Politici publice i administraie public

Cristian Prvulescu

POLITICI I INSTITUII POLITICE

EDITURA TREI

Editori MARIUS CHIVU SILVIU DRAGOMIR VASILE DEM. ZAMFIRESCU Coperta: Cristian Claudiu Coban Redactor: Daniela A. Luca Tehnoredactarea computerizat: Cristian Claudiu Coban

CUPRINS

INTRODUCERE.......................................................................................7 CAPITOLUL I. POLITICA: DIMENSIUNI I SEMNIFICAII ALE CONCEPTULUI.................................................10 1.1 Emergena politicului ca domeniu autonom ...............................10 1.2 Raportul politicpolitic...............................................................15 1.3 Politic i putere...........................................................................19 1.4 Politica i statul ............................................................................23 1.5 Apolitismul iluzie sau strategie ..............................................27 1.6 Cetenia form a contientizrii dimensiunii politice .........28 1.7 Public sau privat o redimensionare a politicii........................30 CAPITOLUL II. STATULCADRUL INSTITUIONAL AL POLITICII.........................................................................................33 2.1 2.2 2.3. 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 Instituionalizarea puterii ...........................................................33 Autoritate i politic.....................................................................37 Formarea statelor moderne..........................................................40 Funciile i organizarea statului .................................................44 Separaia i echilibrul puterilor ..................................................47 Statul de drept..............................................................................50 Stat i societate civil...................................................................54 Regim politic i tip de administraie ...........................................55 Sistemul instituional romnesc..................................................64 Guvernul ntre parlament i Preedenie ...................................65 Alctuirea i modul de funcionare a Guvernului ......................67 Raportul dintre Guvern i Preedenie .......................................69 Raporturile Guvernului cu Parlamentul.....................................71 Tipologii ale regimurilor politice din Europa Central dup 1980.........................................................74

Lucrare aprut cu sprijinul Comisiei Europene Programul Tempus

CAPITOLUL III. INSTITUII POLITICE I GUVERNARE..............64 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

CAPITOLUL IV. CADRUL SOCIO-POLITIC AL VIEII INSTITUIONALE ...................................................................81 4.1 4.2 4.3 Sisteme de selecie i recrutare a personalului politic. Sisteme electorale.........................................................................81 Locul i rolul partidelor n democraie. Cazul romnesc............85 Cultura politic un instrument teoretic pentru estimarea adaptrii la schimbare a societii romneti. .........................103

Editura Trei, 2000

BIBLIOGRAFIE ...................................................................................113

ISBN 973-9419-55-0

INTRODUCERE

Emergena statului n sensul modern al conceptului, n zorii epocii moderne, n contextul procesului de tranziie de la etapa medieval spre cea modern de organizare a puterii politice a fost urmat de o continu extindere a structurilor i prerogativelor sale. Asumndu-i tot mai multe funcii sociale, economice sau culturale, statul a construit o form de monopol birocratic care revendica, n noile condiii politice ce au urmat dublei revoluii naionale i industriale atribuii de reglementare a noilor dimensiuni ataate arsenalului su tradiional. Momentul de apogeu al extinderii acestor prerogative a fost reprezentat de apariia, anticipat nc din anii 30 ai secolului al XX-lea i atingnd maxima dezvoltare dup al doilea rzboi mondial, statului social. Trecerea de la statul paznic de noapte la walfare state a fost un proces ce a reflectat schimbrile profunde pe care le-a cunoscut societatea industrial, n special n varianta sa occidental. Aceast transformare a realitii statului a provocat o schimbare a abordrilor teoretice care au evoluat de la raionalismul hegelian sau weberian, ca s nu mai vorbim de perspectiva marxist a statului ca instrument de clas, la o perspectiv acional.1 Din aceast perspectiv nsi noiunea de politic va suferi revizuiri; sensul originar al conceptului, depreciat de folosirea sa abuziv i de limitarea sa la jocul solitar al statului, fiind restabilit i adaptat la exigenele guvernrii. Noua tendin n analiza aciunii publice depete contururile investigrii clasice a rolului, locului i legitimitii statului dezvoltnd, fr a neglija problematica tradiional amintit, o viziune n care resorturile diverselor tipuri de intervenie etatic sunt examinate pentru a identifica specificitatea i dinamica relaiilor dintre sectorul public i privat. Sunt relevate astfel modalitile n care aciunea public se adapteaz la geometria variabil a raporturilor dintre stat i societate. Legndu-i nceputurile de cele ale analizei politice americane, politicile publice au profitat de transformarea teoretic a domeniului pentru a-i delimita sfera de cercetare n cadrul tiinei politice. Dac pn n anii 70 analiza statului a fost dominat de instrumentele de tip instituional sau administrativ, noi metode au fost acomodate aceluiai obiec1 Pierre Muller, Yves Surel, Lanalyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1998, p. 9.

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

tiv utiliznd ca fundament tendinele teoretice pe care tiina politic i sociologia le-au privilegiat n cercetarea acelor aspecte ce sunt astzi desemnate sub eticheta de politici publice. Politicile publice sunt constant asociate exerciiului puterii, iar aceasta trebuie s fie examinat dintr-o perspectiv care s urmreasc ct mai exact procesele de reglementare pe care fenomenul puterii le produce, ca i transformrile pe care, n interaciune cu alte sisteme, sistemul politic le cunoate. Procesele de reglementare sunt rezultatul aciunii actorilor politici demnitarii i partidele pe care le reprezint, agenii administrative, grupurile de interese i, nu n ultimul rnd, populaia a cror influen asupra mijloacelor puterii intervine determinant asupra elaborri i implementrii politicilor publice. Dac o politic public este produsul activitii unei autoriti investite cu putere public i legitimitate guvernamental, atunci investigaia va trebui s trateze coninutul activitii publice, programele de msuri i deciziile pe care le incumb, publicul vizat i efectele politicilor publice. O politic public nu este n exclusivitate rezultatul aciunii guvernamentale. Ea este elaborat cu sprijinul unui numr mult mai mare de actori ce intervin n proces i const, n egal msur, n aciuni sau non-aciuni (poate prea paradoxal dar a nu lua n seam o problem, este tot o politic public). Toate colectivitile organizate produc o anumit politic public. Ct vreme sunt identificate problemele i sunt cutate soluii pentru rezolvarea acestora, procesul de elaborare a politicilor publice este inaugurat. Politicile publice desemneaz acest proces sistematic de reglementare i rezolvare a situaiilor problematice n cadrul unei colectiviti. Dintre diferitele colectiviti, cele etatice atrag n primul rnd atenia datorit specificului instituiilor pe care le implic (politici reglementative, distributive, redistributive sau constitutive). Dar politicile publice pot fi identificate i la alte nivele colectiviti locale, universiti, spitale, sindicate sau ntreprinderi lund forma unor politici specifice; politicile de organizare i reorganizare, politicile salariale sau cele privind producia de bunuri i servicii, constituie modaliti de rezolvare sau generare de probleme. Doar problemele ce presupun o real dimensiune public implic reglementarea prin intermediul politicilor, iar determinarea acelor probleme ce au o implicaie public presupune o analiz a dimensiunii politice a societii i a instrumentelor prin care aceasta se realizeaz (inserarea pe agenda guvernamental, constituire referenialului politicii publice, intervenia decidenilor, aplicarea, evaluarea). n fond, este vorba de maniera n care funcioneaz regulile jocului democratic din moment ce, pe lng interesul euristic presupus de conceptul de politic public, un loc aparte l ocup problema reintegrrii ceteanului n spaiul deciziei.

Modul n care instituiile politice funcioneaz influeneaz de o manier determinant politica. Departe de a fi doar simple instrumente, instituiile politice interacioneaz cu lumea politic n interiorul, dar i dincolo de cadrele juridice. Prelund influenele politice pe care societatea le transmite prin vot sau prin formele mai mult sau mai puin coerente de presiune i interpretndu-le n funcie de obiectivele specifice, guvernanii i pun amprenta asupra sistemului politic. Analiza modului n care politica se constituie ca un domeniu autonom i i creeaz conturul instituional prin care diversele interese sunt arbitrate i conciliate cu criteriile eficienei guvernamentale, dezvluie radiografia regimului politic i capacitatea acestuia de a construi politicile publice necesare adaptrii continue la o lume n schimbare. Analiza politicilor publice constituie astzi unul din sectoarele cele mai dinamice ale cercetrii raporturilor dintre latura instituional i cea acional a politicii. Transformarea cadrului naional sub impactul mondializrii, globalizrii sau n context european, al integrrii din ce n ce mai structurate, a modificat viziunea tradiional despre guvernare. nc din secolul al XIX-lea statul a nceput s dezvolte forme de intervenie politic indicnd voina guvernamental de aciune. Ansamblu structurat i coerent de decizii ale unor autoriti publice, politicile vizeaz alocarea sau realocarea de bunuri i resurse.2 Fr o bun cunoatere a dinamicii instituionale i a puterilor i autoritilor publice politicile pot rmne simple teoretizrii, imagini coerente ca structur interioar, construcii intelectuale perfecte, dar neadaptate mediului pe care urmresc s l influeneze. Departe de a fi structuri rigide i refractare unor demersuri ce urmresc creterea eficienei guvernamentale instituiile politice pot fi promotoarele unor politici deschise n msura n care acestea sunt adaptate la specificul sistemului i regimului politic. Cunoaterea cadrului instituional i a funcionrii acestuia n raporturile sale cu tipul de cultur politic i mobilitatea actorilor politici poate constitui un bun instrument n vederea promovrii unor politici adaptate prezentului ct i obiectivelor pe termen mediu i lung.

2 Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LG. D. J., 1996, p. 471.

Politici i instituii politice

11

CAPITOLUL I

POLITICA: DIMENSIUNI I SEMNIFICAII ALE CONCEPTULUI

1. 1 EMERGENA POLITICULUI CA DOMENIU AUTONOM Concept de origine greac politica implic o serie de precizri teoretice i chiar etimologice. Confuzia care la ntlnirea dintre civilizaiile greac i latin s-a instalat asupra dimensiunii politicii persist i astzi. Originalitatea polisul grec const n contientizarea crizei de suveranitate3 a modelelor tradiionale (aa zis orientale) de organizare a puterii politice. Cetatea greac creeaz un nou spaiu social, agora spaiul public n care se confrunt interesele diverse i se dezbat problemele de interes general. Puterea nu mai este localizat n casa, palatul, efului individualizat al societii tradiionale, ci n piaa public n care cetenii determin deciziile. Un univers spiritual nou n care cuvntul devine principalul instrument al politicii se constituie, iar construcia sa, ntrerupt i apoi reluat cu i mai mult energie, va duce la instituionalizarea puterii politice n forma statului modern. Formula aristotelician zoon politikon prin care filosoful antic ncerca s determine dimensiunea specific a Cetii4 a cunoscut o deformare semnificativ n momentul traducerii sale n latin n forma animal socialis, variant ce va face apoi carier prin Toma dAquino. Dar n cadrul gndirii greceti clasice politicul este de fapt opus5 socialului ct vreme capacitatea de organizare politic este diferit esenial de formele de asociere de tipul gospodriei sau familiei. Apariia cetii, a spaiului politic implic o redimensionare a vieii pe cel puin dou paliere, unul privat, n care se desfoar viaa n familie, i unul public n care, egal cu ceilali parteneri recunoscui ca atare, individul particip la luarea deciziei. Real ca piaa public n care se desfoar, ideal ca model al
3 Pierre Vidal-Naquet, Vntorul negru, Bucureti, Eminescu, 1985, p. 385. 4 Aristotel, Politica, Bucureti, Antet, 1996, pp. 6-7. 5 Vezi Hannah Arendt, Condition de lhomme moderne, Paris, Callmann-Levy, 1988, pp. 60-65.

unei noi construcii umane, politicul i gsete prima exprimare autonom n Grecia clasic, ceea ce nu nseamn c anterior, sub o forma sincretic, nu funcionase deja. Dar ntreprinderea grecilor antici nu este doar rezultatul unei sinteze teoretice, ci o revoluie care implic o nou relaie privat-public. Polisul grecesc sau res publica roman sunt anticipri ale statului ca instituie a puterii depersonalizate, dar spre deosebire de acesta nu au nc, nu existau motivele pentru aceasta, o dimensiune social. Cu un contur imprecis politica poate avea multiple sensuri ce depind de semnificaia care i-a fost atribuit cuvntului n cazul concret n care a fost utilizat. Pornind de la etimologia termenului putem identifica o prim accepiune: arta de a conduce oamenii ce triesc n ora (stat). Dac astzi acest termen este perceput corelativ n raport cu ruralul (clivajul urban-rural este unul dintre cele mai importante conflicte ale modernitii), n Grecia veche polisul, oraul deci, nu era un simplu suport material constituit din ansamblul de edificii, strzi, piee, ci un concept uman i juridic. Faptul c polisul desemna ansamblul cetenilor comport cteva elemente distinctive precum numrul locuitori, o recunoatere juridic special (cetenia) i consecin a acestora, un tip de organizare i relaionare a persoanelor ce dispuneau de acest statut. Noiunea de politic se refer, deci, la dou aspecte distincte pe de o parte la stat, form particular de organizare a puterii, pe de alt parte la putere considerat drept cadru al relaiilor umane. Sistem al coordonrii comunitii n raport cu principiile distinctive ale umanitii, moralitatea i raiunea, politicul se adapteaz permanent, dar el dezvluie mereu un cmp social controlat i reglat de o putere ce dispune de un anume control asupra mijloacelor de coerciie. Spaiu al confruntrilor de interese contradictorii sau al agregrilor, mereu pariale, politicul se raporteaz n cel mai direct mod la aspectul instituional al puterii. Form n care contiina social se maturizeaz i tinde spre o dimensiune cuprinztoare i coordonativ, politica se concretizeaz n funcia ce asigur, sau revendic ca principal resurs de legitimare, realizarea binelui general.6 Specificul politic nu rezult din fapte, ci din modul n care raiunea le interpreteaz i calific. Dac orice societate e organizat ierarhic (inclusiv societile animale) i se raporteaz la un scop, doar cnd raiunea relaioneaz ierarhia i scopul, fenomenul capt o dimensiune politic. Ct vreme n societate nu ar exista conflicte, nu ar fi nevoie de o putere nzestrat cu atributele coerciiei pentru a interveni. Antagonismele ce rezult din nsi faptul existenei sociale se cer ns soluionate prin formule compatibile cu tendina conservrii i durabilitii ansamblu6 Georges Burdeau, Trait de science politique, Paris, L. G. D. J., 1980, p. 127.

12

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

13

lui comunitar. De aceea politicul poate fi asociat oricrui fapt, act sau situaie care d seama despre un grup social, despre relaiile de autoritate i supunere stabilite n vederea unui scop comun. Cele dou aspecte ale politicului puterea i scopul sunt astfel conexate. Relaia de putere primete o semnificaie politic doar n temeiul finalitii sale. O putere devine politic cnd dispune n mod evident i indiscutabil de capacitatea de a utiliza coerciia pentru a garanta i aplica normele ntr-o comunitate. Autoritatea presupus de politic cunoate un evantai de posibiliti de la formele de dominaie nedisimulat pn la sublimarea sa n constrngere interioar. Orice grup se raporteaz la un scop propriu care pentru a fi o valoare autentic este obiectiv, deci i este exterior. Pe de alt parte nu exist grup care s-i fie siei suficient (a crui singur raiune s fie cea de a exista pentru sine). Activitatea politic este instrumentabil, ea nu-i gsete n sine nsi propriul scop (valabil pentru grupuri cu scop specific). Societatea global presupune propria sa finalitate, ceea ce face ca societatea politic s fie una care gsete n ea nsi raiunea de a fi, constituindu-se ntr-un adevrat fundament al valorilor pe care le promoveaz. Astfel politicul nu mai este doar un mijloc, ci devine scop. Departe de a fi pus n situaia de a depinde de alte valori, el devine o valoare n sine. n societatea politic obiectivul este binele sau interesul general. Primul bun pe care l poate oferi societatea este nsi existena, astfel politicul tinde s valorizeze tot ce contribuie la reproducerea acesteia. Din concept instrumental politicul devine unul existenial. Nou realitate social i structur a imaginarului colectiv de lung durat polisul implic ideea de dezbatere liber, conduce deci inevitabil la democraie. Ca spaiu al ordinii polisul se impune ca mod de organizare a puterii n acelai timp o simpl coinciden? cu noi domenii ale gndirii precum filosofia sau geometria, forme de cunoatere specifice ce inaugureaz era domniei raiunii. Emegrena polisului, sinonim nceputului autonomizrii politicului n raport cu alte dimensiuni sociale, a indus un tip de organizare i conducere n care publicul capt un rol esenial. Considerat fie ca regim politic, fie principiu de guvernare sau form de comportament democraia a constituit i constituie un obiect al confruntrilor de idei privind raporturile dintre guvernani-guvernai i a evaluarrii eficienei aciunii politice. Termenul, a crui carier rencepe, dup 2000 de ani de la experimentul atenian, n secolul al XIX-lea, definea regimurile aprute n urma revoluiilor american i francez din secolul al XVIIIlea. Inovaie istoric major, sistemul de guvernare simbolizat de Atena a constituit sursa unor infinite comentarii filosofice ce de la Platon i Aristotel la Montesquieu sau Rousseau au contribuit la reconstrucia politic democratic a lumii moderne. Dei ntre democraia direct a antichitii i democraia

reprezentativ a secolelor XVIII XIX deosebirile sunt numeroase, cele dou concepii dau seama despre un numitor comun i se revendic, n ultim instan, de la o tradiie comun rolul spaiului public ca revelator al dimensiunii politice. Judecile de valoare negative au dominat vreme ndelungat reflecia asupra democraiei, cci forjarea unui spaiu public n care noi categorii sociale i fceau simit prezena nu gsea nc un ecou favorabil n filosofia i gndirea politic. Platon a criticat acid incompetena cetenilor asupra problemelor dezbtute i a acuzat nclinaia acestora de a lua decizii sub influena demagogilor. Pentru Aristotel democraia era forma corupt a unui regim armonios pe care el l numea politeia (republic am spune astzi). Ceea ce n ochii lui Aristotel condamna democraia atenian era faptul c aceasta reprezenta guvernmntul celor sraci exercitat contra celor bogai, pe ct vreme politeia ar fi vizat utilitatea comun fr s pun n discuie structura social. Disputa filosofic se suprapune ns uneia politice care i ntinde efectele pn astzi. Ea privete relaia dintre spaiul privat i cel public, dintre eficiena bazat pe profesionalizare i participarea i controlul cetenilor asupra deciziilor. Examinarea democraiei ateniene, departe de a constitui o arid referin istoric, demonstreaz compromisul social pe care de la nceput l inaugureaz democraia. Dincolo de rolul legendar (mit ce sa perpetuat i n timpurile moderne) al prinilor fondatori Solon sau Clistene n cazul democraiei antice rezolvarea dificilei probleme a ordinii, nucleu al puterii politice, a fcut ca diversitatea social a Atenei, n care categorii sociale cu interese opuse proprietarii de pmnt negustorii sau armatorii s conduc la o nou form politic. n disputa lor privind guvernarea, grupurile dominante economic au fost nevoite s apeleze la consensul cel mai larg cu putin pentru a compensa lipsa unei fore particulare (ce ar fi nclinat balana spre una din faciuni) sau existena unei armate sau poliii permanente (ce ar fi favorizat tirania) printrun proces de legitimare. Diviziunea elitelor a condus la apariia democraiei antice, poporul fiind antrenat n aprarea regulilor pe care nsui lea aprobat.7 Dac astzi problema clasificrii regimurilor beneficiaz de o judecat favorabil, este datorit capacitii regimului democratic de a oferi bunuri politice evaluabile ca prosperitatea, libertatea si stabilitatea. Cu toate acestea, critica democraiei sau a democratismului societilor occidentale nu a ncetat. Argumentele mpotriva democraiei nu sau schimbat radical n dou mii de ani, ci au fost adaptate la specificul politic al momen7 Phillipe Braud, Science politique, 1. La dmocratie, Paris, Seuil, 1997, pp. 2628.

14

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

15

tului. Imaturitate civic, participare mimat, oligarhie manipulatoare ce afecteaz participarea real a poporului la putere sunt doar cteva din formulele ce pun n discuie democraia contemporan. i dac influena lor variaz, fora lor de persuasiune nu poate fi neglijat ct vreme ele pot genera curente de opinie a cror reprezentare politic poate influena dinamica instituional i coerena politicilor publice. Rezultnd din intersecia a dou tendine presiunea majoritii pentru o mai mare participare politic i aciunile guvernanilor de a limita aceast presiune democraia modern este consecina unor fenomene specifice. Uneori democraia a fost mai degrab produsul unor accidente n care actorii politici au devenit promotori sau constructori ai libertilor democratice independent, sau chiar mpotriva voinei lor. Alteori democraia reprezentativ a fost rezultatul unor schimbri politice ce nu au implicat majoritatea. n multe cazuri poporul a fost nu doar absent, ci chiar s-a mpotrivit democraiei, care uneori lua forma unui adevrat despotism fie din orientarea revoluiei burgheze (a crei component urban intra n contradicie cu caracterul preponderent rural al societii), fie n virtutea nencrederii n discernmntul poporului (vizibil n conceperea sistemului electoral ca o form de limitare a influenei majoritii). Criza democraiilor sa datorat n unele cazuri bazei lor prea nguste n condiiile apariiei pe scena politic a unor noi categorii sociale odat cu impunerea votului universal masculin la sfritul secolului XIXlea. Rezultat al unui acord ntre elite ce reia ntro anumit form compromisul antic, democraia modern a avut de fcut fa unor realiti sociale i politice n transformare rapid i a trebuit s gseasc soluii la situaiile de criz.8 Nostalgia autoritii a fcut parte din istoria democraiilor occidentale. Faptele istorice dovedesc c uneori guvernaii au stat la baza regimurilor autoritare. Analiza tentaiilor autoritare aprute la nivelul majoritii relev att dificultile ct i soluiile crizei sistemului democratic.9 Caracterul de compromis al democraiei i ofer posibilitatea de a depi situaiile problematice. Dar izolat de societate, redus doar la componenta sa instituional construcia democratic poate fi periclitat. Fora democraiei const n capacitatea sa de a oferi o baz legitim regimului, de a depi cadrul strict parlamentar, de a crea condiiile participrii cetenilor la luarea deciziilor i de a produce bunuri politice concrete n funcie de care binefacerile ei s poat fi evaluate. A reduce democraia la o teorie nseamn a-i reduce ansele. Democraia nu este i nu poate fi o doar o teorie; ea sa dovedit o prac8 Ibidem, p. 30. 9 Vezi interesanta analiz a lui Guy Hermet, Poporul contra democraiei, Iai, Institutul european, 1998.

tic redutabil i costurile ei au aprut ca fiind acceptabile. Capacitatea ei de a se adapta continuu, deschiderea sa, au creat tendina favorabil ce a produs valul de democratizare din ultimele decenii ale secolului al XX-lea. Dincolo de diferenele dintre democraia antic i cea contemporan, de la numrul de participani pn la orientarea valoric, preponderent orientat spre egalitate n primul caz, privilegiind libertatea individual n al doilea, ceea ce au n comun rmne o centrare pe spaiul public, o dezinhibare a politicului care i poate dezvluie caracteristicile specifice. 1. 2. RAPORTUL POLITIC POLITIC n limbajul curent sunt deosebite dou categorii de fenomene referitoare la spaiul politic atunci cnd se atribuie unei aceleiai noiuni dou genuri: masculinul i femininul, politicul i politica fiind feele unei aceeai realiti. Forma masculin, politicul, desemneaz o caracteristic de profunzime a societilor, corespunznd nivelului structural prin care sunt clasate i ordonate datele materiale ale unei colectiviti i elemente spirituale ce-i formeaz cultura. Politicul se asociaz astfel ideii unei ordini indispensabile impus voinelor umane i din aceast perspectiv el se detaeaz de lumea contingenelor. Cnd ne raportm la un spaiu n care credine, convingeri sau ideologii se nfrunt, politicul i dovedete caracteristicile de concept neutru perfect, insensibil la influenele conjuncturii i fluctuaiile istoriei. Aceast neutralitate nu nseamn ns pierderea dimensiunii concrete ct vreme politicul este parte integrant a socialului. Rolul politicului este acela de a prelua acele probleme pe care grupul nu le poate soluiona. Cum o societate fr probleme nu este o dect o societate stagnant, politicul imprim prin funciile sale un caracter dinamic colectivitii. Apariia problemelor i contientizarea acestora de ctre comunitate ncarc cu autoritate pe cei ce i asum responsabilitatea soluiei. O problem devine politic din momentul n care este rezolvat prin intermediul unei puteri instituionalizate.10 Soluionarea unei probleme i reglementarea ei prin intermediul puterii prezint ns diferene ct vreme soluia se gsete n chiar datele problemei nefcnd necesar, ca n cazul puterii, intervenia unor factori externi care s reglementeze prin decizie recursul la autoritatea deontic. Caracteristica politicului const n instrumentul folosit n rezolvarea problemei. Politizarea problemelor le modific natura prin includerea puterii n datele problemei. Recursul la autoritate are cel mai adesea rolul de a obinui societatea cu problemele recurgnd la o serie de pro10 Philippe Braud, La science poltique, Paris, PUF, 1990, p. 10.

16

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

17

cedee adaptate situaiei concrete precum compromisul, consensul, contractul sau dictatul. Astfel, suplu dar permanent, politicul se regsete n toate micrile sociale integrnd noile fore ntr-o form de ordine mereu instabil, dar nu mai puin prezent. Capacitatea sa de adaptare face ca politicul s nu fie asimilat unor structuri instituionale chiar dac se manifest prin intermediul acestora. Prin politic grupul se ncadreaz n spaiul public iar societatea ia ntr-un fel act de existena sa ca realitate autonom. Spaiu al contradiciilor i convergenelor reglate prin instituii, politicul reprezint faeta stabil a fenomenului guvernrii exprimnd cutarea echilibrului, a ordinii necesare vieii sociale. Politica este activitatea desfurat fie de guvernani, fie de un alt grup pentru a ocupa posturi de conducere sau a influena deciziile conductorilor. Faptul c partea practic a acestei activiti presupune o palet foarte larg de procedee, unele mai puin sau deloc compatibile cu morala dominant, face ca politica s aib n societile contemporane un sens peiorativ. Acest aspect rmne ns unul de suprafa. Politica, funcie necesar a vieii sociale, introduce n cadrul grupului sau a societii globale coeziunea ce face posibil prevalena convergenelor asupra divergenelor, pentru aceasta recurgnd la coerciie. Faptul c fora coercitiv este legitim sau ilegitim trebuie raportat la finalitatea activitii politice: cucerirea funciilor de putere. Definind puterea i prerogativele acesteia politica este att o funcie social, ct vreme se raporteaz la colectivitate, ct i o funcie necesar prin care grupul controleaz tendinele centrifuge sau anarhice ale membrilor. Exersnd aceste funcii politica devine creatoare de valori. Pentru o asemenea abordare pledeaz David Easton pentru care politica este o modalitate de alocare autoritar de valori, ordinea fiind una dintre valorile eseniale pentru guvernani. Determinnd regulile grupului, politica indic implicit un scop i prin aceasta influeneaz sau construiete valorile care justific mecanismele de autoritate i de supunere. Dac multe din valorile politice sunt intrinseci naturii umane, politica le regrupeaz i le schimb coninutul iniial (moral n cazul binelui, biologic n cazul ierarhiei) prin integrarea lor n spaiul puterii. Astfel c principala funcia a politicii privete realizarea binelui social.11 Modul specific uman de clasificare i interpretare a faptelor sociale, politicul se relev n forma ierarhic de organizare n raport cu un scop. Orice societate este alctuit dintr-un ansamblu de relaii ntre indivizi sau grupuri sociale. Aceste relaii sunt se dezvluie prin vari11 Georges Burdeau, op cit., p. 128.

etatea presiunilor anonime sau individualizate, induse sau spontane, a cror aciune produce un sistem de tensiuni i echilibre ce formeaz mediul social. Scopul pentru a crui atingere se stabilesc aceste relaii va interaciona la rndul sau cu mediul influennd n mod diferit comportamentele individuale sau colective. Prin intermediul finalitilor, societatea politic i definete raiunea de a fi, devenind fundamentul valorilor pe care le promoveaz. i cum asigurarea condiiilor unei existene sociale stabile este un bine cu caracter suficient de general, politica se construiete astfel nct din concept instrumental se transform ntr-unul existenial. Astfel politica constituie acea activitatea social care asigur, prin for fondat n general pe drept, securitatea exterioar i convergenele interne ntr-o unitate politic particular, fiind garantul ordinii n mijlocul confruntrilor ce rezult din diversitatea i divergenele de opinii i interese.12 Dac politicul relev esena, politica pare a indica contingentul, fiind considerat ca spaiul confruntrilor pentru ocuparea poziiilor de putere. Noiuni corelative, politicul i politica se presupun: politicul nu poate ignora contingentul, fr a rmne doar n sfera teoretizrilor morale sau filosofice, dar pierznd caracterul practic ce l particularizeaz, pe ct vreme politica considerat doar lupta pentru ocuparea sau meninerea poziiilor de putere eueaz ntr-o perspectiv conflictual i rigid ct vreme nu se coordoneaz cu o viziune strategic ce nu poate ignora principiile i reflecia asupra societii. De asemenea, sensurile noiunii pot fi analizate pornind de la distincia pe care limba englez o permite ntre politics i policy. Aceast distincie deosebete Policy, politica n calitate de coordonatoare a unui domeniu determinat printr-un organism specific (o politic sectorial: industrial, social, cultural etc.) de sfera luptei pentru putere, Politics. Se poate astfel departaja ntre politic considerat drept competiie pentru cucerirea sau influenarea puterii, exerciiu general al puterii (ca guvernare), alocare public a bunurilor i valorilor, rezolvare a conflictelor sau modul de selectare a celor care vor conduce i a felului n care vor exercita aceast funcie i politic definit ca exercitare a puterii ntr-un domeniu distinct bine definit. Domeniu al cunoaterii politica presupune un triplu demers: descriptiv, explicativ i prescriptiv.13 Latura descriptiv presupune o colecie de informaii dintre care unele nu tocmai uor de gsit, ceea ce face ca travaliul politic s aib particularitile sale. Dar o colecie de informaii, chiar exhaustiv, este insuficient pentru a nelege carac12 Julien Freund, Queest-ce que la politique, Paris, Seuil, 1967, p. 177. 13 James Danziger, Understranding the Political World,, New York & London, Lonngmon, 1991, p. 3- 18.

18

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

19

teristicile spaiului politic. Demersul explicativ decurge deci n mod normal din cel descriptiv. Informaiile trebuie clasate, structurate i interpretate ceea ce implic o ntreprindere dificil ct vreme variabilele politice sunt foarte numeroase. Cauzele unei greve, explicarea unui rezultat electoral, departe de a rezulta din simpla enumerare a informaiilor presupun paradigme explicative i instrumente de interpretare. Aciune practic n direcia realizrii unor scopuri politica nu poate rmne doar la faza explicrii, ci pe baza acesteia proiecteaz strategii i aproximeaz viitorul. Latura prospectiv constituie demersul politic cel mai important, de calitatea acesteia depinznd dezvoltrile ulterioare ale guvernrii. Tendina general-uman de a modela realitatea prin cunoatere gsete n politic un domeniu propice aciunii. Cunoaterea politic, ca parte a expertizei specifice pe care cei ce acioneaz n acest domeniu ar trebui s o aib, implic, indirect dar indiscutabil, nu doar o percepie a valorilor, ci o determinare a acestora. Dei aparent profund ancorat n prezent i preocupat doar de aspecte practice, omul politic este depozitarul unor valori pe care prin aciune sa le operaionalizeaz. Departe de a fi obiectiv, omul politic propune un adevr, adevrul su i al grupului cu care se identific. De aceea demersul prescriptiv este riscant datorit tendinei de cunoatere imediat ce corespunde exigenelor impuse de aspectele concrete ale problemelor. Domeniu n care limbajul rmne principalul instrument politica mprumut de la acesta impreciziile sale, putnd aluneca, prizonier a unui raionalism cartezian n exces, spre o perspectiv conspiraional. Ca demers explicativ cu valene prospective ideea conspiraiei pleac, dealtfel, de la presupoziia existenei unui adevr evident i absolut.14 Relevnd tendina politicii de a exprima prejudeci, de a oferi rspunsuri pariale sau soluii eronate contientizarea predispoziiei spre explicaiile de tip conspiraional dezvluie locul toleranei ca antidot antiautoritar n acelai timp politic i epistemologic. Tocmai de aceea cetenii oricrui stat democratic (ca s nu mai vorbim de statele autoritare i totalitare) manifest nencredere fa de puterea politic cu att mai mult cu ct ntre declaraiile guvernanilor sau discursurile pretendenilor la putere i realitate exist un decalaj uor decelabil. Interesul pentru analiza raportului dintre discursul politic i realitate a constituit un permanent subiect de reflecie. Politica nu este un domeniu al absolutului, regimurile politice sunt rezultatele unor multitudini de factori a cror variaie n spaiu i timp le explic diversitatea. nc Aristotel se apleca asupra cercetrii
14 Karl Popper, n cutarea unei lumi mai bune, Bucureti, Humanitas, 1998, p. 158.

regimurilor, ncercnd s surprind regulile care conduc raporturile politice. Cercetarea acestor reguli a dus la dezvoltarea diferitelor discipline care studiaz fenomenele politice, a cror evoluie a depit studiul formal al relaiilor instituionale ncercnd s stabileasc factorii care coordoneaz universul politic. Latura formal a politicii se dezvluie sub forma riguroas a dreptului. Considerat fundamentul corpului social dreptul constituie o expresie concentrat a politicii. Prin drept, ca i prin politic, omul ncearc s reduc incertitudinile despre viitor, iar norma juridic, expresie a unei politici ce urmrete s introduc n grup un anume tip de relaii corespunztoare valorilor care trebuie respectate, corespunde unui orizont impregnat de valori politice. Politicul ca mod de a determina valori sociale considerate eseniale, este corelativ juridicului, form de realizare a valorilor prin intermediul activitii umane. 1. 3. POLITIC I PUTERE Controversele n jurul conceptului de putere i implicit asupra determinri contururilor politicii ca fapt social observabil prin mijloace tiinifice au contribuit la o nou abordare a puterii. n accepiunea sa cea mai general, noiunea de putere nu are un cmp unic de aplicaie. Viziunea cea mai des invocat referitoare la putere desemneaz o relaie asimetric de control. Dintr-o asemenea perspectiv puterea poate lua forma puterii asupra naturii sau, mai aproape de sfera ce ne intereseaz aici, a puterii asupra fiinelor umane. Cea de-a doua form se dezvluie fie ca putere (stpnire) asupra sinelui (libertate n sensul stoicilor) sau al puterii n raport cu alii (dominaie). Dar puterea ca dominaie este o form universal sau un aspect particular al relaiilor politice! Tendina de a defini noiunea de putere drept capacitatea unui actor de a ajunge la rezultate vizate i n particular de a produce aciuni eficiente ncearc s depeasc disputele privind sfera i coninutul conceptului. O definiie generic a puterii care a exercitat i exercit nc o influen considerabil asupra cercettorilor pune accentul pe mijloacele apropriate, fr nici o referin explicit la inteniile actorului. Hobbes n Leviatan considera c puterea unui om const n mijloacele prezente pentru a obine un bun oarecare. Acest tip de definiie prezint trei caracteristici majore: puterea i aciunea sunt strns legate, iar dac aciunea implic o intervenie direct asupra evenimentelor, puterea const n facilitatea de a le modifica cursul deci puterea este aptitudinea de a produce rezultatele dorite (puterea de a face cutare lucru).

