericol public, fr s fi dus la instituirea strii de necesitate. Calamiti naturale pot fi: seceta, 213

inundaii, cutremure, alunecri de teren, nzpeziri, etc. Epidemiile se refer la rspndirea unor boli infecioase, la un numr nedeterminat de persoane, iar epizootiile privesc extinderea unor astfel de boli, la animale, ntr-o anumit perioad sau ntr-un anumit teritoriu. i alte evenimente, de o asemenea gravitate, pot viza acte administrative, ce intr n acest fine de neprimire. n urma intrrii n vigoare a Constituiei sintagma "stare de necesitate" din Legea contenciosului administrativ a fost nlocuit implicit cu dou noiuni: starea de asediu i starea de urgen. Astfel, Constituia reglementeaz regimul strii de asediu i strii de urgen, precum i autoritile care stabilesc acest regim de restricii i restrngeri a exerciiului drepturilor i libertilor fundamentale. Potrivit art. 53 din Constituie, exerciiul unor drepturi sau a unor liberti, poate fi restrns numai prin lege i numai n anumite condiii date. Aceste limitri sunt admise i de cele dou pacte internaionale referitoare la drepturile omului, dac sunt stabilite exclusiv n favoarea binelui public. Totodat, art. 53 din Constituie consacr principiul proporionalitii restrngerii unor drepturi sau a unor liberti, cu situaia care a creat acest fapt, iar restrngerea nu poate aduce atingere existenei dreptului sau libertii. n art. 73 lit. "g" din Constituie se prevede c regimul strii de asediu i a celei de urgen se reglementeaz prin lege organic. Aa fiind, n acest fine de neprimire se includ actele administrative de autoritate ale organelor puterii executive i ale autoritilor administrative autonome, emise n aplicarea acestei legi.(43) n legtur cu acest fine de neprimire, ntr-o prere se consider c aciunea direct bazat pe ideea dreptului vtmat, se excepteaz de la contenciosul administrativ, dar o aciune pentru exces de putere este posibil, dac actul administrativ ncalc legea organic sau contravine art. 49 din Constituie.(44) ntr-o alt opinie se apreciaz c aceste acte, dei exceptate de Legea contenciosului administrativ, judectorul primind aciunea "este totui competent s verifice legalitatea acestora, cercetnd dac au fost emise n condiiile prescrise de lege, constatnd dac exist sau nu circumstanele n care au fost emise actele respective, ceea ce constituie condiia de legalitate pe care trebuie s o ndeplineasc pentru a fi exceptate".(45) Referitor la actele emise n caz de calamiti i sinistre, ce nu au condus la instituirea strii de urgen, n doctrina creat pe baza Legii contenciosului administrativ din 1925, s-a considerat c astfel de acte ar fi acte de guvernmnt, chiar i atunci cnd acestea sunt luate de autoritile locale, (46) sau dimpotriv, s-a susinut i punctul de vedere potrivit cruia, pentru astfel de situaii noiunea de act de guvernmnt este inutil. (47) Lund n considerare actuala reglementare constituional, prof. Antonie Iorgovan susine c este de neconceput ca administraia public s nu aib o baz legal, chiar i n aceste situaii care nu reclam instituirea strii de urgen. Astfel de acte pot fi atacate pentru exces de putere, la instanele de contencios administrativ, de ctre cei care au interes legitim.(48)

214

4.6.Actele de comandament cu caracter militar Potrivit doctrinei, noiunea de comandament militar se refer la ideea de organizare, de coordonare i de comand a trupei att pe timp de pace, ct i pe timp de rzboi. Actele de comandament militar fiind fcute n legtur cu serviciul i ndatoririle militare, nu sunt susceptibile de a fi atacate, prin aciuni directe, la instana de contencios administrative. (49) Astfel de acte pot fi emise de Consiliul Suprem de Aprare a rii, de organele Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului administraiei i internelor precum i de alte organe, n exercitarea atribuiilor conferite de legile lor de organizare i funcionare. nalta Curte de Casaie i Justiie a statuat c n categoria actelor de comandament cu caracter militar se cuprind i ordinele ministrului aprrii naionale privind, printre altele, numiri, eliberri i retrogradri n funcie, mutri i detari, treceri n rezerv, chemri n cadrele active ale armatei, ct i orice alte probleme care privesc situaia cadrelor militare. (53) Ori de cte ori autoritile militare acioneaz n organizarea executrii i n executarea legii, n raporturile cu persoane fizice i juridice, n vederea producerii de efecte juridice strine de necesitile operaiunilor militare, actele administrative emise n aceste cazuri, dac vatm drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin aciuni directe, la instana de contencios administrative.(54) n literatura de specialitate s-a emis i punctul de vedere potrivit cruia, ncadrarea unui act administrativ concret n sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanei, bazat pe tiina dreptului public, care trebuie s fac distincie ntre actele autoritilor militare, cu caracter pur administrativ, i actele acestora care vizeaz comanda trupei, fie n timp de pace, fie n timp de rzboi. (55) 4.7. Actele administrative pentru desfiinarea sau modificarea crora se prevede prin lege special o alt procedur judiciar Legea 29/1990, instituind controlul general asupra legalitii actelor administrative, pe baza acestui fine de neprimire putem conchide, c ea constituie dreptul comun n materia contenciosului actelor administrative de autoritate.(56) Dar controlul legalitii actelor administrative se realizeaz i sub forma unui control special, ce se exercit n condiiile legii speciale, prin care a fost organizat. Acest control este tot un control judectoresc, realizndu-se n principal sub forma: - contestaiei adresat judectoriei mpotriva dispoziiei primarului prin care a soluionat ntmpinarea referitoare la listele electorale i eliberarea crilor de alegtori; (art. 12 din L.68/1992) - contestaiei la judectorie mpotriva dispoziiei primarului prin care a soluionat ntmpinarea referitoare la nscrierile fcute n listele electorale; (art. 17 din L.70/1991) 215

- contestaiei la judectorie, respectiv Tribunalului municipiului Bucureti mpotriva admiterii sau respingerii candidaturilor de consilieri i primari; (art. 36 din L.70/1991) - contestaiei la tribunalul judeean mpotriva admiterii sau respingerii candidaturilor pentru consilierii judeeni ; (art. 75 din L.70/1991) - contestaiei la nalta Curte de Casaie i Justiie privind modul de formare i componena Biroului Electoral Central ; ( art.32 alin. 2 din L.68/1992) - contestaiei la tribunal privind nregistrarea sau respingerea candidaturilor pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului; (art.36 alin. 3 din L.68/1992) - plngerii introduse la judectorie mpotriva procesului verbal de constatare i sancionare a contraveniei; - cererii adresate judectoriei referitoare la actele de stare civil pentru anularea, completarea sau rectificarea unei nregistrri n registrul de stare civil; (art. 8 din Decretul 278/1960) - contestaiei adresate judectoriei privind refuzul, retragerea sau anularea paaportului; - plngerii la judectorie mpotriva hotrrii comisiei judeene de stabilire a dreptului de proprietate etc. Aa fiind, ori de cte ori suntem n prezena unor astfel de acte administrative, n baza acestui fine de neprimire, ele vor fi exceptate de la controlul instituit de Legea 29/1990. Acest lucru nu nseamn c astfel de litigii sunt scoase din sfera contenciosului administrativ, ci doar c instanele judectoreti de drept comun care soluioneaz aceste cauze, fr a fi specializate, desfoar o activitate specific contenciosului administrativ, ca urmare a voinei legiuitorului, ce a avut n vedere anumite necesiti practice. 4.8. Actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniuluiu su Acest fine de neprimire a fost inspirat tot din legislaia antebelic i este regsit i n Legea 1/1967. Potrivit doctrinei i jurisprudenei, teza general care s-a impus este c judecarea actelor de autoritate intr n competena contenciosului administrativ, iar a actelor de gestiune n competena instanelor de drept comun.(57) n urma apariiei unor acte normative ulterioare Legii 29/1990 s-a emis punctul de vedere potrivit cruia se face distincie ntre domeniul public i domeniul privat al statului, respectiv ntre domeniul public al unitilor administrativ-teritoriale i domeniul privat al acestora.(58) Astfel, art. 2, lit. d, din Legea 29/1990 fiind modificat prin Legile 18/1991, 69/1991 i Constituie, nu poate avea n vedere dect actele de gestiune care vizeaz domeniul privat al statului. Actele pentru gestionarea bunurilor aparinnd 216

domeniului public naional, respectiv local sunt de competena instanelor de contencios administrativ. ntr-o alt opinie se consider c acest fine de neprimire se refer la actele de gestiune, ce privete patrimoniul statului, care trebuie s fie ntotdeauna bilaterale. Cnd ns obiectul actului este gestiunea patrimoniului statului, dar actul este unilateral, svrit n baza unei competene, potrivit legii, n executarea acestuia, actul este administrativ i dac vatm un drept al unei persoane fizice sau juridice, aceasta are deschis calea contenciosului administrativ.(59)

4.9.Actele administrative adoptate n exercitarea atribuiilor de control ierarhic atribuiilor de control ierarhic Controlul ierarhic este acea form a controlului administrativ ce se realizeaz n cadrul unei ierarhii, n care un organ superior sau titularul unei funcii superioare are dreptul de a verifica legalitatea i oportunitatea actelor pe care le fac organele sau funcionarii subordonai ierarhic, putnd s le suspende, s le anuleze sau chiar s le nlocuiasc.(60) Ca urmare, subiectele subordonate ierarhic, nu trebuie s atace n justiie actele de control ierarhic, ci au obligaia de a se subordona. Cu totul alta este situaia cnd printr-un asemenea act au fost vtmate drepturile recunoscute de lege unor persoane fizice sau juridice, din afara administraiei, deoarece acestea au deschis calea aciunii n contencios administrativ. Cu toate acestea nu orice msur de control ierarhic poate fi atacat la instana de contencios administrativ. n cazul exercitrii recursului ierarhic, dac reclamaia a fost respins, aceast msur nu poate face obiectul unei aciuni n justiie ci, cel interesat va ataca actul ce viza reclamaia administrativ , iar parte n proces va figura organul emitent al actului. 4.10.Cererile privitoare la stabilirea i scderea impozitelor i taxelor precum i a amenzilor prevzute n legile de impozite i taxe Actele administrative n legtur cu aceste cereri, nu pot fi atacate la instanele de contencios administrativ, deoarece pentru controlul lor s-au creat anumite juridicii speciale i proceduri specifice, care implic o ct mai bun cunoatere a situaiilor prezentate spre analiz i investigaie. Prin legea de revizuire a Constituiei s-a statuat c jurisdiciile speciale administrative sunt formulative i gratuite. n consecin acest fine de neprimire nu mai este obligatoriu ntruct persoanele interesate se pot adresa direct instanei de judecat competente. 217

4.11. Actele administrative cu caracter jurisdicional Potrivit art. 4 din L.29/1990 actele administrative jurisdicionale -cu excepia celor prevzute la art. 3 i a celor din domeniul contraveniilor- pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ jurisdicionale, la Secia de contencios administrativ al Curii Supreme de Justiie. Deci, prin aceast prevedere, dei se excepteaz actele administrativ jurisdicionale de la controlul instanelor de fond, ale contenciosului administrativ, practic, controlul judectoresc se exercit i asupra acestora, ele putnd fi atacate, cu recurs, dup epuizarea cilor procedurale ale jurisdiciei administrative, la instana specializat a Curii Supreme de Justiie. Existena unei proceduri administrativ jurisdicionale nu nltur posibilitatea accesului la justiie a celor interesai, atta timp ct actul administrativ jurisdicional, poate fi atacat n faa unei instane judectoreti. Excepia prevzut de art. 4, referitoare la faptul c nu pot fi atacate cu recurs cererile legate de stabilirea i scderea impozitelor, a taxelor i a amenzilor prevzute de legile de impozite i taxe, trebuie privit n contextul actualului cadru constituional. ntruct aceast excepie nltur jurisdicia instanelor judectoreti, ea a devenit neconstituional, innd seama de dispoziiile art. 21 din Constituie, referitoare la liberul acces la justiie precum i de dispoziiile art. 123 alin. 1 i art.125 alin. 1 din Constituie, potrivit crora justiia se nfptuiete n numele legii prin nalta Curte de Casaie i Justiie i prin celelate instane judectoreti stabilite de lege. Aa fiind, aceast excepie este abrogat potrivit art. 150 alin. 1 din Constituie. n acest sens s-a pronunat Curtea Constituional prin Decizia nr. 34 din 24 iunie 1993(69) i prin Decizia nr. 1 a Plenului Curii din 8 februarie 1994.(70) Ca urmare, actele administrativ jurisdicionale, indiferent de domeniul n care sunt emise, pot fi supuse unui control judectoresc prin exercitarea recursului prevzut de art. 4 din Legea 29/1990. Actele administrative contravenionale din domeniul impozitelor i taxelor, nu pot face obiectul recursului prevzut de art. 4 din L.29/1990, deoarece, dup cum am artat, acestea au deschis calea controlului judectoresc prevzut de Ordonana Guvernului 2/2001 privind rspunderea contravenional aplicabil prin Legea 180/2002. n literatura de specialitate s-a emis i punctul de vedere potrivit cruia referirea pe care o face art. 4 din L.29/1990 la actele administrativ jurisdicionale a devenit caduc, adic inaplicabil.(71) Se are n vedere c acest text de lege a fost elaborat anterior adoptrii Constituiei care nu mai prevede existena i funcionarea unor organe administrativ jurisdicionale, n noile condiii ale separrii puterilor n stat. Pentru astfel de acte se propune calea de control judectoresc prevzut de art. 6 din L.29/1990 dup epuizarea procedurii administrative prealabile prevzut de art. 5 din aceast lege.(72) 5. Instanele contenciosului administrativ 218

n sistemul de drept pozitiv al diferitelor state s-a impus existena a trei mari sisteme de contencios administrativ i anume: sistemul administratorului judector, sistemul francez al jurisdiciei speciale administrative, alctuit din tribunale administrative i Consiliul de Stat, i sistemul de drept n care contenciosul administrativ este atribuit organelor judectoreti de drept comun. Acest din urm sistem a fost adoptat de legiuitorul din ara noastr, care, prin L.29/1990(73), instituie prin art. 6 ca instane de prim grad tribunalele i curile de apel, n a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul, potrivit competenei prevzute de art. 2 i 3 din Codul de procedur civil. De asemenea, legea prevede nfiinarea de secii de contencios administrativ la nalta Curte de Casaie i Justiie, la curile de apel i la tribunale, care astfel pot fi considerate instane specializate n materia contenciosului administrativ. La instituirea acestui sistem s-a avut n vedere faptul c instanele judectoreti, avnd tradiie i independen n efectuarea actului de justiie, vor asigura ct mai bine protejarea fiecrei persoane, a fiecrui cetean mpotriva unor posibile abuzuri ale administraiei.

5.1.Competena material a instanelor de contencios administrativ Prin competena material se delimiteaz sfera de activitate a instanelor judectoreti de grad diferit, pe linie ierarhic. (74) Tribunalele judec n prim instan procesele i cererile n materie de contencios administrativ, n afara celor date n competena curilor de apel.(75) Aa fiind, n sfera competenei seciilor de contencios administrativ, de la tribunale, intr judecarea litigiilor privind actele administrative de autoritate adoptate sau emise de: consiliile locale, comunale i oreneti cu excepia celor emise de consiliul local al municipiului Bucureti, de primari, de serviciile publice ale consiliilor locale, de instituiile publice cu personalitate juridic constituite la nivel local, de regiile autonome de interes local, etc. Curile de apel judec n prim instan, procesele i cererile n materie de contencios administrativ privind actele autoritilor administraiei publice centrale. (76) nalta Curte de Casaie i Justiie, prin secia de contencios administrativ judec recursurile declarate mpotriva hotrrilor instanelor de contencios administrativ i recursurile declarate mpotriva actelor administrativjurisdicionale, potrivit art. 4 din L.29/1990. (77) 5.2.Competena teritorial a instanelor de contencios administrativ Cu excepia naltei Curi de Casaie i Justiie care are o competen 219

teritorial la nivelul ntregii ri, curile de apel i tribunalele au o competen limitat, la circumscripia teritorial prevzut de lege. (78) Regula general, de drept comun prevzut de Codul de procedur civil este c cererea de chemare n judecat se face la instana domiciliului prtului. Prin derogare de la acest principiu, Legea contenciosului administrativ, venind n sprijinul celor vtmai prin acte administrative, stabilete c judecarea aciunilor formulate n baza art. 1 din lege sunt de competena tribunalului sau a curii de apel n a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul. Fiind ns o competen "raione personae", reclamantul poate s renune la acest privilegiu i s introduc aciunea la instana competent, de pe raza unde i are domiciliul sau sediul prtul. n acest sens s-a pronunat Secia de contencios administrativ a instanei supreme care a statuat c art. 6 din L.29/1990 nu stabilete o competen teritorial absolut, ci aceast prevedere are caracterul unei norme de protecie, edictat n favoarea reclamantului. Ca urmare, acesta are dreptul de a opta pentru norma de drept comun sau pentru cea de protecie. O dat ns ce reclamantul a ales instana competent, el nu mai poate reveni asupra opiunii sale.(79)

5.3. Sesizarea instanelor de contencios administrativ Prin art. 52 din Constituie se reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public de a obine recunoaterea dreptului pretins,sau a unui interes legitim anularea actului administrativ i repararea pagubei produse, iar condiiile i limitele exercitrii acestui drept sunt stabilite prin Legea contenciosului administrativ. Aceast lege nu face distincie ntre aciunile de contencios administrativ i cele civile, avnd n vedere c potrivit art. 18, prevederile acestei legi se completeaz cu cele ale Codului de procedur civil. Sensul comun al termenului de "aciune" este acela de "proces", definit la rndul su ca aciune n justiie fcut pentru soluionarea unui diferend ntre dou pri care sunt n litigiu sau pentru constatarea i sancionarea nclcrii legilor statului. (80) Aciunea civil este o virtualitate legal de sesizare -i totodat de obligare- a unui organ jurisdicional s statueze asupra unei situaii juridice determinate, dedus judecii.(81) Aciunea nu se confund cu cererea de chemare n judecat. n timp ce aciunea este o cale de drept, cererea de chemare n judecat este actul procesual prin care o persoan deschide aceast cale, sesiznd instana i oblignd-o astfel s statueze. (82) Aa fiind, aciunea n contencios administrativ trebuie s fie ntocmit cu respectarea dispoziiilor art. 82 i art. 112 din Codul de procedur civil, adic s fie formulat n scris i s cuprind artarea instanei, domiciliul sau reedina prilor, obiectul cererii i semntura. Aciunile deduse judecii n faa instanelor de contencios administrativ pot declana un control direct al legalitii actelor administrative sub forma aciunii n 220

anulare a actului administrativ, a aciunii n obligarea autoritii publice la efectuarea unei activiti administrative, a cererii de acordare de despgubiri materiale i morale precum i a cererii de daune pentru ntrziere i un control indirect, realizat prin recursul mpotriva actelor administrative jurisdicionale. Aciunea n anularea actului administrativ este calea direct de control judiciar prin care, n principal se urmrete anularea total sau parial a actului ilegal, dup verificarea existenei dreptului subiectiv. n urma acestei aciuni, instana de judecat nu poate s elibereze ea nsi un alt act administrativ i nici s modifice actul, n cazul anulrii lui pariale, deoarece nu se pot substitui autoritii publice emitente. O dat cu verificarea legalitii actului administrativ, instana de judecat este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Legea 29/1990, reglementnd un contencios de plin jurisdicie, n cazul admiterii aciunii, instana de judecat va hotr i asupra daunelor materiale i morale cerute. n literatura de specialitate, problema momentului pn la care se poate cere anularea unui act administrativ pe calea contenciosului administrativ a dat natere la preri divergente. ntr-o opinie(83) se consider c procedura contenciosului administrativ poate fi folosit numai pn la data cnd autoritatea administrativ i poate revoca actul administrativ, adic pn n momentul n care acest act i-a produs efectele, prin executare sau prin intrarea lui n circuitul altor raporturi juridice. Dup acest moment, anularea actului administrativ sau constatarea ilegalitii lui se va putea cere de ctre cei interesai, numai pe calea procedurii de drept comun. Se are n vedere c n asigurarea stabilitii raporturilor juridice, principiul irevocabilitii actelor administrative puse n executare sau a celor care au produs efecte n alte domenii, ieind din sfera de reglementare exclusiv a dreptului administrativ, a devenit un principiu de aplicabilitate general ce limiteaz posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra acestor acte. Calea de desfiinare a unor astfel de acte, considerate ilegale, nu mai poate fi revocarea, ci constatarea nulitii ori anularea lor de ctre instana de judecat, la cererea organului administrativ. Aceast opinie se bazeaz pe Decizia instanei supreme nr. 41 din 21 aprilie 1992 pronunat n compunerea prevzut de art. 39 alin. 2 i 3 din Legea pentru organizarea judectoreasc care ntr-adevr a statuat c pentru asigurarea stabilitii raporturilor juridice n viaa social, principiul irevocabilitii actelor administrative, limiteaz posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, dup ce acestea i-au produs efectele prin executare sau intrarea lor n circuitul altor raporturi juridice, iar calea legal de desfiinare a unui act ilegal, nu mai poate fi revocarea actului ci constatarea nulitii ori anularea lui de ctre instana judectoreasc, la cererea organului administrativ. Totodat se arat, c dac s-ar admite contrariul, organul administrativ emitent ar putea desfiina situaii juridice nou create, fr nici un control jurisdicional.(84) Credem c aceast opinie nu poate fi primit, pornind de la interpretarea, n spiritul Constituiei, a dispoziiilor legale privind verificarea legalitii actelor administrative. Dup cum am artat, prin art. 52 din Constituie se reglementeaz 221

dreptul persoanei vtmate de o autoritate public de a obine recunoaterea dreptului pretins, anularea actului administrativ i repararea pagubei produse, drept ce poate fi exercitat n condiiile i limitele stabilite prin legea organic. Legea 29/1990 are o aplicaie general n asigurarea controlului legalitii actelor administrative de autoritate. Din economia acestei legi nu rezult nici o restricie n legtur cu verificarea legalitii actelor de autoritate care i-au produs efectele sau au intrat n cmpul altor raporturi juridice. Aa fiind, apare evident c aciunea n anulare sau constatare a nulitii unui act administrativ, nu poate fi soluionat de instanele judectoreti, potrivit Codului de procedur civil, ci de ctre instanele specializate, instituite prin Legea contenciosului administrativ. De altfel i n Decizia nr. 41/1992 a instanei supreme se arat c pentru ipoteza n care actul administrativ a fost emis prin nclcarea unei norme de drept imperative sau prohibitive, ori a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu de voin -eroare, dol, violeniar organul administrativ constat aceast situaie, dup ce actul i-a produs efectele, prin executare ori prin trecerea lui n sfera altor ramuri de drept, producnd alte efecte juridice, calea legal de desfiinare a actului administrativ ilegal, nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea nulitii ori anularea lui de ctre instana competent, n spe instana de contencios administrativ, la cererea organului administrativ. Este de observat c nici decizia instanei supreme nu este la adpost de orice critic. Pe drept cuvnt profesorul Antonie Iorgovan (85) arat c susinerile din aceast decizie sunt inexacte avnd n vedere c nu se poate contesta dreptul organului emitent s-i retracteze actul lovit de nulitate, ntruct n actualul stadiu al legislaiei orice aciune n contenciosul administrativ este condiionat de recursul prealabil i ca urmare, organul administrativ nu procedeaz la revocarea unor astfel de acte fr nici un control jurisdicional De asemenea n ce privete stabilitatea efectelor civile, se remarc faptul c aceast stabilitate nu este legat de nerecunoaterea dreptului organului administrativ de a-i retracta actul lovit de nulitate, ci de existena bunei credine a subiectelor de drept n cauz, care conduce la "drepturi ctigate", teorie general acceptat n dreptul contemporan. De altfel, retractarea unui act administrativ, de cele mai multe ori este nsoit de emiterea altui act, corect, reparator pentru anumite subiecte i sancionator pentru altele, iar n acest sens nu este nevoie de intervenia instanelor de drept comun, deoarece aceste activiti administrative se fac sub controlul ulterior al instanei de contencios administrativ. Principiile dreptului administrativ i n special, principiul aciunii din oficiu, impune ca administraia emitent s-i retracteze actul lovit de nulitate. Aciunea n obligarea autoritii publice la efectuarea unei activiti administrative privete nu anularea unui act administrativ ilegal, ci are ca obiect obligarea autoritii publice, investit cu atribuii de putere public i chemat n judecat, s efectueze o anumit activitate.(86) Astfel de activiti pot privi: modificarea actului administrativ contestat, nlocuirea unui act admnistrativ cu altul, emiterea unui act administrativ i eliberarea unui certificat, a unei adeverine sau a oricrui nscris ce poate servi la realizarea dreptului pretins de reclamant. Aceast aciune poate fi nsoit de cererea de acordare de daune 222

materiale i morale. Cererea de acordare de daune materiale i morale trebuie s nsoeasc fie aciunea n anulare a unui act administrativ, fie cea de obligare a autoritii publice la efectuarea unei activiti administrative. n situaia n care cel vtmat prin acte sau fapte administrative, nu cunoate ntinderea pagubei, la data soluionrii celor dou aciuni, va putea cere separat, potrivit art. 11 i 12 din L.29/1990, acordarea de despgubiri n termenul de prescripie de drept comun care va curge de la data cunoaterii pagubei sau de la data la care ar fi trebuit s se cunoasc ntinderea acestei pagube. Exercitarea aciunii n acordarea de despgubiri, n doctrin, a dat natere la preri divergente. Bunoar ntr-o opinie se suine c n situaia n care cel vtmat printr-un act administrativ ilegal nu pretinde dect despgubiri, el are la dispoziie dou ci procedurale, fie s-i valorifice preteniile n condiiile contenciosului administrativ, fie potrivit art. 998 i urmtoarele din Codul civil.(87) ntr-o alt opinie se consider c instanele judectoreti sunt competente s acorde despgubiri pentru daunele cauzate prin acte administrative ilegale, potrivit art. 998 i urmtoarele din Codul civil, numai n cazul n care, fiind vorba de acte administrative ce reprezint fine de neprimire, acestea au fost anulate n prealabil de organele emitente.(88) Pe baza actualei legislaii a contenciosului administrativ s-a exprimat i prerea c repararea pagubelor cauzate prin acte i fapte administrative este numai de competena instanelor de contencios administrativ, chiar i atunci cnd o astfel de cerere a fost fcut separate.(89) Problema soluionrii aciunii n despgubiri ca urmare a unui act sau fapt administrativ, prezint nu numai un interes teoretic dar mai ales practic. Legiuitorul nostru, dup cum am artat, reglementeaz un contencios administrativ de plin jurisdicie pe care l-a dat n competena seciilor specializate de pe lng instanele de drept comun. Aceste instane soluioneaz aciunile legate de actele administrative ilegale printr-o procedur de urgen, cu respectarea dispoziiilor speciale din Legea contenciosului administrativ i a regulilor Codului de procedur civil. Aciunea n despgubiri prevzut de L.29/1990 are caracterul unei aciuni speciale, reglementat prin normele de protecie ale art.11 i 12 din aceast lege. n cazul n care o dat cu anularea actului nu s-a cerut i despgubiri la instana de contencios administrativ, n optica noastr, reclamantul n baza principiului disponibilitii, consacrat de codul nostru de procedur civil, are un drept de opiune ntre aciunea special i cea de drept comun. Atunci cnd ntinderea pagubei este cunoscut, aciunea special n despgubiri ofer posibilitatea dezdunrii titularului dreptului, ntr-un interval de timp ct mai scurt i cu respectarea dublului grad de jurisdicie, specific contenciosului administrativ. Aciunea de drept comun bazat pe dispoziiile art. 998 i urmtoarele din Codul civil prezint avantajul administrrii probaiunii ntr-un regim n care instana are obligaia s struie n vederea descoperirii adevrului obiectiv i a prevenirii oricror greeli n cunoaterea faptelor, fr presiunea specific procedurii de urgen. O hotrre just, bazat pe probe demne de 223

ncredere, nendoielnice i bine administrate, care a stabilit n mod exact starea de fapt corespunztoare adevrului obiectiv, va avea putere de convingere i fa de instanele judectoreti superioare, ce exercit controlul judiciar. De altfel, dreptul comun mai prezint avantajul unui dublu grad de control judectoresc exercitat de ctre instanele de apel i de recurs. Cererea de acordare de daune pentru ntrziere este o cale de executare silit a hotrrii judectoreti, prin obligarea autoritii publice sau a conductorului acesteia la penaliti pecuniare. Datorit efectului creterii continue i progresive a daunelor de ntrziere se poate ajunge ca suma pltit, n acest mod, s fie uneori superioar despgubirii reale. Pe lng calea direct de verificare a legalitii actelor administrative, prin promovarea unei aciuni la instana de contencios administrativ, n art. 4 din L.29/1990 este reglementat recursul exercitat mpotriva actelor administrativjurisdicionale, dup epuizarea cilor administrativ jurisdicionale. Cererea de recurs i efectele ei sunt reglementate de Codul de procedur civil. 6. Condiiile speciale de admisibilitate ale aciunii instanele de contencios administrativ n justiie la

Aciunea n contenciosul administrativ trebuie s ndeplineasc, pe lng condiiile generale cerute de Codul de procedur civil, pentru promovarea oricrei aciuni n justiie i condiiile speciale, prealabile instituite de L.29/1990. (90) Aceste condiii sunt: aciunea s priveasc un act sau fapt administrativ prevzut de L.29/1990; actul sau faptul administrativ s vatme un drept sau un interes recunoscut de lege; actul sau faptul administrativ s fie realizat de o autoritate public; ndeplinirea procedurii administrative prealabile; introducerea aciunii ntr-un termen de 30 de zile de la soluionarea recursului graios sau ierarhic; actul administrativ atacat s nu fie exceptat de la controlul judectoresc reglementat de L.29/1990. Unele dintre aceste condiii de admisibilitate sunt comune att pentru aciunea n anularea actului administrativ, ct i pentru aciunea n obligarea autoritii publice la efectuarea unei activiti administrative. Bunoar, potrivit art. 5 din Legea contenciosului administrativ, procedura administrativ prealabil este cerut pentru ambele aciuni ce pot fi supuse judecii numai dup mplinirea termenului de 30 de zile, iar actul sau faptul administrativ s vatme un drept subiectiv sau un interes recunoscut de lege. Alte condiii de admisibilitate sunt specifice fiecrei aciuni n parte. Astfel, n cazul aciunii n anulare, pentru judecarea acesteia se cere ca reclamantul s fac dovada existenei unui act administrativ vtmtor, iar n cazul aciunii n obligare este necesar a se invoca refuzul nejustificat de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau faptul de a nu se fi rspuns petiionarului n termenul de 30 de zile de la nregistrarea cererii. Condiia existenei finelor de neprimire privete doar aciunea n anularea unui act administrativ. 224

