NOTE - CURS 1 DREPT ADMINISTRATIV - NOIUNI INTRODUCTIVE 1.

Marile sisteme de drept aplicabile administraiei publice Administraia public este, n acelai timp, un fenomen social, dar i o specie a activitii publice ce este guvernat de norme juridice. Aadar dreptul aplicabil administraiei publice este un ansamblu de norme juridice ce reglementeaz relaii sociale ce formeaz obiectul administraiei publice. Administraia public se raporteaz ntotdeauna la stat, dar oare dreptul care reglementeaz aceast administraie public este dreptul comun sau un drept special, derogatoriu de la dreptul comun. n prezent este fundamentat teoria dualitii dreptului aplicabil administraiei potrivit creia: - sistemele de drept care mprtesc ideile colii franceze aplic un drept exorbitant, special, diferit de dreptul comun, anume dreptul administrativ; spre deosebire - sistemele de drept care mprtesc ideile colii anglo-saxone aplic dreptul comun. n consecin, se poate vorbi despre existena a 2 mari sisteme privind dreptul aplicabil administraiei sistemul anglo-saxon i sistemul francofon. Sistemul anglo-saxon se caracterizeaz prin: 1. normele aplicabile administraiei de stat sunt norme ale dreptului comun 2. litigiile administrative sunt soluionate de instanele de drept comun i nu de instane speciale/specializate. n Marea Britanie nu exist un drept administrativ, ca regim de drept public, autonom i nici o jurisdicie administrativ distincte de tribunalele ordinare. Spre deosebire de Marea Britanie, n SUA nu este negat existena unui drept administrativ, ca drept derogatoriu de la dreptul comun. Astfel, noiunea central a dreptului administrativ american este cea de agenie (agency) ce desemneaz un organ administrativ ce poate fi cunoscut sub diverse denumiri. Crearea acestor agenii a fost determinat de dorina Congresului american de a realiza o supervizare a diverselor probleme din societatea american, dar i de volumul mare de spee ce trebuiau rezolvate. Aceste agenii pot fi create n interiorul departamentului executiv sau ca instituii independente. Conflictul de competen ntre agenii se rezolv pe cale administrativ i, doar n cazuri excepionale de Curtea Suprem de Justiie. Instanele de judecat exercit un control limitat asupra ageniilor, controlul fiind autorizat prin actul de nfiinare al ageniei. ns un control mai puternic poate fi realizat pe cale administrativ sau parlamentar. Ageniile sunt autorizate s judece diverse cauze, pe baza unui dosar; judecata se face de ctre un judector de drept administrativ repartizat ageniei, de cele mai multe ori judecat fcndu-se de persoane nespecializate; procesele sunt publice; procesele se desfoar pe baz de contradictorialitate; procesele se declaneaz n momentul primirii unei plngeri de ctre agenie; n proces agenia este reprezentat de un consiliu; judectorul emite o decizie care, dac nu este contestat de consiliu sau de prt este adoptat i pus-n executare de agenie, iar n cazul unor obiecii, decizia este revizuit de Curtea de Apel. Procesul administrativ este complexul de metode prin care organele administraiei i realizeaz sarcinile, inclusiv emiterea de acte normative. Astfel, n SUA s-a creat un drept administrativ nu doar pentru administraia activ, dar i pentru cea contencioas (pentru autoritile administrative cu caracter jurisdicional), doar n ultim instan putndu-se ajunge n faa instanei de judecat unde se aplic dreptul comun. Aadar, n mod uzual administraiei americane i se aplic un drept exorbitant, iar doar n ultim instan litigiile ntre autoritile administraiei publice, dar i cele ntre autoritile administrative, pe de o parte, i persoanele fizice, pe de alt parte, sunt soluionate de instanele de drept comun. n sistemul francofon se remarc faptul c dup anul 1789, n Frana, se formeaz un drept exorbitant pentru administraia de stat, anume dreptul administrativ. M. Hauriou menionez faptul c dei instituiile administrative au existat i nainte de aceast dat, de dreptul administrativ se poate 1

vorbi doar din momentul n care se realizeaz o separaie clar ntre administraie i justiie. n acest sistem de drept este ridicat la valoare de principiu inegalitatea juridic dintre administraiei i administrai, autoritatea public avnd competene reglementate, fiind create jurisdicii administrative separate de tribunalele judiciare. Regimul exorbitant al dreptului administrativ apare ca fiind regimul juridic principal ce se aplic administraiei publice, pe cnd cel al dreptului comun apare ca un regim excepional. n ceea ce privete dreptul aplicabil administraiei publice din Romnia, vom meniona doar faptul c n anul 1864 este nfiinat, prin lege, Consiliul de Stat organ administrativ cu rol de avizare legislativ i instan de contencios administrativ, dup modelul francez. Constituia de la 1866 marcheaz momentul consolidrii sistemului de drept exorbitant dreptul administrativ, dar doar n ceea ce privete administraia activ pentru c soluionarea litigiilor dintre administraie i administrai rmne n competena instanelor de drept comun, Consiliul de Stat fiind desfiinat. 