20

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

21

puterea se relev ca putere asupra ceea ce presupune att puterea deasupra (superioar, dominatoare) i n funcie de reacie putere contra (latura coercitiv a puterii). puterea este (rmnnd la nivel conceptual, iar nu acional) o capacitate deosebit ce are consistena esenelor, care deci nu se situeaz n orizontul evenimentului. O alt direcie vizeaz aspectele teleologice. n acest sens, Bertrand Russell propunea n 1938 ca producerea efectelor dorite s devin criteriul distinctiv al puterii. Dar fie c se refer la mijloacele utilizate, fie c se face apel la scopuri, noiunea de putere, noiune central a oricrui demers tiinific despre politic, este privit doar ca o form de coerciie. n expresiile curente puterea este asimilat cu un soi de esen ca n formule precum deinerea puterii sau posedarea puterii, formule ce sugereaz ideea unei puteri substan, sau a unei puteri capital Viziunea puterii ca relaie aa cum o definea Robert Dahl n Who governs? ofer studierii fenomenului politic o alt perspectiv. Dar i aici caracterul coercitiv al puterii privit ca o caracteristic universal a societii umane se menine. Pentru Dahl, A (unde A este un individ sau un grup) exercita o putere asupra lui B n msura n care el obine de la B o aciune pe care ultimul n-ar fi efectuat-o altfel. Astfel puterea, departe de a desemna un atribut n sine, se prezint ca o relaie asimetric, dar implic ideea de reciprocitate: B este fiin liber, niciodat complet dependent. n funcie de accentul pus pe construcia relaiei de putere ntr-un mediu competitiv, o alt perspectiv insist asupra strategiei ca element definitoriu al puterii. ntr-o analiz strategic apare viziunea unui cmp social unde actorii i subiecii schimb lovituri i se angreneaz ntr-un proces necunoscut. Nimeni nu deine putere dac nu pune n scen raporturi de for i strategii. Puterea se definete astfel prin obiective, mijloace, viziuni i desemneaz ansamblul de aciuni coordonate exercitate asupra altor aciuni. Analiza puterii ca strategie evideniaz relaiile conflictuale ce apar n procesul de influenare a comunitii i relev formele contra puterii ca strategie de nlturare a deintorilor puterii. ntr-un sens strict modern i politic aceast strategie vizeaz limitarea puterii politice. Puterea ca inovaie social aa cum o are n vedere Jean-William Lapierre n Via fr stat? are un caracter vital; n aceast accepiune ea desemneaz formarea raporturilor sociale i de grup ce tind s distrug cadrele societii stabilite, prin transformarea organizrii sistemelor sociale.15
15 Jean-William Lapierre, Viaa fr stat?, Iai, Institutul european, 1997, p. 161.

Ideea puterii ca mecanism vital indic caracteristicile perspectivei strategice conform creia puterea tinde s devin permanent dar se confrunt cu reaciile contrare. Pentru a-i consolida poziia, deintorii puterii urmresc obinerea stabilitii n timp, fcnd deci recurs la legi, norme sau reglementri. Acceptarea acestei tendine de ctre societate implic o serie de interogaii: De ce exist aceast voin de organizare? Dac puterea desemneaz un mecanism vital ce asigur gestiunea ansamblului, cum se explic diferenierea pe care o induce ntre membrii societii? Conceperea puterii ca mecanism vital permite nrdcinarea puterii n libido dominandi (plcere de a domina). Form a voinei de putere, dorina de a domina nscrie n elanul vital relaia asimetric de putere. Prezentnd diverse aspecte i justificrii de compatibile cu normativitatea comunitii n cauz puterea se prezint fie ca nevoie de status, dorin de onoruri, fie se sublimeaz n voina de a stabili fericirea social, de a guverna, de a structura eficient. Oricum ar fi justificat, acest tip de concepere a puterii graviteaz n jurul statutului de dominus, de stpn, de suveran. Dominarea i supunerea pun n discuie dou elemente de profunzime ale psihicului individual, libido dominandi (plcerea de a domina) simetric i complementar nevoii de dependen, dar i problema principiului vieii i al organizrii acestuia (vitale).16 Pornind de la aceast constatare putem evidenia, rmnnd la nivelul conceptului, diferite forme sau grade ale puterii, de la puterea asupra sinelui sau a naturii la puterea asupra morii (frica de moarte sau de decdere fiind unul din resorturile ascunse ale strategiilor puterii) pn la forma sa cea mai politic, puterea asupra celorlali. Acesta distincie relev mai bine puterea asupra altuia (celorlali), aceast relaie asimetric, marcat de o inegalitate ierarhic care are ca baz, dup Hegel, conflictul de recunoatere. Structur dinamic, multiform i complex, puterea apare ca un mecanism de creaie, de echilibru, de via (de afirmare a vieii), dar i ca o strategie a morii. Dominaia este legat strns de putere. Plcere de a domina sau aspiraie la prestigiu faete ale libido dominandi furnizeaz resortul de aciune al puterii politice. Aceast viziune cunoate cu Max Weber forma sa clasic. Cine face politic, aspir la putere, fie la putere ca mijloc n slujba altor eluri (de natur ideal sau egoist), fie la putere de dragul puterii, de dragul plcerii pe care o d prestigiul social.17 Dominaia i strategia formeaz axa tuturor formelor de putere coercitiv. Dominaia reprezint situaia de stpn n raport cu cei ce se
16 Jacqueline Russ, Les theories du pouvoir, Paris, Le livre de poche, 1994, p. 15 17 Max Weber, Politica, o vocaie sau profesie, Bucureti, Anima, 1992, p. 9

22

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

23

supun. Ascendentul exercitat de stpn se bazeaz pe un regim al violenei fie ea i simbolic. Dar dac puterea este coerciie, toate societile umane, chiar i cele primitive, au cunoscut o astfel de relaie i n esen au cunoscut dimensiunea politic? ntre maximaliti care susin c toate formele de organizare uman au cunoscut puterea i minimaliti ce contest atribuirea unei guvernri tuturor societilor umane exist o disput ndelungat.18 nscriindu-se n cadrul acestei dispute Pierre Clastres a nfptuit o revoluie copernican construind conceptul de putere necoercitiv degajnd elementele etno- i europo-centriste ce au dominat abordarea puterii n antropologia politic i tiina politic clasice. n eseul su Copernic i slbaticii a rsturnat perspectiva etnocentrist i a demonstrat c nu putem mpri societile n dou grupe: societi cu putere i societi fr putere. Credem c puterea este universal, imanent socialului realizndu-se ns n dou moduri: putere coercitiv i putere necoercitiv.19 Puterea coercitiv nu ar fi dect un caz particular al puterii caracteristic anumitor culturi ntre care cea european este cea mai influent. Eseul ce d titlul celebrei cri a regretatului antropolog francez Societatea contra statului dezvolt aceast idee aducnd argumente ce vor duce la frumos exprimata concluzie istoria popoarelor fr istorie este istoria luptei mpotriva statului.20 Formele pe care puterea le ia n societile ce doar etnocentric ar putea fi considerate primitive dovedete nelegerea riscurilor pe care puterea coercitiv le aduce. Funcionnd la un nivel la care numrul membrilor nu fcea necesar delegarea puterii, puterea coercitiv era rezultatul mecanismelor de control ale comunitii asupra efului. Atribuiile acestuia erau invers constituite n raport cu mecanismele puterii coercitive. Violena era un mijloc la care se fcea apel doar n cazuri excepionale cnd eful prelua comanda militar, dar utilizarea acestei puteri era limitat de judecata comunitii. nelegerea caracterului violent i abuziv al puterii coercitive consta tocmai n limitarea puterii militare a efului. Ct privete celelalte puteri, ele erau necoercitive i asigurau efului doar o poziie central de reper n raport cu care comunitatea se orienta. Ca Povestaul lui Mario Vargas Llosa, eful asigura coeziunea i oferea suportul mitologic al convieuirii, asigura continuitatea i constituia totodat puterea personalizat, vizibil. Distincia putere coercitiv/putere necoercitiv este una din cele mai importante contribuii la nelegerea fenomenului politic. Ea ofer ti18 Georges Balandier, Antropologie politic, Timioara, Amarcord, 1998, pp. 38-41. 19 Pierre Calstres, Societatea contra statului, Bucureti, Ararat, 1995, p. 28 20 Ibidem, p. 182.

inei politice posibilitatea unei noi abordri a fenomenului politic i a democraiei ca form negociat i pluralist de negociere a poziiilor de putere i a influenelor n raport cu aceasta. Instrumentul folosit puterea, relev esena politicului prin modul n care intervine asupra naturii problemelor abordate. Iar puterea politic nu are valene miraculoase; intervenia ei const, de cele mai multe ori, n a obinui societatea s triasc cu problemele, apelnd pentru aceasta la diferite metode n funcie de legitimitatea i eficacitatea politicilor vizate. Compromisul, consensul, contractul sau fora sunt tot attea mijloace la care deintorii puterii se simt ndreptii s recurg pentru a concilia exigenele ordini cu dinamica problemelor. Supleea politicului i permite s integreze noile fore i s se adapteze la schimbare fr a fi destabilizat de criza i dispariia celor vechi. i aceasta pentru c politicul nu poate fi asimilat unei structuri instituionale, cci dei poate fi observat n instituii, nu poate fi redus la vreuna dintre ele. Prin ordinea pe care o ncarneaz, politicul transcende instituiile. 1. 4. POLITICA I STATUL Mult vreme sinonim cu nsi noiunea de politic, statul a constituit instituia politic cea mai reprezentativ a ultimilor secole. Dominaia sa asupra vieii politice a dus la limitarea politicii la stat datorit avantajelor pe care o asemenea perspectiv le presupune: precizia i simplitatea. Iar dac politica nu poate fi redus la stat, acesta form instituionalizat a puterii dezvluie cea mai important expresie a ordinii politice experimentat pn n prezent. Spaiu al agregrilor pariale i al conflictelor de interese, politica se insereaz ntrun cmp social reglat de o putere ce prin referina la monopolul coerciiei legitime se concretizeaz n stat. Definit n acest fel politica se raporteaz la dominaie ca la principala sa resurs i prin afirmarea monopolului asupra coerciiei for creeaz reflexul fricii. Trecerea de la guvernare la dominaie a produs o mutaie n ceea ce privete identificarea scopurilor politicii. ntmpltor sau nu, n perioada n care medievalul regere face loc modernului dominus, statul, ca noiune i ca practic, i construia fundamentele. Asocierea fricii cu statul nu este att de arbitrar pe ct sar crede. Ideea c puterea ar avea ca scop doar perpetuarea sa, forjat de Machiavelli nu are corespondent n ideea de guvernare medieval care indica o pluralitate de scopuri ale politicii.21 Schimbnd perspectiva asupra calitilor necesare Principelui i abandonnd virtutea orientat spre binele general n favoarea vicle21 Michel Senellart, Artele guvernrii, Bucureti, Meridiane, 1998, p. 15.

24

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

25

niei i forei ce asigur reuita, gnditorul florentin a inaugurat o nou epoc. Ca o consecin, imaginea ordinii tripartite, att de drag medievalilor, sa prbuit, i dac ea a mai supravieuit pn la revoluia francez de al 1789 n forma Adunrii celor Trei Stri, aceasta nu trebuie s induc n eroare. Ordonarea era la origine o nscriere. n Roma antic prin ordo brbaii erau repartizai pe grupe n care s i realizeze mai bine rolul n grupe de lupt i n grupe de ceteni ce puteau contribui la administrarea treburilor publice conferind individului un statut dincolo de diferenele sociale. Cele trei ordine erau vzute ntro relaie organic, astfel c nici oratores, nici bellatores, nici laboratores, nu ar putea exista n absena celorlalte dou categorii. n formula cea mai veche atribuit lui Adalberon de Laon la nceputul secolului XI aici jos unii se roag, alii se lupt i alii lucreaz22 ntre aceste trei ordo complementaritatea era absolut. ntro asemenea perspectiv, elurile pe care activitatea politic urmrea s le ating constau n aceea realizarea Binelui Comun, a unei valori cadru n funcie de care ntreaga comunitate se orienta. Reflectnd asupra scopului Thoma dAquino ajungea la concluzia perfeciunii sale. De aici reiese c ceea ce este perfect pn la sfrit este binele suprem. Binele ns, avnd motivaia de dezirabil, evoc ideea de cauz final, a crei cauz prim este, deoarece un agent nu acioneaz dup un scop, ci prin agent materia se mic spre form, de aici se zice c scopul e cauza cauzelor.23 Expresia elaborat de Sfntul Thoma n Summa theologiae Binele Comun a cunoscut o glorioas carier odat cu Renaterea trecnd printrun proces de laicizare, astfel nct noiunea a fost, i n msura n care mai are vreo relevan, este utilizat independent de orice referin religioas. Acest proces de laicizare a schimbat raportul de la perspectiva filosofic asupra Binelui Comun pentru care ordinea, de exemplu, poate fi considerat un scop (bine) n sine, la o perspectiv acional n care binele se convertete n bunuri concrete. Antiteza dintre a guverna i a domina a modificat viziunea asupra finalitilor politice. Nu Binele Comun ci binele Principelui, adic dominaia sa asupra unui popor gata s se revolte se transform n scop n sine al politicii. Definind coordonatele politicii ca dominaie Machiavelli a avertizat n acelai timp asupra ei. Nencrederea n deintorii puterii a fost generat de frica de arbitrariu i de exercitarea nengrdit a violenei. Prin team, teama de politic, de politicieni, de omnipotena
22 Georges Duby, Cele trei ordine sau imaginarul feudalismului, Bucureti, Meridiane, 1998, p. 25. 23 Thoma de Aquino, Summa theologiae, Bucureti, Editura tiinific, 1997, p. 91.

statului se anticipa pericolul exercitrii nengrdite a violenei i a imixtiunii n viaa privat. Reflecii ale unui fel de politic i de putere, temerile nu pot fi ns exacerbate dincolo de orice limite. Exist un punct de la care nici frica, nici politica, nu mai sunt tolerabile, de la care i una i cealalt devin patologie. Vorbim atunci de politici ale fricii ce vizeaz teroarea ca element de obinere a consensului. Teama de politic, reflex de aprare mpotriva abuzului de putere, se convertete n frica paralizant. Frica a nsoit puterea aproape permanent din momentul n care oamenii au acceptat autoritatea efului. Nscuta fie din nevoia de ordine, ce produce consensul, de care manipulatorii fricii, mai mult sau mai puin rafinai, profit pentru a-i asigura confortabilele poziii de putere, dar i din conflictul, inevitabil, dintre interesele individuale, puterea nu a produs ntotdeauna frica. Cei pe care cu superioritate i numim primitivi au avut intuiii mult mai profunde asupra naturii puterii dect dorim n general sa acceptam. eful comunitii nu avea o autoritate real; el doar oferea daruri, pentru care trebuia sa munceasc, inea discursuri, pe care mai nimeni nu le asculta, i conducea operaiunile militare doar atta timp ct membrii comunitii acceptau aceasta. Ei intuiau c puterea este prin natura ei opresiv i o anihilau.24 Puterea ca dominaie a devenit regula. Supunerea faa de deintorii puterii a fost acceptat cu toate consecinele sale. Conjuncia dintre construcia statului i ideea de naiune sa produs pe fundalul transformrii guvernrii n dominaie. Legitimarea puterii a luat alte forme, iar Binele Comun sa transformat n Interes Naional dnd curs unei alte ordini. Nscut ca form de uniformizare a unor diferene specifice rilor de Jos n lupta lor mpotriva spaniolilor ideea naional sa dovedit util n procesul de construire a unitii politice i a culturi comune. Dovedindui capacitatea de mobilizare i deci devenind util politic ideea naional sa impus ca un element central al construciei statelor moderne n Frana, Marea Britanie sau Statele Unite n secolul al XVIIIlea. Exclusivismul etnic i cultural, preambul al alunecrii spre teroare a nsoit construcia statelor. Statul ca instrument privilegiat al puterii a dezvoltat, legitimndu-se prin nevoia de a menine ordinea, un ntreg arsenal al dominaiei. n numele unei raionaliti care doar astfel s-ar fi putut realiza statul nu a ncetat s se ntreasc pn acolo nct individul nu mai conta n faa logicii sale. Supunerea absolut, pe care a generat-o i-a fost ns fatal. Incapabil s mai reacioneze la semnalele din partea societii statul omnipotent a intrat n criz. Dar politica din care s-a nscut i-a supravieuit. Politica ordinii care justific folosirea forei mpotriva
24 Pierre Clastres, op. cit., p. 35.

26

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice 1. 5. APOLITISMUL ILUZIE SAU STRATEGIE

27

cetenilor i care protejeaz dictatorul mpotriva revoltei nu a disprut. nc definit ca dominaie, politica nu mai regsete guvernarea. Considerat ca legitim ordinea este afirmat ca scop politic pentru a camufla puterea i privilegiile pe care aceasta le presupune. Dar dreptatea, valoare politic complementar ordinii, implic o relativizare a influenelor acesteia. Forme ale Binelui Comun, ordinea i dreptatea modeleaz aciunea politic. Dac ordinea este mai degrab static, orientat spre conservare i restrictiv n raport cu libertile, dreptatea, element dinamic, exprim adaptarea legislativ la o realitate n continu transformare. Normele juridice nu sunt nici expresia unei ordini imuabile, nici produsul unei generaii spontanee. Recursul la norma juridic pune n eviden ncercarea indivizilor de a reduce incertitudinile despre viitor fr a se abandona ordinii tradiionale i rigide. Transformarea viitorului necunoscut n funcie de prezentul cunoscut implic deja politic ct timp se opereaz o selecie a scopurilor i mijloacelor de realizare a acestora. Cum norma juridic este expresia unei politici, ea tinde s impun grupului anumite valori. Din aceast perspectiv politicul ar fi un mod de a determina valori sociale considerate eseniale, pe cnd juridicul ar reprezenta un mod de a realiza valori prin intermediul activitii umane. Dac n mod curent expresia stat de drept este folosit doar pentru a exprima opoziia dintre regimurile democratice i dictatoriale, teoria statului de drept evoc un sistem n care statul reprezint personificare unei ordini juridice ce are la baz principiul ierarhizrii normelor. Ordinea de drept se opune politicii ordinii, puterii omnipotente i abuzive. Pentru teoreticienii statului de drept o norm juridic nu poate fi valid dect n msura n care ea satisface, att prin modul de legiferare, ct i prin coninutul su determinrile normelor de nivel superior. Singura norm ce nu dezvolt o alt norm superioar este Constituia; ea reprezint modul n care poporul se constituie n putere i este expresia voinei generale. De aceea mecanisme de control sunt prevzute pentru a verifica conformitatea normelor inferioare cu cele superioare. Garantnd ordinea, dar nu orice fel de ordine, ci pe cea fondat pe drepturile i libertile individuale, politica, n forma sa democratic de manifestare, asigur securitatea extern i pacea intern a unei uniti politice, facilitnd convergenele i mediind divergenele, fr a ncerca s le reduc pe unele la altele. Dar ordinea nu mai poate avea mreia Cosmosului elen. Rezultat al aciunii umane, ordinea este efectul unei viziuni asupra lumii. Politica nu poate face abstracie de mersul ideilor, nu poate s se replieze pe vechile redute fr a eua ntro banal, dar att de tragic, politic a ordinii. Iar ordinea de dragul ordinii nu mai este nici ordine, nici politic, ci ncremenire.

Dac n orice societate exist persoane sau grupuri ce afirm c nu fac politic, aceast afirmare a apolitismului nu nseamn i un refuz al angajrii politice. Sistem de atitudini n raport cu politica apolitismul poate fi analizat n mai multe variante. Toate au ns n comun sentimentul unei distanri, involuntare sau nu, fa de mediul politic. Exist n primul rnd un apolitism pasiv, un punct zero al ateniei i interesului fa de scena politic, de actorii si, de dezbateri sau de reglementri sale. Consecina a numeroase cauze (orientarea spre preocupri private sau profesionale, limite culturale, decepii politice etc.) aceast indiferen n raport cu problemele deciziei politice i a decidenilor ofer o acestora din urm posibilitatea unor activiti politice dac nu sustrase oricrui control, n orice caz puin vizibile.25 Apolitismul activ este, din contr, o atitudine ce revendic protejarea anumitor probleme sau domenii n faa luptei politice dintre partide. Politica extern, ordinea public sau aprarea naional sunt astfel de spaii n care consensul forelor politice i rolul experilor reduce nu doar tensiunile inerente conflictului politic ci nsi esena lor politic. Aceast voin de a circumscrie spaiul luptelor politice se constituie ntr-o autentic ideologie a managementului, n care rolul expertului capt dimensiunea grandioas a eroului. Privilegind problemele tehnice i economice aceast tendina tinde s considere politica n termeni negativi ca o lume a pasiunilor, a incompetenei i demagogiei. clare. Tendinele, discret sau manifest antiparlamentare i antipartidiste ale apolitismului tehnocratic, au contribuit la discreditarea procedurilor democratice. i cum indiferent de ar sau perioad, partidele au fost mai degrab tolerate dect apreciate, iar teme precum divizarea naiunii sau mbogirea prin politic au contribuit la formarea unei imagini defavorabile, o asemenea critic a prins cu uurin. O alt perspectiv ce o completeaz pe prima distinge ntre cei ce se dezintereseaz total de politic i cei ce refuz s se angajeze n raport cu un partid politic. Primii reprezint o minoritate ct vreme n cadrul democraiilor interferenele permanente i inevitabile dintre indivizi i grupuri nu pot s nu influeneze comportamentul lor politic. A doua categorie este ns mult mai numeroas. Refuzul acestora de a se alinia la politica unui partid are sensul unei delimitri de clivajele dominante, ceea ce nu nseamn i refuzul asumrii responsabilitii. Iluzie sau tactic apolitismul se constituie ntr-o atitudine cu consecine importante. Ca iluzie apolitismul exprim credina n posibili25 Alain Lancelot, Lorientation de comportament politique, n J. Lecca, M. Grawitz, Trait de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985, p. 418.

28

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

29

tatea evadrii din sfera politicului, pe cnd apolitismul tactic afirm c se situeaz n afara politicii pentru a profita de unitatea astfel prezervat a grupului, pentru a folosi pe aceast baz simbolul interesului general. Biserica, sindicatele, grupurile de presiune practic un asemenea apolitism diminund ansele grupurilor politice de a-i exercita direct influena. n atitudinea lor de a se delimita de jocul politic cetenii sau grupurile sunt ncurajai de nii deintorii puterii. Interesul acestora de a demonstra natura specific a problemelor politice i ideea c deciziile sunt n mod univoc dictate de interesul general urmrete s conserve statu quo-ul. Referina la interesul general are sensul de a legitima aciunile politicienilor i de a deplasa dezbaterea pe un alt teren, tehnic. Clasa politic favorizeaz depolitizarea ca o manier de salvgardare a prerogativelor i prestigiului su. Dar caracterul politic al depolitizrii nu poate fi ascuns. Invitaia la depolitizare nu conduce la apolitism, ci la cedarea spaiului politic doar unora. ncercnd s justifice scoaterea din joc a unor competitori i aproape integral a spectatorilor, agenii depolitizrii insist asupra caracterului specializat al demersului politic. n democraiile pluraliste, ce i fondeaz legitimitatea pe participare, politizarea excesiv a cetenilor poate duce la situaii instabile. De aceea indiferena politic nu este periculoas dac ea este dublat de un interes i o informare politic real. Este iluzoriu s se cread c ceteanul poate participa permanent la decizia politic26 dar el rmne ancorat n politic, el este, ntr-o oarecare msur, politica. 1. 6. CETENIA, FORM A CONTIENTIZRII DIMENSIUNII POLITICE Form a integrrii politice i sociale cetenia descrie apartenena la o comunitate politic, mai puin din perspectiva raporturile actorului cu structurile de putere ct ca relaie de coapartenen.27 Doar ca individ ceteanul nu este dect o abstracie, ca numr el i relev fora. Avnd sens doar n cadrul democraiei noiunea de cetenie este expresia unei relaii active ntre individ, societate i stat. Simplu subiect n cadrul formelor tradiionale i autoritare de organizare politic, ceteanul a devenit resursa principal a unui sistem n care afirmarea participrii la treburile publice urmrea s depeasc modelul supunerii feudale, personalizate i clientelare, i s afirme, n contrapartid,
26 Jacques Ellul, Lillusion politique, Paris, Robert Laffont, 1977, p. 227. 27 Sophie Duchesne, Citoyennet la franaise, Paris, Presses de Sciennce Po, 1998, p. 309.

autonomia politicului n raport cu celelalte domenii sociale. Conotaiile simbolice ale ceteniei egalitate, responsabilitate i independena opiniilor dau seama despre un set de valori i despre ordinea politic ce rezult din operaionalizarea acestora. Presupunnd implicarea politic activ nu doar ca exercitare a dreptului la vot ci ca participare voluntar la activiti de interes general respectul legii i solidaritate ntre membrii comunitii comportamentul cetenesc constituie un indicator al gradului de interiorizare a valorilor democratice. Consensului ipocrit n jurul democraiei i poate fi astfel opus, ca revelator al situaiilor reale, evaluarea obiectiv a participrii ceteneti. Ceteanul, dei revendicat ca baz a sistemului politic sau prezent n discursul politic, lipsete de multe ori din viaa politic. Democraia participativ, ca mod de afirmare a rolului activ ceteanului, pune n legtur democraia reprezentativ n care participare este redus la simpla i ocazionala prezen la vot cu democraia direct n care guvernanii sunt chiar cetenii. Democraia direct, form de autoguvernare imposibil de aplicat la comunitile ct de ct numeroase, imprim democraiei participative un caracter confuz. Fcnd critica justificat a democraiei reprezentative i demonstrnd c participarea electoral nu este i activ, democraia participativ a ncercat s mute accentul spre grupuri mici de interese n care intensitatea participrii poate fi meninut la un nivel ridicat. Dar ceteanul nu este recuperat prin aceast strategie. Redus la activitatea n grupuri, acesta nu i poate manifesta dimensiunea comunitar pe care cetenia o confer. Absena ceteanului, mai mult dect starea instituiilor reprezentative sau a sistemului politice, indic o criz a participrii a crei analiz a nceput acum mai bine de un secol cnd problema sufragiului universal se situa n centrul dezbaterii politice. Apatia, absenteismul, apolitismul sunt semne ale unei stri ce poate fi explicat dar, istoria o demonstreaz, nu poate fi dect tangenial schimbat. Democraia participativ, sistemul de educaie sau dinamica i obiectivitatea mass-media sunt soluii pentru regsirea ceteniei pierdute. De capacitatea lor de a se adapta permanent realitii n continu micare depinde articularea unei legturi permanente i active ntre cetean i autoriti. Apolitismului, ce se manifest ca o form de respingere a jocului politic, i pot corespunde tipuri de participare grupal, n asociaii de exemplu, care se pot agrega n forme de realizare a intereselor generale. De fapt apolitismul nu nseamn un refuz al angajrii politice. Dnd form unui sistem de atitudini n raport cu politica apolitismul exprim sentimentul unei distanri n raport cu mediul politic existent. Ct vreme ns se limiteaz doar la participarea grupal apolitismul ofer guvernanilor posibilitatea unor activiti politice dac nu sustrase

30

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

31

oricrui control cetenesc, n orice caz puin vizibile. Devenit activ apolitismul urmrete s asigure anumitor probleme protecie n raport cu conflictul dintre partide. Un asemenea exemplu l-ar putea reprezenta politicile publice, mai ales politica extern sau politica de aprare, domenii n care consensul forelor politice i rolul experilor reduc tensiunile inerente conflictului politic. Apolitismul, dac nu rmne o iluzie a despririi de politic i de politic, poate oferi participrii ceteneti un spaiu de manifestare. Rolul activ al ceteanului n luarea deciziilor este limitat de complexitatea i specializarea problemelor. Problema competenei ca resurs a deciziei politice pune cetenia ntro postur secundar. Afirmarea expertizei, privilegierea problemelor tehnice i economice, dezvluie o tendin ce pune problema participrii n dificultate. Politica se legitimeaz prin eficien, dar se delegitimeaz prin restrngerea participrii. Distana dintre discursul politic i politicile efective ofer prilejul calificrii democraiei i stilului politic pe care aceasta l presupune drept demagogie. Popularitatea sczut a parlamentelor i lipsa de ncredere n partide exprim, pe de o parte, distana tehnocrat fa de politic privit ca spaiu al confruntrii, pe de alt parte decepia publicului n faa lipsei de transparen a jocului politic. Transformarea ceteanului n spectator se datoreaz i deintorilor puterii. Insistnd asupra specificitii problemelor politice i promovnd ideea interesului general politicienii, i guvernanii n mod special, urmresc s conserve poziiile de dominaie pe care le dein. Legitimndu-i astfel aciunile i transfernd dezbaterea politic spre domeniul tehnic clasa politic favorizeaz un anume tip de depolitizare. Redefinirea politicii prin asigurarea unor posibiliti reale de participare activ asigur nu doar suportul democratic al guvernrii ci chiar bazele bunstrii. Dac politizarea cetenilor poate conduce la situaii instabile, absena ei duce spre oligarhie i autoritarism. ncrederea n capacitatea ceteanului de oferi soluiile optime, dublarea acestuia de ctre partide politice i grupuri de interese reprezentative i responsabile, asigur participrii, prin adaptarea permanent a instrumentelor pe care se bazeaz informaie corect, educaie i participare organizaional un real spaiu de manifestare. n regsirea ceteniei pierdute rezid capacitatea de a rezista sfidrilor globalizrii i supertehnologizrii. 1. 7. PUBLIC SAU PRIVAT O REDIMENSIONARE A POLITICII Desemnnd dou caracteristici relaionate, ceea ce se manifest n faa tuturor cetenilor, adresndu-li-se i antrennd participarea lor

raional, sau lumea nsi prin ceea ce este comun pentru toi i este diferit prin aceasta de locul pe care fiecare l deine cu titlu individual28, conceptul public implic o abordare a politicului ca spaiu al raionalitii. Chiar dac prin forme ale sensibilitii individuale, cum sunt expresiile artistice, anumite triri pot fi transferate din domeniul privat n cel public, n general separaia dintre cele dou este strict. 29 Ca spaiu comun tuturor domeniul public el reunete dar implic i repoziionarea indivizilor n acest spaiu. Un asemenea demers politic anticipat de greci i romani a avut a se confrunta cu viziunea antipolitic a cretinismului primitiv pentru care comunitatea credincioilor era o form de asociere de tip familial. Niciodat nu s-a instaurat ntre membrii unei familii un domeniu public. Refuzul lumii c un fenomen politic nu este posibil dect dac admii c lumea nu dureaz venic. Diferena dintre binele comun aa cum a fost el neles de ctre cretinism (salvarea sufletului) i lumea comun ceea care ne primete nc de la natere este aceea c lumea rmne dup noi n momentul morii. Ea transcende viaa noastr att n trecut ct i n viitor, a fost acolo naintea noastr i va supravieui i dup noi. Dar aceast lume comun nu poate rezista micrii de du-tevino a generaiilor dect n msura n care apare n public. Publicitatea domeniului public clarific ncetul cu ncetul ceea ce oamenii risc s uite de la o generaie la alta. De a lungul secolelor oamenii au intrat n domeniul public pentru ca anumite lucruri pe care le aveau n comun s devin perene. Distincia publicprivat, forjat de Hannah Arendt n Condiia omului modern, relev, plecnd de la modelul polisului grecesc, importana, chiar preeminena, spaiului public, n care cetenii se exprim n raport cu spaiul privat, considerat ca loc unde se afirm apartenenele sociale, de la familie la grup sau clas. Spaiul public este un spaiu al libertii n care determinismele sociale caracteristice spaiului privat sunt nlocuite cu un demers raional care fondeaz solidaritatea cetenilor orientai ctre realizare binelui comun. Opunndu-se formelor de intervenionism ce se legitimeaz prin temeiul preeminenei socialului, conceperea spaiului public ca scop al construciei politice reduce influenele culturale sau religioase la sfera privat. Insistnd pe separaia strict ntre public i privat se pot pierde din vedere alte tipuri de relaii ntre cele dou spaii care depind de caracterul istoric al comunitilor politice la care se aplic. Puterea politic nu poate fi un simplu observator al proceselor sociale i economice. i dac administraia public cucerete piee, pltete
28 Hannah Arendt, op. cit., p. 92. 29 Ibidem, p. 89.

32

Cristian Prvulescu

salarii, percepe impozite,30 sau chiar cnd ncearc s intervin ct mai puin, prin aciunile sau nonaciunile sale afecteaz domeniul social sau economic. Intervenia autoritilor n spaiul public influeneaz dinamica raporturilor ntre bunurile publice i cele private. Oferta substanial de bunuri publice presupune limitarea accesului la bunuri private. Raportul invers proporional ntre public i privat nu este doar o consecin a unor decizii i reglementri tehnice, ci este rezultatul unei abordri profund politice. Chiar dac ideea tehnocratic a lipsei de alternativ n privina politicilor economice a cucerit din ce n ce mai muli adepi, valorilor pe care orice politic sectorial le presupune, implic suportul politicului. Existena unui nucleu dur de tehnici care se impune decidenilor las acestora un spaiu suficient de manevr. 31 Autoritile publice au la ndemn mijloace pentru a aciona asupra economiei (bugetul, impozitele, moneda, creditul), dar alegerea politicilor nu poate neglija orientrile valorice dominante. Relaia biunivoc dintre guvernani i guvernai imprim actului guvernrii cel puin n parte direcia pe care grupurile influente din societate o sprijin. Dispersat n ministere, departamente, consilii judeene, consilii locale, consilii de administraie, autoritatea public se dezvluie sub forma unor centre de decizie, cu mai mult sau mai puin autonomie, care negociaz permanent cu grupurile de interese i de presiune (asociaii patronale, sindicate, organisme internaionale, sau alte tipuri de asociere ce practic lobby) politicile seturi de reglementri i aciuni considerate dezirabile pentru sectorul dat. Reduse, printr-o simplificare la un singur actor statul aceste centre pot fi, funcie de caracteristicile regimului politic i ale dinamicii instituionale, mai mult sau mai puin coordonate. Aceast structur multiform a centrelor de putere limiteaz libertatea de micare a statului. Discursul care acuz de inconsisten, superficialitatea sau neprofesionalismul aciunile politice propunnd ca alternativ o abordare realist (tehnic) a situaiei economice i sociale este tot un discurs politic. Stabilirea prioritilor rmne resortul politicii, iar tipul de decizie nu poate fi extras din mediul la care urmeaz s se aplice. Doar spaiul politic asigur aspectul public al deciziilor care s aib autoritatea necesar transformrii lor n aciuni reale i eficiente. Iar n spaiul public instituiile politice dein rolul de reglatoare ale mecanismelor guvernrii.
30 Michel Didier, Economia, regulile jocului, Bucureti, Humanitas, 1994, p. 103-104. 31 Andr Grijebine, La politique conomique, Paris, Seuil, 1991, p. 13.

