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Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acrdo
DJe 28/05/2012 Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 1 de 83
15/03/2012 AO CVEL ORIGINRIA 79 NO INFORMADA RELATOR AUTOR(A/S)(ES) ADV.(A/S) RU()(S) ADV.(A/S) RU()(S) PROC.(A/S)(ES) RU()(S) ADV.(A/S) RU()(S) ADV.(A/S) ADV.(A/S) RU()(S) ADV.(A/S) RU()(S) ADV.(A/S) RU()(S)
PLENRIO
: MIN. CEZAR PELUSO : UNIO : ADVOGADO -GERAL DA UNIO : EMPRESA COLONIZADORA RIO FERRO LTDA : CLAUDIO DE SOUZA AMARAL : ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL : CIA COMERCIAL DE TERRAS DO SUL DO BRASIL : JAIR DE OLIVEIRA : CONSTRUES E COMRCIO CAMARGO CORRA S/A. : LUIZ CARLOS BETTIOL : ROSA MARIA M. BROCHADO : CIA PAN-AMERICANA DE ADMINISTRACAO : VICENTE LUIS DE OLIVEIRA RIBEIRO : SOCIEDADE DE MELHORAMENTOS IRMAOS BRUNINI LTDA : MARIA CRISTINA PAIXAO CORTES : CIA DE TERRAS DE ARIPUANA S.A.
EMENTA: ATO ADMINISTRATIVO. Terras pblicas estaduais. Concesso de domnio para fins de colonizao. rea superiores a dez mil hectares. Falta de autorizao prvia do Senado Federal. Ofensa ao art. 156, 2, da Constituio Federal de 1946, incidente data dos negcios jurdicos translativos de domnio. Inconstitucionalidade reconhecida. Nulidade no pronunciada. Atos celebrados h 53 anos. Boa-f e confiana legtima dos adquirentes de lotes. Colonizao que implicou, ao longo do tempo, criao de cidades, fixao de famlias, construo de hospitais, estradas, aeroportos, residncias, estabelecimentos comerciais, industriais e de servios, etc.. Situao factual consolidada. Impossibilidade jurdica de anulao dos negcios, diante das consequncias desastrosas que, do ponto de vista pessoal e
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 1855544.

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ACO 79 / NO INFORMADA socioeconmico, acarretaria. Aplicao dos princpios da segurana jurdica e da proteo confiana legtima, como resultado da ponderao de valores constitucionais. Ao julgada improcedente, perante a singularidade do caso. Votos vencidos. Sob pena de ofensa aos princpios constitucionais da segurana jurdica e da proteo confiana legtima, no podem ser anuladas, meio sculo depois, por falta de necessria autorizao prvia do Legislativo, concesses de domnio de terras pblicas, celebradas para fins de colonizao, quando esta, sob absoluta boa-f e convico de validez dos negcios por parte dos adquirentes e sucessores, se consolidou, ao longo do tempo, com criao de cidades, fixao de famlias, construo de hospitais, estradas, aeroportos, residncias, estabelecimentos comerciais, industriais e de servios, etc.. ACRDO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sesso Plenria, sob a Presidncia do Senhor Ministro CEZAR PELUSO, na conformidade da ata de julgamento e das notas taquigrficas, por maioria e nos termos do voto do Relator, em julgar improcedente a ao, contra os votos dos Senhores Ministros RICARDO LEWANDOWSKI, AYRES BRITTO e MARCO AURLIO. Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros CELSO DE MELLO e GILMAR MENDES e, neste julgamento, o Senhor Ministro JOAQUIM BARBOSA. Falou pela r Construes e Comrcio Camargo Corra S/A, o Dr. Ewerton Azevedo Mineiro.
Braslia, 15 de maro de 2012. Ministro CEZAR PELUSO Presidente e Relator
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Relatrio
AO CVEL ORIGINRIA 79 NO INFORMADA RELATOR AUTOR(A/S)(ES) ADV.(A/S) RU()(S) ADV.(A/S) RU()(S) PROC.(A/S)(ES) RU()(S) ADV.(A/S) RU()(S) ADV.(A/S) ADV.(A/S) RU()(S) ADV.(A/S) RU()(S) ADV.(A/S) RU()(S) : MIN. CEZAR PELUSO : UNIO : ADVOGADO -GERAL DA UNIO : EMPRESA COLONIZADORA RIO FERRO LTDA : CLAUDIO DE SOUZA AMARAL : ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL : CIA COMERCIAL DE TERRAS DO SUL DO BRASIL : JAIR DE OLIVEIRA : CONSTRUES E COMRCIO CAMARGO CORRA S/A. : LUIZ CARLOS BETTIOL : ROSA MARIA M. BROCHADO : CIA PAN-AMERICANA DE ADMINISTRACAO : VICENTE LUIS DE OLIVEIRA RIBEIRO : SOCIEDADE DE MELHORAMENTOS IRMAOS BRUNINI LTDA : MARIA CRISTINA PAIXAO CORTES : CIA DE TERRAS DE ARIPUANA S.A. RE LAT RI O O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - (Relator): 1. A UNIO FEDERAL props ao cvel originria, em 17 de junho de 1959, contra o ESTADO DO MATO GROSSO, EMPRESA COLONIZADORA RIO FERRO LTDA., SOCIEDADE DE AGRICULTURA COLONIZAO ARARAQUARA MATO GROSSO, CIA. COMERCIAL DE TERRAS DO SUL DO BRASIL, CIA. AGRCOLA E COLONIZADORA MADI S/A, CIA. COLONIZADORA MATO GROSSO PARAN LTDA., CIA. COLONIZADORA CUIAB LTDA., CASA BANCRIA FINANCIAL IMOBILIRIA S/A, IMOBILIRIA IPIRANGA DE BORALI & HELD, CIA. AGRO EXTRATIVA MARIOPOLIS LTDA., COLONIZADORA E IMOBILIRIA REAL S/A, COLONIZADORA CAMARAR LTDA., CIA. PAN AMERICANA DE

Relatrio
ACO 79 / NO INFORMADA ADMINISTRAO, EMPRESA COLONIZADORA INDUSTRIAL AGRCOLA PASTORIL LTDA., CIA. DE TERRAS ARIPUAN S/A, INDUTRIAL COLONIZADORA CONTINENTAL S/A, COLONIZADORA SO PAULO, GOIS MATO GROSSO LTDA., SCRIVANTI SIQUEIRA & CIA., CONSRCIO INDUSTRIAL BANDEIRANTE DO INCENTIVO BORRACHA S/A, SOCIEDADE MELHORAMENTOS IRMOS BRUNINI LTDA., CONSTRUES E COMRCIO CAMARGO CORREA S/A, com fundamento no art. 156, 2, da Constituio da Repblica de 1946, a fim de ser declarada a nulidade dos contratos por meios dos quais o primeiro ru, sem autorizao do Senado Federal, outorgou s demais rs a concesso de terras pblicas com reas superiores a dez mil hectares. Como prova dos fatos que constituem a sua causa de pedir, a Unio juntou os textos, publicados oficialmente, dos contratos de concesso celebrados pelo ESTADO DE MATO GROSSO com os demais rus (fls. 5). Assevera que da leitura dos referidos contratos se verifica que vrios so os privilgios e outorgas de natureza patrimonial concedidos, em carter exclusivo, aos seguintes concessionrios, sobre terras devolutas de rea superior a 10 mil hectares, conforme publicao no Dirio Oficial do Estado (fls. 5). Em seguida, lista os concessionrios que receberam as terras, bem como a respectiva rea concedida a cada um. Realizadas as citaes pessoalmente, mediante carta de ordem, e, por edital, das empresas no localizadas, apresentaram contestao as seguintes rs: Empresa Colonizadora Rio Ferro Ltda. (fls. 24/27); Companhia Comercial de Terras Sul do Brasil (fls. 127/133); Companhia Pan Americana de Administrao (fls. 138/141); Construes e Comrcio Camargo Correa (fls. 197/208). Determinadas diligncias para completar o ciclo citatrio inicial (despachos s fls. 352, 355, 366v, 375, 415 e 419), e expedido edital com o objetivo de cientificar as rs no localizadas pessoalmente (fls. 424/425, e publicado na imprensa (fls. 428/430), sobreveio contestao do curador especial (fls. 435/443). O Estado do Mato Grosso, vinte anos depois da citao por
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Relatrio
ACO 79 / NO INFORMADA meio de carta de ordem (fls. 22), ratificou a contestao oferecida por Construes e Comrcio Camargo Correa S/A (fls. 433), e passou, a partir da, a intervir no processo. As contestaes, de modo geral, trazem alegaes, em sntese, de que o Estado de Mato Grosso no vendeu, nem cedeu s demais rs as terras pblicas indicadas, pois os contratos celebrados preveem que o ente estadual encarregou as empresas de colonizar as reas concedidas, com a introduo de famlias de pecuaristas e agricultores, e execuo das benfeitorias necessrias vida humana e ao desenvolvimento do lugar, tais como estradas, escolas, hospitais, campos de aviao, olarias, serrarias, fomento da produo de caf e borracha, etc. Os contratos de colonizao (assim rotulados pelos rus) atenderam s diretrizes estabelecidas no Decreto-lei n 7.967/45, e estipulavam que os colonos adquiririam como vieram a adquirir lotes de no mximo 1.000 hectares, a serem vendidos diretamente pelo Estado do Mato Grosso a preo no inferior ao fixado pela prpria unidade federativa alienante. Em suma, as rs sustentam que no houve venda, como define o Cdigo Civil, tampouco concesso. Saneado o processo e facultada a especificao de provas (fls. 352), vieram requerimentos de produo de provas pericial, documental e testemunhal (fls. 361, 447, 453 e 459). Apesar desses requerimentos, a empresa Construo e Comrcio Camargo Corra S.A. e a Unio Federal desistiram da prova pericial (fls. 467 e 475). Essas desistncias foram homologadas pelos despachos de fls. 468 e 482. Declarada encerrada a instruo e assinado s partes o prazo sucessivo de cinco dias para apresentarem razes finais (fls. 550v), a Unio Federal reportou-se petio inicial (fls. 553), e a Empresa Colonizadora Rio Ferro Ltda., sua contestao (fls. 555). O Ministrio Pblico Federal opinou pela procedncia do pedido (fls. 563/568). Submetido o processo ao Plenrio da Corte, por deciso unnime (fls. 594), o julgamento foi convertido em diligncia, com fundamento no art. 47, pargrafo nico do Cdigo de Processo Civil, para
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Relatrio
ACO 79 / NO INFORMADA que a Unio promovesse a citao por edital daqueles que, por intermdio das empresas colonizadoras, adquiriram individualmente lotes vendidos pelo Estado do Mato Grosso em consequncia dos contratos impugnados nesta ao (fls. 571/593). Citados os interessados por edital (fls. 607), foi-lhes nomeado curador especial (fls. 610v), que apresentou a contestao de fls. 613/617. Alegou, em sntese, que os substitudos adquiriram reas com metragens inferiores ao limite constitucional (10.000 hectares), e o fizeram diretamente do Estado do Mato Grosso, concluindo que a eventual anulao das concesses no teria reflexo nas aquisies posteriores. Sustentou ainda que no se caracterizam como concesses os contratos impugnados pela Unio, porquanto celebrados com a finalidade de colonizao prevista no Decreto-lei 7.967/45. Seguiu-se manifestao do Estado do Mato Grosso (fls. 644/651), com o informe de que o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA sucedeu a uma das empresas r e, por essa razo, deveria ser integrado ao plo passivo. Ponderou tambm que o INCRA possui minucioso levantamento a respeito da situao agrria sob litgio, apto, portanto, a prestar relevante contribuio para o desfecho do processo. Determinada s fls. 1915 e realizada a citao do INCRA (fls. 1917), sobreveio pronunciamento em convergncia com os interesses da Unio na causa (fls. 1921/1926). o sucinto relatrio.
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Voto - MIN. CEZAR PELUSO
15/03/2012 AO CVEL ORIGINRIA 79 NO INFORMADA VOTO
PLENRIO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - (Relator): 1. Legalidade versus vcio formal. A limitao de rea, para efeito de alienao e concesso de terras pblicas, sem prvia autorizao do Legislativo, regra que vigora desde a Constituio Federal de 1934, que, no art. 130, estabelecia, como objeto para cada um desses atos jurdico-administrativos, o limite de dez mil hectares. A Constituio de 1937, no art. 155, conservou tal limite, da mesma forma que a Constituio de 1946, no 2 do art. 156, se fez clara em determinar: Sem prvia autorizao do Senado Federal, no se far qualquer alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dez mil hectares. A limitao em si foi mantida nas Constituies ulteriores, mas a rea de terra que, para ser alienada ou concedida, no dependia de prvia autorizao do Senado, foi reduzida para at trs mil hectares na Constituio de 1967 (art. 164, nico) e, depois, para dois mil e quinhentos hectares na vigente Constituio (art. 49, inc. XVII), sob a qual o controle poltico passou do Senado para o Congresso Nacional. Disso decorre, sem grande esforo hermenutico, que as alienaes ou concesses de terras pblicas, com reas superiores aos limites constitucionais que impem necessidade de autorizao prvia do Senado e, hoje, do Congresso Nacional, so eivadas do vcio de inconstitucionalidade, quando lhes no preceda a indispensvel autorizao. O dispositivo constitucional em que se fundou a presente demanda (art. 156, 2, da Constituio da Repblica de 1946), vedava toda alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dez mil hectares, sem prvia autorizao do Senado Federal.