2. Obiectul dreptului administrativ Conturarea obiectului dreptului administrativ presupune luarea n considerare att a obiectului administraiei publice, ct i a raportului cu obiectul altor ramuri de drept, precum dreptul constituional. Astfel se poate afirma c obiectul dreptului administrativ are mai mult stabilitate i concretee, pe cnd cel al dreptului constituional este mai des supus schimbrilor politice. n prezent, n identificarea obiectului dreptului administrativ este luat n considerare teoria pluralitii inndu-se cont de faptul c administraia public este o activitate n regim de putere public motiv pentru care este firesc ca normele dreptului administrativ s influeneze coninutul i sfera rezervat reglementrii normelor de drept privat, garantnd executarea actelor de drept privat. Obiectul dreptului administrativ conine: 1. raporturi sociale din sfera administraiei publice reglementate de dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri de drept public exist trei situaii: a) raporturi reglementate de dreptul administrativ subsecvent altei ramuri a dreptului public, respectiv dreptului constituional este situaia raporturilor cu dubl natur juridic b) raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alte ramuri ale dreptului public, precum este dreptul financiar creterea sarcinilor administraiei publice a determinat desprinderea unor instituii de drept administrativ i crearea i dezvoltarea unor noi ramuri de drept c) raporturi reglementate de dreptul administrativ n colaborare cu alte ramuri ale dreptului public, precum este dreptul internaional public 2. raporturi sociale din sfera administraiei publice reglementate de dreptul administrativ mpreun cu alte ramuri de drept privat i cazul acestora este vorba tot despre raporturile cu o dubl natur juridic. n doctrina de drept administrativ se afirm faptul c regimurile de drept privat apar ca regimuri juridice ce ntregesc reglementrile referitoare la competena organelor administraiei publice aflndu-se, de regul, n raporturi de subsecven fa de cele de drept administrativ, acestea mijlocind, n acelai timp, realizarea regimului de putere public al dreptului administrativ. De regul, aceast dubl reglementare apare n zona prestrii serviciilor publice. 3. raporturi sociale ce fac obiectul activitii administrative realizate de autoriti publice din afara executivului. Normele dreptului administrativ, n limitele prevzute de lege, pot reglementa i relaiile sociale din sfera faptului administrativ ce mijlocete realizarea competenei altor autoriti publice, situaie n care regimul dreptului administrativ este impus de legiuitor ca mijloc de realizare a dreptului. Raportul de drept administrativ este acea relaie social ce a fost reglementat direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ. Raporturile drept administrativ pot fi:

- raporturi de subordonare subiectul supraordonat (car este ntotdeauna o autoritate a administraiei publice) este purttorul autoritii publice care dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect fie n baza autoritii ierarhice, fie a prerogativelor de putere. - raporturi de colaborare cnd subiectele se afl pe picior de egalitate, chiar dac n mod obligatoriu unul dintre acestea este o autoritate a administraiei publice. Raporturile dreptului administrativ prezint urmtoarele trsturi: 1. trsturi generale a) unul dintre subiecte este, n mod obligatoriu, un purttor al autoritii publice b) sunt raporturi de putere care apar n sfera relaiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ 2. trsturi specifice a) n cazul raporturilor de subordonare: - subiectul care este purttor al autoritii publice are o poziie supraordonat - naterea i realizarea acestor raporturi sunt definite fie de voina legiuitorului, fie de voina subiectului supraordonat, fiind o voin unilateral - realizarea acestor raporturi este obligatorie pentru subiectul subordona b) n cazul raporturilor de colaborare - subiectul aflat pe o poziie supraordonat, purttor al autoritii publice, colaboreaz de pe o poziie egal cu cellalt subiect - naterea i realizarea acestor raporturi, n concret, este determinat de manifestarea voinei ambelor subiecte - condiiile manifestrii voinei ambelor subiecte sunt prevzute expres de lege. 3. Izvoarele formale ale dreptului administrativ a. Actul normativ - are o determinare constituional, Constituia fiind chiar principalul izvor al dreptului administrativ - fora juridic a actelor normative, n funcie de care se realizeaz i o ierarhizare a acestora, este determinat de coninutul i caracterul acestuia, de natura i poziia autoritii publice de la care eman - acestea sunt (clasificarea va fi discutat la seminar): - Constituia - legile - decretele-legi - ordonanele Guvernului - hotrrile Guvernului - actele administraiei ministeriale i extraministeriale, indiferent de denumirea lor: ordine, instruciuni, precizri, circulare - actele autoritilor administrative centrale autonome indiferent de denumirea lor - ordinele prefecilor - hotrrile consiliilor judeene - hotrrile consiliilor locale - dispoziiile preedintelui consiliului judeean - dispoziiile primarilor b. Contractul normativ - tratatul internaional, spre exemplu, poate fi considerat izvor al dreptului administrativ dac: este de aplicaie direct i nemijlocit; este ratificat conform normelor constituionale; reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul dreptului administrativ c. Cutuma 3