Aciunea n contenciosul administrativ trebuie s priveasc un act sau un fapt administrativ prevzut de L.29/1990. Aceast condiie cere ca actul atacat s fie un act administrativ de autoritate sau s se invoce existena a dou fapte juridice materiale, expres prevzute de Legea contenciosului administrative. (91) Celelalte fapte materiale care produc efecte juridice nu pot forma obiectul unei aciuni la instana de contencios administrativ. De asemenea actul administrativ de autoritate trebuie deosebit de alte acte juridice, ndeosebi de cele contractuale, precum i de alte nscrisuri sau de actele ori operaiunile administrative, ce stau la baza emiterii unui act administrativ de putere public. Actul sau faptul administrativ s vatme un drept sau un interes recunoscut de lege. n literatura de specialitate, aceast condiie a dat natere la preri divergente n legtur cu delimitarea dreptului subiectiv de simplul interes legitim. Pornindu-se de la dispoziiile art. 1 din L.29/1990 care se refer la persoana fizic sau juridic "vtmat n drepturile sale recunoscute de lege" ntr-o prere se consider c existena dreptului nu este compatibil cu un simplu interes, fie el i legitim, ci trebuie dovedit nclcarea dreptului subiectiv care aparine reclamantului. Aceast soluie este ntlnit constant i n practica judectoreasc. Se are n vedere c dreptul subiectiv este consacrat legal, iar vtmarea lui trebuie s fie consecina unei conduite de mpiedecare, limitare sau chiar de suprimare a exerciiului su de ctre o autoritate administrative.(92) ntr-o alt opinie care ia n considerare incidena dispoziiilor constituionale asupra Legii contenciosului administrativ, se apreciaz c o aciune contra unui act administrativ pe ideea vtmrii unui drept recunoscut de lege, privete n subsidiar i un interes legitim, iar n msura n care vtmarea vizeaz att interese generale ale societii, ct i interese individuale, reclamantul are dreptul la aciune n contenciosul administrativ, pentru aprarea interesului direct i nemijlocit, ca urmare a actului abuziv emis, cu exces de putere. (93) Mai recent, n aceast optic se ajunge la o alt interpretare a dispoziiilor legale menionate, n consonan cu doctrina francez i practica constant a Consiliului de stat, admindu-se c noiunea de interes legitim nu poate viza un interes personal, ci un interes public, ca de pild, interesul funcionrii unui serviciu public. (94) Prin Legea de revizuire a Constituiei din anul 2003 dreptul persoanei vtmate de o autoritate public printr-un act administrativ sauprin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri a fost extins i n privina interesului legitim i astfel persoana vtmat este ndreptit s obin att recunoaterea dreptului pretins, ct i a interesului legitim. n domeniul dreptului public, irefutabil, conceptul de drept subiectiv trebuie reconsiderat, n contextul dispoziiilor constituionale, a actelor normative ce reglementeaz autoritatea judectoreasc i a celor ce trebuie s stabileasc statutul juridic al funcionarului public i atribuiile Avocatului Poporului, i nu n ultimul rnd, inndu-se seama de doctrina juridic n general, din a doua jumtate a acestui secol, preocupat de asigurarea proteciei juridice a ceteanului, n raport cu tendina juridicizrii raporturilor sociale din societile post-industriale. 225

Actul sau faptul administrativ s fie realizat de o autoritate public. n reglementarea Legii contenciosului administrativ, instana de judecat poate fi sesizat, n urma unui act sau fapt administrativ vtmtor emis de o autoritate administrativ. Prin sintagma "autoritate administrativ" legiuitorul a extins sfera actelor administrative supuse controlului judectoresc. Astfel de acte pot fi emise, nu numai de organele puterii executive, ale administraiei publice centrale i locale sau de instituiile publice, regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat, n activitatea de organizare a executrii legii, ci i de autoritile publice care fac parte din puterea legiuitoare i puterea judectoreasc. Bunoar, Parlamentul, instanele judectoreti, Curtea constituional, Avocatul Poporului, etc. desfoar i o activitate de organizare a executrii legilor, ca o activitate conex realizrii competenelor ce le revin potrivit Constituiei i legilor organice care le reglementeaz activitatea, chiar dac nu sunt subordonate executivului. Legiuitorul constituant mergnd pe aceai linie de gndire, a lrgirii sferei actelor adminstrative supuse controlului judectoresc, n art. 52, reglementeaz dreptul persoanei vtmate de o autoritate public, de a obine recunoaterea dreptului pretins, sau a interesului legitim anularea actului i repararea pagubei produse. Aa fiind, sub aspectul acestei condiii, Legea contenciosului administrativ a fost modificat implicit de Constituie. ndeplinirea procedurii prealabile. Prin art. 5 al Legii contenciosului administrativ se instituie o procedur administrativ prealabil, potrivit creia, petentul are obligaia s se adreseze cu o reclamamaie administrativ la organul emitent, n termen de 30 de zile de la data cnd i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului de 30 de zile de la nregistrarea cererii. Raiunea acestei proceduri este bazat pe dreptul autoritilor publice administrative de a reveni -n urma exercitrii controlului intern- asupra actelor emise i considerate ilegale, ca o obligaie permanent, a asigurrii legalitii i oportunitii activitii de organizare a executrii legilor, innd seama de caracterul subsidiar al controlului judectoresc asupra acestei activiti. n situaia n care autoritatea emitent este integrat ntr-un sistem de organe ierarhizate, persoana vtmat, nainte de a se adresa instanei de judecat mai are deschis, facultativ, i calea recursului ierarhic, tot ca o consecin a principiului autonomiei activitii administrative. Autoritatea ierarhic superioar este obligat s se pronune asupra reclamaiei n termen de 30 de zile de la nregistrare. Dup ndeplinirea acestei condiii prealabile se poate declana procedura judiciar. n cazul n care instana de judecat este sesizat fr respectarea acestei condiii, aciunea n contencios va fi respins ca prematur introdus. n literatura de specialitate natura juridic a termenelor prevzute de art. 5 din Legea 29/1990 i cele reglementate de legea anterioar a dat natere la mai multe controverse. Astfel, ntr-o opinie, (95) termenul de 30 de zile n care trebuie sesizat autoritatea emitent este considerat ca termen de prescripie, deoarece legiuitorul a avut n vedere o procedur unic de verificare a legalitii actelor administrative, aceea n faa instanei de judecat care pentru o mai operativ intrare n legalitate, cuprinde i un demers prealabil al prii la 226

organul administrativ emitent. Acest termen, la fel ca i cel de sesizare a instanei au aceeai natur, ntruct se refer la un drept la aciune. ntr-o alt prere,(96) acest termen este calificat ca fiind un termen procesual de decdere a crui nerespectare are ca efect imposibilitatea sesizrii instanei de judecat, dei nu se pierde exerciiul cilor administrative de atac obinuite. ntr-o a treia opinie, (97) se apreciaz c termenul pentru ndeplinirea procedurii administrative este un termen de decdere, substanial (de drept administrativ) care are ca efect, n caz de depire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ sau obligarea la eliberarea lui, iar dac persoana vtmat nu s-a putut adresa autoritii administrative n termenul prevzut de lege, dintr-o mprejurare mai presus de voina sa, va putea face acest lucru , n termen de 15 zile de la ncetarea mpiedecrii. Aceste opinii sunt criticate de prof. Antonie Iorgovan, artnd c ele au o factur civilist-procesual ce scap din vedere c legiuitorul a instituit o procedur administrativ prealabil a crei esen o reprezint litera i spiritul Constituiei, iar regimul ei juridic nu poate fi dect de drept public. (98) Aa fiind, acest autor susine teza formulat pe baza legii anterioare c termenul procedurii administrative prealabile nu este nici de prescripie, nici de decdere, ci este un termen special pus la dispoziia administraiei pentru a recurge la o nou examinare a actului, iar pierderea lui, nu afecteaz dreptul de recurs administrativ ulterior, i nici dreptul la aciune n contenciosul administrativ, dac nu s-a depit termenul maxim ngduit de lege, de la comunicarea actului.(99) n fundamentarea acestei opinii se are n vedere c aciunea administrativ prealabil este conceput pentru a oferi ceteanului mijloace legale, mai variate i mai rapide pentru aprarea drepturilor sale fundamentale i nu pentru a-i limita accesul la justiie. Totodat se subliniaz inutilitatea acestei proceduri pentru c n baza dreptului de revocare, oricnd organul emitent poate s-i retrag sau s-i modifice actul att din oficiu, ct i la sesizare.(100) Acestei teze i se reproeaz c admind posibilitatea petentului de a-i reitera cererea care anterior fusese respins sau a pierdut termenul legal, nseamn a se prelungi la infinit dreptul de a ataca n justiie actul administrativ, fapt ce nu a fost n intenia legiuitorului, iar termenul de 30 de zile de introducere a aciunii n justiie nu ar mai avea nici un sens.(101) n actualul stadiu al legislaiei n vigoare, acest demers teoretic de definire a termenului procedurii administrative prealabile nu poate fi tranat n totalitate de partea opiniilor de factur civilist-procesual, ci mai degrab se poate susine conturarea unui regim juridic de drept public, cu toate c principiile ce-l definesc, nu au nc o consacrare legal expres. n opinia noastr, prin sintagma "se va adresa" autoritii emitente, din art. 5 al Legii contenciosului administrativ, legiuitorul are n vedere un termen procedural ornduitoriu, tocmai datorit specificului controlului administrativ care nu este legat de termene imperative, ci se poate declana, oricnd pentru a asigura legalitatea activitii de organizare a excutrii legilor, n baza autonomiei administraiei care presupune att obligaia de a-i crea singur actul juridic, ct i cea de a i-l pune n aplicare. Prin aceast reclamaie se avertizeaz i se someaz administraia, c s-a declanat 227

calea procedural de verificare a actului sau faptului administrativ, de ctre instana de contencios administrativ cu consecinele de rigoare. Ca urmare, neobservarea acestui termen de ctre persoana vtmat, nu va putea atrage sanciuni procesuale, n baza principiului liberului acces la justiie. De altfel, organul emitent nu va putea respinge recursul graios cu motivarea tardivitii acestuia, mai cu seam cnd actul sau faptul administrativ este vdit ilegal. Termenul de 30 de zile de rezolvare a reclamaiei administrative este un termen de procedur administrativ. Aceast condiie trebuie ndeplinit ca un act procedural obligatoriu, naintea sesizrii instanei de judecat. Opinii divergente s-au exprimat i n legtur cu termenul n care poate fi sesizat autoritatea ierarhic superioar, celei care a emis actul vtmtor. Astfel, ntr-o prere se consider c recursul graios este obligatoriu, ns persoana vtmat se poate adresa concomitent i organului administrativ ierarhic superior. (102) ntr-o alt opinie se apreciaz c din lege nu se desprinde ideea c trebuie sesizat mai nti autoritatea care a emis actul, ci obligativitatea sesizrii acesteia i ca urmare, autoritatea ierarhic superioar poate fi sesizat concomitent, nu numai ulterior, cu respectarea termenului prevzut de lege.(103) n aliniatul nti al art. 5 din Legea contenciosului administrativ se reglementeaz obligativitatea recursului graios, iar n alin. 3, posibilitatea exercitrii unui recurs ierarhic nainte de a declana procedura de control judiciar. Chiar dac dispoziiile legale pot fi interpretate i n sensul exercitrii concomitente a celor dou recursuri administrative, din raiuni practice o asemenea soluie este lipsit de eficien i extrem de rar ntlnit, datorit specificului controlului administrativ. De altfel, legea nici nu stabilete un termen pentru introducerea recursului ierarhic, mpotriva soluiei date reclamaiei de organul emitent, fapt ce poate confirma teza mprtit de noi, cu privire la natura juridic a termenului de 30 de zile, de ndeplinire a procedurii administrative prealabile. Cu toate acestea recursul ierarhic pentru declanarea procedurii judiciare, nu poate fi introdus oricnd, avnd n vedere c legea stabilete expres un termen limit de un an de zile pentru sesizarea instanei de judecat. (104) Autorii de orientare civilist consider, pe cale de interpretare, c acest recurs trebuie introdus n termen de 30 de zile la fel ca i recursul graios, pentru a nu se da posibilitatea celor vtmai de a tergiversa traducerea cazului n justiie i a nfrnge principiului celeritii administrrii justiiei. (105) Introducerea aciunii ntr-un termen de 30 de zile. n art. 5 alin. 2, 3, 4, din Legea contenciosului administrativ este prevzut un termen de 30 de zile de sesizare a instanei de judecat, dup ndeplinirea procedurii administrative prealabile, care curge de la comunicarea soluiei date n recursul graios sau ierarhic, ori de la expirarea termenului n care autoritatea public avea obligaia s rezolve reclamaia. n toate cazurile, introducerea cererii la instan nu se va putea face mai trziu de un an de la data comunicrii actului administrativ a crui anulare se cere. n literatura de specialitate natura juridic a celor dou termene este privit diferit. Bunoar, ntr-o prere se consider c ambele termene sunt de 228

prescripie, nelegndu-se prin prescripie orice termen care vizeaz sesizarea instanei. (106) ntr-o alt opinie termenul de 30 de zile de sesizare a instanei de judecat este considerat termen procesual (107) sau termen procesual supus prescripiei. (108) De asemenea, se mai susine punctul de vedere la care achiesm i noi, c termenul de 30 de zile de sesizare a instanei de judecat este un termen de prescripie, iar termenul de un an este un termen peremptoriu, nuntrul cruia trebuie sesizat instana de judecat, ntruct n caz contrar intervine sanciunea decderii din exerciiul dreptului procesual i nulitatea actului tardiv. (109) n acest sens s-a pronunat i instana suprem. 7. Prile n litigiul de contencios administrativ n cadrul realizrii justiiei, procesul civil este activitatea specific, complex, desfurat de ctre instana de judecat, persoanele interesate, precum i alte persoane sau autoriti statale, n soluionarea raportului juridic civil prin care s-a pretins vtmarea unui drept legitim. Activitatea participanilor la procesul civil se materializeaz n diferite acte de procedur pe baza crora iau natere raporturile procesuale civile, reglementate de normele dreptului procesual civil, care stabilesc drepturile i obligaiile procesuale ale fiecruia. (110) i n litigiul de contencios administrativ, subiectele indispensabile procesului sunt: instana de judecat i prile acestuia, reclamantul i prtul. Calitatea de reclamant, ntr-un litigiu de contencios administrativ, o poate avea orice persoan fizic sau juridic, romn ori strin, care se consider vtmat n drepturile sale sau interesele legitime recunoscute de lege, printr-un act sau fapt administrativ prevzut de lege. Calitatea de prt ntr-un astfel de litigiu o poate avea, n baza art. 1 din Legea contenciosului administrativ, o autoritate administrativ, sau,potrivit art. 52 din Constituie, orice autoritate public care vatm printr-un act administrativ un drept prevzut de lege, sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri. n urma reorganizrii unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale cu capital de stat s-a pus problema dac aceste uniti mai pot fi considerate organe administrative a cror acte pot fi cenzurate de ctre instana de contencios administrativ. ntr-o opinie se apreciaz c autoritile administrative pot fi considerate att societile comerciale cu capital de stat, ct i regiile autonome. (111) ntr-o alt opinie se susine c societile comerciale cu capital de stat nu pot fi considerate organe administrative, ntruct din Legea 15/1990 rezult cu claritate c ele sunt persoane juridice de drept privat, iar regiile autonome sunt uniti publice decentralizate, a cror acte administrative pot fi atacate la instana de contencios administrative.(112) Referitor la natura juridic a regiei autonome s-a mai susinut c aceasta rmne o ntreprindere de stat(113) sau c ea este persoan juridic mixt, de 229

drept public i de drept privat, care are ns trsturi proprii organismelor publice.(114) Odat cu intrarea n vigoare a Constituiei, prin art. 52 se reglementeaz dreptul persoanei vtmate de autoritatea public de a obine recunoaterea dreptului pretins, sau a unui interes legitim anularea actului i repararea pagubei produse. Aa fiind, actele administrative ale oricrei autoriti constituite n stat, emise n exerciiul puterii publice, pot fi cenzurate de ctre instanele de contencios administrativ. n aciunea de contencios administrativ, calitatea de prt o poate avea i funcionarul autoritii emitente care a elaborat actul, sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii, n situaia n care reclamantul solicit despgubiri pentru paguba cauzat, ori pentru ntrziere. De asemenea, aceast calitate -n sens larg- o poate avea i funcionarul ierarhic superior celui care a emis actul, cnd este chemat de acesta n garanie i a dat ordin scris s se semneze actul a crui legalitate -total sau parial- este supus judecii. Desigur c n sens strict procesual, chemarea n judecat a funcionarului ierarhic superior este o form a inteveniei forate prevzut de art. 57-59 din Codul de procedur civil. n literatura de specialitate s-a pus problema participrii procurorului la soluionarea litigiilor de contencios administrativ. Dei Legea 29/1990 nu prevede o astfel de participare, n temeiul art. 131 alin. 1 din Constituie s-a emis punctul de vedere c o astfel de participare este posibil, deoarece n activitatea judiciar Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i interesele cetenilor.(115) Aa fiind, n litigiul de contencios administrativ, procurorul are dreptul de a formula cereri, de a pune concluzii, de a promova aciuni i de a exercita cile ordinare sau extraordinare de atac. Totodat se apreciaz, c aceast soluie este n concordan cu dispoziiile art. 45 din Codul de procedur civil, deoarece litigiul administrativ nu are un caracter strict personal, iar procurorul apr un interes public. n sprijinul acestei soluii se mai arat c nu toate actele autoritilor adminstrative vatm drepturile sau interesele cetenilor, ci se pot ivi situaii cnd, prin asemenea acte, se creeaz unor ceteni avantaje sau faciliti, fr drept, iar nlturarea ilegalitii lor nu poate fi realizat dect pe calea anulrii la contenciosul administrativ, n urma aciunii procurorului. Prin Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 1995 a Curii Constituionale, confirmat de Decizia nr. 26 din 21 martie 1995 (116) s-a constatat c art. 45 alin. 1din Codul de procedur civil este neconstituional, n ce privete limitarea dreptului procurorului de a participa numai la procesele privind "aprarea drepturilor i intereselor legitime ale minorilor i ale persoanelor puse sub interdicie, precum i n alte cazuri prevzute de lege", urmnd, n privina acestei atribuii, s se aplice direct art. 130 alin. 1 din Constituie. De remarcat c prin intentarea de ctre procuror a aciunii n contencios, de anulare a actului administrativ, persoana vtmat va fi introdus n proces i va avea toate drepturile procesuale prevzute de lege. Determinarea calitii de parte n litigiile administrative prezint att importan teoretic, ct i practic, avnd n vedere esena contenciosului administrativ de a fi principalul instrument juridic de aprare a drepturilor i 230

libertilor cetenilor, mpotriva abuzurilor administrative. 8. Obiectul aciunii n contenciosul administrativ i a recursului prevzut de art. 4 din Legea 29/1990 Obiectul aciunilor care pot fi introduse la instanele de contencios administrativ rezult din art. 1 din Legea 29/1990 i art. 52 din Constituie. El poate privi anularea actelor administrative ilegale, recunoaterea printr-un act administrativ a unui drept prevzut de lege sau a unui interes legitim i repararea pagubei produse prin actul administrativ vtmtor, sau ca urmare a refuzului nejustificat ori al tcerii administraiei. Deci, obiectul aciunilor n contenciosul administrativ vizeaz numai actele de autoritate care nu sunt exceptate de la acest control i pentru care nu se prevede o alt procedur judiciar. Prin art. 4 din Legea contenciosului administrativ este reglementat recursul care are ca obiect actul administrativ-jurisdicional, emis potrivit procedurii administrative contencioase, dup epuizarea cilor de atac administrative. Existena jurisdiciilor administrative oblig persoana vtmat, n dreptul su, sau ntr-un interes legitims se adreseze autoritii competente, mai nainte de a urma aceast cale judiciar. Dup ce actul administrativ jurisdicional a rmas definitiv, el poate face obiectul direct al recursului prevzut de art. 4, ntruct indirect este vizat actul administrativ de autoritate. 9. Procedura administrativ Aciunile n contenciosul administrativ se nregistreaz la instana competent i sunt supuse taxelor de timbru prevzute de lege pentru aciunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fr a depi suma de 10.000 lei. (117) n funcie de obiectul cererii, reclamantul va anexa la aciunea n contencios, fie actul administrativ atacat i comunicat de autoritatea emitent, fie nscrisul prin care i s-a comunicat refuzul rezolvrii cererii, ori dac nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune copia cererii, certificat pentru conformitate cu originalul. (118) n cazuri bine justificate i pentru prevenirea producerii unei pagube iminente, reclamantul, odat cu introducerea aciunii, poate cere instanei s dispun suspendarea executrii actului administrativ, pn la soluionarea aciunii. Aceast cerere se judec de urgen, n camera de consiliu, fie cu citarea prilor, fie fr o astfel de citaie, iar hotrrea pronunat are caracter provizoriu fiind executorie de drept. Instana suprem a statuat c att hotrrea prin care se soluioneaz cererea de suspendare a executrii actului administrativ, formulat n cadrul aciunii principale, ct i hotrrea prin care o atare cerere este soluionat 231 judecrii aciunii de contencios

separat sunt suscectibile de a fi atacte cu recurs n condiiile legii. Primind aciunea, instana de judecat va dispune citarea prilor i va putea cere autoritii prte s-i comunice de urgen actul atacat, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza emiterii lui sau pe care s-a bazat refuzul rezolvrii cererii petentului, precum i orice alte lucrri necesare soluionrii cauzei, sub sanciunea amenzii de 500 lei pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat, aplicat conductorului autoritii publice. Dac instana consider c aciunea dedus judecii poate fi soluionat, fr a solicita cele de mai sus, va trece la judecarea cauzei , pe baza actelor anexate i a suinerilor prilor, ntruct ndeplinirea acestui act procedural nu este obligatorie, ci facultativ. Judecarea aciunilor de contencios administrativ se face de urgen, n edin public, de ctre un complet constituit potrivit legii. n activitatea de judecat, normele speciale instituie de Legea contenciosului administrativ, se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil. 10. Hotrrile pronunate n aciunile de contencios administrativ n funcie de obiectul aciunii n contencios administrativ, instana de judecat va putea fie s anuleze n totalitate actul administrativ, sau n parte, fie s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, iar dac prin actul sau faptul administrativ ilegal, s-au produs daune, i acestea au fost cerute de reclamant, odat cu aciunea principal, instana de judecat va hotr i asupra acestora. Totodat instana de judecat va putea constata ilegalitatea actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Aceste hotrri vor fi redactate n cel mult 5 zile de la pronunare. 11. Cile de atac mpotriva hotrrilor instanelor de contencios administrativ Legea contenciosului administrativ reglementeaz posibilitatea remedierii greelilor de judecat prin exercitarea cilor ordinare i extraordinare de control judiciar. Astfel, potrivit art. 14 alin. 1 din Legea 29/1990, sentinele instanelor prin care s-au soluionat aciunile prevzute de aceast lege, pot fi atacate cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare. Spre deosebire de procedura civil, care cunoate dou ci ordinare de atac (apelul i recursul), procedura contenciosului administrativ reglementeaz doar o singur cale de atac ordinar, recursul, datorit particularitilor acestei proceduri, care privete soluionarea de urgen a litigiilor ivite ntre administraie i administrai. Recursul este suspensiv de executare i aparine prilor, procurorului i altor organe ale statului, crora li se recunoate o legitimare procesual activ. 232

Cererea de recurs trebuie s ndeplineasc condiiile cerute de Codul de procedur civil i se depune sub sanciunea nulitii la instana a crei hotrre se atac, ce are obligaia s o nainteze, mpreun cu dosarul cauzei, la instana competent.(119) Judecarea recursului se face ntr-o procedur de urgen, iar n cazul admiterii acestuia, instana competent va casa sentina primei instane i va rejudeca litigiul n fond sau va dispune Pe lng recursul prevzut de art. 14, Legea contenciosului administrativ reglementeaz n art. 4 calea de atac a recursului mpotriva actelor administrative jurisdicionale, dup epuizarea cilor de atac administrativ jurisdicionale. Potrivit legii, acest recurs se soluioneaz de secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie, iar hotrrea pronunat este definitiv i irevocabil. Dup intrarea n vigoare a Legii nr. 59/1993 care nu a modificat n mod expres art. 4 din Legea nr. 29/1990, nalta Curte de Casaie i Justiie prin Decizia nr. 86 din 02 februarie 1994(120) a decis c acest articol este modificat implicit deoarece art. 3, pct. 1 din Codul de procedur civil, modificat, se refer i la dispoziiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ, i ca urmare, competena de soluionare n prim instan a litigiilor ivite n legtur cu actele administrative jurisdicionale revine Curii de Apel. Aceast decizie a instanei supreme este criticat ntr-o opinie exprimat n literatura de specialitate(121), ntruct se apreciaz c se face confuzie ntre dou noiuni distincte: act administrativ i act administrativ juridicional. Articolul 1 i articolul 5 din Legea 29/1990 reglementeaz o aciune direct, n timp ce art. 4 se refer la o cale de atac. Drept urmare, argumentarea supremei instane, c art. 3, pct. 1 din Codul de procedur civil reglementeaz competena n prim instan a curilor de apel, n procesele i cererile de contencios administrativ, i implicit s-a modificat art. 4 din Legea 29/1990, este greit, deoarece acest din urm text statornicete competena n ultim instan a Curii Supreme de Justiie, prin soluionarea recursului mpotriva actelor administrativ jurisdicionale. Aa fiind, cele dou texte de lege nu au nici o legtur, ele referindu-se la competene materiale distincte ale unor instane diferite. Se mai arat c art. 4 al Legii 29/1990 nu poate fi interpretat, dup intrarea n vigoare a Legii 59/1993, nici c ar reglementa un apel (iar nu recurs) deoarece legiuitorul nu l-a reglementat in terminis , prin modificarea expres a legii. Or, anterior fiind reglementat doar calea de atac a recursului, apelul este i dup aceast modificare, inadmisibil. Aceast opinie ni se pare just ntruct raionamentul pe care se bazeaz are n vedere legislaia n vigoare, n concordan cu principiile de drept unanim recunoscute. Legea 29/1990, conine reguli procedurale speciale n raport cu Codul de procedur civil, cu a crui dispoziii se completeaz. Este tiut c legile speciale se aplic naintea legilor cu caracter general, cu excepia situaiilor cnd acestea din urm nu prevd, n mod expres, altfel. De asemenea, dispoziiile procedurale sunt de strict interpretare. Legea contenciosului administrativ prevede n mod expres competena n ultim instan a Curii Supreme de Justiie, prin exercitarea cii de control judiciar a recursului. 233

O astfel de dispoziie nu poate fi modificat implicit. Dac s-ar admite acest lucru, cum se susine ntr-o alt opinie(122) c textul art. 4 trebuie interpretat n sensul c "actele administrativ jurisdicionale pot fi atacate cu recurs dup epuizarea cilor administrativ jurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare la secia de contencios administrativ a instanei competente" (nu a Curii Supreme de Justiie cum prevede textul legal) nseamn a accepta o aberaie, n sensul de a se ataca actul jurisdicional cu recurs la Curtea de Apel, iar pentru ca prile s beneficieze de dublul grad de jurisdicie, hotrrea acesteia ar urma s fie atacat tot cu recurs la nalta Curte de Casaie i Justiie. Subliniem faptul c legiuitorul nu a avut n vedere o astfel de soluie, i n acest sens putem meniona c ulterior adoptrii dispoziiilor legale artate, cnd acesta a vrut s deroge de la principiul instituit de art. 4 din Legea 29/1990, care n opinia noastr reprezint cadrul general de verificare a legalitii actelor administrativ-jurisdicionale, a stabilit expres, prin dispoziii speciale modul de soluionare pe cale judectoreasc a litigiilor ivite n legtur cu astfel de acte. Bunoar, prin Ordonana nr. 70/1994 se prevede c actul administrativ jurisdicional al Ministerului Finanelor (decizia motivat) poate fi contestat la curtea de apel n a crei raz teritorial i are sediul, sau dup caz domiciliul, contribuabilul, iar hotrrea curii de apel poate fi atacat cu recurs la nalta Curte de Casaie i Justiie. Prin alte acte normative(123) legiuitorul a instituit o alt procedur de verificare, pe cale judectoreasc, a legalitii actelor administrativ-jurisdicionale i anume, mpotriva lor se poate face plngere la judectoria n a crei raz teritorial, contribuabilul i are domiciliul sau, dup caz, sediul principal. Potrivit dreptului comun, sentina definitiv a judectoriei poate fi atacat cu recurs la tribunal, n condiiile legii. Desigur c pare inechitabil ca actele administrativ jurisdicionale supuse controlului judectoresc n condiiile art. 4 din Legea 29/1990, s beneficieze de controlul judectoresc n ultim instan, iar celelalte acte s treac prin dou grade de jurisdicie. Aceast inechitate ns, dup cum am subliniat, nu poate fi nlturat prin interpretarea abuziv a dispoziiilor legale. Orice lege n vigoare trebuie aplicat n litera i spiritul ei. De lege ferenda se impune modificarea expres a legii contenciosului administrativ i generalizarea soluiei adoptate de legiuitor prin Ordonana nr. 70/1994, n legtur cu controlul judectoresc al actelor administrativ jurisdicionale. 12. Executarea hotrrilor judectoreti pronunate n aciunile de contencios administrativ Judecarea aciunilor de contencios administrativ fcndu-se dup o procedur special, diferit de cea de drept comun, i executarea hotrrilor pronunate n aceste litigii are n vedere dispoziiile speciale din Legea contenciosului administrativ. Legea 29/1990 d posibilitatea instanei de contencios administrativ s stabileasc n cuprinsul hotrrii date, un termen de executare a dispoziiilor sale, 234

iar n lipsa unui astfel de termen, hotrrea de contencios se va executa n cel mult 30 de zile, de la data rmnerii definitive i irevocabile a acesteia. Codul de procedur civil modificat, reglementeaz dou categorii de hotrri judectoreti ce pot fi puse n executare i anume: hotrrile definitive i cele irevocabile. Astfel, potrivit art. 377, pct. 1, hotrrile date fr drept de apel sunt definitive i pot fi puse n executare dup ce au fost investite cu formul executorie. Ele ns sunt supuse controlului judectoresc, prin exercitarea cii ordinare de atac a recursului, putnd fi modificate sau desfiinate, n totalitate, cu consecine i asupra actelor de executare efectuate. Hotrrile definitive nepuse n executare i devenite irevocabile, prin epuizarea cilor de atac ordinare pot fi executate, cu efecte depline, dup investirea lor cu formul executorie. Prin derogare de la dispoziiile de drept comun, Legea 29/1990, prevede c hotrrile date n prim instan n litigiile de contencios administrativ, nu sunt supuse apelului ci recursului, care, potrivit art. 14, fiind suspensiv de executare, face ca aceste hotrri s nu fie executorii, numai dup epuizarea cii de atac, cnd devin att definitive, ct i irevocabile. Pentru a se asigura executarea n termenul legal a hotrrilor de contencios administrativ, legea prevede posibilitatea aplicrii conductorului autoritii prte, sanciunea amenzii de 500 lei pentru fiecare zi de ntrziere, iar reclamantului, la cerere, i se vor putea acorda daune pentru ntrziere. Hotrrea instanei de fond prin care s-au acordat daune de ntrziere, este potrivit art. 16, alin. 2 din Legea 29/1990, definitiv i executorie. Ea nu mai poate fi atacat cu recurs n condiiile legii contenciosului administrativ. n acest sens s-a pronunat instana suprem care a respins ca inadmisibil recursul promovat mpotriva unei astfel de hotrri. (124) Aceast opinie a fost mprtit i n literatura de specialitate. (125) O dat cu apariia Legii 59/1993 care a modificat Codul de procedur civil, aceast problem trebuie privit diferit. Dac ntradevr, soluia dat n prim instan, n aciunea n daune de ntrziere, este definitiv i executorie, ea nu este ns irevocabil. De aceea, n opinia noastr, aceast hotrre poate fi atacat cu recurs, n condiiile art. 299 i urmtoarele din Codul de procedur civil. Conductorul autoritii prte, dac constat c neexecutarea hotrrii sa datorat vinoviei altor funcionari, el se poate ndrepta cu aciune, mpotriva acestora, potrivit dreptului comun. Note bibliografice CAPITOLUL
CAPITOLUL II Controlul judectoresc asupra activitii administraiei publice 1. Termenul de jurisdicie deriv din latinescul " jurisdicio " i are semnificaia de a pronuna dreptul ; 2. A se vedea C. Rarincescu , " Contenciosul romn " , ed. a II-a , Bucureti , 1936 , p. 33 , Al. Negoi , op. cit. , p. 181 ; 3. A se vedea I. G. Vntu , " Rolul instanelor judectoreti n asigurarea legalitii