ACO 79 / NO INFORMADA A questo posta nos autos cinge-se, portanto, a saber se, em relao aos contratos celebrados entre o Estado do Mato Grosso e as empresas colonizadoras, ora rs, se tipificou, ou no, insulto regra constitucional. E positiva a resposta. As provas documentais bastam para firmar a convico de que, no caso, se vulnerou o disposto no 2 do art. 156 da Constituio de 1946, pois os documentos juntados nos apensos no deixam dvida de que vinte empresas obtiveram, at 1 de dezembro de 1954, concesses de terras da ordem de 200.000 hectares cada uma, sem prvia autorizao do Senado Federal (fls. 5 do apenso vol. I). E, nos documentos de fls. 192/193 (do apenso vol. III), o Estado do Mato Grosso declara que pessoas fsicas igualmente obtiveram lotes cujas reas concedidas, somadas, ultrapassam 10.000 hectares (fls. 192 do apenso vol. III), algumas das quais, alis, confessadamente, sem a exigvel autorizao do Senado, por lapso da concesso feita (fls. 194 do apenso vol. III). Da anlise dos dirios oficiais do Estado do Mato Grosso, tambm juntados nos apensos, fica evidente que esse Estado concedeu a alguns particulares, sem autorizao do Senado, o domnio de terras com reas superiores ao limite que impunha a Constituio ento em vigor. O resumo do que, ao propsito, consta dos apensos, o seguinte: as empresas, ora rs, celebraram com o Estado do Mato Grosso contratos de colonizao de reas de 200.000 hectares, mediante os quais cada empresa ficava "autorizada pelo Estado a promover a colonizao, mediante povoamento das terras e venda de lotes a colonos", e, em pelo menos um dos contratos, at a ceder os lotes aos seus colonos (fls. 211 do apenso vol. III). Em contrapartida, as empresas deveriam prover infraestrutura bsica nas terras, como, por exemplo, construir campos de pouso para avies, [...] construir estradas de ligao das glebas a povoar-se com os eixos rodovirios existentes; [...] instalar serraria e olaria [...], prover a assistncia escolar e mdica da regio (fls. 186/187 do apenso vol. III). Tambm havia a previso de o Estado receber, das empresas colonizadoras, certa parcela do preo das terras devolutas, segundo tabela vigente data da celebrao do contrato de venda ou de promessa de compra e venda para
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ACO 79 / NO INFORMADA colonos, a ttulo de compensao pela concesso dominial das terras devolutas do Estado. relevante advertir que todas essas obrigaes assumidas pelas colonizadoras, a ttulo de contrapartida, em nada se confundem com a contraprestao especfica e prpria do negcio jurdico de compra e venda, cujos elementos tpicos no esto presentes em nenhum dos aludidos contratos de concesso, seno que apenas lhes do, como de regra, carter oneroso . No prospera, destarte, a afirmao das rs de que no teria ocorrido alienao nem concesso (fls. 27). Deveras, no houve, a ttulo formal de qualquer das suas modalidades mais difundidas e usadas no comrcio jurdico (venda, permuta e doao), como categorias ou institutos jurdicos peculiares, alienao das reas objeto dos contratos de que se cuida, ponto sobre o qual existe consenso entre os litigantes (fls. 438, in fine). Mas no menos certo que, sob a denominao de contratos de colonizao, o Estado do Mato Grosso avenou com as empresas ora rs contratos administrativos de concesso de domnio, os quais, de sua natureza translativa, reclamavam observncia do preceito constitucional que interditava estipulao dessa modalidade negocial, sem a devida autorizao do Senado. Diversamente das outras espcies da mesma classe das chamadas concesses administrativas, como a concesso de uso e a concesso de direito real de uso, nenhuma das quais concebida nem apta para transferncia de domnio, a concesso de domnio forma de alienao de terras pblicas que teve sua origem nas concesses de sesmarias da Coroa e foi largamente usada nas concesses de datas das Municipalidades da Colnia e do Imprio. Atualmente s utilizada nas concesses de terras devolutas da Unio, dos Estados e dos Municpios, consoante prev a Constituio da Repblica (art. 188, 1). Tais concesses no passam de vendas ou doaes dessas terras pblicas, sempre precedidas de lei autorizadora e avaliao das glebas a serem concedidas a ttulo oneroso ou gratuito, alm da aprovao do Congresso Nacional quando excedentes de dois mil e quinhentos hectares. 1
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27 ed. at.. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 507-508. Grifos tambm nossos.
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ACO 79 / NO INFORMADA Da simples leitura das clusulas dos contratos ficam muito claras duas coisas: (a) as terras objeto das concesses caracterizavam-se como devolutas, pois todos os contratos de colonizao foram precedidos de decretos estaduais de reserva de terras devolutas, os quais lhes serviram de fundamento; e (b) as companhias colonizadoras obrigavam-se, como contraprestao, a realizar, nas respectivas reas concedidas, diversos servios de utilidade pblica que ao Estado de Mato Grosso, sozinho, no era possvel empreender. Conquanto louvvel a iniciativa de povoar suas terras, o erro desse Estado foi ter concedido a particulares, sem prvia autorizao do Senado, o domnio de reas superiores a dez mil hectares, limite ento fixado para a concesso vlida de terras pblicas, ex vi do art. 156, 2, da Constituio de 1946. De fato, no h, nos autos, alegao nem prova da autorizao do Senado para tais concesses, donde ter-se configurado manifesta e incontroversa violao ao mandamento contido no art. 156, 2, da Carta de 1946. A respeito, alis, PONTES DE MIRANDA, ao comentar essa clusula constitucional, nota com fineza:
s vezes, as nossas leis empregam concesso como autorizao, aplicando a expresso ainda a respeito de bens particulares. Pergunta-se: a alienao, por particulares, de terras de tal extenso constitui concesso, no sentido do art. 130, e precisam da prvia autorizao? Se fosse interpretado o art. 130 como permisso disso, teramos que a concesso se faria de menos de dez mil hectares e um dos concessionrios ou terceiro obteria duas ou mais extenses, fraudando a lei. O que se h de entender (e a lei ordinria deve deixar claro) que no se permitem nas mesmas mos, seja de pessoa fsica, seja de pessoas jurdicas, mais de dez mil hectares, sem a autorizao do Senado Federal.2
Comentrios constituio de 1946. 3 ed. rev.. Rio de Janeiro: Borsoi, 1960. pp. 533-534. Grifos nossos.
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ACO 79 / NO INFORMADA E acrescenta, com referncia Constituio de 1937:

Em conseqncia, quem tem, por exemplo, nove mil hectares, para adquirir mil hectares precisa de autorizao do Senado Federal. Dissemos que a lei ordinria deve deixar isso claro, mas o art. 155 self-executing, e to essencial a ele a interpretao aqui adotada, que deste 16 de julho de 1934, isto , desde a anterior Constituio, e antes mesmo de qualquer lei ordinria, as aquisies a particulares, como as aquisies Unio, aos Estados-membros e aos Municpios, precisam da autorizao do Senado Federal, que tem inteira discrio na apreciao e na deciso da espcie. Outrossim, se a lei ordinria submeter autorizao do Senado Federal, no cada caso, mas espcies, ou hipteses gerais, ser inconstitucional; porque o art. 155 exige a autorizao in casu. No se podia sustentar o contrrio.3
Dando o mesmo sentido ao disposto no art. 156 da Constituio de 1946, THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI explicita os intuitivos propsitos dessa restrio tradicional:
O 2 contm outra norma que interessa no smente Unio, mas tambm aos Estados e Municpios estabelecendo o contrle de concesses ou alienaes de qualquer terra pblica, seja qual fr o titular do seu domnio. Ao Senado cabe exercer essa vigilncia contra a constituio de latifndios sombra da generosidade e da influncia pessoal. Fixou-se o mximo da rea concedvel a dez mil hectares. Medida convencional, mas que permite uma disciplina legal da matria, pode satisfazer proteo do nosso patrimnio territorial e evitar crises provocadas pela especulao, em trno da aquisio e concesses de terras pblicas.4
E assim , pois a prvia autorizao do Senado para alienao ou

3 4 Op. cit. p. 534. Grifos nossos. A constituio federal comentada. 3 ed. rev.. Rio de Janeiro: J. Konfino, 1956-1959, p. 14. Grifos nossos
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ACO 79 / NO INFORMADA concesso de terras pblicas com rea concedida superior a dez mil hectares prope-se, consoante tambm o sublinhava EDUARDO ESPNOLA perante a magnitude do trato territorial pblico suscetvel de transferncia a particulares, como perceptvel medida destinada salvaguarda do domnio das terras pblicas, sejam da Unio, dos Estados ou dos Municpios.5 Por fim, igualmente no altera a exigncia, o fato de serem devolutas as terras concedidas, porquanto [a]s terras pblicas a que se alude na Constituio ho de compreender, neste pargrafo, tambm as devolutas que embora no expressamente includas no preceito deve-se entender por implicitamente nele contidas. No fez aqui a Constituio a distino a que procedeu no caput do artigo. Nem por isso, no entanto, podemos admitir que estejam dele excludas. O objetivo do preceito evitar as transaes possessrias ou dominiais de grandes reas em favor de uma nica pessoa, pouco importando, pois, a natureza do regime jurdico a que estejam submetidas as terras.6 De fato, o 2 do art. 156 da Constituio de 1946 igualmente no exclua da necessidade de prvia autorizao do Senado Federal a concesso de terras devolutas com rea superior a dez mil hectares e, como o sabe toda a gente, se a lei, e a se compreende a Constituio, no distingue, no pode faz-lo o intrprete, sobretudo quando se no divisam nem descobrem rationes iuris capazes de fundar uma distino que seria visivelmente contrria ao alcance poltico da norma tuitiva do interesse pblico.
2. Ponderao de valores: legalidade versus segurana jurdica e confiana legtima A questo posta seria, pois, muito simples, para efeito de soluo apenas no campo estrito da legalidade, no fossem os seguintes aspectos
5 6 Constituio dos estados unidos do brasil: 18 de setembro de 1946. 2 vol. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1952, p. 589 BASTOS, Celso Ribeiro, e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios constituio do brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Vol. 7, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 322
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ACO 79 / NO INFORMADA fticos, considerveis nas desastrosas repercusses que, de ordem pessoal e socioeconmica, a anulao das concesses agora acarretaria: (a) os contratos em questo foram celebrados h 59 anos, h mais de meio sculo; (b) a ulterior cadeia dominial perde-se no tempo, abrangendo extensa rea que corresponde, aproximadamente, a duas vezes do Estado de Sergipe (2 x 2.200.000 hectares ou 22.000 km = 4.000.000 hectares ou 40.000 km), onde foram edificadas cidades, acesses e benfeitorias de toda ordem; e (c) as concesses de domnio foram feitas por ente federado, o Estado de Mato Grosso, antes ainda da sua diviso, o que, de se presumir, despertou nos adquirentes fundada convico da legalidade dos negcios. Ora, assim como no direito alemo, francs, espanhol e italiano, o ordenamento brasileiro revela, na expresso de sua unidade sistemtica, e, na sua aplicao, vem reverenciando os princpios ou subprincpios conexos da segurana jurdica e da proteo da confiana, sob a compreenso de que nem sempre se assentam, exclusivamente, na observncia da pura legalidade ou das regras stricto sensu. Isto significa que situaes de fato, quando perdurem por largo tempo, sobretudo se oriundas de atos administrativos, que guardam presuno e aparncia de legitimidade, devem estimadas com cautela quanto regularidade e eficcia jurdicas, at porque, enquanto a segurana fundamento quase axiomtico, perceptvel do ngulo geral e abstrato, a confiana, que diz com a subjetividade, s passvel de avaliao perante a concretude das circunstncias. A fonte do princpio da proteo da confiana est, a, na boa-f do particular, como norma de conduta, e, em consequncia, na ratio iuris da coibio do venire contra factum proprium, tudo o que implica vinculao jurdica da Administrao Pblica s suas prprias prticas, ainda quando ilegais na origem. O Estado de Direito sobremodo Estado de confiana. E a boa-f e a confiana do novo alcance e significado ao princpio tradicional da segurana jurdica, em contexto que, faz muito, abrange, em especial, as posturas e os atos administrativos, como o adverte a
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ACO 79 / NO INFORMADA doutrina, relevando a importncia decisiva da ponderao dos valores da legalidade e da segurana, como critrio epistemolgico e hermenutico destinado a realizar, historicamente, a ideia suprema da justia: A segurana jurdica entendida como sendo um conceito ou um princpio jurdico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, aquela que envolve a questo dos limites retroatividade dos atos do Estado at mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, proteo ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada. (...) A outra, de natureza subjetiva, concerne proteo confiana das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuao. (...) Parece importante destacar, nesse contexto, que os atos do Poder Pblico gozam da aparncia e da presuno de legitimidade, fatores que, no arco da histria, em diferentes situaes, tm justificado sua conservao no mundo jurdico, mesmo quando aqueles atos se apresentem eivados de graves vcios. O exemplo mais antigo e talvez mais clebre do que acabamos de afirmar est no fragmento de Ulpiano, constante do Digesto, sob o ttulo de ordo praetorum (D.1.14.1), no qual o grande jurista clssico narra o caso do escravo Barbarius Philippus que foi nomeado pretor em Roma. Indaga Ulpiano: Que diremos do escravo que, conquanto ocultando essa condio, exerceu a dignidade pretria? O que editou, o que decretou, ter sido talvez nulo? Ou ser vlido por utilidade daqueles que demandaram perante ele, em virtude de lei ou de outro direito? E responde pela afirmativa. (...) E, demonstrando que a legislao brasileira j hospeda, em certos casos, a necessidade textual de ponderao entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica, prossegue o autor: S nos ltimos anos que a legislao da Unio, designadamente pelas Leis n 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (arts. 2 e 54); 9.868, de 10 de novembro de 1999 (art. 27) e 9.882, de 03 de dezembro de 1999 (art. 11), que dispem,
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ACO 79 / NO INFORMADA respectivamente, sobre o processo administrativo da Unio, a ao declaratria de constitucionalidade, ao direta de inconstitucionalidade e a argio de descumprimento de preceito fundamental, referiram-se segurana jurdica, quer como princpio geral da Administrao Pblica, de matriz constitucional, a justificar a permanncia no mundo jurdico de atos administrativos invlidos, quer como valor constitucional a ser ponderado, em determinadas circunstncias, em cotejo com os princpios da supremacia da Constituio e da nulidade ex tunc da lei inconstitucional. importante assinalar, entretanto, que, nesses textos legislativos nacionais a segurana jurdica vista predominantemente pelo seu lado subjetivo e significa, assim, quase sempre, proteo confiana.7 No se trata, porm, de postura de todo recente. J o havia antecipado, na formulao dos pressupostos tericos, a dogmtica:
Finalmente, vale considerar que um dos interesses fundamentais do Direito a estabilidade das relaes constitudas. a pacificao dos vnculos estabelecidos a fim de se preservar a ordem. Este objetivo importa muito mais no direito administrativo do que no direito privado. que os atos administrativos tm repercusso mais ampla, alcanando inmeros sujeitos, uns direta, e outros indiretamente, como observou Seabra Fagundes. Interferem com a ordem e estabilidade das relaes sociais em escala muito maior. Da que a possibilidade de convalidao de certas situaes - noo antagnica de nulidade em seu sentido corrente - tem especial relevo no direito administrativo. No brigam com o princpio da legalidade, antes atendem-lhe o esprito, as solues que se inspirem na tranqilizao das relaes que no comprometem
7 COUTO E SILVA, Almiro do. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de anular seus prprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da Unio (Lei n 9.784/99). In: Revista Eletrnica de Direito do Estado, n 2, abril/maio/junho de 2005, Salvador- Bahia.
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ACO 79 / NO INFORMADA
insuprivelmente o interesse pblico, conquanto tenham sido produzidas de maneira invlida. que a convalidao uma forma de recomposio da legalidade ferida. Portanto, no repugnante ao direito administrativo a hiptese de convalescimento dos atos invlidos.8
Em obra antiga, sucinta mas fundamental, conclua MIGUEL REALE:

Assim sendo, se a decretao de nulidade feita tardiamente, quando da inrcia da Administrao j permitiu se constitussem situaes de fato revestidas de forte aparncia de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espritos a convico de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da eminncia do Estado, se concedesse s autoridades um poderdever indefinido de autotutela. Desde o famoso affaire Cachet, esta a orientao dominante no Direito francs, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem soube pr em realce os perigos que adviriam para a segurana das relaes sociais se houvesse possibilidade de indefinida reviso dos atos administrativos.9
E, no que respeita jurisprudncia especfica, no so poucos os precedentes em que esta Corte vem, de h muito, 10 reafirmando, diante de prolongadas situaes factuais geradas pelo comportamento mesmo da Administrao Pblica, a supremacia jurdico-constitucional dos princpios da segurana jurdica e da proteo da confiana legtima sobre
8 9 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 9 ed. So Paulo: Malheiros, p. 297-298. Grifos nossos. Revogao e anulamento do ato administrativo. RJ: Forense, 1968, p. 72. Grifos nossos. Tais opinies doutrinrias, aqui invocadas apenas como apoio tese, j foram, com muitas outras e, alis, de modo mais largo e exaustivo, citadas no voto vencido que proferi no MS n 25.116-DF (Rel. Min. CARLOS BRITTO, DJ 10/02/2011), a que se alude no pargrafo subsequente sobre a jurisprudncia deste STF. 10 O primeiro e mais relevante por notar data de 1977: RE n 85.179, Rel. Min. BILAC PNTO, j. 04.11.1977. In: RTJ 83/921.
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ACO 79 / NO INFORMADA a legalidade estrita (Cf. RE n 364.511-AgR-AM, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJ de 30/11/1997; QO- PET (MC) n 2.900-RS, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ 08/03/2003; MS n 24.268-MG, Rel. p/ o ac. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 17/09/2004; MS n 22.357-DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 05/11/2004; RE n 598.099-MS, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 30/09/2011; MS n 25.116-DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, Pleno, DJ de 10/02/2011; RE n 552.354-AgR-ED-AC-AC, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJE de 27/04/2011; e MS 25.963-DF, Pleno, DJ de 20/11/2008; MS 26.628DF, Pleno, DJ de 21/02/2008, ambos de minha relatoria). E escusaria lembrar que se cansa o Tribunal de, em obsquio aos mesmssimos princpios, limitar, no tempo, a eficcia da pronncia de inconstitucionalidade em aes diretas. Alguns juristas distinguem, na matria, entre convalidao e estabilizao dos atos administrativos, por entenderem que s podem convalidados os atos que admitam repetio sem os vcios invalidantes. Os atos invlidos, insuscetveis de regenerao jurdica, ou seja, incapazes de ser remediados mediante nova prtica, seriam, para efeito de regularizao, to-s estabilizados ou consolidados como tais, por fora dos princpios. O fato que, adote-se esta ou aquela nomenclatura para designar a estratgia jurdica, o que tem decidido esta Corte que, por vezes, o princpio da possibilidade ou necessidade de anulamento substitudo pelo da impossibilidade, em homenagem segurana jurdica, boa-f e confiana legtima. Estou convencido de que essa a resposta jurdica que convm espcie. No vejo como nem por onde pronunciar, meio sculo depois, a nulidade das concesses de domnio feitas pelo Estado de Mato Grosso a pessoas jurdicas (as empresas de colonizao) e fsicas (colonos), sem grave ofensa aos princpios constitucionais e no menor transtorno a importantes relaes de vida, constitudas e estabilizadas sob aparncia de plena regularidade.
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ACO 79 / NO INFORMADA Cidades formaram-se nas reas concedidas, com fixao e reproduo de milhares de famlias; o comrcio e a lavoura expandiramse em larga escala; ergueram-se incontveis e custosas acesses e benfeitorias, privadas e pblicas, como residncias, estabelecimentos comerciais, industriais e de servios, estradas, aeroportos, escolas, hospitais, etc.; o Estado j deu origem a outro, em 1979, seccionando, entre duas provncias, to extensa rea; sucederam-se, sob convico de validez, mltiplas transmisses de domnio; enfim, a vida humana, a que serve o Direito, estabeleceu e fincou, ali, razes e condies definitivas de fluncia e realizao histrica proveitosas para o desenvolvimento de cada um e de toda a sociedade, que no podem ser agora surpreendidos e inquietados. A respeito, pontuou o grande LOPEZ DE OATE, para quem a certeza constitui la specifica eticit del diritto:
Lazione humana ha bisogno per realizzarsi di partire fin dallinizio da una fede nella vita sociale, fede che pu sussistere solo se la societ contraccambia la sua fede nellazione stessa, e le ricambia il dono che essa fa alla societ, conferendole la garanzia che data dalla certeza... In questo il diritto mostra la sua natura schiettamente umana, indissolubilmente legata al mondo degli uomini e solo ad esso: gli uomini hanno bisogno, per la loro azione presente, di potere contare sulla loro azione futura, sulla portata della propria azione futura, e dunque anche sullazione degli altri uomini11
Mas h outras razes que me avigoram o convencimento. inegvel que tais concesses cumpriram seus altos propsitos poltico-sociais, sem que se possa excogitar-lhes desvio de finalidade, porque a colonizao foi implantada no mbito do programa governamental de Vargas, a denominada Marcha para o Oeste. O Brasil central era, a esse tempo, composto de grandes vazios por ocupar, desbravar e desenvolver, e Unio e Estados no tinham condies
11 La certezza del diritto. Milano: Giuffr, 1968. p. 49. Grifos nossos.
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ACO 79 / NO INFORMADA materiais de, sozinhos, realizar essa inadivel tarefa. Os colonos, destinatrios ltimos dos lotes, confiaram no Poder Pblico, duplamente: no Governo Federal, que empreendia a poltica de ocupao territorial sob o modelo das concesses de domnio, intermediadas e, em boa parte, financiadas pelas empresas colonizadoras; e, no Estado do Mato Grosso, que era o concedente. E, mais, nas dcadas de 60 e 70, outras tantas aes governamentais, sob o mesmo esprito e propsito, foram aviadas no centro-oeste e no norte do Brasil, na regio da Amaznia Legal. Nada fazia supor, objetivamente, que no valessem os ttulos de propriedade concedidos. Diro alguns que tal colonizao no ocorreu sem efeitos indesejveis, como, v. g., especulao imobiliria por parte de empresas colonizadoras. fato, mas no foi assim apenas nesse Estado. Ainda que o tamanho autorizado dos lotes tivesse sido observado, ou, em sendo maior do que a previso constitucional, s concesses tivesse antecedido a indispensvel autorizao do Senado, ningum pode garantir, com segurana, que no teria ocorrido o que todos sabemos ser comum nesse contexto. Refiro-me ao abandono de lotes por alguns colonos, falta de preparo para a explorao, ou at de adaptao pessoal, j que muitos vinham do sul do pas. A venda, destarte, de pores de terra a quem pudesse pagar aparecia-lhes, nas circunstncias, boa alternativa. E, por bvio, as empresas colonizadoras eram pretendentes naturais privilegiados para as readquirir. Tambm no excluo que rea to grande, no centro do pas, possa ter sido ocupada, em algum momento, margem e revelia de direitos de indgenas. Pendem, na Corte, pelo menos trs aes civis originrias que dizem com o tema. E a existncia de latifndios improdutivos outra possibilidade. Para ambas as hipteses, todavia, nem sequer aventadas neste processo, cujo pedido, fundado noutra causa petendi, se restringe pronncia de nulidade de todos os contratos, a Unio dispe de instrumentos idneos recuperao da disciplina que, a respeito, a legislao eventualmente reclame, no foro e via adequados, sem que a deciso desta causa prejudique a daqueloutras.
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3. Diante do exposto, com fundamento no art. 269, I, do Cdigo de Processo Civil, julgo improcedente a ao, declarando a subsistncia e a validade dos contratos de concesso firmados pelo Estado do Mato Grosso e objeto desta causa. Diante da singularidade da deciso, cada parte arcar, por equidade, com os honorrios dos respectivos patronos. Custas ex lege.
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PLENRIO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - (Relator): 1. Legalidade versus vcio formal. A limitao de rea, para efeito de alienao e concesso de terras pblicas, sem prvia autorizao do Legislativo, regra que vigora desde a Constituio Federal de 1934, que, no art. 130, estabelecia, como objeto para cada um desses atos jurdico-administrativos, o limite de dez mil hectares. A Constituio de 1937, no art. 155, conservou tal limite, da mesma forma que a Constituio de 1946, no 2 do art. 156, se fez clara em determinar: Sem prvia autorizao do Senado Federal, no se far qualquer alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dez mil hectares. A limitao em si foi mantida nas Constituies ulteriores, mas a rea de terra que, para ser alienada ou concedida, no dependia de prvia autorizao do Senado, foi reduzida para at trs mil hectares na Constituio de 1967 (art. 164, nico) e, depois, para dois mil e quinhentos hectares na vigente Constituio (art. 49, inc. XVII), sob a qual o controle poltico passou do Senado para o Congresso Nacional. Disso decorre, sem grande esforo hermenutico, que as alienaes ou concesses de terras pblicas, com reas superiores aos limites constitucionais que impem necessidade de autorizao prvia do Senado e, hoje, do Congresso Nacional, so eivadas do vcio de inconstitucionalidade, quando lhes no preceda a indispensvel autorizao. O dispositivo constitucional em que se fundou a presente demanda (art. 156, 2, da Constituio da Repblica de 1946), vedava toda alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dez mil hectares, sem prvia autorizao do Senado Federal.

ACO 79 / NO INFORMADA A questo posta nos autos cinge-se, portanto, a saber se, em relao aos contratos celebrados entre o Estado do Mato Grosso e as empresas colonizadoras, ora rs, se tipificou, ou no, insulto regra constitucional. E positiva a resposta. As provas documentais bastam para firmar a convico de que, no caso, se vulnerou o disposto no 2 do art. 156 da Constituio de 1946, pois os documentos juntados nos apensos no deixam dvida de que vinte empresas obtiveram, at 1 de dezembro de 1954, concesses de terras da ordem de 200.000 hectares cada uma, sem prvia autorizao do Senado Federal (fls. 5 do apenso vol. I). E, nos documentos de fls. 192/193 (do apenso vol. III), o Estado do Mato Grosso declara que pessoas fsicas igualmente obtiveram lotes cujas reas concedidas, somadas, ultrapassam 10.000 hectares (fls. 192 do apenso vol. III), algumas das quais, alis, confessadamente, sem a exigvel autorizao do Senado, por lapso da concesso feita (fls. 194 do apenso vol. III). Da anlise dos dirios oficiais do Estado do Mato Grosso, tambm juntados nos apensos, fica evidente que esse Estado concedeu a alguns particulares, sem autorizao do Senado, o domnio de terras com reas superiores ao limite que impunha a Constituio ento em vigor. O resumo do que, ao propsito, consta dos apensos, o seguinte: as empresas, ora rs, celebraram com o Estado do Mato Grosso contratos de colonizao de reas de 200.000 hectares, mediante os quais cada empresa ficava "autorizada pelo Estado a promover a colonizao, mediante povoamento das terras e venda de lotes a colonos", e, em pelo menos um dos contratos, at a ceder os lotes aos seus colonos (fls. 211 do apenso vol. III). Em contrapartida, as empresas deveriam prover infraestrutura bsica nas terras, como, por exemplo, construir campos de pouso para avies, [...] construir estradas de ligao das glebas a povoar-se com os eixos rodovirios existentes; [...] instalar serraria e olaria [...], prover a assistncia escolar e mdica da regio (fls. 186/187 do apenso vol. III). Tambm havia a previso de o Estado receber, das empresas colonizadoras, certa parcela do preo das terras devolutas, segundo tabela vigente data da celebrao do contrato de venda ou de promessa de compra e venda para
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ACO 79 / NO INFORMADA colonos, a ttulo de compensao pela concesso dominial das terras devolutas do Estado. relevante advertir que todas essas obrigaes assumidas pelas colonizadoras, a ttulo de contrapartida, em nada se confundem com a contraprestao especfica e prpria do negcio jurdico de compra e venda, cujos elementos tpicos no esto presentes em nenhum dos aludidos contratos de concesso, seno que apenas lhes do, como de regra, carter oneroso . No prospera, destarte, a afirmao das rs de que no teria ocorrido alienao nem concesso (fls. 27). Deveras, no houve, a ttulo formal de qualquer das suas modalidades mais difundidas e usadas no comrcio jurdico (venda, permuta e doao), como categorias ou institutos jurdicos peculiares, alienao das reas objeto dos contratos de que se cuida, ponto sobre o qual existe consenso entre os litigantes (fls. 438, in fine). Mas no menos certo que, sob a denominao de contratos de colonizao, o Estado do Mato Grosso avenou com as empresas ora rs contratos administrativos de concesso de domnio, os quais, de sua natureza translativa, reclamavam observncia do preceito constitucional que interditava estipulao dessa modalidade negocial, sem a devida autorizao do Senado. Diversamente das outras espcies da mesma classe das chamadas concesses administrativas, como a concesso de uso e a concesso de direito real de uso, nenhuma das quais concebida nem apta para transferncia de domnio, a concesso de domnio forma de alienao de terras pblicas que teve sua origem nas concesses de sesmarias da Coroa e foi largamente usada nas concesses de datas das Municipalidades da Colnia e do Imprio. Atualmente s utilizada nas concesses de terras devolutas da Unio, dos Estados e dos Municpios, consoante prev a Constituio da Repblica (art. 188, 1). Tais concesses no passam de vendas ou doaes dessas terras pblicas, sempre precedidas de lei autorizadora e avaliao das glebas a serem concedidas a ttulo oneroso ou gratuito, alm da aprovao do Congresso Nacional quando excedentes de dois mil e quinhentos hectares. 1
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 27 ed. at.. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 507-508. Grifos tambm nossos.
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ACO 79 / NO INFORMADA Da simples leitura das clusulas dos contratos ficam muito claras duas coisas: (a) as terras objeto das concesses caracterizavam-se como devolutas, pois todos os contratos de colonizao foram precedidos de decretos estaduais de reserva de terras devolutas, os quais lhes serviram de fundamento; e (b) as companhias colonizadoras obrigavam-se, como contraprestao, a realizar, nas respectivas reas concedidas, diversos servios de utilidade pblica que ao Estado de Mato Grosso, sozinho, no era possvel empreender. Conquanto louvvel a iniciativa de povoar suas terras, o erro desse Estado foi ter concedido a particulares, sem prvia autorizao do Senado, o domnio de reas superiores a dez mil hectares, limite ento fixado para a concesso vlida de terras pblicas, ex vi do art. 156, 2, da Constituio de 1946. De fato, no h, nos autos, alegao nem prova da autorizao do Senado para tais concesses, donde ter-se configurado manifesta e incontroversa violao ao mandamento contido no art. 156, 2, da Carta de 1946. A respeito, alis, PONTES DE MIRANDA, ao comentar essa clusula constitucional, nota com fineza:
s vezes, as nossas leis empregam concesso como autorizao, aplicando a expresso ainda a respeito de bens particulares. Pergunta-se: a alienao, por particulares, de terras de tal extenso constitui concesso, no sentido do art. 130, e precisam da prvia autorizao? Se fosse interpretado o art. 130 como permisso disso, teramos que a concesso se faria de menos de dez mil hectares e um dos concessionrios ou terceiro obteria duas ou mais extenses, fraudando a lei. O que se h de entender (e a lei ordinria deve deixar claro) que no se permitem nas mesmas mos, seja de pessoa fsica, seja de pessoas jurdicas, mais de dez mil hectares, sem a autorizao do Senado Federal.2
Comentrios constituio de 1946. 3 ed. rev.. Rio de Janeiro: Borsoi, 1960. pp. 533-534. Grifos nossos.
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ACO 79 / NO INFORMADA E acrescenta, com referncia Constituio de 1937:

Em conseqncia, quem tem, por exemplo, nove mil hectares, para adquirir mil hectares precisa de autorizao do Senado Federal. Dissemos que a lei ordinria deve deixar isso claro, mas o art. 155 self-executing, e to essencial a ele a interpretao aqui adotada, que deste 16 de julho de 1934, isto , desde a anterior Constituio, e antes mesmo de qualquer lei ordinria, as aquisies a particulares, como as aquisies Unio, aos Estados-membros e aos Municpios, precisam da autorizao do Senado Federal, que tem inteira discrio na apreciao e na deciso da espcie. Outrossim, se a lei ordinria submeter autorizao do Senado Federal, no cada caso, mas espcies, ou hipteses gerais, ser inconstitucional; porque o art. 155 exige a autorizao in casu. No se podia sustentar o contrrio.3
Dando o mesmo sentido ao disposto no art. 156 da Constituio de 1946, THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI explicita os intuitivos propsitos dessa restrio tradicional:
O 2 contm outra norma que interessa no smente Unio, mas tambm aos Estados e Municpios estabelecendo o contrle de concesses ou alienaes de qualquer terra pblica, seja qual fr o titular do seu domnio. Ao Senado cabe exercer essa vigilncia contra a constituio de latifndios sombra da generosidade e da influncia pessoal. Fixou-se o mximo da rea concedvel a dez mil hectares. Medida convencional, mas que permite uma disciplina legal da matria, pode satisfazer proteo do nosso patrimnio territorial e evitar crises provocadas pela especulao, em trno da aquisio e concesses de terras pblicas.4
E assim , pois a prvia autorizao do Senado para alienao ou