CAPITOLUL II

STATUL CADRUL INSTITUIONAL AL POLITICII

2. 1. INSTITUIONALIZAREA PUTERII. Tendin constant a puterii politice de a se permanentiza instituionalizarea este un fapt istoric relativ recent, iar apariia statului a constituit apogeul acestui fenomen. Cum statul ca instituie politic i-a conturat dimensiunile n pragul secolului al XX-lea abia la nceputul acestui secol sa deschis perspectiva unei analize instituionale. Maurice Hauriou, creatorul colii instituionaliste considera instituiile drept fundament al societii i al dreptului. Gndirea instituionalist consider c la baza anumitor forme de organizare sau moduri de via se afl instituiile a cror specificitate caracterul permanent exprim o necesitatea social. Astfel instituiile operaionalizeaz valori, principii sau orientri relevante la nivel comunitar ce iau forme de organizare permanent i stabil. Influenate de componentele lor instituiile sunt structurate n virtutea unui scop, au deci o natur politic ct vreme stabilirea finalitilor i a strategiilor de atingere a acestora este resortul politicii. n accepiunea sa tradiional, instituia desemneaz un ansamblu de organisme i mecanisme existnd ntr-o societate la un moment dat.32 Pornind da la aceast perspectiv reprezentanii colii instituionaliste (M. Hauriou, G. Renard) au distins ntre dou categorii: instituiile corp (numite i instituii persoan prin referin la personalitatea lor juridic) i instituiile mecanisme. Primele corespund unei colectiviti umane coordonate n funcie de nevoi sau valori comune care se supune unei autoriti i accept un sistem de norme stabile. n acest sens instituiile transcend indivizii ce le compun i la care nu pot fi reduse. Cel de-al doilea tip reprezint un sistem de reguli de drept ce formeaz un ansamblu mecanic ce poate fi combinat cu alte ansambluri asemntoare.33 Cele dou tipuri de instituii se combin constituind
32 Marcel Prlot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987, p. 43. 33 Ibidem, p. 44

34

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

35

mpreun regimurile politice ce sunt vizibile n forma de organizare etatic. Analiza juridic consider instituiile ca structuri fundamentale care permit identificarea regimului politic i permit departajarea ntre simpla voin a actorilor sociali i interesele de natur politic. Aceast perspectiv a fundamentat curentul instituionalist din tiina politic pentru care obiectele analizei sunt politice fiind cercetate n funcie de fundamentul structural i modelul organizaional. Dac instituionalizarea desemneaz ansamblul aciunilor i practicilor ce sunt organizate n mod stabil, viziunea juridic i sociologic asupra fenomenului de permanentizare a puterii difer. Pentru sociologi deschiderea realizat de Max Weber implic analiza instituiilor din prisma asocierii indivizilor n grupuri n funcie de reglementri structurate pe baza unor criterii bine determinate de aciunile caracteristice unei zone clar delimitate. Instituiile sunt privite n acest caz n primul rnd ca reglatori ai raporturilor sociale i abia apoi ca modele organizaionale. Principiul reglator contribuie la organizarea activitilor membrilor unei comuniti dup un model organizaional definit n funcie de problemele sau nevoile fundamentale. Conceptul de instituionalizare presupune astfel procesele i aciunile ce urmresc s organizeze n mod stabil modelele sociale. Developementismul ce a dominat politica comparat la mijlocul secolului al XX-lea considera fenomenul instituionalizrii ca un element esenial n procesul de dezvoltare i modernizare politic. Din aceast perspectiv instituiile se caracterizau prin adaptabilitate, complexitate i autonomie, dar i prin coeren cu valorile i ateptrile guvernailor. Presupunnd o schimbare de perspectiv asupra politicii considerat ca o expresie a pluralismului politic i social analiza statului ca rezultat, ntr-o oarecare msur, ntmpltor, al confruntrii libere a intereselor particulare a implicat o transformare a instrumentelor i metodelor de analiz. n acelai sens a evoluat i analiza politicilor publice care a reprezentat o ruptur cu tradiia weberian a statului ca mecanism de aplicare a voinei guvernanilor. Pentru analiza politicilor aciunea n contextul mediului etatic i social face obiectul cercetrilor specifice.34 Dar statul exprim nu doar diversitatea, ci i unitatea de aciune actorilor i de aceea studierea apariiei, consolidrii i aciunilor statului trebuie s exprime aceast dubl caracteristic a sa. O asemenea tendin este reprezentat de neo-instiuionalism, curent teoretic ce se delimiteaz att de tendinele behavioriste centrate pe analiza instituiilor ca principal factor de inducere a comportamentului individual sau public, dar i de instituionalismul descriptiv al nceputului de secol XX. Viziune interacionalist neo-instituionalismul relativizeaz ideea depen34 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 40.

denei sistemelor politice n raport cu societatea pentru a favoriza perspectiva interdependenei dintre instituii relativ autonome.35 Aceast abordare consider instituiile drept factori ordonatori prin intermediul sistemul de reguli, practici i cutume pe care le influeneaz i care contribuie la organizarea activitii politice dup criterii de eficien. Dar regulile nu reprezint doar un sistem de norme sau cutume ci i un sistem de valori i credine, contribuind la conturarea finalitilor. Caracterul politic al instituiilor, rolul lor de creatoare de sens, conduce la ideea politicii ca o form de interpretare a lumii. Politica nu este doar expresia unor alegeri, ci i o form de educaie sau un mod de dezvluire a lumii. De aceea noua perspectiv instituionalist schimb accentul de la analiza rezultatelor politicii la analiza proceselor de elaborare a politicilor publice. Critica pe care noii instituionalitii o fac paradigmei pluraliste avertizeaz asupra relaiilor dintre societatea civil i stat. Astfel instituiile nu sunt rezultatul proceselor derivate din comportamente i strategii individuale caracteristice societii civile ci au propria lor raiune de a fi. Diferitele variante ale neo-instituionalismului urmresc fie analiza statului din perspectiva lungii durate, fie insist pe rolul instituiilor de a reduce incertitudinea i de a contribui la degajarea preferinei actorilor sociali, fie privilegiaz analiza variabilele culturale ca elemente ce contribuie la formarea i funcionarea organizaiilor. Cele trei instituionalisme au tendine diferite (funcie de metoda de analiz istorie, alegeri publice, sociologia organizaiilor)36, dar sunt axate pe aceeai perspectiv a statului n interaciune cu mediul su mereu n transformare. Instituiile politice desemneaz n mod obinuit organele statului ce exercit funcii legate de exerciiul suveranitii (elaborarea legilor, punerea lor n practic i inducerea ordinii publice). Dei popular, aceast definiie prezint dezavantajul de a perpetua incertitudinile pe care conceptul de suveranitate le presupune. Procesele de globalizare i de integrare n noi forme politice precum Uniunea European presupun o transformare a noiunii de suveranitate. Construcie juridic medieval care la origine permitea regilor n plin proces de respingere a autoritii pontificale s se legitimeze, suveranitatea este neleas ca o form de competen ultim ce nu poate suferi nici un fel de limitare. Ori apariia curilor constituionale, fenomen esenial n practica statului de drept, a nsemnat supunerea parlamentelor, reprezentante ale suveranitii, unor limitri juridice i de competen. Fa de aceast evi35 James March, Johan Olsen, The New Institutionalism. Organizational Factors in Political Life n American Political ScienceReview, nr. 78\1984, p. 738-742. 36 P. Muller, Y. Surel, op. cit., p. 44-46.

36

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

37

dent imprecizie s-a ncercat definirea instituiilor pe baza proceselor electorale. Instituiile politice ar fi deci cele ce rezult direct din competiia electoral. Cum ns i aceast soluie prezint dificulti (monarhii constituionali sunt ereditari, unii judectori americani sunt alei) impreciziile termenului oblig la o definire ct mai clar. Avnd n vedere caracterul lor particular i relaiile pe care le presupun instituiile politice trebuiesc nelese ca structuri relativ stabile de interaciuni politice, juridice i culturale. ntre acestea statul i instituiile legate direct de funcionarea sa sunt privilegiate n orice analiz. Statul reprezint un mod de organizare al puterii politice. Reprezentat prin instituii, puterea de stat descrie modul de implantare al deciziilor i mecanismele de funcionare. ntre diferitele formele de organizare a puterii statul este cea mai complex i mai complet. Apariia i consolidarea statului presupune un proces prin care politica parcurge drumul de la formele personalizate de putere la cele instituionalizate. Cercetrile antropologice evideniaz existena societilor fr stat. n societile arhaice a le numi primitive nsemnnd a introduce un criteriu de ierarhizare valoric de tip etnocentrist nu exista un rege. La contactul cu acest tip de comuniti europenii le-au descris ca fiind fr rege i fr lege,37 deci lipsite de instituia care s asigure cadrul de implementare a legilor. Aceast imagine s-a perpetuat astfel nct puterea odat definit conceptual a fost mult vreme redus la stat. Spre o astfel de abordare conducea i ideea c eful arhaic nu avea nici autoritate, nici putere de coerciie. Dar dac nu poate exercita puterea ca dominaie eful poseda ns caliti ce i asigurau o form de autoritate. Chiar dac societile fr stat nu cunosc instituionalizarea puterii politice, ele nu ignor autoritatea ca form de exercitare a influenei. Obieciile lui Clastres la adresa caracterului universal al dominaiei politice nu priveau i autoritatea, ct vreme eful are cteva elemente ce l disting de ceilali membrii ai comunitii (n perioada de pace el trebuie s asigure consensus omnium fiind un bun moderator, un excelent orator i obligatoriu, o persoan generoas pe ct vreme n timpul rzboiului eful dispune de o putere aproape absolut asupra rzboinicilor)38. Prima perioad a organizri politice arhaice a fost deci una sincretic, n care politica se confunda nc cu religia i morala. Autoritatea, ntr-un prim stadiu, se introduce anonim n corpul social: ea corespunde forei de presiune a obiceiurilor i superstiiilor. eful de familie ori preotul profit de un ansamblu de credine constituind o for dispersat n colectivitate. Aceast form de putere nu este nc clar individualizat, pentru ca ntr-un al doilea stadiu societatea primitiv s
37 Jacqueline Russ, op. cit., p. 63 38 Pierre Calstres, op. cit., p. 35.

cunoasc puterea concentrat n persoana unui ef. Aceast transformare se produce pentru c o societate bazat doar pe cutume nu rezist unui grad de evoluie social; pentru a rezista grupul este nevoit s se organizeze. Mutaia n organizarea puterii nseamn nceputul puterii individualizate, concentrate n minile unui singur om care posed i autoritatea i mecanismele de conducere. Ct vreme rmne o form simpl de conducere puterea individualizat se realizeaz pe baza unor raporturi de la individ la individ. Devenind mai complex ca urmare a creterii numerice a comunitii efia se restructureaz lund forma unei ierarhii a deintorilor puterii, a unei organizri a efilor interpui. n noua sa form, efia dispune de for de coerciie, presupunnd nu doar ncarnarea puterii ntr-un om ce concentreaz n propria-i persoan att instrumentele puterii, ct i justificrile autoritii. Individualizarea apare ca o form simpl i natural a puterii, concret i direct. Chiar dac raporturile de putere de acest fel au o multitudine de modaliti, ntre un ef amazonian sau un domn muntean din secolul al XIV-lea diferenele sunt doar de form, nu i de esen. n ambele cazuri puterea rezid n faptul c n persoana celui care comand se gsesc att exerciiul ct i proprietatea puterii. De la Mircea cel Btrn a rmas o formul explicit a personalizrii puterii: Io, Mircea voievod, unic stpnitor i domn. Din stpnire provine autoritatea domniei, form de organizare a puterii nc neinstituionalizat. Individualizarea raporturilor politice, expresie a nevoii de concret, evideniaz un tip de organizare al puterii ce se fonda pe credina n virtuile personale ale efului. Procesul de instituionalizare a puterii este accelerat de situaiile n care calitile personale ale efului nu mai pot justifica autoritatea pe care o exercit. Treptat comunitatea nu mai accept s organizeze ntreaga comunitate conform voinei unui individ, disociind ntre autoritate i individul care o exercit. Se impune n consecin ideea instituionalizrii, a transferului puterii de la persoana guvernanilor, simplii executani, la stat, autenticul proprietar. 2. 2. AUTORITATE I POLITIC Operaionalizarea conceptului de putere, mai ales n accepiunea sa relaional, introduce dou noi concepte corelative: autoritatea i legitimitatea. Privit din perspectiv analitic autoritatea se prezint ca o relaie difereniat ce presupune un raport ntre posesorul autoritii, subiectul autoritii i domeniul autoritii.39 Dac posesorul autoritii este specializat ntr-un domeniu anume deine o autoritate epistemic. Autoritatea epistemic nu poate fi delegat fiind exercitat numai de
39 J. M. Bochenski, Ce este autoritatea?, Bucureti, Humanitas, 1992, p. 53.

38

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

39

posesor i doar n domeniul su de competen. Recunoaterea autoritii epistemice este conferit de recunoaterea competenei deintorului su n domeniul su de referin. n consecin, acest tip de autoritate se refer la specializare, iar contestarea poziiei exprimate de un expert nu se poate realiza dect prin intermediul specialitilor. Dar cnd autoritatea privete coordonarea unui domeniu i se exercit prin directive aceasta nu se mai refer la propoziii precum autoritatea epistemic, ci la ordine; autoritatea este deontic. Un asemenea tip de autoritate const n recunoaterea poziiei ierarhice a celui ce o reprezint de ctre subiecii asupra crora se exercit i poate fi delegat. Orice tip de autoritate rmne ns din perspectiv analitic individual. Autoritatea politic este un tip de autoritate deontic. Privit din perspectiv juridic autoritatea politic este impersonal, fiind exercitat prin instituii. Caracterul impersonal al instituiilor asigur permanena acestora, schimbarea persoanelor ce dein funcii de autoritate politic neafectnd continuitatea statului. Existena mai multor forme de putere i autoritate nu minimizeaz rolul puterii de stat form instituionalizat a puterii politice care prin suveranitate deine locul central. Rolul puterii i al autoritii politice n organizarea formal a relaiilor de conducere i supunere implic analiza formelor de aciune colectiv i a modurilor de coordonare a activitilor particulare. Felul n care aceste structuri se relaioneaz cu procesele de control social, cu reelele de influen sau de presiune i relaiile ca i cu situaiile conflictuale ce pot rezulta din aciunea lor relev specificul politicii ca domeniu al autoritii. Definind capacitatea unor persoane sau instituii de a obine din partea membrilor unei comuniti sociale, n virtutea unor caliti sau mputerniciri, respectul, supunerea sau ascultarea fa de aciunile, msurile sau directivele lor autoritatea politic depinde de forma de organizare social. Reflectnd un anume statut pe baza cruia se exercit autoritatea presupune recursul la normelor sau regulilor stabile. Aparinnd fie instituiilor, fie fiind reflectat n texte de legi, reguli sau cutume cu care persoanele individuale se identific temporar autoritatea politic nu poate fi separat de purttorii si individuali. Pentru a se concretiza aceasta ia forme personalizate. Dac avantajul autoritii impersonale este tocmai faptul c este abstract, prezentnd ns n compensaie caracteristicile duratei, stabilitii i permanenei, criza autoritii politice i a instituiilor induce aportul persoanelor la meninerea statutului autoritii. Criza instituiilor este reversul faadei abstracte a autoritii, confirmnd rolul actorilor politici i administrativi n definirea autoritii. Autoritatea este un fenomen de putere; ea implic dreptul de a comanda, dar rmne dependent de recunoaterea sa. Consensul unei pri a membrilor grupului care recunosc legitimitatea hotrrilor i de-

ciziilor deintorilor autoritii este determinant pentru ca directivele s se transforme n aciuni concrete. Chiar prin regulile de atribuire a puterii autoritatea desemneaz n acelai timp instituia (persoana) i puterea formal pe care aceasta o posed. Distincia dintre autoritate i putere const n atributele acestora; dac puterea presupune att relaii de conducere-supunere, ct i de dominare-subordonare, autoritatea se rezum la a reprezenta doar relaiile de conducere-supunere. Caracterul politic al autoritii se prezint n modul de manifestare i referinele acesteia. Dei este detectabil ca voin a autoritilor, justificarea poziiilor de autoritate este extins la nivelul ntregii societi i prezentat ca voin naional sau expresie a interesului general. Legitimarea autoritii urmrete concilierea intereselor grupului minoritar aflat la guvernare cu interesele generale. Prin legitimitate, principiul ce ntemeiaz sau justific un sistem de guvernmnt, se realizeaz acomodarea guvernanilor cu guvernaii. De fapt nici un regim politic nu poate funciona i nu se poate menine n lipsa unui minim de legitimitate. Calitate a puterii de a fi acceptat pe baza consimmntului i nu a forei legitimitatea presupune att caracteristici de natur simbolic ct i practici ce variaz n funcie de context. Weber, prin ideal-tipurile sale, a impus o influent clasificare a formelor de legitimitate. Legitimitatea tradiional are un caracter interpersonal, deintorii puterii fiind determinai n virtutea unor reguli transmise i consfinite de tradiie. Cei ce recunosc un astfel de tip de legitimitate se afl de obicei n raporturi de dependen de tip patrimonial. Legitimitatea carismatic se fondeaz pe calitile excepionale ale celui ce o deine i n jurul cruia se constituie o comunitate de tip emoional. Personalizat, aceast legitimitate nu se poate permanentiza, neputnd fi extins asupra comunitii de discipoli. Legitimitatea raional sau legal presupune c relaia de supunere este reglat prin reguli abstracte acceptate de ceteni responsabili. Deinerea puterii presupune competena celui ce o exercit, fiind de natur impersonal. Dar aceste tipuri nu sunt dect n mod excepional detectabile n realitate. Ele se prezint n form combinat una din componente avnd o mai mare importan. Legitimitatea raional este un tip de legitimitate democratic. n acest sens legitimitatea presupune c autoritatea acordat instituiilor puterii s reprezinte interesele majore ale comunitii este rezultatul aplicrii unor proceduri electorale corecte. Pentru aceasta, poporul, unul din vectorii relaiei de legitimitate, se prezint ntr-o dubl calitate: ca for propulsoare a puterii (i confer legitimare i autoritare) i ca fundament social al acestei puteri. n funcie de sursa legitimrii autoritile pot fi reprezentative (direct reprezentative) sau derivate (indirect reprezentative), din prima categorie fcnd parte Parlamentul, iar din cea de-a doua Guvernul.

40

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

41

2. 3. FORMAREA STATELOR MODERNE Constituirea statelor ca forme de organizare permanent i stabil a puterii politice a fost influenat de emergena unor factori al cror rol nu poate fi neglijat. Fenomenul se manifest ncepnd cu secolul al XVIlea cnd ncep s se ntruneasc condiiile favorizante. Constituindu-se mai nti ca un experiment, dovedindu-i calitile, statul devine un model de organizare al puterii astfel nct n secolul al XIX-lea toate formele de organizare a puterii erau reduse la acesta. Produs de export european, statul a cunoscut n secolul al XIX-lea expansiunea n ntregul spaiu euro-asiatic, pentru a fi n secolul al XX-lea transformat i adaptat ca form politic la nivel planetar. Procesul a demarat prin modificarea ctorva elemente ale organizrii puterii preexistente statului, ntre acestea teritoriul determinat n funcie de frontier. Element necesar existenei statului, teritoriul a rspuns interesului guvernanilor de a consolida patrimoniul teritorial i de a unifica i consolida dominaia asupra populaiilor ce l locuiau. Dac teritoriul este relevant i pentru alte forme de organizare a puterii politice n cazul statului apariia conceptului de frontier, ca limita unui teritoriu supus unei autoriti politice recunoscute, a marcat o schimbare fundamental. Pn n secolul al XVI-lea teritoriul, expresie a unei stpniri cu titlu personal, nu era clar delimitat. Formele de organizare a puterii caracteristice evului mediu aveau o viziune mai puin precis asupra teritoriului, expresie a impreciziilor, dar i a sistemului feudal. Hrile medievale nu precizeaz frontierele. Odat cu sistemul de pace din Westfalia, n 1648, sistemul frontierei se impune constituind un atribut al noii forme de organizare politic. Dar politica de concentrare a pmnturilor nu este n sine un factor determinant al formrii statului ct vreme unitatea spaiului delimitat de frontiere nu corespunde unei uniti spirituale. n paralel cu delimitarea din ce n ce mai precis a frontierelor, contientizarea apartenenei la un grup de tip special, se realizeaz prin ideea comunitii de aspiraii i de reacii care solidarizeaz durabil membrii unei comuniti. Cum efii sunt trectori dar puterea rmne trebuie s existe ceva ce preced individualitatea, ceva ce se transmite de la ef la ef interesul naional. Naiunea, alt factor al apariiei statelor moderne, presupune statul ca form de organizare politic pentru c tipul de putere pe care l vizeaz poate impune o situaie durabil. n Europa modern naiunea a creat statul care s-a format lent n spiritul instituiilor unificate de sentimentul naional. 40 Statele noi, cele ce au aprut n secolul al XX-lea ca urmare a proceselor de decolo40 Georges Burdeau, Ltat, Paris, Seuil, 1980, p. 36.

nizare, au presupus o situaie invers i n acest caz exist un cerc vicios, pentru c statul nu are baza spiritual care s-i asigure durata, iar aceasta nu se poate forma pe baza constrngerii, ceea ce explic crizele continui pe care le cunosc statele postcoloniale. Teritoriul i naiunea, elemente ce faciliteaz operaiunea intelectual ce se va desvri prin instituionalizarea puterii, nu sunt ns suficiente pentru a da contribui singure la emergena ideii de stat. Pe de o parte, supunerea tradiional s-a transformat n relaia de autoritate, pe de alt parte n constituirea conceptului de stat, au intervenit o serie de alte elemente legate de nevoia de securitate i aspiraia ctre durat. Transformare supunerii n legitimitate exprim aceast preocupare a conductorilor de a da un fundament sigur dominaiei lor. Necesar pentru a fonda legitimitatea i continuitatea puterii, existena statului este n mod egal o condiie prin care se verific competena guvernanilor. n ncercarea de a-i asigura monopolul asupra deciziei guvernanii caut o surs care s le justifice aciunile. Ideea de stat a venit s faciliteze acest lucru prin relaia de solidaritate dintre deintorii puterii i reprezentrile dominante din comunitate. Apare astfel ideea de suveranitate indivizibil ce se afirm puternic n urma unui efort doctrinar oare, o simpl coinciden? tot n secolul al XVI-lea. Considerat ca o competen de ultim instan ce nu poate fi limitat n nici un mod suveranitatea nu corespunde realitii raporturilor de putere ci nevoii de a justifica reprezentarea politicii. Caracterul simbolic al suveranitii este mai clar cnd sunt relevate contextele n care este afirmat. Pe scena internaional suveranitatea evoc egalitatea juridic ntre state constituind pentru unitile etatice mai puin favorizate un mijloc de a rezista interveniei n trebuirile lor interne. Dar o ntreprindere de acest tip, aprarea unei politici economice naionale s zicem, presupune mijloace adaptate de influen sau de suplinire. Cu ct procesele economice sau politice sunt mai intercondiionate, cu att mijloacele exclusive i suficient de importante la dispoziia statului se diminueaz. n accepiunea sa intern suveranitatea este un atribut al poporului, surs a oricrei legitimiti instituionale. Impus n procesul de transformare a cadrului politic din timpul revoluiilor burgheze noiunea de suveranitate cunoate dou forme: suveranitatea popular i suveranitatea naional.41 Noiunea de popor este suficient de abstract pentru a nu corespunde nici unei realiti. Ceea ce exist concret este populaia, dar populaia nu este poporul n sens politic al termenului. Pe de alt parte, noiunea juridic de popor exclude o serie de categorii
41 Bertrand Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, A. Colin, 1991, p. 95.

42

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

43

pe care realitatea populaiei le conine: copii, condamnai, alienai, imigrani etc. De aceea, fiecare practic politic implic o construcie specific a noiunii de suveranitate. Iniial suveranitatea popular a fost teoretizat de Rousseau pentru care toi indivizii au dreptul la sufragiu i l exerseaz pentru a vota fiecare lege42. Caracterul prea abstract al acestei teorii a fcut ca revoluionarii francezi de la 1789, sub influena lui Sieys, s prefere conceptul de suveranitate naional. Dei tot o entitate abstract, naiunea prezenta avantajul de a putea fi considerat ca o persoan moral diferit de indivizii ce o compun i care dispune de o voin proprie. Ca persoan moral naiunea nu se poate exprima dect n funcie de un statut juridic ce definete organele abilitate s o reprezinte. Democraia direct rousseau-nian face astfel loc democraiei reprezentative prin intermediul constituiei, statut comun n acelai timp naiunii i statului, care nu este dect un instrument prin care se exprim voina naional. n consecin statul a fost analizat ca un mod de organizare al puterii politice pe un anumit teritoriu i n cadrul unei anumite comuniti umane (popor, naiune) ce poate recurge legitim la constrngere pentru a asigura coordonarea societii. Structur politic complex statul presupune, din perspectiv teoretic, recursul la o serie de elemente de analiz. ntre acestea, forma statului are n vedere modul de organizare a puterii de stat i, n special, structura i funcionarea organelor sale de conducere. Aceasta se poate manifesta fie ca form de guvernmnt (republic sau monarhie), fie ca regim politic (ansamblul instituiilor, practicilor i valorilor caracteristice unei comuniti politice date), fie ca structur de stat (stat unitar, stat federal, stat confederal). Mecanismele pe care statul le utilizeaz n funcionarea sa sunt alctuite din totalitatea organelor de stat (autoriti publice), constituite ntr-un sistem unitar (parlament, guvern, justiie etc.) precum i din forele de constrngere (armat, poliie, nchisori etc.) Spaiu al raporturilor dintre guvernai i guvernai statul a fost i este nc subiectul unor controverse puternice. Pentru unii statul este o realitate att de vie i de puternic, nct absoarbe individualitatea noastr a tuturor, care se pierde ntr-nsa. E o realitate att de adnc, nct ea se ntinde n timp i n spaiu mult peste forele i existenele persoanelor individuale. Este o realitate absolut, ntruct nu recunoate nici o autoritate superioar, cum recunoate persoana privat autoritatea statului. Statul nu recunoate nimic superior siei.43 Pentru alii statul este Leviathanul modern care limiteaz orice form de libertate individual. Contestat sau elogiat statul s-a impus ca o realitate
42 J-J. Rousseau, Contractul social, Iai, Moldova, 1996, p. 84. 43 M. Djuvara, Teoria general a dreptului, Bucureti, Editura ALL, 1995, p. 43.

politic incontestabil evolund continuu n funcie de interesele i valorile la care aderau actorii sociali i politici. Cuvntul stat provine din latinescul status ce indica poziia n picioare, inducnd deci ideea de stabilitate, permanen, continuitate. n sensul su modern, de suport i cadru al puterii politice, noiunea de stat era deja folosit de Machiavelli. n prima fraz din Principele Machiavelli se referea la stat. Toate statele, toate stpnirile care au avut i au autoritate asupra oamenilor au fost i sunt republici sau principate44. mpreun cu Hobbes i Spinoza Machiavelli a contribuit la fundamentarea unei teorii laice a statului. Orientat spre analiza fenomenelor concrete Machiavelli nu reuise ns s detaeze ideea de stat de personalitatea celor ce l conduceau. Personalizarea machiavellian a statului prin principe demonstreaz c fenomenul instituionalizrii puterii nu se ncheiase nc. Abordat cu instrumente sociologice statul se prezint ca o dimensiune a societii politice, societate guvernat de o putere instituionalizat, avnd capacitatea i mijloacele de a exprima i de a realiza voina unei pri din colectivitate ca voin general. Aceast voin poate fi revendicat, funcie de condiiile concrete, de un grup restrns sau de un grup majoritar sau cu o asemenea imagine. Reprezentnd ansamblul organelor politice de guvernare statul desemneaz aparatul de conducere al societii politice. Aceast caracteristic a puterii statale a fost analizat din dou perspective: cea care consider statul ca instrument de constrngere sau cea care insist asupra statului ca rezultat al voinei cetenilor. Prima perspectiv are n Max Weber poate pe cel mai important reprezentant al su. Weber asociaz ideii de for, de dominare a statului, ideea de legitimitate, considernd statul o ntreprindere politic cu caracter instituional a crei direcie administrativ revendic cu succes n aplicarea reglementrilor, monopolul constrngerii fizice legitime45. Tot ca instrument de constrngere, dar care poate fi raionalizat prin intermediul dreptului, vede i Hans Kelsen statul. Acesta devine n teoria kelsian o persoana moral ce se ghideaz dup un ansamblu de norme ierarhizate, a cror realizare este asigurat prin fora de constrngere. Tot ca form de constrngere, dar realizat n interesul unei clase, vd statul i marxitii. Pentru Karl Marx, statul reprezenta puterea organizat a unei clase pentru asuprirea celorlalte. A doua variant este reprezentat de contractualism. Reprezentnii acestui curent (Th. Hobbes, J. Locke, J. J. Rousseau) definesc statul pornind de la pactul social pe care indivizii l-au ncheiat pentru a be44 Machiavelli, Principele, Bucureti, Minerva, 1994, p. 4. 45 Max Weber, conomie et societ, Paris, Plon, 1971, t. 1, p. 57.

44

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

45

neficia de binefacerile sociale renunnd n schimb la unele din libertile lor. Statul astfel aprut este un organ suprem din partea cruia cetenii ateapt respect, protecie i asigurarea drepturilor lor civile. Acest contract iniial a fost realizat pe baza voinei liber exprimate a indivizilor care nelegeau astfel s se supun unei voine comune ncarnat n stat. Potrivit acestei concepii, statul se caracterizeaz prin trei dimensiuni fundamentale: naiunea, teritoriul, autoritatea politic suveran (autoritatea public sau puterea organizat statal). 2. 4. FUNCIILE I ORGANIZAREA STATULUI Statul modern unific o societate care, n absena puterilor conferite acestuia, ar cunoate atomizarea i conflictele fondnd unitatea politic, dar i viaa de grup, pe baza Constituiei. Ansamblu de norme ce determin forma de guvernmnt, aplic principiile pe care se structureaz societatea i pe care aceasta le recunoate constituia d sens organizrii etatice. Dar unitatea corpului social nu este doar o rezultant a Constituiei, ci i a altor simboluri sau valori ce permit adoptarea progresiv a puterii de stat la evoluiile societii civile. Ca organizare raional statul construiete strategii de permanentizare a ordinii sau pur i simplu de supravieuire n faa tendinelor continue de dezorganizare. Conform principiului entropiei realitatea tinde continuu ctre o stare simpl de organizare, stare de indifereniere pentru a crei contracarare este necesar organizarea raional. De aceea statul este justificat ca o creaie continu destinat stoprii tendinei de disoluie a comunitii, ameninat, din exterior (rzboaie), ca i n interior (crize economice, sociale sau politice). Statul este organizarea raional i rezonabil a comunitii putnd asigura i alte scopuri dect durata. Statul ca form de organizare raional nu mai este ns la Hegel un simplu instrument, ci condiia perfecionrii omului.46 Reducnd violena i contribuind la permanentizarea comunitii statul pune n lucru funciile sale cele mai importante. Dar gndit n raport cu raionalitatea funcionrii sale statul poate fi implicat n noi sfere de activitate pentru a contribui la transformarea omului n raport cu criteriile raiunii. Pentru a asigura supravieuirea comunitii trebuiesc puse n lucru strategii de echilibru i reglarea conflictelor. n calitate de arbitru, puterea de stat, menine un echilibru fr de care interesele divergente ar putea distruge ntregul. De aceea puterea de stat intervine pentru a rezolva diferendele i a concilia interesele opuse, permind intervenia arbitrajului politic i economic n vederea realizrii interesului general.
46 Alexandre Passerin dEntreves, La notion de lEtat, Paris, Sirey, 1969, p. 207.

Dintr-o perspectiv tradiional, funciile statului nu sunt prezentate doar ntr-o manier descriptiv ci i normativ pentru a realiza obiectivul liberal al limitrii puterii prin putere printr-un sistem de de puteri i contra-puteri. O clasificare a organizrii i instituiilor statului permite sesizarea funciilor, componentelor i multiplelor sale puteri. Raporturile de putere ce se stabilesc n interiorul statului permit analiza sa ca organizaie. Astfel statul ca organizaie corespunde unui ansamblu de puteri ce contribuie la formularea unor decizii legitime. Plecnd de la Montesquieu putem, din motive de simplificare, s clasificm puterea de stat dup criterii legislative, executive i juridice desemnnd astfel funciile statului. Tabel 1. Funciile i organele statului (dup Philippe Braud, Sociologie politique) FUNCII ORGANE DE STAT

Legislative

Parlament (legi n sens strict) Guvern (reglementri autonome) Curi supreme (hotrri de principiu) Guvernul (metodologii de aplicare, msuri individuale) Administraie (metodologii de aplicare, msuri individuale, operaii efective) Parlament (msuri individuale excepionale) Parlament (legi de amnistie) Guvern i administraie (recurs extraordinar) Autoriti judiciare (recurs n contencios)

Executive

Juridice

Spre deosebire de abordrile clasice ale teoriei politice sau juridice sociologia politic contemporan, fcnd abstracie de diversitatea modurilor concrete de guvernare, a privilegiat analiza sistemic a statului privit ca un ansamblu deschis ce ntreine intense schimburi cu mediul su. Activitatea statului ar fi prezent ntr-o dubl micare dinspre societatea civil spre instituii cu funcia de a extrage i mobiliza resurse, dinspre instituii spre societate ca distribuie de bunuri.47
47 Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LDJG, 1996, p. 86.