II

235

populare n administraia de stat", Analele Universitii Iai, 1956 , p. 317 i urmtoarele; V. I. Priscaru, "Contribuia Arbitrajului de Stat la ntrirea legalitii socialiste", Revista Arbitrajului de Stat , nr. 6/1966 , p. 12 ; 4. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 122 din 8 noiembrie 1990 ; 5. C. Rarincescu , op. cit. , p. 37 ; 6. Ph. Georges , " Droit public " , 1989 , p. 263 ; 7. A se vedea infra pct. 49 ; 8. A se vedea T. Drganu , " Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc, potrivit Legii 1/1967", Ed. Dacia, 1970, p. 72 ; 9. A se vedea I. Iovna , op. cit. , p. 219 ; 10. T. Drganu , " Introducere ... " , op. cit. , p. 145 ; 11. ibidem , p.145 , 12. M. Preda , C. Voinescu , " Drept administrativ . Partea general ." , Bucureti , 1992 p. 129 ; Al. Negoi , " Legea contenciosului administrativ", n "Dreptul" nr. 6/1991 , p. 7; I. Santai, "Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative n temeiul Legii contenciosului administrativ", n "Dreptul" nr.6/1991 p. 15; T. Drganu , " Actele ... " , op. cit. , p. 158 ; 13. A. Iorgovan, "Drept administrativ. Tratat elementar.", Ed. Hercules , 1993 , vol. II , p. 191 ; 14. I. Romoan , " Controlul legalitii exercitat de prefect asupra actelor administraiei publice locale", n "Dreptul" nr. 1/1994 , p. 76 ; 15. ibidem , p. 76 16. T. Drganu , " Introducere ... " , op. cit. , p. 147 ; 17. Al. Negoi, op. cit., p. 196; M. Preda, C. Voinescu, op. cit. , p. 129 ; 18. T. Drganu, op. cit., p. 152; V. Priscaru, "Tratat de drept administrativ romn. Partea general", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1993, p. 226; 19. T. Drganu , " Actele ... " , op. cit. , p. 248 ; 20. ibidem ; 21. I. Iovna , " Caracteristicile generale ale reglementrii contenciosului administrativ", n Revista "Studia", Universitatea Babe-Bolyai, seria Jurisprudena nr. 1/1991 , p. 53 ; 22. V. Constantinesco , " Contenciosul administrativ ca instrument de protecie juridic a ceteanului " , n "Studii de drept romnesc" , nr. 4/1993 , p. 363 ; 23. C. G. Rarincescu , op. cit. , p. 285 ; 24. " Drept administrativ " , vol. II , op. cit. , p. 263 ; 25. T. Drganu, "Actele ...", op. cit., p. 194; V. Ptulea, "Controlul judectoresc direct n materie locativ " , n "Revista romn de drept" nr. 12/1968 , p. 106 ; 26. Revista "Studia" , nr. 1/1991 , p. 55 ; 27. Revista "Dreptul" , nr. 4/1992 , p. 45 ; 28. Colectiv , " Constituia Romniei , comentat i adnotat " , Bucureti , 1992 , p. 317 ; 29. A. Iorgovan , op. cit. , p. 264 ; 30. ibidem , p. 266 ; 31. C. G. Rarincescu , op. cit. , p. 329 ; 32. A. Iorgovan , op. cit. , p. 269 ; 33. A. Iorgovan , op. cit. , nota 18 , p. 270 ; 34. I Santai " Excepiile de la controlul judectoresc direct asupra actelor administrative prevzute de Legea contenciosului administrativ " , n Revista "Dreptul" , nr. 4/1992 , p. 46 ; 35. A. Iorgovan , op. cit. , p. 271 ; 36. Al. Negoi , op. cit. , p. 202 ; 37. Deciziile nr. 77 din 8 august 1991 ; nr. 103 din 9 septembrie 1991 ; nr. 41 din 20

236

aprilie 1992 ; nr. 157 din 30 aprilie 1992 a Curii Supreme de Justiie , Secia de contencios administrativ ; 38. Aceast noiune este folosit n art. 31 alin. 3; art. 49 alin.1; art. 118 din Constituie; 39. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 163 din 7 august 1991 ; 40. Art. 1 din Legea nr. 51/1991 ; 41. Al. Negoi , op. cit. , p. 203 ; 42. "Drept administrativ" , op. cit. , p. 279 ; 43. Pn n prezent nu a fost adoptat o astfel de lege ; 44. A. Iorgovan , op. cit. , p. 287 ; 45. Al. Negoi , op. cit. , p. 204 ; 46. P. Negulescu , " Tratat de drept administrativ ",1934 , p. 507 ; 47. C. G. Rarincescu , op. cit. , p. 304 ; 48. "Drept administrativ" , op. cit. , p. 289 ; 52. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 146 din 18 decembrie 1990 ; 53. Decizia nr. 118 din 23 martie 1992 a Curii Supreme de Justiie , Secia de contencios administrativ ; 54. Al. Negoi , op. cit. , p. 205 ; 55. A. Iorgovan , op. cit. , p. 296 ; 56. Al. Negoi , op. cit. , p. 206 ; 57. A se vedea supra pct. 53 cu opinia noastr la susinerea acestui punct de vedere ; 58. A. Iorgovan , op. cit. , p. 296 ; 59. Al. Negoi , op. cit. , p. 209 ; 60. ibidem , p. 211 ; 61. Legea nr. 32/1991 , republicat n " Monitorul oficial " nr. 140 din 29 aprilie 1993 ; 62. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 250 din 21 octombrie 1993 ; 63. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 127 din 24 mai 1994 ; 64. Legea nr. 34/1994 , publicat n " Monitorul oficial " nr. 140 din 2 iuie 1994 65. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 129 din 25 mai 1994 ; 66. Legea nu prevede n mod expres care este aceast instan ; 67. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 246 din 31 august 1994 ; 68. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 21 din 25 ianuarie 1994 ; 69. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 144/1993 ; 70. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 69 din 16 martie 1994 ; 71. V. Ptulea " Reflecii n legtur cu cile procedurale de rezolvare a contestaiilor mpotriva msurilor dispuse de organele de control financiar de stat " , n "Dreptul" , nr. 7/1992 , p. 52 ; 72. Pentru critica acestui punct de vedere , a se vedea A. Iorgovan , op. cit. , p. 296 ; 73. Modificat prin Legea nr. 59/1993 ; 74. A se vedea I. Stoenescu , S. Zilberstein , " Drept procesual civil " , Ed. did. i ped. , Bucureti , 1983 ; 75. Art. 2 , punctul 1 , lit. c din Codul de procedur civil ; 76. Art.3, punctul 1, din Codul de procedur civil; 77. A se vedea supra pct. 62 ; 78. Prin Legea pentru organizarea judectoreasc , anexa 2 , au fost nfiinate 15 curi de apel n localitile : Alba Iulia , Piteti , Bacu , Oradea , Suceava , Braov , Bucureti , Iai , Cluj-Napoca, Constana , Craiova , Galai , Trgu Mure , Ploieti , Timioara , avnd arondate dou sau mai multe judee . Tribunalele judeene au fost nfiinate 15 curi de apel n localitile: Alba Iulia, Piteti, Bacu, Oradea, Suceava, Braov, Bucureti, Iai, Cluj Napoca, Constana, Craiova, Galai, Trgu Mure, Ploieti, Timioara, avnd arondate dou sau mai multe judee. Tribunalele judeene au competen n unitile administrativ-teritoriale n care sunt constituite; 79. Decizia nr.61/1993 a Curii Supreme de Justiie, secia contencios administrativ;

237

80. I. Deleanu, " Procedura civil ", Ed. Fundaia Chemarea , Iai , 1994 , vol. I , p. 35 ; 81. ibidem p.36 ; 82. ibidem p. 54 ; 83. T. Pop , " Opinii n legtur cu unele aspecte jurisprudeniale actuale n domeniul dreptului procesual " , n "Dreptul" , nr. 12/1994 , p. 23 ; 84. Publicat n revista "Dreptul", nr. 7/1992, p. 76; Culegere de decizii, op. cit ., p. 512 ; infra pct. 85 ; 85. Drept administrativ ... , op. cit . , p. 307 ; 86. T. Drganu , " Actele ... " , op. cit. , p. 45 ; 87. G. igeru, "Contenciosul administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1994 , p. 54 ; I. Vntu , " Cu privire la controlul legalitii actelor administrative, exercitat de tribunale pe cale de excepie", n revista "Studii i cercetri juridice", nr. 1/1968, p. 85; M. Anghene, "Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative " , n "Revista Romn de Drept" , nr. 6/1968 , p. 85 ; 88. M. Lepdtescu , " Judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale " , n "Revista Romn de Drept" , nr. 8/1967 , p. 23 89. V. Priscaru , op. cit . , p. 320 ; Al. Negoi , op. cit. , p. 228 ; 90. A. Iorgovan , op. cit. , p. 187 ; Al. Negoi , op. cit. , p. 188 ; I. Santai , " Condiiile controlului judectoresc direct asupra actelor administrative " , n revista "Dreptul" , nr. 6/1991 , p. 14 ; 91. Despre noiunea actului administrativ n reglementarea Legii nr. 29/1990 , vezi supra 92. I. Santai , op. cit. , p. 16 ; Al. Negoi , op. cit. , p. 191 ; M. Preda , C. Voinescu , op. cit. , p. 128 ; 93. A. Iorgovan , op. cit. , p. 221 ; G. igeru , op. cit. , p. 15 ; 94. A. Iorgovan, I. Vida, "Constituionalitatea contenciosului administrativ romn " , n revista "Dreptul" , nr. 5-6/1994 , p. 11; 95. S. Munteanu , not la ncheierea , din 24 decembrie 1980 , dos. 7000/1980 , a judectoriei Trgu-Jiu , n "Revista Romn de Drept" , nr. 11/1981 , p. 35 ; 96. I. Santai , op. cit. , p. 18 ; R. Gherghinescu , " Reclamaia prealabil obligatorie la organul administrativ care a emis actul ilegal " , n "Revista Romn de Drept" , nr. 4/1969 , p. 98 ; 97. V. M. Ciobanu , " Termenele prevzute de art. 5 din Legea contenciosului administrativ", n revista "Dreptul" , nr. 1/1992 , p. 25; 98. A. Iorgovan , op. cit. , p. 246 ; 99. M. Anghene , " Controlul judectoresc ... " , op. cit. , p. 253 ; A. Iorgovan , I. Moraru , D. Mustea , " Legalitatea actelor administrative ", Ed. politic, Bucureti, 1985 , p. 212 ; 100. A. Iorgovan , " Drept administrativ ... " , op. cit. , p. 246 ; 101. I . Iovna , " Dreptul administrativ ... " , op. cit. , p. 302 ; 102. R. Ionescu , op. cit. , p. 61 ; 103. V. M. Ciobanu , op. cit. , p. 29 ; A. Iorgovan , op. cit. , p. 247 ; I. Santai , op. cit. , p. 20 ; 104. T. Drganu , " Actele ... " , op. cit. , p. 43 ; 105. R. Gherghinescu , op. cit. , p. 98 ; i alii ; 106. A. Iorgovan , op. cit. , p. 255 ; i autorii citai ; 107. I. Santai , op. cit. , p. 20 ; 108. R. Gherghinescu , op. cit. , p. 99 ; 109. V. Priscaru , op. cit . , p. 317 ; 110. V. Bara , " Restrngerea sferei de participare a procurorului n procesul civil", n "Analele Universitii Oradea", seria Drept , 1993 , p. 121 ; 111. Al. Negoi , " Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ " ,

238

Ed. Lumina Lex , Bucureti , 1992 , p. 7 ; A. Iorgovan , "Drept administrativ. elementar." , Ed. Hercules , 1993 , vol. I , p. 94 ; 112. I. Iovna , " Caracteristicile generale ... " , op. cit. , p. 49-50 ; 113. V. D. Zltescu, I. Moroianu, "Regia autonom ca persoan juridic", n "Revista de drept comercial" , nr. 3/1991 , p. 39 ; 114. S. David , " Contractul de concesiune " , n "Dreptul" , nr. 9/1991 , p. 39 ; 115. I. Lascu , " Dreptul procurorului de a intenta aciuni n contencios administrativ n condiiile art.1, art. 13 alin. 1 din Legea nr. 29/1990", n "Dreptul", nr. 9/1994 , p. 49; 116. Publicat n " Monitorul oficial " nr. 66 din 11 aprilie 1995 ; 117. Art. 7 din Legea nr. 29/1990 ;A se vedea Legea 146/1997 Publicat n M.of partea I nr.173 din 29 iulie 1997; 118. Art. 8 din Legea nr. 29/1990 ; 119. Art. 15 din Legea nr. 29/1990 nu a fost modificat prin Legea nr. 59/1993 , credem c dintr-o eroare a legiuitorului, ns n actualul stadiu al legislaiei contenciosului administrativ, ca urmare a celorlalte modificri intervenite, el trebuie interpretat n sensul celor de mai sus; 120. Publicat n revista "Dreptul" , nr.8/1994 , p. 78 ; 121. S. Beligrdeanu , " Instana competent s soluioneze n temeiul Legii 29/1990 recursul mpotriva actelor administrativ-jurisdicionale", n revista "Dreptul" , nr.8/1994 , p. 35 ; 122. T. Pop , op. cit. , p. 22 ; 123. A se vedea supra pct. 61 ; 124. Decizia nr. 283 din 22 iunie1992 a Curii Supreme de Justiie , Secia de contencios administrativ ; 125. A. Iorgovan , op. cit. , vol. II , p. 332 ; Tratat

239

CAPITOLUL III RESPONSABILITATEA ADMINISTRATIV 1. Consideraii generale Spre deosebire de teoria general a aciunii sociale, teoria dreptului privete responsabilitatea juridic, numai sub aspectul rspunderii ca premis psihologic a acesteia i mai puin ca atitudine a individului n raport cu sistemul normativ-juridic.(1) Problema responsabilitii aciunii umane ocup un loc important n teoria general a responsabilitii sociale, n contextul evidenierii laturilor eseniale ale raporturilor sociale inter-umane, odat cu creterea n diversitate i complexitate a legturilor individului cu societatea. Totodat responsabilitatea este principalul mecanism de definire a sensului integrrii sociale a omului. (2) Responsabilitatea juridic nu este definitiv n dreptul pozitiv fiind reglementate doar unele forme ale rspunderii juridice, condiiile aplicrii lor, sanciunile specifice i ntinderea acestora. n consecin elaborarea unei teorii generale a responsabilitii juridice, ca form a responsabilitii sociale, nu se poate realiza pe baza unor noiuni i definiii legale, ci numai inndu-se seama de construciile teoretice evideniate de doctrina juridic, n consens cu realitile sociale i nevoile jurisprudenei. n literatura sociologic i juridic termenii de responsabilitate i rspundere sunt ntrebuinai n general, ca avnd aceeai semnificaie, de obligaie formal instituit, de a face sau de a nu face ceva anume, n raporturi care i se impun particularului din exterior. De altfel i n dicionarul explicativ al limbii romne (3), responsabilitatea este definit ca obligaia de a efectua un lucru, de a rspunde, de a da socoteal de ceva iar rspunderea este definit ca fiind faptul de a rspunde adic responsabilitatea. Doctrina juridic majoritar evideniaz c lato sensu, rspunderea juridic reprezint sanciunea dreptului pozitiv, care vizeaz pe de o parte o obligaie, n sarcina celui vinovat de a suporta consecinele stabilite de lege pentru svrirea unei fapte ilicite, prin nclcarea unei dispoziii legale ce apr 240

un drept subiectiv sau un interes legitim iar pe de alt parte, rspunderea juridic este i un drept al celui vtmat prin svrirea faptei ilicite, de a cere restabilirea ordinii de drept nclcate, care se realizeaz n principiu cu concursul constrngerii de stat (4). Bunoar n acest sens rspunderea juridic este definit ca fiind un raport juridic de constrngere iar sanciunea juridic reprezint obiectul acestui raport .(5) Trstura esenial a definiiilor doctrinare a rspunderii juridice o reprezint evidenierea obligaiei de a suporta o sanciune juridic, punndu-se astfel semnul egalitii, ntre rspundere i sanciune, fr s se in seama c n realitate sanciunea este doar mijlocul de realizare a rspunderii juridice. Totodat termenii de responsabilitate i rspundere sunt ntrebuinai ca avnd aceiai semnificaie. Spre deosebire de aceste opinii, ntr-o alt concepie se susine c responsabilitatea juridic i are temeiul n faptul ilicit i reprezint un complex de drepturi i obligaii care formeaz un raport juridic de constrngere, ce apare ntre stat ca unicul subiect activ i autorul faptei ilicite, ca subiect pasiv. (6) Ali autori apeleaz la categoria de situaie juridic pentru a defini rspunderea juridic (7) sau apreciaz c aceasta este o expresie a condamnrii de ctre stat a unei conduite ilicite care const ntr-o obligaie de a suporta o privaiune. (8) n literatura de specialitate s-a remarcat c n contextul general social, pentru consecinele pe care individul le suport, ca rezultat al unei conduite neconforme cu normele sociale, cei doi termeni responsabilitate i rspundere, la o cercetare atent, nu acoper exact acelai coninut.(9) Ca urmare s-a propus ca termenului de responsabilitate s i se atribuie semnificaia de asumare contient i deliberat, n faa colectivitii i a propriei contiine a unei atitudini active i militante fa de colectivitate, a grijii pentru succesul sau riscul, rezultatul i eficiena, consecinele i valoarea activitii pe care agentul o desfoar sau o conduce, n beneficiul colectivitii din care face parte i care este afectat de rezultatul acestei aciuni.(10) Deci responsabilitatea ar aprea ca o activitate pe care autorul o ntreprinde din proprie iniiativ i n cunotin de cauz, pe baza alegerii obiectului dintre mai multe situaii posibile.(11) n aceast concepie rspunderea reprezint un alt tip de raport, ntre agentul aciunii i colectivitatea din care face parte, adic un raport ntre agent i autoritatea acestei colectiviti. Spre deosebire de responsabilitate, rspunderea nu este o dimensiune intern a agentului, nu deriv dintr-un raport pe care agentul l instituie ntre el i colectivitate n mod voit i interesat, ci un fenomen pe care autoritatea colectiv l atribuie agentului, n mod justificat sau nu iar agentul l suport ca pe ceva exterior, acceptat adesea n mod neliber, nedorit ca o obligaie.(12) O astfel de distincie este ntlnit i n literatura de specialitate din alte ri. Bunoar ntr-o opinie se susine c responsabilitatea se difereniaz de obligaie, ca atitudine angajat i stabilit prin norm, deoarece n cazul responsabilitii, persoana se simte rspunztoare i pentru consecinele faptelor care nu sunt impuse ca obligaie de o norm, un ordin, o lege. Dreptul nu fixeaz dect o tendin a existenei sociale tendina de a plasa faptele oamenilor ntr241

un cadru definit fr a lua n considerare cellalt aspect al existenei sociale i al fiinei umane libertatea faptelor omului.(13) Potrivit acestei opinii, responsabilitatea i rspunderea sunt termeni complementari, ns responsabilitatea nu exclude rspunderea, dar nici nu se reduce la ea, dup cum nici rspunderea nu exclude responsabilitatea, dar nici nu o implic cu necesitate. (14) Apreciindu-se c noiunile de responsabilitate i rspundere fiind proprii limbii romne iar la o traducere n alte limbi, aceast concepie ar prezenta dificulti de nelegere s-a propus utilizarea pentru aceti termeni a dou sintagme, responsabilitatea interioar i responsabilitatea exterioar.(15) Distincia dintre responsabilitate i rspundere fiind mbriat i de ali autori, responsabilitatea juridic este definit ca o atitudine contient i deliberat, de asumare a grijii fa de modul de realizare a normelor de drept, fa de integritatea ordinii juridice, ca i fa de aciunile pe care le ntreprinde individul, n vederea asigurrii unui climat de legalitate.(16) Prin urmare, responsabilitatea juridic ar nsemna o atitudine cultural a individului fa de legislaie, o atitudine ntreprins din proprie iniiativ i nu impus, ca o obligaie, din afar,o raportare activ a individului la atitudinile celor din jur. (17) n privina rspunderii juridice aceti autori fac referire la obligaia impus din afar i la atitudinea angajat din exterior, adic la obligaia de a suporta consecinele nerespectrii unor reguli de conduit, de ctre autorul faptei contrare acestor reguli i care poart ntotdeauna amprenta dezaprobrii sociale a unei asemenea conduite. ntr-o alt opinie, care are n vedere tot necesitatea diferenierii conceptelor de responsabilitate i rspundere, se susine c responsabilitatea poate fi considerat o rspundere n abstract, o capacitate, o vocaie la rspundere pe cnd rspunderea juridic este o rspundere concret, stabilit dup o anumit procedur prevzut de lege de ctre o autoritate competent care precizeaz sanciunea, dispune restabilirea situaiei anterioare, luarea msurilor de siguran i fixarea valorii daunelor. Realizarea rspunderii concrete prin fora de constrngere a statului duce la rspunderea juridic nfptuit (18). Prin urmare n aceast concepie responsabilitatea juridic este o instituie juridic prin care legiuitorul exprim vocaia la rspundere juridic a unor persoane pentru eventualele fapte i acte juridice svrite direct sau indirect, prin alte persoane, ori prin lucruri aflate n administrarea lor iar din perspectiva dreptului public, responsabilitatea este instituia juridic prin care orice persoan de drept public este declarat de legiuitor ca potenial rspunztoare pentru anumite fapte i acte juridice, ce le poate svri n elaborarea, organizarea, executarea, respectarea legii i nfptuirea justiiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate n administrarea sa (19). n realizarea dreptului responsabilitatea juridic are un caracter complex, ca expresie a nelegerii nevoii respectrii legii i a necesitii aplicrii msurilor coercitive fa de cei care ncalc dreptul. Problema rspunderii juridice apare deci, n cadrul mai larg al raportului dintre individ i societate, dintre libertate i autoritate, evideniindu-se existena i fundamentul dreptului comunitii statale, de a aplica cetenilor si, sanciuni, de a le impune obligaii mpotriva voinei lor. 242

n consecin pentru fundamentarea unei teorii generale a rspunderii juridice, tiina juridic trebuie s aib n vedere sensul politicii legislative a statului, normele juridice existente, dinamica relaiilor sociale i gradul de dezvoltare a contiinei civice precum i nevoile jurisprudenei. Totodat se impun clarificri sub aspect conceptual i logico-metodologic, pornindu-se de la terminologia i raionamentele de baz ale acestei instituii juridice. Bunoar termenul de rspundere este folosit ca o categorie general doar n limbile de origine latin. n englez termenul responsability este utilizat n dreptul constituional i n relaiile internaionale, folosindu-se expresiile liability sau lan of torts pentru raporturile civile iar n german se utilizeaz termenul de verantwortlickeit specific moralei i termenul de Haftung n limbajul juridic. n literatura sociologic i juridic termenii de rspundere i responsabilitate sunt utilizai de regul ca avnd aceiai semnificaie, de obligaie formal, instituit de a face sau de a nu face ceva anume, n raporturi care i se impun individului. Numai n limba romn sunt utilizai doi termeni pentru a defini acelai coninut exprimat de noiunile responsabilitate i rspundere. Aceast lips de unitate terminologic explic lipsa unei teorii generale a rspunderii juridice, dei aceast instituie este definitorie pentru realizarea dreptului. Pe lng definirea rspunderii juridice, o alt problem controversat este identificarea formelor rspunderii juridice, avndu-se n vedere diferite criterii de clasificare. Dup criteriul scopului urmrit pentru declanarea rspunderii juridice, n doctrin se face distincie ntre rspunderea cu caracter reparator i rspunderea sancionatorie. Rspunderea reparatorie poate fi patrimonial i material iar rspunderea patrimonial poate fi delictual sau extracontractual, ca urmare a svririi unei fapte ilicite pgubitoare fa de altul i contractual care este atras de nendeplinirea sau ndeplinirea defectuas a obligaiilor contractuale. Dup pagubele cauzate rspunderea patrimonial poate fi pentru daune materiale sau morale iar dup regimul juridic aplicabil poate fi o rspundere civil, administrativ-patrimonial (reparatorie) i material. Rspunderea material intervine pentru pagubele cauzate unui agent economic sau instituii, de ctre personalul propriu din vina i n legtur cu munca i activitatea profesional. Dup subiect rspundea juridic poate fi o rspundere a funcionarului public, a altor categorii de funcionari sau a persoanelor care realizeaz o profesie autonom (liber) ori a ceteanului, a strinului, azilantului etc. n funcie de vinovia sau nevinovia subiectului rspunderii juridice, responsabilitatea poate fi obiectiv, instituit prin voina leguitorului pentru protejarea subiectului pasiv, chiar n lipsa vinoviei subiectului activ sau subiectiv care se bazeaz pe vinovia autorului faptei ilicite. Dup tipul de norm juridic a crei dispoziie a fost nclcat i ramura de drept creia i aparine se face distincie ntre rspunderea civil -care constituie totodat regula aplicabil n toate ramurile dreptului, n lipsa unor dispoziii speciale derogatorii, rspunderea penal - bazat pe pedeapsa penal, cea mai grav dintre toate sanciunile juridice, rspunderea administrativ- care se declaneaz n principal, n cazul nclcrii unei norme de drept administrativ, 243

atrgnd i responsabilitatea autoritilor publice pentru prejudiciile cauzate prin acte de putere, rspunderea n dreptul constituional, rspunderea internaional etc. n mod tradiional se face distincie ntre rspunderea civil i rspunderea penal, existnd tendina, care se manifest i n prezent, ca orice fenomen nou aprut n cadrul rspunderii juridice s fie explicat prin intermediul categoriilor i construciilor teoretice specifice dreptului civil sau penal. Necesitatea unei noi rspunderi juridice apare atunci cnd n cadrul teoriei, uneia dintre formele rspunderii existente, se produc dereglri logice, efect al apariiei unor noi tipuri de fapte ilicite care reclam alte reglementri sancionatorii.(20) n dreptul administrativ responsabilitatea a fost definit diferit, n funcie de opiunile autorilor i nelegerea rspunderii juridice n general. n mod tradiional rspunderea administrativ este identificat cu rspunderea contravenional, definit ca form a rspunderii juridice ce const n aplicarea de sanciuni contravenionale, persoanelor vinovate de nclcarea dispoziiilor care prevd i sancioneaz contraveniile iar celelalte msuri de constrngere administrativ contureaz sfera executrii silite.(21) Aceast tez este criticat deoarece se susine c i are sorgintea, nainte de toate, n nelegerea simplist, rigid a raportului dintre ramurile de drept i formele rspunderii juridice, respectiv dintre rspunderea juridic i sanciune. La aceste cauze se mai adaug inexistena unei teorii a rspunderii n doctrina administrativ interbelic din ara noastr; restrngerea sferei de aplicare i a importanei dreptului administrativ n societatea socialist; reducerea funciilor sanciunii juridice, implicit a sanciunii administrative, la strvechea idee de pedeaps; teoretizarea ilicitului administrativ ca ilicit administrativ sancionat contravenional i ilicit nesancionat etc.(22) Totodat n aceast opinie se critic i teza potrivit creia rspunderea administrativ cuprinde totalitatea normelor ce reglementeaz responsabilitatea juridic a celor ce nesocotesc i ncalc normele de drept administrativ, adic acele norme de drept care reglementeaz raporturile sociale ce apar ntre organele administraiei publice, n realizarea sarcinilor puterii executive, precum i ntre aceste organe i particulari.(23) Potrivit opiniei autorului citat mai sus rspunderea juridic, axat pe ideea de drept obiectiv cuprinde patru categorii de norme juridice: a) cu privire la conduit ilicit; b) cu privire la condiiile care trebuie sau nu ndeplinite; c) cu privire la sanciuni i d) cu privire la procedur. Fiecare dintre aceste categorii de norme se grupeaz pe instituii, rspunderea aprnd ca o instituie juridic complex, ca un sistem complex de norme juridice. Prin intermediul rspunderii juridice sistemul social juridic se autoregleaz, contracarnd fapta ilicit, perturbatoare i sancionnd pe autorul acesteia. Din aceast perspectiv formele rspunderii juridice nu pot fi calificate dect ca subsisteme sau sisteme paralele de autoreglare i sancionare, implicit instituii ale diferitelor ramuri de drept. n aceast concepie se face vorbire de trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale. Prin urmare se subliniaz c n dreptul administrativ exist dou forme de rspundere concretizate printr-o sanciune 244

represiv rspunderea administrativ disciplinar i rspunderea contravenional i o form de rspundere caracterizat printr-o sanciune reparatorie, rspunderea organelor administraiei publice pentru pagubele pricinuite prin actele ilegale sau mai direct, rspunderea administrativ patrimonial (material) .(24) ntr-o alt opinie rspunderea administrativ este acea form a condamnrii statale ce const ntr-o privaiune represiv de natur material sau moral, care intervine cnd au fost nclcate raporturile de drept administrativ i a crei regim juridic este reglementat de normele dreptului administrativ. (25) Pe baza tezei c noiunile de responsabilitate i rspundere nu coincid, ntr-o alt concepie se susine c responsabilitatea administrativ este instituia juridic prin care orice persoan de drept public este declarat de legiuitor ca potenial rspunztoare pentru actele i faptele administrative, productoare de pericol sau prejudicii, ce le poate svri n organizarea executrii i n executarea n concret a legii, personal sau prin funcionarii si ori lucrurile aflate n paza sa juridic iar rspunderea administrativ este o rspundere concret, stabilit de autoritatea competent dup o anumit procedur prevzut de lege, prin aplicarea unei sanciuni, nsoit sau nu, de anularea actului administrativ ilegal, de msura nlturrii strii de fapt ilegale sau potenial periculoase i de fixarea despgubirilor pentru actul ce a cauzat daunele constatate.(26) n ce ne privete subliniem c sistemul de drept actual reglementeaz mai multe sanciuni administrative, cu toate c noiunea de rspundere administrativ nu este recunoscut de o parte a doctrinei iar n alte concepii, se contest necesitatea fundamentrii unei teorii generale asupra responsabilitii juridice, punndu-se accentul pe noiunile, msuri de constrngere, msuri de poliie, decizii administrative iar n cadrul reglementrii aciunii administrative, se evit chiar i termenii de rspundere i sanciune administrativ. Doctrina din ara noastr, pe care o mprtim, evideniaz necesitatea dezvoltrii teoriei rspunderii, n dreptul administrativ i clarificarea raportului dintre constrngerea administrativ i jurisdicia graioas, a relaiei dintre sanciunea juridic i rspundere precum i a corelaiei dintre constrngere, rspundere i executare silit. n acest scop se impune compatibilizarea diferitelor sisteme de drept i eficientizarea reglementrilor legale, n contextul dezvoltrii societii informaionale i a cooperrii internaionale. Totodat se impune depirea concepiei de interpretare rigid a principiului separaiei puterilor care nu ngduie autoritilor executive, competena de a trage la rspundere i de a sanciona, n vederea promovrii noii orientri a dreptului public care dezvolt ideea c, n statul contemporan tradiionalele funcii, legislativ, executiv i judectoreasc au cedat locul unor funcii noi, moderne, exercite de autoriti statale independente, adaptate noilor realiti economico sociale, politico-diplomatice, militare, interne i internaionale. (27) Autoritile publice sunt reglementate n Constituie ntr-o nou concepie filozofic i politic, bazat pe legitimitate popular, precizndu-li-se nuanat rolul i structura, atribuiile i mijloacele juridice de care dispun n cadrul entitii statale. Fiecare autoritate este specializat n realizarea unei activiti statale 245

specifice pe care o realizeaz n mod principal, alturi de alte activiti conexe sau derivate, specifice altor organe, cu activitatea crora se interfereaz. n acest mod se realizeaz colaborarea, echilibrul i controlul reciproc al autoritilor statale. (28) Aceast concepie trebuie avut n vedere i n activitatea de realizare a dreptului.