3 4 Op. cit. p. 534. Grifos nossos. A constituio federal comentada. 3 ed. rev.. Rio de Janeiro: J. Konfino, 1956-1959, p. 14. Grifos nossos
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ACO 79 / NO INFORMADA concesso de terras pblicas com rea concedida superior a dez mil hectares prope-se, consoante tambm o sublinhava EDUARDO ESPNOLA perante a magnitude do trato territorial pblico suscetvel de transferncia a particulares, como perceptvel medida destinada salvaguarda do domnio das terras pblicas, sejam da Unio, dos Estados ou dos Municpios.5 Por fim, igualmente no altera a exigncia, o fato de serem devolutas as terras concedidas, porquanto [a]s terras pblicas a que se alude na Constituio ho de compreender, neste pargrafo, tambm as devolutas que embora no expressamente includas no preceito deve-se entender por implicitamente nele contidas. No fez aqui a Constituio a distino a que procedeu no caput do artigo. Nem por isso, no entanto, podemos admitir que estejam dele excludas. O objetivo do preceito evitar as transaes possessrias ou dominiais de grandes reas em favor de uma nica pessoa, pouco importando, pois, a natureza do regime jurdico a que estejam submetidas as terras.6 De fato, o 2 do art. 156 da Constituio de 1946 igualmente no exclua da necessidade de prvia autorizao do Senado Federal a concesso de terras devolutas com rea superior a dez mil hectares e, como o sabe toda a gente, se a lei, e a se compreende a Constituio, no distingue, no pode faz-lo o intrprete, sobretudo quando se no divisam nem descobrem rationes iuris capazes de fundar uma distino que seria visivelmente contrria ao alcance poltico da norma tuitiva do interesse pblico.
2. Ponderao de valores: legalidade versus segurana jurdica e confiana legtima A questo posta seria, pois, muito simples, para efeito de soluo apenas no campo estrito da legalidade, no fossem os seguintes aspectos
5 6 Constituio dos estados unidos do brasil: 18 de setembro de 1946. 2 vol. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1952, p. 589 BASTOS, Celso Ribeiro, e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios constituio do brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Vol. 7, So Paulo: Saraiva, 1988, p. 322
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ACO 79 / NO INFORMADA fticos, considerveis nas desastrosas repercusses que, de ordem pessoal e socioeconmica, a anulao das concesses agora acarretaria: (a) os contratos em questo foram celebrados h 59 anos, h mais de meio sculo; (b) a ulterior cadeia dominial perde-se no tempo, abrangendo extensa rea que corresponde, aproximadamente, a duas vezes do Estado de Sergipe (2 x 2.200.000 hectares ou 22.000 km = 4.000.000 hectares ou 40.000 km), onde foram edificadas cidades, acesses e benfeitorias de toda ordem; e (c) as concesses de domnio foram feitas por ente federado, o Estado de Mato Grosso, antes ainda da sua diviso, o que, de se presumir, despertou nos adquirentes fundada convico da legalidade dos negcios. Ora, assim como no direito alemo, francs, espanhol e italiano, o ordenamento brasileiro revela, na expresso de sua unidade sistemtica, e, na sua aplicao, vem reverenciando os princpios ou subprincpios conexos da segurana jurdica e da proteo da confiana, sob a compreenso de que nem sempre se assentam, exclusivamente, na observncia da pura legalidade ou das regras stricto sensu. Isto significa que situaes de fato, quando perdurem por largo tempo, sobretudo se oriundas de atos administrativos, que guardam presuno e aparncia de legitimidade, devem estimadas com cautela quanto regularidade e eficcia jurdicas, at porque, enquanto a segurana fundamento quase axiomtico, perceptvel do ngulo geral e abstrato, a confiana, que diz com a subjetividade, s passvel de avaliao perante a concretude das circunstncias. A fonte do princpio da proteo da confiana est, a, na boa-f do particular, como norma de conduta, e, em consequncia, na ratio iuris da coibio do venire contra factum proprium, tudo o que implica vinculao jurdica da Administrao Pblica s suas prprias prticas, ainda quando ilegais na origem. O Estado de Direito sobremodo Estado de confiana. E a boa-f e a confiana do novo alcance e significado ao princpio tradicional da segurana jurdica, em contexto que, faz muito, abrange, em especial, as posturas e os atos administrativos, como o adverte a
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ACO 79 / NO INFORMADA doutrina, relevando a importncia decisiva da ponderao dos valores da legalidade e da segurana, como critrio epistemolgico e hermenutico destinado a realizar, historicamente, a ideia suprema da justia: A segurana jurdica entendida como sendo um conceito ou um princpio jurdico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, aquela que envolve a questo dos limites retroatividade dos atos do Estado at mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, proteo ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada. (...) A outra, de natureza subjetiva, concerne proteo confiana das pessoas no pertinente aos atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuao. (...) Parece importante destacar, nesse contexto, que os atos do Poder Pblico gozam da aparncia e da presuno de legitimidade, fatores que, no arco da histria, em diferentes situaes, tm justificado sua conservao no mundo jurdico, mesmo quando aqueles atos se apresentem eivados de graves vcios. O exemplo mais antigo e talvez mais clebre do que acabamos de afirmar est no fragmento de Ulpiano, constante do Digesto, sob o ttulo de ordo praetorum (D.1.14.1), no qual o grande jurista clssico narra o caso do escravo Barbarius Philippus que foi nomeado pretor em Roma. Indaga Ulpiano: Que diremos do escravo que, conquanto ocultando essa condio, exerceu a dignidade pretria? O que editou, o que decretou, ter sido talvez nulo? Ou ser vlido por utilidade daqueles que demandaram perante ele, em virtude de lei ou de outro direito? E responde pela afirmativa. (...) E, demonstrando que a legislao brasileira j hospeda, em certos casos, a necessidade textual de ponderao entre os princpios da legalidade e da segurana jurdica, prossegue o autor: S nos ltimos anos que a legislao da Unio, designadamente pelas Leis n 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (arts. 2 e 54); 9.868, de 10 de novembro de 1999 (art. 27) e 9.882, de 03 de dezembro de 1999 (art. 11), que dispem,
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ACO 79 / NO INFORMADA respectivamente, sobre o processo administrativo da Unio, a ao declaratria de constitucionalidade, ao direta de inconstitucionalidade e a argio de descumprimento de preceito fundamental, referiram-se segurana jurdica, quer como princpio geral da Administrao Pblica, de matriz constitucional, a justificar a permanncia no mundo jurdico de atos administrativos invlidos, quer como valor constitucional a ser ponderado, em determinadas circunstncias, em cotejo com os princpios da supremacia da Constituio e da nulidade ex tunc da lei inconstitucional. importante assinalar, entretanto, que, nesses textos legislativos nacionais a segurana jurdica vista predominantemente pelo seu lado subjetivo e significa, assim, quase sempre, proteo confiana.7 No se trata, porm, de postura de todo recente. J o havia antecipado, na formulao dos pressupostos tericos, a dogmtica:
Finalmente, vale considerar que um dos interesses fundamentais do Direito a estabilidade das relaes constitudas. a pacificao dos vnculos estabelecidos a fim de se preservar a ordem. Este objetivo importa muito mais no direito administrativo do que no direito privado. que os atos administrativos tm repercusso mais ampla, alcanando inmeros sujeitos, uns direta, e outros indiretamente, como observou Seabra Fagundes. Interferem com a ordem e estabilidade das relaes sociais em escala muito maior. Da que a possibilidade de convalidao de certas situaes - noo antagnica de nulidade em seu sentido corrente - tem especial relevo no direito administrativo. No brigam com o princpio da legalidade, antes atendem-lhe o esprito, as solues que se inspirem na tranqilizao das relaes que no comprometem
7 COUTO E SILVA, Almiro do. O Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana) no Direito Pblico Brasileiro e o Direito da Administrao Pblica de anular seus prprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da Unio (Lei n 9.784/99). In: Revista Eletrnica de Direito do Estado, n 2, abril/maio/junho de 2005, Salvador- Bahia.
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insuprivelmente o interesse pblico, conquanto tenham sido produzidas de maneira invlida. que a convalidao uma forma de recomposio da legalidade ferida. Portanto, no repugnante ao direito administrativo a hiptese de convalescimento dos atos invlidos.8
Em obra antiga, sucinta mas fundamental, conclua MIGUEL REALE:

Assim sendo, se a decretao de nulidade feita tardiamente, quando da inrcia da Administrao j permitiu se constitussem situaes de fato revestidas de forte aparncia de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espritos a convico de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da eminncia do Estado, se concedesse s autoridades um poderdever indefinido de autotutela. Desde o famoso affaire Cachet, esta a orientao dominante no Direito francs, com os aplausos de Maurice Hauriou, que bem soube pr em realce os perigos que adviriam para a segurana das relaes sociais se houvesse possibilidade de indefinida reviso dos atos administrativos.9
E, no que respeita jurisprudncia especfica, no so poucos os precedentes em que esta Corte vem, de h muito, 10 reafirmando, diante de prolongadas situaes factuais geradas pelo comportamento mesmo da Administrao Pblica, a supremacia jurdico-constitucional dos princpios da segurana jurdica e da proteo da confiana legtima sobre
8 9 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 9 ed. So Paulo: Malheiros, p. 297-298. Grifos nossos. Revogao e anulamento do ato administrativo. RJ: Forense, 1968, p. 72. Grifos nossos. Tais opinies doutrinrias, aqui invocadas apenas como apoio tese, j foram, com muitas outras e, alis, de modo mais largo e exaustivo, citadas no voto vencido que proferi no MS n 25.116-DF (Rel. Min. CARLOS BRITTO, DJ 10/02/2011), a que se alude no pargrafo subsequente sobre a jurisprudncia deste STF. 10 O primeiro e mais relevante por notar data de 1977: RE n 85.179, Rel. Min. BILAC PNTO, j. 04.11.1977. In: RTJ 83/921.
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ACO 79 / NO INFORMADA a legalidade estrita (Cf. RE n 364.511-AgR-AM, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJ de 30/11/1997; QO- PET (MC) n 2.900-RS, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ 08/03/2003; MS n 24.268-MG, Rel. p/ o ac. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 17/09/2004; MS n 22.357-DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 05/11/2004; RE n 598.099-MS, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, DJ de 30/09/2011; MS n 25.116-DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, Pleno, DJ de 10/02/2011; RE n 552.354-AgR-ED-AC-AC, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJE de 27/04/2011; e MS 25.963-DF, Pleno, DJ de 20/11/2008; MS 26.628DF, Pleno, DJ de 21/02/2008, ambos de minha relatoria). E escusaria lembrar que se cansa o Tribunal de, em obsquio aos mesmssimos princpios, limitar, no tempo, a eficcia da pronncia de inconstitucionalidade em aes diretas. Alguns juristas distinguem, na matria, entre convalidao e estabilizao dos atos administrativos, por entenderem que s podem convalidados os atos que admitam repetio sem os vcios invalidantes. Os atos invlidos, insuscetveis de regenerao jurdica, ou seja, incapazes de ser remediados mediante nova prtica, seriam, para efeito de regularizao, to-s estabilizados ou consolidados como tais, por fora dos princpios. O fato que, adote-se esta ou aquela nomenclatura para designar a estratgia jurdica, o que tem decidido esta Corte que, por vezes, o princpio da possibilidade ou necessidade de anulamento substitudo pelo da impossibilidade, em homenagem segurana jurdica, boa-f e confiana legtima. Estou convencido de que essa a resposta jurdica que convm espcie. No vejo como nem por onde pronunciar, meio sculo depois, a nulidade das concesses de domnio feitas pelo Estado de Mato Grosso a pessoas jurdicas (as empresas de colonizao) e fsicas (colonos), sem grave ofensa aos princpios constitucionais e no menor transtorno a importantes relaes de vida, constitudas e estabilizadas sob aparncia de plena regularidade.
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ACO 79 / NO INFORMADA Cidades formaram-se nas reas concedidas, com fixao e reproduo de milhares de famlias; o comrcio e a lavoura expandiramse em larga escala; ergueram-se incontveis e custosas acesses e benfeitorias, privadas e pblicas, como residncias, estabelecimentos comerciais, industriais e de servios, estradas, aeroportos, escolas, hospitais, etc.; o Estado j deu origem a outro, em 1979, seccionando, entre duas provncias, to extensa rea; sucederam-se, sob convico de validez, mltiplas transmisses de domnio; enfim, a vida humana, a que serve o Direito, estabeleceu e fincou, ali, razes e condies definitivas de fluncia e realizao histrica proveitosas para o desenvolvimento de cada um e de toda a sociedade, que no podem ser agora surpreendidos e inquietados. A respeito, pontuou o grande LOPEZ DE OATE, para quem a certeza constitui la specifica eticit del diritto:
Lazione humana ha bisogno per realizzarsi di partire fin dallinizio da una fede nella vita sociale, fede che pu sussistere solo se la societ contraccambia la sua fede nellazione stessa, e le ricambia il dono che essa fa alla societ, conferendole la garanzia che data dalla certeza... In questo il diritto mostra la sua natura schiettamente umana, indissolubilmente legata al mondo degli uomini e solo ad esso: gli uomini hanno bisogno, per la loro azione presente, di potere contare sulla loro azione futura, sulla portata della propria azione futura, e dunque anche sullazione degli altri uomini11
Mas h outras razes que me avigoram o convencimento. inegvel que tais concesses cumpriram seus altos propsitos poltico-sociais, sem que se possa excogitar-lhes desvio de finalidade, porque a colonizao foi implantada no mbito do programa governamental de Vargas, a denominada Marcha para o Oeste. O Brasil central era, a esse tempo, composto de grandes vazios por ocupar, desbravar e desenvolver, e Unio e Estados no tinham condies
11 La certezza del diritto. Milano: Giuffr, 1968. p. 49. Grifos nossos.
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ACO 79 / NO INFORMADA materiais de, sozinhos, realizar essa inadivel tarefa. Os colonos, destinatrios ltimos dos lotes, confiaram no Poder Pblico, duplamente: no Governo Federal, que empreendia a poltica de ocupao territorial sob o modelo das concesses de domnio, intermediadas e, em boa parte, financiadas pelas empresas colonizadoras; e, no Estado do Mato Grosso, que era o concedente. E, mais, nas dcadas de 60 e 70, outras tantas aes governamentais, sob o mesmo esprito e propsito, foram aviadas no centro-oeste e no norte do Brasil, na regio da Amaznia Legal. Nada fazia supor, objetivamente, que no valessem os ttulos de propriedade concedidos. Diro alguns que tal colonizao no ocorreu sem efeitos indesejveis, como, v. g., especulao imobiliria por parte de empresas colonizadoras. fato, mas no foi assim apenas nesse Estado. Ainda que o tamanho autorizado dos lotes tivesse sido observado, ou, em sendo maior do que a previso constitucional, s concesses tivesse antecedido a indispensvel autorizao do Senado, ningum pode garantir, com segurana, que no teria ocorrido o que todos sabemos ser comum nesse contexto. Refiro-me ao abandono de lotes por alguns colonos, falta de preparo para a explorao, ou at de adaptao pessoal, j que muitos vinham do sul do pas. A venda, destarte, de pores de terra a quem pudesse pagar aparecia-lhes, nas circunstncias, boa alternativa. E, por bvio, as empresas colonizadoras eram pretendentes naturais privilegiados para as readquirir. Tambm no excluo que rea to grande, no centro do pas, possa ter sido ocupada, em algum momento, margem e revelia de direitos de indgenas. Pendem, na Corte, pelo menos trs aes civis originrias que dizem com o tema. E a existncia de latifndios improdutivos outra possibilidade. Para ambas as hipteses, todavia, nem sequer aventadas neste processo, cujo pedido, fundado noutra causa petendi, se restringe pronncia de nulidade de todos os contratos, a Unio dispe de instrumentos idneos recuperao da disciplina que, a respeito, a legislao eventualmente reclame, no foro e via adequados, sem que a deciso desta causa prejudique a daqueloutras.
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3. Diante do exposto, com fundamento no art. 269, I, do Cdigo de Processo Civil, julgo improcedente a ao, declarando a subsistncia e a validade dos contratos de concesso firmados pelo Estado do Mato Grosso e objeto desta causa. Diante da singularidade da deciso, cada parte arcar, por equidade, com os honorrios dos respectivos patronos. Custas ex lege.
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Esclarecimento
15/03/2012 AO CVEL ORIGINRIA 79 NO INFORMADA
PLENRIO
ESCLARECIMENTO O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor Presidente, tenho uma questo a colocar a Vossa Excelncia, louvo o voto muito denso, profundo e vertical; um voto que respeita o aspecto pragmtico da questo. Pelo que eu entendi, pelo pronunciamento de Vossa Excelncia, Vossa Excelncia entende que o ato originalmente atacado, que o ato de concesso que foi praticado h mais de cinquenta anos atrs, o foi contrariamente Constituio. Depois, houve uma srie de sucesses de atos, quer dizer, essas terras originalmente concedidas foram subdivididas em lotes que foram, por sua vez, transferidos a colonos. Portanto, temos at algumas geraes de sucessores. A dvida que me surge neste momento : qual seria a natureza do ttulo que detm esses sucessores? Eles teriam o domnio ou meramente a posse? O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - O domnio. Foram concesses de domnio. No h dvida nenhuma. modalidade de alienao. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Porque Vossa Excelncia, embora considere nulo o ato originrio ... O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - O caso no de venda e compra, de permuta, nem doao, mas outra categoria de alienao, isto , de transferncia de domnio. contrato tpico de Direito Administrativo, embora pouco usado. Mas por ele concede-se o domnio, as entidades pblicas concedem o domnio, por isso as propriedades esto todas registradas: houve transcries, hoje j h matrculas, etc. H uma sucesso, uma cadeia dominial longa, porque obedece realmente a ttulos de domnio. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Pois . Essa era a minha dvida. Quer dizer, no obstante o vcio absoluto do ato originrio, Vossa Excelncia, tendo em conta o princpio da segurana

Esclarecimento
ACO 79 / NO INFORMADA jurdica, da boa-f, da confiana - antigamente a doutrina do Direito Administrativo chamava de fato consumado -, est entendendo que esta cadeia dominial que se sucedeu no tempo hgida; portanto, os atuais detentores desses imveis so, na verdade, proprietrios, e no meros posseiros.
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Debate
PLENRIO
DEBATE A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - CANCELADO O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Mas a nossa soluo no vai interferir em nada na soluo das outras causas. A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - CANCELADO. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Mas um conflito... A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - CANCELADO. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Eu estou apenas declarando a validez dos contratos de concesso como tais, perante a norma constitucional invocada, no perante outros vcios, como por exemplo, que alguns tenham recado sobre terra indgena. Isso pode ser objeto da sua ao. na sua ao que se ver se, alm da ofensa Constituio Federal, tambm houve ofensa a direito de indgenas. Por isso ressalvei que a soluo desta causa no vai interferir na resposta jurdica que seja dada a essas outras aes. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor Presidente, dentro dessa preocupao da eminente Ministra Rosa Weber e essa a razo pela qual eu formulei a questo a Vossa Excelncia -, talvez fosse conveniente, penso eu, que ns simplesmente referendssemos o voto de Vossa Excelncia, tal como foi proferido, no sentido de dizermos que, realmente, convalidamos o ato inicial de