46

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

47

Dac statul asigur echilibrul forelor divergente i regleaz schimburile dintre instituii i mediu atunci el asigur un spaiu al libertii. Reglnd conflictele prin drept i asigurnd arbitrajul ntre interesele concurente statul confer siguran i garania unui sistem juridic egal pentru toi. Pentru a impune un astfel de sistem, statul instituie reguli constituionale, care s fondeze putere ca o form politic legitim. i dac organizarea se dezvluie n diversitatea puterilor statul desemneaz puterea politic prin excelen. Ca principal surs i resurs de putere statul dispune controlul administraiei, armatei i de multiple alte mecanisme de coerciie prin care i impune autoritatea i realizeaz executarea deciziilor sale. Puterea sa material las s se ntrevad puterea sa real. Probabil cel mai important i influent produs de export european statul s-a dovedit o instituie cu un potenial adaptabil important. Dac n urm cu un secol numrul statelor era sczut astzi ele s-au extins pe toat suprafaa globului ajungndu-se la aproape dou sute de state. ntre acestea cteva zeci se prezint drept comuniti de state, statele federale. Modul de funcionare al acestor state se relev cel mai bine din compararea lor cu statele unitare. Statul unitar presupune existena unei unice voine politice ce este impus ansamblului cetenilor prin intermediul unui aparat administrativ controlat de centru. Principiul su distinctiv l reprezint ideea indivizibilitii statului introdus de Revoluia francez n 1792, ca rspuns la tendinele federaliste ce se manifestau n epoc.48 Principiul statului unitar este susceptibil de diferite interpretri dependente de contextul i referinele momentului istoric analizat. nceputul a fost reprezentat de statul unitar centralizat n care deciziile n materie administrativ erau luate de puterea central. Dar pentru a nu fi paralizate de mulimea problemelor statele centralizate recunosc o serie de competene organelor locale lund msuri de deconcentrare. Deconcentrarea const n numirea unor ageni ai puterii centrale la nivel local, care rmn ns responsabili fa de autoritile centrale. Cererile de cretere a democraiei locale au antrenat tendina de descentralizare a statelor unitare, proces ce presupune c deciziile sunt luate sub controlul cetenilor de ctre autoriti locale alese. Descentralizare poate fi de natur funcional atunci cnd se recunoate serviciilor publice un grad de autonomie ce permite celor interesai s participe la gestiunea treburilor publice, sau de natur teritorial cnd se recunoate autonomia entiti administrative ce se pot administra singure. Statul federal implic existena unor uniti teritoriale multiple ce sunt dotate constituional, legislativ i juridic cu autonomie. Numite
48 Bertrand Chantebout, op. cit., p. 65.

state, aceste uniti federate nu au ns competene internaionale. De la un federalism la altul organizarea de acest tip a statelor presupune o mare diversitate de abordare. Ca origine statele federale pot fi rezultatul unui proces de integrare, dar i de dezagregare. Statele Unite ale Americii sau Elveia sunt rezultatul federalizrii mai multor state suverane. Funcie de specificul perioadei analizate pericolul militar sau cooperarea economic sunt cele mai importante motive pentru care o serie de entiti statale au renunat la suveranitatea lor. Alte state federale au rezultat din dezagregarea unui alt stat, cum este cazul Federaiei ruse care a succedat Uniunii Sovietice. Un caz aparte de asociere a statelor l reprezint confederaia. Caracteristica acesteia este c respect suveranitatea internaional a membrilor si, dar pune n funciune o serie de organisme ce coordoneaz politica lor n anumite domenii. Din perspectiva dreptului internaional federaia nu constituie un stat, relaiile dintre membrii fiind realizate pe baza unui tratat internaional. Spre deosebire de confederaii statele federale sunt organizate pe baza unei constituii. Autorii constituiei sunt reprezentanii statelor federate ce conserv drepturile componentelor federaiei. O federaie recunoate principiile autonomiei i participrii. Conform autonomiei fiecare stat deine competene proprii pe care le exercit fr ingerina guvernului federal, pe cnd principiul participrii implic controlul i intervenia statelor federate asupra politicii federale prin intermediul reprezentanilor lor. De aceea federaiile practic un bicameralism federal n care una din camere reprezint naiunea pe baze demografice, iar cealalt reprezint fiecare component a federaiei (Senatul n SUA, Bundesrat-ul n RFG, Consiliul federaiei n Rusia). 2. 5. SEPARAIA I ECHILIBRUL PUTERILOR Din punct de vedere al structurii statele pot fi unitare sau federale. Statele unitare au un singur centru de putere, un ansamblu unic de instituii cu atribuii de decizie politic, i n consecin presupun un singur organ legiuitor, un singur executiv i o singur autoritate judectoreasc. Statul unitar este indivizibil i dispune de o singur lege fundamental. Constituia (din latinescul constituere a stabili, a decide, a hotr) reprezint legea fundamental a statului i este format dintr-un ansamblu de norme juridice care definesc i fixeaz principiile statului i ale organizrii sociale, sistemul instituiilor statului, bazele juridice ale statutului cetenilor. Reprezentnd forma n care poporul se constituie n putere Constituia se impune fa de toate celelalte actele legislative sau norme juridice. Prin Constituia sunt stabilite organizarea, structura, competena

48

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

49

i funciile instituiilor supreme ale statului, exprimnd n form juridic cele mai importante raporturi din societate. Forme istorice, datate, Constituiile nu sunt imuabile; ele se modific n funcie de schimbarea organizrii de stat, de modificarea relaiilor de producie, a relaiilor politice ori sociale. Aprute ca modaliti de limitare a puterii regale n favoarea parlamentelor constituiile pot fi scrise sau nescrise, flexibile sau rigide. Cele scrise reprezint un act juridic unitar pe cnd cele nescrise cuprind diferite acte normative i obiceiuri eterogene care, mpreun, constituie legea fundamental a statului. Constituiile flexibile pot fi modificate prin proceduri simple, uneori asimilabile legislaiei curente pe cnd modificarea cele rigide urmeaz o procedur special i complex prin care transformrile constituionale sunt limitate. Orice constituie presupune o abordare a raporturilor dintre executiv, legislativ i judectoresc. Executivul (puterea executiv) reprezint acea parte a puterii de stat care realizeaz, prin msuri concrete, conducerea nemijlocit a statului. Dei principiul suveranitii poporului stabilete supremaia Parlamentului fa de celelalte puteri n stat, prin prisma teoriei echilibrului puterilor, puterea executiv are, n cadrul mecanismului de stat, un rol egal cu puterea legislativ i cu cea judectoreasc. Funcia executiv poate fi ndeplinit de un organ unic (Guvernul) sau de unul dual (eful statului Preedintele, monarhul i Guvernul). Tendina de concentrare a puterii n zona executivului reprezint un proces de limitare a influenei parlamentare i implicit a democraiei reprezentative. Transferul puterii de la Parlament instituie reprezentativ, format potrivit unei proceduri democratice i a crei activitate se desfoar, pe baza unor principii democratice , la instituiile executivului, a cror activitate este n mai mic msur i numai indirect sub controlul opiniei publice, corespunde tendinelor de eficientizare a actului guvernrii i exprim tensiunea dintre abordrile tehnocratice i cele democratice. De multe ori creterea rolului executivului are ca actori principali partidele ce controleaz att majoritatea parlamentar, ct i guvernul. Legislativul (puterea legislativ), potrivit teoriei separaiei puterilor, este acea parte a puterii de stat care, nainte de toate, prin Parlament, asigur conducerea statului. Parlamentul a avut un rol deosebit n perioada revoluiilor din Anglia, rile de Jos, Frana, n limitarea absolutismului, n lrgirea participrii populaiei la viaa politic. Apariia parlamentului ca instituie reprezentativ a nsemnat un progres considerabil, pentru c fr instituii reprezentative nu poate exista democraie (cu excepia democraiei directe). Semnificaia deosebit a parlamentului const n legitimarea democratic a puterii de stat. Parlamentul este singura instituie reprezentativ aleas care, prin com-

ponena sa, reprezint, interesele ntregii populaii, autoritatea lui bazndu-se pe liberul consimmnt al electoratului, exprimat prin alegeri parlamentare. Parlamentul are una sau dou camere, purtnd diferite denumiri (n S. U. A. : Camera Reprezentanilor i Senat, n Marea Britanie: Camera Comunelor i Camera Lorzilor etc.). n Romnia, principalele funcii ale legislativului sunt legiferarea, investirea i controlul Guvernului. Teoria separaiei i echilibrului puterilor transpune n gndirea politic modelul influent n epoc al fizicii newtoniene. ncercare de a aduce teoria politic la acurateea fizicii a presupus copioase i uneori necritice mprumuturi din tiinele exacte. Viziunea societii ca un sistem n echilibru implica ideea c orice perturbare provoac o adaptare corespunztoare a diferitelor subsisteme, astfel nct echilibrul global s poat fi restaurat. Sistemul politic se afl ntr-un echilibru dinamic, iar adaptarea acestuia la schimbri se produce ntre anumite limite i numai atta timp ct raportul de fore interior rmne relativ stabil. n momentul n care apare o rsturnare a acestui raport (o revoluie, de exemplu), soluia nu se mai gsete dect printr-o depire a sistemului i o refacere a echilibrului la un nivel nou, superior. Montesquieu, prelund o sugestie a lui Locke, a dezvoltat n Spiritul legilor principiul separaiei puterilor n stat prin delimitarea funciilor legislativ, executiv i judectoreasc, pn atunci exercitate de o singur autoritate statal. Atribuind aceste funcii unor structuri statale distincte, apte s se controleze n mod reciproc, pentru a mpiedica preeminena uneia n favoarea alteia, Montesquieu urmrea limitarea puterii prin putere. Acest principiu filozofic transpus n termeni juridici i aplicat n planul practicii politice poate fi regsit n diferite forme n majoritatea statelor democratice. Un efect pervers al aplicrii rigide a separaiei puterilor n stat const n minimizarea principiului suveranitii naionale, deoarece puterea aparine naiunii iar nu puterilor publice care doar o exercit n numele acesteia. Separarea complet a puterilor n stat poate produce un blocaj instituional care poate perturba eficienta funcionare a puterilor n stat. Montesquieu credea c tendinele excesive ale uneia dintre puteri pot fi stopate prin aciunile conjugate ale celorlalte viznd echilibrarea puterilor n stat prin mijloace de control reciproc care asigur informaiile necesare funcionrii instituiilor i a raporturilor dintre ele. Teoria echilibrului puterilor este o msur de siguran care mpiedic deriva autoritarist a uneia dintre puteri. Dac la nceput s-a insistat mai ales pe ideea separrii puterilor n stat ca o compensaie la absolutismul monarhic, mai trziu, ca o contrapondere la tendina de separare rigid a acestora s-a impus practica colaborrii i a echilibrului puterilor, ceea ce a presupus constituirea unor autoriti publice dis-

50

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

51

tincte, fiecare cu rol bine determinat (de exemplu, puterea legislativ, pentru exercitarea funciei legislative i puterea executiv, asociat funciei executive n stat). Separaia puterilor nu a fost niciodat n practic perfect cci ar fi condus la blocarea funcionrii sistemului politic. Dac regimurile prezideniale recunosc un rol important controlului reciproc al puterilor n stat, regimurile parlamentare i semiprezideniale practic o colaborare a puterilor chiar mai evident, genernd o puternic interferen a funciilor i o multiplicare a relaiilor dintre executiv i legislativ. 2. 6. STATUL DE DREPT Expresia stat de drept nu reprezint doar o formul juridic abstract, ci desemneaz o realitate concret, acea form de organizare a puterii de stat raionalizat prin raportarea ei constant i efectiv la sistemul de legi i la principiul respectrii libertilor individuale. Dac n mod curent expresia stat de drept este folosit doar pentru a exprima opoziia dintre regimurile democratice i dictatoriale, teoria statului de drept evoc un sistem n care statul reprezint personificarea unei ordini juridice ce are la baz principiul ierarhizrii normelor. Pentru teoreticienii statului de drept o norm juridic nu poate fi valid dect n msura n care ea satisface att prin modul de legiferare ct i prin coninutul su determinrile coninute n norme de nivel superior. Singura norm ce nu depinde de o alt norm este Constituia; ea reprezint modul n care poporul se constituie n putere i este expresia voinei generale (de unde i exigena aprobrii constituiilor prin referendum). De aceea, mecanismele de control sunt prevzute pentru a verifica conformitatea normelor inferioare cu cele superioare. Dac statul liberal insist pe figura reprezentantului ca reprezentant al voinei generale, statul social pe cea a tehnicianului ca unic posesor al expertizei, statul de drept insist asupra judectorului ca exponent al prevalenei unei ordini eticojuridice. Rolul de aprtoare a valorilor face din justiie o redut mpotriva capriciilor majoritilor parlamentare, dar i a raionalitii interesat doar de eficacitate. Existena judectorului constituional descrie nu doar un mecanism preventiv ce protejeaz exprimarea voinei generale contrabalansnd principiul majoritii prin exigena respectrii drepturilor fundamentale, ci se nscrie n micarea de reevaluare a formelor democraiei contribuind la legitimarea acesteia. Cultul legii implic o nou viziune asupra democraiei, care nu mai este doar un instrument ntre altele, ci devine n societile contemporane o form de participare a cetenilor la luarea deciziilor i de garantare a drepturilor i libertilor. Statul de drept devine astfel un

element esenial al unei democraii lrgite, n care noi actori i fac simit prezena. ns orice ordine juridic este lipsit de suport n msura n care nu i gsete fundamentul n societate. Eecul modelului n cazurile Germaniei sau Austriei n perioada interbelic este ilustrativ. Construcia statului de drept variaz n funcie de gradul de democratizare al societii; crizele economice, sociale sau politice pot antrena prbuirea celor dou. Chiar dac tematica statului de drept este relativ recent n gndirea politic au existat abordri ce au premers analiza juridic a raportului stat-drept. n secolele XVI-XVIII Bodin, Hobbes i Montesquieu au trasat fundamentele i principiile statului de drept. Jean Bodin n ale sale ase cri despre Republic a avut n centrul preocuprilor sale modul n care comunitatea se organizeaz n funcii de drept i moral. Republica, putere suveran, are dreptul de a guverna i este deci o form legitim de organizare politic. Hobbes n De cive i n Leviatan pune accentul pe garantarea libertilor individuale, iar Lock, n Al doilea tratat de guvernare, pune ideea de asociere la baza corpului politic deschis spre statul de drept. Montesquieu prin teoria separaiei puterilor n stat afirm practic supremaia regulilor n organizarea statului. n fine, Contractul social al lui Rousseau, cu referinele la lege i la suveranitate nu este strin genezei statului de drept. Termenul stat de drept este o traducere literar a cuvntului german Rechtsstaat care intr n vocabularul curent odat cu doctrina juridica german din a doua jumtate a secolului al XIX-lea. Obiectivul pentru care a fost construit este acela de a ncadra i de a limita puterea statului prin drept. Teoria statului de drept exprim dorina de a ntri rolul juridicului ntr-un stat n ntregime acomodat dreptului. Acest obiectiv a fost operaionalizat n cteva viziuni distincte asupra raporturilor dintre stat i drept: viziunea formal conform creia statul de drept este acea form de stat care se folosete de mijloacele dreptului i de forma juridic, viziunea ierarhic care implic superioritatea dreptului n raport cu statul i viziunea material pentru care dreptul comport anumite atribuii intrinseci n interiorul statului.49 Spre deosebire de britanica Rule of law (domnia legii) teoria statului de drept a reprezentat o abordare formal fr nici o referin procedural sau substanial. n viziunea iniiatorilor si teoria statului de drept urmrea s permit sesizarea legturilor strnse dintre stat i drept, analiza evoluiei formelor de stat de tip european dup evul mediu i construcia unei concepii capabile s ofere o imagine teoretic a raporturilor dintre ordinea politic i cea juridic. n esen statul de drept este expresia unei tendine normativiste care viza lr49 Jacques Chevallier, LEtat de droit, Paris, Montchrestien, 1992, p. 11.

52

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

53

girea continu a spaiului juridic. Schimbarea intuit de teoreticienii statului de drept a urmat cursul transformrilor de natur moral: tranziia de la etica datoriei la etica postdatoriei, de la emanciparea parial de spiritul religie (reminiscena ideii de obligaie) la abandonarea datoriei n favoarea dinamicii drepturilor subiective.50 Aceast lent transformare a universului etic a contribuit la revigorarea teoriei statului de drept. n funcie de contextul intelectual al dezbaterii teoria statului de drept s-a centrat fie pe putere ca n Germania, fie pe legitimitate ca n Frana. n doctrina secolului al XIX-lea statul de drept era un stat care n raporturile sale cu subiecii si accepta existena unui regim de drept. Ca urmare deintorii puterii nu puteau utiliza n aciunile lor dect mijloace autorizate de ordinea juridic n vigoare. Prim demers semnificativ, doctrina german a Rechtsstaat-ului s-a constituit printr-un ir de aporturi teoretice convergente. Dou concepii s-au evideniat: cea liberal reaciona mpotriva omnipotenei statuluijandarm i urmrea s limiteze sfera de aciune a statului i s protejeze libertile individuale prin dictarea de legi precise, pe cnd cea conservatoare considera dreptul un mijloc de organizare raional a statului i de normalizare a raporturilor cu cei administrai. Dincolo de diferenele de abordare, ideea central a teoriei germane a constat n conceptul de auto-limitarea. Dac statul este la originea dreptului, acesta din urm nu poate constitui o constrngere extern, o limit obiectiv a organizrii politice. Teoreticienii auto-limitrii consider dreptul ca pe o veritabil constrngere pentru stat. Statul nu poate suprima ordinea juridic fr s i distrug propriile fundamente. Presiunile de natur politic i social oblig statul s acioneze doar ca urmare a unei abilitri juridice. Recursul la for trebuie s se fondeze pe norme juridice i astfel exerciiul puterii se transform n competen, instituit i ncadrat de drept. Organele de stat sunt obligate s respecte sub aspect formal o ierarhie de norme. Administraia trebuie s se supun dreptului, legea Constituiei, instituiile i exercit autoritatea n funcie de atribuiile ce le sunt acordate de Constituie. De aceea intervenia judectorului constituional devine indispensabil pentru a face respectat primordialitatea legii i a Constituiei. Deci dreptul nu e o limit extrinsec, el este o limitare intrinsec, exprimat printr-un proces de obiectivare a voinei sale ntr-o ordine juridic stabil, coerent i ierarhizat. Astfel statul de drept nu ar depinde de puterea dreptului, ci de reeaua de credine care influeneaz organizarea politic.
50 Gilles Lipovetsky, Amurgul datoriei, Bucureti, Babel, 1996, p. 20.

Teoria auto-limitrii a fost criticat n cadrul doctrinei franceze a statului de drept. Plecnd de la ideea statului naiune consfinit de Revoluia de la 1789, juritii francezi au acionat pentru a fonda teoria statului de drept pe baze sociale, fcnd din drept o realitate distinct de stat. Norma juridic nu este rezultatul existenei statului, ci reflexia unui principiu anterior i superior: Dumnezeu, Natura, Omul sau Societatea. Astfel statul nu ar fi dect un interpret al acestei ordini preexistente ct vreme faptul ce genereaz legea se afl n afara statului. Cel mai reprezentativ teoretician al statului de drept a fost Hans Kelsen. Aparinnd colii normativiste de la Viena de la nceputul secolului al XX-lea Kelsen a reevaluat consecinele ce rezultau din ideea raionalitii formale care a stat la baza teoriei statului de drept constatnd c dincolo de ideea de limitare a statului prin drept poate fi descoperit coninutul intrinsec al ordinii statale existente. Concepia formal a statului de drept impune principiul ierarhiei normelor ce presupune c dreptul se prezint ca un edificiu format din niveluri supraordonate i subordonate. O norm nu este valabil dect dac ea satisface dimensiunile unei norme superioare. Astfel toate normele i gsesc fundamentul n alte norme superioare. Norma juridic subordonat ar fi o extindere a normei juridice superioare. Dac se face abstracie de procesele ce creeaz drept de tipul aprobrii unei noi Constituii toate celelalte actele juridice sunt rezultatul aplicrii unei norme superioare. Procesul de consolidare a statului de drept n societile moderne a constat n constituirea progresiv a unei noi ordini juridice ce a substituit ordinea juridic preexistent, devenind singurul cadru de referin pentru ntreaga comunitate. n spaiul teritorial pe care l descrie statul nu exist dect un singur cadru juridic legitim i suveran, cel al statului. Kelsen afirm absoluta identitate dintre stat i drept, care constituie o singur ordine a constrngerii. Dac juridic teoriei statului de drept instituie un autentic cult al dreptului i o form de legitimare a puterii politice ca abordare valoric aceast viziune accentueaz pe rolul libertilor individuale integrate unei concepii democratice asupra rolului statului. 2. 7. STAT I SOCIETATE CIVIL Aprut ntrun context de criz a parlamentarismului, la sfritul secolului al XIXlea, teoria statului de drept reorganiza raporturile dintre legislativ i juridic n favoarea celui din urm. Ea exprima astfel reacia dreptului mpotriva ordinii politice. Reprezentnd o alt viziune asupra democraiei dect cea specific statului liberal, teoria statului de drept nu rmne ns doar la nivelul dezideratelor, ci capt, odat cu apariia curilor constituionale, o dimensiune real

54

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

55

ce presupune n practic o reducere a suveranitii de care dispuneau parlamentele. Dac legea este rezultatul voinei generale i este deasupra intereselor circumstaniale ale aleilor, atunci posibilitatea acestora de a schimba continuu regulile trebuie s fie condiionat de respectarea legii. Cultul legii, prin rolul proeminent pe care l acord valorilor de dreptate i egalitate, este o component esenial a democraiei, neleas nu doar ca simplu mecanism instituional, ci ca o stare de spirit a societii. Teoria statului de drept d seama despre un compromis ntre ideologia democratic i valorile liberale. Plecnd de la constatarea c democratizarea sufragiului transform natura legislativului care devine victima presiunii opiniei transformnd aleii n reprezentani ai unor interese particulare, statul de drept asigur n egal msur cu limitarea omnipotenei parlamentelor i o form eficient de protecie n faa tiraniei majoritii. Libertatea de decizie a statului este limitat n cazul statului de drept de existena unor norme juridice superioare a cror respect este asigurat de existena unei puteri judectoreti impariale. Judectorul devine deci cheia de bolt a realizrii statului de drept, cci ierarhia normelor nu devine efectiv dect dac acestea sunt juridic sancionate. Drepturile fundamentale nu sunt n mod real asigurate dect dac justiia le asigur protecia. Cultul dreptului sa tradus prin sacralizarea judectorului. Dac statul liberal insist pe figura reprezentantului ca exponent al voinei generale, statul social pe cea a tehnicianului ca unic posesor al expertizei, statul de drept se centreaz pe figura judectorului ca reprezentant al unei ordini eticojuridice. Rolul de aprtoare a valorilor face din justiie o redut mpotriva capriciilor majoritilor parlamentare, dar i a raionalitii interesat doar de eficacitate. n acest context, existena judectorului constituional descrie nu doar un mecanism preventiv ce protejeaz exprimarea voinei generale contrabalansnd principiul majoritii prin exigena respectrii drepturilor fundamentale, ci se nscrie n micarea de reevaluare a formelor democraiei contribuind la legitimarea acesteia. Societatea civil ca asociere a indivizilor ce dispun de drepturi civice are ca fundament drepturile ce rezult din asumarea contient i activ a calitii de ceteni. Libera asociere i drepturile omului, alturi de principiul ierarhizrii normelor i al independenei justiiei, creeaz un binom ntre statul de drept i societatea civil. ntr-un stat de drept cetenia reprezint limita dincolo de care deintorii poziiilor de putere nu pot s atenteze la drepturile cetenilor fr a justifica astfel nesupunerea sau revolta acestora. Dreptul de a combate nclcarea drepturilor ceteneti, chiar prin violen n unele abordri, este una din ideile ce fac ca statul de drept s existe.

Reacionnd mpotriva comandamentelor politicii centrat pe ordine care tinde s reduc totul la simpla raiune de stat, societatea se protejeaz, i apr indivizii mpotriva arbitrariului, instituind o nou ordine, a drepturilor i libertilor ceteneti. Redus la simplul monopol al coerciiei, statul nu mai poate fi protectorul libertilor, ci aprtorul propriilor interese. Ideea monopolului asupra coerciiei exprim viziunea conservatoare asupra statului de drept aa cum a fost ea prezentat n cadrul colii germane de ctre F.J. Sthal pentru care dreptul nu ar reprezenta o limitare, ci un mijloc de organizare raional a statului i de normalizare a raporturilor sale cu cei administrai. Cunoscndu-i prerogativele, statul ar interveni fr complexe mpotriva cetenilor ct vreme dreptul nu este o limit exterioar statului, ci consecin a autolimitrii acestuia. 2. 8. REGIM POLITIC I TIP DE ADMINISTRAIE Forma n care se instituionalizeaz relaia ntre ceteni i guvernani este n general definit ca desemnnd un regim politic. Dei exist interpretri ce variaz n funcie de autor sau de spaiul cultural, toate definiiile au n vedere ca element central un ansamblu de instituii. Maurice Duverger considera c, n sens larg, regimul politic este forma n care se face distincie, ntr-un grup social dat, ntre guvernani i guvernai51. n sens restrns, acelai autor consider c regimul este o anume combinare a sistemului de partide, a modului de scrutin, a uneia sau mai multor tipuri de decizie, ca i a uneia sau mai multor structuri de grupuri de presiune. O asemenea definiie nu poate s evidenieze ns diferena conceptual care exist ntre regim i sistem politic. Conceptul de regim politic nu cunoate o abordare unitar n tiina politic. n funcie de context i de referine (juridice sau sociologice), conceptul de regim politic are dimensiuni variabile. Alturi de aceste abordri teoretice, viziunea jurnalistic asupra regimului adaug, prin simplificare, dificulti suplimentare. La nivel teoretic confuzia cea mai des ntlnit este cea ntre regim i sistem politic. Sistemul politic, model teoretic introdus sub influena teoriei sistemelor i folosit n special n anii 70-80, exprim la nivel conceptual interaciunile politice i instituionale ce determin deciziile crora li se supun colectivitile i indivizi. Pentru unii, de exemplu, sistemul reprezint exerciiul puterii ce rezult din practica instituional dominant52, pentru alii (coala de politic comparat american) el este rezultanta tuturor structurilor sub
51 Maurice Duverger, Les rgimes politiques, Paris, PUF, 1981, p. 7. 52 Olivier Duhamel, op. cit., p. 276.

56

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

57

aspectul lor politic. Prima variant, care se ncadreaz n abordarea instituionalist, dar depete analiza strict constituional, pune n eviden diferena dintre prevederile constituionale, care ar caracteriza regimul politic, i practica politic ce se face pe baza acestuia, dar creia i se adaug dinamismul vieii politice i rolul esenial al structurrii partidelor politice n raport cu instituiile. Clasificarea tradiional a regimurilor politice a cunoscut ncepnd Aristotel numeroase variante care nu au adus ns modificri importante, astfel c numrul de titulari ai puterii rmne nc, pentru muli autori, un criteriu valabil53. Pe de alt parte tendina de a aborda problema regimului doar din perspectiv juridic las numeroase i importante aspecte neclarificate. Chiar n interiorul perspectivei juridice exist diferene de la autor la autor, astfel c regimul politic este fie forma pe care o ia ntr-o societate raportul ntre guvernani i guvernai, fie ansamblul regulilor constituionale54, fie un ansamblu de mecanisme ce repartizeaz puterea ntre diferitele organe i fixeaz modul lor de relaionare55. Pentru a depi cantonarea ntr-o definiie strict instituional, fr ns a lrgi prea mult unghiul de abordare, Jean-Louis Quermonne propune o definiie intermediar a regimului politic ca ansamblu de elemente de ordin ideologic, instituional i sociologic care concur la formarea guvernmntului ntr-o ar dat i ntr-o perioad determinat. n primul rnd legitimitatea, pentru c un regim politic este rezultatul unei anume legturi ntre setul de valori acceptate de majoritatea cetenilor i aciunile guvernanilor. Cultura politic i pune amprenta asupra regimului politic de o manier profund i, de aceea, neluarea ei n consideraie poate duce la blocarea relaiei dintre politic i societate. Ct de mult se poate ndeprta aciunea guvernanilor de ateptrile opiniei publice este o problem controversat. Un rspuns posibil poate veni din cercetarea tipului de cultur politic i a subculturilor ce coexist. Ele dau msura gradului de toleran al activitilor guvernamentale. Tipul de administraie este dependent att de latura instituio53 Criteriul numrului de deintori ai puterii este utilizat de Marcel Prelot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987, care deosebesc ntre democraii, monocraii, oligarhii i regimuri mixte, sau n Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 1983, pentru care exist dou mari tipuri de regimuri politice: democraia i celelalte regimuri. n studiul nostru ne vom referi la modul de funcionare a instituiilor politice n cadrul regimurilor democratice. 54 Olivier Duhamel, op. cit., p. 275. 55 Phillippe Parini, op. cit., p. 43.

nal, de regimul politic i de forma statului, ct i cultura politic, de tradiiile fiecrei societi. coala comparativ american face, de exemplu, n optica lui Almond i Powel, diferena ntre ansamblul instituiilor, care este regimul, i sistemul politic care, pe lng instituii include i structurile economice i sociale, tradiiile istorice, contextul cultural sau valorile definitorii pentru o societate. Unii aduc acestui tip de definiie obiecia c este prea vast, producnd o confuzie ntre sistem i societatea politic i neglijnd distincia dintre societate civil i stat56. Regimul politic al Romniei actuale are ca fundament revoluia din 1989. Ca element fondator revoluia d natere unui nou regim a crui osatur instituional a fost schiat nc la 22 decembrie 1989. Acest moment poate fi considerat ca momentul de nceput al celei de a doua republici. n prima etap a noului regim vor domina elemente juridice i instituionale ale perioadei anterioare. Distincia ntre prima republic i cea de-a doua devine clar dac lum n considerare principiul legitimitii. Instaurarea Republicii Populare pe 30 decembrie 1947 nu a fost nici legitim i nici legal. Nu a fost legitim pentru c nu a fost rezultatul unui consens popular i nu a fost legal pentru c nu a respectat procedurile constituionale. Prima republic a fost creat de regimul comunist cu acordul i la cererea URSS. Instaurarea Republicii Populare pe 30 decembrie 1947 nu a fost nici legitim i nici legal. Nu discutm aici de regimul de ocupaie militar care reducea independena Romniei la o figur de stil. Clarificarea statutului republicii cere deci examinarea legitimitii i legalitii aciunii de proclamare a Republicii Populare Romne. Legitimitatea presupune c acceptarea dominaiei guvernanilor se bazeaz nu att pe coerciie, ct pe consimmntul liber al populaiei. Este vorba de o liber acceptare a supunerii, ceea ce presupune o dubl condiionare: cei supui se regsesc n cei ce conduc (regsesc regulile scrise i nescrise acceptate, dar mai ales simbolistica imaginarului politic), iar cei ce guverneaz nu se tem de guvernai. Ori, ce s-a ntmplat pe 30 decembrie 1947 nu s-a bucurat de consensul populaiei. Abdicarea forat a regelui Mihai a avut caracterul unei lovituri de stat. Liderii comuniti s-au ferit s recurg, dup model italian, la referendum. Dac legalitatea caracterizeaz conformitatea unui act cu norma de drept ierarhic superioar, atunci proclamarea Republicii Populare Romne a fost ilegal. Regula superioar la care trebuia s se raporteze orice aciune de schimbare a regimului era Constituia din 1923, care, la articolele 129 i 130 prevedea condiiile de revizuire a
56 Jean-Louis Quermonne, Les rgimes politiques occidentaux, Paris, Seuil, 1986, p. 12

58

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

59

legii fundamentale. Nerespectarea acestor proceduri i lipsa consensului popular i a confirmrii democratice a acestuia fac din prima republic o form de guvernmnt ilegitim i ilegal. Existena sa de facto a fost consecina direct a totalitarismului comunist a crui soart a mprtit-o. Distincia ntre prima republic i cea de-a doua devine clar dac lum n considerare principiile legitimitii i legalitii. Republica a doua poate fi considerat legitim i legal. Legitimitatea ei i are originea n legitimitatea revoluiei romne din 1989, n consensul general al romnilor asupra rsturnrii dictaturii lui Ceauescu i, implicit, asupra cderii comunismului. Noua forma republican de guvernmnt a fost afirmat (prin schimbarea denumirii statului) n Declaraia din 22 decembrie 1989. Prin aceasta, implicit, noua republica a cptat un caracter legal ce va fi confirmat prin Constituia din 1991. Referendumul pentru aprobarea Constituiei a avut, din acest punct de vedere, un caracter formal. Totui aprobarea Constituiei nu nseamn i consolidarea regimului. Rezultat dintr-o anume configuraie politic Constituia nu poate trasa dect de o maniera general cadrul regimului politic. Alte variabile intervin n definitivarea fizionomiei unui regim politic. Slbiciunile unei definiii de tip duvergerian aplicat la cazul romnesc devin evidente atunci cnd se pune problema caracterizrii regimului. Au fost folosite, lundu-se ca baz textul constituional, toate definiiile posibile de la regim parlamentar la regim prezidenial, trecnd prin regimul semiprezidenial. O abordare specific tiinei politice depete referina strict la instituii. Prin faptul alternanei, alegerile parlamentare i prezideniale din 1996 au un rol esenial n consolidarea regimului politic romnesc. Credibilitatea instituiilor politice, mai ales n etapa consolidrii regimului politic, poate fi afectat de continuitatea la guvernare. Criza de ncredere n deintori puterii nu nseamn ns lipsa de ncredere n instituii. Este important deci a se identifica caracteristicile regimului politic romnesc. Acesta trebuie analizat n raporturile sale cu viaa politic, cu gradul de structurare al partidelor i activitatea societii civile. Rolul formei de guvernmnt i al efului statului nu poate fi exclus dintr-o asemenea abordare. Prima perioad a celei de a doua republici este legat de preedinia Iliescu. Rolul determinant a fost n realitate rezervat preedintelui de la nominalizarea primului ministru, la viaa intern a partidului de guvernmnt care a funcionat ca o majoritate prezidenial conduce la definirea regimului ca prezidenialist. Prezidenialismul nu se ncadreaz ntr-o definiie riguroas, ci ine cont de varietatea practicilor. Ceea ce i d specificitatea este ns rolul central al preedintelui, formal sau informal, n luarea deciziilor i tendina de

a subordona alte puteri publice57. Dar tipul de regim politic nu apare ca o construcie independent de ateptrile sociale, mai mult sau mai puin manifeste. Problema formei de guvernmnt n Romnia a devenit dup 1989 tem de dezbatere public. Evaluarea perioadei totalitare n condiiile (re)construciei sistemului de partide i al competiiei politice a fcut ca discuia asupra formei de guvernmnt s se pun n termenii dihotomiei monarhie constituional-republic. Aceast tem a fost speculat, cu rezultate diferite, n campaniile electorale din 1990, 1992 i 1996. Lucru cu att mai uor cu ct loialitatea fa de regele Mihai a unor lideri ai partidelor istorice era de notorietate public. Forma republican de guvernmnt aprea ca indestructibil legat de totalitarismul comunist i, deci, compromis. Dar republica ca form de guvernare trebuie disjuns de ncrctura perioadei comuniste. Aici poate interveni distincia aristotelic ntre forme pure i forme corupte de guvernmnt. Republica comunist a fost o form corupt. Natura republicii se schimb ns odat cu revoluia din decembrie 1989. Schimbarea de regim politic este real doar atunci cnd noul regim se afl ntr-o total contradicie cu cel precedent. O asemenea situaie este posibil ca urmare a unei revoluii, a unei lovituri de stat, a restauraiei sau a revizuirii integrale a constituiei58. Ori, dac n 1989 a avut loc o schimbare de regim, modul n care aceasta s-a produs a fost receptat difereniat. Continuitatea la guvernare a unor persoane cu influen i n vechiul regim la care s-a adugat rezultatul electoral al partidelor istorice n alegerile din 1990 i 1992 a provocat, fie rezerve, fie chiar reacii de respingere a revoluiei. Treptat referina la revoluie a disprut sau n cel mai bun caz s-a diminuat n discursul politic romnesc. Oricum revoluia nu mai constituie un izvor de legitimitate. Suspiciunea n raport cu deintorii puterii a fost treptat transferat asupra evenimentelor din decembrie 1989 care capt pentru unii contururile unei lovituri de stat. Pentru ca o schimbare de regim s fie clasificat ca revoluie ruptura fa de vechiul regim trebuie s fie radical. Ct vreme se manifesta doar continuitatea la guvernare (continuitate la nivelul forelor politice guvernante dar i continuitate la nivelul unor persoane ce au avut poziii importante n vechiul regim), schimbarea de regim aprea ca parial. n paralel se manifesta tendina de a individualizare a puterii, tendin ce va afecta imaginea procesului de instituionalizare a puterii, de separare, deci, ntre persoan, care este doar deintor temporar al puterii, i stat, ce devine proprietarul acesteia.
57 Serge Sur, Le systme politique de la Ve Rpublique, Paris, PUF, 1983, p112. 58 Jean-Louis Quermonne, op. cit., p. 31.