2. Corelaia sanciune juridic, constrngere i executare silit n literatura de specialitate corelaia sanciune juridic, constrngere i executare silit este privit diferit. n unele concepii rspunderea juridic este identificat cu sanciunea, pe cnd n alte opinii se precizeaz c sanciunea este mijlocul juridic de realizare a rspunderii, iar constrngerea juridic este identificat cu sanciunea, pe cnd n alte opinii se precizeaz c sanciunea este mijlocul juridic de realizare a rspunderii, iar constrngerea juridic este privit ca un raport juridic care are ca obiect sanciunea juridic. Rspunderea juridic i sanciunea juridic dei sunt ntr-o strns relaie, ele nu trebuie confundate. Rspunderea constituie faza prealabil a aplicrii sanciunii, n care se stabilete att natura, ct i condiiile rspunderii, pe baza normelor juridice nclcate iar sanciunea reprezint, mijlocul de materializare a consecinelor nclcrii normei juridice. Prin urmare rspunderea juridic i sanciunea juridic reprezint adevrate instrumente n vederea realizrii dreptului, adic a transpunerii n viaa social a reglementrilor coninute n normele juridice. Pe de alt parte este de subliniat c dreptul pozitiv, nu se confund cu sanciunea ntruct sanciunea, cu toate c este atributul statului, ea poate constitui temei de aplicare, chiar de ctre particulari, ns sub garania i voina statului. Bunoar n cazul contractelor sinalagmatice se aplic excepia non adimpleti contractus adic o parte care nu i ndeplinete obligaia creeaz situaia eliberrii celorlalte pri de a nu da curs contractului. n cazul pactului comisoriu, contractul se realizeaz de drept prin nendeplinirea obligaiilor de ctre cealalt parte. n anumite situaii legea reglementeaz dreptul de retenie asupra bunului debitorului sau d dreptul creditorului gajist s procedeze la vnzarea gajului, fr s se fac formele de executare silit. Dreptul la legitima aprare reprezint o sanciune aplicat de particulari n relaiile dintre persoane. n aceste cazuri nu se nltur atributul statului de a aplica sanciuni, datorit faptului c dreptul pozitiv este sursa sanciunii juridice i nici un particular nu poate s-i fac singur dreptate, fr s fie ocrotit de autoritatea public. n consecin sanciunea juridic reprezint aciunea material de coerciiune exercitat de ctre persoanele autorizate de lege, asupra altor 246

persoane i a patrimoniului lor, efectuat n numele statului. Prin urmare, constrngerea reprezint utilizarea forei n realizarea dreptului ntruct coerciiunea poate fi doar consecina posibil a aplicrii sanciunii, avnd n vedere c unele sanciuni pot fi realizate n afara constrngerii. Potrivit doctrinei, constrngerea juridic cuprinde n sens larg, toate msurile de stabilire a unei forme de rspundere i de aplicare a unei sanciuni juridice iar n sens restrns, constrngerea privete doar msurile de utilizare a forei n realizarea dreptului. Noiunea de sanciune juridic i constrngere juridic sunt instituii corelative. Bunoar sanciunea intervine n urma nclcrii unei norme juridice i se aplic printr-o decizie de ctre o autoritate public, ns ea nu reprezint nc o constrngere propriu-zis, ci doar un ordin al autoritii publice care trebuie executat voluntar. Dac ordinul nu este executat de bun voie, se trece la aplicarea constrngerii care poate avea fie un caracter intelectual (transcrierea ntr-un registru public, o publicare n pres etc.), fie un caracter material, adic constrngerea propriu-zis. n statele moderne, monopolul constrngerii aparine autoritilor publice care desemneaz n acest scop, anumii ageni ntruct nimeni nu poate s-i fac singur dreptate. Fiecare ramur de drept are un sistem propriu de sanciuni. Dreptului civil i sunt proprii sanciunile care privesc neobservarea sau violarea unui drept privat prin nclcarea unor norme juridice. Doctrina de specialitate nu a realizat pn n prezent, o teorie omogen asupra sanciunilor civile. (29) Sanciunile civile se refer la actele juridice sau la drepturile patrimoniale ori la drepturile personale nepatrimoniale i familiale. n materia actelor private, sanciunile civile pot fi nulitatea absolut sau relativ, inopozabilitatea, rezoluiunea, rezilierea i inexistena iar n domeniul drepturilor patrimoniale, o alt form de manifestare a sanciunii civile este obligarea la daune interese care pot fi compensatorii, moratorii adic pentru ntrzierea n execuie i cominatorii care privesc obligarea la plata unei sume de bani, pe durata de timp care se scurge pn la executarea obligaiei. Materia drepturilor personale i familiale cunoate ca regul, sanciuni indirecte, sub forma daunelor-interese sau aducere la cunotin public a actului reparator. n dreptul penal sanciunea juridic este instituit n scopul protejrii intereselor generale ale societii fiind bazat pe principiul legalitii ncriminrii: nulla poena sine lege. Sanciunea penal are denumirea specific de pedeaps i poate fi principal, complementar i accesorie. Alturi de pedeapsa penal, n dreptul penal sunt reglementate msurile educative i msurile de siguran. Totodat pentru faptele penale care nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni i sunt lipsite n mod vdit de importan, legea penal prevede posibilitatea aplicrii unor sanciuni administrative. Sanciunile administrative sunt specifice dreptului administrativ fiind aplicate n cadrul unor raporturi juridice de drept public, n care ntotdeauna una dintre pri este un organ al statului care realizeaz un act de putere public. Competena i limitele prerogativelor acestui organ, n aplicarea sanciunilor administrative, sunt stabilite prin actul normativ de organizare i funcionare a acestuia. Prin urmare i n dreptul public rspunderea este consecina 247

incompatibilitii dintre conduita unui subiect al raportului juridic i dispoziia normei de drept care reglementeaz acest raport. Unele sanciuni administrative sunt comune dreptului administrativ i dreptului privat cum sunt nulitatea, inexistena, inopozabilitatea, daunele-interese etc. Altele sunt asemntoare cu pedepsele penale cum sunt bunoar, sanciunile contravenionale i msurile de poliie administrativ. Specific dreptului administrativ este faptul c administraia public poate s-i confere singur titluri executorii pe care le execut din oficiu, pe cnd particularii pot obine un titlu executoriu, numai adresndu-se justiiei. Indiferent de ramura creia i aparine, orice sanciune juridic trebuie s asigure eficacitatea ordinii juridice i repararea pagubei cauzate, prin violarea unui drept reglementat de o norm legal. n limbajul juridic termenul de sanciune nu are ntotdeauna un sens clar, neunivoc, datorit accepiunilor sale diferite. Bunoar ntr-un prim sens, sanciunea desemneaz un element al structurii logico-juridice a normei de drept, ca o consecin a nclcrii dispoziiei normei. n sintagma sanciunea legii de ctre stat noiunea sanciunii privete activitatea statului de consacrare i elaborare pe plan juridic a actelor normative obligatorii. Uneori sanciunea este confundat cu constrngerea fiind folosit impropriu, ca termen sinonim pentru constrngere, cu toate c sanciunea este un element al raportului de constrngere i mijlocul de realizare a rspunderii juridice, ca reacie a societii fa de faptele antisociale. De remarcat c sanciunea juridic, constrngerea i executarea silit sunt noiuni conexe iar executarea silit - ca instituie juridic, cuprinde normele destinate punerii n executare a hotrrilor judectoreti i a altor titluri executorii. Realizarea finalitii actului de judecat implic pe lng supravegherea judectorului i intervenia puterii executive a statului care n calitate de autoritate rspunztoare, de organizarea i aprarea ordinii publice, intervine i desvrete controlul actului de executare silit.(30) Executarea silit presupune att existena unui titlu executoriu, ct i refuzul debitorului de a ndeplini obligaia prevzut prin titlu, fiind totodat forma de constrngere ce apare ca ultimo ratio de executare forat a titlului executoriu. Fr recurgere la procedura executrii silite, drepturile recunoscute creditorului ar putea rmne nerealizate. Faptele de executare silit sunt precedate ntotdeauna de acte juridice prin care se dispune efectuare lor, de ctre persoanele legal mputernicite, iar titlurile executorii pot fi emise de diferite autoriti publice, ns faptul de executare silit se realizeaz, numai de autoritile administraiei publice. n doctrina de drept civil se precizeaz c actul judectorului efectuat n cursul executrii silite, nu este ntotdeauna un act jurisdicional ci poate avea caracterul unui act de administrare a jurisdiciei. n acest caz actul poart denumirea de act de jurisdicie graioas, spre deosebire de actele de jurisdicie contencioas. n conceptul de jurisdicie graioas intr actele administrative ngduite judectorului, n afara limitelor funciei i jurisdiciei sale contencioase fiind incontestabil c judectorul ndeplinete o larg serie de acte care in de 248

administrarea justiiei, fr autoritate de lucru judecat i fr existena unui proces contradictoriu, Actele de procedur a executrii silite in de jurisdicia graioas iar actele graioase sunt acte administrative n fond i jurisdicionale n form, atta timp ct ele eman de la judectorul a crui atribuie caracteristic este funcia jurisdicional. (31) Actul de jurisdicie graioas poart denumirea de ncheiere i reprezint confirmarea judectoreasc a unei cereri care se face pentru stabilirea unei situaii juridice reglementat de lege. Acest act are un caracter unilateral fiind constitutiv de drepturi ntruct dreptul nefiind preexistent, va fi constituit de judector. (32) ncheierea prin care se ncuviineaz cererea de executare silit avnd caracter administrativ, nu are putere de lucru judecat, fiind revocabil i ca urmare, judectorul poate reveni asupra acesteia cnd se afl n faa unor elemente noi, pe care le-a cunoscut dar nu le-a avut n vedere la emiterea actului. Actul de jurisdicie graioas este definit ca fiind actul care are apartenena unei judeci, deoarece eman de la un judector nsrcinat cu exerciiul jurisdiciei contencioase, dar care, n fond este un act administrativ, caracterizat prin faptul c judectorul intervine n afara oricrui litigiu i hotrrea sa nu are autoritate de lucru judecat. (33) Pe lng jurisdicia graioas, instanele judectoreti, n activitatea de realizare a justiiei, nfptuiesc n secundar, diferite acte administrative att n procesul penal, ct i n procesul civil. De altfel, normele de drept administrativ care se aplic sanciunilor ce vizeaz legalitatea desfurrii proceselor penale sau civile, apar ca un mijloc de realizare a regimului juridic penal sau civil, dup caz.(34) 3. Formele rspunderii administrative Rspunderea juridic ocup un loc important n cadrul instituiilor juridice a fiecrei ramuri de drept iar formele i structura acestora sunt determinate de natura raportului juridic i a modului concret de reglementare a acestuia. Fiind un fenomen social juridic, responsabilitatea are ca finalitate att autoreglarea sistemului social,ct i sancionarea faptei ilicite, n scopul corijrii atitudinii viitoare a subiectului rspunderii i a formrii spiritului su de responsabilitate. Responsabilitatea administrativ apare numai n activitatea de organizare a executrii i de executare concret a legii. Prin urmare condiiile rspunderii administrative sunt fixate i date unilateral pe baza i n executarea legii. n consecin responsabilitatea administrativ este instituia juridic reglementat de normele administrative referitoare la aplicarea unor sanciuni specifice, n cadrul raporturilor sociale de organizare i de executare n concret a legilor ca urmare a svririi unor fapte ilicite sau pentru prevenirea i protejarea unor valori sociale ori pentru nlturarea unui pericol social, concretizate printr-un act juridic al autoritii competente. 249

Responsabilitatea administrativ difer n funcie de natura raportului juridic n care intr o persoan i de calitatea subiectelor raportului juridic. Bunoar n raporturile de serviciu ale funcionarilor publici cu cetenii poate s intervin o rspundere administrativ-disciplinar sau o rspundere administrativpatrimonial, aplicabil i autoritilor publice iar n raporturile contravenionale poate interveni o rspundere administrativ-contravenional, att n sarcina funcionarilor publici i a autoritilor publice, ct i n dauna persoanelor fizice i juridice, particulare. De asemenea nerespectarea de ctre persoanele fizice i juridice i a altor norme administrative poate atrage fie o rspundere socialpreventiv, prin aplicarea msurilor de poliie administrativ, fie chiar o rspundere administrativ reparatorie, specific dreptului mediului, bazat pe principiul poluatorul pltete sau rspunderea administrativ-procesual pentru nendeplinirea obligaiilor ce decurg dintr-o norm de nfptuire a unei forme de jurisdicie. n consecin nclcarea normelor administrative atrage att aplicarea de sanciuni represive, ct i a sanciunilor reparatorii. Sanciunile represive sunt cele de poliie administrativ,de coerciie financiar, disciplinare, contravenionale i administrativ- procesuale iar cele reparatorii privesc daunele materiale i morale cauzate de autoritile publice, n activitatea de organizare i executare a legii precum i de persoanele fizice i juridice, n baza principiului poluatorul pltete. Corespunztor sanciunilor administrative deosebim rspunderea administrativ represiv i rspunderea administrativ reparatorie (patrimonial). Rspunderea administrativ represiv constituie manifestarea atitudinii pe care o are autoritatea public competent, fa de cel care ncalc o norm de drept i cuprinde rspunderea administrativ social-preventiv, rspunderea administrativ-financiar, rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativ-procesual i rspunderea administrativ-contravenional. Rspunderea administrativ reparatorie constituie mijlocul prin care cel prejudiciat n legtur cu activitatea de organizare i executare a legii are dreptul la repararea prejudiciului cauzat, printr-o fapt de nclcare a normelor administrative i cuprinde rspunderea contractual i extra-contractual. Rspunderea administrativ-patrimonial a fost creat de jurispruden i const ntr-o rspundere obiectiv, fr a elimina n totalitate responsabilitatea funcionarilor publici. Rspunderea obiectiv este o responsabilitate fr culp ntruct pgubitul este scutit de sarcina de a dovedi greeala autoritilor publice, fiind nevoie doar de existena faptei ilicite a acestor autoriti sau a altor subiecte. De subliniat c rspunderea administrativ se bazeaz pe regimul de putere public att n ce privete aplicarea sanciunilor represive, ct i n privina celor reparatorii care se realizeaz ntr-un regim de responsabilitate administrativ, diferit de cel de drept privat. 3.1. Rspunderea administrativ social-preventiv 250

Responsabilitatea social-preventiv este o form de rspundere specific dreptului administrativ ntruct unele msuri de poliie administrativ intervin indiferent dac s-a svrit sau nu o fapt ilicit i pot fi aplicate fie singure, fie alturi de alte sanciuni juridice, urmrindu-se nlturarea unei stri de pericol sau protejarea anumitor valori sociale ori prevenirea svririi unor fapte antisociale. Msurile de poliie administrativ chiar dac au unele particulariti fa de alte sanciuni administrative sunt n sens larg sanciuni administrative i trebuie s fie aplicate n cadrul unei forme de rspundere juridic. n fundamentarea unei teorii a rspunderii n dreptul administrativ este de neconceput s fie reglementate raporturi sociale, prin norme administrative crora s li se aplice sanciuni administrative, n afara unei forme de rspundere juridic avnd n vedere c poliia este administraia care dispune de cel mai nalt grad de putere discreionar care se manifest n toate domeniile de activitate, att prin msuri de restricii n comportamentul social, ct i prin msuri de verificare pentru constatarea i sancionarea unor fapte care aduc atingere valorilor sociale aprate de lege. n literatura de specialitate se apreciaz c msurile de poliie administrativ sunt sanciuni de drept administrativ care se deosebesc de celelalte sanciuni administrative ntruct nu reprezint o form de concretizare a rspunderii specifice dreptului administrativ(35) sau se susine c nu se poate pune semnul egalitii ntre sanciunile de drept administrativ i msurile de simpl poliie administrativ, nefiind justificat extinderea conceptului de sanciune n afara vinoviei.(36) n doctrina occidental se evit n general folosirea termenului de rspundere atunci cnd este vorba de o aciune a administraiei asupra celor administrai fie datorit tradiiei, fie a existenei unor reglementri legale exprese referitoare la msurile de poliie administrativ, recurgndu-se la o form de rspundere numai n cazul excesului de putere n aplicarea normelor legale. Bunoar n Frana se consider c msurile de poliie administrativ nu au caracter de sanciune, cu excepia situaiilor n care acestea sunt provocate printr-un comportament individual i sunt luate printr-o procedur contradictorie dei n plan practic aceste msuri se confund uneori cu veritabile sanciuni administrative. Cnd se admite existena sanciunilor administrative acestea sunt calificate decizii administrative n virtutea puterii exorbitante a administraiei.(37) n spaiul anglo-saxon i n SUA, msurile administrative sunt calificate fie sanciuni civile, fie simple msuri de poliie. 3.2. Rspunderea administrativ-financiar Pentru abaterile din domeniul obligaiilor bugetare se datoreaz dobnzi i penaliti de ntrziere. Dobnda const n sporirea procentual n cuantumul prevzut de lege a sumelor de bani care reprezint creane bugetare, neachitate n termenele legale. Actuala legislaie privind colectarea creanelor bugetare(38) consacr obligativitatea sanciunii penalitii de ntrziere pentru neplata la 251

termen a impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor obligaii bugetare, cu excepia dobnzilor, penalitilor de orice fel i a amenzilor, fr a exclude obligaia de plat a dobnzilor sau a altor penaliti prevzute de lege. Dobnzile se calculeaz pentru fiecare zi, ncepnd cu ziua imediat urmtoare scadenei obligaiei bugetare i pn la data stingerii sumei datorate inclusiv, iar pentru diferenele de obligaii bugetare, stabilite de organele competente, dobnzile se datoreaz cu ziua imediat urmtoare scadenei obligaiei bugetare, la care s-a stabilit diferena, pn la data stingerii acesteia inclusiv. Dobnzile se datoreaz i pe perioada pentru care au fost acordate amnri sau ealonri la plata obligaiilor bugetare restante, evideniindu-se astfel latura recuperatoare a acestora. n situaia obligaiilor bugetare stinse prin executare silit, dobnzile se calculeaz pn la data ntocmirii procesului-verbal de distribuire conform legii iar n cazul plii preului n rate, dobnzile se calculeaz pn la data ntocmirii procesului-verbal de distribuire a avansului, urmnd ca pentru suma rmas de plat, dobnda s fie datorat de ctre cumprtor. Pentru obligaiile bugetare nepltite la scaden, persoanele fizice datoreaz dobnzi n mod diferit. Astfel pentru anul fiscal de impunere, dobnzile pentru plile anticipate neefectuate n termen, se calculeaz pn la data plii debitului, n cazul n care acesta este pltit n cursul anului de impunere i pn la data de 31 decembrie pentru plile anticipate, neachitate pn la finele anului de impunere iar dobnzile pentru sumele neachitate, nscrise n devizele de pli anticipate cu titlu de impozit pentru anul precedent, se calculeaz ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor, pn la data strngerii acestora prin orice modalitate, inclusiv. n cazul n care impozitul pe venit, din decizia de impunere anual este inferior sumei datorate cu titlu de pli anticipate, dobnzile se recalculeaz, ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor celui de impunere, asupra soldului neachitat din plile anticipate la data de 31 decembrie a anului de impunere, determinat cu impozitul de regularizare de sczut rezultat din decizia de impunere anual. Pentru sumele neachitate cu titlu de amenzi, dobnzi, penaliti de ntrziere, penaliti de orice fel stabilite potrivit legii, nu se datoreaz dobnzii. n cazul obligaiilor bugetare ale debitorului declarat insolvabil, dobnzile se calculeaz pn la data nchiderii procesului-verbal de constatare a insolvabilitii. Nivelul dobnzii se stabilete prin hotrre de Guvern, la propunerea Ministerului Finanelor Publice, corelat cu nivelul dobnzii de referin a Bncii Naionale a Romniei, o dat pe an, n luna decembrie pentru anul urmtor sau n cursul anului, dac aceasta se modific cu peste 5 puncte procentuale. Dobnda prevzut de lege se pltete i de organul fiscal pentru sumele pltite n plus de contribuabili, realizndu-se astfel att armonizarea cadrului legal cu legislaia rilor membre ale Uniunii Europene, ct i egalitatea de tratament fa de pltitorii de venituri bugetare. Penalitatea de ntrziere este sanciunea pecuniar administrativ-fiscal care se aplic pentru abaterile administrative ce privesc plata cu ntrziere a obligaiilor fiscale. Aceast sanciune este reglementat ntr-o cot procentual 252

de 0,5 % pentru fiecare lun i/sau pentru fiecare fraciune de lun de ntrziere, ncepnd cu data de nti a lunii urmtoare, cele n care obligaia bugetar avea termen de plat. Cota penalitilor de ntrziere se poate modifica prin hotrre a Guvernului la propunerea Ministerului Finanelor Publice. n cazul debitorilor pltitori de impozit pe profit i pentru obligaiile bugetare nepltite la scaden de persoanele fizice, reprezentnd impozitul pe venitul global, penalitilor de ntrziere li se aplic regimul stabilit pentru dobnzi. Penalitatea de ntrziere se datoreaz pn la data nceperii procedurii de executare silit iar dac s-au acordat nlesniri la plata obligaiilor bugetare, penalitatea de ntrziere se datoreaz pn la data intrrii n vigoare a documentului prin care se acord aceste nlesniri. Nerespectarea nlesnirilor la plat aa cum au fost acordate conduce la calculul penalitilor de ntrziere, de la data ncetrii valabilitii acestora, conform legii. Pe lng penalitile de ntrziere, ca sanciune general, cadrul legal existent, reglementeaz i o penalitate special care se aplic celui obligat s fac potrivit legii, reinerea i virarea sumelor calculate i reinute la surs. n aceast situaie, nevirarea n termen de 30 de zile de la data scadenei, a sumelor datorate cu titlu de obligaii, calculate i reinute la surs, atrage sancionarea cu o penalitate de 10 % din aceast sum. Penalitatea se aplic de organele competente, o singur dat, pentru aceiai sum reinut i nevirat, respectiv reinut. Aplicarea acestei sanciuni, nu nltur obligaia de plat a dobnzilor i a penalitilor de ntrziere, conform legii. Dup cum se poate observa Ordonana Guvernului privind colectarea creanelor bugetare reglementeaz mijloace juridice noi, n domeniul realizrii veniturilor bugetare, specifice legislaiei fiscale internaionale. Principala noutate o constituie reglementarea dobnzii n locul majorrii de ntrziere pentru neplata la termen a obligaiilor bugetare i extinderea penalitii de ntrziere ca sanciune obligatorie. n acest context se pune problema stabilirii naturii juridice a celor dou modaliti de coerciie exercitate asupra contribuabililor ru platnici. n literatura de specialitate natura juridic a majorrii de ntrziere reglementat de vechea legislaie a fost privit diferit. Bunoar ntr-o opinie(39) se consider c majorarea de ntrziere este att sanciune, ct i despgubire a statului pentru ncasarea cu ntrziere a drepturilor sale iar ntr-o alt prere(40) majorarea de ntrziere este apreciat ca fiind att sanciune ct i dobnd perceput pentru c venitul bugetar a fost reinut i utilizat de debitor, ncepnd cu termenul de plat, cnd se datora bugetului. ntr-o alt concepie (41) se susine c majorarea de ntrziere este o form de rspundere patrimonial specific dreptului fiscal. Conform altei opinii(42) majorarea de ntrziere este o sanciune bneasc fiscal care poate fi comparat n esena ei cu amenda, avnd ns alte condiii de aplicare i de calcul. n ce ne privete(43) am achiesat la prerea din urm, avnd n vedere i alte reglementri similare n materie, la care a recurs legiuitorul. Bunoar n cazul impozitului pe profit s-a reglementat pentru neplata n ntregime a acestor obligaii, la data prevzut, pe lng majorarea de ntrziere i o amend ntr-un cuantum procentual de 3 % din impozitul nepltit, constnd din diferena dintre 253

impozitul datorat i cel pltit. n consecin majorarea de ntrziere avea o natur specific de sanciune administrativ-fiscal. Considerarea majorrii de ntrziere ca fiind o despgubire care atrage o rspundere patrimonial specific dreptului fiscal, contravine esenei rspunderii patrimoniale de a fi atras de paguba efectiv suferit i beneficiul nerealizat. De asemenea majorarea de ntrziere nu putea fi apreciat ca fiind o dobnd ntruct dobnda este considerat a fi preul serviciului fcut de creditor, debitorului, pltit de acesta din urm pentru a dobndi dreptul de a folosi o sum de bani, n cursul unei perioade determinate. Noul cadru legal n domeniul obligaiilor bugetare evideniaz misiunea administraiei fiscale de a asigura o colectare eficient a veniturilor publice, acordndu-se o atenie special dezvoltrii relaiei de parteneriat cu pltitorii de venituri bugetare, (44) n concordan cu tendina de pe plan internaional de a se nlocui termenul de pltitor, utilizat n literatura de specialitate i n legislaie cu cel de utilizator sau client.(45) Prin urmare dobnda fiscal reglementat de lege nu mai este o sanciune ntruct urmrete recuperarea preului aferent sumei de bani folosit de debitor, pe perioada neachitrii la termen a obligaiilor fiscale iar penalitatea de ntrziere i penalitatea special sunt sanciuni obligatorii pentru neplata obligaiilor bugetare exigibile.

3.3. Rspunderea administrativ-disciplinar 3.3.1. Consideraii generale Activitatea funcionarilor publici este reglementat n cadrul raportului de serviciu, prin norme juridice care presupun o disciplin a muncii, reguli de comportare i responsabilitate, n realizarea atribuiilor prevzute de lege. n consecin disciplina muncii reprezint un ansamblu obligatoriu de reguli profesionale i de comportare, att la locul de munc, ct i n afara acestuia, impuse funcionarilor publici pentru realizarea atribuiilor specifice. Caracteristic disciplinei, n realizarea funciei publice este abaterea disciplinar definit de legiuitor n raportul de serviciu bazat pe principiul subordonrii ierarhice care are ca finalitate, asigurarea unitii de aciune n diferite domenii i ramuri de activitate ale administraiei publice. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici este o responsabilitate juridic de drept public, ce izvorte din lege, n urma svririi unei abateri disciplinare care se stabilete dup o procedur specific domeniului organizrii i executrii n concret a legii avnd menirea de a proteja buna funcionare a serviciilor publice, n scopul realizrii intereselor generale pe care acestea le urmresc a fi satisfcute. Rspunderea disciplinar are un caracter strict personal, nefiind de conceput o rspundere pentru fapta altuia sau o transmitere a acesteia asupra motenitorilor ori s fie stabilit n sarcina unui organ colegial, fie autoritate public statal, fie asociaie sau fundaie. La baza rspunderii administrativ254

disciplinare st abaterea administrativ care are periculozitate social mai redus fa de alte fapte ce aduc atingere intereselor generale cum sunt contraveniile i infraciunile. n consecin rspunderea disciplinar poate fi cumulat cu rspunderea contravenional i penal precum i cu rspunderea administrativpatrimonial, fr s se ncalce regula non bis in idem, avnd n vedere c acest principiu interzice numai aplicarea pentru aceiai fapt ilicit, a dou sau mai multe sanciuni de aceiai natur. ntr-o opinie se consider c rspunderea administrativ-disciplinar are o sfer mult mai larg dect rspunderea funcionarilor publici ntruct aceasta este definit ca fiind situaia juridic care const n complexul de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sancionatorii, stabilite de regul, ntre un organ al administraiei publice sau, dup caz, un funcionar public i autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcionar public, structur nestatal, persoan fizic), ce nu este contravenional(46). Totodat se subliniaz c temeiul obiectiv al acestei forme de rspundere l reprezint abaterile administrative care sunt n primul rnd nclcri cu vinovie ale normelor de drept administrativ, viznd nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a obligaiilor subiectelor subordonate, n raporturile de drept administrativ, iar n al doilea rnd acestea sunt nclcri ale normelor de drept penal care prin pericolul lor social concret, redus, justific aplicarea sanciunilor de natur administrativ prevzute de Codul penal (art.91). (47) Este greu de acceptat o asemenea opinie care extinde rspunderea disciplinar, nu numai la funcionarii publici ci i la organele de stat, structurile nestatale i la persoanele fizice, adic la toate raporturile de subordonare dintre administraie i administraii. (48) Rspunderea administrativ-disciplinar, ca form exorbitant de rspundere fa de dreptul comun disciplinar, privete doar responsabilitatea funcionarilor publici pentru asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice, n cadrul raporturilor de serviciu bazate pe subordonare ierarhic. Nu orice raport de subordonare dintre administraie i administrai sau de drept penal ori procesualjudiciar, presupune o rspundere disciplinar, n sensul dreptului comun. Bunoar disciplina social, financiar i cea procesual-judiciar, atrag sanciuni administrative, corespunztoare formelor specifice de responsabilitate, ce caracterizeaz ramurile de drept crora le aparin. 3.3.2. Abaterea disciplinar Abaterea de la disciplina funciei publice este fapta ilicit svrit printr-o aciune sau inaciune, cu vinovie care cuprinde att culpa in eligendo ct i culpa in vigilando. Abaterea disciplinar poate s fie unic sau n concurs cu alte fapte de natr administrativ, penal sau civil i reprezint greeala de serviciu, adic inerent muncii fiind svrit fr tiin sau fr culp i greeala grosier, comis cu rea credin. Potrivit legii nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de 255

conduit profesional i civic prevzute de lege constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora (49). Faptele care reprezint abateri disciplinare sunt urmtoarele: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d)nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; k) stabilirea de ctre funcionarii publici de execuie de relaii directe cu petenii n vederea soluionrii acestora. Legea cadru privind statutul funcionarilor publici se completeaz conform articolului 103 din acest act normativ cu prevederile legislaiei muncii. Noul cod al muncii (50) definete abaterea disciplinar ca fiind o fapt n legtur cu munca i care const ntr-o aciune sau inaciune svrit cu vinovie de ctre salariat, prin care acesta a nclcat normele legale, regulamentul intern, ordinele i dispoziiile legale ale conductorilor ierarhici. Prin urmare n stabilirea abaterilor disciplinare ale funcionarilor publici trebuie s se in seama i de normele completatoare ale codului muncii care conin reglementri mult mai detaliate dect Legea privind statul funcionarilor publici. n consecin rspunderea administrativ-disciplinar a funcionarilor publici este atras att de faptele precis determinate de lege, ct i de stabilirea faptelor care reprezint nclcri ale obligaiilor prevzute de dispoziiile legale. 3.3.3. Sanciunile administrativ-disciplinare Sanciunile disciplinare sunt mijloacele prevzute de lege pentru aprarea ordinii disciplinare a funciei publice i pentru prevenirea actelor de indisciplin. Totodat sanciunile disciplinare urmresc dezvoltarea spiritului de responsabilitate a funcionarilor publici, n realizarea atribuiilor de serviciu i respectarea normelor de conduit, att la serviciu, ct i n afara acestuia, pentru aprarea prestigiului funciei. Sanciunile disciplinare sunt prevzute expres i limitativ de lege fiind reglementate n mod gradat, de la cea mai blnd, la cea mai sever, cu precizarea duratei i a cuantumului acesteia. Pentru o abatere administrativ-disciplinar, funcionarului public i se poate aplica numai o singur sanciune, chiar dac a nclcat mai multe obligaii legale ntruct n dreptul nostru, cumulul sanciunilor disciplinare nu este ngduit. La individualizarea sanciunii disciplinare se ine seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n serviciu a funcionarului public precum i existena n antecedentele acestuia, a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate conform legii. 256