- n doctrina elveian se consider se consider c cutuma este izvor de drept administrativ dac sunt ndeplinite cumulativ dou condiii: practic ndelungat i formarea convingerii opiniei publice asupra caracterului obligatoriu al regulii - n dreptul nostru nu este considerat a fi izvor de drept d. Doctrina - nu este izvor al dreptului administrativ, dar poate avea o influen deosebit asupra legislaiei i jurisprudenei e. Jurisprudena - nu este izvor al dreptului administrativ, cu dou excepii: deciziile Curii Constituionale i deciziile naltei Curi de Casaie i Justiie urmare a promovrii i soluionrii recursului n interesul legii. 4. Definiia dreptului administrativ Dreptul administrativ este acea ramur a dreptului public ce reglementeaz concret sau cu valoare de principiu relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structurile private, investite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte. 5. Noiunea de administraie public Administraia public este noiunea central a dreptului administrativ, dar i a tiinei administraiei. Din punctul de vedere al tiinei administraiei, administraia const ntr-o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. n sens larg prin administraie, doctrina nelege acea activitate ce const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul altora, fa de care prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul prestaiei i pune la dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare. Administraia public presupune o activitate prestat ce are drept scop satisfacerea unui interes general, naional sau local, spre deosebire de administraia particular. Aceast activitate are i un caracter politic pentru c interesul general este exprimat, de regul, prin actele politice ale celor ce dein puterea ( de ex. Programul de guvernare). Reamintind c administraia public are att un sens funcional, material (=activitatea desfurat de structurile administrative), ct i un sens organic (= structurile administrative) vom constata c cercetarea locului i a rolului acestor structuri se face prin raportare la: Activitatea legislativ de ctre aceasta se stabilete finalitatea i sensul n care administraia va aciona Activitatea judectoreasc autoritatea judectoreasc intervine atunci cnd administraia public nu respect legea, ncalc prin actele i faptele sale administrative normele juridice, iar hotrrile judectoreti vor fi aplicate i executate tot n sfera acesteia Activitatea executiv executivul are ca principal scop aplicarea legii, executare i organizarea executrii legii P. Negulescu preciza c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie, nici justiie, statul avnd o activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de lege, numit chiar administraie. Funcia executiv se desfoar prin organizarea a dou activiti: Cea de administrare Cea de guvernare 4

Distincia dintre cele dou forme de activiti pornete de la distincia dintre Executiv i Administraie Public. n acest sens se poate afirma c administraia public are o sfer mai larg de cuprindere dect executivul. Art. 102 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, consacr faptul c Administraia public se afl sub influena i controlul puterii executive pentru c Guvernul are prevzut expres rolul de a exercita conducerea general a administraiei publice. Aadar, Executivul ndeplinete funciile administrative, dar nu se confund cu administraia public i nu se limiteaz doar la realizarea acestor funcii. Doctrina actual a clasificat activitile administraiei publice astfel: Activiti cu caracter de dispoziie - prin care administraia public ordoneaz conduita persoanelor fizice i juridice, stabilind n sarcina acestora anumite obligaii, de a face sau a nu face ceva Activiti de asigurare a bunei funcionri a serviciilor publice prin care administraia public ntreprinde msurile pe care le apreciaz oportune n vederea asigurrii funcionrii regulate i continue a serviciilor publice , precum i a satisfacerii interesului general al societii Activiti de prestaii n cele mai diverse domenii care intereseaz comunitatea. Spre ex.: gospodrirea comunal, transportul n comun, etc. Activitatea de administrare fa de cea de guvernare reunete totalitatea serviciilor publice destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale. Chiar dac departajarea ntre Administraie i Executiv este dificil de fcut, nu suntem de prere c cele dou se identific sau c, aa cu stabilete coala francez, administraia este singura dimensiune a executivului. Astfel prin guvernare vom putea nelege luarea de decizii eseniale care angajeaz viitorul naiunii, iar