Debate
ACO 79 / NO INFORMADA concesso, sem nos pronunciarmos sobre a natureza dos ttulos, porque, alm dessas reas, desses imveis eventualmente poderem coincidir com reas indgenas, talvez possam estar localizados em reas ambientais, de preservao permanente e objeto de outros conflitos. E, na medida que ns assentamos a propriedade, o domnio, por uma deciso do Plenrio do Supremo Tribunal Federal, nas outras aes que j esto ajuizadas, e outras que porventura vierem a ser ajuizadas, ns teremos grande dificuldade de eventualmente conciliar essas situaes conflitantes. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ministro Ricardo Lewandowski, Vossa Excelncia me permite? Aqui uma ao originria em que ns devemos seguir basicamente as regras in procedendo que um juiz de primeiro grau seguiria. Ento, a causa petendi aqui bem explcita e o pedido de nulidade dos contratos. O Ministro Cezar Peluso est julgando improcedente a ao com base em trs pilares: segurana jurdica, proteo da confiana e vedao ao venirie contra factum proprium. Sem prejuzo, como uma ao cvel originria, ns estamos nos portando como juzes de primeiro grau. H uma norma in procedendo do artigo 462 do Cdigo de Processo Civil que determina que o juiz, ao decidir - at para efetividade da prestao da Justia -, leva em considerao o estado de fato da lide. E so sessenta anos. uma situao absolutamente irreversvel. Ela no tem efeito prtico nenhum, quer dizer, absolutamente irreversvel. De sorte que, coadjuvando os fundamentos constitucionais de Vossa Excelncia, mais essa regra in procedendo da magistratura, no vejo como no julgar improcedente o pedido. Agora, como diz o Ministro Cezar Peluso, h outros vcios, outras causas de pedir, h imveis individualizados que podem sofrer aes possessrias, invadirem a rea de outrem. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro, mas, nesta ao, que declaratria, quanto validade ou no da concesso, em um
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA primeiro passo, do servio pblico, no vamos adentrar as consequncias de possvel deciso favorvel Unio. Os desdobramentos ocorrero. No sei se no campo indenizatrio ou no. Agora, o que no podemos fechar os olhos para situao jurdica que pode se repetir nos dias atuais, j que a regra da Constituio Federal de 1946 e ressaltou o relator, bem como a Ministra Rosa Weber foi repetida na Carta de 1967 e na verdadeira Carta de 1969 e tambm na de 1988. Agora, s pela passagem do tempo, julgar-se improcedente o pedido formulado na inicial dar ao fato consumado que reconheo, no Brasil, ter um peso incrvel envergadura a sobrepor-se, inclusive, Constituio Federal. Todos reconhecemos que houve ilegalidade, que ensejou, inclusive, a instalao de Comisso Parlamentar de Inqurito, com o envio de peas ao Ministrio Pblico para as providncias e estamos a cogitar de fatos que ocorreram entre 1952 e 1954. Foi um verdadeiro escndalo nacional. A Constituio Federal limitava a concesso ou alienao de terras pblicas, sem aprovao pelo Senado, a dez mil hectares, e tivemos concesses da ordem de duzentos mil hectares, inclusive, com um dado, que complicador, relativo a terras indgenas. A questo muito sria. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - A questo das terras indgenas, essa ou pode ser objeto de ao especfica. Meu voto no se manifesta sobre a validez em relao a eventual abrangncia de terra indgena. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO O pedido para declarar a nulidade daqueles contratos. Agora, os desdobramentos, vamos aguardar. A passagem do tempo na tramitao da ao, proposta realmente em 1959, no pode levar o Tribunal a dar o dito pelo no dito e mitigar o texto constitucional; dizer que aquele texto constitucional, que acabou repetido no seguinte, na Carta de 1969 e na Carta de 1988, no tem a menor valia.
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - H outro dado importante. Dessas trs aes, nenhuma tem carter vindicatrio. Todas tm carter indenizatrio. Noutras palavras, no se discute domnio l; discutem-se indenizaes. A Unio pede indenizaes por ocupao de terras indgenas. O Estado de Mato Grosso teria ocupado terras indgenas. Isso outra coisa. O reconhecimento de domnio, aqui, em relao aos contratos, perante a alegao ou arguio de vcio de inconstitucionalidade, em nada interfere na soluo das outras causas que no tm carter vindicatrio. A Unio no est pedindo terras de volta, at porque no lhe pertenciam. Onde a Unio pede terras? Estamos solucionando aqui o problema da validez dos contratos. Agora, nas outras, os fundamentos so variados persegue-se indenizao, ou seja, no h conflitualidade entre a soluo que dermos e qualquer outra que venha a ser adotada numa dessas trs aes. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Agora, Presidente, o Supremo apenas est sendo convocado para pronunciar-se sobre a validade, ou no, desse contrato firmado como de "concesso" inicialmente de servios pblicos. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - No, no, concesso de servios pblicos, no. Concesso de domnio! O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No, Presidente, o domnio... O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) -No nem concesso de uso, nem concesso de uso real, concesso de domnio. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, o domnio realmente acabou sendo empolgado e valho-me do segundo parecer da
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA Procuradoria-Geral da Repblica , no que a Fundao Brasil Central renunciou ao direito s terras que vindicava judicialmente e firmou convnio com o Estado de Mato Grosso para, em troca da renncia, receber as reas sob a forma de cesso para fins de colonizao, dando a aparente impresso de concesso de servios. Entretanto, na clusula 5, letra a, folha 77, est revelado que a Fundao Brasil Central entregaria s famlias estabelecidas nos lotes, gratuitamente, os ttulos de propriedade. Agora, tudo comeou, e, no caso, os textos constitucionais o de 46, o de 67, o de 69 e o de 88 contemplam os dois institutos, a concesso e a alienao, sob a roupagem de concesso. Posteriormente que... O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Foi concesso de domnio. O Estado transferiu a propriedade... O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No, no, inicialmente no. Inicialmente, o Estado de Mato Grosso firmou contrato de concesso das terras pblicas com os chamados colonizadores, e no sei por que, recebi memorial da Camargo Corra. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - uma das colonizadoras. Eu acho que a grande preocupao aqui so as conseqncias prticas de outra soluo jurdica, as conseqncias de ordem prtica de uma procedncia desta ao. A Unio, alis, j teve, num momento de bom senso, a oportunidade de desistir do processo. Isso acabou no se concretizando. Mas veja: o que a Unio faria com a procedncia desta ao? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No sei, Presidente. No sei e no me cabe dizer o que ela vai fazer. Ela pode, inclusive, no acionar o ttulo judicial, ela pode pegar esse ttulo, colocar numa moldura
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA e... O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Mas, veja, h construes, acesses, cidades, benfeitorias feitas de boa-f, exerccio de direito de reteno, etc.. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No sei, Presidente. No sei. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Essa a questo em confronto. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No estou sendo chamado a pronunciar-me quanto a desdobramentos. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Quer dizer, a nulidade ou a anulabilidade do contrato versus a segurana jurdica. A proteo da confiana legtima do cidado em face de um ato de Estado. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Um transtorno. um transtorno para a vida de milhares de pessoas que confiaram no ato do Estado. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Sessenta anos depois. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO O Brasil no vai falncia por isso. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Esse o cerne do problema: confiaram no ato do Estado. O SENHOR EWERTON AZEVEDO MINEIRO (ADVOGADO) - Pela ordem, Excelncia.
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Em memorial distribudo ainda, neste ano, fevereiro, a Unio insiste na defesa da sua tese, insiste na postulao de nulidade dos contratos. Certamente, se ganhar a causa, saber administrar as consequncias. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Agora, sintomtico que ela a Unio to presente no Tribunal, no tenha assomado tribuna. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Tambm estranho isso. O SENHOR EWERTON AZEVEDO MINEIRO (ADVOGADO) Excelncia, pela ordem. Uma questo puramente de fato, Excelncia. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Qual a questo de fato? O SENHOR EWERTON AZEVEDO MINEIRO (ADVOGADO) - Em poucos segundos. Conforme eu disse h pouco, os contratos de concesso foram firmados diretamente entre o Estado de Mato Grosso e os colonos. A atuao das contratadas, conforme consta nos contratos, era s como corretora. No h nos autos nenhum ttulo dominial para as contratadas; nenhuma delas. Ento, quando se fala em duzentos mil hectares, era como se fosse, no mximo, uma deteno. Em termos de concesso de domnio, no h uma folha dizendo que a empresa A, B ou C proprietria; os proprietrios nicos nos autos - e o que vale o que est nos autos - so os colonos com reas abaixo de mil hectares. Ento, juridicamente, no h, a rigor, concesso para as empresas, e sim para os colonos abaixo do teto constitucional. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - A questo esta: a propriedade dos colonos s podia advir
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA de propriedade dos colonizadores, bvio. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Pobres colonos! No sei por que recebi um memorial da construtora Camargo Corra. Pobres colonos.
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Debate
PLENRIO
DEBATE O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Senhor Presidente, eu gostaria de participar dos debates fazendo meno ACO n 488, que hoje est sob a relatoria do Ministro Marco Aurlio, mas que fora da relatoria do saudoso Ministro Menezes Direito. Na ACO n 488, litigam a Unio, o Incra e o Estado do Mato Grosso sobre uma enorme gleba de terra tambm do Estado do Mato Grosso, na qual se ergueu mais de um Municpio - dois ou trs municpios se ergueram nessa gleba de terra. poca em que eu era o Chefe da Advocacia-Geral da Unio, fui procurado pelo Governador do Estado do Mato Grosso, e ele props, junto Cmara de Conciliao que eu a criei na AGU, a proposio de um acordo. Foi criada, ento, uma comisso que analisou esse acordo com integrantes do Estado brasileiro e do Estado de Mato Grosso. E o fruto desses debates redundou na sano da Lei n 12.310 de 19/8/10. Essa lei dispe que:
"Art. 1 Fica a Unio autorizada a doar ao Estado de Mato Grosso as reas de domnio federal nas Glebas denominadas Maik, em litgio na Ao Cvel Originria n 488 (...)".
Em razo dos estudos que procedemos - quela poca eu ainda estava frente da AGU -, o projeto foi encaminhado - acho, quando o meu sucessor Lus Incio Adams, que honra a Advocacia-Geral da Unio, assumiu meu lugar - e foi sancionado em 2010. Quando eu vim para c, sucedendo o Ministro Menezes, eu me declarei impedido, e o feito foi redistribudo ao Ministro Marco Aurlio. E o que ficou consignado, nos estudos que procedemos, foi que realmente, dada a realidade ftica, no interessava mais Unio o julgamento do feito pelo plenrio do Supremo ou, melhor dizendo, pelo Judicirio brasileiro. Porque realmente so