Sanciunile disciplinare pot fi clasificate dup criteriul categoriei de personal cruia i se aplic sanciunile i dup criteriu efectelor produse de acestea. Potrivit primului criteriu deosebim sanciunile prevzute n Legea privind statutul funcionarilor publici, ca drept comun n materie i sanciuni speciale, care sunt prevzute n statutele diferitelor categorii de personal sau n statute disciplinare aplicabile unor ramuri sau domenii de activitate administrativ. Dup criteriul efectelor produse, sanciunile disciplinare pot fi grupate n urmtoarele categorii: a) sanciuni disciplinare cu caracter moral; b) sanciuni cu efect precumpnitor patrimonial; c) sanciuni care afecteaz cariera funcionarului public att profesional, ct i pecuniar; d) sanciuni care determin ncetarea raportului de serviciu. Ca sanciune cu caracter moral legea reglementeaz mustrarea scris renunndu-se la sanciunea avertismentului. n categoria sanciunilor cu efect precumpnitor patrimonial se include diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioad de pn la 3 luni iar n categoria sanciunilor care afecteaz cariera funcionarului public intr suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de 1 la 3 ani i trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului. Sanciunea care determin ncetarea raportului de serviciu al funcionarului public este destituirea din funcie fiind cea mai grav sanciune aplicabil, datorit consecinelor produse asupra carierei celui n cauz. 3.3.4. Cauzele exoneratoare de responsabilitate disciplinar i radierea sanciunilor disciplinare Rspunderea disciplinar poate fi antrenat n sarcina funcionarilor publici, numai dac sunt ndeplinite toate elementele constitutive ale abaterii administrative ntruct lipsa unuia dintre acestea, atrage imposibilitatea declanrii responsabilitii. n anumite situaii chiar dac fapta ntrunete trsturile specifice abaterii disciplinare, intervenia cauzelor exoneratoare de rspundere sau neresponsabilitate, nltur rspunderea administrativ-disciplinar. Cauzele exoneratoare de rspundere disciplinar sunt cele prevzute de legislaia specific raporturilor de serviciu i de munc precum i cele prevzute n dreptul penal care se aplic prin analogie. Prin Hotrrea Guvernului nr.1210/2003 privind organizarea i funcionarea comisiei de disciplin i a comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice(51) s-a reglementat prescripia aplicrii sanciunilor disciplinare, avnd n vedere c sesizarea comisiei de disciplin pentru cercetarea unei fapte ilicite, svrite de funcionarii publici se poate face n termen de 15 zile calendaristice, de la data lurii la cunotin de ctre persoanele prevzute de lege, dar nu mai trziu de 6 luni, de la data svririi faptei care constituie abatere disciplinar. 257

n noul cod al muncii prescripia aplicrii sanciunilor disciplinare este reglementat n articolul 268 care prevede c orice sanciune disciplinar poate fi aplicat numai n termen de 30 de zile calendaristice, de la data lurii la cunotin despre svrirea abaterii disciplinare, dar nu mai trziu de 6 luni de la data svririi faptei. Celelalte cauze exoneratoare de rspundere disciplinar sunt prevzute n dreptul penal cum sunt bunoar legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic i constrngerea moral, cazul fortuit i fora major, eroarea de fapt i ordinul de serviciu, care se aplic n mod corespunztor. Radierea sanciunii disciplinare a funcionarului public este o instituie specific dreptului administrativ care se aseamn cu reabilitarea din dreptul muncii i const n prezumarea de ctre lege, c dup trecerea unei anumite perioade de timp, de la executarea sanciunii, dac cel n cauz nu a mai svrit o alt abatere administrativ, se poate considera c funcionarul public sa ndreptat iar scopul sanciunii a fost ndeplinit. Potrivit legii sanciunile disciplinare se radiaz de drept dup trecerea unui anumit interval de timp i anume: a) 6 luni de la aplicare n cazul sanciunii disciplinare a ntrzierii sistematice n efectuarea lucrrilor; b) un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sanciunile disciplinare ce privesc neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor, absene nemotivate de la serviciu i nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; c) 7 ani de la aplicare n cazul sanciunii disciplinare de intervenie sau struine pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal. Radierea sanciunilor disciplinare n termenele de 6 luni i un an se constat prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. 3.3.5. Procedura aplicrii sanciunii disciplinare Procedura aplicrii sanciunilor disciplinare poate s fie una sumar sau mai dezvoltat, n funcie de sanciunile aplicate fiind prevzut de lege i de statutele sau regulamentele de disciplin ale funcionarilor publici. Aciunea disciplinar care se finalizeaz prin actul de sancionare ordin, decizie, dispoziie nu este o aciune n sens jurisdicional, ci o prerogativ a autoritii publice care a fost nvestit cu puterea de numire a funcionarului public, din care decurge dreptul de a sanciona sau revoca proprii ageni. n consecin, aplicarea unei sanciuni disciplinare presupune emiterea unui act administrativ de autoritate, dup procedura prevzut de lege. La baza procedurii administrative de aplicare a sanciunilor disciplinare stau principiile individualizrii sanciunii disciplinare i a cercetrii prealabile a faptei imputate ntruct funcionarul public se bucur de prezumia de nevinovie, n baza creia nu este obligat s-i probeze nevinovia ci doar s combat netemeinicia faptei imputate. Iniiativa aciunii disciplinare aparine autoritii competente care se poate sesiza fie din oficiu, fie la plngerea sau sesizarea altor persoane. 258

Prima faz a procedurii de aplicare a sanciunii disciplinare const n cercetarea faptei imputate i audierea funcionarului public. Audierea funcionarului public trebuie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii iar refuzul acestuia de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterile disciplinare care i se imput se consemneaz ntr-un proces verbal. Prin urmare cercetarea prealabil a abaterii disciplinare este o condiie de validitate pentru aplicarea oricreia dintre sanciunile prevzute de lege. n cadrul autoritilor sau instituiilor publice se constituie comisii de disciplin competente s cerceteze i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici iar n funcie de numrul acestora, comisia de disciplin se poate constitui pentru o singur autoritate sau instituie public sau pentru mai multe (52) n alctuirea comisiei de disciplin intr un numr egal de reprezentani desemnai de conductorul autoritii sau instituiei publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat, reprezentanii n comisie vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva autoritate sau instituie public. Dac s-a constituit o singur comisie de disciplin comun pentru mai multe autoriti sau instituii publice, aceasta va fi compus dintr-un numr egal de reprezentani ai acestor autoriti sau instituii publice, desemnai n condiiile de mai sus. Potrivit legii prin Hotrrea Guvernului 1210/2003 (53) s-a reglementat modul de constituire, competena, atribuiile, modul de sesizare i procedura de lucru ale comisiilor de disciplin din cadrul autoritilor i instituiilor publice. Activitatea comisiilor de disciplin are la baz urmtoarele principii: a) prezumia de nevinovie, conform cruia se prezum c funcionarul public este nevinovat atta timp ct vinovia sa nu a fost dovedit; b) garantarea dreptului la aprare, conform cruia se recunoate dreptul funcionarului public de a fi audiat, de a prezenta dovezi n aprarea sa i de a fi asistat de un aprtor; c) celeritatea procedurii, care presupune obligaia comisiei de disciplin de a proceda fr ntrziere la soluionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate i a regulilor prevzute de lege; d)contradictorialitatea care presupune asigurarea posibilitii persoanelor aflate pe poziii divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu abaterea disciplinar pentru care a fost sesizat comisia de disciplin; e) proporionalitatea conform cruia trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii disciplinare, circumstanele svririi acesteia i sanciunea disciplinar propus s fie aplicat; f) legalitatea sanciunii conform cruia comisia de disciplin nu poate propune dect sanciunile disciplinare prevzute de lege; g) unicitatea sanciunii, conform cruia pentru o abatere disciplinar nu se poate aplica dect o singur sanciune disciplinar. Sesizarea ndreptat mpotriva unui funcionar public se adreseaz comisiei de disciplin din cadrul autoritii sau instituiei publice n care acesta i desfoar activitatea. Comisia poate fi sesizat fie de conductorul autoritii sau instanei publice, fie de conductorul compartimentului n care i desfoar 259

activitatea funcionarul public, a crui fapt este sesizat sau de ctre orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui funcionar public. n cazul n care sesizarea a fost adresat conductorului autoritii sau instituiei publice ori conductorului compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt este sesizat, acesta are obligaia s o transmit de ndat comisiei de disciplin. Sesizarea se formuleaz n scris, n termen de cel mult 15 calendaristice de la data lurii la cunotin despre fapta ilicit, dar nu mai trziu de 6 luni de la data svririi faptei care constituie abatere disciplinar, se depune la secretariatul comisiei de disciplin care are obligaia s o nregistreze i trebuie s fie nsoit, atunci cnd este posibil de nscrisurile care o susin. Apoi preedintele comisiei de disciplin fixeaz de ndat, termenul de prezentare i dispune citarea funcionarului public a crui fapt a fost sesizat, precum i a celui care a fcut sesizarea i a persoanelor care sunt artate n sesizare. Citarea se face cu cel puin 3 zile calendaristice, naintea termenului de prezentare prin scrisoare recomandat sau prin ntiinare scris luat la cunotin sub semntur. Procedura de citare este obligatorie pentru fiecare termen fixat de preedintele comisiei de disciplin. Funcionarului public, a crui fapt constituie obiectul sesizrii, i se comunic, sub sanciunea nulitii, o copie de pe sesizarea ndreptat mpotriva sa. La primul termen de prezentare, comisia de disciplin verific ndeplinirea condiiilor cerute de lege iar dac constat c nu sunt ndeplinite cerinele legale, sesizarea este clasat. n situaia n care comisia de disciplin constat c sunt ndeplinite condiiile cerute de lege pentru aplicarea sanciunii, va solicita persoanelor menionate n sesizare s depun, pn la urmtorul termen, nscrisurile sau orice alte dovezi, n vederea cercetrii abaterii disciplinare. n faa comisiei de disciplin, funcionarul public a crui fapt se cerceteaz, se nfieaz personal i poate fi asistat de un aprtor. Cercetarea abaterii disciplinare se face cu celeritate iar aceast activitate presupune mai multe operaiuni: a) audierea oricror alte persoane ale cror declaraii pot nlesni soluionarea cazului; d) culegerea informaiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele prevzute de lege; e) administrarea probelor, precum i verificarea documentelor i a declaraiilor prezentate. Audierea persoanelor prevzute de lege se consemneaz ntr-un proces verbal, sub sanciunea nulitii i se semneaz, de secretarul comisiei, precum i de persoana audiat. Dac funcionarul public refuz de a se prezenta la audiere sau de a da declaraia referitoare la fapta imputat, acest fapt se consemneaz ntr-un proces verbal. n urma administrrii probelor membrii comisiei de disciplin ntocmesc un raport n care se consemneaz rezultatele activitii de cercetare desfurate de comisie i se aduce la cunotina funcionarului public n vedere formulrii unor eventuale obiecii. edinele comisiei de disciplin nu sunt publice cu excepiile prevzute de lege iar lucrrile fiecrei edine se consemneaz ntr-un proces verbal semnat de preedinte, de membrii i de secretarul comisiei de disciplin. Lipsa nejustificat a persoanelor citate nu mpiedic desfurarea edinelor comisiei de disciplin, dac citarea s-a fcut n respectarea cerinelor prevzute de lege. 260

n exercitarea atribuiilor sale comisia de disciplin ntocmete rapoarte, pe baza concluziilor majoritii membrilor si. Dac sunt opinii separate acestea se formuleaz n scris, cu motivarea necesar, i se anexeaz la raportul comisiei de disciplin, se nainteaz conductorului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt a fost cercetat, n termen de 3 zile de la data ultimei edine. n raport comisia de disciplin formuleaz propuneri cu privire la sanciunea aplicabil, pe baza referatului i a concluziilor scrise efectuate cu ocazia cercetrii abaterii. Comisia de disciplin poate s propun sanciunea disciplinar aplicabil, n cazul n care s-a dovedit svrirea abaterii disciplinare de ctre funcionarul public sau clasarea cauzei, atunci cnd nu se confirm svrirea unei abateri administrative. La individualizarea sanciunii disciplinare aplicabile funcionarului public, comisia de disciplin trebuie s in seama de cauzele care au determinat svrirea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceast fapt a fost svrit, gradul de vinovie, gravitatea i consecinele abaterii administrative, conduita funcionarului public i existena unor antecedente disciplinare care nu au fost radiate conform legii. n cazul n care comisia de disciplin constat c fapta svrit de funcionarul public ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni, propune conductorului autoritii sau instituiei publice sesizarea organelor de urmrire penal care are obligaia s sesizeze organele n drept, n termen de 5 zile de la primirea propunerii. A doua faz a procedurii de sancionare disciplinar a funcionarului public este aplicarea sanciunii disciplinare. Dup primirea raportului comisiei de disciplin, conductorul autoritii sau instituiei publice emite ordinul, decizia ori dispoziia de sancionare, n termen de cel mult 5 zile, care se comunic funcionarului public sancionat, n termen de 15 zile de la data emiterii. Conductorul autoritii sau instituiei publice, nu poate aplica o sanciune disciplinar mai grav dect cea propus de comisia de disciplin, ns poate aplica o sanciune mai uoar dac consider necesar. Potrivit legii funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care n baza legitimrii procesuale active, poate dispune efectuarea unui control asupra modului n care autoritile sau instituiile publice respect legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici. Sanciunea disciplinar cu caracter moral, se poate aplica direct de ctre conductorul compartimentului n care activeaz funcionarul public. n aceast situaie, funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa cu contestaie la conductorul autoritii sau instituiei publice care are obligaia s sesizeze n termen de 5 zile lucrtoare de la data nregistrrii contestaiei, comisia de disciplin. Comisia de disciplin este competent s verifice dac sanciunea disciplinar a fost aplicat cu respectarea dispoziiilor legale i n funcie de cele constatate, va propune printr-un raport meninerea, modificarea sau anularea sanciunii disciplinare aplicate. Comisia de disciplin nu poate propune aplicarea unor sanciuni mai grave dect cea iniial. 261

Dup primirea raportului comisiei de disciplin conductorul autoritii sau instituiei publice va emite ordinul, sau dispoziia definitiv. Funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar aplicat de conductorul autoritii sau instituiei publice, pe baza propunerii comisiei de disciplin, se poate adresa pe calea aciunii directe, la instana de contencios administrativ, n condiiile legii, solicitnd anularea sau modificarea dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare. Potrivit legii sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 6 luni de la data svririi abaterilor. 3.4. Rspunderea administrativ-procesual Orice conflict sau nenelegere ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice este susceptibil, de a fi supus spre rezolvare unui organ de jurisdicie, iar n raport de natura normelor legale nclcate, litigiile pot fi civile, comerciale, de contencios administrativ sau constituional, de munc, arbitrale etc. Soluionarea litigiilor se realizeaz pe baza normelor legale de procedur judiciar care sunt valorizate i obiectivate n cadrul unui proces. Procesul desemneaz activitatea desfurat potrivit normelor procedurale, de ctre organul de jurisdicie, prile interesate, organele de executare, de alte organe sau persoane care, n condiiile legii, particip la nfptuirea justiiei, n cauzele deduse judecii, pentru a se confirma ori realiza drepturile subiective nclcate i interesele legitime, sau n scopul constatrii la timp i n mod complet a faptelor antisociale, astfel ca persoana vinovat s fie tras la rspundere. n unele situaii organele de nfptuire a unei jurisdicii, pe lng activitatea esenial de soluionare a litigiului, n timpul procesului, aplic sanciuni judiciare persoanelor care au nesocotit legalitatea, n care trebuie s se desfoare activitatea acelui organ. Raiunea instituirii acestor sanciuni este tocmai asigurarea bunei desfurri a procesului, specific acelei forme de jurisdicie. Aceste sanciuni sunt msuri administrative att din punct de vedere al naturii fizice i al criteriilor intrinseci, ct i al naturii juridice, evideniat de categoriile tiinei dreptului administrativ. n calificarea naturii juridice a sanciunii juridice, nu trebuie avut n vedere doar criteriul formal al naturii organului care aplic msura, ci i regimul juridic aplicabil acelei msuri, determinat de esena lui, pe baza regulilor specifice tiinei ramurii de drept creia i aparine(54). Normele administrative care reglementeaz sanciunile judiciare fiind prevzute n legislaia specific altor ramuri de drept, reprezint mijlocul juridic de realizare a regimului juridic propriu ramurii de drept respective. Prin urmare regimul administrativ apare ca reglementare subsidiar, n vederea realizrii scopului unui alt regim juridic, n acest mod se realizeaz corelaia dintre dreptul administrativ i alte ramuri de drept (55). Bunoar amenda aplicat potrivit articolului 198 din Codul de procedur penal este o sanciune tipic de natur administrativ, (56) chiar dac este calificat diferit, fie amend judiciar, sanciune procesual cu caracter patrimonial (57). Amenda se aplic de organul de urmrire penal, prin ordonan iar de instana de judecat, prin ncheiere. 262

Persoana amendat poate solicita scutirea de amend ori reducerea acesteia, printr-o cerere fcut n termen de 10 zile de la comunicarea ordonanei ori a ncheierii de amendare. Dac persoana amendat justific de ce nu a dat curs obligaiei legale, organul de urmrire penal sau instana de judecat, va dispune scutirea sau reducerea amenzii (art.198 alin.ultim). ntr-o opinie (58) se consider c dispoziiile articolului 199 alin.ultim ale Codului de procedur penal apar ca o excepie de la regul comun n materie, consacrat de Legea cadru a contraveniilor, potrivit creia plngerea persoanelor prevzute de lege, mpotriva actului de sancionare, suspend executarea numai n ce privete despgubirea sau msura confiscrii. n realitate sanciunile judiciare nu au legtur cu dreptul contravenional. n mod asemntor sunt reglementate n capitolul IV/1 articolele 108/1108/3 din Codul de procedur civil (59) amenzile judiciare pentru svrirea unor fapte n legtur cu procesul civil i desfurarea normal a executrii silite. Amenda se stabilete prin ncheierea executorie care se comunic celui obligat, dac msura a fost luat n lipsa acestuia. mpotriva ncheierii cel obligat la amend va putea face o cerere de reexaminare, solicitnd motivat s se revin asupra amenzii sau s se dispun reducerea acesteia. Cererea se face n termen de 25 zile, dup caz, de la data la care a fost luat msura sau de la data comunicrii ncheierii i se soluioneaz prin ncheiere irevocabil, dat n camera de consiliu de ctre instana de judecat ori de preedintele instanei de executare care a aplicat amenda. Amenzile aplicate n temeiul Codului de procedur civil se execut de ctre executorii judectoreti, potrivit dispoziiilor legale privind executarea silit a creanelor bugetare. Reglementri de aceiai natur conin att Legea contenciosului administrativ, ct i Legea contenciosului constituional. Astfel n baza articolului 10 aliatul 3 din Legea 29/1990 (60) autoritatea administrativ care nu trimite n timpul stabilit de instan, lucrrile cerute pentru soluionarea n contencios, va fi obligat s plteasc statului, cu titlu de amend 500 lei pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. Amenda se aplic de instana de judecat n conformitate cu dispoziiile Codului de procedur civil. Potrivit articolului 51 din Legea 47/1992 (61) cnd Curtea Constituional constat c excepia de neconstituionalitate este nentemeiat i c a fost ridicat cu rea-credin, pentru a ntrzia rezolvarea procesului, ea poate sanciona partea care a invocat excepia, cu amend de 10.000 lei la 100.000 lei. De asemenea conform articolului 52 din aceiai lege refuzul unei autoriti publice sau al oricrei organizaii de a comunica informaiile, documentele i actele pe care le dein, cerute de Curtea Constituional se sancioneaz cu amend de 10.000 lei pentru fiecare zi de ntrziere. Amenzile se aplic de preedintele Curii Constituionale sau de preedintele completului de judecat, prin ncheiere motivat. mpotriva ncheierii se poate face plngere n termen de 30 de zile de la comunicare i se soluioneaz de organul care a aplicat amenda. ncheierea este definitiv i executorie iar sumele de bani se fac venit la bugetul statului. n timpul procesului penal instana de judecat poate dispune nlocuirea rspunderii penale cu rspunderea care atrage o sanciune cu caracter administrativ, dac sunt ndeplinite condiiile prevzute de legea penal. De 263

asemenea potrivit articolului 18/1 din Codul penal, nu constituie infraciune fapta prevzut de legea penal, dac aduce o atingere minim uneia din valorile aprate de lege i prin coninutul ei concret fiind lipsit n mod vdit de importan, nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni. Pentru aceste fapte procurorul sau instana de judecat aplic una din sanciunile cu caracter administrativ. Sanciunile cu caracter administrativ prevzute n articolul 91 din Codul penal sunt: mustrarea, mustrarea cu avertisment i amenda de la 100.000 lei la 10.000.000 lei. nlocuirea rspunderii penale cu cea administrativ nu se confund cu cauzele care exclud caracterul penal al faptei i nici nu duce la dezincrimnarea acesteia. Fapta i pstreaz caracterul care justific rspunderea penal, ns aceast rspundere prin voina legiuitorului este nlocuit, n cursul procesului penal cu o rspundere de natur administrativ. Potrivit regulilor de drept comun unei fapte ilicite i corespunde acea form de rspundere juridic pe care o reclam natura faptei. Prin excepie de la aceast regul, n cazul nlocuirii rspunderii penale, fapta svrit este i rmne infraciune, doar consecinele ei sunt schimbate, n sensul c rspunderea penal este nlocuit cu o rspundere administrativ-procesual. n literatura de specialitate se susine c instituia nlocuirii rspunderii penale fiind specific dreptului socialist, n prezent nu are suport constituional (62). De altfel n condiiile actuale de reglementare, instituia nlocuirii rspunderii penale are o aplicaie redus. Prin urmare se impune abrogarea textelor de lege care reglementeaz aceast instituie, ne mai avnd justificare social i legal. ntr-o alt opinie se apreciaz c, n cazul nlocuirii rspunderii penale conform articolelor 90 i 91 din Codul penal, cu aplicarea de sanciuni administrative, fapta ilicit nu mai constituie infraciune ci abatere administrativ, aspect care rezult din ultima parte a dispoziiilor articolului 90 din Codul penal (63). Aceast concluzie nu poate fi acceptat atta timp ct doar legiuitorul poate incrimina sau dezincrimina o fapt penal. De asemenea n cazul faptei care nu prezint gradul de pericol social al unei infraciuni, prevederile articolului 18/1 din Codul penal nu se refer la o dezincriminare legal sau la una judiciar. Organele judiciare apreciaz doar gradul de pericol social concret al faptei comise i cnd constat c acesta nu este al unei infraciuni, fapta nu este de natur penal lipsindu-i unul din elementele eseniale ale infraciunii, pericolul social. 64) Prin urmare n cazul prevederilor articolului 18/1 din Codul penal neexistnd infraciune i nici rspundere penal se aplic sanciuni administrative pentru abateri administrative. Dac unei fapte penale bunoar i lipsete vinovia, ca element constitutiv al infraciunii, n mod similar aceast fapt nu mbrac haina penal, dar nici nu constituie abatere care s fie sancionat. Sanciunile administrativ-procesuale intervin n cadrul raporturilor juridice procesuale de soluionare a unor litigii att pentru a concretiza formele de rspundere juridic specifice, ct i pentru a nlocui rspunderea penal cu alta administrativ sau de a stabili o rspundere administrativ pentru faptele prevzute n legislaia penal. Aceste sanciuni, aplicndu-se persoanelor fizice i 264

juridice, se deosebesc de sanciunile procedurale care privesc actele ncheiate cu nerespectarea legii. Chiar dac msurile administrative sunt aplicate de instana de judecat sau de procuror, ele i pstreaz natura juridic i aparin dreptului administrativ, dup cum i sanciunile civile i pstreaz acest caracter atunci cnd sunt aplicate de instanele penale, n conformitate cu normele Codului de procedur penal. n consecin la stabilirea naturii juridice a sanciunilor procesual-judiciare trebuie s se in seama att de organul care le aplic (sistemul formal), ct i de regimul juridic aplicabil sanciunilor administrative i finalitatea acestora.(65).

3.5. Rspunderea administrativ contravenional 3.5.1. Consideraii generale Ilicitul contravenional este la origine de natur penal fiind consacrat n vechiul drept penal francez i apoi n legislaia ulterioar. Dup apariia Codului penal francez de la 1810 aceast reglementare a fost preluat n aproape toate legislaiile penale europene i extra europene (66). Contraveniile erau considerate infraciuni cu un grad de pericol social mai redus fiind ultimele n ierarhia acestora, potrivit tradiionalei mpriri tripartite a ilicitului penal n crime, delicte i contravenii avnd drept criteriu de distincie sanciunea aplicat. n materia contravenional legiuitorul nostru prin Codul penal din 1865 a adoptat sistemul tripartit, inspirndu-se din Codul penal francez i din Codul penal prusian aprut n anul 1851. Faptele contravenionale constituiau nclcri ale relaiilor de natur administrativ, civil iar a celor care priveau bunurile ori persoanele precum i nclcri ale ndatoririlor de serviciu de ctre angajai. Contraveniile erau n principiu fapte neintenionate svrite de persoanele fizice crora li se aplicau circumstanele atenuante, cauzele exoneratoare de rspundere, recidiva iar tentativa i complicitatea la svrirea faptei nu se pedepseau. Ca sistem sancionator erau reglementate pedepsele constnd n amend i nchisoare. Msura confiscrii se putea lua dup regulile Codului penal. Amenda se pronuna singur sau alturi de nchisoarea poliieneasc iar n caz de insolvabilitate a contravenientului, amenda se putea nlocui cu pedeapsa nchisorii care se stabilea de instana de judecat. Acest sistem de contravenionalizare a faptelor ilicite de mic importan a fost meninut n legislaia penal din ara noastr pn n anul 1954, cnd prin Decretul 184/1954(67) au fost abrogate dispoziiile care stabileau i sancionau contravenii att din Codul penal, ct i din legile speciale. Decretul 184/1954 a considerat aceste fapte abateri administrative, meninnd denumirea de contravenii i le-a sancionat doar cu amend i avertisment. n fundamentarea conceptului de contravenie, legiuitorul din anul 1954 a ntrebuinat ca i criterii de distincie a faptelor contravenionale, de cele penale, gradul de pericol social mai redus i natura sanciunilor specifice administrative. Aceast nou calificare juridic a naturii faptelor contravenionale a dat natere la numeroase controverse i confuzii teoretice i chiar la greeli practice, 265

dezvoltndu-se construcii juridice care s-au impus prin raiunea dictonului error comunis facit jus. (68) Prin legea 32 din 14 noiembrie 1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, (69) care a abrogat actul normativ anterior, s-a reglementat cadrul juridic general al sancionrii faptelor contravenionale fiind considerat legea cadru n materie, ntruct cuprindea principiile generale ale acestei rspunderi i temeiul legal de contravenionalizare de ctre anumite autoriti administrative a unor fapte antisociale. Legea oferea chiar n primul articol o definiie a contraveniei ca fiind fapta svrit cu vinovie care prezint un pericol social mai redus dect infraciunea i este prevzut i sancionat ca atare prin legi sau alte acte normative ale organelor prevzute de lege. Potrivit legii cadru a contraveniei, actelor normative de contravenionalizare trebuiau s fie conforme principiilor fixate n cuprinsul acesteia. Totui legea prevedea posibilitatea unor acte normative, cu aceiai for juridic, care puteau deroga de la aceste principii, stabilind alte sanciuni sau alte ci de atac. Bunoar prin Decretul 329/1966 privind sancionarea unor contravenii la regulile de cltorie cu trenul (70) s-a instituit sanciunea nchisorii contravenionale de la 15 la 30 de zile, organe distincte de constatare i un sistem propriu de soluionare precum i o cale de atac special denumit reexaminare deschis numai la cererea procurorului. De asemenea Decretul 153/1970 privind stabilirea i sancionarea unor contravenii la regulile de convieuire social, ordinea i linitea public (71) a reglementat ca sanciuni amenda i nchisoarea contravenional, de la o lun la 6 luni, iar calea de atac reexaminarea era pus i la ndemna contravenientului. Totodat acest act normativ, modificat ulterior, a prevzut posibilitatea executrii nchisorii contravenionale, cu obligare la munc, i fiind singurul act normativ care prevedea regulile referitoare la aplicarea i executarea sanciunii nchisorii contravenionale, a determinat doctrina i practica judiciar s-l considere dreptul comun n materia nchisorii contravenionale. Legea 32/1968 a fost nlocuit prin Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei,(72) aprobat cu modificri de Legea 180 din 11 aprilie 2002 (73) care constituie n prezent noua lege cadru a contraveniilor. n reglementarea actual legea contravenional apr valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal i constituie contravenie fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti. Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului se pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate. 3.5.2. Natura juridic a rspunderii contravenionale n actuala reglementare rspunderea contravenional este o form a rspunderii administrative iar stabilirea naturii ei juridice prezint o importan att 266

teoretic, ct i practic deoarece n caz de lacun legislativ, ne intereseaz s tim la care form de rspundere putem apela. De asemenea contravenia fiind scoas din sfera ilicitului penal s-a pus problema de a ti, dac legiuitorul a dorit sau nu s cuprind prin noiunea de contravenie toate abaterile administrative sau, dimpotriv, n cadrul larg al acestei sfere, el a separat un domeniu limitat de fapte pe care le-a definit astfel, tocmai pentru a se putea diferenia de celelalte. (74) n legtur cu natura juridic a rspunderii contravenionale, n literatura de specialitate au fost emise mai multe preri (75). Astfel ntr-o opinie se susine c rspunderea administrativ este o variant a rspunderii penale ntruct n situaia n care reglementarea legal nu este complet, ntregirea acesteia s-ar face cu regulile dreptului penal, avndu-se n vedere c n cele mai multe cazuri, actele normative asimileaz contravenia cu infraciunea deoarece aceasta provine din dreptul penal. ntr-o opinie contrar se susine c normele privind rspunderea administrativ, nu pot fi completate cu dispoziii mprumutate din dreptul penal, deoarece legea contraveniilor stipuleaz expres c dispoziiile acestei legi se ntregesc cu prevederile Codului de procedur civil care se aplic n mod corespunztor. Dac dispoziiile de sancionare administrativ s-ar ntregi cu regulile rspunderii penale, n mod obligatoriu i judecarea plngerilor s-ar face dup regulile procedurii penale avndu-se n vedere legtura strns dintre dreptul material i cel procedural. Or, acest fapt este contrazis de prevederi legale exprese. Pentru soluionarea acestei probleme n alte opinii se face apel la regulile rspunderii civile, lundu-se n considerare tocmai prevederile legale amintite mai sus, sau se apreciaz c rspunderea administrativ pentru contravenii este o form nou de rspundere, specific dreptului socialist (76). Instana suprem a statuat c ntreaga procedur de sancionare a contraveniilor are un caracter civil-administrativ iar trimiterea pe care reglementarea legal o face la Codul de procedur penal, care se aplic n mod corespunztor, se refer la executarea sanciunii nchisorii contravenionale i acest fapt, nu schimb natura juridic a cauzei din civil n penal (77). Rspunderea contravenional este o form a rspunderii administrative bazat pe nclcarea sau nesocotirea unei norme administrative. Nerespectarea normei administrative reprezint un fapt administrativ care este denumit i abatere administrativ. Includerea contraveniilor n sfera abaterilor administrative a fcut ca n literatura juridic, uneori s se pun semnul egalitii ntre rspunderea administrativ i cea contravenional, alteori rspunderea contravenional este considerat o form a rspunderii administrative iar regimul su juridic este n mod preponderent un regim de drept administrativ, dar ea nu reprezint o form tipic a rspunderii administrative ci forma atipic imperfect (78). ntr-un alt punct de vedere se susine c n stabilirea naturii juridice a rspunderii contravenionale, nu s-a dezvoltat nc o teorie tiinific pe baza creia s se fundamenteze concluzia c rspunderea administrativ include ca o parte component i rspunderea pentru contravenii. Rspunderea pentru 267