60

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

61

Aparent ntre regim politic i administraie relaiile par mai degrab slabe. Cum ar putea regimul politic s influeneze tipul de administraie? Gradul participrii politice a cetenilor, o variabil important n realizarea unui tip de administraie, este influenat n mod direct de specificul regimul politic. Cadrul legal al administraiei, dar mai ales sistemul electoral practicat n Romnia reduc participarea la viaa politic a cetenilor la simpla participare la alegeri. Absena sau slbiciunea vieii asociative, activitatea formal sau deferena organizaiilor civice pot conduce la tipuri de administraie local neparticipative. De fapt, tendina de a copia la nivel local comportamente tipice pentru un regim nu poate fi neglijat. Tentaia de a clasifica alegerile locale ca simple alegeri administrative pune n eviden ncercarea de a considera actul administrrii locale ca fiind unul strict tehnic, deci ieit de sub controlul direct i nemijlocit al cetenilor. n realitate ns n cazul alegerilor locale se manifest o competiie de programe politice, opiunile i soluiile au o clar orientare politic, responsabilitatea aleilor locali este de asemenea politic. Rolul de parlament local al consiliilor locale este asumat mai degrab parial, iar ntrunirea periodic a acestuia face ca primarul s ias ntr-o oarecare msur de sub controlul consilierilor. Sistemul alegerii directe a primarului care este n funcie n Romnia conform Legii 70/1991 este o copie a alegerii Preedintelui statului. Se reproduce astfel la nivel local modelul prezidenial al conducerii statului. Dar acest tip de scrutin (majoritar uninominal n dou tururi) poate avea, n cazul administraiei locale, drept consecin o situaie de blocaj n relaiile dintre primar i consiliul local, dac ntre afilierea politic a majoritii consilierilor i culoarea politic a primarului nu exist coresponden. Juridic regimul semiprezidenial poate fi cercetat n funcie de o serie de variabile care par s l particularizeze n raport cu alte forme de regim. Regim intermediar ntre cel prezidenial i cel parlamentar acest tip de regim nu este inaugurat odat cu republica a V-a francez n 1958. Republica de la Weimar a cunoscut i ea un asemenea regim, iar aceast experien i evideniaz limitele. Relaia dintre ansamblul regulilor constituionale vzute ca regim politic i exerciiul puterii ce rezult practica instituional dominant considerat ca sistem politic59, fr a rezolva problema definiri celor dou concepte, pune n eviden interaciunile dintre juridic i politic. Raporturile dintre regim i administraie se realizeaz ntr-un cadru juridic determinat. Raportul dintre politic i juridic pus n termenii anterioritii i ai preeminenei implic recursul la teoria statului de drept. Norma juridic este rezultatul unei dezbateri politice, dar ea nu se poate intra n contradicie cu ansamblul
59 Olivier Duhamel, Les dmocraties, Paris, Seuil, 1995, p. 276.

legislaiei existente la data aprobrii ei. Dac teoria statului de drept pune problema ierarhizrii normelor juridice i a respectrii drepturilor omului, ea nu pune politicul ntr-o stare de dependen fa de juridic i nu duce la limitarea sau autolimitarea statului. Controlul constituionalitii legilor d coeren cadrului legislativ, nltur posibilitatea contradiciilor, voluntare sau involuntare, ntre norme juridice i asigur continuitatea statului n condiiile alternanei la guvernare specifice democraiei. Caracterul politic al guvernrilor locale nu poate fi negat; acesta se desfoar ns n cadrul statului i pe baza normelor juridice existente. Exerciiul puterilor n stat variaz n funcie de forma unitar sau federal a statului. Centralizarea, fenomen specific statului unitar, a aprut i s-a dezvoltat n acord cu voina cetenilor de a depi tiraniile locale sau dezordinea de tip feudal. Departe de a fi privit ntotdeauna ca o constrngere n dezvoltarea liber a societii, centralizarea a constituit pentru unii expresia progresului. Emile Durkheim sublinia, de exemplu, paralelismul ntre progresele centralizrii i civilizaie 60. Evoluia istoric a diferitelor state europene dezvluie cauzele istorice diferite ale existenei diferitelor tipuri de administraie. Prin natura sa, statul unitar este centralizat concentrnd ansamblul puterilor la nivel central. Statul unitar este centralizat, iar organele de conducere exercit toate competenele legate de suveranitate. Statul unitar poate delega la nivel local o parte din puterile sale. Este vorba de o deconcentrare prin intermediul creia statul prin mijlocirea agenilor care au fiecare competene de decizie asupra unei teritoriu, dar care se afl ntr-o relaie de subordonare61. Cum o centralizare perfect este impracticabil, fenomenul deconcentrrii acord puteri unor autoriti locale aflate sub coordonarea puterii centrale pe baza principiului subordonrii ierarhice. Descentralizarea descrie o micare contrar centralizrii, ea urmeaz unei centralizri anterioare. De aceea descentralizarea se situeaz n general n cadrul statului unitar62. Form de redescoperire a identitilor locale, descentralizarea nu pune n pericol identitatea naional i expresiile politico-instituionale ale statului unitar. Paralel cu descentralizarea apare i un mecanism de control al autonomiei locale, control care poate fi de oportunitate sau de legalitate n funcie de gradul de descentralizare pus n practic. Tradiia istoric contribuie de asemenea la constituirea unui tip de administraie. Modul de constituire al statului, statutul istoric al diferitelor provincii sau minoriti a influenat decisiv tipul de admi60 Jacques Baguenard, La decenralisation, Paris, PUF, 1985, p. 106. 61 Philippe Parini, Les institutions politiques, Paris, A. Colin, 1984, p. 15. 62 Jacques Baguenard, op. cit., p. 12.

62

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

63

nistraie. Statul federal nu cunoate fenomenul descentralizrii propriuzise deoarece el nu este centralizat. Ceea ce poate varia n acest caz este gradul de autonomie acordat la nivelul entitilor componente federaiei nivelului administrativ inferior. n Europa pot fi luate n considerare trei mari tradiii administrative63. Ele pun n eviden raportul dintre regimul politic i administraie. Corespunznd clivajului centru-periferie i depinznd de o serie de factorii precum tradiiile, forma statului sau circumstanele politice aceste tipuri de administraie acord roluri diferite ealonului local. Tradiia francez, care s-a impus i n Romnia, este rezultatul unei evoluii care are ca fundament revoluia francez de la 1789 i ncheierea procesului de centralizare a statului francez. Elementele distinctive ale acestui model sunt uniformitatea (teritoriul este mprit n circumscripii administrative dotate cu competene identice), echilibrul (ntre descentralizarea colectivitilor locale i deconcentrarea serviciilor statului) i tutela statului asupra colectivitilor locale (prin prefect). Acest model are ca rezultat centralizarea i atomizarea colectivitilor locale. Tradiia german este rezultatul mozaicului etatic specific spaiului german care a dus la forma federal de organizare a statului. Landul, preexistent statului, are n consecin competene legislative. Puterea landurilor face ca acestea s i exercite tutela asupra comunitilor locale. Subsidiaritatea este un mecanism care permite evitarea unei centralizri la nivelul landurilor. Marea Britanie este un stat unitar n care coexist patru naiuni. Tradiia administrativ britanic are ca element distinctiv eterogenitatea. Anglia, Scoia, ara Galilor au fiecare organizri locale specifice. Autoritile locale repartizate pe dou niveluri, comitatul i districtul, dispun de puteri importante punnd n practic politicile guvernamentale. Autonomia acestor autoriti este ns delegat de legislator, putnd fi deci oricnd retras64. Nu doar instituiile influeneaz tipul de administraie, ci i cultura politic dominant sau subculturile regionale. Unitile administrative constituie cadrul instituional al participrii cetenilor la viaa local. Participarea la viaa comunitii locale contribuie structurarea unor moduri distincte de a face administraie. Activismul asociativ, parteneriatul societate civil administraie, induc modaliti de colaborare i rezolvare a problemelor concrete ale comunitii. Ca rspuns la tendina statului de a controla societatea, aceasta la rndul su s-a organizat, ur63 Hugues Portelli, Les rgimes politiques europens, Paris, Le livre de poche, 1995, p. 54-65. 64 ibidem, p. 58.

mrind s limiteze tendinele expansioniste ale statului reliefate centralizare, birocratizare i limitare a libertilor i drepturilor cetenilor. Societatea civil reprezint tocmai forma de aprare a cetenilor fa de abuzurile statului. Ea este o form de limitare a puterii arbitrare n favoarea cetenilor. Societatea civil poate fi definit ca ansamblul formelor de organizare ce nu sunt controlate de instituii ale statului. Asociaiile, fundaiile, sindicatele, organizaiile patronale sunt moduri de existen ale societii civile. Ele nu sunt ndreptate mpotriva instituiilor statului, colabornd cu acestea sub forma parteneriatului societate civil-stat. Doar n msura n care activitile statului pun n pericol, sau par a pune n pericol, drepturi ale cetenilor, organizaii ale societii civile avertizeaz asupra pericolului i ncearc a-l corecta. Societatea civil este deci un element important al oricrui proces de democratizare, altfel democraia rmne fr realul su fundament i motiv, participarea nestingherit de opreliti administrativ-birocratice a cetenilor la viaa comunitii.

Politici i instituii politice

65

CAPITOLUL III

INSTITUII POLITICE I GUVERNARE

3. 1. SISTEMUL INSTITUIONAL ROMNESC Sistemului instituional reprezint ansamblul relaiilor dintre diferitele puteri i autoriti ale statului. n funcie de atribuiile ce revin fiecrei autoriti publice pot fi distinse autoritatea deliberativ, ndeplinind n principal funcia legislativ, autoritatea prezidenial, ndeplinind funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, de reprezentare a statului romn i de garant al independenei naionale i al integritii teritoriale a rii i autoritatea guvernamental, avnd ca funcie principal asigurarea nfptuirii politicii interne i externe a rii i exercitarea conducerii generale a administraiei publice. n raport cu specificul i nivelul de competen unele autoriti sunt centrale (Parlamentul, Guvernul) sau locale (Consiliul local, Primria). Sub aspect funcional-relaional autoritile publice sunt rezultatul unui proces n mai multe etape. ntr-o prim etap corpul electoral alege prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat membrii celor dou camere ale parlamentului. Ca urmare a constituirii unei noi majoriti parlamentare i n conformitate cu procedurile constituionale Preedintele intervine ntr-o a doua etap prin desemnarea unui candidat pentru funcia de Prim-ministru. A treia etap const n investirea Guvernului de ctre Parlament n edin comun a celor dou Camere prin acordarea votului de ncredere. Dac votul de nvestitur a fost acordat Preedintele procedeaz la numirea Guvernului. Alte relaii privesc revocare din funcie. Parlamentul, n edina comun a celor dou Camere, poate suspenda din funcie Preedintele Romniei n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei. Parlamentul poate, de asemenea, s cear trimiterea n judecat a Preedintelui pentru nalt trdare. n ce privete guvernul Parlamentul poate face uz de o procedur opus votului de ncredere, moiunea de cenzur, prin care, n condiiile acceptrii ei prin

vot, se retrage ncrederea acordat Guvernului. Att votul de ncredere, ct i moiunea de cenzur, pot fi rezultatul deliberat al aciunii guvernamentale exprimate prin angajarea rspunderii n faa Camerei Deputailor i a Senatului, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. Un alt aspect important i controversat al relaiilor instituionale l reprezint delegarea legislativ. Parlamentul poate decide, printr-o lege special de abilitare, delegarea legislativ n favoarea Guvernului. La rndul su Guvernul interacioneaz cu Parlamentul prin cteva mijloace specifice: exercit dreptul la iniiativ legislativ; poate solicita delegarea legislativ pentru emiterea de ordonane i trebuie s solicite aprobarea Parlamentului pentru ordonanele de urgen emise; poate provoca un vot de ncredere implicit sau o moiune de cenzur, angajndu-i rspunderea n faa Parlamentului; poate solicita Parlamentului adoptarea unor proiecte de legi n procedur de urgen; membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului ntre cele dou Camere exist relaii caracteristice reglementate prin regulamente speciale: organizarea unor edine comune; transmiterea proiectelor de legi i a propunerilor legislative de la o Camer la cealalt n vederea dezbaterii i eventualei lor adoptri; constituirea comisiei paritare pentru declanarea proceduri de mediere, atunci cnd una din Camere adopt un proiect de lege sau o propunere legislativ ntr-o redactare diferit de cea aprobat de cealalt Camer. De asemenea, ntre Preedintele Republicii i Guvern sunt stabilite forme specifice de interaciune: Preedintele poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit; el poate participa la edinele Guvernului, caz n care prezideaz acele edine; Primulministru contrasemneaz unele dintre decretele emise de Preedintele Romniei, angajndu-i astfel propria rspundere politic. 3. 2. GUVERNUL NTRE PARLAMENT I PREEDINIE Dei problema separaiei puterilor n stat are o istorie lung nu se poate afirma c s-a cristalizat o concepie unitar n aceast privin, cu toate c n practica statelor democratice principiul funcioneaz sub diferite forme. Cele mai ntlnite critici acuz artificialitatea i datarea teoriei n perioada luptelor mpotriva absolutismului monarhic al secolelor XVII-lea i al XVIII-lea. Pentru aceti puriti nu se poate susine existena n realitatea politic a statelor a diferenierii ntre puteri. Unitatea de esen a puterii, definit a fi de natur politic, n virtutea teoriei c politicul i manifest preeminena n raport cu celelalte aspecte ale guvernrii statelor, fiind la baza actului legiferrii i putnd controla aciunile justiiei, este considerat a fi reprezentat de posibi-

66

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

67

litatea de a obine de la o persoan sau un grup de persoane o reacie scontat, fie c aceasta este acceptat sau impus. Ca urmare, separaia puterilor nu ar porni de la un fapt real, ci ar urmri limitarea abuzurilor i controlul relativ al aciunii guvernelor. n fapt, noiunea de putere politic este o abstracie, o construcie lingvistic care denumete o serie de aciuni individualizate de influenare a diferitelor persoane, grupuri sau a colectivitii. Avem de a face nu cu o putere, ci cu puteri de tipuri de intensiti diferite: puterea de a emite legi, puterea de a executa legi, puterea de a iniia proiecte de legi, de a numi, de a elabora ordonane i hotrri etc. n msura n care aceste puteri sunt precis definite, astfel nct s nu conin ambiguiti sau concepte vagi, i sunt repartizate la instituii i autoriti diferite, astfel nct fiecare s dein puteri de o intensitate egal, se poate stabili un echilibru ntre puteri, evident instabil i legat de persoanele care l dein. Posesorii acestor puteri devin purttorii unor interese specifice care au drept consecin comportamente distincte i duc la exercitarea unui anumit control asupra posesorilor altor tipuri de puteri cu care intr n concuren. Atunci cnd persoanele investite cu putere dovedesc slbiciuni sau pot fi supuse presiunilor sau antajelor, interesul specific este nlocuit cu dorina de conservare i, evident, puterea n cauz se diminueaz, aprnd astfel un dezechilibru. ns atta vreme ct asupra limitelor impuse prin convenie juridic nu se intervine, pericolul de cronicizare a abuzului de putere este remediabil. n centrul preocuprilor privind controlul puterilor s-a aflat de la nceput guvernul, care prin prghiile sale coercitive, se dovedete a fi cel mai predispus spre exces. Adepii acordrii unor puteri sporite guvernelor incrimineaz n special riscul crizei de autoritate i al apariiei dezordinilor, pe cnd adversarii acestora au n vedere excesul i abuzul ce pot apare, datorit naturii coruptoare a puterii, n aciunea de guvernare. n subsidiar, divergenele n aceast privin pornesc de la o evaluare etic a naturii umane de o manier bivalent, considerndu-se fiina uman fie cu precdere bun, fie n mod irevocabil nclinat spre ru. n teoria clasic a separaiilor puterilor n stat, puterile guvernamentale sunt reunite n noiunea de Executiv, care ar defini puterea de a pune n aplicare, de a executa legislaia. Termenul de Executiv nu este pe deplin satisfctor deoarece organele politice, denumite astfel, altele dect Parlamentul sau organele judectoreti nu se mrginesc doar la a executa legile, ci asigur direcia general a politicii statutului, potrivindu-li-se termenul de guvernani, pe cnd parlamentul asigur mai degrab o funcie de control i delimitare.65
65 Maurice Duverger. Institution politique et droit, t I, Paris, PUF, Paris, 1974, p. 160.

Practic, pentru cazul concret al Romniei, exist dou categorii de guvernani: Preedintele i Guvernul, ntre aceste dou autoriti existnd o anumit dualitate care face ca regimul politic romnesc s fie definit ca unul semiprezidenial, deoarece eful statului nu are doar un rol pur onorific, ci puteri reale pe care le poate exercita n raport cu Parlamentul prin intermediul mesajelor, prin posibilitatea dizolvrii camerelor legislative, n raport cu Curtea Constituional prin numirea unui numr de judectori ai acesteia, n raport cu Guvernul sau mpreun cu acesta, precum i prin dreptul de a recurge la referendum. Pe de alt parte, n msura n care precedentul constituit de simultaneitatea alegerilor legislative i prezideniale din septembrie 1992 devine cutum, iar repetarea experienei n 1996 i 2000 ntrete aceast ipotez, posibilitatea ca ntre Preedinte i grupul majoritar din cele dou Camere s existe afiniti politice i interese comune este crescut. Pot apare deci influene fie dintr-o direcie, fie din alta, n funcie de conjunctura politic i de raportul de fore. Guvernul devine astfel rezultatul voinei comune a Preedintelui i Parlamentului i este de presupus c doar cu greu i-ar putea exercita mandatul fr ncrederea efului Statului. 3. 3. ALCTUIREA I MODUL DE FUNCIONARE A GUVERNULUI Conform Constituiei Romniei din 1991 Guvernul reprezint, mpreun cu Parlamentul, Preedinia, administraia public i autoritile judectoreti o autoritate public. Activitatea i alctuirea Guvernului Romniei se bazeaz pe reglementrile constituionale i pe Legea 37/1990 la care se adaug Hotrrile de Guvern ce completeaz structura acestuia. Guvernul este alctuit din Primul-Ministru, minitri de stat, minitrii i secretari de stat, membri ai Guvernului. Este vorba de un organ colectiv, deoarece puterea de decizie a Guvernului se exercit sub form colectiv n cadrul edinelor de Guvern. Legea 37/1990 definete Guvernul ca organ central al puterii executive, care exercit, n conformitate cu legea, administraia public pe tot teritoriul rii. edina de Guvern este funcia guvernamental cea mai important juridic, deoarece reprezint cadrul n care se dezbat i se decid ordonane i hotrri guvernamentale. O serie de puteri ale Guvernului nu pot fi exercitate dect n edinele de Guvern sau ca urmare a deliberrilor din acestea: aprobarea proiectelor de legi, ordonane sau hotrri, autorizarea Primului Ministru de a angaja responsabilitatea Guvernului n faa Parlamentului.

68

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

69

n sens larg, prin edina Guvernului se exercit puterile atribuite acestuia prin Constituie, exceptnd cazurile n care exist alte dispoziii. Articolul 6 al Legii 37/1990 stipuleaz ca obligatorie prezena a cel puin jumtate plus unu din membrii Guvernului pentru a se putea exercita funcia de decizie colectiv. Minitrii au putere de decizie personal asupra departamentului ministerial pe care l conduc. Dar, politic vorbind, ei aplic n sectorul lor deciziile luate de ansamblul Guvernului. Dealtfel, o influen politic real au mai ales minitrii membri ai Biroului Executiv. Biroul Executiv al Guvernului are ca obiectiv rezolvarea operativ a unor probleme curente ale guvernrii i urmrirea punerii n aplicare a dispoziiilor guvernamentale, fiind compus din Primul Ministru, minitrii de stat, minitrii de finane, de interne, al aprrii i de justiie Primul Ministru este eful real al Guvernului, n acest punct prevederile Constituiei fiind foarte clare, afirmnd c acesta conduce Guvernul i coordoneaz activitatea acestuia. eful Guvernului convoac i prezideaz edinele Cabinetului66 i ale Biroului Executiv, semneaz ordonanele i hotrrile aprobate n timpul dezbaterilor, contrasemneaz decretele prezideniale cnd este cazul. Dac Preedintele rii asist la edinele de Guvern (nu i la cele ale biroului executiv), atunci acesta prezideaz automat deliberrile. Din perspectiva importanei funciilor n stat, Primul Ministru urmeaz imediat dup Preedintele republicii, preedintele Senatului i preedintele Camerei Deputailor. Ca influen, urmeaz n ierarhia guvernamental minitrii de stat, care sunt nsrcinai cu coordonarea activitii anumitor domenii, fr a ocupa n mod obligatoriu un portofoliu ministerial. n cazul n care un ministru de stat dirijeaz un departament ministerial, acesta are un rang i o autoritate superioare ministerului pe care l conduce. Titulatura funciilor n cadrul Guvernului variaz i exprim prioritile politice ale fiecrui prim ministru i sprijinul pe care acesta l poate revendica. Este gritoare n aceast privin dublarea funciei de Ministru de Stat cu un portofoliu. Independenei totale a Preedintelui fa de Parlament i fa de Guvern i se opune dependena relativ a Guvernului n raport cu aceste dou autoriti publice, care mpreun au roluri specifice n numirea sau n revocarea cabinetului. Preedintele desemneaz candidatul la funcia
66 Termenul Cabinet are mai multe accepiuni. n cazul de fa, el are n vedere Guvernul, dei n mod oficial aceast denumire nu este utilizat n Constituia din 1991. n Frana, Consiliul de Cabinet desemneaz reuniunea tuturor minitrilor i secretarilor de stat cu rol de pregtire a deciziilor, dar prin Cabinet sunt desemnate uneori guvernele reduse numeric.

de Prim Ministru, iar acesta alctuiete Guvernul, de presupus nu fr o prealabil consultare a efului statului. Dar att Preedintele, ct i Primul Ministru au o libertate de alegere limitat de acordarea ncrederii de ctre Camerele legislative, astfel c att nominalizarea Premierului, ct i alctuirea Guvernului trebuie s fie susceptibile de a primi acordul majoritii deputailor i senatorilor. Revocarea Guvernului este consecina unui vot de nencredere al parlamentului, rezultat al unei moiuni de cenzur depus de cel puin o ptrime din senatori i deputai (art. 112 al Constituiei), sau ca urmare a angajrii rspunderii de ctre Guvern asupra programului su, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege (art. 113). n cazul n care moiunea de cenzur este votat ori dac Guvernul nu a mobilizat votul majoritatii asupra textului pentru care i-a angajat responsabilitatea, Primul Ministru va prezenta demisia sa preedintelui, care va angaja consultri n vederea alctuirii unei noi echipe guvernamentale. Preedintele poate cere Parlamentului un nou vot de ncredere asupra Guvernului i dac cele dou camere resping de cel puin dou ori cererea de investire, se poate recurge la dizolvarea acestora (art. 89). Prin ameninarea cu dizolvarea, eful Statului ar putea obine sprijinul majoritii parlamentarilor, dar n condiiile n care acetia sper n alegeri legislative favorabile ansele de meninere a Guvernului dincolo de data validrii scrutinului sunt nule. Ct privete incompatibilitile, poziia de membru al Guvernului nu poate fi deinut n cumul cu o alt funcie public de autoritate (exceptnd pe cea de membru al Parlamentului) i, de asemenea, cu o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial. 3. 4. RAPORTURILE DINTRE GUVERN I PREEDINTE n afara acestor puteri, care sunt exercitate n comun de Preedinte i de Parlament n raport cu Guvernul, ntre eful statului i echipa guvernamental exist o serie de legturi care fac ca dualitatea dintre aceste dou categorii de guvernani s se estompeze n anumite privine, iar n altele s genereze ambiguiti. Aceste legturi iau forma, n general a relaiilor dintre Preedinte i Primul Ministru, ultimul avnd drept de contrasemntur asupra unora din decrete prezideniale, ceea ce implic o serie de puteri comune n domeniul politicii externe, aprrii naionale, n acordarea graierii sau conferirea decoraiilor i a titlurilor de onoare. Conform articolului 87 din Constituie Preedintele are prioritate n ceea ce s-ar putea defini ca domeniul su rezervat politica ex-

70

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

71

tern, aprarea naional i ordinea public. Practicarea efectiv a acestor puteri se lovete ns de tipul de sprijin pe care Preedintele l poate revendica. Existena majoritii prezideniale asigur preedintelui o larg marj de manevr, pe ct vreme coabitarea absolut sau relativ i limiteaz sfera de influen. Dei nu este prevzut n textul constituional majoritatea prezidenial pe care eful statului se poate baza n Parlament permite exercitarea unei largi influene politice. Coabitarea absolut presupune c majoritatea guvernamental este compus din reprezentanii curentelor adverse Preedintelui care astfel nu beneficiaz de nici un suport parlamentar, pe cnd coabitarea relativ este rezultatul unei coaliii guvernamentale din care fac parte i concureni sau adversari politici ai efului statului. Preedintele reprezint statul n relaiile externe i, n aceast calitate, el ncheie tratate internaionale care au fost negociate anterior de Guvern prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe sau a altor departamente interesate, i sub rezerva ratificrii lor de ctre Parlament. La propunerea Primului Ministru Preedintele acrediteaz sau recheam reprezentanii diplomatici ai Romniei sau nfiineaz, desfiineaz i stabilete statutul misiunilor diplomatice din strintate. n calitatea sa de comandant al forelor armate i de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, eful statului are o serie de atribuii militare pentru realizarea crora colaboreaz cu Premierul, care este totodat i vicepreedintele acestui organism. Primul Ministru are drept de contrasemntur n problema mobilizrii pariale sau generale a armatei, care n cazuri excepionale va fi supus ulterior aprobrii Parlamentului, dar nu la mai mult de 5 zile de la luarea deciziei. Sunt de asemenea supuse contrasemnrii msurile luate n caz de agresiune armat pentru respingerea agresorului. i tot n domeniul militar, Premierul contrasemneaz decretele privind acordarea gradelor de mareal, general sau amiral. n afara procedurii de numire a Guvernului, n urma votului de ncredere al Parlamentului, preedintele este investit i cu dreptul de a numi, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, la propunerea Primului Ministru, pe unii membrii ai Cabinetului (art. 85 al Constituiei). Dup cum au dovedit remanierile guvernamentale de dup august 1993 ale guvernului Vcroiu, ca i cele din decembrie 1997 sau ianuarie 1999 asupra acestui punct exist divergene de opinie alimentate de prevederile ambigue privind interimatul funciei de ministru ale art. 106, alin 3, cumulat cu art. 105 din Constituie, care dup unii, ar putea fi interpretat n sensul c, n urma revocrii, la propunerea efului Guvernului, ar urma s se exercite un interimat de 45 de zile. Disputa a fost n general soluionat n sensul art. 85, care prevede c Premierul poate propune i Preedintele poate numi mi-

nitrii n caz de remaniere, fr a mai consulta Parlamentul, urmnd ca n alte cazuri s se stabilesc interimatul funciei (demisie, incompatibilitate, pierderea drepturilor electorale, deces etc.). n decembrie 1997 tendina paralmentarist a fost mai puternic remanierea guvernului Ciorbea implicnd i o etap de consultare a legislativului. Dar acest interludiu ce prea s indice o scdere a influenei prezidenialiste s-a ncheiat n ianuarie 1999, cnd numirea ca Ministru de Interne a lui Constantin Dudu Ionescu s-a fcut, n condiii de urgen, fr consultarea Parlamentului. Implicit s-a ntrit tendina de prezidenializare a regimului politic romnesc. Preedintele poate consulta Guvernul n probleme de urgen sau de importan deosebit, ns nu rezult c pot fi impuse prin aceasta soluii cu caracter obligatoriu echipei guvernamentale. Att prin dreptul de consultare, ct i prin prezidarea edinelor de Guvern la care este prezent, ori prin sprijinul oferit n cazul unui vot de nencredere, se exprim posibilitatea efului statului de a influena indirect aciunile sau deciziile guvernamentale. 3. 5. RAPORTURILE GUVERNULUI CU PARLAMENTUL Parlamentul i manifest n raport cu activitatea guvernamental atribuiile sale de control i de delimitare, dei ntre cele dou autoriti publice partenariatul este mai degrab regula, acordul ntre actul de decizie guvernamental i sprijinul majoritii parlamentare fiind destul de des. Membrii Guvernului pot asista la edinele celor dou Camere, prezena devenind obligatorie atunci cnd exist o solicitare n acest sens legat de interpelrile parlamentarilor sau de informaiile i documentele cerute de plenul adunrilor ori de comisiile parlamentare. Cererile de informare sau interpelrile sunt trimise celor interesai prin intermediul aparatului de lucru al ministerului sau secretariatului de stat pentru relaia cu parlamentul. n ceea ce privete interpelrile privind direcia general a politicii Guvernului, rspunsul este de competena Premierului. n teorie, un Guvern i poate exercita atribuiile pe parcursul unei legislaturi parlamentare, dar n practic puine guverne reuesc acest lucru. Una din modalitile cele mai utilizate pentru nlturarea guvernelor, ori pentru uzarea lor este moiunea de cenzur, care poate fi iniiat n legtur cu anumite aspecte ale politicii guvernamentale sau ca urmare a angajrii rspunderii procedur prin intermediul creia Primul Ministru cheam la ordine parlamentarii majoritii n cazul unor diferende n probleme considerate vitale pentru linia politic a cabinetului.

72

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

73

Form a luptei parlamentare dintre majoritate i opoziie, moiunea de cenzur reuete foarte rar s determine cderea guvernelor, dar slbete poziia acestora n faa partenerilor de coaliie, a sindicatelor sau a opiniei publice. n cazul regimurilor multipartidiste, cum este situaia n Romnia, majoritile sunt rezultatul coalizrii pe baz principal sau de oportunitate a mai multor grupri politice, iar moiunile de cenzur sunt modaliti tactice de evaluare a solidaritii i gradului de cooperare dintre partidele parlamentare majoritare. Pentru a se limita numrul de ocuri ce pot fi resimite de echipele guvernamentale eterogene ale coaliiilor, moiunile de cenzur nu pot fi iniiate dect o singur dat pe parcursul unei sesiuni parlamentare de ctre aceiai semnatari (art. 112 al Constituiei). n practica parlamentar romneasc s-a manifestat ca modalitate auxiliar cenzurii utilizarea moiunii simple sau a moiunii de cenzur iniiat n cadrul sesiunilor extraordinare. Puterea de iniiativ legislativ este mprit ntre Guvern, cele dou Camere sau cel puin 250000 de ceteni, dar n realitate, ea este exercitat n cvasitotalitate de ctre Cabinet. Pentru introducerea proiectelor de lege pe ordinea de zi a Camerelor, n funcie de prioritile Guvernului, este abilitat responsabilul pentru relaia cu Parlamentul (n funcie de conjunctur ministru sau secretar de stat, ceea ce demonstreaz diferita abordare a relaiei cu Parlamentul n funcie de contextul politic). Cel mai curent repro care se adreseaz Parlamentului este legat tocmai de ritmul redus de adoptare a proiectelor de lege, dar Parlamentul este un organ deliberativ i dac atunci cnd este ales ntre alternative limitate majoritile pot fi frecvente, cnd numrul de opiuni este mare nu exist nici un motiv s se formeze o majoritate n favoarea fiecreia dintre ele67. Deciziile de tip majoritar nu sunt cele mai potrivite pentru astfel de situaii, deoarece consensul este, dac nu imposibil, n orice caz greu de realizat. Slaba productivitate legislativ este argumentul invocat pentru abilitarea Guvernului de a emite ordonane. n fond este vorba de o manier prin care Parlamentul ncearc s eludeze o parte din responsabilitatea sa n probleme n care costul politic este mare i repercusiunile asupra proximelor alegeri pot fi nefavorabile. Constituia Romniei, la art. 114, stabilete posibilitatea emiterii de ordonane ca urmare a votrii unor legi speciale de abilitare, sau a ordonanelor de urgen emise n cazuri excepionale, care intr n vigoare dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. Delegarea legislativ prin
67 Frederich A. Hayek, Drumul ctre servitute, Humanitas, Bucureti, 1993, p. 79.

abilitarea Guvernului de a emite ordonane are o valabilitate restrns la o perioad strict delimitat, ordonanele avnd putere pn la mplinirea termenului de abilitare, dac la aceea dat nu au fost aprobate de Parlament. Procedura ordonanelor a fost folosit ncepnd cu guvernul Stolojan, continund cu guvernele Vcroiu, Ciorbea, Vasile i Isrescu din motive de eficien a activitii guvernamentale. mpotriva acestor practici a fost invocat art. 85 alin 1 al Constituiei n Parlamentul este desemnat drept unica autoritate legiuitoare a rii. Conform acestui punct de vedere, legiferarea prin parlament trebuie s constituie regula, iar cea prin ordonane excepia. Obiecia are ca temei temerea c Guvernul s-ar putea transforma ntr-un organ de planificare economic i legislativ. Pericolului scprii de sub control a echipelor guvernamentale din motive de optimizare a activitii lor i se poate contrapune delegarea doar a atribuiilor legate de detalii68, problemele de principiu fiind rezervate dezbaterilor parlamentare. Practica guvernrii dup 1997 a transformat ordonana de urgen ntr-o situaie curent. Aceast procedur a limitat n mod categoric influena Parlamentului, subliniind n fapt rolul determinant al partidelor politice, reprezentate att n cele dou Camere ct i n Guvern, n definirea practicilor politice. n fapt locul i rolul partidelor politice a crescut permanent n cadrul regimului politic romnesc, voluntarismul liderilor reprezentai n Guvern imprimnd un caracter guvernamentalist actului guvernrii i inducnd o situaie conflictual ntre instituia guvernamental i cea prezidenial. n regimul politic i constituional inaugurat de Constituia din 1991 Guvernul are puteri nsemnate, dei limitate prin controlul parlamentar i influena prezidenial, care fac ca responsabilitatea acestuia n conturarea liniei generale a politicii statului s fie de prim importan. Raportul de fore la nivelul coaliiei majoritare i conjuncturile politice, economice sau sociale fluide pot influena echilibrul puterilor prin stabilirea unui grad de dependen crescut sau favoriznd unele dezechilibre ntre diveri posesori ai puterilor i ntre instituiile pe care acetia le reprezint, cu accent pe relaia ParlamentGuvern. Rolul Preedintelui, important n impunerea unei linii politice generale datorit alegerii sale prin vot universal dar i puterile acordate acestuia prin Constituie, confer posibilitatea implicrii, n situaii delicate, n susinerea uneia sau alteia din pri. Dar arbitrul absolut n ultim instan ar trebui s fie ceteanul, contient de interesul su i de fora implicit a votului liber exprimat.
68 ibidem, p. 84.