Debate
ACO 79 / NO INFORMADA tantas as circunstncias envolvidas, que melhor seria ento fazer a doao das terras ao Estado de Mato Grosso, o qual, por meio do seu instituto, faria a devida titulao. Mas o art. 2 da Lei Federal ressalva exatamente temas que, pelo que foi debatido, Senhor Presidente, parece que esto em discusso em outras aes. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro, Vossa Excelncia me permite um esclarecimento? Tenho em Mesa uma sntese de memorial da Unio, datada de fevereiro de 2012, subscrita pelo Advogado-Geral da Unio, pelo Secretrio-Geral de Contencioso e pelo Advogado da Unio que deve estar acompanhando o processo. Ento, a Unio insiste nesse julgamento. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - At por que a Unio no desistiu pela segunda vez. A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mas o Ministro Dias Toffoli tambm d notcia de um dado que me preocupou, que era essa petio da Unio, de 1986, em que ela pediu a extino do processo em julgamento. E a, depois, ela mesma mudou de ideia. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Foi o que disse: o que a Unio far com o ttulo judicial, com o pronunciamento do Supremo, no sei, mas temos que reiterar que a Constituio um documento de eficcia concreta, porque somos os guardas maiores dela. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Isso est afirmado no voto, Ministro. S vou ponderar coisa que acho importante para orientar o raciocnio: esta no uma ao reivindicatria da Unio. A Unio quer anular negcios entre o antigo Estado de Mato Grosso e os rus. Noutras palavras, se a ao fosse julgada totalmente procedente, as terras voltariam para os dois Estados, o Mato Grosso e o Mato Grosso do
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA Sul. No voltariam para a Unio. No a Unio que vai decidir nada. Se o Estado est no polo passivo, resistindo Unio, evidente que, julgada procedente a ao, o Estado que receberia as terras de volta iria convalidar as situaes. bvio, se no, assumiria a posio de litisconsorte ativo ou de assistente da Unio na causa. Mas diz: "No temos que anular." O que o Estado est fazendo, quando sustenta: "Estou resistindo, eu quero manter a subsistncia e a validez de todos esses negcios, etc?" O Estado, evidentemente, em caso de julgamento de procedncia, jamais iria tomar outra atitude, por qu? Porque a atitude revelada na causa de manter o statu quo, isto , as terras voltariam para o Estado, e o Estado no faria nada, manteria o statu quo. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, que o Estado tome essa atitude. O Supremo no pode tom-la. O Supremo, no julgamento deste processo, no pode fechar a Carta de 46, a Carta de 67, a Carta de 69 e a Carta de 88. O Supremo que no pode! O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ns no estamos fechando a Carta, Ministro. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, s pela passagem do tempo, julgarmos improcedente o pedido formulado na inicial? O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, apenas no queremos - pelo menos o meu ponto de vista, com o devido respeito - destruir relaes de vidas estabilizadas h sessenta anos. O que isso significa em termos de transtornos de toda ordem, no apenas subjetivos, como alguma coisa... O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No, Presidente, Vossa Excelncia j sinalizou que o Estado no acionar o ttulo.
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - A posse se manteria, a posse legtima, de boa-f, indenizvel, as benfeitorias seriam indenizadas. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, o Estado ru na causa. Ele no quer que se julgue procedente. Ele no vai fazer nada. Ele vai manter o statu quo. As terras voltariam para ele, para o Estado. No so terras da Unio! O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ento no h nem interesse processual da Unio nessa ao, porque se volta para o Estado. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Tem, sim, em virtude de prerrogativa constitucional do Senado da Repblica. A Unio atua defendendo uma prerrogativa constitucional do Senado da Repblica. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - O interesse da Unio vem de que no foi respeitada a condio. S isso. Ela no tem interesse material nenhum na causa. Nada. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: O 2 do art. 156 da Constituio de 46. exatamente isso que eu queria demarcar, Senhor Presidente. Naquele outro caso, ficou, por lei, autorizada a Unio a doar, porque o que se discutia l era domnio. Aqui, o fundamento da ao da Unio o 2 do art. 156 da Constituio de 1946. Quer dizer, o Estado do Mato Grosso fez concesso de domnio de glebas acima do limite permitido ento sem a aprovao do Senado Federal. O interesse da Unio, aqui, o interesse da defesa da prerrogativa do Senado da Repblica e no de um ttulo de domnio. importante ficar isso esclarecido. O que ns temos aqui? A discusso no de domnio, a discusso do descumprimento do preceito do 2 do art. 156. O Ministro Relator e
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA nosso Presidente, salvo engano, se acompanhei bem o voto de Vossa Excelncia, reconhece que foi descumprido esse dispositivo. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Textualmente, metade do meu voto reconhece o descumprimento da norma constitucional. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: O descumprimento, exatamente. Estamos reconhecendo que, realmente, houve o descumprimento de uma prerrogativa do Senado da Repblica. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Sem dvida nenhuma. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - , mas, no mesmo texto constitucional, o Presidente reconhece que h o princpio da segurana jurdica, que se sobrepe a esse outro preceito, tendo em vista as caractersticas do caso concreto. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Sua Excelncia citou at o dispositivo do Cdigo de Processo Civil. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro, a segurana jurdica est em respeitar-se a Carta da Repblica, no em jog-la no lixo. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ento que se respeite a segurana jurdica que est na Constituio. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Qual a grande preocupao, que, penso, a Corte deve ter e que Vossa Excelncia teve no voto? deixar claro que houve realmente um descumprimento. E pela circunstncia excepcionalssima da causa (a
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ACO 79 / NO INFORMADA passagem do tempo, a convalidao pelo tempo e o prprio desejo ou manifestao do rgo detentor do ttulo de domnio, que o Estado de Mato Grosso, de no querer desfazer esses atos), em razo dessas circunstncias e dos fatos que ocorreram - instituio de municpio, o prprio Poder Pblico tem imveis nesses locais, eu duvido que no haja um rgo federal com algum edifcio l instalado, seja uma agncia do INSS, seja uma agncia do Banco do Brasil, dos Correios -, h uma consolidao, e a excepcionalidade faz, realmente, que ns tratemos as questes excepcionais como tal. Eu destaco o ocorrido na tramitao da ACO n 488, que est em fase de execuo da Lei n 12.310, por qu? Porque, vejam bem, em um caso em que se discutia o prprio domnio, Presidente, qual foi a soluo que a Unio deu? Doar as terras ao Estado, porque a Unio verificou que ela no teria condies de fazer aquela titulao, ela no teria condies de reavaliar aqueles ttulos que esto colocados em situao ftica que com o tempo se tornou altamente complexa. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ministro Toffoli, se no me falha a memria, a Unio inclusive promovia de forma consensual essa transmisso da propriedade. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Consensual no, teve que ter autorizao legislativa. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Sim, mas ela fazia isso extrajudicialmente, exatamente para evitar esse caos social, porque a jurisdio visa a pacificao social. Esse resultado vai gerar um caos social. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Ento, Senhor Presidente, mesmo em uma causa em que se discutia a titularidade da Unio, a deciso poltica de soluo daquela causa porque foi uma lei - foi transferir ao Estado a soluo, mormente aqui, em
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ACO 79 / NO INFORMADA que as terras so do Estado, como relatou Vossa Excelncia, e o prprio litgio que a Unio coloca Corte o descumprimento de prerrogativa do Senado. E a o que ns temos que verificar : se passado esse tempo, se depois de tantas pessoas se estabelecerem nesses locais, ns vamos desfazer toda essa cadeia? Eu penso que a soluo dada, a princpio, no estou adiantando voto, mas eu penso que a soluo dada est dentro de tratar o excepcional como excepcional, reconhecendo que houve um descumprimento, para no servir - e a eu acho que a maior preocupao da Corte, Senhor Presidente - de precedente para outras hipteses. Por exemplo, esse Tribunal, historicamente, jamais placitou as doaes feitas por Estados em reas de fronteira, cuja titularidade da Unio, em reiteradas decises desta Corte nesse sentido, e com cadeias dominiais de dcadas e dcadas; esse Tribunal acata a reclamao da Unio, porque houve descumprimento das decises tomadas pelo Supremo l na dcada de 1950/1960 - por exemplo, nos casos de doaes feitas pelo Estado do Paran em reas de fronteira, que j foi aqui julgado em passado hoje longnquo. Ento, que esse caso fique considerado excepcionalssimo e, como tal, seja tratado, no servindo de precedente para uma outra hiptese. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Mas, Ministro, voto de Vossa Excelncia reconhece textualmente a singularidade do caso. Eu estou levando em conta as consequncias da nossa deciso, as consequncias de ordem econmica e social. isso que estou levando em conta. Quanto ao descumprimento da norma constitucional, no h dvida nenhuma. Metade do meu voto, alis inutilmente, porque merecia trs linhas para diz-lo, afirma que houve descumprimento da norma constitucional. O problema que no o primeiro caso em que - citei todos os precedentes, e temos mais de dez precedentes aqui - o Tribunal se preocupa, e a meu ver com justeza, porque essa uma das suas funes,
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ACO 79 / NO INFORMADA com as consequncias prticas de eventual alterao, as quais seriam uma catstrofe. Depois, h o ponto de vista da inutilidade, porque o Estado, recebendo de volta o domnio dessas terras, sendo ru na causa e resistindo pretenso da Unio, jamais tomar outra atitude, a no ser manter o status quo. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor Presidente, eu tambm louvo o voto de Vossa Excelncia, fundamentado, consistente, mas o fato que a causa de pedir, o fundamento jurdico da ao procede. Houve aquisio de terras pblicas, superiores a 10 mil hectares, sem autorizao do Senado Federal. H, nos autos, informaes de que:
"As reas objeto das concesses em tela variavam de cem mil a trezentos mil hectares, prevalecendo as de duzentos mil hectares, excedendo, em muito, o teto constitucional permitido para tais avenas, limitado a 10.000 hectares. "
E olhe que esses dez mil hectares era um limite excessivo, pode-se dizer, comparado com o de hoje, por exemplo, dois mil e quinhentos hectares. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, vou fazer uma ponderao a Vossa Excelncia. Se, no caso, ao invs de estarmos discutindo uma ACO, estivssemos perante ao direta de inconstitucionalidade, ns reconheceramos a inconstitucionalidade e iramos ressalvar todos os efeitos. Esta que a verdade. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Ainda h mais o que dizer, Excelncia, se me permite. Houve, no fundo, concesso de domnio. E me parece que luz da Constituio, tanto da atual quanto da de 1946, no h a concesso de domnio. H concesso de uso, de servio pblico, de obras pblicas, mas no existe concesso de domnio. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E 8

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ACO 79 / NO INFORMADA RELATOR) - Imagina, Ministro. Na doutrina administrativa, isso tranquilo. O caso tpico de concesso de domnio; no de concesso de uso, nem de concesso de uso real, que seria o caso, se fosse apenas para usar as terras. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Tanto que a Constituio, tanto a de 46 quanto a atual, fala de alienao e concesso. Ou seja, so coisas diferentes. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - o que estou dizendo em meu voto, Ministro. Ns temos vrias modalidades de alienao. Ns temos venda e compra, permuta, doao e concesso de domnio. So todas modalidades de alienao. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Olha, a inteno da Constituio no era conferir o domnio, como no atualmente, tanto que diz o seguinte. J dizia a Constituio:
"Art 156 ................................ 3 Todo aquele que, no sendo proprietrio rural nem urbano, ocupar, por dez anos ininterruptos, sem oposio nem reconhecimento de domnio alheio, trecho de terra no superior a vinte e cinco hectares, tornando-o produtivo por seu trabalho e tendo nele sua morada, adquirir-lhe- a propriedade, mediante sentena declaratria devidamente transcrita."
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, a Constituio permitia alienao? O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Permitia. Agora, no se fez, acho que para burlar, para no ficar escancarado que era uma fuga da autorizao do Senado Federal, se usou esse nome adocicado, esse eufemismo de concesso. Concesso de qu? Agora que se vem a saber. 9

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ACO 79 / NO INFORMADA Concesso de domnio. Ou seja, alienao. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Pois . Alienao mesmo, no h dvida nenhuma. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI Presidente, uma coisa que me preocupa, de certa maneira: em primeiro lugar, um Colega j observou, que vem aos autos, ou pelo menos distribuiu memorial, uma das maiores empresas privadas do pas, que contratou um grande... O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Vossa Excelncia me permite? exatamente o que eu ia dizer. Tenho receio de que, com a nossa deciso... O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Que ns estejamos convalidando latifndios. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Com a nossa deciso, estejamos a consolidar latifndios entregues a empresas de grande porte econmico, a ONG's, e at a ONG's estrangeiras. E como, com a nossa deciso - convenhamos, se for favorvel pretenso da Unio -, as coisas voltaro para o Poder Pblico, que o Poder Pblico resolva as consequncias. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Est-me parecendo, aqui, que houve uma concesso original. Depois, pode ser at que essa concesso original tenha sido pulverizada em pequenos lotes para colonos, e esses lotes, ao que parece, ao longo desses mais de cinquenta anos, foram adquiridos por grandes empresas, que esto criando gado, esto plantando soja, e eles vm aos autos, agora, defender esse ato originrio, conforme estamos vendo aqui, com essa petio.
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ACO 79 / NO INFORMADA O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - E h uma declarao dos colonos nesse sentido, dizendo que, quanto s aquisies posteriores, eles no respondem por isso. Est aqui, nos autos, exatamente como Vossa Excelncia est dizendo. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Sim, mas Vossa Excelncia acha que o Estado de Mato Grosso vai anular alguma coisa? O problema todo que no se pode tentar resolver um problema eventualmente setorial, que pode ser cuidado... Por isso fiz a ressalva final em meu voto, tambm quanto a latifndios improdutivos. Est aqui:
"Pendem, na Corte, a propsito, pelo menos trs aes civis originrias que dizem com o tema. E a existncia de latifndios improdutivos outra possibilidade."
textual. Estou dizendo que isso aqui tem que ser discutido nas outras causas. O que no se pode, a meu ver, com o devido respeito... O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ainda que seja improdutiva, Senhor Presidente, a vamos fazer com que a Unio tenha que desapropriar e pagar o valor. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, oua o que estou ponderando. No se pode tentar resolver problema particular e eventual de um latifndio improdutivo com uma soluo geral, que abrange todos os ttulos, abrange todo mundo, todos. Abrange ttulos de terras que esto ocupadas por cidades, estradas, aeroportos, casas, pequenas lavouras, pequenos produtores, etc.. Sero todos atingidos do mesmo modo. No vejo nenhum prejuzo ao interesse pblico. Onde a Unio tenha interesse em interesse em ver-se indenizada, defende-o noutra ao; onde tenha interesse em preservar terra indgena, dispe doutra ao; onde 11

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ACO 79 / NO INFORMADA haja interesse do Estado, eventualmente, ou da Unio, em atacar latifndios improdutivos, a via outra causa. S isso. Nada disso fica prejudicado com a soluo que estou propondo. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - S que, se convalidarmos essa situao, Presidente, os latifndios tero que ser expropriados e pagos com dinheiro pblico. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Mas os latifndios tero que ser expropriados de qualquer modo. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - No. Se o ttulo originrio no for convalidado por ns, cada situao ser examinada de per se, quer dizer, as reas pblicas continuaro pblicas, sejam elas do Estado ou do municpio, mediante o acordo entre os entes pblicos - Unio, Estados e municpios -, as reas privadas podero ser objeto de concesso real de uso, eventualmente, mediante condies e mediante o pagamento. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, imagine uma famlia que est com o ttulo de propriedade, com a vida assentada h cinquenta anos, e de repente recebe a seguinte notcia: a sua propriedade no existe! O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, no estamos examinado situaes concretas. Vamos fazer uma percia, ento, para levantamento de quem est e de quem no est. Conversava aqui com o Ministro Carlos Ayres Britto e dizia que essa prtica de lanar-se no cabealho da autuao o nome de uma das partes e o vocbulo "outros" leva, na imaginao, a caber tudo quanto a esses "outros". E ressaltei que recebi o memorial de uma das maiores empresas do pas. No estamos a lidar com situao de menos afortunados e
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ACO 79 / NO INFORMADA tambm no decidiremos, salientou bem o Ministro Ricardo Lewandowski, situaes concretas, inclusive quanto possibilidade de ter-se, em certos locais, prdios pblicos. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Mas no s prdio pblico. Prdio pblico o de menos. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO E Vossa Excelncia apontou que o Estado de Mato Grosso, que seria o interessado, certamente no acionar o ttulo judicial, que poder sair deste julgamento, para ter de volta essas terras. Agora, o que no podemos, e no podemos mesmo, sob pena de nos despedirmos de nossa atividade precpua, fechar as Constituies de 1946, de 1967, de 1969 e a de 1988. A situao vetusta, de 1952 no sei nem sequer se eu j era nascido, porque resolvi esquecer a minha certido de nascimento. No podemos simplesmente, diante da passagem do tempo a ao foi ajuizada em 1959 , dar o dito pelo no dito, ou seja, proclamar, como se estivesse acima da Carta da Repblica, o fato consumado, que seria, a essa altura, inafastvel. Agora, se a deciso do Supremo ser acionada, ou no, outro problema: definir o Estado de Mato Grosso. O que a Unio nos pede que se declare a nulidade e todos estamos de acordo com a procedncia dessa pecha dos contratos firmados. Teria que fazer uma percia topogrfica para saber a situao dessas terras! Mas esse no o caso. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE e RELATOR) - Mas, Ministro, a Corte est cansada de reconhecer inconstitucionalidade e ressalvar-lhe os efeitos concretos. No a primeira vez. At parece que estamos discutindo pela primeira vez que o reconhecimento da inconstitucionalidade no implica desfazimento obrigatrio dos efeitos concretos! Estamos cansados de sab-lo, Ministro, nem vou insistir nisso.
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O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Por isso eu digo que, em um caso de maior interesse da Unio o Congresso autorizou a doao, aqui, a fortiori, o Congresso Nacional poderia ratificar por lei a omisso de outrora. Hoje por lei porque antigamente, na Constituio de 1946, era s o Senado que deliberava; hoje, no, a Cmara dos Deputados tambm participa. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE e RELATOR) - Hoje o Congresso Nacional. A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Congresso Nacional. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Em um caso em que se reivindicava o prprio domnio - no era apenas uma quebra de um preceito da Constituio que exigia que a concesso do domnio tivesse uma aprovao do Senado da Repblica -, mas no qual o objeto da ao proposta pela Unio era mais abrangente do que esse, porque era o prprio domnio, era a prpria titularidade, o que fez o Congresso Nacional? Autorizou a Unio a doar as terras ao Estado para o Estado fazer a titulao. O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Pronto, que faa. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: O Congresso Nacional poderia ratificar aqui aquela omisso do passado? Poderia. O que estamos a fazer aqui? A rigor a rigor, estamos dizendo que essa no autorizao foi convalidada pelo tempo, por qu? Porque, ao Judicirio, quando cabe decidir - e a matria foi trazida ao Judicirio. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Mas h institutos jurdicos: decadncia, prescrio...
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O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: E os meios polticos no atuaram nesse perodo, poderiam ter sido provocados; naquele caso especfico da gleba Maik, foi provocado. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) Acabamos de decidir ontem, Ministro, a inconstitucionalidade de Defensoria que atuou durante vinte anos em Santa Catarina, e ressalvamos os efeitos a partir de mais um ano. Reconhecemos a inconstitucionalidade e ressalvamos todos os efeitos concretos at essa data futura! O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Mas, em princpio, estou me pondo de acordo com Vossa Excelncia. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO E, com isso, vai-se mitigando a Carta da Repblica. Passa a ser um documento romntico, um documento lrico. O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Eu penso que, se vissemos a suspender esta ao, por exemplo, ou sugerir a remessa de eventual discusso aos meios polticos, por intermdio da Advocacia-Geral da Unio, eu no tenho dvida, Senhor Presidente, que a soluo seria semelhante quela outra encontrada, e acabaria por se autorizar a Unio a desistir desta ao, ou algo que o valha, ou ocorreria a ratificao pelo Congresso Nacional, porque h um exemplo recente do Congresso em relao a um caso que era de maior interesse da Unio, porque era a prpria titularidade. E aqui ns estamos a julgar sob os parmetros a que o Judicirio se submete. Entre eles, ou principalmente de todos eles, a equidade. A equidade impe uma soluo. Se ns aqui no placitarmos essa situao, amanh mesmo, milhares de pessoas sofrero os efeitos da insegurana jurdica.
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O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro, a conta no nossa! Por que temos de assumir essa responsabilidade, a de no observar a Constituio? O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE e RELATOR) - Imaginem quantos negcios jurdicos foram celebrados com garantia dessas propriedades? O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: No h possibilidade jurdica do desfazimento de todos esses atos. Eu no vejo soluo, a no ser que suspendssemos o julgamento para uma soluo poltica do Congresso Nacional. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - O que chama a ateno, Senhor Presidente, o seguinte: o desinteresse da Unio porque a Unio no litiga em relao a objeto mediato do pedido; ela litiga por princpio e razo do descumprimento de um requisito constitucional. Ento, ela, no incio, abandonou o processo, pediu a extino, sem a anlise do mrito na percepo da irreversibilidade da situao ftica. Ento, evidentemente, com a fidedignidade que merece o relatrio do eminente Ministro Relator, ns temos que conceber que a situao ftica irreversvel. Isso significa dizer que o Estado do Mato Grosso, evidentemente, fez o que no deveria ter feito. Agora, o que diz o Estado do Mato Grosso nos autos? Anular esses ttulos de terra ser desalojar trabalhadores cujos nmeros incalculveis se avolumam por esse Estado que hoje, dividido, e com quase o dobro dos municpios existentes naquela poca, tem um governador voltado para os conflitos sociais na zona rural e suas solues. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO O Estado esqueceu da Camargo Corra.
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O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Vossa Excelncia ouviu, de onde Vossa Excelncia est e de onde eu estou, alguma ponderao acerca desses interesses jurdicos da Camargo Corra agora nesse voto? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Como? O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Vossa Excelncia ouviu de onde Vossa Excelncia est sentado e de onde estou sentado alguma ponderao jurdica nesse voto sobre essa empresa? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Sim, sim. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - No voto? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO H os pareceres da Procuradoria da Repblica. So dois pareceres de pocas diversas. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - No voto eu no ouvi nenhuma... Eu estou lendo o que est nos autos. Eu confesso a Vossa Excelncia que eu no tive o privilgio de receber esse memorial. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Peguei, na assentada, o material. No tenho tempo para agilitar os processos. So seis mil processos tramitando em meu gabinete. Ento, o que ocorre quando no sou relator? Recebo uma pasta e, apregoado o processo, fao um espelho rapidamente quanto ao que desejo ferir relativamente controvrsia. Agora, no sou um privilegiado no recebimento de memoriais. Penso que h impessoalidade e os memoriais so distribudos a todos. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas eu no ouvi e acredito que o udio no consigne isso. Alguns sabem outros no sabem. Qual a pretenso dessa empresa nos autos? Perdoe-me, eu no conheo.
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O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ela preconiza a improcedncia do pedido inicial. E, para preconizar essa improcedncia, deve ter algum interesse, quando menos, latente. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ela deve ter alienado lotes. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - bvio que tem interesse, Ministro: alienou vrios lotes. Responderia em cadeia, em direito regressivo, em aes de diversas pessoas. obvio que ela tem interesse. Na funo de colonizao, o que ela fazia? Ela fatiava os lotes, revendia-os, e esses lotes foram sucessivamente alienados. Imagine as aes de regresso a que ela teria de responder perante todos os adquirentes. bvio que tem interesse. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO E, a certa altura, foi uma colonizadora. Ministro, vamos deixar ao Estado a soluo da problemtica. A nossa atribuio, e para isso estamos sendo convocados, diz respeito valia ou no das concesses implementadas, sem observar-se a forma essencial, porque indispensvel valia do ato, que seria a aprovao pelo Senado Federal. Agora, no nos cabe pensar nesses desdobramentos, no que o Estado vai, ou no, fazer. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, no s o que o Estado vai fazer ou no vai fazer, o que vai acontecer com a vida das pessoas. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No, Presidente, no estamos sendo convocados para definir, porque nem conheo as pessoas, nem sei se h pessoas nas terras. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E
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ACO 79 / NO INFORMADA RELATOR) - Se a Corte no tem sensibilidade para se preocupar com a vida das pessoas, ns voltamos ao summum ius. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ah, sim. Ento, vamos fechar a Constituio. Vamos estabelecer o critrio de planto para o caso concreto. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu fiz uma rpida pesquisa num site chamado Portal do Mato Grosso, que diz o seguinte:
"Mato Grosso o estado com o maior nmero de latifndios no pas, 8.428 propriedades que abocanham 69% do territrio estadual. Cada uma com mais de 3,5 mil hectares, elas so 8,9% do total de imveis registrados. Trata-se da segunda maior concentrao de latifndios calculada proporcionalmente, perdendo apenas para a do vizinho Mato Grosso do Sul, com 9,2%."
Interessante esse dado, Senhor Presidente. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Est escrito a que vieram dessas concesses? O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - No, Ministro, mas, se ocupam a maior parte do Estado, claro que esto abrangendo. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ento, Ministro. Latifndio no h s no Mato Grosso. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Agora, vem o Estado do Mato Grosso dizer que ns vamos desalojar trabalhadores. Tenho impresso de que vamos desalojar os grandes latifundirios, pelo menos o dado aqui do portal. 19