contravenii fiind n aceast optic o form a rspunderii juridice, o parte component a acesteia, esenial pentru configurarea ei fiind faptul c principiile, coninutul i consecinele care o caracterizeaz sunt reglementate prin legi. Din logica interioar a acestei concluzii decurge i afirmaia, cu valoare de principiu, potrivit creia rspunderea contravenional nu poate interveni, ntr-un caz concret, dect n temeiul unei reglementri juridice, adic a unui act normativ de un anumit nivel, ceea ce i asigur, de altfel caracterul unei rspunderi legale.(79) Referitor la sfera abaterilor administrative, n doctrin, punctul de vedere majoritar subliniaz c scopul urmrit de legiuitor prin legea contraveniilor, nu a fost acela de a reglementa toate abaterile administrative ci doar abaterile ce reprezint contravenii, chiar dac acestea prezint similitudini cu restul abaterilor administrative de care uneori delimitarea poate fi dificil. ntr-o opinie se precizeaz c ntre abaterile administrative i contravenii nu exist deosebiri, ele fiind forme ale acelorai nclcri ale normelor de drept(80). De asemenea se mai susine c noiunea abaterii administrative este folosit n dou sensuri: sensul larg prin care se nelege orice nclcare a normelor de drept administrativ i care poate s atrag rspunderea administrativ sau msuri de executare silit i sensul restrns prin care se nelege numai nlturarea normelor de drept, ce reprezint o contravenie i antreneaz rspunderea contravenional(81). ntr-o alt concepie, contrar se arat c faptul c unele dintre abaterile administrative, contraveniile i au originea n dreptul penal i numai prin voina legiuitorului au devenit abateri administrative, sub forma contraveniilor, nu poate s duc la concluzia c, n dreptul administrativ sunt reglementate dou feluri de nclcri ale normelor de drept abateri administrative i contravenii cu dou sanciuni corespunztoare, sanciuni administrative i sanciuni contravenionale, ntruct contravenia se difereniaz de abaterea administrativ att prin configuraia de ilicit administrativ, ct i prin regimul sancionator. (82) n actuala reglementare legal, pstrndu-se denumirea de contravenii pentru faptele din sfera ilicitului administrativ i reintroducndu-se sanciunea nchisorii contravenionale pentru astfel de fapte, corespunztor vechii sanciuni nchisoarea poliieneasc, regimul juridic al contraveniei trebuie privit prin prisma prevederilor referitoare i la executarea sanciunilor privative de libertate. Acest lucru se impune astzi cu necesitate ca urmare a noilor dispoziii constituionale referitoare, n special la garantarea libertii individuale. De aceea considerm c stabilirea just a regimului juridic al contraveniei se poate realiza prin reintroducerea acesteia n sfera ilicitului penal i revenirea la sistemul nostru tradiional de mprire a infraciunilor n crime, delicte i contravenii(83). Un autor analiznd natura juridic a contraveniei, consider c n actuala reglementare legal, contravenia, avnd o natur administrativ, nu are valoare constituional. Ea poate fi oricnd modificat de ctre legiuitorul ordinar care poate adopta alte soluii, cu singura limit pus de Constituie ca fapta contravenional s nu intre n domeniul penal. Aceast concluzie este fundamentat pe dispoziiile art.41 alin 8 i art.69 alin.1, din Constituie care fac referire la confiscarea numai n condiiile legii a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din infraciuni ori contravenii i la trimiterea n judecat penal ori 268

contravenional a deputatului sau senatorului cu ncuviinarea camerei din care fac parte, dup ascultarea lor. (84) n opinia noastr aceast concluzie nu poate fi primit ntruct se bazeaz pe o interpretare speculativ a dispoziiilor constituionale. Constituia Romniei este o constituie modern i bine structurat, bazat pe principiile dreptului public. Ea permite att integrarea sistemului legislativ, existent la data adoptrii ei, ntre-o viziune nou, ct i dezvoltarea acestuia, n contextul noilor exigene constituionale. Normele constituionale au caracter general i valoare de principii, de idei cluzitoare pentru fiecare ramur de drept i de aceea i sensul cuvintelor folosite de constituant este mai larg dect legislaia de ramur. n textele constituionale invocate de autorul menionat, valoarea principial a acestor norme vizeaz alte instituii ale dreptului i nici de cum nu se poate trage concluzia la care a ajuns autorul citat. Totodat, avnd n vedere i dispoziiile constituionale privind legiferarea, apreciem c nu exist nici un impediment constituional pentru legiuitorul ordinar de a schimba natura juridic a contraveniei din administrativ n penal. Dimpotriv, consacrndu-se constituional principiul legalitii incriminrii i a pedepselor, se impune reintroducerea contraveniei n sfera ilicitului penal, tocmai datorit necesitii sancionrii acesteia i cu nchisoare contravenional. Mai este de luat n seam faptul c prin anumite acte normative speciale, contraveniile sunt sancionate pecuniar, mai sever dect faptele penale. 3.5.3. Contravenia temeiul rspunderii contravenionale Legea contravenional apr valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penal iar contravenia este fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a autoritilor autonome locale(85). Din aceast definiie legal a contraveniei se desprind trsturile specifice ale ilicitului contravenional. Aceste trsturi se refer la fapta contravenional care trebuie svrit cu vinovie, s prezinte pericol public n urma nclcrii unei valori sociale care nu este ocrotit prin legea penal i s fie prevzut de actele normative emise de organele competente. Totodat dispoziiile legale consacr principiul legalitii stabilirii i sancionrii contraveniilor, fapt ce constituie o garanie a aprrii drepturilor i libertilor umane. Sfera faptelor sociale care pot constitui contravenii este foarte larg, acestea putnd fi stabilite n orice sector de activitate, potrivit voinei legiuitorului. Vinovia ca trstur a contraveniei se refer la starea de contiin a fptuitorului n momentul nclcrii unei dispoziii legale. Ea presupune un act de contiin care implic att un factor intelectiv, ct i unul volitiv. Legislaia contravenional nu definete vinovia i ca urmare, contravenia se sancioneaz indiferent de forma acesteia ntruct rspunderea contravenional fiind bazat pe culp, nu este o rspundere obiectiv. 269

Pericol social al faptei contravenionale se refer la atingerea adus uneia din valorile sau relaiile sociale ocrotite de normele juridice, prin care legea prevede posibilitatea aplicrii sanciunii contravenionale. Pericolul social se stabilete de ctre legiuitor avnd un caracter abstract. n consecin odat stabilit contravenia, existena pericolului social nu trebuie dovedit. Principiul legalitii stabilirii i sancionrii contraveniilor impune tragerea la rspundere a unei persoane pentru o anumit fapt, numai dac aceasta este prevzut expres ntr-un act normativ emis de autoritile prevzute de lege. Prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului se pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate. De asemenea prin hotrri ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene se stabilesc i se sancioneaz contravenii n toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi, ordonane sau hotrri ale Guvernului. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n urmtoarele domenii: salubritate; activitatea din piee, curenie i igienizarea acestora; ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, a spaiilor i locurilor de joac pentru copii; amenajarea i curenia spaiilor din jurul blocurilor de locuine, precum i a terenurilor virane; ntreinerea bazelor i obiectivelor sportive n administrarea lor; ntreinerea strzilor i trotuarelor, a colilor i altor instituii de educaie i cultur, ntreinerea cldirilor mprejmuirilor i a altor construcii; depozitarea i colectarea gunoaielor i a resturilor menajere. Consiliul General al Municipiului Bucureti poate stabili i alte domenii de activitate din competena consiliilor locale ale sectoarelor, n care acestea pot stabili i sanciona contravenii. Actele normative de contravenionalizare trebuie s fie conforme cu legea cadru i s cuprind, n mod obligatoriu, descrierea faptelor care constituie contravenii i sanciunea ce urmeaz s se aplice pentru fiecare dintre acestea. n cazul sanciunii cu amend, actul normativ trebuie s stabileasc limita minim i maxim a acesteia sau, dup caz, cote procentuale din anumite valori. Legea ngduie s se stabileasc prin actul de contravenionalizare i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. Hotrrile consiliilor locale sau judeene ori, dup caz, ale sectoarelor municipiului Bucureti, prin care s-au stabilit contravenii, cu nesocotirea principiilor prevzute de lege sunt nule de drept iar nulitatea se constat de instana de contencios administrativ competent, la cererea oricrei persoane interesate. Potrivit legii, actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii iar n cazul hotrrilor consiliilor locale sau judeene, punerea n aplicare se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, prin aducerea la cunotin public fie prin afiare, fie prin orice alt form de publicitate, n condiiile legii. n cazuri urgente actele normative ale autoritilor centrale pot prevedea intrarea lor n vigoare ntr-un termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 270

zile. Calculul termenului de intrare n vigoare a actului normativ de contravenionalizare se face pe zile libere. Ca urmare, n acest termen nu se calculeaz nici ziua n care s-a adus actul respectiv la cunotin public i nici ziua cnd expir termenul. 3.5.4. Elementele constitutive ale contraveniei Pentru a fi n prezena svririi unei contravenii, fapta antisocial trebuie s ntruneasc cumulativ urmtoarele elemente: obiectul faptei, latura obiectiv, subiectul contraveniei i latura subiectiv. Lipsa unei dintre aceste elemente duce la inexistena contraveniei i implicit la imposibilitatea tragerii la rspundere a fptuitorului. Obiectul contraveniei este constituit din valorile sociale aprate de normele contravenionale crora li s-a adus atingere sau sunt puse n pericol de fapta ilicit. De regul contraveniile sunt grupate n acte normative potrivit obiectului lor care se identific dup denumirea actului de reglementare. Latura obiectiv a contraveniei const n aciunea sau inaciunea contravenientului, productoare de urmri periculoase, care aduce atingere valorilor sociale ocrotite de legea contravenional i apare n coninutul fiecrei contravenii prin descrierea trsturilor ce o caracterizeaz i o difereniaz de alte fapte. Aciunea ilicit privete svrirea unei fapte interzise de norma legal iar sanciunea const, n nendeplinirea unei fapte la care oblig legea contravenional. n unele situaii faptele contravenionale pot fi comisiv-omisive, adic n coninutul lor intr att aciunea, ct i inaciunea. Subiectul contraveniei poate fi att persoana fizic, ct i persoana juridic. Persoana fizic rspunde proprio nomine n cadrul raportului juridic generat de svrirea unei contravenii. Aceast rspundere este netransmisibil i n consecin nu poate fi asumat n mod voluntar de o alt persoan. Pentru ca o persoan s fie subiect al unei contravenii trebuie s aib vrsta de cel puin 14 ani iar pentru a suporta sanciunea obligrii la prestarea unei activiti n folosul comunitii, legea prevede limita minim de vrst 16 ani. Stabilirea unei vrste minime a contravenientului este justificat de necesitatea ca persoana n cauz s aib aptitudinea psihic de a nelege i de a-i asuma obligaiile legale precum i capacitatea morfofiziologic de a-i stpni i dirija n mod contient actele de conduit n raport de dispoziiile legii. Persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. n consecin persoana juridic rspunde contravenional n nume propriu i n mod direct. Pentru achitarea amenzilor contravenionale persona juridic trebuie s dispun n bugetul propriu de sumele necesare i chiar dac legea nu face nici o referire la recuperarea cuantumului amenzii de la persoana vinovat, nimic nu mpiedic persoana juridic s procedeze la recuperarea acestor sume potrivit dreptului comun. Latura subiectiv a contraveniei presupune svrirea faptei cu vinovie care este stabilit i sancionat prin lege. Cnd legiuitorul nu impune nici o 271

condiie a formei vinoviei, contravenia se sancioneaz indiferent dac este svrit cu intenie sau din culp. n situaia n care actele normative prevd intenia ca element constitutiv al contraveniei, svrirea faptei din culp, nu poate fi calificat contravenie(86). Prin urmare n cadrul rspunderii contravenionale, distincia din dreptul penal ntre culp i intenie devine relevant, numai n msura n care norma care stabilete contravenia face o asemenea distincie(87) Fapta contravenional este svrit din culp in comitendo atunci cnd contravenientul prevede rezultatul faptei sale, nu-l accept, dar socotete fr temei c rezultatul nu se va produce. Cnd contravenientul nu prevede rezultatul faptei sale dei trebuia s-l prevad, fapta este svrit printr-o culp in vigilendo. De subliniat c necunoaterea legii de ctre contravenient nu-l exonereaz de rspundere potrivit principiului nemo legem ignorare censetur. ntr-o opinie care militeaz pentru caracterul autonom al rspunderii contravenionale se apreciaz c se impune o teoretizare aparte a unei vinovii specifice, contravenionale cu o alt motivaie i o alt semnificaie socio-juridic dect cele ale vinoviei penale constituit pe intenie ori culp. Vinovia contravenional trebuie s izvorasc dintr-o realitate proprie a faptei aflat ntrun raport de cauzalitate cu conduita contravenientului bazat pe o obligaie social i legal care presupune dou consecine. Mai nti norma de comportament trebuie s preexiste oricrei norme legale de sancionare contravenional i n al doilea rnd norma de sancionare devine activ numai n cazul nerespectrii normei de comportament la care ea se refer.(88) Pentru persoana juridic de drept privat vinovia pentru svrirea faptelor contravenionale se stabilete n conformitate cu aciunea sau inaciunea organului de conducere, fa de sarcinile ce-i revin din actul legal de constituire iar n cazul persoanei juridice de drept public, vinovia se determin potrivit drepturilor i obligaiilor prevzute de lege. 3.5.5. Aplicarea legii contravenionale n timp i spaiu Legea cadru a contraveniilor consacr n materia dreptului contravenional principiile activitii legii, retroactivitii legii noi i ultraactivitatea legii vechi. Potrivit principiului activitii legii, normele contravenionale se aplic numai faptelor svrite n timpul ct acestea sunt n vigoare. n consecin faptele contravenionale svrite nainte de intrare n vigoare a legii, nu intr sub incidena acesteia. n situaia n care prin noul act normativ fapta svrit i pstreaz caracterul contravenional, dar sanciunea prevzut n reglementarea subsecvent este mai uoar, n baza principiului retroactivitii legii noi se face aplicarea dispoziiilor legale, dac nu s-a aplicat sanciunea sub imperiul reglementrii anterioare. n cazul n care s-a aplicat o sanciune mai mare dect cea prevzut n noul act normativ, aceasta se va executa doar pn la limita maximului prevzut de noua lege. 272

Dac noua reglementare contravenional prevede o sanciune mai grav, fapta svrit n perioada n care se gsea n vigoare lege veche se va sanciona potrivit dispoziiilor acesteia, conform principiului ultraactivitii legii anterioare. Determinarea datelor de succesiune n timp a reglementrilor legale se face n funcie de momentul intrrii n vigoare a legii subsecvente i momentul ncetrii aplicrii reglementrii anterioare. (89) n privina aplicrii n spaiu a legii, normele contravenionale au o aplicabilitate teritorial general, la nivelul ntregii ri sau sunt aplicate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, dup caz. Bunoar legile, ordonanele i hotrrile Guvernului prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii au ca arie de aplicare limitele teritoriului naional cuprinse ntre frontierele de stat, inclusiv marea teritorial. Actele normative ale autoritilor autonome locale prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii au aplicabilitate doar n unitile administrativ-teritoriale n care acestea sunt constituite i funcioneaz conform legii. Aplicarea legii contravenionale n spaiu presupune stabilirea cu certitudine a locului unde s-a svrit fapta contravenional. Locul svririi contraveniei se determin n funcie de caracterul comisiv sau omisiv al faptei contravenionale. Dac contravenia s-a svrit prin aciune, locul svririi faptei este locul unde s-a produs rezultatul aciunii ilicite iar cnd contravenia este comis prin omisiune, locul svririi acesteia este acela a locului unde trebuia s se desfoare aciunea pe care contravenientul a omis s o efectueze sau locul unde s-a produs rezultatul aciunii ilicite(90).Locul svririi faptei contravenionale este i criteriul care determin competena teritorial a agentului constatator i sancionator precum i a instanei de judecat pentru aplicarea nchisorii contravenionale i a obligrii la prestarea unei activiti n folosul comunitii precum i a exercitrii cilor de atac prevzute de lege. 3.5.6. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei svrite Prin voina legiuitorului caracterul contravenional al unei fapte ilicite svrit n anumite condiii obiective este nlturat, ca urmare a nerealizrii unei dintre trsturile eseniale ale contraveniei i anume vinovia. Astfel potrivit legii, caracterul contravenional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt precum i infirmitii, dac are legtur cu fapta svrit. Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei se constat numai de instana de judecat. Legea nu definete cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei ilicite, fiind aproape identice cu cele din dreptul penal unde acestea sunt definite de legiuitor. n consecin pentru aplicarea acestor cauze, n dreptul contravenional se recurge la prevederile normelor penale fiind n principiu admis, 273

c orice lege se completeaz cu dispoziiile cuprinse n alte legi asemntoare, chiar dac acest fapt nu se prevede expres(91). Legitima aprare poate aprea n cadrul relaiilor sociale n anumite situaii de conflict care dau natere la fapte grave. n caz de legitim aprare o persoan are dreptul s riposteze pentru a se apra de consecinele duntoare ce s-ar putea rsfrnge asupra acesteia, a altei persoane sau asupra unui interes public. Potrivit legii este n stare de legitim aprare acela care svrete fapta pentru a nltura un atac material, direct, imediat i injust, ndreptat mpotriva sa, a altuia sau mpotriva unui interes public i care pune n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Se prezum c este n legitim aprare i acela care svrete fapta pentru a respinge ptrunderea fr drept a unei persoane prin viclenie, violen, efracie sau alte asemenea mijloace , ntr-o locuin, ncpere, dependin sau loc mprejmuit, innd de acesta. Este de asemenea n legitim aprare i acela care din cauza tulburrii sau temerii a depit limitele unei aprri proporionale, cu gravitatea pericolului i cu mprejurrile n care s-a produs atacul. n cazul legitimei aprri nlturarea caracterului contravenional al faptei este determinat de absena trsturilor eseniale ale vinoviei. Pentru a fi n prezena legitimei aprri este necesar existena mai multor condiii i anume: a) fapta de aprare s fie precedat de un atac; b) atacul s fie material, direct i injust; c)atacul s fie periculos; d) fapta svrit pentru nlturarea atacului s fie o contravenie prevzut i sancionat de un act normativ; e) s existe aciunea de respingere a unei fapte de ptrundere fr drept prin viclenie, violen, efracie i alte asemenea mijloace, ntr-un imobil sau loc mprejmuit ce ine de acesta; f) aprarea s fie proporional cu intensitatea atacului. Starea de necesitate presupune aprarea unor valori sociale aprate de lege care se afl n stare de pericol, ce justific svrirea unei contravenii pentru salvarea acestora. Potrivit legii este n stare de necesitate acela care svrete fapta pentru a salva de la un pericol iminent i care nu putea fi nlturat astfel, viaa, integritatea corporal sau sntatea sa, a altuia sau un bun important al su ori al altuia sau un interes public. Nu este n stare de necesitate persoana care n momentul cnd a svrit contravenia i-a dat seama c pricinuiete urmri vdit mai grave dect cele care s-ar fi putut produce dac pericolul nu era nlturat. Constrngerea fizic i moral exercitate asupra unui contravenient de ctre alt persoan nltur caracterul contravenional al faptei. Potrivit legii nu constituie contravenie fapta prevzut de un act normativ svrit din cauza unor constrngeri fizice creia contravenientul nu i-a putut rezista. De asemenea nu constituie contravenie fapta prevzut ntr-un act normativ care este svrit din cauza unei constrngeri morale exercitat prin ameninare cu un pericol grav pentru persoana contravenientului ori a altuia i care nu poate fi nlturat n alt mod. Cazul fortuit const n intervenia unui eveniment sau a unei ntmplri, ce nu puteau fi prevzute i care au ca urmare producerea unui rezultat socialmente periculos. n consecin caracterul contravenional al faptei ilicite este nlturat ntruct fptuitorul nu a avut posibilitatea de a prevedea factorul extern care a 274

produs rezultatul periculos, lipsind deci factorul intelectiv ce duce la svrirea contraveniei fr vinovie. Iresponsabilitatea datorit strii mintale a contravenientului sau din alte cauze, pe baza crora acesta nu-i putea da seama de aciunile sau inaciunile sale ori nu putea fi stpn pe ele, nltur caracterul contravenional al unei fapte ilicite. Caracteristic strii de iresponsabilitate este lipsa discernmntului datorit unor anomalii sau boli mintale care nu-i permit contravenientului s neleag natura i semnificaia aciunilor sale ori nu poate fi stpn pe acestea. Starea de incapacitate psihic a contravenientului poate fi permanent sau temporar i trebuie stabilit n raport de fiecare fapt svrit de un organ medical de specialitate. Beia involuntar complet nltur caracterul contravenional al faptei ilicite dac fptuitorul n momentul svririi contraveniei se gsea, datorit unor mprejurri independente de voina sa, n stare de beie complet produs de alcool sau de alte substane. Beia complet provoac abolirea discernmntului unei persoane care nu-i mai poate da seama ori nu mai poate fi stpn pe aciunile sau inaciunile sale. Beia complet poate fi accidental sau voluntar. Potrivit legii, starea de beie voluntar complet produs de alcool sau de alte substane, nu nltur caracterul contravenional al unei fapte putnd constitui, dup caz, doar o circumstan atenuant sau agravant. n situaia beiei complete accidentale fapta ilicit nu poate fi sancionat contravenional, lipsindui una din trsturile eseniale i anume vinovia. Eroarea de fapt pentru a nltura caracterul contravenional al faptei ilicite presupune c fptuitorul n momentul svririi acesteia, nu cunotea existena unei stri, situaii sau mprejurri de care depinde caracterul contravenional al faptei. Prin urmare n cazul erorii de fapt, fptuitorul dei are discernmntul faptelor sale, n momentul svririi contraveniei i reprezint n mod greit realitatea obiectiv, avnd n vedere c nu cunotea acele stri de fapt, situaii sau mprejurri existente n momentul comiterii faptei ori le cunotea greit. Eroarea de fapt fiind o cauz personal de nlturare a caracterului contravenional al faptei ilicite, nu produce efecte juridice fa de ali participani la svrirea acesteia. Infirmitatea contravenientului nltur caracterul ilicit al faptei svrite dac are legtur cu contravenia, fiind o cauz care nu are coresponden n dreptul penal. Infirmitatea este o stare anormal a unei persoane ce presupune un defect fizic, congenital sau dobndit care i diminueaz posibilitatea de aciune social i prin voina legiuitorului, nu svrete fapta cu vinovie. 3.5.7. Cauzele care nltur rspunderea contravenional Cauzele care nltur rspunderea contravenional sunt starea de minoritate, prescripia i calitatea de militar n termen. Potrivit legii, minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional, avndu-se n vedere c particularitile vrstei reprezint un factor biologic important n 275

formarea personalitii unei persoane fizice. Pn la 14 ani o persoan fizic nu poate fi subiect activ general al unei fapte ilicite deoarece aceasta nu a ajuns la acel grad de dezvoltare fizic i psihic care s-i permit nelegerea caracterului periculos al urmrilor aciunii sale. n consecin pn la mplinirea vrstei de 14 ani persoana fizic nu are discernmnt din punct de vedere legal fiind reglementat prezumia absolut a inexistenei discernmntului, neputndu-se dovedi n nici o mprejurare existena acestuia. Nefiind definit legal, n doctrin, discernmntul a cptat accepiuni diferite. Bunoar prin discernmnt se nelege facultatea de a distinge binele de ru sau posibilitatea de a cunoate ceea ce este licit i ceea ce este ilicit ori capacitatea persoanei fizice de a-i manifesta contient voina n raport cu un anumit fapt prevzut delege. ntr-o alt definiie discernmntul (sau responsabilitatea) mai este definit ca fiind aptitudinea persoanei de a-i da seama de faptele sale, de rezonana social a acesteia precum i de a-i putea determina i dirija n mod contient voina n raport cu aceste fapte (92). Instana suprem a statuat c discernmntul presupune capacitatea de a nelege i de a-i exprima contient voina fa de un anumit fapt iar existena discernmntului se dovedete n raport cu fapta comis de minor(93). Minorii care au vrsta cuprins ntre 14-18 ani au o capacitate de exerciiu restrns iar n dreptul contravenional pentru contraveniile svrite de aceast categorie de minori, minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit se reduce la jumtate. De asemenea minorul care nu a mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii. n acest situaie activitatea n folosul comunitii se presteaz pe o durat cuprins ntre 25 de ore i 150 de ore. Rspunderea contravenional poate fi nlturat i prin prescripie. Prescripia constituie o situaie legal de neangajare a rspunderii contravenientului pentru fapta svrit. n consecin dup mplinirea termenului de prescripie sanciunea contravenional nu mai poate fi aplicat. Prescripia apare astfel ca o ngrdire a posibilitii de aplicare a acestor sanciuni care se justific prin aceia c autorul unei fapte ilicite, nu trebuie s se gseasc n permanen sub ameninarea faptei de constrngere a statului iar pe de alt parte, scopul sanciunii este atins numai dac aceasta se aplic i se execut ct mai aproape de momentul comiterii faptei. n acest fel contravenientul poate contientiza mai bine riscul la care se expune dac svrete fapte contravenionale iar opiniei publice i se d satisfacie prin promptitudinea i eficacitatea aciunii administrative, de aplicare a normelor contravenionale precum i siguran i ncredere n activitatea agenilor publici. Legea cadru a contraveniilor reglementeaz dou categorii de prescripii: prescripia aplicrii sanciunii amenzii i prescripia executrii sanciunilor amenzii i nchisorii contravenionale. Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei iar n cazul contraveniilor continue acest termen curge de la data constatrii faptei. Contravenia este continu n situaia n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp. Prescripia aplicrii sanciunii nu 276

curge atta timp ct fapta s-a aflat n faa organului de urmrire penal sau a instanei de judecat iar ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului de 6 luni prevzut de lege. Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svririi i respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. Prin legi speciale pot fi prevzute i alte termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale. Bunoar prin Legea 50 din 29 iulie 1991 privind autorizarea executrii construciilor i unele msuri pentru realizarea locuinelor, republicat (94) se prevede c dreptul de a constata contraveniile i de a aplica amenzile prevzute de lege se prescrie n termen de 2 ani de la data svririi faptei iar prin Ordonana Guvernului 26/1993 privind traficul vamal de import al Romniei (95) se instituie un termen de prescripie de 5 ani pentru aplicarea sanciunilor contravenionale prevzute de aceast ordonan. De asemenea Ordonana Guvernului 28/2002 privind valorile imobiliare, serviciile de investiii financiare i pieele reglementate (96) prevede c termenul de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale i a executrii sanciunii contravenionale este de 3 ani. Executarea sanciunii contravenionale a amenzii se prescrie dac procesul verbal de constatare a contraveniei, nu a fost comunicat n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii. Pe lng acest termen special de prescripie, executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termenul general de a cere executarea silit a creanelor bugetare de 5 ani care curge de la data ncheierii anului financiar n care a luat natere acest drept.(97) Modul de calcul al termenelor de prescripie se face conform art.101 din Codul de procedur civil. n consecin termenele stabilite pe ani i luni se sfresc n ziua anului sau lunii corespunztoare zilei de plecare. Dac termenul ncepe n zilele de 29,30 sau 31 ale lunii i se sfrete ntr-o lun care nu are o asemenea zi, acesta se va socoti mplinit n ziua cea din urm a lunii respective. n cazul n care termenul de prescripie se sfrete ntr-o zi de srbtoare legal sau cnd serviciul este suspendat, acesta se va prelungi pn la sfritul primei zile de lucru urmtoare. Calitatea de militar n termen nltur rspunderea administrativcontravenional ntruct sanciunile contravenionale nu se aplic acestei categorii de contravenieni. Pentru faptele contravenionale svrite de militarii n termen procesul verbal de constatare a contraveniei se trimite comandantului unitii din care face parte contravenientul care dac constat c acesta este ntemeiat, i va aplica militarului msuri disciplinare. 3.5.8. Sanciunile contravenionale Sanciunile contravenionale sunt msuri represive care se aplic pentru svrirea ilicitului contravenional i trebuie suportate de autorul faptei contrare legii. Aceste sanciuni sunt prevzute att de legea cadru a contraveniilor, ct i de legile speciale contravenionale i pot fi clarificate dup mai multe criterii. Bunoar dup criteriul naturii sanciunilor contravenionale deosebim dou 277

categorii de sanciuni i anume: sanciunile contravenionale principale i sanciunile contravenionale complementare. Potrivit legii, sanciunile contravenionale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravenional; i c) obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii iar sanciunile complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; b) suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; c) nchiderea unitii; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activitii agentului economic; f) retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; g) desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n stare iniial. Prin legi speciale se pot stabili i alte sanciuni principale sau complementare. Pentru o fapt contravenional se aplic o singur sanciune principal care trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite i una sau mai multe sanciuni complementare, n funcie de natura i de gravitatea faptei. Avertismentul i amenda se pot aplica oricrui contravenient persoan fizic sau juridic iar sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii privete numai persoanele fizice(98). Avertismentul se aplic n cazul n care fapta este de o gravitate redus i const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Aceast sanciune fiind de nautr moral se poate aplica, chiar dac actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, nu prevede avertismentul ca sanciune pentru acele fapte. Avertismentul are un rol deosebit n formarea unui spirit de responsabilitate a persoanei vizate i poate contribui la armonizarea relaiilor sociale fiind fundamentat pe semnificaia modern a adagiului filozoficojuridic lex punit non solum quia pecctur, sed non peccatur, care spune c se pedepsete nu pentru c s-a pctuit, ci pentru ca s nu se mai pctuiasc. (99) Amenda contravenional este sanciunea pecuniar (bneasc) ce const ntr-o sum de bani pe care contravenientul trebuie s o plteasc atunci cnd a svrit o fapt prevzut de o norm contravenional. Amenda are caracter administrativ iar cuantumul ei este determinat de gradul de pericol social al contraveniei svrite. Limita minim a amenzii contravenionale este de 250.000 lei pe cnd limita maxim difer n funcie de natura actului de contravenionalizare. Bunoar aceast limit este de un miliard de lei n cazul contraveniilor stabilite prin lege i ordonan; 500 milioane lei n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale Guvernului; 50 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor judeene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureti; 25 milioane lei, n cazul contraveniilor stabilite prin hotrri ale consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Existena unei limite minime i a celei maxime a sanciunii contravenionale, ngduie agentului constatator s individualizeze n concret sanciunea aplicat ntr-un cuantum cuprins ntre aceste limite, n raport cu 278

vinovia i persoana contravenientului. Unele acte normative prevd un criteriu obiectiv de calculare a cuantumului amenzii fie n cote procentuale, fie n nmulirea de la dou la cinci ori valoarea tranzaciei etc., situaie n care agentul care aplic sanciunea, nu mai are posibilitatea de apreciere concret a sanciunii ci doar efectueaz operaiunile matematice prevzute de lege. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii este prevzut numai n legi sau ordonane ale Guvernului prin care se stabilesc i se sancioneaz anumite fapte ce constituie contravenii. Aceast sanciune se stabilete ntotdeauna alternativ cu sanciunea amenzii contravenionale i poate fi aplicat numai de instana de judecat, dac exist consimmntul contravenientului. Potrivit art.III alin.1, din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.108/2003 ori de cte ori o lege sau o ordonan prevede c o contravenie se sancioneaz cu nchisoare contravenional alternativ cu amenda, referirea la sanciunea nchisorii contravenionale se consider fcut la sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii. Durata sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii este cuprins ntre 50 de ore i 300 de ore, n cazul adulilor i de 25 de ore i 150 de ore n cazul minorilor care au mplinit vrsta de 16 ani. Activitatea n folosul comunitii se presteaz dup programul de munc ori dup programul colar al contravenientului, dup caz, n domeniul serviciilor publice, pentru ntreinerea locurilor de agrement, a parcurilor i a drumurilor, pstrarea cureniei i igienizarea localitilor, desfurarea de activiti n folosul cminelor pentru copii i btrni, al orfelinatelor, creelor, grdinielor, colilor, spitalelor i a altor aezminte social-culturale. n cazul minorilor este interzis obligarea acestora la prestarea unei activiti care comport riscuri sau este susceptibil s le afecteze educaia ori s le duneze sntii sau dezvoltrii lor fizice, mentale, spirituale, morale sau sociale. Contravenientul presteaz activitatea n folosul comunitii maximum 3 ore pe zi iar n zilele nelucrtoare de 6-8 ore pe zi. Dac contravenientul are posibilitatea s execute sanciunea n fiecare zi, din cursul sptmnii i autoritile publice locale, prin persoanele mputernicite, pot asigura supravegherea contravenientului, durata maxim de lucru nu poate depi 8 ore. Sanciunile contravenionale complementare privesc n marea lor majoritate persoanele juridice i au un rol att represiv, ct i unul preventiv fiind alturate sanciunilor principale. Aceste sanciuni pot avea caracter obligatoriu cnd legea prevede n mod expres aplicarea lor sau pot avea caracter facultativ, dac actul normativ care le reglementeaz, acord agentului constatator facultatea de a aprecia necesitatea aplicrii sau neaplicrii sanciunii complementare. Prin funcia lor represiv sanciunile complementare contribuie la o just i variat individualizare a reprimirii ilicitului contravenional iar prin caracterul lor preventiv, contravenientul cruia i se aplic sanciunea complementar este pus n situaia de a nu mai putea svri alt contravenie. Pe lng prevenia special sanciunile contravenionale complementare ndeplinesc i un rol de prevenie general, att prin exemplaritatea lor, ct i prin prentmpinarea producerii unui pericol public, n cazul n care drepturile sau bunurile ce fac obiectul sanciunii complementare ar rmne la dispoziia contravenientului. 279