74

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

75

3. 6. TIPOLOGII ALE REGIMURILOR POLITICE N EUROPA CENTRAL DUP 1989. Revoluiile europene din 1989 au fost, n primul rnd, un fenomen central european, att datorit ariei de pornire, ct i datorit consecinelor, a cadrului de referin pe care l vor reprezenta pentru evaluarea procesului revoluionar. Dealtfel cele trei state care vor fi primele laboratoare ale tranziiei spre regimurile democratice, Polonia, Cehoslovacia i Ungaria, au avut o serie de experiene antitotalitare care vor converge spre afirmarea unei specificiti a tranziiei spre democraie i economia de pia. Revoluia ungar din 1956, primvara praghez din 1968 i Carta 77, micrile studeneti i muncitoreti din Polonia n 1968-1969, KOR-ul i apoi Solidaritatea stau mrturie despre respingerea modelului comunist n cele trei state. Am putea, deci, vorbi despre un model central european al tranziiei? Trilaterala de la Viegrad prea s duc spre o asemenea concluzie. Procesele de integrare n NATO i n Uniunea European indic o vizibil preferin pentru aceste state. Integrarea n dou viteze este o realitate care pune o linie de separaie, mai mult sau mai puin precis, ntre cele trei state i restul. Democraia, regim a crui stabilitate i beneficii sunt evidente n occidentul european i n SUA, a constituit referina revoluiilor din 1989. ntre diferitele modele de urmat selecia putea s se fac n funcie de proximitatea geografic, de istoria comun, dar i de tradiiile instituionale de la care Polonia, Cehia, Ungaria i Romnia se puteau revendica. Primul criteriu, proximitatea geografic i istoria comun ar evidenia existena unui model de regim politic central european. Exist ns un model de regim politic central european? i mai ales exist o Europ Central definibil politic? Europa Central este un concept ce revine periodic, mai ale n ceea ce am putea considera momentele de criz ale regiunii69. Revoluia de la 1848 ar fi un astfel de moment de criz n care, incipient, ideea de Europa Central s-a manifestat ntr-un context impropriu, n care emergena naiunii ca entitate cultural i politic s-a dovedit un obstacol real. Anul 1989 ar fi un alt moment important n evoluia ideii de Europ Central. Conceptul de Europ Central se poate revendica de la dou tradiii diferite, cea mai recent ducnd cu gndul al pangermanismul nceputului de secol al XX-lea, cea de a doua la tradiiile multiculturalismului Imperiului Habsburgic70. Oricare ar fi tradiia revendicat, rolul elementului german este esenial. Construcia unei noi Europe Centrale
69 Jacques Le Rider, Mitteleuropa, Iai, Polirom, 1997, p. 19. 70 Ibidem, p. 21.

nu s-a fcut ns, din punct de vedere politic, urmnd modelul central european care ar fi trebuit s fie, n msura n care considerm Austria i Germania ca pri eseniale ale acestuia, federalist. Dar federalismul a suferit n aceast parte a Europei eecuri importante; Iugoslavia, cu rzboiul de secesiune este exemplul tragic, Cehoslovacia, cu divorul de catifea din 1993, cel panic. Statul unitar este prevzut n constituiile Poloniei (art. 3 al Constituiei poloneze din aprilie 1997: Republica polon este un stat unitar.) i Cehiei (art. 1 al Constituiei din 1992: Republica Ceh este un stat de drept suveran, unitar i democratic fondat pe respectul drepturilor i libertilor omului i ceteanului.), iar n Constituia Ungariei (Constituia din august 1949 a fost modificat n octombrie 1989) nu exist nici o referire la forma statului, fiind prevzut doar c Republica Ungaria salvgardeaz libertatea i puterea poporului, suveranitatea i integritatea teritorial a rii, i frontierele nregistrate n tratatele internaionale(art. 5). Ungaria este de fapt un stat unitar. Din acest punct de vedere Romnia se ncadreaz n viziune despre stat ce a fost consacrat prin noile constituii central europene fiind tot un stat unitar (Romnia este stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil, art. 1 al Constituiei din decembrie 1991). Schimbarea sau apariia unui nou regim implic explicarea fenomenelor constitutive i a evoluiei unui proces. Instituirea unui regim politic presupune o perioad de consolidare a crui durat variaz n funcie de particulariti. Prima etap, cea a construciei instituionale, este de altfel i cea mai dificil, cea n care pot apare, datorit flexibilitii regulilor i a neprecizrii rolurilor, crize de regim. Un nou regim politic este rezultatul unei conjuncturi (revoluie, lovitur de stat, restauraie sau revizuire integral a constituiei) ce va determina transformarea instituiilor i schimbri sociale ce vor evolua spre forme stabile. n cazul statelor central europene originea noilor regimuri politice apare divers, relevnd experiene i soluii particulare. O ipotez de lucru ar fi cea conform creia fondarea noilor regimuri s-ar datora revoluiilor. Schimbarea regimului prin revoluie pune n discuie cteva caracteristici importante: aciunea de nlocuire a regimului n funcie n numele unei legitimiti noi, ncarnate de revoluie; participarea mulimilor ce aspir la a se identifica cu poporul i apelul la violen; minoritatea ce i asum conducerea se legitimeaz n consensul majoritii privind nlocuirea regimului. Urmnd n continuare aceast ipotez identificm dou forme ce s-au manifestat n 1989 n statele ce constituie obiectul comparaiei: revoluiile de catifea i revoluia violent. Primul caz, cel al revoluiilor de catifea s-ar aplica Poloniei, Cehiei i Ungariei, cel de-al doilea Romniei. Ar fi totui exagerat s ncadrm schimbrile politice din Ungaria n schema revoluiei. Evident,

76

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

77

revoluia este un proces de lung durat i n acest sens semnificaiile anului 1956 sunt importante pentru a explica transformrile din 1989, dar n cazul Ungariei este vorba de fondarea noului regim politic prin revizuirea Constituiei, ceea ce exclude aceast ar de la modelul originrii noilor regimuri prin revoluie. A vorbi despre revoluie prin lege ar fi n acest caz un abuz de limbaj. n Polonia i Cehoslovacia schimbarea regimului a cunoscut fie formula mesei rotunde care aduce mai degrab cu o revizuire a Constituiei dect cu o revoluie, fie revoluia de catifea. Am putea avea n vedere sensul originar al termenului constituie, respectiv constituirea poporului n putere. Delegitimarea comunismului a fost att de profund nct elitele comuniste au urmrit doar modaliti de conservare a influenei i de a limita consecinele directe care le-ar fi putut afecta interesele i poziiile, ale schimbrii de regim. Doar Cehia cunoate din aceast perspectiv experiena unei revoluii. i din punct de vedere al schimbrii constituionale diferenele ntre cele dou state sunt evidente. Ungaria doar a modificat Constituia, Polonia a recurs la modelul interimar al Micii Constituii din 1993 ce a fost nlocuit cu o constituie aprobat prin referendum abia n aprilie 1997, pe ct vreme Cehia a adoptat noua Constituia n 1992, presat i de divorul iminent de Slovacia. n privina definirii instituiilor i a puterilor atribuite acestora diferenele sunt importante. Preedintele Cehiei are puterea de a dizolva Camera Deputailor (art. 62, lit. c) ca i preedintele Poloniei care are dreptul de a dizolva Seimul ceea ce atrage automat i dizolvarea Senatului (art. 98, al. 4). n cazul Ungariei preedintele nu dispune de puterea real de a dizolva parlamentul, aceasta fiind condiionat de neacordarea votului de ncredere n Guvern (art. 28, al 3, lit. a i b). Durata mandatului prezidenial n cele trei state este de 5 ani. Modelul parlamentar variaz ntre monocameralism n Ungaria i bicameralism n Cehia i Polonia. Mandatul camerei inferioare este acelai n cele trei state, diferene aprnd n ce privete durata mandatului camerei superioare. n Polonia Seimul i Senatul au un mandat de 4 ani (art. 98, al 1), n Cehia Camera Deputailor are un mandat de 4 ani (art. 16. al. 1), iar Senatul de 6 ani, o treime din senatori rennoindu-se la fiecare 2 ani dup modelul Senatului Statelor Unite (art. 16. al 2), n Ungaria Parlamentul avnd un mandat de 4 ani (art. 20. al. 1). n Romnia revoluia, ca element fondator, a dat natere unui regim a crui osatur instituional a fost schiat pe 22 decembrie 1989. Problema Romniei se difereniaz n acest punct de a celor trei state central europene. Revoluia violent, ce a constituit specificitatea cazului romnesc, i are originea n baza diferit de la care regimul comunist

romnesc s-a revendicat. Naional-comunismul a dus, nc din anii 60, la o rceal a relaiilor romno-sovietice. Cum procesele din 1989 au fost i consecine ale perestroik-i i glastnost-ului gorbacioviste, iar influena sovietic era sczut, tendinele caracteristice perioadei au lipsit n Romnia. Rigiditatea dictaturii lui Ceauescu, ca i naionalismul su, nu cunosc echivalent n celelalte state central europene. Inexistena dezbaterilor n interiorul partidul comunist, incapacitatea acestuia de a genera o ct de mic tendin reformatoare a dus la forma violent a revoluiei romneti. Problema legitimitii guvernrii n Romnia dup 1989 a fost strns legat de interpretarea revoluiei. Juridic vorbind, Romnia cunoate un regim intermediar, caracterizat prin alegerea direct a preedintelui (art. 81 din Constituie) ce dispune de cteva puteri importante (dizolvarea Parlamentului, chiar dac limitat la perioada desemnrii Primului Ministru art. 89 i convocarea referendumului prin care poate contracara hotrrile legislativului art. 90), dar i prin existena unui guvern responsabil n faa Parlamentului (art. 108). Regimul intermediar, situat ntre cel prezidenial i cel parlamentar, numit de Duverger, caracterizare ns valabil mai ales pentru Frana Republicii a V-a, semi-prezidenial, este ns un hibrid care depinde de relaiile de putere ce se stabilesc ntre preedinte, guvern i partidul(partidele) majoritii parlamentare. Acest tip de regim poate glisa n funcie de fora partidelor spre un regim parlamentar de fapt, ca n Austria, sau spre un regim prezidenialist, cum a fost cazul Franei ntre 1958-1986 (pn la prima coabitare), 1988-1993, sau ntre 1995-1997. Corespondena dintre preedinte i majoritatea parlamentar, pe fondul gradului de structurare a partidelor, duce la prezidenialism, evident, n msura n care influena preedintelui asupra partidului\lor majoritii este determinant (cum ar fi n Romnia n perioada preediniei Iliescu). Pe ct vreme, coabitarea implic parlamentarismul. Puterile pe care Constituia le ofer preedintelui Romniei i permit acestuia s-i impun, n anumite condiii, un candidat la funcia de prim-ministru i, n eventualitatea unui conflict cu Parlamentul s recurg la referendum. Raporturile juridice dintre Preedinte, Parlament i Guvern sunt deci dependente de relaia Preedinte-partid(e) politic(e). Alegerile din 1996 au conturat caracteristicile sistemului de partide romnesc. Cum nici un partid nu a reuit un scor electoral de peste 30% sistemul de partide poate fi considerat ca un sistem de coaliii de partide minoritare (inegale ca pondere cu o dominant PNCD, PDSR) ce i desfoar activitatea pe fundalul unui pluralism polarizat. Evaluarea critic a guvernrii poate induce ns schimbri mai ales n sensul apariiei unui partid dominant. Dar stabilitatea sistemului de partide romnesc rmne nc incert.

78

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

79

Eficiena guvernrii i gsete suportul n caracteristicile regimului politic. Sistemul de relaii ce completeaz cadrul constituional evolueaz direct proporional cu structurarea actorilor politici. Raportul dintre partide i eful statului, stabilitatea instituional i influena acestuia din urm asupra vieii politice sunt factori importani n consolidarea regimului politic. Regimul politic explic specificul organizrii puterilor, respectiv modul de desemnare, competenele, regulile juridice i politice care constituie cadrul raporturilor dintre ele. Nu se poate vorbi despre un model al statului central european care s fie comun i Romniei. Dac exist o similitudine n ce privete ideea statului unitar ntre statele central europene, o diferen important nu trebuie neglijat; n cazul Romniei este prevzut i caracterul naional al statului. Statul unitar este un model administrativ, pe ct vreme caracterul naional al statului trimite la alte dimensiuni dect cea administrativ (culturale, etnice, politice). Caracterul naional al statului romn nu poate fi supus modificrilor constituionale. Constituia din 1991 prevznd la art. 148, al 1, Dispoziiile prezentei constituii privind caracterul naional, independent, unitar i indivizibil al statului romn, forma republican de guvernmnt, integritatea teritoriului, independena justiiei, pluralismul politic i limba oficial nu pot face obiectul revizuirii. Fondarea noilor regimuri politice evideniaz diferene importante ntre cele patru cazuri examinate. Revoluia, violent sau de catifea, dar i revizuire constituional, formele de emergen a noilor regimuri, fac dificil susinerea ideii unui model unic al schimbrii politice central europene. Dac n esen transformrile ce s-au propagat n lan, conform teoriei dominoului, au condus spre un deznodmnt unic, prbuirea comunismului, modurile concrete de realizare au variat n funcie de specific. Iar modul n care se fondeaz un nou regim are consecine importante asupra legitimitii noilor instituii i asupra funcionrii acestora. Nu exist un model central european nici n ceea ce privete rolul i fora preedintelui. Diferena nu const doar n faptul c Polonia i Romnia cunosc alegerea direct a preedintelui ceea ce confer acestuia o legitimitate crescut iar Cehia i Ungaria alegerea acestuia de ctre parlament. n fond rolul preedintelui nu este nc clar delimitat n nici unul din cazuri. Criza de guvern datorat scandalului de pres privind finanarea campaniei electorale a partidului fostului premier Vaclav Klaus, Forumul Democratic, a dezvluit o nou dimensiune a preediniei lui Vaclav Havel. Dar preedintele Cehiei nu dispune de sprijinul unui partid i, constituional, o persoan nu poate fi aleas n funcia de preedinte mai mult de dou ori consecutiv. n Polonia, Lech

Walesa a fost tentat s interpreteze de o manier prezidenialist textul Micii constituii din 1993, ceea ce i-a atras critici din partea fotilor aliai, iar eecul su la alegerile prezideniale s-a datorat i absenei unui partid care s-i asigure un sprijin politic real. Preedintele Romniei nu are o posibilitate real de dizolvare a parlamentului, prevederile art. 89, al. 1 prevznd condiionarea dizolvrii parlamentului de respingerea de ctre acesta de dou ori n 60 de zile a votului de ncredere pentru formarea Guvernului, ceea ce face posibil comparaia cu Ungaria. Durata mandatului prezidenial este diferit n Romnia (4 ani) fa de celelalte trei state(5 ani). Puterea preedintelui Romniei nu const n prerogativele sale. Din cele trei elemente considerate eseniale pentru definirea sistemului politic prezidenialist, alegerea direct a preedintelui, alegerea prin scrutin majoritar a parlamentarilor i puterea real de a dizolva Parlamentul71, n cazul Romniei doar prima condiie este ntrunit. Influena preedintelui Romniei vine din poziia sa n raport cu principalii actori politici, cu partidele. Dac din punct de vedere strict constituional putem vorbi despre dou modele de regim politic specifice statelor analizate semiprezidenial i parlamentar , din perspectiva sistemului politic se evideniaz guvernamentalismul i prezidenialismul. Rolul partidelor politice este determinant pentru construcia instituional. Modul n care sunt organizate, rolul liderilor n viaa de partid, capacitatea lor de a guverna sunt elemente fr de care nu se poate analiza viaa politic. n fond parlamentarismul presupune supremaia partidelor n influenarea vieii politice, iar disciplina de partid asigur liderilor posibilitatea de a controla parlamentul. Orientarea liderilor de partid spre funcia de preedinte sau spre cea de prim ministru are consecine asupra rolului instituiilor. Funcionarea de exemplu, a regimului semiprezidenial austriac ca un sistem guvernamentalist se datoreaz orientrii liderilor de partide spre funcia de cancelar, ceea ce face ca funcia de preedinte s fie ocupat de personaje secundare, ce nu dispun de resurse reale pentru influenarea vieii politice. Guvernamentalismul domin n acest moment statele Europei Centrale luate in discutie. Nu doar Cehia i Ungaria, dar i Polonia dup alegerile parlamentare din 1997 corespund acestui model. Puterile preedintelui Poloniei sunt mult diminuate de coabitarea cu un guvern de alt culoare politic. Dar evoluiile n interiorul unui regim politic sunt permanente. Rezultat dintr-o anume configuraie politic Constituia nu poate trasa dect de o maniera general cadrul regimului politic. Alte variabile intervin n definitivarea fizionomiei unui regim politic.
71 Olivier Duhamel, op. cit., pp. 277278.

80

Cristian Prvulescu

Cultura politic este o astfel de variabil. Ea i pune amprenta, de o manier indirect, dar profund, asupra regimului politic. Neluarea ei n consideraie poate duce la separare ntre aciunea politic i tendina general a societii. Ori forele politice care influeneaz funcionarea regimului snt dependente de sistemul de atitudini i comportamente politice general acceptate. Dac nu putem vorbi de o Europ Central din punct de vedere politic, dac nu se poate identifica un model de regim politic, elementele de legtur ntre aceste state trebuiesc cutate n stratul profund, i de aceea stabil, al culturii politice, ca i al culturii n general.

CAPITOLUL IV

CADRUL SOCIO-POLITIC AL VIEII INSTITUIONALE

4. 1. SISTEME DE SELECIE I RECRUTARE A PERSONALULUI POLITIC. SISTEME ELECTORALE Dezbaterea privind sistemul de vot este strns legat de lrgirea democraiei: problema sufragiului trimite la gradul de democratizare, dar chiar n cadrul sufragiului universal, sunt de evideniat ratele sczute ale participrii electorale. De altfel, tipul de sistem electoral adoptat poate influena att sistemul de partide ct i participarea politic. Funcionarea unui regim democratic nu depinde doar de instituiile prin care se realizeaz diviziunea muncii ntre executiv i legislativ, ci i de un numr de reguli formale i, deasemenea, de proceduri informale prin care actorii politici influeneaz funcionarea regimului. Depirea viziunii centrate exclusiv pe confruntarea pentru cucerirea i meninerea poziiilor de decizie presupune trecerea spre o abordare strategic, profesionalizarea clasei politice, reforma instituiilor i transformarea comportamentelor instituionale, consecine ale politicilor de partid, ct vreme acestora le revine sarcina de a exercita puterea i de a indica direcia de dezvoltare. Reprezentarea politic depinde de aspecte tehnice precum sistemul electoral, sistemul de partide i de modul de formare a guvernului. Crucial pentru transformarea votului popular n reprezentare la nivelul parlamentelor, sistemul electoral influeneaz constituirea sistemului de partide, care, la rndul su determin caracteristicile i stabilitatea guvernelor. Dilema majoritar proporional domin disputa referitoare la transformarea sistemului electoral. Ambiguitatea termenului uninominal, preferat n discuia public despre cel mai bun sistem electoral, desemneaz n fapt o procedur majoritar ce funcioneaz dup formula ctigtorul ia totul. Sistemul majoritar nu este ns doar uninominal, ci i plurinominal (de list), putndu-se aplica ntr-un tur (ca n Marea Britanie sau Statele Unite), sau n mai multe tururi, de regul dou (ca n Frana sau n Romnia la alegerile prezideniale). Permind apariia

82

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

83

unor majoriti stabile i deci a unor guverne puternice acest sistem duce ns la nereprezentarea acelui segment din electorat care a votat contra candidatului sau listei nvingtoare. Mai democratic dect sistemul majoritar reprezentarea proporional permite o mai bun reprezentare a strii de opinie a electoratului ns prezint serioase inconveniente n ceea ce privete stabilitatea i autoritatea guvernelor. Aprut ca o reacie la sistemul majoritar la sfritul secolului XIX-lea reprezentarea proporional se regsete ntr-o form sau n alta n mai toate statele europene, doar Marea Britanie i Frana practicnd formule majoritare. Efecte precum multiplicarea partidelor, ca i conservarea forelor politice n paralele cu apariia altora noi ce corespund altor diviziuni sociale sau culturale, au dus la apariia sistemului coaliiilor de guvernare i la instabilitate guvernamental (ca n cazul Italiei pn n 1994). De aceea au fost introduse o serie de proceduri majoritare ce au moderat efectul reprezentrii proporionale absolute, de tipul pragului electoral sau al selectrii de ctre alegtor a preferatului n interiorul listelor de partid. Combinarea ntre cele dou sisteme electorale, majoritar i proporional, a dus la apariia sistemului mixt care poate rezolva, ntr-o manier acceptabil, att problema reprezentrii minoritii n organele legislative, ct i formarea majoritilor necesare guvernrilor stabile. Dispunnd de dou voturi, unul proporional i unul majoritar uninominal, alegtorul i poate manifesta sprijinul pentru interese specifice, dar poate cu ajutorul votului majoritar s susin i curentele majoritare. Gradul n care difer raportul dintre votul proporional i majoritar n cadrul sistemului mixt difereniaz un sistem mixt echilibrat n care 50% din alei sunt desemnai prin reprezentare proporional, iar 50% prin vot majoritar (cazul Germaniei), respectiv sistem mixt cu preponderen majoritar sau cu preponderen proporional. Considerat ca o tehnic de realizare a reprezentrii politice, sistemul electoral este un factor important n reforma politic, influennd modul de recrutare a clasei politice i prin aceasta sistemul de partide, i implicit, stabilitatea i eficiena guvernamental. Prim etap ntrun proces laborios, reforma recrutrii politice nu se poate reduce doar la modificarea sistemului electoral, dar nici nu poate face abstracie de acesta. Un caz exemplar l constituie Italia unde, confruntat, la nceputul deceniului X al secolului al XX-lea, cu o criz ce prezenta unele similitudini cu situaia romneasc actual, societatea italian a impus, n procesul de transformare a vieii politice, ca prim reform, modificare sistemului electoral. Instaurarea celei de a doua Republici n Italia a fost consecina unei cereri sociale de asanare a politicii, afectat de instabilitate guvernamental, clientelism i scandaluri de corupie. Dup 1994 alegerile legislative italiene, desfurate pe baza unui scrutin mixt, majoritar ntr-un tur pentru

75% din locuri i proporional pentru celelalte 25%, au ilustrat, pe de o parte, mobilitatea sistemului de partide n faa constrngerilor la care sunt supuse n procesul de trecere de la un sistemul proporional integral la un sistem mixt cu preponderen majoritar, pe de alt parte, relativitatea reformei electorale ct vreme celelalte reforme nu au fost ndeplinite. Dac stabilitatea guvernamental nu a urmat reformei electorale, media guvernrii nedepind, dup 1994, 1, 3 ani, trecerea la practica alternanei la guvernare, ntro ar n care 48 de ani (19461994) permanena la guvernare a fost regula, a deschis o nou etap n democratizare societii italiene i n reformarea sistemului politic i de reprezentare. Cheia succesului procesului de reformare a sistemelor de recrutare a clasei politice st n capacitatea partidelor de a se transforma, de ai reorganiza structura, i implicit de a nelege corect i responsabil rolul dominant pe care l au. Funcionalitatea unui sistem de partide depinde de modul n care constrngerile electorale creeaz un anumit spaiu politic, att pentru organizarea sistemului concurenial, ct i din perspectiva strategic. Departe de a fi un doar o simpl tehnic, sistemul electoral se raporteaz la cultura sau culturile politice existente, cu care interacioneaz. Multipartidismul specific Europei continentale nu este reflectarea direct a sistemelor electorale (chiar dac n Uniunea european sistemul proporional este dominant, 11 din cele 15 state aplicnd variante ale acestui model), ci dezvluie tradiii istorice, specificiti sociale i aspecte culturale care mpreun contribuie la constituirea unui sistem de partide. Eficientizarea politicii i stabilitatea guvernrii, efecte vizate de partide, nu sunt scopuri n sine, ci mijloace pentru ce se cer dublate de democratizarea raporturilor dintre guvernai i guvernani. Crizele guvernamentale din perioada 1997-2000 au ilustrat disfuncionalitile sistemului politic romnesc i a dat o nou dimensiune dezbaterii, pn atunci mai degrab teoretic, asupra reajustrii acestuia. Unele din soluiile propuse pentru responsabilizarea clasei politice i pentru consolidarea majoritii necesare guvernrii au vizat schimbarea sistemului electoral. Modificarea tipului de scrutin dei necesar, cel puin n ce privete alegerea membrilor senatului, nu este i suficient pentru a realiza o autentic reformare a politicii romneti. Apariia majoritii guvernamentale stabile i raporturilor ntre instituiile politice sunt elemente ale unei reforme ce trebuie s urmreasc eficientizarea dar i democratizarea reprezentrii politice n Romnia. Rolul ceteanului, influena sa, participarea politic, nu crete automat odat cu transformarea sistemului electoral. Aflat n faa examenului reformrii sale, clasa politic romneasc trebuie s depeasc o serie de provocri. Audiena sczut a par-

84

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

85

tidelor politice, lipsa de popularitate a instituiilor politice, dinamica i aderena micrilor antisistem, efectele ale crizei politice, economice i sociale indic urgena unei reforme care trebuie s fie n primul rnd una a recrutrii cadrelor i a reprezentrii politice. De capacitatea de a da substan procesului de reformare a seleciei reprezentanilor i decidenilor depinde structura viitoare a sistemului de partide romnesc a crui importan n definirea practicilor guvernamentale i instituionale este esenial. Trecerea spre un alt tip de politic este o prioritate nu doar a partidelor politice, ci a societii romneti. Dezbaterea privind modificarea legii electorale, dovedete starea de spirit a clasei politice. Dar o reform nu afecteaz n acelai fel diferitele partide. Partidele mari, al cror vot conteaz n ultim instan, vizeaz modificri minimale, mai ales n privina pragului electoral. Astfel ar putea fi limitat accesul n parlament al unor partide mai mici, cu efecte asupra reprezentrii unor curente minoritare, dar nu mai puin legitime, dar reforma partidelor i a relaiei acestora cu societatea nu s-ar realiza, dect dac, ipotez puin probabil, ele nsele ar fi interesate. Birocratizarea partidelor romneti, fenomen normal, dar cu consecine asupra reprezentrii democratice a intereselor se cere contracarat prin forme de control cetenesc. O trecere brusc la un sistem electoral opus celui actual, de factur majoritaruninominal, nu presupune i schimbarea comportamentului electoral al alegtorilor, iar parlamentarul poate eua ntrun localism lipsit de perspective. Formula scrutinului mixt care ntrunete calitile celui majoritar i proporional, dar le minimizeaz defectele este adecvat spaiului politic romnesc, dar i n acest caz rmne problema stabilirii circumscripiilor uninominale este dificil ct vreme nu exist un consens al principalelor partide. Dar reforma sistemului electoral dei necesar, nu este i suficient pentru a revigora viaa politic romneasc. Rmne de realizat redefinirea rolului ceteanului, marele absent al politicii romneti. Rolul tipului de sufragiu a fost considerat de Maurice Duverger ca putnd defini aproape o lege sociologic. El considera c scrutinul majoritar ntr-un tur tinde spre dualismul partidelor72 iar scrutinul majoritar n dou tururi sau reprezentarea proporional tinde spre multipartdism.73 Aceast clasificare a suferit mai ales n ultimele dou decenii, din perspectiva studiilor empirice dar i dintr-o perspectiv metodologic, criticile unei pri a specialitilor74, dar, cu amendamentele de rigoare, ea rmne nc de actualitate.
72 Maurice Duverger, Les partis politiques, Paris, A. Colin, 1979, p 307 73 ibidem., p 331. 74 Daniel-Louis Seiler, Partis et familles politiques, Paris, PUF, 1983, pp. 33-51.

Unul din efectele ce se sper a fi produse de transformarea sistemului electoral este, dac nu bipartidismul, cel puin bipolarizarea vieii politice. Sistemul bipolar este regula n toate statele unde funcioneaz sistemul majoritar uninominal ntr-un tur sau cu dou tururi: n Marea Britanie mai toate alegerile au permis degajarea unei majoriti n favoarea unui partid, fie i de trei locuri cum a fost cazul n 1974 cu laburitii. n Frana, dup 1962, sub presiunea bipolarizrii provocate de alegerile prezideniale, alegerile legislative au luat forma unei nfruntri ntre stnga i dreapta, eliminnd partidele intermediare sau obligndu-le s se alinieze. Dar bipolarizarea se manifest i n multe state cu scrutin proporional sau mixt. n Germania competiia este limitat la dou mari partide i cteva fore minore (liberalii, verzii, iar dup 1990 ex-comunitii din fosta RDG). Social democraii i cretin democraii alterneaz la guvernare fie singuri, fie de cele mai multe ori n coaliie cu liberalii. Dup 1994 alegerile legislative italiene au ilustrat constrngerile la care sunt supuse partidele n trecerea de la sistemul proporional integral la un sistem mixt cu preponderen majoritar. Alt efect cumulat ine de respingerea vechilor partide percepute ca legate de corupie rezultatele fiind devastatoare: dispariia micilor partide, redimensionarea drastic a partidelor de centru, construcia dificil a coaliiilor de dreapta i de stnga, cu candidat unic pentru fiecare circumscripie. Una din consecinele mai puin discutate ale transformrii sistemului electoral este desenarea circumscripiilor uninominale. Structura parlamentului face ca aceast problem s fie reglat ntre marile partide n funcie de baza lor electoral. Gerrymanderingul, tehnica prin care delimitarea circumscripiilor se face pentru a maximiza ansele partidelor la guvernare i/sau a celor fr de care decizia schimbrii sistemului electoral nu poate fi luat, dezvluie o alt dimensiune a interesului pentru modificarea tipului de scrutin. Simple instrumente, sistemele electorale sunt doar unul din elementele unei transformrii reale i eficiente a sistemului politic, buna lor funcionare depinznd de numeroase alte variabile cum ar fi: tradiia, structura social, clivajele specifice dar i capacitatea clasei politice de a-i asuma rolul de agent al schimbrii. 4. 2. LOCUL I ROLUL PARTIDELOR POLITICE N DEMOCRAIE. CAZUL ROMNESC Relaia dintre partide politice i democraie nu a prut ntotdeauna nici direct, nici sigur. Viziunea despre democraie, locul i rolul libertii i egalitii i ierarhia acestor valori n cadrul teoriilor politice, dar i pentru opina public a evoluat. Imaginea public a partidelor a fost

86

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

87

reprezentat, nu de puine ori n istorie, prin reacii de ostilitate, dar cu toate acestea fenomenul partidist nu a fost, n general, respins, ci mai degrab tolerat. Teme precum, divizarea naiunii sau mbogirea prin politic au contribuit din la nencrederea public n partide. Dac la nivelul corpului social existena partidelor, asociat celei de politic (n accepiunea comun, de lupt pentru putere, i prin aceasta corupt) a fost privit cu rezerv, acelai lucru sa ntmplat i la nivel teoretic. Poziia diferiilor autori fa de raportul ntre partide i democraie este legat de accepiunea pe care acetia o ddeau democraiei. Democraia a fost numele dat regimului politic pe care n anul 508 . ch. Clistene l-a stabilit n Atena75. Dar aceast accepiune a regimului politic a fost mai puin agreat n secolul al XVIII-lea, atunci cnd se forjau marile teorii ce vor sta la baza evoluiei viitoare a societii europene. Cuvntul democraie, n secolul al XVIII-lea, desemna o form politic desuet76. Pentru Jean-Jacques Rousseau care va realiza, n paralel cu Montesquieu, o abordare mai atent a democraiei, acesta desemneaz un tip-ideal care ar putea fi analizat n cadrul unei tipologii, dar care nu poate fi aplicat lumii moderne, i care dealtfel nici nu a existat, cci doar dac ar exista, un popor de zei s-ar guverna democratic. Oamenilor nu li se potrivete un guvernmnt att de perfect.77 Rousseau accentueaz mult mai intens pe noiunea de suveranitate a poporului dect pe cea de democraie i aceasta pentru c suveranitatea este calitatea care definete regimul pe care l viza. Astfel c democraia devine la Rousseau mai degrab o manier de luare a deciziei dect baza organizrii societii. Democraia pe care o aveau n vedere teoreticienii sec. al XVIII-lea era o democraie direct. Rousseau respingea cu vehemen ideea prezenei intereselor particulare n actul de guvernare. Nimic nu e mai primejdios dect amestecul intereselor private n treburile publice i folosirea abuziv a legilor de ctre guvernmnt este un ru mai mic dect coruperea legislatorului, consecin de nenlturat a scopurilor particulare.78 Ori dac nu se pot coagula diferitele interese particulare, partidele nu pot s apar. Dealtfel partidele ar trebui s-i asume sarcina reprezentrii intereselor. Dar n acest punct Rousseau, n numele suveranitii poporului respinge ideea legiferrii prin reprezentani. Deputaii poporului nu
75 John Dunn, Democratie : letat des lieux, n La pensee politique, Situation de la democratie. Hautes etudes, Paris, Gallimard, Seuil, 1993, p. 77 76 Pierre Rosanvallon, Lhistoire du mot democratie a lepoque moderne n La pensee politique.., p. 11 77 Jean-Jacques Rousseau, op. cit., p. 135. 78 ibidem., p. 133.

sunt deci i nu pot fi reprezentanii lui; ei nu sunt dect mandatarii lui i nu pot s hotrasc nimic definitiv. Orice lege pe care n-a ratificat-o poporul n persoan este nul; nici nu e lege.79 i pentru Montesquieu democraia nu putea fi dect direct. O alt lege fundamental a democraiei este ca poporul s-i fac singur legile.80 Dar nici problema sufragiului nu poate fi neglijat, cci i acesta este n egal msur o lege fundamental a democraiei. ns, pentru a-i realiza esena, democraia trebuie s ofere suveranitii poporului posibilitatea de a se manifesta nemijlocit, astfel nct sufragiul devine secundar n raport cu dreptul poporului de a legifera. Pentru a fi democratic, sufragiul, trebuie s se efectueze prin tragere la sori ca n Atena antic; sufragiul prin alegere ine de aristocraie81. De altfel, referina n epoc, este numai la democraia antic. n cartea a XIX-a, capitolul XXVIIlea din Despre spiritul legilor Montesquieu elaboreaz o teorie, e adevrat nc embrionar, a partidelor politice, pe care majoritatea a comentatorilor au neglijat-o. Fcnd legtura cu cele prezentate n cartea a XI-a referitor la constituia englez, filosoful introduce n discuie modul de funcionare al democraiei reprezentative i se oprete asupra locului i rolului partidelor politice. Observnd caracteristicile asocierii n grupuri politice Montesquieu analizeaz mecanismul prin care cetenii se organizeaz n raport cu deinerea puterii pentru a-i maximiza ansele de a-i impune interesele. ntrirea puterii executive l face pe Montesquieu s observe riscurile fenomenului partidist n cazul n care el nu se ncadreaz ntrun sistem n care echilibrul puterilor s fie protejat. Puterea executiv, dispunnd de toate slujbele, ar putea s trezeasc mari sperane i niciodat temeri, toi cei care vor obine ceva de la ea ar fi nclinai s se dea de partea ei i ea ar fi atacat de ctre toi cei care nu ar avea nimic de ateptat de la ea. Acolo toate pasiunile fiind libere, ura, pizma, invidia, dorina de mbogire i de evideniere s-ar arta n toat tria lor; iar dac lucrurile ar sta astfel, statul ar fi ca un om sleit de boal, care nu mai are pasiuni pentru c nu mai are puteri. Ura dintre cele dou partide ar dinui pentru c ar fi mereu neputincioas. Fiind alctuite din oameni liberi, dac unul din aceste partide ar deveni prea puternic, el ar fi dat jos datorit libertii, iar cetenii asemenea minilor ce ajut corpul, ar veni s se ridice pe cellalt. Monarhul ar fi n aceeai situaie ca i cetenii; i mpotriva regulilor obinuite ale prudenei el ar fi adesea nevoit s acorde ncrederea sa celor care lar fi suprat mai mult i s retrag favoarea sa celor ce lau slujit mai bine, fcnd de nevoie ceea
79 ibidem., p. 163. 80 Montesquieu, Despre spiritul legilor, 1, Bucureti, Ed. tiinific, 1964, p. 23. 81 ibidem., p. 22.