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O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Trabalhadores no, Ministro, no so s trabalhadores. O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Isto uma coisa que precisa ser ponderada tambm. No toa que uma das maiores empresas do pas vem mitigar em defesa do ato. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, a insegurana que se vai criar. Vossa Excelncia imagine quantos negcios jurdicos foram celebrados, por exemplo, com garantias dessas propriedades? Imagine. E que ainda devem estar hoje vigentes. Imagine, por exemplo, contratos bancrios com garantia dessas propriedades, e os bancos, diante de nossa deciso dessa, passam a executar imediatamente, porque a garantia desaparece! O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ministro Lewandowski, veja Vossa Excelncia que, sob o plio dos delitos de responsabilidade, o Estado chega nos autos e declara o seguinte: qualquer deciso desfavorvel aos rus seria e ser impraticvel. Se praticvel, ser injusta; se justa, imoral e contrria aos interesses sociais, econmicos e polticos, no s do Estado que marcha para a sua arrancada definitiva, mas tambm para o pas, cujos caminhos levam fatalmente a uma irreversvel conquista no campo agrcola. Ento, isso, foi o que me chamou a ateno, confesso. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Vamos deixar que o Estado decida, Excelncia. No somos tutores do Estado, no nos foi dada procurao para dizer o que ele far ou no. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ns somos protetores da vida das pessoas, essa a funo primordial do Judicirio.
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O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Agora, o que precisamos perceber que a transgresso Carta da Repblica salta aos olhos. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas como que a Suprema Corte, aqui, valida concursos e atos administrativos? Isso, no tenha dvida. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ns estamos reconhecendo, Ministro, a transgresso. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Damos o dito pelo no dito e assim se vai contando a histria do Brasil. O fato consumado com um valor incrvel. O fim justificando o meio! O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - No vamos mais insistir nisso. Vamos proclamar, a partir de hoje, que a Suprema Corte j no pode reconhecer a inconstitucionalidade e modular coisa nenhuma, no pode respeitar mais situao nenhuma. Todos os precedentes que eu citei se tornam absolutamente inteis. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Por isso que o negcio no Brasil descumprir a lei, porque, mais na frente, se d um jeito em tudo. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Onde a vida das pessoas exige que o Judicirio encontre uma soluo, o Judicirio deve faz-lo. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, Vossa Excelncia est muito preocupado com essa parte. Vossa Excelncia mesmo anunciou que o Estado no acionar esse ttulo, que o Estado j
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Debate
ACO 79 / NO INFORMADA declarou que as situaes so constitudas. Ento, estamos muito a cavaleiro, para julgar e tornar prevalecente a Constituio Federal. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ministro, a nossa deciso, uma vez fixada, imutvel. Interesses polticos a respeito de deciso de Estado outra coisa. Ns vamos ter uma deciso aqui, mas, se deixamos a cargo do Estado alguma providncia, sabe-se l, se por interesse poltico, o que vai acontecer. E, entrementes, durante esse perodo todo, como fica a tranquilidade das pessoas que sabem que, sob a cabea deles, pende deciso que no lhes reconhece a propriedade que vem sendo usufruda, como tal, h sessenta anos? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Vamos tomar os votos, Presidente. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Vamos. Acho que estamos perfeitamente esclarecidos. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, s uma ltima ponderao: todo processo tem que ter uma utilidade. Necessidade e utilidade compem as caractersticas do interesse de agir. Se esse processo, depois de tantos anos, encontra uma situao ftica como essa, e ele extinto sem a anlise do mrito, as coisas ficam exatamente como estavam antes. Qual a utilidade disso? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro, acima do aspecto patrimonial est a guarda dos princpios, principalmente dos princpios constitucionais. O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas Vossa Excelncia est pensando no aspecto material, eu estou pensando no aspecto pessoal daquele povo que reside ali.
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Debate
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Mas a segurana jurdica princpio constitucional, Ministro. No sei por que Vossa Excelncia exclui, da unidade sistemtica da Constituio, como princpio, a segurana jurdica. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No excluo. No me faa essa injustia. Se pudesse escolher algum para me julgar, escolheria Vossa Excelncia, com os quarenta e quatro anos de judicatura. Mas no me faa essa injustia. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Ora, Vossa Excelncia, diz que s princpio. A segurana jurdica princpio. Alis, a segurana jurdica mais do que princpio. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Porque tenho percorrido o Brasil, inclusive preconizando, em palestras, a necessidade da observncia da segurana jurdica. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Pois , mas Vossa Excelncia precisa assegurar tambm no julgamento, no s em palestra, no. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Agora, no sou legislador, muito menos legislador constituinte. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Bem, vamos colher os votos, porque estamos todos esclarecidos. Acho que no tentaremos mais convencer uns aos outros.
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PLENRIO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - CANCELADO. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Eu fao uma proposta a Vossa Excelncia: posso explicitar ressalva de que a deciso aqui no atinge a soluo que venha a ser dada nas outras causas. A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Exatamente, terras que, de toda a sorte, no poderiam ser entregues. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Fao a ressalva de que essa deciso no interfere na soluo que venha a ser dada a outras causas. A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - CANCELADO.

PLENRIO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - CANCELADO. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Eu fao uma proposta a Vossa Excelncia: posso explicitar ressalva de que a deciso aqui no atinge a soluo que venha a ser dada nas outras causas. A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Exatamente, terras que, de toda a sorte, no poderiam ser entregues. O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Fao a ressalva de que essa deciso no interfere na soluo que venha a ser dada a outras causas. A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - CANCELADO.

Voto - MIN. LUIZ FUX
PLENRIO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, eu entendo que, no caso concreto, o princpio da segurana jurdica, a regra do artigo 462 do Cdigo de Processo Civil, isto aqui uma ao de cognio submetida ao Supremo, que atua como se fosse um juzo nico, e essa regra determina que ns levemos em considerao o estado de fato da lide no momento de seu julgamento. Se essa regra da Constituio efetivamente foi violada - e o foi, e h o reconhecimento de que o foi -, na verdade, Vossa Excelncia est fazendo preponderar o princpio da segurana jurdica em prol da estabilidade social que, a fortiori, vai tambm influir na dignidade humana daquele povoado e daqueles povoados que j esto ali h mais de sessenta anos. Por outro lado, Senhor Presidente, no h hoje nenhuma corte constitucional que decida apenas como mera divagao acadmica. A deciso da Suprema Corte tem que ter uma realidade prtica, ela tem que ser exequvel, ela tem que ser exteriorizada no mundo fenomnico como algo tangvel. E essa soluo que Vossa Excelncia preconiza exatamente essa que converge para esses fundamentos. De sorte que eu, com muita tranquilidade, acompanho o voto de Vossa Excelncia.

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
PLENRIO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI: Senhor Presidente, vou me fiar na manifestao, recebida por memorial, da prpria Advocacia-Geral da Unio, que deixa bem claro que o objeto da proposio inicial feita pela Unio nica e exclusivamente o descumprimento do 2 do art. 156 da Constituio Federal de 1946. Adoto para o meu voto o tpico dois do memorial da AGU, e fao a sua leitura, Senhor Presidente, at porque j vai ficar registrada a prpria preocupao da Ministra Rosa, que vai ficar ento ressalvada nas palavras que adoto trazidas pela prpria Advocacia-Geral da Unio:
II. DA INEXISTNCIA DE PREJUDICIALIDADE
TRMITE PERANTE ESTA SUPREMA CORTE ENTRE OS FEITOS
E AS AES CIVIS ORIGINRIAS SOBRE TERRAS INDGENAS EM
Aps mais de 50 (cinquenta) anos de tramitao deste processo, deve-se reconhecer a evidente modificao da situao fundiria existente no Estado. importante, hoje, portanto, delimitar as possveis consequncias que o julgamento trar para a Regio, j de si plena de conflitos motivados pela discusso sobre os direitos dos indgenas que l habitam de modo tradicional. Embora a Unio, s fls. 1947-1948 e 1957-1977, tenha, com efeito, chegado a cogitar da suposta prejudicialidade desta demanda em relao s Aes Civis Originrias ns 362, 365 e 366, em trmite perante esse Supremo Tribunal Federal, em que figura como r, em litisconsrcio com a FUNAI, no ocorrera propriamente a alterao ou ampliao da causa de pedir original, qual seja, a nulidade dos contratos por ofensa ao artigo 156, da Constituio de 1946. No h que se cogitar - como jamais se cogitou - da discusso quanto ao domnio da Unio sobre parcela das terras objeto dos contratos ora questionados. Com efeito, no fora

realizada qualquer percia antropolgica ou de plotagem nos autos desta ACO n 79, a fim de determinar se, e em parte, os contratos incidiram sobre terras indgenas. E no poderia, alis, ser diferente, porquanto o Cdigo de Processo Civil, sob cuja a gide tramita o feito desde 1973, veda, expressamente, alterao da causa de pedir, ainda que com o consentimento do ru aps o saneamento (art. 264, pargrafo nico). A demanda subsiste, destarte, nos termos em que fora proposta em 1959. Pede-se a declarao de nulidade dos contratos com fundamento em causa de pedir nica: a inexistncia de autorizao do Senado, luz da Constituio de 1946. Conquanto grave, o esbulho ocorrido sobre terra indgena no constituiu o fundamento desta ao. As demais aes cveis originrias acima citadas, por sua vez, buscam infirmar atos da Unio que declararam a tradicionalidade da posse indgena na rea do Parque Nacional do Xingu, pleiteando, como consequncia, indenizao em favor do Estado. O pedido (indenizao pela expropriao de terras supostamente devolutas dos Estados) e a causa de pedir (inexistncia de tradicionalidade da posse indgena) ali veiculados diferem em tudo daqueles postos na presente demanda. No h, tampouco, relao de prejudicialidade entre os feitos. A procedncia do pedido aqui formulado somente ir declarar a nulidade dos contratos ante a preterio de formalidade essencial prevista na Constituio de 1946, sem que com isso se ateste a tradicionalidade da ocupao indgena no local e, por conseguinte, o domnio da Unio. Por outro lado, eventual julgamento de improcedncia da presente ao - baseado exclusivamente na regularidade formal dos contratos como causa de pedir - no implicar, ipso facto, o reconhecimento de titularidade do Estado sobre a vasta rea do Xingu, matria no posta nestes autos, e sobre a qual no foi produzida a prova pericial-antropolgica.
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Demais disso, no h sequer como se afirmar em que medida as glebas das demandas em questo coincidem, haja vista no haver sido realizada qualquer percia de plotagem. Por tal razo, o Ministro Gilmar Mendes, na qualidade de Procurador da Unio bem afirmou, ainda em 1987, que eventual conexidade entre as demandas de aes h de ser travada no mbito dos processos individualmente considerados (fls. 1999). Conclui-se, desse modo, que o julgamento desta demanda em nada afetar o julgamento das Aes Cveis Originrias ns 362, 365 e 366 em curso perante essa Corte, bem como qualquer outra que verse sobre as terras indgenas no Estado do Mato Grosso.
Aps esse tpico n 2, que o memorial enfrenta o mrito e pleiteia a procedncia da ao, alegando a nulidade dos contratos, por ofensa ao dispositivo da Constituio de 1946. E nem poderia ser diferente, Senhor Presidente, porque, independentemente, por mais so que seja, por mais justo, por mais pacfico, por mais vlido que seja um ttulo de propriedade registrado em cartrio, ele no vale nada se a Unio decretar aquela rea como rea indgena, porque isso que dispe, no agora a Constituio de 1946, mas a Constituio que se aplica hoje, que a Constituio de 1988, de 5 de outubro de 1988. Ento, por mais so que seja, por mais saudvel que seja qualquer ttulo de propriedade, se aquela terra for reconhecida como terra indgena, assim ser ela decretada por ato do Presidente da Repblica, nos termos da Constituio de 1988. Com essas ponderaes, Senhor Presidente, acompanho Vossa Excelncia, agregando, tambm, aquela manifestao que fiz anteriormente, de que esse caso no serve de paradigma ou de precedente para nenhum outro evento. Reconheo que, realmente, as concesses foram feitas em afronta quele dispositivo constitucional, mas, por razes de equidade na soluo da controvrsia - e o julgador tem que estar atento a isso - e em ateno ao princpio da segurana jurdica, que constou do voto de Vossa Excelncia e dos votos que j acompanharam o 3