3.5.9. Procedura administrativ-contravenional 3.5.9.1. Consideraii generale Procedura contravenional este o parte special a procedurii de drept administrativ avnd n vedere principiile care stau la baza reglementrii i aplicrii acesteia. Neexistnd nc un cod de procedur administrativ care s prevad normele generale ale procedurii administrative, procedura contravenional este reglementat n principal prin normele administrative speciale, prevzute n legislaia contravenional care se completeaz cu normele procedurale civile i penale, n msura n care ele nu contravin raporturilor administrativcontravenionale ntruct aceste norme prin tehnicitate i aplicare ndelungat sau impus drept constante, n procesul de aplicare a normelor juridice. Potrivit ordonanelor Guvernului privind regimul juridic al contraveniilor i al prestrii unei activiti n folosul comunitii aceste acte normative se completeaz cu dispoziiile Codului de procedur civil. Existena normelor de trimitere la Codul de procedur civil a determinat specialiti n dreptul civil s analizeze procedura contravenional ca procedur civil special, nenelegndu-se specificul raporturilor administrativ-contravenionale i interferena dintre normele diferitelor ramuri de drept(100). Specificul procedurii contravenionale const tocmai n caracterul su autoritar i operativ care decurge din relaiile de subordonare ierarhic, dintre prile raportului juridic- contravenional, supuse unui regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun i anume regimul de drept public. Totodat procedura contravenional se desfoar etapizat n faa autoritilor administrative i n faa instanei de judecat. n cazul procedurii administrativcontravenionale subiectul supraordonat al raportului contravenional care constat fapta i aplic sanciunea contravenional este ntotdeauna o autoritate public, ce urmrete realizarea intereselor generale ale societii sau ale unei comuniti locale. Procedura administrativ-contravenional cuprinde normele legale referitoare la constatarea contraveniilor, aplicarea sanciunilor contravenionale, exercitarea cilor de atac att mpotriva actelor de sancionare, ct i mpotriva msurilor luate n legtur cu regimul prestrii unei activiti n folosul comunitii i executarea sanciunilor contravenionale. 3.5.9.2. Constatarea contraveniilor Procedura administrativ contravenional se declaneaz odat cu constatarea unei contravenii care constituie prima faz procedural a tragerii la rspundere a autorului faptei ilicite. Potrivit legii fapta contravenional se constat de ctre persoanele anume prevzute n actul normativ de stabilire i 280

sancionare a contraveniei, denumite generic ageni constatatori care ntocmesc un act de constatare denumit proces-verbal contravenional. Ageni constatatori au competena de a constata svrirea unei contravenii n anumite domenii de activitate i pot fi: primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministrului de interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari de sectoare, primarul general al municipiului Bucureti, precum i alte persoane prevzute n legi speciale. Legislaia n vigoare reglementeaz n sarcina primarului o competen material general, n timp ce ofierii i subofierii de poliie special abilitai au o competen material de specialitate n domeniile privind: aprarea ordinii publice; circulaia pe drumurile publice; regulile generale de comer; vnzarea, circulaia i transportul produselor alimentare i nealimentare, igrilor i buturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrre a Guvernului. Totodat legiuitorul pune accentul pe agenii constatatori specializai, n anumite domenii de activitate n care sunt instituite contravenii. Aceti ageni constatatori funcioneaz unii n subordinea organelor centrale de specialitate, alii n subordinea direct a Guvernului, realiznd aciuni de constatare a contraveniilor fie ca activitate principal, fie pe lng alte atribuii, de specialitate, specifice funciei ndeplinite. De asemenea legislaia contravenional reglementeaz delegarea de competen n materia constatrii i sancionrii contraveniilor. Delegarea de competen contravenional const n desemnarea de ctre o autoritate public a unui alt organ sau agent s exercite atribuiile de constatare a contraveniilor care revin titularului competenei. Bunoar potrivit legii, minitrii i ali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, prefecii, preedinii consiliilor judeene i primarii pot mputernici anumite organe sau persoane s exercite atribuii specifice de constatare i aplicare a sanciunilor contravenionale, n anumite domenii de activitate. mputernicirea dat de autoritatea public confer persoanei respective calitatea de agent constatator, cu toate drepturile i obligaiile prevzute n actul normativ de constatare i sancionare a contraveniei. Dac n timpul exercitrii competenei delegate, agentul constatator vatm un drept prevzut de lege, acesta va rspunde proprio nomine n condiiile legii. n cazul n care persoana mputernicit i exercit atribuiile peste limitele nvestirii sau fr a avea mputernicirea legal, actele ntocmite sunt lovite de nulitate. Ordonana Guvernului care reglementeaz regimul juridic al contraveniei consacr regula constatrii personale a contraveniei de ctre agentul constatator prin propriile sale simuri propriis sensibus. Prin aceast modalitate de constatare, agentul constatator are posibilitatea, s aprecieze nemijlocit asupra aciunilor i inaciunilor ilicite, a gradului de pericol social al acestora, a circumstanelor n care s-a svrit fapta contravenional i a celorlalte mprejurri care in de fapt sau de persoana contravenientului pentru a putea reine n concret fapta svrit i a aplica sanciunea corespunztoare. 281

De la regula constatrii propriis sensibus a contraveniei, legea ngduie agentului constatator s constate svrirea unei fapte contravenionale, la sesizarea persoanei vtmate, a organului de urmrire penal i a instanei de judecat precum i a altor persoane. n acest caz agentul constatator va stabili n prealabil, dac fapta svrit ntrunete elementele constitutive ale unei contravenii, va identifica autorul faptei ilicite i dup probarea vinoviei acestuia, n termenul legal va lua msuri pentru aplicarea sanciunii. Procesul-verbal contravenional materializeaz activitatea de constatare a contraveniei de ctre agentul constatator care se poate realiza fie n prezena autorului faptei ilicite, fie n absena acestuia, pe baza constatrilor proprii ale agentului sau a probelor administrate de acesta. Legiuitorul nu a precizat n mod expres natura juridic a procesului verbal contravenional i nici fora sa probant. Ca urmare, referitor la aceast problem, n literatura de specialitate s-au exprimat preri diferite. Bunoar ntro opinie se consider c procesul- verbal de constatare a faptei contravenionale reprezint o operaiune administrativ iar dac s-a aplicat i sanciunea contravenional, procesul-verbal apare ca un act administrativ jurisdicional (101). ntr-o alt opinie asemntoare se apreciaz c procedura contravenional este o procedur contencioas i n consecin procesul-verbal de constatare i sancionare trebuie neles ca fiind un act cu caracter jurisdicional. (102). n concepia unui alt autor procesul-verbal de constatare a unei contravenii, fr ca agentul s poat aplica sanciunea este un act administrativ pregtitor (operaiune administrativ) care prin el nsui, nu produce efecte juridice. Dac procesul verbal de constatare a contraveniei cuprinde i sanciunea contravenional, acesta este un act administrativ de autoritate, obligatoriu pentru contravenient iar legalitatea lui este supus recursului judectoresc (103). n opinia noastr procesul verbal contravenional este un act administrativ de autoritate care produce efecte juridice din momentul ntocmirii lui, avnd n vedere c prin acest act se constat nclcarea unei norme de drept i se stabilete autorul unei fapte ilicite, se aplic de cele mai multe ori o sanciune care urmeaz a fi executat de ctre contravenient iar n caz de nevoie poate fi pus n executare silit. Dac procesul-verbal contravenional nu conine meniunile prevzute expres de lege, acesta este lovit de nulitate care se constat i din oficiu. Prin urmare procesul-verbal contravenional, nu poate fi calificat un act administrativ-jurisdicional ntruct nu este ncheiat n cadrul realizrii unei activiti de jurisdicie administrativ, ci prin acest act se constat o fapt ilicit iar agentul constatator, nu poate avea att calitatea de organ administrativ, ct i cea de judector (104) Natura forei probante a procesului verbal contravenional nu este prevzut n mod expres de lege. n consecin acest act nefiind un act autentic, n sensul dreptului civil, care s fac dovada pn la nscrierea n fals, combaterea lui se poate face prin orice mijloace de prob prevzute de lege, la fel ca n cazul oricrui act administrativ de autoritate vtmtor. De altfel potrivit legii, n situaia n care contravenientul nu se afl de fa, la ncheierea actului 282

administrativ, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniunile despre aceste mprejurri care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. ntr-o opinie se susine c actul de constatare a contraveniei, ncheiat la locul svririi contraveniei este un act oficial, autentic i cu for probant. Actul este oficial pentru c eman de la un agent constatator aflat n funcie care transfer actului autoritatea statului n numele cruia instrumenteaz contravenia. Autenticitatea actului de constatare deriv din faptul c, pentru a produce efectul supunerii celui n cauz exigenelor rspunderii contravenionale, nu trebuie n cazul ncheierii lui cu respectarea legii, s fie supus aprobrii vreunei autoriti aflat n afara sistemului de organe din care face parte agentul constatator. Actul de constatare are, n virtutea legii, for probant n ce privete existena faptei contravenionale constatate i a mprejurrilor svririi acesteia, n principiu nefiind necesar administrarea unor probe pentru stabilirea faptelor la care se refer .(105) Pentru motivele expuse mai sus, privind natura forei probante a procesului verbal contravenional, aceast opinie este n parte inexact fiind de altfel contrazis de numeroasa jurispruden n materie. ncheierea procesului-verbal contravenional se face dup identificarea autorului faptei ilicite. n acest scop contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele n baza crora se fac meniunile prevzute de lege la constatarea unei contravenii. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofierii i subofierii de poliie, jandarmi sau gardienii publici. n situaia n care contravenientul nu posed asupra sa nici un act doveditor al identitii sale, se procedeaz la legitimarea provizorie a acestuia, verificndu-se explicaiile sale verbale,pe baza relaiilor obinute conform legii. Procesul-verbal contravenional se ncheie n form scris pentru a se putea verifica legalitatea acestuia, temeiul obiectiv al rspunderii contravenionale, condiiile i mprejurrile svririi faptei ilicite precum i pentru punerea n executare a sanciunii contravenionale, Totodat procesul-verbal contravenional constituie actul probator al contraveniei svrite att n faa organului sancionator i a instanei de judecat, ct i a organului de executare. De asemenea procesul-verbal contravenional este actul ce atest existena raportului juridic contravenional, pe baza cruia se desfoar ntreaga activitate procedural contravenional, pn la stingerea raportului. Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde n mod obligatoriu: data i locul unde este ncheiat, numele, prenumele calitatea i instituia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; descrierea faptei contravenionale cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii faptei i la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabilete i se sancioneaz contravenia; indicarea societii de asigurare, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; posibilitatea achitrii n termen de 48 de 283

ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a ci de atac i organul la care se depune plngerea. n cazul contravenienilor cetenii strini sau cetenii romni cu domiciliul n strintate, n procesul verbal vor fi cuprinse urmtoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele, seria i numrul paaportului, statul emitent i data eliberrii documentului, precum i seria i numrul tichetului de nscriere a contraveniilor care se elibereaz la intrarea n Romnia de ctre organele de poliie de frontier, de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a Romniei. Acest tichet se restituie acelorai organe la ieirea din ar i dac este cazul i dovada plii amenzii contravenionale. Dac contravenientul este minor, procesul-verbal contravenional va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. n situaia n care contravenientul este persoan juridic, n procesulverbal contravenional se vor face meniuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comerului i codul fiscal al acestuia, precum i datele de identificare a persoanei care o reprezint. n momentul ncheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat s-i aduc la cunotin contravenientului c are dreptul de a face obieciuni cu privire la coninutul actului de constatare iar acestea se consemneaz distinct n procesul verbal, la rubrica Alte meniuni, sub sanciunea nulitii actului de constatare. Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului iar n cazul persoanei juridice, lipsa denumirii i a sediului acestuia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator, atrage nulitatea procesuluiverbal care se constat i din oficiu. Procesul-verbal de constatare a contraveniei se ntocmete, de regul, n dou exemplare, din care originalul rmne la agentul constatator iar copia se nmneaz sau se comunic contravenientului i se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. n cazul n care contravenientul nu se afl de fa la ntocmirea actului sau refuz ori nu poate s semneze, agentul constatator va face meniunea despre aceste mprejurri care trebuie confirmate de cel puin un martor. n aceast situaie procesul-verbal contravenional va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Potrivit legii la constatarea unei fapte contravenionale, nu poate avea calitatea de martor, un alt agent constatator iar n lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod. Neobservarea dispoziiilor legale privind martorul din procesul verbal contravenional, nu atrage consecine juridice asupra efectelor actului de constatare, de vreme ce organul din care face parte agentul constatator se citeaz la soluionarea plngerii contravenientului i cele consemnate pot fi confirmate sau nlturate prin orice mijloc de prob admis de lege. 284

Dac o persoan svrete mai multe contravenii constatate n acelai timp, de acelai agent constatator, se ncheie un singur proces verbal contravenional iar pentru aceeai fapt ilicit, potrivit principiului non bis in idem, nu se pot aplica dou sau mai multe sanciuni principale, repetate. 3.5.9.3. Aplicarea sanciunilor contravenionale Aplicarea sanciunii contravenionale constituie cea de a dou faz a procedurii administrativ-contravenionale care presupune individualizarea sanciunii, n limitele prevzute de actul normativ i stabilirea acesteia, n mod proporional cu gradul de pericol social al faptei svrite, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs precum i de circumstanele personale ale contravenientului i de celelalte date nscrise n procesul-verbal. n domeniul sanciunilor contravenionale regula general stabilit de legiuitor este aceea c odat cu constatarea faptei contravenionale, dac prin actul normativ nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare aplic i sanciunea. Dac potrivit actului normativ de stabilire i sancionare a contraveniei, agentul constatator nu are dreptul s aplice i sanciunea, procesul-verbal de constatare se trimite de ndat, organului sau persoanei competente s aplice sanciunea. n acest caz sanciunea principal a avertismentului i a amenzii se aplic prin rezoluie scris pe procesul-verbal. n cazul contraveniilor pentru care legea prevede sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii alternativ cu amenda, dac agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzii nu este ndestultoare, dup ce a ncheiat procesul-verbal de constatare a faptei ilicite, l nainteaz n cel mult 48 de ore judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia pentru aplicarea sanciunii corespunztoare. Potrivit legii persoana mputernicit s aplice sanciunea dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii iar dac bunurile nu se gsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor n lei. Totodat agentul constatator are obligaia s stabileasc cine este proprietarul bunurilor confiscate i, dac acestea aparin unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor meniona, dac este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibil. De asemenea agentul constatator va descrie n procesul-verbal bunurile supuse confiscrii i va lua n privina lor, msurile de conservare sau de valorificare prevzute de lege, fcnd meniunile corespunztoare n procesul verbal. n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a cauzat o pagub i exist tarife de evaluare a acesteia, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd meniunea corespunztoare n procesul-verbal. Dac nu exist tarif de evaluare a pagubei, persoana vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit dreptului comun. 285

n situaia n care persoana mputernicit s aplice sanciunea contravenional apreciaz c fapta a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, constituie infraciune are obligaia s sesizeze organul de urmrire penal competent iar n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de instana de judecat c acesta ar putea constitui contravenie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie de pe rezoluia sau ordonana dat n cauz ori hotrrea judectoreasc se trimit de ndat organului n drept s constate contravenia pentru a se lua msurile ce se impun conform legii. n aceast ipotez termenul de prescripie pentru aplicarea sanciunii curge de la data sesizrii organului n drept s aplice sanciunea. Aplicarea avertismentului ca sanciune contravenional se face de ctre persoana mputernicit potrivit legii, prin atenionarea contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Sanciunea poate fi aplicat verbal, cnd contravenientul este prezent la constatarea faptei ilicite i n acest caz, nu mai este nevoie s se ncheie procesul-verbal contravenional. Atenionarea scris a contravenientului se face n situaia n care acesta nu este prezent la constatarea contraveniei sau dac aplicarea sanciunii se face de alt organ dect cel ce a ntocmit procesulverbal contravenional. Aceast sanciune poate fi aplicat i de instana de judecat, prin hotrre care se consider executat dup comunicarea hotrrii, la rmnerea definitiv i irevocabil a acesteia. Aplicarea amenzii contravenionale se face de ctre persoana mputernicit potrivit legii, cu respectarea criteriilor de individualizare a sanciunii contravenionale. Dac acea persoan a svrit mai multe contravenii, sanciunea contravenional se aplic pentru fiecare fapt ilicit iar dac contraveniile au fost constatate prin acelai proces-verbal, sanciunile amenzii se cumuleaz, fr a putea depi dublul maximului amenzii prevzut pentru contravenia cea mai grav. Sanciunea amenzii se aplic separat fiecrui participant la svrirea mpreun a unei fapte contravenionale. n situaia n care actul normativ de stabilire a contraveniei prevede n mod expres sistemul ablaiunii prin care de altfel amenda contravenional se deosebete de cea penal, contravenientul poate achita, pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore, de la data ncheierii procesului verbal ori, dup caz, de la data comunicrii acestuia, jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ iar agentul constatator are obligaia s menioneze despre aceast posibilitate n procesul-verbal. Aceast facilitate se aplic i n cazurile n care au fost constatate mai multe contravenii prin acelai proces-verbal i amenzile se cumuleaz, dac contravenientul achit jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ pentru fiecare dintre contraveniile constatate, fr ca prin totalizare s se depeasc maximul prevzut pentru contravenia cea mai grav. Termenul de 48 de ore se calculeaz potrivit normelor Codului de procedur civil. Dup aplicarea sanciunilor contravenionale procesul-verbal contravenional se va nmna sau se comunic n copie contravenientului i dac este cazul, prii vtmate i proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se 286

face de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia fie prin pot, cu aviz de primire, fie prin afiare la domiciliul sau sediul contravenientului. Operaiunea de afiare se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel puin un martor. n situaia n care contravenientul a fost sancionat cu amend, precum i dac a fost obligat la despgubiri, o dat cu procesul-verbal contravenional, acestuia i se va comunica i ntiinarea de plat. n ntiinarea de plat se face meniune cu privire la obligativitatea achitrii amenzii i dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executare silit. Dac agentul constatator aplic i sanciunea iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal, acestuia i se nmneaz copia procesului-verbal i ntiinarea de plat, fcndu-se meniune n acest sens n actul de constatare a faptei ilicite iar contravenientul va semna de primire. n acest mod se procedeaz i fa de celelalte persoane crora trebuie s li se comunice copia de pe procesul verbal, dac sunt prezente la ncheierea acestuia. n cazul n care contravenientul nu este prezent sau dei este prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea actului precum i a ntiinrii de plat se face de ctre agentul constatator, n termen de cel mult o lun de la data ncheierii. Aplicarea sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii se face de ctre instana de judecat, numai dac exist consimmntul contravenientului. n acest caz, dac n raport cu gravitatea faptei se apreciaz c amenda este nendestultoare, agentul constatator dup ncheierea procesului-verbal de constatare a faptei ilicite l va nainta n cel mult 48 de ore, instanei competente. Potrivit legii competena de soluionare a cauzei revine judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia. Primind dosarul preedintele judectoriei fixeaz termen de urgen, cu citarea contravenientului i a agentului constatator. Completul de judecat este format dintr-un singur judector iar contravenientul poate fi asistat de un aprtor. n cazul n care contravenientul este minor, asistena juridic devine obligatorie iar judecarea cauzei se face cu participarea obligatorie a procurorului. Dup judecarea cauzei, instana se pronun asupra legalitii i temeiniciei procesului- verbal, urmnd s aplice sanciunea amenzii sau a prestrii unei activiti n folosul comunitii, n raport cu gravitatea faptei ori s anuleze procesul-verbal. Dac o persoan a svrit mai multe contravenii constatate prin acelai proces-verbal sau prin procese-verbale diferite i aplic pentru fiecare fapt sanciunea prestrii unor activiti n folosul comunitii, sanciunile se cumuleaz, fr a putea depi maximul general stabilit de lege. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se aplic n toate situaiile n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniilor prevede numai sanciunea amenzii, alternativ cu sanciunea nchisorii contravenionale, dac instana de judecat sesizat cu aplicarea unei dintre aceste sanciuni apreciaz c sanciunea amenzii nu este ndestultoare sau contravenientul, nu dispune de mijloace materiale i financiare pentru plata acesteia. n acest scop instana de judecat pune n discuia prilor, posibilitatea 287

aplicrii acestei sanciuni iar dac contravenientul este de acord, va pronuna o hotrre care devine irevocabil. De subliniat c n toate situaiile de aplicare a sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii, dup luarea consimmntului contravenientului, instana de judecat prin hotrrea luat, stabilete natura activitilor ce vor fi prestate de contravenient, pe baza datelor comunicate de primarul localitii n care contravenientul i are domiciliul sau reedina, innd seama de aptitudinile sale fizice i psihice, precum i de nivelul pregtirii profesionale. Sanciunea contravenional a prestrii unei activiti n folosul comunitii nu se confund cu prestarea unei activiti n folosul comunitii stabilit ca obligaie legal prin alte acte normative care privesc contribuia datorat de prini la ntreinerea copilului aflat n dificultate (106) sau persoanele ce beneficiaz de venitul minim garantat (107). 3.5.9.4. Cile de atac n domeniul contravenional Cile de atac n domeniul contravenional privesc att actele de sancionare contravenional, ct i msurile referitoare la regimul executrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii. Actele de sancionare contravenional sunt supuse cilor de atac ordinare i extraordinare. Cile de atac ordinare sunt plngerea i recursul fiind reglementate de legislaia contravenional iar cile de atac extraordinare sunt cele prevzute de Codul de procedur civil. Plngerea contravenional este calea de atac care poate fi promovat mpotriva procesului-verbal contravenional de ctre contravenient, partea vtmat i persoana creia i aparin bunurile confiscate, alta dect autorul faptei ilicite, numai n ceea ce privete msura confiscrii. Termenul n care se poate face plngerea este de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii procesului-verbal de sancionare i se depune nsoit de copia de pe procesulverbal la organul din care face parte agentul constatator care este obligat s o primeasc i s nmneze depuntorului o dovad n acest sens. Calcularea termenului se face pe zile libere potrivit Codului de procedur civil iar nerespectarea lui duce la tardivitatea i ineficiena plngerii. Prin derogare de la termenul general, legiuitorul nostru a stabilit prin acte normative speciale i alte termene. Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat organului competent s soluioneze calea de atac. n actuala reglementare depunerea plngerii la organul din care face parte agentul constatator pare a nu-i mai avea rostul de vreme ce acest organ este citat ca parte n procesul contravenional unde are posibilitatea de a depune ntreg materialul probator i de a susine legalitatea i temeinicia procesuluiverbal sancionator. De altfel n practica judiciar nici nu se prea ine seama de aceast prevedere legal avnd n vedere c un numr mare de plngeri se adreseaz direct instanei de judecat, fr ca acest fapt s fie considerat o nclcare a unor norme imperative.(108) 288

Regimul cilor de atac n domeniul contraveniilor trebuie privit prin prisma actualului cadru constituional, alturi de regimul juridic al contenciosului administrativ. n domeniul actelor administrative legea instituie un control general, de plin jurisdicie nfptuit de instane specializate. Totodat legea reglementeaz mai multe excepii de la acest control printre care se numr i actele administrative pentru care prin lege special se prevede un contencios special nfptuit de ctre instanele de drept comun. Ordonana Guvernului privind regimul juridic al contraveniilor consacr un astfel de contencios. n consecin raiunea legiuitorului de a reglementa procedura prealabil soluionrii plngerii, n deplin acord cu principiile ce stau la baza procedurii de contencios administrativ are la baz dreptul autoritilor administrative care aplic sanciuni contravenionale de a reveni n urma exercitrii controlului administrativ intern sau ierarhic asupra actelor emise i considerate ilegale, ca o obligaie permanent a asigurrii legalitii i oportunitii activitii de organizare a executrii legilor, innd seama de caracterul subsidiar al controlului judectoresc asupra acestei activiti. Prin urmare organul din care face parte agentul constatator, n baza principiului unitii de aciune va putea revoca sau anula actele considerate ilegale, pe cale administrativ, stingnd litigiul cu contravenientul i evitndu-se astfel cheltuielile de judecat.(109) Totodat plngerea este soluionat cu mai mult operativitate i se descongestioneaz instanele judectoreti de aceste cauze. n practica judiciar n numeroase cauze organele din care fac parte agenii constatatori, n urma anulrii proceselor-verbale contravenionale, au fost obligate la despgubiri materiale i morale, precum i la cheltuieli judiciare, de cele mai multe ori la sesizarea direct a instanei de judecat. Pentru a se evita astfel de situaii jurisprudena n materie trebuie reconsiderat, n sensul asigurrii obligativitii procedurii administrative prealabile, n concordan cu dispoziiile legale i principiile care stau la baza procedurii de contencios administrativ. Instana competent s soluioneze plngerea contravenional este judectoria n a crei circumscripie a fost svrit fapta contravenional. Prin derogare de la aceast regul, n cazul contraveniilor vamale s-a prevzut c soluionarea plngerii revine judectoriei n a crei raz teritorial se afl domiciliul contravenientului sau sediul persoanei juridice creia i s-a aplicat sanciunea. (110) De asemenea prin legi speciale legiuitorul a stabilit i alte organe competente s soluioneze plngerea contravenional. Bunoar prin legea pentru protecia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date se prevede c mpotriva proceselor verbale de constatare i sancionare contravenional se poate face plngere la seciile de contencios administrativ ale tribunalelor (111). Plngerea contravenional suspend executarea sanciunilor contravenionale iar n cazul prii vtmate i a persoanei creia i aparin bunurile confiscate, suspendarea privete doar despgubirea sau msura confiscrii. Introducerea plngerii precum i celelalte acte de procedur referitoare la soluionarea acesteia sunt scutite de tax judiciar de timbru. 289

Dup primirea dosarului, judectoria va fixa termen de judecat care nu va depi 30 de zile i va dispune citarea contravenientului sau dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, precum i a oricror altor persoane, n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie, judectoria va cita i societatea de asigurri menionat n procesul-verbal de constatare a contraveniei. n cursul procesului contravenional instana competent s soluioneze plngerea verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o i pe celelalte persoane citate, dac acestea s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare verificrii legalitii i temeiniciei procesului-verbal, dup care hotrte asupra sanciunii, despgubirii stabilite, precum i asupra msurii confiscrii. n caz de anulare sau de constatare a nulitii procesului-verbal, bunurile confiscate cu excepia celor a cror deinere sau circulaie este interzis prin lege se restituie celor n drept. Dac ntre timp aceste bunuri au fost valorificate, instana de judecat va dispune celui n drept s i se achite o despgubire care se stabilete n raport cu valoarea de circulaie a bunurilor. Plngerile mpotriva proceselor verbale de constatare i sancionare a contraveniilor se soluioneaz cu precdere. Recursul contravenional se exercit mpotriva hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea, n termen de 15 zile de la comunicare fiind suspensiv de executare. Motivarea recursului nu este obligatorie iar motivele de recurs pot fi susinute i oral n faa instanei de judecat. Competena de soluionare a recursului revine seciei de contencios administrativ a tribunalului n a crei raz teritorial se afl judectoria a crei hotrre se atac. n situaia n care instana de judecat a fost sesizat cu un proces-verbal de constatare a unei contravenii i se solicit aplicarea sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii iar n urma soluionrii cauzei, a aplicat sanciunea amenzii sau a avertismentului, hotrrea instanei de judecat poate fi atacat cu recurs. Aceast soluie se impune pe baza interpretrii sistematice a dispoziiilor constituionale referitoare la cile de atac i a celor din legislaia contravenional, mai cu seam c atunci cnd legiuitorul a dorit ca o hotrre judectoreasc s fie irevocabil, a precizat acest fapt n mod expres. La soluionarea cilor de atac din domeniul contravenional trebuie s se in seama de efectele principiului non reformatio in peius potrivit cruia, nu se poate aplica o sanciune mai mare, cu ocazia soluionrii plngerii sau recursului, declanate de ctre contravenient. Calea de atac la regimul executrii sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii este plngerea care se poate exercita pe toat durata executrii sanciunii. Plngerea se poate face mpotriva msurilor luate n privina coninutului activitii i a condiiilor n care acestea se realizeaz precum i a modului n care se exercit supravegherea contravenientului. Contravenientul poate depune plngerea fie la primar, fie la unitatea de poliie de care aparine agentul nsrcinat cu supravegherea activitii acestuia. 290