88

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

89

ce ali principi fac din propria voin82. Cum voina individual nu este suficient pentru a impune un interes particular, asocierea n partide devine forma de a participa la guvernare a oamenilor liberi i, ca efectul libertii i n direct legtur cu obiectivul urmrit, de a legifera sub rezerva aplicrii principiului majoritii parlamentare. Urmrind s-i asigure o poziie puternic n raport cu guvernarea i oricnd susceptibile de a ceda puterea dac nu satisfac cerinele alegtorilor, partidele politice asigur sistemului constituional capacitatea de a se adapta la cererile n continu schimbare ale societii. Garante ale libertii, partidele politice devin componente sine qua non ale parlamentarismului. ntr-un astfel de regim diviziunea i limitarea puterii permite cetenilor, limitai la rndul lor la propriile fore, s intervin n jocul complicat al lurii deciziei. Condiionndu-se reciproc, guvernai i guvernani devin un tot complex ce constituie temelia oricrei liberti autentice. Profesionalizarea crescut a rolurilor politice, expresie a diviziunii din ce n ce mai mari a muncii sociale, antreneaz organizarea oligarhic a partidelor politice. Aceasta ar fi, pe scurt, esena analizei fundamentate pe investigarea cazului Partidului Social Democrat German, pe care Robert Michels o face partidelor politice. La nceputul secolului al XX-lea cnd prin cercetarea sa Robert Michels a ncercat s demonteze iluzia tezelor socialiste privind guvernarea direct de ctre mase, opera sa, precedat cu puin de alt lucrare clasic asupra partidelor, Democraia i partidele politice a lui Moisei Ostrogorski (1901), deschideea drumul abordrii sociologice a fenomenului partidist. La nceputurile sale, tiina politic s-a dovedit extrem de critic la adresa partidelor. Dac Moisei Ostrogorski i Robert Michels, pionieri ai analizei sociologice a partidelor, vor judeca sever aceste organizaii, considerndu-le un obstacol n bunul mers al democraiei, aceasta se va datora climatului cultural al epocii dominat nc de credina clasicilor n virtuile democraiei directe, ca i a tendinelor antidemocratice i oligarhice ce dominau aceste organizaii. Afirmndu-i simpatia fa de democraia direct, Rousseau acuza n fapt acelai fenomen cnd considera c delegarea reprezentanilor exprim lips de spirit civic i democraie cci mulumit lenei i banilor, ei (cetenii) sfresc prin a avea soldai pentru a nrobi patria i reprezentani pentru a o vinde83. Cu aproape aceleai cuvinte Michels afirm c orice reprezentare permanent echivaleaz cu o hegemonie a reprezentanilor asupra reprezentailor84
82 ibidem, p. 391. 83 J. J. Rousseau, op. cit., p. 162 84 Robert Michels, Les Partis politiques. Essai sur les tendances oligarchiques des democraties, Paris, Flammarion, 1919, p. 22.

Distincia ntre Ostrogorski i Michels const mai ales n modificarea modului de abordare, ultimul atrgnd atenia c funcionarea partidelor, iar nu partidele ca atare, este nedemocratic, ducnd la oligarhie i personaliznd liderii. La originea lor partide democratice (altfel spus socialiste) imprimau funciei de lider un caracter tranzitoriu, eful fiind n fapt dependent de mas, iar organizaia de partid, fondat pe egalitatea absolut a tuturor membrilor si nu cunotea ierarhiile osificate. Toate funciile de conducere erau elective i masa aderenilor deinea, n raport cu conductorii, o putere important. De exemplu, la originea micrii muncitoreti eful trebuia ales cu o mare majoritate de voturi (uneori de 3/4), iar negocierile cu patronatul nu puteau fi ncepute dect dup obinerea unui mandat expres din partea organizaiei. Asemenea metode deveniser cu timpul, considera Michels, imposibile. n cadrul micrii socialiste adepii aciunii politice se organizaser n partide urmrind cucerirea puterii politice. n 1875, la Congresul de la Gotha, social-democraii germani s-au unificat ntr-un singur partid, care va deveni un exemplu de organizare, cptnd astfel un important sprijin electoral. Aceast direcie de aciune va milita pentru afirmarea primatului partidului n raport cu organizaiile muncitoreti i sindicale. Rezultatul va fi birocratizarea partidelor social-democrate fenomen ce l va duce pe Michels la enunarea celebrei legi de fier a oligarhiei. Treptat, dezbaterea de idei i doctrine va lsa locul disputelor personale dintre lideri, partidele transformndu-se din promotoare ale unor principii i eluri politice n grupri oligarhice de propulsare a efilor. n partidele politice conflicte de opinie se desfoar din ce n ce mai puin pe terenul ideilor i cu armele pure ale teoriei, degenernd n diatribe i atacuri personale85. Fcnd o analiz a activitii partidelor din Marea Britanie i S.U.A., Moisei Ostrogorski, va ajunge la rndul su la concluzia c, organizarea acestora este nedemocratic. Evoluia spre scrutinul universal a obligat partidele s-i construiasc seciunea electoral (caucus-ul), ns acesta, nu a reuit s organizeze democraia i nici s doteze partidele cu o conducere cu adevrat democratic; s-a realizat forma, dar nu esena.86 Organizarea partidelor n scopul ctigrii alegerilor la care particip din ce n ce mai muli ceteni, creeaz stereotipii, niveleaz n egal msur opinia public, dar i partidul n interiorul su, pn la nivelul conducerii. Dar n schimb, nu se realizeaz nici un progres; caucus-ul nu a nlturat elementul plutocratic nici din consiliile partidelor,
85 Ibidem, p. 273. 86 Moisei Ostrogorski, La democratie et les partis politiques, Seuil, Paris 1979, p 43.

90

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

91

nici dintre deputai87. n acelai sens Michels observa c alegerea candidatului depinde mai ntotdeauna de o mic coterie format din efi i mici efi locali. n multe cazuri colegiul electoral este considerat ca o proprietate de familie88 Ori, dac sistemul de partide analizat de Ostrogorski s-a dorit a fi expresia democraiei, propunndu-i s menin, pe de o parte, la o cot ct mai nalt, puterea ceteanului i s permit, pe de alt parte, funcionarea mecanismelor guvernrii, rezultatele s-au dovedit decepionante. Puterea ceteanului s-a volatilizat, iar n ceea ce privete guvernarea, succesul a fost relativ. Pentru a restitui partidului caracterul su esenial de grupare a cetenilor, Ostrogorski crede c acesta trebuie s se transforme din partid-omnibus, rigid, incapabil s se adapteze la fluxul vieii politice, n partid ad-hoc, care se va baza pe adeziunea inteligenelor i contiinelor la ceva bine determinat, la o cauz specific89. Ideea c democraia direct este, cel puin teoretic, dezirabil, se ntlnete i la Michels. Idealul practic al democraiei const n propria guvernare a maselor n conformitate cu deciziile ansamblului populaiei.90 Dar el constat imposibilitatea mecanic i tehnic a guvernmntului direct al maselor. Cci dac deciziile adunrilor populare limiteaz extinderea principiului delegrii nu ofer, ns, nici o garanie contra formrii unui stat-major oligarhic91. Guvernarea direct permite, de fapt, apariia unor indivizi care, miznd pe sugestibilitatea i intolerana masei i asum conducerea. De fapt democraia este nefuncional n absena organizrii, i sesiznd aceasta liderii consolideaz organizaiile politice pentru a putea exercita controlul asupra partidului, i odat cu accederea la funcii de conducere, asupra aparatului de stat cu consimmntul aderenilor ce cred c astfel se realizeaz valorile la care iniial toi i manifestaser aderena. Faptul c populaia se afl sub influena sugestiei de mas datorat elocvenei puterii oratorilor ca i realitatea c guvernarea direct a poporului nu permite nici o discuie serioas, nici reflecii deliberative, faciliteaz apariia unor oameni ndrznei, energici i ndemnatici. Pentru Michels este evident c democraia nu se poate consolida fr organizare, ns principiul organizrii care face posibil concentrarea forelor pentru realizarea unor interese comune aduce cu sine alte pericole. O organizaie puternic are, din raiuni tehnic-administrative i tactice o conducere
87 88 89 90 91

Ibidem, p. 51 R. Michels, op. cit., p. 75. Moisei Ostrogorski, op. cit., p 210. R. Michels, op. cit., p. 8. Idem.

puternic.92 Procesul de oligarhizare al partidelor politice, ca de altfel al tuturor organizaiilor, se datoreaz diferenierii funcionale. Apariia liderului profesionist, cu atribuii accesorii i prestnd activitatea gratuit va deschide calea efului stabil i inamovibil. Astfel ncepe procesul ascensiunii conducerii profesionalizate n cadrul partidelor socialiste (aceste fanatice ale organizrii, ca s-l parafrazm pe Michels), al nlocuirii. Vertramensmann-ului (care continua s-i exercite profesia i nu se putea ntreine de pe urma funciei din partid) cu Bezirksleiter-ul (politicianul profesionist care triete de pe urma partidului). ns conducerea profesionist nseamn pentru democraie nceputul sfritului. Aceast conducere delegat a partidului are tendina s considere, dup un timp, delegarea ca pe o proprietate a sa, cu att mai mult cu ct cetenii ce dispun de drepturi politice sunt n marea lor majoritate dezinteresai de treburile publice. Dac existena efilor este inerent tuturor formelor de via social, apariia oligarhiei are ca fundament tendina acestora de a se organiza i coaliza, dublat de imobilismul maselor ce i recunosc ca lideri ca i de calitile lor profesionale ce i fac treptat indispensabili. Organizaiile devin oligarhice i blocheaz procesele democratice. Doar prin intermediul organizaiei masele pot s creeze premise pentru viaa comun, principiul organizrii fiind o condiie absolut a luptei politice duse de mase. Cum masele nu se pot guverna direct, organizaia s-a impus ca o necesitate mecanic i tehnic. Psihologice (nevoia de efi a masei), tehnico-administrative (consecin a neputinei masei de a se guverna direct) i profesionale (superioritatea intelectual a efilor) cauzele ce au contribuit la consolidarea organizaiei au influenat i deriva sa antidemocratic. Desfurndu-i activitatea n interiorul statului a crui amprent centralizatoare i va imprima caracteristicile, organizaia se va adapta dezvoltnd o structur solida pe baza autoritii i disciplinei. Chiar n confruntarea pentru cucerirea puterii un partid i poate pierde caracterul specific, care pentru Michels implica acordul tuturor prilor componente n privina direciei de urmat n vederea atingerii unor scopuri comune, revenind la forma sa primordial de organizaie. Consolidarea organizaiei ca principiu de funcionare a partidelor politice imprima acestora caracteristici precum conservatorismul sau specializarea ce duce la ngustarea bazei de luare a deciziilor. Dreptul la control pe care iniial masele l deineau face loc, pe msur ce organizai se mrete, dominaiei aleilor. Specializarea tehnic este o consecin inevitabil a tuturor organizaiilor, astfel c puterea de decizie este concentrat treptat n minile
92 Ibidem, p 9.

92

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

93

efilor. Organele executive devin independente, sustrgndu-se controlului masei. Conducere superioar, caracteristic tuturor partidelor politice devine promotoarea unui conservatorism ce se datoreaz att consolidrii propriei poziii ct i sentimentului tradiiei pe care stabilitatea funciilor o dezvolt. Aceast tendin se menine nedefinit nu pentru c este expresia raporturilor de fore existente ntr-un partid, ci pur i simplu pentru c este deja constituit. Cum doar prin intermediul organizaiile politice se pot ocupa poziiile de putere, iar puterea este ntotdeauna conservatoare, partidele politice devin la rndul lor conservatoare. Natura oligarhic a partidelor politice face ca influena exercitat de acestea asupra mainii de stat s fie limitat. Astfel interesele masei organizate care o constituie baza de adereni ai partidelor sunt departe de a coincide cu interesele birocraiei care o personific. Cu ct organizaiile se birocratizeaz, i n msura n care urmresc ocuparea funciilor de decizie n stat acest fenomen devine inevitabil, cu att ele vor deveni mai oligarhice. La Michels exist un fatalism referitor la organizaii care nlocuiete dispoziiile egalitare ale originilor cu divizarea ineluctabil a tuturor partidelor ntr-o minoritate rupt de majoritatea condus. Fr s fie nevoie i fr ca ea s realizeze schimbarea de statut intervenit controlul masei se reduce al un minim insignifiant. Domnia birocraiei succede elementelor democratice ale nceputurilor. Aceasta este o lege sociologic i a o nega este pe ct de iluzoriu pe att de mistificator. Analizarea democraiei ca metod de selectare a elitelor ce permite filiaii ntre democraie i totalitarism incit la examinarea stereotipurilor pe care perspectiva mitologic asupra democraiei le-a favorizat. O asemenea abordare permite constatarea cauzelor ce au dus, plecnd de la credina n superioritatea democraiei, la succesul concepiilor antidemocratice, de la fascism la modelul marxist. Michels nsui considera c aplicarea perseverent i logic a democraiei trebuie s fac abstracie de toate consideraiile personale i de ataamentul pentru tradiie. nc de la apariia lor pe scena politic, partidele au fost discreditate, aceasta fiind opinia dominant a observatorilor care le considerau ca un obstacol ce se interpune ntre guvernani i guvernai, ca o frn n exercitarea democraiei. Atunci cnd tiina politic se debaraseaz de considerentele ideologice sau normative, analiza fenomenului partizan va privilegia judecile factuale93. Cartea lui Michels trebuie interpretat n lumina tradiiei cercetrii critice i a libertii de expresie. n absena acestei liberti dezvoltarea unei discipline devine n cel mai bun caz dificil, dac nu imposibil. Chiar dac nu se desparte de presupo93 Daniel Louis Seiler, op. cit., p 26.

ziiile filosofice ce dominau epoca Partidele politice: eseu asupra tendinelor oligarhice ale democraiilor rmne mrturia unei abordri teoretice ncrcate de consecine. Caracterul practic i valenele explicative pe care tiina politic i le revendic sunt prezente n aceast lucrare. Fiind unul din fondatorii tiinei politice, tiin a secolului XX aprut dintr-o nevoie social de integrare conceptual a unei realiti tot mai complexe, Robert Michels constituie nu doar o referin bibliografic obligatorie oricui se intereseaz de problematica democraiei i a locului i rolului partidelor politice n cadrul practicilor democratice, ci i o mrturie lucid a dificultilor pe care democraia le implic. i astzi nevoia unei analize critice a partidelor politice rmne de actualitate, iar fr aportul lui Michels este probabil c democraia intern a partidelor nu ar fi progresat. nc de la apariia lor pe scena politic, partidele au fost discreditate, aceasta fiind opinia dominant a observatorilor care le considerau ca un obstacol ce se interpune ntre guvernani i guvernai, ca o frn n exercitarea democraiei. Atunci cnd tiina politic se debaraseaz de considerentele ideologice sau normative, analiza fenomenului partizan va privilegia judecile factuale.94 Optica se schimb, iar partidele sunt acum privite ca instituii ale democraiei. ntre partide i democraie pot exista dou tipuri de relaii. Relaia pozitiv evideniaz legtura indisolubil dintre democraie i partide; nicieri n lume nu exist o democraie care s nu se fondeze pe competiia dintre partide. Chiar ntr-o democraie direct, cum este cea elveian, rolul partidelor se manifest cu ocazia procedurilor referendare cnd, pentru a coagula opiniile, se formeaz grupuri politice (cum este cazul ecologitilor sau Partidul automobilitilor). ntr-un regim reprezentativ rolul partidelor este cu att mai evident. Necesitatea alegerii reprezentanilor, a ocuprii deci a locurilor din Parlament este posibil doar prin existena partidelor politice, care, punndu-i resursele n joc (att simbolice ct i materiale), fac posibil alegerea ntre candidai, asumndu-i responsabilitatea pentru evoluia acestora.95 Sigur, reducnd la absurd, se poate imagina un sistem de alegeri care s funcioneze n absena partidelor, dar organele reprezentative astfel desemnate nu ar mai putea lucra, diversitatea opiniilor mpiedicnd procesul de legiferare. Relaia negativ dintre democraie i partide este ilustrat atunci cnd democraiile se prbuesc ca urmare a aciunii unor partide cu vocaie monopolist care, ajunse la putere abolesc pluripartidismul (ca n
94 95

Daniel Louis Seiler, Les partis politiques, A.Colin, Paris 1993, p 26. P.P. Negulescu, Partidele politice, Editura Garamond, Buc. 1994, p 45.

94

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

95

Germania hitlerist) sau reduc partidele la o obedien mimetic (cum a fost cazul Partidului rnesc n Polonia comunist). John Dunn consider c trei ar fi beneficiile pe care democraia reprezentativ le poate aduce: faptul c asigur guvernmnt moderat, c ofer o doz de responsabilitate guvernailor i c asigur o protecie eficient economiei de pia.96 Daniel Louis Seiler considera c ntre partide i democraie exist o legtur ce implic dou componente semnificative. Aceasta (relaia n. n.) este una pozitiv, pentru c nici o democraie nu funcioneaz fr partide, i una negativ pentru c (democraia) permite ajungerea la puterea a unor partide cu vocaie monopolist.97 Relaia pozitiv este n msur s stabileasc legtura evident care exist ntre partide i democraie pentru c aceasta se bazeaz pe competiia liber ntre partide. Partidele politice asigur reprezentarea cetenilor i confer aleilor legitimitatea necesar ndeplinirii funciei reprezentative. Rolul partidelor este precis ilustrat ntr-un regim bazat pe reprezentativitate unde partidele asigur ocuparea locurilor n instituia parlamentar. Aspectul negativ al relaiei despre care pomenea Seiler se refer la faptul c exist situaii n care partide cu fizionomie totalitar pot uzurpa regimul democratic odat ajunse la putere. Pentru c democraia reprezentativ este regimul exclusiv al partidelor orice criz a partidelor traduce o criz a medierii i, implicit, una a democraiei. Modelul democraiei consociative98 care induce un rol esenial partidelor este criticat ca facilitator al partitocraiei. n studiul su despre democraia consociaional, Lijphart arat c n realitate modelul pe care l-a descoperit nu creeaz riscul ca puterea s fie folosit discreionar de marea coaliie deoarece ea nu poate funciona fr opoziie99. Rolul esenial al partidelor se relev i din perspectiva analizei democraiei ca regim. Raymond Aron folosete numrul partidelor existente ntr-un stat la un moment dat, drept criteriu pentru construcia celor dou tipuri ideale de regimuri politice, regimul constituional-pluralist i regimul monopolist. Din momentul n care mai
96 97 98

99

John Dunn, op. cit., p 84-85. Seiler, op. cit., pp. 28-33. modelul democraiilor consociative il regasim in : Austria, Belgia, Olanda. Elvetia; trasaturile lui sunt: guvernarea este asigurata de o mare colitie a liderilor celor mai importnate segmente ale societatii, exista un drept reciproc de veto al subculturilor sau regula majoritatii concurente care protejeaza interesele minoritarilor, reprezentativitate proportionala, grad ridicat de autonomie pentru fiecare segment in administrarea problemelor interne. Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration. Yale University Press, 1977, p. 25-103.

multe partide au legal dreptul s existe, ele sunt inevitabil n competiie pentru exercitarea puterii. Un partid are ntr-adevr n definiie drept obiectiv nu doar exercitarea puterii, ci participarea la exercitarea puterii. Cnd sunt mai multe partide n concuren, sunt necesare reguli dup care aceasta se desfoar. Deci, un regim de partide multiple n concuren e constituional; diferiii candidai la exerciiul legitim al autoritii, cunosc mijloace pe care au dreptul s le foloseasc, i altele care le sunt interzise. Se poate deduce din pluralitatea partidelor legalitatea opoziiei. Dac mai multe partide au dreptul s existe i dac nu sunt toate la guvernare n acelai timp, inevitabil unele se afl n opoziie.100 Regimurile specifice rilor occidentale prezint din aceast perspectiv o organizare constituional a concurenei panice pentru cucerirea i exercitarea puterii, sau mcar pentru influenarea ei. Regimurile monopoliste se caracterizeaz prin monopolul acordat unui partid asupra activitii politice legitime, monopol justificat, n funcie de cazurile concrete, fie de necesitatea pstrrii unitii naiunii, fie pentru a realiza obiectivele unei clase. n afara acestor dou tipuri de regimuri, Aron ia n considerare i un al treilea tip, regimul tradiional, care caracterizeaz acele state care au instituii ce nu s-au transformat sub impactul modernizrii, cum ar fi Arabia Saudit. Definirea partidului politic cunoate o evoluie continu nc din primele decenii ale secolului XIX. Benjamin Constant considera c un partid este o reuniune de oameni care profeseaz aceeai doctrin politic101. Un asemenea tip de definiie are un caracter vag, corespunznd, n general, primelor decenii ale secolului XIX, n special pe continent. Perioada contemporan privilegiaz o definiie realist a partidelor, pornind de la preocuparea esenial a acestora, i anume intenia de a cuceri puterea. Din aceast perspectiv este secundar elementul doctrinar sau cel de reprezentare. Acest tip de definiie este mult mai satisfctor, caracteriznd partidul att ca grup organizat pentru participarea la viaa politic, dar i n funcie de finalitatea sa-cucerirea total sau parial a puterii, astfel ca interesele membrilor si s se poat realiza. Partidele sunt rezultatul unei lungi evoluii i riscul prezenteismului n analiza activitii lor poate duce la concluzii eronate.102
100 Raymond Aron, Democratie et totalitarisme, Gallimard, Paris 1965, p. 74. 101 Apud Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique, Dalloz, Paris, 1986, p. 201. 102 Ovidiu Trasnea, Probleme de sociologie politica, Editura Politica, Bucuresti 1975, p. 96.

96

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

97

n definiia pe care o d partidului, Dimitrie Gusti dup ce insist asupra asocierii libere a cetenilor n funcie de interese i idei comune i accentueaz pe obiectivul cuceririi puterii, deosebete partidul de camaril, clic i faciune.103 O important distincie trebuie operat ntre conceptele de faciune i partid, concepte care uneori au prut s semnifice acelai lucru. Hume scria n eseul su asupra partidelor c faciunile pot fi de dou feluri: personale i reale. Cele personale sunt fondate pe prietenie sau pe ur (sentimente ce nu pot fi neglijate n analiza coeziunii grupurilor politice) i se nasc cu mare uurin n statele mici. Faciunile reale se bazeaz pe o contradicie ntre sentimente sau interese i pot fi de trei feluri: de interes, de principii i de aciune. Cele care reprezint aciunile par a fi cele mai rezonabile i acceptabile pentru c iau n considerare diferenele de clas sau de statut.104 Distincia esenial dintre faciune i partid ine seama c prima reprezint un fenomen disfuncional, pe cnd cel de-al doilea este un element necesar al unui sistem funcional, fiind strns asociat parlamentarismului ca structur indispensabil a democraiei ce face posibil selecia candidailor. n Federalist 10, Madison, consider faciunea un numr de ceteni, reprezentnd o majoritate sau o minoritate, care sunt unii i mnai de un impuls comun, de pasiune sau de interes (s. n.) potrivnic drepturilor altor ceteni sau intereselor permanente i generale ale comunitii.105 Partidul poate redeveni faciune cnd nu-i mai ndeplinete rolul i cnd, n mod obiectiv predomin caracterul su de parte n defavoarea exprimrii unui interes mai suplu i mai larg. Pentru o mai bun caracterizare a partidului politic se pot desprinde dou criterii de definire ce privesc aspectele sale juridice i sociologice. Din perspectiv juridic partidul apare ca un tip de asociere particular, a crui activitate se exerseaz n cadrul statului. n calitatea sa de asociaie ce grupeaz un anumit numr de persoane cu opinii asemntoare asupra modului de realizare a Interesului General, partidul are ca principal element concepia comun care reunete indivizii pentru a face posibil victoria punctului lor comun de vedere. Aceast concepie comun nu este obligatoriu o doctrin, ea se poate rezuma la dorina de a face s parvin o anumit persoan la putere, n calitatea sa de ef recunoscut106. Partidele se opun n ceea ce privete susinerea
103 Dimitrie Gusti, Sociologia naiunii i a rzboiului, Floare albastr, Bucureti 1995, pp. 78-80. 104 Apud Pierre Avril, op.cit., p. 28. 105 R.F. Hassing, A.M. Hassing, Problemele republicanismului democratic, Bibl. Apostrof, Cluj 1994, p. 28. 106 Charles Debbasch, Jean-Marie Pointier, op.cit., p. 204.

unui tip sau altul de perspectiv asupra Interesului General. Unele se dovedesc pluraliste, adic, dorind s conving electoratul, accept nfrngerea i trag consecine din aceasta, altele sunt monopoliste, neacceptnd nici un fel de alt perspectiv n afara celei proprii asupra modului de realizare a Interesului General. Din perspectiva sociologic, partidul este privit ca organizaie cu roluri i funcii specifice, ntre care cucerirea i influenarea puterii rmne esenial. n teoria politicii exist mai multe ipoteze cu privire la definirea, din punct de vedere sociologic, a partidelor. Una din cele mai influente are n vedere patru criterii, n acelai timp necesare i suficiente, pentru a stabili dac avem a face cu un partid sau cu un alt fel de organizaie politic107. Fenomenul partizan are rdcini adnci n istorie ns naterea partidelor politice moderne este rezultatul unui proces relativ recent, care s-a maturizat n cea de-a doua jumtate a secolului XIX. Apariia partidelor politice n forma modern a fost posibil atunci cnd au existat anumite condiii cu valene constitutive. n funcie de premisele formrii partidelor tiina politic a propus trei tipuri de perspective pentru abordarea genezei formaiunilor partizane. Abordarea instituional leag procesul de formare a partidelor de extinderea sufragiului i a rolului adunrilor parlamentare; abordarea istoric atribuie apariia partidelor unor situaii de criz; cea de-a treia perspectiv pune n eviden naterea partidelor ca expresie a unui proces general de modernizare (LaPalombara, Weiner, 1966). Preocuparea pentru geneza formaiunilor politice este esenial pentru construirea ntregului demers de cercetare a partidelor i sistemelor de partide. Traiectoria pe care au evoluat partidele st sub semnul momentului constitutiv. ntr-o fraz sugestiv, Maurice Duverger exprima astfel acest lucru: Dup cum oamenii poart mereu amprenta propriei lor copilrii, tot aa partidele sunt profund influenate de originea lor. 108 Fr o deplin nelegere a mecanismului care a generat emergena partidelor politice este imposibil analiza diferenelor structurale i a cauzelor care au determinat proliferarea lor n anumite spaii. n pofida deosebirilor de abordare a fenomenului partidist, exist un consens al autorilor care s-au ocupat de studiul sistematic al fenomenului partizan de a plasa geneza acestuia spre sfritul sec. XVII i nceputul celui urmtor. Suplinitorul partidului n sens modern, protopartidul, reprezin107 Joseph LaPalombara, Myron Weiner, The Origin and Developement of Political Parties, n J. LaPalombara, Myron Weiner (ed.), Political Parties and Political Development, Princeton University Press, 1966, p. 6. 108 Maurice Duverger, op cit, p. xxiii.

98

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

99

t forma neinstituionalizat a cadrului de reglare a conflictelor i divergenelor exprimate la nivelul societii. Se poate afirma c naterea lor (partidelor) este legat de sensul modern de partid politic (nainte de apariia lor). De fiecare dat cnd opinia public este pus n faa marilor probleme de baz, ea tinde s se cristalizeze n jurul a doi poli opui.109 ns structurarea partidelor n forma actual se stabilete abia n a doua jumtate a secolului trecut. Literatura de specialitate a consacrat numeroase definiii ale partidului politic. Acestea cunosc o evoluie de la viziunea lui Benjamin Constant pentru care partidul politic era o asociaie de oameni ce profesau aceeai doctrin la Kelsen care n zorii secolului al XX-lea considera partidul o grupare de oameni de aceeai poziie politic care lupt pentru a-i asigura o influen veritabil asupra gestionrii afacerilor publice sau Max Weber ce se apropie de ceea ce va fi perspectiva realist cnd definea partidul ca o organizaie structurat politic care particip la lupta pentru putere. Mai aproape de zilele noastre Georges Burdeau propunea ca prin partid s definim grupul de indivizi care promoveaz aceeai orientare politic i pentru aceasta fac efortul de a o impune ct mai multor ceteni urmrind s cucereasc sau cel puin s influeneze puterea politic. Un alt tip de definiie, una minimal a partidului politic ofer Giovanni Sartori care consider c un partid este orice grup politic care se prezint la alegeri i este capabil ca prin intermediul acestora s-i plaseze candidaii n funcii publice.110 Rolul partidelor a variat n scurta istorie de dou sute de ani a acestor organizaii. n secolul trecut, rolul lor era redus deoarece participarea cetenilor la viaa public era minim iar funciile statului puin numeroase. n epoca actual, situaia este invers, activitatea partidelor fiind esenial pentru ntreaga societate. Este necesar, ns, de observat, c funciile partidelor politice depind de natura acestora i de regimul politic. Dei n privina funciilor partidelor nu exist unitate de gndire (David Apter propune trei funcii: control asupra executivului, reprezentarea intereselor, recrutarea candidailor; iar Neil McDonald cinci funcii: asigurarea periodic a guvernrii, intermedierea ntre guvernani i guvernai, reprezentarea opiniei publice, selecia candidailor, instrument de cucerire a puterii111), se accept, n general, dou funcii primordiale: exprimarea clar a voinei populare prin vot i educaia politic.
109 George Voicu, Pluripartidismul. Bucureti, All, 1997, p. 9. 110 Giovanni Sartori, Parties and party systems, Cambridge, Cambridge University Press, 1976, p. 64. 111 apud Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, op. cit., p. 210.

Organizarea periodic a alegerilor permite exprimarea voinei colective i ncadrarea politic a opiniilor prin structurarea acestora spre temele de dezbatere politic i doctrinar, prin ajustarea decalajului inevitabil dintre opinia public i opinia de partid, ct i ncadrarea aleilor astfel nct ei s se gseasc ntr-o relativ independen de alegtori i s respecte, cu ajustrile de rigoare, interesele care i-au propulsat. Influena asupra aleilor la nivel central, regional sau local este legat de tipul de scrutin. Se poate spune c, n general, sistemul majoritar uninominal permite un control mai mare dect cel proporional pe liste. Funcia de educare politic are drept scop pregtirea alegtorilor pentru a-i exercita responsabilitile. Ea presupune aciunea de informare, formarea arhetipurilor n cadrul opiniei publice i integrarea social a individului printr-un anumit tip de socializare politic. Instituionalizarea partidelor politice, fenomen prin care organizaii mai mult sau mai puin structurate se transform n veritabile partide, pregtite pentru cucerirea i exercitarea puterii, presupune conjugarea unor elemente obiective (structurarea instituional) i subiective (acceptarea i legitimarea partidelor)112. Prin instituionalizare, mai ales din perspectiv juridic, se desemneaz recunoaterea i integrarea constituional a partidelor n sistemul politic. Exist (apud Janda, Political Parties across National Survey, 1980) trei parametri ai gradului de instituionalizare: vechimea, depersonalizarea organizaiei i diferenierea organizaional. Vechimea este o form de legitimare a partidelor prin experiena i rezultatele aciunii lor. Acest parametru are relevan n cazul sistemelor stabile n care instituionalizarea s-a produs relativ devreme iar partidele au o continuitate de existen. Astfel, revenirea partidelor n centrul ateniei se va face printr-o relegitimare, aa cum este cazul Partidului Liberal britanic sau, n Romnia, cazul celor trei partide istorice. Vechimea se repercuteaz negativ asupra instituionalizrii noilor partide, crora le este dificil s-i dezvolte organizaia n absena acceptrilor n cadrul spectrului politic. Aceast caracteristic privete, ns, perioadele de stabilitate, cci emergena partidului lui Silvio Berlusconi, Fortza Italia, ajuns la guvernare n doar cteva luni de la crearea sa, evident pe baza unui sistem politic delegitimat i relativ recent (doar cincizeci de ani de funcionare), dovedete c marketingul politic poate propulsa, n anumite condiii, partidele noi. Esenial este ns stabilitatea lor, care depinde inevitabil de modul de organizare. Depersonalizarea partidului este un element important de continuitate a unei organizaii, n msura n care ea permite depirea speranei
112 Yves Meny, Politique comparee, Paris, Montchrestien, 1991, p. 68.

100

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

101

de via a fondatorului su. Dac un partid nu poate surmonta criza de succesiune, dac nu este dotat cu reguli de succesiune legitime, instituionalizarea sa este precar.113 Diferenierea organizaional pe criteriile distinciei ntre central/local i pe tipurile de adereni permite realizarea obiectivelor prin care se urmrete cucerirea puterii. Ca organizaii, partidele se afirm drept cmpuri de lupt i de for, drept sisteme mai mult sau mai puin nchise de relaii concureniale ntre ageni interesai de posibilitatea de a folosi resursele colective acumulate n organizaie ca sub-cmpuri relativ autonome ale cmpului politic. ntre militanii activi, (personalul auxiliar) i profesioniti, ntre profesionitii permaneni i cei alei, se desfoar o competiie care, fr s fie critic ori visceral, presupune o continu ofensiv pentru ocuparea poziiilor de decizie din partid114. Accesul la aceste poziii presupune controlul resurselor colective i individuale ale organizaiei. Michel Offerle consider c prima resurs a unui partid este chiar sigla sa, care garanteaz, prin simplitate, prin vechime i notorietate, un tip de identitate. A discuta, ns, despre resurse nseamn a avea n vedere mai nti banii, cu ajutorul crora se poate organiza aciunea politic a partidelor115. Problema finanrii partidelor, a corupiei i a influenelor oculte (interne sau externe) este una larg dezbtut n viaa politic. Multe din crizele politice ale deceniului actual au la baz dispute privind finanarea ilegal a partidelor, n special a celor de guvernmnt (Italia, Japonia, Spania, recent Belgia). Banii, att de indispensabili competiiei politice, nu constituie ns factorul capabil s explice n totalitate reuitele politice. Mediile de afaceri nsoesc reuitele politice, dar aciunea lor nu le genereaz n ntregime; dependena de alegtori, autonomizeaz partidul n raport cu finanatorii si. Celelalte resurse al grupurilor politice, i implicit ale partidelor, sunt: numrul aderenilor, etalat de o manier mult mai categoric dect mijloacele financiare pentru a evidenia caracterul reprezentativ i legitim al partidului; competena, respectiv asocierea esenial n epoca informaional a unor grupuri de experi; informaiile, resurse legate de competen, cci pe aceast baz experii i pot elabora studiile; relaiile,
113 Monica et Jean Charlot, Les groupes politiques dand leur envirennment, n J. Lecca, M. Grawitz, J. Lecca, M. Grawitz, Trait de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985, p. 437. 114 Michel Offerle, Les partides politiques, Paris, Press Universitarie de France, 1987, p. 44. 115 idem.

prin intermediul crora se realizeaz accesul la informaie, dar i influenarea factorului de decizie; combativitatea, dat de linia moral, mai ales cnd celelalte resurse sunt limitate116. Diferenierile dintre partidele politice, menite s permit realizarea competiiei, a schimbrii panice a majoritilor parlamentare i a guvernelor, sunt multiple. Se pot deosebi dou tipuri de distincii: ideologice i organizaionale. Ideologia desemneaz aici o gam foarte mare de referine i valori de la care se reclam partidele politice. Este, de aceea, poate mai indicat s vorbim de familii politice care caracterizeaz lumea contemporan117. ntr-un regim mixt, care combin democraia parlamentar cu un rol important, formal sau informal, atribuit preedintelui, partidele au ca obiectiv nu doar ctigarea alegerilor legislative, ci i a celor prezideniale, pentru a asigura att sprijin parlamentar pentru guvern, ct i controlul unor instituii i prghii de influen eseniale pentru guvernare. Cum pentru a avea acces la poziiile de decizie gruparea indivizilor n partide este esenial, iar fragmentarea vieii politice efect al reprezentrii tendinelor economice, sociale i politice noi, dar i al conservrii celor vechi impune asocierea n coaliii pentru a forma guvernul, disponibilitatea spre colaborare interpartinic devine obigatorie. n asemenea situaii victoria n alegeri este o condiie necesar, dar nu suficient pentru realizarea obiectivului: guvernarea. nc n faza electoral, strategiile partidelor nu pot neglija armonizarea relativ a intereselor n vederea formrii guvernului n paralel cu abordarea competiional a campaniei pentru o poziie ct mai avantajoas la negocieri. Calculul coaliiilor posibile presupune n primul rnd privilegierea unei soluii care s minimizeze ansele instabilitii guvernamentale. Normele constituionale constituie cadrul oricrei proiecii sau negocieri de coaliii. De aceea interesul liderilor de partide pentru ocuparea poziiei de preedinte al statului d cadrului constituional o dimensiune politic aparte ce face ca tendina de multiplicare a partidelor s fie moderat de bipolarizarea indus de cel de-al doilea tur de scrutin al alegerilor prezideniale. Al doilea tur indic opiunea electoratului nu doar pentru preedinte ci i preferina sa pentru o anumit coaliie. Simultaneitatea alegerilor prezideniale cu cele parlamentare de dup 1990 a facilitat formarea guvernelor tocmai datorit efectului majoritar pe care prezideniale l-au asigurat. Dac partidele nu obineau majoritatea, preedintele era capabil s mobilizeze sprijinul parlamentar necesar guvernrii.
116 Monica i Jean Charlot, op. cit, p. 498. 117 Yves Meny, op. cit, pp. 50-67.