ACO 79 / NO INFORMADA voto de Vossa Excelncia -, at porque os particulares agiram perante o Estado, e a premissa de que quem negociou com o Estado negociou de boa-f -, em virtude, ainda, do passar do tempo, o longo passar do tempo, e da prpria soluo dada em uma outra ao cvel originria em que se discutia, nela sim, a titularidade, e na qual a Unio, via Congresso Nacional, optou pela doao ao Estado, para o Estado dar a devida soluo, eu no tenho dvida, Senhor Presidente, de que, se esse tema fosse levado ao Congresso Nacional, o Congresso Nacional, com o passar do tempo e com a realidade formulada, acabaria por placitar a situao. Ns aqui, no mximo, suspenderamos isso por um ano, ou at que houvesse a tramitao de um projeto de lei que acabaria por vir a placitar essa no autorizao ocorrida e a ratificar os atos praticados. Por isso, Senhor Presidente, eu acompanho Vossa Excelncia, com essas consideraes, forte nos argumentos trazidos pela Unio de que isso no interfere em rea indgena ou em rea ambiental, porque, se houvesse alguma dessas alegaes, a Unio as teriam trazido aos autos. O problema aqui , nica e exclusivamente, de uma autorizao do Senado que no ocorreu no tempo oportuno. Eu acompanho o voto de Vossa Excelncia.
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Voto - MIN. CRMEN LCIA
PLENRIO
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Senhor Presidente, acho que estamos todos de acordo relativamente ilegalidade praticada; nenhuma dvida sobre isso. Tambm me preocupou muito a questo das terras indgenas na rea, basicamente porque ali estamos no Estado de Mato Grosso, em que no apenas essas terras so vastas, como ainda porque h problemas e conflitos substanciais l para adicionar mais um. Entretanto, como prprio do Direito Administrativo, e isto desde muito tempo, a circunstncia de haver mesmo atos ilegais, por exemplo, um funcionrio, o chamado de fato, que entra ilegalmente, pratica atos, convalidam-se esses atos, porque os terceiros de boa-f no podem ser aqueles que respondem exatamente por essas consequncias. Aqui muito mais grave pelas consequncias sociais que se tm na vastido da rea e, enfim, por todos os que adquiriram e que tm as suas vidas, como Vossa Excelncia cansou de enfatizar, devidamente sedimentadas, consolidadas, e que agora uma boa parte no deve sequer saber que existe uma pendncia desta natureza, e que pode acordar no dia seguinte sabendo que a sua vida est completamente no ar. Eu, portanto, tambm muito ciente de que Vossa Excelncia realou a circunstncia de que uma situao singular, ou seja, uma que no encontra paralelo, quer pela demora neste julgamento, que no pode ser desconsiderado, quer por causa do perodo passado e que gerou tantas consequncias, tantos atos j devidamente aperfeioados, ainda que muitos deles sem fonte legal vlida, eu tambm, com essa ressalva das reas indgenas e da consequncia para o julgamento da ao relatada pela Ministra Rosa Weber, acompanho Vossa Excelncia. ****

Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
PLENRIO
VOTO O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor Presidente, vou pedir vnia a Vossa Excelncia e queles doutos Ministros e Ministras que o acompanharam. Eu vou julgar procedente a ao. Penso que h um vcio de origem absolutamente insanvel; ns estamos falando de quarenta mil quilmetros quadrados de terra que ns estamos convalidando. Mato Grosso do Sul e o Estado do Mato Grosso so terras - os Estados sabidamente com problemas que dizem respeito a terras indgenas, problemas ambientais, o pantanal do Mato Grosso, terras de fronteiras. Eu, data venia, no me sinto vontade para regularizar, numa deciso do Supremo Tribunal Federal, toda essa extensa rea que equivale, como Vossa Excelncia bem observou, a duas vezes o tamanho do Estado do Sergipe. Eu no tenho dados fticos, concretos, para avaliar melhor a situao. Eu me pronuncio pela procedncia da ao; evidentemente no excluo as doutas observaes de Vossa Excelncia no que diz respeito ao princpio da segurana jurdica, da confiana, da manuteno das situaes j consolidadas, mas isso a Unio, juntamente com os Estados do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, saber perfeitamente resolver nos casos concretos. Ento, pedindo vnia a Vossa Excelncia, e parabenizando-o pelo estudo que fez da questo, julgo procedente a ao.

Voto - MIN. AYRES BRITTO
15/03/2012 AO CVEL ORIGINRIA 79 NO INFORMADA TRIBUNAL PLENO AO CVEL ORIGINRIA 79 VOTO
PLENRIO
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor Presidente, eu renovo meus votos de cumprimentos a Vossa Excelncia pela consistncia do estudo que Vossa Excelncia, como Relator, nos ofertou. Mas entendo que a causa nos chega envolta numa ambincia de nebulosidade quanto aos reais beneficirios dessas terras pblicas, se verdadeiros colonos, se empresas, inclusive economicamente portentosas, se ONGs; ambiente ainda de nebulosidade quanto prpria natureza jurdica dos atos formalmente celebrados. H um vaivm de informao aqui nos autos que me deixa inseguro quanto ocorrncia dos verdadeiros fatos. Do ponto de vista dos dramas humanos, como a nossa deciso pela procedncia implicar o retorno de direito dessas terras ao prprio Poder Pblico, o Poder Pblico, emparceiradamente - Estado, Municpios, Unio -, administrar essas questes remanescentes numa perspectiva de ordem de justia social, de sensibilidade, para situaes definitivamente constitudas. Por isso, vou acompanhar a divergncia, pedindo vnia aos que pensam diferentemente, como o caso de Vossa Excelncia. ###

Voto - MIN. MARCO AURLIO
PLENRIO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, a cada dia, conveno-me mais e mais de que a nossa to pouco amada Constituio Federal no reflete um documento rgido, mas sim um documento flexvel, podendo ser colocado em segundo plano, tendo em conta, at mesmo, o que se denomina como fato consumado, presente legislao ordinria. Mas, enquanto tiver a toga sobre os ombros, insistirei no que desde sempre aprendi a necessidade de preservar-se, acima de tudo, os princpios constitucionais, j no falo de letra expressa, explcitos e implcitos. Fato consumado, para mim, no tem a potencialidade vislumbrada por alguns. O fato consumado, a meu ver, h de estar, para merecer agasalho, em harmonia com a Constituio Federal, e pouco importa que a controvrsia seja originria da dcada de 50. O que importa saber se h uma ao que no foi fulminada por um dos institutos a que me referi quanto ao direito, a decadncia, e, quanto ao, em si, a prescrio , e se cumpre, ou no, ao Supremo pronunciarse, e pronunciar-se como guarda maior da Carta. Presidente, o surgimento da controvrsia, e tivemos dois pareceres no processo em idntico sentido. O primeiro subscrito pelo Procurador da Repblica Walter Jos de Medeiros, com a aprovao do ProcuradorGeral Inocncio Mrtires Coelho. O segundo pela Subprocuradora-Geral da Repblica e no me canso de enaltec-la, sob o ngulo da proficincia Doutora Anadyr de Mendona Rodrigues, com a aprovao do Procurador-Geral da Repblica Geraldo Brindeiro. Em 1975, em pea dirigida ao relator Ministro Eli Jos da Rocha, o ento Procurador-Geral da Repblica Oscar Corra Pina sinalizou que se teria, na espcie, como concessionrias e apontou que estariam envolvidas, a princpio, depois houve diligncia para citar-se outras pessoas jurdicas e naturais , de incio, a Companhia Colonizadora Mato Grosso e Paran Ltda., a Companhia Colonizadora Cuiab Ltda., a

ACO 79 / NO INFORMADA Colonizadora Camaria Ltda., a Empresa Colonizadora Industrial Agrcola Pastoril Ltda. e a Colonizadora So Paulo-Gois-Mato Grosso Ltda. Como surgiu, Presidente, a celeuma? Surgiu com o pedido de informaes implementado pelo ento Senador Filinto Muller quanto a certa exposio de motivos do Ministro da Agricultura, datada de 1 de dezembro de 1954, em que se relatava ao Presidente da Repblica vejam a importncia da matria a ocorrncia de fatos graves passados em Mato Grosso, em prejuzo est entre aspas da populao indgena, de colonos e da prpria Segurana Nacional. O Senado da Repblica no silenciou, no foi aptico, e constituiu uma Comisso de Inqurito para apurar os referidos fatos. Essa Comisso assentou que os documentos apresentados pelos depoentes, inclusive pelo Governador de Mato Grosso, poca o Senhor Fernando Corra da Costa e vou ler o trecho , eram impressionantes, e revelavam irregularidades de vulto, confirmando ter havido, realmente, violao do artigo 156 da Constituio, que probe a concesso ou alienao institutos diversos, da a disjuntiva "ou" entre os vocbulos de terras pblicas, com rea superior a dez mil hectares, sem a prvia autorizao do Senado Federal. Essa foi a concluso:
A Comisso opina para que toda a documentao dos trs volumes, que constituem o processo deste inqurito, seja remetida ao doutor Procurador-Geral da Repblica para as medidas judiciais necessrias anulao dos atos praticados pelo Governo do Estado de Mato Grosso, em fraude ao artigo 156, 2, da Constituio Federal.
Preceitos constitucionais envolvidos na espcie, Presidente, e o tema de fundo continua sendo, portanto, um atual. Inicialmente, o versado no 2 do artigo 156 da Carta de 1946, a Carta que estava em vigor, uma das mais democrticas que ns tivemos e me orgulho de ter nascido nesse ano:
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2 - Sem prvia autorizao do Senado Federal, no se far qualquer alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dez mil hectares.
Esse preceito foi reiterado em 1967, mediante o artigo 164 dessa Carta. A referncia aos dois institutos alienao e concesso e tambm rea permaneceu. A rea foi reduzida: de dez mil para trs mil hectares. Acima de trs mil hectares, havia a necessidade da autorizao dos representantes dos Estados, do Senado da Repblica. Na Carta de 1969 uma verdadeira Constituio, a Emenda n 1, manteve-se o preceito. Levando em conta a envergadura da matria, na Carta de 1988, passou-se a exigir no a manifestao de uma das Casas, mas a manifestao do Congresso Nacional, tendo sido diminudo, ainda mais, o nmero de hectares: de trs mil para dois mil e quinhentos hectares. Relembre-se, na Carta de 1946, regedora da espcie, considerava-se vivel a alienao at dez mil hectares, tendo em conta a referncia a rea superior a esse quantitativo. Presidente, houve a concesso inicial, como ressaltado pela Subprocuradora Anadyr, do que seria um servio pblico, sem a concorrncia, sem observar-se o tratamento igualitrio quanto queles que prestariam o servio. Posteriormente, ocorreu um acordo, e transmudou-se, ou melhor, autorizou-se a denominada Fundao Brasil Central a entregar, gratuitamente, s famlias estabelecidas nos lotes somente s famlias os ttulos de propriedade. E, ento, veio balha o envolvimento do domnio das reas individualizadas. Presidente, o Estado de Mato Grosso no tenho a menor dvida acabou transferindo o domnio de reas citada Fundao. E o fez de uma forma, a meu ver, muito, mas muito extravagante, porque a transferncia apanhou terras indgenas. Em vrias passagens dos autos leio o parecer da Procuradoria-Geral da Repblica, e talvez por isso mesmo existam na rea os conflitos que temos e que ainda vamos resolver , est comprovado que houve concesses de terras de tribos indgenas daquela regio. Terras indgenas que seriam no da titularidade do Estado, que seriam da titularidade como todos sabemos da Unio. 3

ACO 79 / NO INFORMADA Presidente, o que se buscou com a propositura da ao? Qual o pedido que vamos julgar porque no se julga procedente ou improcedente a ao que, para mim, ato de ir ao protocolo e dar entrada em documentao que a revele procedente ou improcedente? pacfico que os atos foram praticados margem, a mais no poder, da Carta de 1946. Tem-se pedido para simplesmente serem declarados nulos os ttulos, aqueles ttulos primitivos formalizados sem observncia do requisito essencial valia do ato, j que no posso vislumbrar, em preceito da Constituio Federal, norma simplesmente dispositiva, ou seja, que somente atue, que somente tenha eficcia se no houver manifestao de vontade sobre o tema. O pedido nico: declarao de insubsistncia desses contratos. No estamos a perquirir, a questionar, a indagar sobre as consequncias, os desdobramentos do acolhimento do pleito formulado, a envolver a declarao de insubsistncia por isso, a ao constitutiva negativa desses ttulos. Como disse, a matria continua atual porque disciplinada pela Carta de 1988. O que ocorreu em 1952 poder se repetir hoje. Evidentemente, se houver a demora, como houve neste caso, na tramitao do processo, talvez j no estarei mais no Tribunal , daqui a cinco, dez anos, tambm se declare que existem situaes constitudas e que no se pode tornar realmente suprema a Carta da Repblica, no que situada no pice da pirmide das normas jurdicas. Receio muito, Presidente, toda vez que o Supremo fecha os olhos aos ditames constitucionais. Receio porque isso acaba estimulando o desrespeito ordem jurdica, inclusive constitucional, porque, mais na frente, se dar o dito pelo no dito e imperar o faz de conta, como se no estivesse em vigor a Constituio Federal. Desdobramentos no campo social: busco sempre aprimorar a formao humanstica possuda e digo, em sala de aula, inclusive a juzes, que talvez mais importante do que a formao tcnica, presumvel, seja a humanstica, porque as leis so feitas para os homens e no os homens para a as leis. Em sntese, os desdobramentos ficaro no campo de uma
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ACO 79 / NO INFORMADA poltica at mesmo social a ser implementada pelo Estado. O que no posso , diante de procedncia escancarada da causa de pedir formulada na inicial, tendo em conta as Constituies a que me referi, especialmente a de 1946, regedora da espcie, julgar, mesmo assim, improcedente e ningum nega neste Plenrio o vcio articulado pela Unio o pedido formulado. E digo que no estamos aqui a cuidar apenas dos menos afortunados que talvez estejam ocupando certas glebas alienadas. Estamos a cuidar de um grande todo, em Estado que se aponta que o latifndio impera. Por isso, peo vnia a Vossa Excelncia para julgar procedente, como preconizado pelo Ministrio Pblico Federal nos dois pareceres a que me reportei, o pedido formulado na inicial.
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Deciso de Julgamento
PLENRIO EXTRATO DE ATA AO CVEL ORIGINRIA 79 PROCED. : MATO GROSSO RELATOR : MIN. CEZAR PELUSO AUTOR(A/S)(ES) : UNIO ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO RU()(S) : EMPRESA COLONIZADORA RIO FERRO LTDA ADV.(A/S) : CLAUDIO DE SOUZA AMARAL RU()(S) : ESTADO DE MATO GROSSO PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO GROSSO RU()(S) : CIA COMERCIAL DE TERRAS DO SUL DO BRASIL ADV.(A/S) : JAIR DE OLIVEIRA RU()(S) : CONSTRUES E COMRCIO CAMARGO CORRA S/A. ADV.(A/S) : LUIZ CARLOS BETTIOL ADV.(A/S) : ROSA MARIA M. BROCHADO RU()(S) : CIA PAN-AMERICANA DE ADMINISTRACAO ADV.(A/S) : VICENTE LUIS DE OLIVEIRA RIBEIRO RU()(S) : SOCIEDADE DE MELHORAMENTOS IRMAOS BRUNINI LTDA ADV.(A/S) : MARIA CRISTINA PAIXAO CORTES RU()(S) : CIA DE TERRAS DE ARIPUANA S.A. Deciso: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Cezar Peluso (Presidente), julgou improcedente a ao, contra os votos dos Senhores Ministros Ricardo Lewandowski, Ayres Britto e Marco Aurlio. Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes e, neste julgamento, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Falou pela r Construes e Comrcio Camargo Corra S/A, o Dr. Ewerton Azevedo Mineiro. Plenrio, 15.03.2012. Presidncia do Senhor Ministro Cezar Peluso. Presentes sesso os Senhores Ministros Marco Aurlio, Ayres Britto, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski, Crmen Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux e Rosa Weber. Procurador-Geral Santos. da Repblica, Dr. Roberto Monteiro Gurgel
p/ Luiz Tomimatsu Secretrio
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 2073006

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Braslia, 15 de maro de 2012. Ministro CEZAR PELUSO Presidente e Relator

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ACO 79 / NO INFORMADA E acrescenta, com referncia Constituio de 1937:

E assim , pois a prvia autorizao do Senado para alienao ou

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Em obra antiga, sucinta mas fundamental, conclua MIGUEL REALE:

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ACO 79 / NO INFORMADA E acrescenta, com referncia Constituio de 1937:

E assim , pois a prvia autorizao do Senado para alienao ou

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