Dup primirea plngerii organul competent va verifica de ndat aspectele sesizate i n termen de 5 zile de la nregistrare o va nainta, mpreun cu actul de verificare, la judectoria n a crei circumscripie se execut sanciunea. Plngerea se soluioneaz n termen de 10 zile de la primirea acesteia iar dac este ntemeiat, instana va dispune dup caz, schimbarea activitii sau a msurilor de supraveghere. Hotrrea instanei de judecat este irevocabil i se comunic primarului sau unitii de poliie la care s-a depus plngerea. 3.5.9.5. Executarea sanciunilor contravenionale Finalizarea procedurii administrativ-contravenionale se realizeaz prin punerea n executare a sanciunilor contravenionale. Executarea sanciunilor contravenionale difer n funcie de natra sanciunii aplicate, caracterul i finalitatea fiecreia dintre sanciuni. Pentru nlesnirea punerii n executare a sanciunilor contravenionale Ordonana Guvernului privind regimul juridic al contraveniilor prevede c procesul-verbal neatacat n termenul legal precum i hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a soluionat plngerea constituie titlu executoriu fr vreo alt formalitate. Avertismentul se execut odat cu aplicarea sanciunii de ctre agentul constatator dac contravenientul este prezent la constatarea faptei ilicite. n celelalte cazuri avertismentul se socotete executat prin comunicarea procesului verbal de constatare a contraveniei, cu rezoluia corespunztoare. Dac sanciunea a fost aplicat de instana de judecat prin nlocuirea amenzii contravenionale cu avertisment, sanciunea se consider executat prin comunicarea acesteia n form scris. Amenda contravenional se execut de contravenient fie n mod voluntar, fie prin recurgerea la executarea silit conform legii. Executarea voluntar presupune achitarea pe loc, n baza sistemului ablaiunii a jumtate din minimul amenzii prevzut de lege pentru fapta svrit sau prin achitarea acestei sume n termen de 48 de ore ori achitarea amenzii aplicate n termen de 15 zile de la comunicarea procesului verbal i a ntiinrii de plat, dac contravenientul nu a exercitat calea de atac prevzut de lege. Executarea silit a amenzii contravenionale se realizeaz de ctre direcia general a finanelor publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti, n condiiile de recuperare a creanelor bugetare.(112) Punerea n executare a sanciunii amenzii contravenionale se face de organul din care face parte organul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului verbal contravenional n termenul prevzut de lege i de ctre instana judectoreasc, n celelalte cazuri. Pentru executarea amenzii contravenionale aceste organe sunt obligate s comunice din oficiu organelor de specialitate financiare, n a cror raz teritorial domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesul-verbal sau dup caz, dispozitivul hotrrii judectoreti prin care s-a soluionat plngerea sau s-a aplicat sanciunea. 291

mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare, n condiiile Legii privind colectarea creanelor bugetare. Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu excepia celor provenite din amenzile aplicate n temeiul hotrrilor consiliilor judeene, a consiliului General al municipiului Bucureti care se fac venit la bugetul acestora precum i a celor pentru care legea prevede altfel. Amenzile aplicate n baza unei legi, ordonane sau hotrri a Guvernului se fac venit la bugetul de stat n cot de 75 %, diferena revenind autoritii din care face parte agentul constatator. Aceast sum se reine integral ca venituri extrabugetare, cu titlu permanent i va fi repartizat pentru dotarea cu mijloace specifice activitilor din domeniu. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se pune n executare de ctre prima instan de judecat prin emiterea unui mandat de executare. Mandatul de executare se ntocmete n 4 exemplare i cuprinde: denumirea instanei care l-a emis, data emiterii, numrul i data hotrrii care se execut, datele privitoare la persoana contravenientului: numele, prenumele, data i locul naterii, domiciliul i reedina, dac este cazul i codul numeric personal, precum i durata i natura activitii ce urmeaz s fie prestat de contravenient. Pentru punerea n executare a sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii instana de executare comunic cte o copie de pe dispozitivul hotrrii de sancionare, nsoit de mandatul de executare, primarului unitii administrativ-teritoriale i unitii de poliie n a cror raz teritorial i are domiciliul sau reedina cel sancionat precum i contravenientului. Primarul are obligaia s aduc la ndeplinire mandatul de executare, stabilind de ndat coninutul activitii ce urmeaz s fie prestat de contravenient, condiiile n care acesta execut sanciunea precum i programul de lucru. n acest scop primarul va ncunotina despre msurile luate, unitatea la care se va presta activitatea. Sanciunea prestrii unei activiti n folosul comunitii se execut n raza unitii administrativ-teritoriale n care contravenientul i are domiciliul sau reedina, n domeniile de activitate stabilite prin hotrrea consiliului local, cu respectarea msurilor de protecia muncii prevzute de lege. La stabilirea coninutului activitii ce urmeaz s fie prestat de contravenient, primarul va avea n vedere pregtirea profesional i starea sntii acestuia, atestate prin acte eliberate n condiiile legii. Legea interzice stabilirea pentru contravenient a prestrii de activiti n subteran, n mine, metrou ori n alte asemenea locuri cu un grad ridicat de risc n prestarea activitii, precum i n locuri periculoase ori care,prin natura lor pot pricinui suferine fizice sau pot produce daune sntii persoanei. Dac serviciul public n cadrul cruia contravenientul presteaz activitatea a fost concesionat unei societi comerciale cu capital integral sau parial privat, contravaloarea prestaiilor efectuate de contravenient se vireaz la bugetul unitii administrativ-teritoriale pe raza creia se execut sanciunea. Potrivit legii contravenientul este obligat s se prezinte de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de primirea mandatului de executare, la primarul unitii administrativ-teritoriale n a crei raz i are domiciliul sau reedina, pentru luarea n eviden i executarea sanciunii. nceperea executrii sanciunii se face 292

n cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare iar primarul are obligaia s asigure evidena sanciunilor aplicate contravenienilor i a executrii sanciunilor potrivit legii. Prestarea activitii n folosul comunitii se execut pe baza unor norme orientative de munc stabilite de primar, care s fac posibil exercitarea controlului, la diferite intervale de timp, de ctre cei mputernicii cu supravegherea executrii sanciunii. Executarea despgubirilor civile se face n funcie de mprejurarea dac paguba produs prin contravenie a fost stabilit sau nu prin procesul-verbal de constatare a faptei ilicite pe baza tarifelor legale. n situaia n care despgubirea a fost stabilit pe baz de tarif actul administrativ-contravenional constituie titlu executoriu i poate fi pus n executare silit, potrivit Codului de procedur civil. Dac despgubirea nu a fost stabilit prin procesul-verbal de constatare a contraveniei, partea vtmat se poate adresa instanei civile potrivit dreptului comun.(113) 3.6. Rspunderea administrativ-patrimonial Rspunderea administrativ-reparatorie este instituit pentru nclcarea normelor legale care reglementeaz obligaii specifice de drept public, n temeiul crora cel care a pgubit pe altul este inut s repare prejudiciul suferit de victim. Aceast form de rspundere i are fundamentul n specificul raporturilor juridice de organizare i executare a legii care se deosebesc ntre ele prin metoda de reglementare, interesul ocrotit, principiile aplicabile, victima prejudiciului suferit i modul de recuperare. Rspunderea administrativ-reparatorie privete att rspunderea statului i a funcionarilor si pentru daunele cauzate n raporturile juridice de autoritate public, ct i rspunderea persoanelor fizice i juridice pentru daunele create prin nerespectarea obligaiilor de drept public, specifice diferitelor ramuri de drept. Rspunderea reparatorie a statului cuprinde: a) rspunderea patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare svrite n procesele penale; b) rspunderea patrimonial a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau unele fapte administrative, cu posibilitatea introducerii n cauz i a funcionarului vinovat de nclcarea legii; c) rspunderea patrimonial solidar a autoritilor administraiei publice i a funcionarilor si pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcionri a serviciilor publice i d) rspunderea patrimonial exclusiv a autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public. Rspunderea statului pentru erorile judiciare este o rspundere obiectiv avnd n vedere c justiia este organizat ca serviciu public al statului iar eroarea judiciar apare ca o limit inerent funcionrii serviciului. Aceast rspundere intervine n baza dispoziiilor constituionale atunci cnd s-a fcut dovada erorii judiciare. O astfel de reglementare a rspunderii statului reprezint tendina semnificativ care s-a concretizat i nalte legislaii moderne a unor state 293

democratice. In acest caz statul are o aciune n regres mpotriva judectorului vinovat. Unele teorii din doctrin referitoare la rspunderea pentru erorile judiciare pun accentul pe culpa i implicit rspunderea judectorului. O asemenea concepie nu poate fi primit ntruct n toate sistemele de drept greelile de judecat se remediaz pe baza cilor de atac i nu ca urmare a rspunderii judectorului care s fie declanat la solicitarea celui vtmat. Magistraii nu pot fi lsai la discreia justiiabililor care ar putea introduce aciuni icanatoare sau de alt natur care s-ar putea rsfrnge negativ, chiar asupra actului de justiie. Rspunderea magistratului care a svrit o greeal personal poate fi angajat numai n temeiul aciunii n regres a statului, mpotriva celui care cu rea credin sau din grav neglijen a provocat situaia generatoare de daune. Rspunderea autoritilor administraiei publice pentru limitele serviciului public este tot o rspundere obiectiv avnd n vedere c cel vtmat, nu este inut s dovedeasc o culp a administraiei sau a funcionarului public, ci doar paguba pe care a suferit-o, n urma modului de concepere a serviciului public i a limitelor acestuia. n literatura de specialitate rspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative sau prin refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege este privit diferit. n concepia doctrinei de drept civil aceast rspundere are un caracter special i se completeaz cu dispoziiile dreptului comun n materie, rspunderea civil delictual (114).Potrivit acestei concepii prejudiciul material sau moral supus reparaiei trebuie s fie urmarea vtmrii unui drept dar nu i a unui interes legitim, ca n cazul rspunderii civile delictuale comune, astfel cum rezult din dispoziiile de principiu ale articolului 52 din Constituie care proclam c poate pretinde recuperarea pagubei numai persoana vtmat ntr-un drept al su. Aceast rspundere are un caracter obiectiv, independent de culp fiind fundamentat pe obligaia legal de garanie iar rspunderea funcionarului public este bazat pe culpa acestuia care poate fi obligat la plata daunelor n solidar cu autoritatea administrativ. Dac autoritatea administrativ a fost obligat la despgubiri are la dispoziie aciunea n regres contra funcionarului vinovat potrivit articolelor 998-999 din Codul civil ntruct raporturile dintre acetia sunt identice cu rspunderea dintre comitent i prepus, cu deosebirea c rspunderea este solidar, prin efectul legii iar nu in solidum. Dup apariia Legii 29/1990 privind contenciosul administrativ stabilirea naturii juridice a rspunderii autoritilor administrative i funcionarilor publici pentru faptele administrative vtmtoare a constituit o preocupare i pentru autorii de drept public, care au aplicat i dezvoltat n lucrrile lor, tezele anterioare referitoare la natura administrativ-patrimonial a acestei forme de responsabilitate juridic, cu unele nuanri de la un doctrinar la altul. Punctul de vedere dominant este cel care consider c prejudiciul cauzat prin actele administrative vtmtoare se repar integral iar pentru fundamentarea acestei teze nu este nevoie s se recurg la dispoziiile de principiu ale dreptului civil, ci doar la cele ale dreptului constituional i respectiv ale dreptului administrativ. Se are n vedere principiul dup care drepturile 294

fundamentale ale cetenilor se exercit integral i nestingherit iar repararea integral a pagubei este o consecin legitim a integralitii drepturilor cetenilor fiind garantat de normele dreptului constituional i administrativ.(115) n ce privete rspunderea funcionarului public, aceast concepie promoveaz ideea c devreme ce rspunderea autoritii este de drept public, aceeai natur juridic trebuie dat i responsabilitii funcionarului public care a elaborat actul administrativ sau care se face vinovat de refuzul nerezolvrii cererii .(116) O problem controversat n legtur cu rspunderea administrativpatrimonial este aceea de a ti dac aceast rspundere are un caracter obiectiv, adic fr vina unui subiect de drept anume sau dac acesta se rsfrnge asupra colectivitii pentru care s-a creat i funcioneaz respectivul serviciu public fiind vorba de un risc asumat, ori dimpotriv aceast rspundere este una subiectiv, bazat pe culpa organului administrativ i a funcionarului public. n opinia majoritar se apreciaz c rspunderea administrativpatrimonial pentru actele administrative sau pentru refuzul nejustificat de a rspunde la o cerere este o responsabilitate obiectiv care scutete reclamantul de sarcina dovedirii culpei organului administrativ i a funcionarului public ntruct aceasta se prezum de legiuitor. (117) ntr-o alt concepie se susine c aceast form de rspundere administrativ este fundamentat pe ideea de culp ntruct orice rspundere este urmarea unei conduite contrare normelor generale statornicite de societate, neputnd exista responsabilitate fr vina subiectului de a fi optat ntr-un anumit fel. Prin urmare este necesar ca organul administrativ s fie culpabil pentru a putea fi obligat la despgubire. (118) n acest sens se consider c legiuitorul nostru prin Legea contenciosului administrativ aduce suficiente elemente pentru a se lsa s se neleag c dei nu cere reclamantului s dovedeasc culpa organului sau a funcionarului public, nu suntem n prezena unei rspunderi obiective. Legea asimileaz refuzul nejustificat cu actul administrativ i ori de cte ori instana de contencios administrativ calific refuzul ca nejustificat, nseamn c acesta este determinat de o atitudine culpabil a autoritii publice. Prin deducie aceast logic se aplic i n cazul actului administrativ propriu-zis, constatat ca fiind ilegal. n opinia noastr legea reglementeaz o rspundere administrativ reparatorie obiectiv care are semnificaia unei garanii de drept public, n aprarea drepturilor i intereselor cetenilor fiind nfptuit de ctre instanele de contencios administrativ, fr s fie nevoie ca reclamantul s dovedeasc culpa autoritilor publice i a funcionarilor acestora. Susinerea c filozofia vorbind, nu poate exista rspundere juridic fr culp este nentemeiat. Fiecare form de rspundere i are fundamentul n specificul raporturilor juridice pe care se bazeaz iar conceptul de culp, caracteristic vechilor tipare juridice ale rspunderii subiective, nu mai corespunde n totalitate, noilor realiti sociale n continu schimbare.

295

Pe de alt parte este de remarcat, c rspunderea reparatorie a administraiei i a funcionarilor publici pentru funcionarea defectuoas a serviciului public este o responsabilitate bazat pe culp. O alt problem care se impune a fi clarificat este cea referitoare la admiterea responsabilitii statului i a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale. ntr-o prere pe care o mprtim se susine c n baza unor dispoziii legale exprese, organele administrative pot fi obligate la repararea prejudiciilor cauzate prin acte legale, dac interesele societii impun acest fapt. (119) n celelalte cazuri, potrivit principiului qui jure ututur neminem leadit organul administrativ nu este obligat s repare prejudiciul cauzat unui ter printr-un act legal. Aceast intenie a legiuitorului este evident din reglementrile speciale care reglementeaz astfel de situaii. Bunoar n articolul 15 din Legea privind desfurarea n siguran a activitilor nucleare (120) se prevede c retragerea n mod excepional a autorizaiei eliberate n mod legal ndreptete pe titularul autorizaiei la primirea unei compensaii din partea autoritii care a dispus retragerea autorizaiei. Valoarea compensaiei se va determina innd seama att de interesul public, ct i de cel al titularului autorizaiei retrase, precum i de motivele care au condus la retragerea autorizaiei. Cuantumul compensaiei se stabilete prin nelegerea prilor sau, n caz de nenelegere, de ctre instana judectoreasc. ntr-o alt opinie se consider c actuala reglementare constituional, nu se opune la admiterea responsabilitii statului i a autoritilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale ntruct legea nu mai condiioneaz caracterul ilicit al actului i n consecin,articolul 52 din Constituie permite repararea prejudiciului cauzat printr-un act legal fr s fie necesar anularea acestuia, n baza principiului solidaritii sociale. Cnd legiuitorul constituant a vrut s fie atacat un act legal a prevzut n mod expres acest fapt. (121) Persoanele fizice i juridice au ndatoriri impuse n mod unilateral de ctre stat, n interesul general al societii. Aceste ndatoriri sunt obligaii de drept public fiind reclamate de acest interes i izvorsc direct din lege, n baza unor raporturi administrative de conformare.(122) Cnd s-a produs o daun prin nerespectarea acestor obligaii, rspunderea persoanelor fizice i juridice este una reparatorie, autonom, distinct de rspunderea civil delictual. Bunoar pentru nerespectarea normelor legale referitoare la poluarea mediului, n literatura de specialitate s-a formulat teza rspunderii ecologice ca o rspundere reparatorie autonom, distinct de rspunderea civil delictual.(123) Se are n vedere legislaia mediului care s-a modificat radical fiind bazat pe o concepie modern, fundamentat pe principiul poluatorul pltete i un alt mod de abordare a instituiei rspunderii juridice pentru poluare. Potrivit articolului 79 lit. d din Legea mediului(124) poluatorul trebuie s suporte costul pentru repararea prejudiciului cauzat i s nlture urmrile produse de acesta, restabilind condiiile anterioare producerii prejudiciului iar n articolul 3 se consacr regula n baza creia poluatorul pltete. Aceste prevederi legale reglementeaz o sanciune specific, de dreptul mediului al crei regim juridic este completat de dispoziiile pertinente de drept administrativ, ca 296

drept comun n materie. n consecin rspunderea ecologic este o rspundere reparatorie administrativ, de dreptul mediului. Normele dreptului mediului consacr i alte sanciuni de natur administrativ cum sunt bunoar retragerea autorizaiei de mediu, suspendarea exercitrii anumitor activiti, oprirea n tot sau n parte, temporar sau definitiv a activitii poluatorului etc. Protecia mediului este sarcina primordial a autoritilor administraiei publice care se nfptuiete, cu contribuia mai multor ramuri de drept, n primul rnd de dreptul mediului i dreptul administrativ, cu posibilitatea de a se rezolva unele probleme ale proteciei mediului i de alte ramuri de drept iar normele dreptului mediului sunt cu foarte puine excepii, norme de drept public. Protecia mediului nu este o sarcin a dreptului civil i ca urmare, noiunile de prejudiciu ecologic, rspundere ecologic trebuie cutate n afara dreptului civil i dincolo de rspunderea civil. n consecin rspunderea administrativ-patrimonial pentru mediu este atras n cadrul raporturilor juridice pentru poluare, reglementate de normele administrative de protecia mediului, fiind o rspundere obiectiv, independent de culp, specific rspunderii administrative reparatorie prin care se ocrotete un interes public. Note bibliografice CAPITOLUL III Responsabilitatea administrativ
1. L.Barac, Rspunderea i sanciunea juridic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997,p.5; 2. M.Florea, Responsabilitatea aciunii sociale, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976,p.6; 3. Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei, Bucureti 1984, p.778, 8o1; 4. A se vedea C.Sttescu, C.Brsan, Teoria general a obligaiilor, Bucureti,1992,p.199; C.Bulai, Manual de drept penal, partea general, Editura All, Bucureti 1997,p.310; 5. G.Bobo, Teoria general a dreptului, Bucureti, 1996, p.264; 6. M.Costin, Responsabilitatea juridic n dreptul RSR, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1974, p.27; 7. I.Gliga, Consideraii cu privire la definirea rspunderii juridice, n Studia Universitatis, Babe Bolyai, Cluj,1970,p.100; 8. I.Iovna, Consideraii teoretice cu privire la rspunderea administrativ, n dreptul R.S.R., Tez de doctorat, Cluj, 1968,p.49. 9. G.Bobo, Rspunderea i responsabilitatea n domeniul dreptului, n Revista Fiat Justiia, nr.1/1996,p.11; 10. M.Florea, Op.cit.,p.25; 11. G.Bobo, Rspunderea i responsabilitatea op.cit.p.14; 12. M.Florea, op.cit. p.31; 13. A.Hlaveck, Problema responsabilitii, n Revista de filozofie, nr.2/1975, p.161; 14. A se vedea i Farka Endre, Etica responsabilitii- responsabilitatea eticii, n Revista de filozofie nr.2/1975,p.181; 15. M.Florea,op.cit. p.25; 16. M.Popa, Prelegeri de sociologie juridic, Bucureti, 1989, p.209; 17. Ibidem; 18. V.Dabu, Rspunderea juridic a funcionarului public, Editura Global Lex, Bucureti 1999,p.

297

19. Ibidem; 20. A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Allbek, Bucureti, Ediia IIIa,2002,p.355; 21. A. iclea, M.Toma, Societile comerciale. Rspunderea contravenional, Casa de Editur i pres ansa SRL, Bucureti 1992,p.9, I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura didactic i pedagogic, Bucureti 1977,p.335, Al.Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B., 1981, p.274, etc; 22. A. Iorgovan, op.cit.p.356; 23. V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ, Partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti,1993,p.383; 24. A. Iorgovan, op.cit.p.158; 25. I. Iovna,op.cit.p.328; 26. V. Dabu, op.cit.155; 27. V. Bara, Statul i societatea civil, n Revista Aletheia, nr.9/1998, Oradea, p.79; 28. V. Bara, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura, Transilvanica, Satu-Mare, 1998, p.20; 29. A se vedea C.Oprian, Sanciunile n dreptul civil romn o posibil sintez, n Revista romn de drept nr.11/1982, p.11; 30. R. Petrescu, Contestaia la executare silit imobiliar, Editura Oscar print, Bucureti, 2002,p.12; 31. L.Preutescu, Curs de procedur civil, Bucureti, 1947,p.330, punctul 135; 32. ibidem p.118; 33. Rene Japoit, Traite elementaire de procedure civile et comerciale, p.148; 34. A se vedea I. Neagu, Drept procesual penal, vol.I, T.U.B.- 1979,p.215; N.Voiculescu, Sanciunile procesuale penale n A.U.B.nr.1/1971, p.121; A.Iorgovan, Drept administrativ, Editura Procardia, Bucureti 1993,p.179; 35. A.Iorgovan op.cit.p.356 36. ibidem 37.A. de Laumbdere, Traite elementaire de droit administratif, L.G.D.I. vol.I, Paris 1970,p.281 38. Ordonana Guvernului nr.61 din 29 august 2002, Publicat nM.of. partea I-a nr.644 din 30 august 2002; 39. Al. Sean, Gh. Tiplea, N.Popa, Impozitele i taxele de la populaie, Editura tiinific, Bucureti,1956,p.61; 40. V. Stnescu, Manual de drept financiar, vol.I, Editura didactic i pedagogic, Bucureti,1958,p.260; 41. D.Drosu Sapuna, S.Iliescu, D. Coman Sava, Procedura fiscal, Editura Oscar Print, Bucureti, 1996, p.102; 42. I. Gliga, Drept financiar public, Editura All, Bucureti 1994,p.139; n acest sens se mai apreciaz c majorrile de ntrziere sunt sanciuni specifice de drept financiar deoarece pe de o parte sunt atrase de nclcarea normelor legale privind nerespectarea termenelor de plat a sumelor datorate bugetului de stat iar pe de alt parte, termenele de plat i nivelul majorrilor de ntrziere sunt stabilite prin acte normative care reglementeaz vrsarea la buget a veniturilor respective.(V.Ptulea, Formele rspunderii juridice n legtur cu execuia bugetar, n Revista Dreptul nr.3/1999, p.36;) n Frana sanciunile fiscale pronunate de administraie se mpart n majorri de ntrziere (indemniti de ntrziere) i amenzi fiscale dup cum contribuabilul este de bun sau rea-credin (L. Trotobas, J.M. Cotteret, Droit fiscal, 7 e, edition,Precis Dalloz, Paris, 1992, p.41; 43. V.Bara, Tez de doctorat, Universitatea Babe-Bolyai, Facultatea de drept,1999, Obligaiile financiar bugetare n contextul obligaiilor juridice p.66. 44. Ordonana Guvernului nr.61/2002, op.cit. 45. Conferina tehnic anual CIAT, Paris 2002 Pilotajul administraiei fiscale, evaluarea performanei i noile tehnologii. 46. A.Iorgovan, op.cit.vol.II p.362; 47. ibidem;

298

48. Valeric Dabu, op cit.p.243; 49. Art.70 din Legea privind statutul funcionarilor publici; 50. Legea nr.53/2003 Publicat n Monitorul Oficial nr.72 din 5 februarie 2003; 51.Publicat n Monitorul Oficial partea I nr.757 din 29 octombrie 2003; 52. Ibidem; 53. Ibidem; 54. Antonie Iorgovan, op cit.vol.II,p.341; 55. Ibidem; 56. I.Neagu, Drept procesual penal, Partea general, vol.I Tipografia Universitii Bucureti, 1979, p.215, N.Volonciu, sanciunile procesuale penale n Analele Universitii Bucureti nr.1/1971,p.121; 57. N.Iliescu, Explicaii teoretice ale Codului de procedur penal, Editura Academiei, Bucureti, 1975, vol.I, p.414; 58. V.Dabu, op.cit. p.48; 59. Codul de procedur civil a fost modificat prin O.U.G. nr. 138/2000 publicat n M.of.partea I, nr.479 din 2 octombrie 2000; 60. Publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr.122 din 8 noiembrie 1990; 61. Republicat n Monitorul Oficial partea I nr.187 din 7 august 1997; 62. Matei Basarab, Drept penal, partea general, Editura fundaiei Chemarea Iai, 1992, Vol.II, p.447; 63. V.Dabu, op.cit.p.49; 64. Matei Basarab, Drept penal, partea general, Editura Fundaiei Chemarea, Iai, Vol.I 1992, p.83; 65. A.Iorgovan, op.cit. Vol.II, p.342; 66. A se vedea Vintil Dongoroz, Drept penal, Bucureti, 1939, p.306; 67. Acest act normativ a fost abrogat prin Legea 32/1968 privind regimul juridic al contraveniilor; 68. I.Poenaru, Reglementarea legal a contraveniilor, Editura Lumina Lex, 2000, p.3; 69.Publicat n Buletinul Oficial partea I nr. 148 din 14 noiembrie 1968; 70.Publicat n Buletinul oficial partea I, nr.21 din 3 mai 1966; 71. Publicat n Buletinul Oficial partea I, nr.33 din 13 aprilie 1970; 72. Publicat n Monitorul oficial partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001; 73. Publicat n Monitorul oficial partea I nr.268 din 22 aprilie 2002; 74. A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.III, Editura Procardia, Bucureti, 1993; M.N. Costin, Rspunderea juridic n dreptul R.S.R., p.145; 75. A se vedea V. Bara, Consideraii privind rspunderea contravenional special, n Analele Universitii Oradea, seria Drept, 1994, p.5; 76. A se vedea, I. Tudor, Rspunderea administrativ Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1981,p.141; 77. Tribunalul Suprem, Secia penal, Decizia 2448/1982, n Revista romn de drept nr.10/1983,p.74; 78. A. Iorgovan, Drept administrativ i tiina administraiei, Universitatea din Bucureti,1989,p.163; 79. I.Poenaru, Reglementarea contraveniilor, Editura Lumina Lex, 1998, p.10; 80. V..Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p.402; 81. R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, p.460; 82. M.M. Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, Contravenia, Editura Institutul European, Iai, 1997,p.53; 83. n acest sens V.Bara op.cit.p.7, C. Butiuc, Not critic la sentina civil nr.395 din 17 ianuarie 1994 a Judectoriei Sibiu, n revista Dreptul nr.8/1995,p.92; 84. C.L. Popescu, Principiul legalitii ncriminrii pedepselor n revista Dreptul nr.4/1994, p.45; 85. Articolul 1 din Legea 180/2002 prin care s-a aprobat Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor;

299

86.V. Gionea, Regimul stabilirii, sancionrii i prescrierii contraveniilor n Revista romn de drept nr.6/1969,p.41; 87. A Iorgovan, op.cit. vol.II, Ediia III-a,p.386; 88. I.Poenaru, Reglementarea legal a contraveniilor Editura Lumina Lex, 2002, p.24; 89. R. Gherghinescu, Reguli de baz ale elaborrii i aplicrii reglementrilor privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, n Revista romn de drept, nr.8/1973,p.67; 90. E. Bolbose, stabilirea sanciunii contravenionale n cazul succesiunii legilor, n Revista romn de drept nr.9/1973, p.62; 91.M.Frunz, noul regim al contraveniilor, n Revista romn de drept, nr.21 l969,p.30; 92. G.Antoniu, Despre infractor, aciunea infracional i vinovia, n Revista romn de drept nr.8/1968,p.80; 93. Tribunalul Suprem, Secia penal decizia nr.142/1965, Culegere de decizii, 1965,p.326; 94. Republicat n Monitorul oficial, Partea I, nr.3 din 13 ianuarie 1997; 95. Publicat n Monitorul oficial partea I nr.213 din 31 august 1993; 96. Publicat n Monitorul oficial Partea I, nr.238 din 9.04.2002 97. A se vedea art.138 alin.2, din O.G.nr.61/2002, publicat n Monitorul oficial partea I, nr.644 din 30.08.2002 98. A se vedea O.G. 55/2002 privind regimul juridic al activitii n folosul comunitii Publicat n M.of. partea I nr.642 din 30 august 2002. 99. A.Iorgovan, op.cit.vol.II, Ediia III-a, p.409; 100. I.Stoenescu, S. Zilberstein, Drept procesual civil, Supliment, Tipografia Universitii Bucureti, 1978, p.33; 101. R. Ionescu, op.cit., p.233; 102. A. Iorgovan, op.cit.vol.II, Ediia III-a, p.428; M.M.Pivniceru, P. Susanu, D. Tudorache, op.cit.p.66; 103. V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Editura All Beck, Bucureti, 1996, p.451; 104. In acest sens Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politicoadministrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p.613; R.N. Petrescu, op. cit. p.490; 105. I.Poenaru, op.cit.p.108; 106. Ordonana de urgen a Guvernului nr.26/1997 privind protecia copilului, Republicat n M.Of.partea I, nr.276 din 24 iulie 1998; 107. Legea 416/2001 privind venitul minim garantat, Publicat n M.of partea I, nr. 401 din 20 iulie 2001; 108. Voicu Bara, Drept administrativ i instituii politico administrative, Editura Transilvanica, 1998, p.309; M.M. Pivniceru i alii op.cit. p.90; 109. V.Bara, op.cit. p.310; V.Dabu, op.cit.p.335; 110. Curtea Suprem de Justiie, secia civil, Decizia nr.609/1993, n Revista Dreptul nr.12,1993, p.87; 111. Legea 677/2001, Publicat n M.of. partea I nr.790 din 12 decembrie 2001; 112. A se vedea Ordonana Guvernului nr.61/2002; 113. L. Ungur, Stabilirea i executarea despgubirilor civile n Revista Dreptul nr.8/1999, p.77; 114. L. Pop Drept civil, Teoria general a obligaiilor, Editura Fundaiei Chemarea Iai, 1994, p.309; A. Corhan, Repararea prejudiciului prin echivalent bnesc, Editura Lumina Lex, Bucureti 1999, p.222; 115.I. Iovna, Dreptul administrativ , Editura Servo Sat, Arad 1997, p.172; A. Iorgovan op.cit.p.326; 116. A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, Editura Nemira, 1996, p.331; 117. T.Drganu, Natura rspunderii patrimoniale a organelor administraiei de stat n Revista Romn de Drept, nr.7/1973,p.48; M.Eliescu, Rspunderea civil delictual, Editura Academiei RSR, Bucureti, 1972,p.324; 118. I.Iovna, op.cit.p.1758;

300

119. A. Iorgovan, op. Cit.p.333; 120. Legea nr.111/1996, publicat n M.of. nr.267/1996, republicat n M.of. partea I, nr.78 din 18 februarie 1998 modificatprin Legea nr.193/2003, Publicat n M.of.partea I, nr.343 din 20 mai 2003; 121. V.Dabu op.cit.p.61; 122. A. Iorgovan, op.cit. vol.II, Ediia III-a p.364; 123. E. Lupan, Dreptul mediului, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, p.183; M. Duu, Specificul sanciunilor de drept al mediului, n Dreptul nr.10-11/1994, p.71; 124. Legea nr. 137/1995 publicat n M.of.Partea I nr.304 din 30 decembrie 1995, Republicat n M.of.partea I nr.70 din 17.02.2000;

301