102

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

103

Dup 1996 situaia de coabitarea dintre preedintele Emil Constantinescu i PD nu a mai permis supravieuirea majoritii prezideniale. Accentul guvernrii s-a mutat pe partide i pe raporturile dintre acestea. Condamnate s guverneze mpreun de votul din noiembrie 1996 partidele coaliiei CDR, PD, UDMR nu au reflectat la constrngerile unei asemenea situaii. O coaliie stabil presupune o prealabil analiz a comportamentelor, structurii i a obiectivelor partidelor politice care s indice gradul de stabilitate al unei coaliii, n funcie de tacticile optime pe care partidele le pot utiliza n campania electoral i n relaiile postelectorale cu partenerii i adversarii, puterea real a membrilor unui grup politic, tipul de legtur dintre lideri i organizaie, specificul programului pe care un partid l alege pentru a-i maximiza ansele de a participa la guvernare i dinamica relaiilor dintre executiv (preedinte i guvern) i parlament. Bazele coaliiei guvernamentale de dup 1996 au fost repede erodate de interesele i reperele opuse ale participanilor. Analizate din perspectiva tipului de legitimare partidele parlamentare ale ultimelor dou legislaturi permit identificarea posibilelor surse de tensiune. ntre partidele ce i afirm legitimitatea istoric, revendicndu-se de la perioada democraiei parlamentare interbelice (PNCD, PNL, PSDR), partidele cu legitimitate revoluionar i/sau republican, ce se consider continuatoare ale revoluiei din decembrie 1989 (PD i PDSR), partidele succesoare ale fostului partidului comunist fie n ordinea afinitilor socio-economice (PSM, PS, PDAR), fie n ordinea naionalismului (PUNR i PRM) sau partidele cu legitimitate comunitar sau etnic (UDMR) exist diferene ce evideniaz limitele oricrei asocieri. Existena protocoaliiei, expresie a colaborrii pe bncile opoziiei, element de natur s uureze formarea guvernului a creat iluzia transformrii automate a colaborrii parlamentare n coaliie guvernamental. Specificul activitii guvernamentale a demonstrat insuficiena acestei abordri. Lipsa unei strategii de durat n raport caracteristica patritocratic a coaliiilor, stabilirea sferelor de influen instituional, a permis privilegierea tacticilor partidiste concureniale ce vizeaz maximizarea electoratului i formarea unei clientele de durat n raport cu perspectiv unei colaborri de durat la guvernare. Multipartidismul romnesc, consecin a unui cumul de factori precum tradiia, lipsa unei opoziii structurate la comunism, contextul imediat postdecembrist i sistemul reprezentrii proporionale, reprezint o imagine destul de fidel a fragmentrii societii romneti. El nu este disfuncional prin natura lui. Criza sistemului coaliiei de guvernare nu este rezultatul numrului mare de partide ci a bazei lor electorale instabile. Concurena politic implic o continu reaezare a actorilor politici care i disput poziiile de influen i decizie. Crizele guverna-

mentale, consisten a crizei sistemului politic, au scos la lumin o realitate pn atunci difuz, ocultat de existena majoritii prezideniale pn n 1996, partitocraia. n absena unor alte modaliti de participare politic, partidele au devenit, n condiiile guvernrilor de coaliie, forme de participare direct la luarea deciziei la nivel local sau central. Dar n msura n care dinamica schimbrilor sociale i economice le afecteaz electoratul, partidele romneti nu pot privi pasive erodarea populariti lor, ct vreme cucerirea i influenarea poziiilor de decizie rmne principalul scop al acestor organizaii. Guvernul de coaliie a cunoscut n Romnia trei perioade de la nostalgia guvernului de coaliie ca expresie a legitimitii, n perioada 19911992, la permanentizarea guvernrii de coaliie ca expresie a majoritii prezideniale dup 1992, la coaliia parlamentar direct partidist dup 1996. Inexistena majoritii prezideniale dup 1996 a devenit un impediment n relaiile dintre partidele guvernamentale, mai important dect afilierile doctrinare, cu att mai mult cu ct unele partide au suferit o depreciere important a sprijinului lor. Caracterul partitocratic al regimului romnesc poate fi evideniat prin rolul pe care, dincolo de prevederile constituiei, conducerile partidelor i le-au asumat prin instituirea unor organizaii parapolitice de tipul comitetelor de coordonare a coaliiei. Dinamica la care consolidarea partitocraiei romneti oblig partidele politice nu este un impediment nici n ceea privete democratizarea, nici n ceea ce privete reforma. Ea exprim starea actual a sistemului de partide romnesc iar depirea ei prin proceduri tehnice de tipul schimbrii sistemului electoral este iluzorie. Departe de a constitui o excepie partitocraia romneasc se nscrie ntr-o tendin la nivel european i poate deveni, n condiiile unei minime, dar necesare reforme o organizrii i democratizrii partidelor, o modalitate coerent de guvernare a unei societi pluraliste. 4. 3. CULTURA POLITIC UN INSTRUMENT TEORETIC PENTRU ESTIMAREA ADAPTRII LA SCHIMBARE A SOCIETII ROMNETI Afirmaia conform creia pentru Romnia nu exist alternativ la schimbare trebuie examinat cu atenie. Adaptarea la ambientul politic este cheia stabilitii oricrei guvernri, ceea ce presupune capacitatea de a opera modificri tactice ale diferitelor politici sectoriale. Politica, n accepiunea sa de relaie ntre grupuri ce concureaz pentru exercitarea i influenarea puterii, este legat de contingent i deci, aparent, ar delimita o arie a superficialului. ns nici o politic nu se construiete pe un vid, ci pornete de la o serie de caracteristici ale comunitii umane

104

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

105

la care se aplic. Dorina de modernizare a societii romneti n funcie de modelul de referin occidental a constituit aspiraia obsesiv a ultimelor dou secole. Chiar comunismul se considera, cel puin ca proiect, o form de accelerare a acestui proces. Eecul experimentului democratic interbelic, anterior ocupaiei sovietice i instalrii regimului comunist, n faa autotarismului monarhic al lui Carol al II-lea, exprim inadaptarea sistemului politic la sistemul de valori (fenomen pe care Mattei Dogan l numea democraie mimat). Tensiunea dintre modelul societii nchise, rigid i bazat pe credina n tabu-uri, ntoars spre trecutul vrstei de aur i societatea deschis, mobil i critic118, este actual, dnd seam despre valori i comportamente specifice. Schimbarea deci, nu este nici pe departe inevitabil. Ea este doar alternativa rezonabil, dar care inadecvat aplicat, poate duce la efecte perverse. Una din posibilitile de a prentmpina o asemenea evoluie rezid n examinarea culturii politice romneti n manifestrile sale de dat mai mult sau mai puin recent. Departe de a fi o excepie, schimbarea este o caracteristic permanent a sistemelor politice funcionale. Schimbare de echilibru sau schimbare de structur, transformarea spaiului politic nu este posibil fr intermedierea, subtil, dar necesar a culturii. Nu vom folosi aici noiunea de cultur n sens restrns, ca sfer de preocupri specifice gndirii i sensibilitii estetice, ci, voltaire-ian cultivndu-ne grdina, ne vom referi la cultura politic, adic la ansamblul de atitudini, credine i sentimente care pun ordine i dau sens proceselor politice. Cultura politic prin modul n care acioneaz asupra tipului de participare politica, prin amprenta pe care i-o pune asupra atitudinilor, este o component fr de care nu pot fi explicate relaiile politice specifice unei societi. Fiecare comunitate politic cunoate o form de cultur politic, interpreteaz i se raporteaz la faptul politic n funcie de valorile dominante. Supunerea sau nesupunerea, tolerana sau intolerane sunt atitudini politice condiionate cultural. Cum un sistem politic vizeaz s se perpetueze i s se adapteze la exigenele mediului su este posibil ca repetnd un numr de procese, ca tendin cel puin, aceste obiective s fie atinse. Tensiunea ce exist ntre tradiie i modernitate i care, n general, este sintetizat n ideea de schimbare pune n conversii i adaptri. La presiunea pe care revendicrile de diferite feluri o exercit asupra sistemului politic adaptarea rspunde n dou moduri: prin recrutarea unui personal politic capabil s adapteze aceste presiuni la caracteristicile sistemului i socializarea, respectiv difuziunea unei culturi civice compatibile cu exigenele de
118 Karl Popper, Societatea deschis i dumanii ei, vol. l, Bucureti, Humanitas, p. 228-229.

adaptare ale acestuia la mediu. Funcionnd ca o memorie colectiv care vine dintr-o sensibilitate la istorie cultura politic poate furniza explicaii asupra diferenelor ce exist ntre partide ce se revendic de la aceleiai familie politic sau de ce Parlamentul nu funcioneaz la fel n Marea Britanie sau n Romnia. Tendina de a folosi doar perspectivele universaliste, ignornd cultura, istoria i viaa politic specific fiecrei comuniti risc s transforme orice ntreprindere politic ntr-un eec. Aa cum vom mai aminti pe parcurs, trecerea trzie de la medieval la modern, religia ortodox i slaba dezvoltare economic sunt cauzele dar i efectele unui proces de transformare a societii romneti. Preponderena elementului rural la rndul su nu putea s nu influeneze procesele de modernizare pe care plin de entuziasm liberalii secolului al XIX-lea au ncercat s le pun n practic. Eecul dureros al democraiei romneti interbelice odat cu instaurarea monarhiei autoritare n 1938, simpatia de care se bucura micarea legionar, antisemitismul i influena de care se bucurau unii ofieri superiori arat caracterul ambiguu al proceselor de modernizare i supravieuirea modelelor culturale tradiionale. Supuse asaltului modernitii, valorile tradiionale au mobilizat ntreag lor ncrctura sentimental. Dac tranziia romneasc nu se nscrie perfect n tipologia tranziiilor de la comunism la democraie din alte ri postcomuniste se datoreaz faptului c modelele precomuniste ale dezvoltrii au rezistat perioadei comuniste i s-au grefat pe majoritatea obstacolelor care, n mod diferit, au influenat emergena societii civile i a liberalismului n rile central i est europene. Particularitile societii romneti pun n eviden tipuri sociale ale tranziiei postcomuniste elaborate n funcie de atitudinea fa de reform. Aceste atitudini sunt caracteristice majoritii rilor postcomuniste, dar ele au intensiti diferite i nrdcinri diferite. Un sistem politic nu poate supravieui dac nu exist o legtur consensual ntre practicile politice i ateptrile populaiei. Acest raport nu este unul mecanic, ci presupune influene reciproce. Conservatorismul i absena culturii civice, cultura politic a democraiei ce se fondeaz pe participarea la guvernarea local ca i central, nu sunt obstacole fatale. Relativ recent intrat n limbajul tiinelor politice, conceptul de cultur politic este pe ct de fecund teoretic, pe att de puin neles de marele public. Accesibil opiniei publice ntr-o variant jurnalistic conform creia termenul ar indica gradul de cunotine politice, mai ales cele referitoare la funcionarea democraiilor occidentale, conceptul se cere precizat.

106

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

107

Preluat din antropologie, conceptul de cultur, aplicat spaiului politic, desemneaz setul de convingeri i sentimente ce determin atitudini i comportamente caracteristice unei comuniti umane, n raport cu care se poate evalua eficacitatea unor iniiative politice i gradul de loialitate partizan a cetenilor119. Gabriel Almond i Sidney Verba, care n 1963 au lansat noiunea prin lucrarea lor Cultura civic au orientat cercetarea spre studiul atitudinii n raport cu regimul politic, analiznd ncrederea n sistemul politic, cunoaterea modului de funcionare i satisfacia fa de procedurile de guvernare, pe aceast baz comparnd ri presupuse a fi democratice. Pornind de la caracteristicile unei comuniti, noiunea faciliteaz nelegerea dezvoltrilor divergente n cazuri n care s-au aplicat aceleai norme constituionale. Chiar dac, n general, cultura politic este privit ca o component unitar a unei comuniti statale, se pot face diferenieri ntre diferite tipuri de subculturi, ca acelea ale elitei i ale maselor, sau ale grupurilor etnice, religioase120, care pot evalua, n funcie de contexte, fie spre contra-culturi politice, fie la intersecia cu orizontul doctrinar se pot transforma n familii politice, fie la intersecia cu orizontul doctrinar se pot transforma n familii politice. Distincia ntre cele dou ar fi mai degrab una de organizare instituional, dect una de coninut. Contraculturile ns, pot genera fenomene marginale cu un pronunat caracter antisistemic. Diferenele de cultur politic ntre grupuri i inadecvarea modelului propus de clasa politic cu credinele i comportamentele politice ale societii globale creeaz dereglri n funcionarea sistemului politic. Pentru o acomodare a diferitelor subculturi politice cu scopurile politicii reformatoare este nevoie de o schimbare gradual, mediat prin aculturaie i socializare. Cum ns gradul de adeziune la modele tradiionale este foarte crescut pe msur ce se coboar scara social, i cum modernitatea pentru Romnia a rmas un pariu de ctigat, o schimbare a imaginarului121, este doar una din alternativele posibile. Dac politicul, chiar fr a fi agreat, nu poate fi ignorat de nici un membru al comunitii, iar acceptarea exerciiului autoritii presupune
119 Gabriel Almond, Sidney Verba, Cultura Civic, Bucureti, DUStyl, 1997, p. 44. 120 Pornind de la acest fapt, Yves Schemil numete capitolul consacrat acestei probleme Culturile politice vezi Traite de science politique, t. III, Paris, PUF, 1985, p. 237. 121 Ioan Petru Culianu, Eros i magie n Renatere, Bucureti, Nemira, 1994, p. 19.

raportarea, fie i incontient, la ordine sau justiie122, relaia ntre conservarea i modificarea sistemului depinde de centrarea comunitii pe una din cele dou valori politice fundamentale. Ordinea, att de des evocat de politicieni, indic tendina spre meninerea statu quo-ului. n calitatea sa de valoarecadru, ordinea induce un tip de cultur politic pasiv i tolerant n raport cu puterea. Justiia, cu accentul pus pe drepturi i/sau pe redistribuie, presupune mobilitate i implicit instabilitate. Considernd societatea ca perfectibil, adepii justiiei urmresc limitarea puterii. Apar astfel dou modele de societate: cea a consensului i cea a conflictului. Evident, cele dou exist n orice societate, ns este o orientare predilect spre una sau alta dintre ele. Rolul religiilor n formarea culturii politice este indiscutabil. Cum la origine puterea a avut un caracter sacru, care treptat a fost desacralizat, este indiscutabil c orice act politic rmne, n esena sa, un act cu tent religioas. Chiar dac ntre politic i religios a aprut o separare, sacrul fiind transferat n domeniul cultului, principiul ordinii face posibile mprumuturile. Cadru de referin ntre lumea real i cea ideal, autoritatea politic este nvluit de mister. Respectul fa de norma politic nu este dictat doar de interes sau constrngere, ci i de o aureol magic. Religia, de exemplu, a jucat ntotdeauna un rol important n viaa politic american. Convingerile religioase au influenat, n anumite domenii, spaiul deciziei politice. Bisericile i alte organizaii religioase sunt nc active, chiar dac rolul lor este probabil mai puin important ca altdat. Condiionarea dintre ethos-ul economic modern i credin a fost analizat, n cazul protestantismului de Weber123, care considera capitalismul ca pe o expresie a practicilor i tradiiilor religioase. Chiar proiectul moral al prinilor fondatori ai Constituiei americane nu face abstracie de fenomenul religios, astfel c primul amendament aprobat n 1971 stabilete libertatea de manifestare a religiilor. Legtura dintre religie i cultura politic este facilitat de existena setului de credine i de scopuri prin care cea dinti influeneaz politicul. Credina religioas d coninut sentimentului c raiunea nu rezolv satisfctor raportarea individului la umanitate i la univers. Politica, neleas ca lupt pentru influenarea i cucerirea puterii, spaiu controlat de norme i tradiii raionaliste, apare unora dintre contemporanii notri ca nesatisfctoare. ntreptrunderea dintre viaa religioas i cea politic n cazul american, legat de puritanismul secolului
122 Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique, Paris, Dalloz, 1986, p. 8. 123 Max Weber, Etica protestant i spiritul capitalismului, Bucureti, Humanitas, 1993, p. 17.

108

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

109

al XVII-lea, a ajuns pn acolo nct Crezul American pastieaz pe cel al Apostolilor124. Dincolo de acest aspect, pentru Statele Unite, pot fi reinute i valori derivate, precum libertatea, egalitatea, realizarea de sine, norma legal, precedentul (ca act anterior pe care se legitimeaz o decizie), proprietatea privat, localismul i democraia125. O simpl analiz instituional nu poate explica stabilitatea unor sisteme politice n raport cu altele. Nici un sistem politic nu ar putea rezista timp ndelungat n absena recunoaterii legitimitii sale i a mecanismelor care l compun. Cultura politic are influen asupra sistemului, dar, n egal msur, se poate accepta i ideea c sistemul determin, n unele condiii, schimbri n mentalul colectiv. Reflecia despre impactul credinelor i valorilor asupra activitilor sociale este anterioar apariiei conceptului de cultur politic. Existau deja o serie de instrumente teoretice aparinnd unor discipline precum sociologia, istoria, psihologia sau antropologia: ideologie, sistem de imagini, mentaliti colective, reprezentri colective, incontient colectiv, mit politic etc., care acopereau mai mult sau mai puin fenomenul. Produs al colii politice americane, conceptul de cultur politic s-a constituit ca un cadru de referin pentru msurarea gradului de democratizare. Cultura politic american s-a cldit prin acomodarea mediului politic britanic rezultat din victoria revoluiei glorioase, care accepta ca legitim opoziia i existena a dou partide ce i disputau dreptul de a reprezenta naiunea, la societatea american multietnic i multicultural. O explicaie posibil a acestui fapt ar fi c viaa politic i, implicit tiina politic american au ocolit o gam de probleme, cum este cazul luptei de clas. Pentru lumea anglo-saxon, democraia a avut o importan mult mai mare dect n cazul Franei126, de exemplu. Avantajul conceptului de cultur politic const n baza empiric (constituit din anchete sociologice riguroase) pe care se dezvolt apoi o teorie explicativ cu caracter neutru. Ideologia, de pild, cu accentul pe contradiciile sociale, opereaz o fractur n interiorul societii, pe ct vreme mitul are un caracter unificator (mai ales mitul fondator), dar mai puin relevant pentru cercetarea pozitiv a schimbrilor din societatea contemporan, iar reprezentrile colective, concept elaborat de Levi-Bruhl, este legat de studiul societilor primitive.
124 Samuel p. Huntington, Viaa politic american, Bucureti, Humanitas, 1994, p. 215. 125 Lawerence J. R. Herson, The Politics of Ideas, Dorsey Press, 1984, p. 21. 126 Yves Schemil, op. cit., p. 238.

n psihologie, teorie incontientului colectiv a lui Carl Jung definete arhetipul ca pe o form preexistent, a crei transmitere este legat de ereditate127. Mentalitile, concept aprofundat de istoricii de la Annales, se apropie oarecum de modul de nelegere al culturii politice, dar este folosit mai ales pentru interpretarea epocilor trecute, n special a medievalitii i a tranziiei la modern, fiind mai puin adecvat analizei societilor contemporan. n accepiunea clasic, analiza de tip Annales, desconsidera nivelul politic, evenimenial, considerat epidermic, superficial. Interesai de analiza n profunzime a istoriei, cercettori ca Lucien Fevre, Marc Bloch, dar mai ales Fernand Braudel, au studiat din perspectiva lungii durate fenomene ce aveau implicaii asupra ntregii viei sociale. Ei au repudiat istoria politic n favoarea celei economice, sociale i, nu n ultimul rnd, mentale, aplicnd metoda structuralist domeniului lor de cercetare. Aceast percepie s-a modificat odat cu luarea n considerare a factorului putere i a modului de raportare a societii la acesta. Modelul societii tripartite, specific spaiului indo-european, constituie un exemplu pentru aceast situaie128. mprirea societii n oratores, bellatores i laboratores, exprim o form de raportare a mediului la putere. Funcionarea acestei scheme pn n societile contemporane (vezi teoria clasei de mijloc), dovedete existena unor paradigme mentale nrdcinate i greu de modificat. Chiar ideea de conflict, specific Occidentului, are o evoluie ndelungat, revoluiile politice ale epocii moderne fiind doar partea vizibil a unui aisberg. Instituionalizarea opoziiei nu a fost o fractur, ci rezultatul unor lungi acumulri. Pentru ca o societate democratic s funcioneze, dincolo de aspecte precum existena economiei de pia, a unei clase de mijloc important numericete, a profesionalizrii elitei politice, este nevoie i de o component cultural, numit de unii cercettori competen civilizatoare129, care devine o condiie necesar a integrrii n lumea contemporan. n aceast perspectiv, perioada comunist a fost o form de incompeten civilizatoare, blocnd o tendin natural de adaptare a societii la normele pe care globalizarea vieii politice i sociale din secolul al XXlea le-a impus. Tranziia trzie de la medieval la modern, religia ortodox, cu obediena sa fa de fenomenul puterii (o tradiie istoric preluat din
127 C. G. Jung, n lumea arhetipurilor, Bucureti, Jurnalul literar, 1994, p. 21. 128 Jacques Le Goff, Imaginarul medieval, Bucureti, Meridiane, 1992, p. 454. 129 Piotr Sztompka, Competena civilizatoare: condiie prealabil a tranziiei post-comuniste, n Sociologie romneasc, nr. 3/1993, p. 262.

110

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

111

lumea bizantin, unde basileul era i eful Bisericii), napoierea economic au contribuit la crearea unei anumite raportri a societii romneti la fenomenul politic. Inexistena conflictului dintre puterea temporar i puterea spiritual, specific cretinismului occidental, i care a avut att de mare importan n iniierea procesului democratic, a fcut ca, n cazul romnesc, religia s nu contribuie la formarea unor opiuni democratice130. ntr-un asemenea spaiu, rolul liderului politic de tip charismatic este important, dezvluind un model mitic de raportare la putere. Cum n Eden, lume ideal i etern, exist un singur Dumnezeu, tot astfel, n lumea terestr, nu poate exista dect un singur conductor. O zical precum Schimbarea, domnilor, bucuria nebunilor ilustreaz elocvent o predispoziie spre acceptarea pasiv a puterii, indiferent de persoanele care o exercit. Elementul naional a avut o importan mult mai mare dect Biserica n manifestarea ostilitii fa de putere. Revoluia lui Tudor Vladimirescu s-a folosit, pentru a realiza consensul, de sentimentele antigreceti acumulate n timpul domniilor fanariote. Preponderena populaiei rurale a constituit, de asemenea, un element care trebuie luat n considerare. n Occident, oraele au fost spaiile n care democraia s-a manifestat cu ntietate. Absena unei viei urbane foarte importante, ca i economia bazat pe agricultur au reprezentat fapte cu implicaii asupra tipului de cultur politic romnesc. Urbanizarea forat, practicat de regimul comunist, legat de industrializare i de justificarea rolului partidului ca un far cluzitor al clasei muncitoare nu a schimbat situaia. Au fost practic mutate n orae importante segmente ale populaiei rurale, fr ns a se fi modificat mentalitatea. Importnd n mediul urban modelul tradiional, oraele au suferit practic un proces de ruralizare. S-a consacrat opinia c jumtate de secol de dominaie comunist a modificat n profunzime mentalitatea. Realitatea este c regimul comunist a folosit baza mental preexistent, ale crei elemente precum ideea egalitii n obte, refuzul economiei de pia, respingerea capitalismului ca imoral au fost locuri comune. Aranjamente economice de tip feudal, care exprimau obinuine mentale, rezistau nc prin anii 30 ai secolului nostru n mediul rural. Capitalismul abia ncepuse s-i fac simit prezena la sate. Dezbaterea democratic i
130 Exist totui diferene legate de contexte istorice, astfel c Biserica grecocatolic din Transilvania, n lupta pentru emancipare naional, a contribuit la apariia unei contraculturi politice n cadrul Imperiului habsburgic (mai trziu dualist), ale crei particulariti s-au conservat i dup unirea cu Romnia.

ideea de conflict implicat de aceasta nu fceau parte din orizontul civilizaiei rurale. Faptul c 50 de ani de regim totalitar au creat anumite obinuine politice este indiscutabil. Dar acestea s-au integrat unui sistem de valori i tradiii anterior. Societatea romneasc era, i n bun msur mai este, mai degrab una a consensului dect una a conflictului. Procesul democratic nceput n secolul al XIX-lea i a crei expresie instituional a fost monarhia constituional de dup 1866 nu a reuit s realizeze conexiunea cu baza societii. Clasa rneasc (aproape 80% din populaie) a fost practic exclus de la luarea deciziilor politice prin limitarea jocului politic la cteva categorii sociale iniiate. Caracterul exclusivist al democraiei romneti interbelice a afectat rspndirea modelului democratic la toate nivele vieii sociale. Existena curentului rnist n perioada interbelic, cu modelul conflictual pe care l coninea, nu a modificat situaia. Ataarea naionalismului ardelenesc (naionalismul aici avnd sensul de privilegiere a valorilor naionale n raport cu cele sociale) a implicat abandonarea parial a conflictului n favoarea consensului, opiunea cu valene n cucerirea puterii, dar fr importan n rspndirea democraiei. O alt caracteristic a cazului romnesc este supravieuirea familiei tradiionale, cu implicaia sa asupra spaiului politic, dominaia clanurilor, organizate n funcie de rudenie i nu pe considerente politice. Este adevrat c modernizarea se poate realiza i fr a implica dispariia familiei extinse n favoarea familiei nucleare, cum arat cazul japonez. Dar Japonia este motenitoarea unei tradiii culturale proprii, iar problema democratizrii de profunzime a acestei societi rmne nc actual. Rezistena modelului familiei extinse este legat nu doar de preponderena elementului rural n ansamblul societii, ci i de aspecte economice i culturale. Tendina de transformare a culturii politice romneti sub impactul contactului cu Occidentul (att spiritual, dar mai ales material) a fost relativ adormit n perioada dictaturilor succesive care din, 1940, au exercitat puterea. Dup 1989, societatea s-a dezmorit, dar de aici nu rezult c schimbarea culturii politice se va produce imediat. Rezultatele unor sondaje de opinie realizate ntre 1990 i 1999 dovedesc c modelul tradiional de percepere a instituiilor politice este predominant. Pe de alt parte, instituii ale consensului, precum Armata i Biserica, ntrunesc constant n sondaje scoruri de aproximativ 66 i 83 %, i tot Barometrul de opinie public, arat c Parlamentul ntrunea, n octombrie 1999 n jur de 10 % din aprecierile pozitive, spre deosebire de 86 % aprecieri negative. Orict de discutabil ar fi fost prestaia Parlamentului, acest scor nu se poate justifica dac nu lum n calcul i cultura politic, care privilegiaz instituiile consensului n raport cu cele

112

Cristian Prvulescu

ale conflictului. Un sistem politic nu poate supravieui dac nu exist o legtur consensual ntre practicile politice i ateptrile populaiei. Acest raport nu este unul mecanic, ci presupune influene reciproce. n ce privete Romnia, analiza culturii politice, modul de formare al culturii civice, sunt elemente care pot contribui la adaptarea deciziei politice la specificul comportamentului i atitudinilor politice romneti n dinamica lor. Orice decizie politic reformist ce se dorete, pe termen lung, eficient, trebuie corelat cu tipul dominant de cultur politic nu n sensul subordonrii, ci pentru depirea n cunotin de cauz a crizelor de adaptare la noile forme de organizare. Rolul elitei politice ca agent al schimbrii este acela de a adapta exigenele transformrii economice i sociale la sistemul de valori.

BIBLIOGRAFIE

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 19. 20. 21. 22. 23.

Gabriel Almond, Sidney Verba, Cultura Civic, Bucureti, DUStyl, 1997. Thoma de Aquino, Summa theologiae, Bucureti, Editura tiinific, 1997. Aristotel, Politica, Bucureti, Antet, 1996. Hannah Arendt, Condition de lhomme moderne, Paris, CallmannLevy, 1988. Jacques Baguenard, La decentralisation, Paris, PUF, 1985. Georges Balandier, Antropologie politic, Timioara, Amarcord, 1998. J. M. Bochenski, Ce este autoritatea?, Bucureti, Humanitas, 1992. Philippe Braud, Sociologie politique, Paris, LG. D. J., 1996. Phillipe Braud, Science politique, 1. La dmocratie, Paris, Seuil, 1997. Philippe Braud, La science politique, Paris, PUF, 1990. Georges Burdeau, Ltat, Paris, Seuil, 1980. Georges Burdeau, Trait de science politique, Paris, L. G. D. J., 1980. Bertrand Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, A. Colin, 1991. Monica et Jean Charlot, Les groupes politiques dand leur envirennment, n J. Lecca, M. Grawitz, Trait de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985. Jacques Chevallier, LEtat de droit, Paris, Montchrestien, 1992. Pierre Clastres, Societatea contra statului, Bucureti, Ararat, 1995. Ioan Petru Culianu, Eros i magie n Renatere, Bucureti, Nemira, 1994. James Danziger, Understranding the Political World, New York & London, Lonngmon, 1991. Charles Debbasch, Jean Marie Pontier, Introduction a la politique, Paris, Dalloz, 1986. Michel Didier, Economia, regulile jocului, Bucureti, Humanitas, 1994. M. Djuvara, Teoria general a dreptului, Bucureti, Editura ALL, 1995. Georges Duby, Cele trei ordine sau imaginarul feudalismului, Bucureti, Meridiane, 1998.

114

Cristian Prvulescu

Politici i instituii politice

115

24. Sophie Duchesne, Citoyennet la franaise, Paris, Presses de Sciennce Po, 1998. 25. Olivier Duhamel, Les dmocraties, Paris, Seuil, 1995. 26. John Dunn, Democratie : letat des lieux, n La pensee politique, Situation de la democratie. Hautes etudes, Gallimard, Paris, Seuil, 1993. 27. Maurice Duverger. Institution politique et droit, t I, Paris, PUF, Paris, 1974. 28. Maurice Duverger, Les partis politiques, Paris, A. Colin, 1979. 29. Maurice Duverger, Les rgimes politiques, Paris, PUF, 1981. 30. Jacques Ellul, Lillusion politique, Paris Robert Laffont,, 1977. 31. Alexandre Passerin dEntreves, La notion de lEtat, Paris, Sirey, 1969. 32. Julien Freund, Queest-ce que la politique, Paris, Seuil, 1967. 33. Jacques Le Goff, Imaginarul medieval, Bucureti, Meridiane, 1992. 34. Andr Grijebine, La politique conomique, Paris, Seuil, 1991. 35. Frederich A. Hayek, Drumul ctre servitute, Humanitas, Bucureti, 1993. 36. Guy Hermet, Poporul contra democraiei, Iai, Institutul european, 1998. 37. Lawerence J. R. Herson, The Politics of Ideas, Dorsey Press, 1984. 38. Samuel P. Huntington, Viaa politic american, Bucureti, Humanitas, 1994. 39. C. G. Jung, n lumea arhetipurilor, Bucureti, Jurnalul literar, 1994. 40. Jean-Louis Quermonne, Les rgimes politiques occidentaux, Paris, Seuil, 1986. 41. Alain Lancelot, Lorientation de comportament politique, n J. Lecca, M. Grawitz, Trait de science politique, Tome III, Paris, PUF, 1985. 42. Jean-William Lapierre, Viaa fr stat?, Iai, Institutul european, 1997. 43. Gilles Lipovetsky, Amurgul datoriei, Bucureti, Babel, 1996. 44. Machiavelli, Principele, Bucureti, Minerva, 1994. 45. James Madison, The federalist 10, n Limitele puterii, volum editat de AdrianPaul Iliescu i MihailRadu Solcanu, Bucureti, All, 1994. 46. James March, Johan Olsen, The New Institutionalism. Organizational Factors in Political Life n American Political ScienceReview, nr. 78\1984. 47. Yves Meny, Politique comparee, Montchrestien, 1991. 48. Robert Michels, Les Partis politiques. Essai sur les tendances oligarchiques des democraties, Paris, Flammarion, 1919.

49. Montesquieu, Despre spiritul legilor, 1, Bucureti, Ed. tiinific, 1964. 50. Pierre Muller, Yves Surel, Lanalyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1998. 51. Pierre Vidal-Naquet, Vntorul negru, Bucureti, Eminescu, 1985. 52. Michel Offerle, Les partides politiques, Paris, Press Universitarie de France, 1987. 53. Moisei Ostrogorski, La democratie et les partis politiques, Seuil, Paris 1979. 54. Philippe Parini, Les institutions politiques, Paris, A. Colin, 1984. 55. Karl Popper, n cutarea unei lumi mai bune, Bucureti, Humanitas, 1998. 56. Karl Popper, Societatea deschis i dumanii ei, vol. l, Bucureti, Humanitas. 57. Hugues Portelli, Les rgimes politiques europens, Paris, Le livre de poche, 1995. 58. Marcel Prlot, Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1987. 59. Jacques Le Rider, Mitteleuropa, Iai, Polirom, 1997. 60. Pierre Rosanvallon, Lhistoire du mot democratie a lepoque moderne n La pensee politique.. 61. J-J. Rousseau, Contractul social, Iai, Moldova, 1996. 62. Jacqueline Russ, Les theories du pouvoir, Paris, Le livre de poche, 1994. 63. Yves Schemil, Culturile politice, n Traite de science politique, t. III, Paris, PUF, 1985. 64. Daniel-Louis Seiler, Partis et familles politiques, Paris, PUF, 1983. 65. Michel Senellart, Artele guvernrii, Bucureti, Meridiane, 1998. 66. Serge Sur, Le sysme politique de la Ve Rpublique, Paris, PUF, 1983. 67. Piotr Sztompka, Competena civilizatoare: condiie prealabil a tranziiei post-comuniste, n Sociologie romneasc, nr. 3/1993. 68. Max Weber, Etica protestant i spiritul capitalismului, Humanitas, Bucureti, 1993. 69. Max Weber, Politica, o vocaie sau profesie, Bucureti, Anima, 1992. 70. Max Weber, conomie et societ, t. 1, Paris, Plon, 1971.