prin administraie - ndeplinirea sarcinilor cotidiene. Sau, altfel spus, a guverna nseamn a prevedea, aceasta fiind o funcie care se ateapt a fi realizat de puterea politic, pe cnd administraia are rolul de a pregti deciziile puterii politice, dar i de a executa, de a lua astfel de decizii. Constituia Romniei, revizuit i republicat, a prevzut, doar n urma revizuirii din 2003 , n mod expres principiul separaiei / echilibrului puterilor n stat. Anterior, existena i aplicarea acestui principiu n cadrul statului nostru, n raporturile dintre autoritile publice , se deducea printr-o interpretare sistematic a normelor constituionale. Se va putea observa i faptul c n cadrul democraiei noastre constituionale, autoritile publice nu pot fi ncadrate exclusiv n nici una dintre cele trei puteri clasice, fiind de fapt expresia i consecina colaborrii lor. Practic, regimul separaiei puterilor presupune cooperarea autoritilor publice, dar exclude subordonarea fa de o anumit autoritate de stat a tuturor celorlalte, chiar dac aceasta ar fi reprezentana naional. Rolul executivului n dreptul public contemporan cunoate alte conotaii fiind mai nsemnat dect pn acum. n primul rnd trebuie menionat c nicieri, niciodat cele trei puteri nu au fost complet separate, colaborarea i controlarea reciproc dintre acestea evideniindu-se i la nivelul autoritilor publice care le exercit. n acest mod nu se aduce atingere clasicului principiu, ci, dimpotriv, este evideniat aplicarea acestuia n mod echilibrat. Doctrina interbelic fcea referire, n mod constant, la colaborarea dintre puteri ca un principiu corelativ al principiului separaiei puterilor n stat, principiu prevzut expres de Constituia Romniei de la 1923. Evoluia acestui principiu este marcat, mai nou, i de factori precum: Extinderea participrii maselor la conducere prin referendum i a iniiativelor legislative populare (vezi art. 2 i art. 74 din Constituia Romniei) ceea ce a determinat restrngerea principiului reprezentrii

 Instituionalizarea n Constituie a unor noi autoriti cu rol de control asupra administraiei publice Recurgerea la justiia constituional nfptuit de o autoritate jurisdicional independent nfiinarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri. De ex.: Consiliul Legislativ Avocatul Poporului este o autoritate public care are ca principal funcie aprarea drepturilor i libertilor ceteneti, n special n raport cu autoritile administraiei publice, fiind o garanie constituional instituionalizat a acestora, aceasta acionnd att din oficiu, ct i la cererea persoanelor interesate. i la nivelul celorlalte state europene, Ombudsman-ul (aceasta este denumirea sub care a fost consacrat pentru prima dat instituia cunoscut la noi sub denumirea de Avocatul Poporului, n Constituia Suediei) este legat de puterea legislativ , aceasta fiind cea care l numete i n faa cruia este obligat s prezinte un raport anual privind activitatea desfurat (a se vedea art. 58-60 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, i Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului, republicat n M. Of. nr. 844 din 15.09.2004). Este legat i de puterea executiv pentru c de cele mai multe ori plngerile cetenilor se ndreapt mpotriva autoritilor ce realizeaz aceast putere. ns aceast autoritate nu face parte din nici una dintre aceste autoriti nici chiar din cea judectoreasc chiar dac soluioneaz conflictele dintre persoanele fizice crora le sunt nclcate drepturile i libertile este o autoritate autonom care asigur chiar meninerea echilibrului ntre puterile statului. Curtea Constituional a Romniei din chiar modul n care este reglementat de Constituie (a se vedea ar. 142 147 din Constituia Romniei, revizuit i republicat , i legea nr. 47/1992, republicat n M.Of. nr. 643 din 16.07.2004) se poate observa c nu face parte din nici una dintre cele trei clasice puteri n stat, iar prin atribuiile reglementate se poate constata c aceasta se nscrie n zona echilibrului i a controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n afara celor trei puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile. Aceasta este calificat ca fiind o autoritate politico-jurisdicional nvestit cu controlul constituionalitii legilor. Curtea de Conturi a Romniei ( a se vedea art. 140 din Constituia Romniei, republicat, i Legea nr. 94/1992 modificat prin OUG nr. 22/2005, ordonan aprobat prin Legea nr. 200/2005 publicat n M.Of. 550/28.06.2005) exercit controlul asupra modului de formare, administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Avnd n vedere c revizuirea Constituiei a prevzut c jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite, Curtea de Conturi i-a pierdut atribuiile jurisdicionale, fiind o autoritatea public cu atribuii exclusive de control care nu face parte din nici una dintre puterile statului, dar care contribuie la buna funcionare i la echilibrul acestora. Consiliul Legislativ ( a se vedea art. 79 din Constituia Romniei, republicat, i Legea nr. 73/1993 republicat n M.Of. nr. 1122 din 29.11.2004) este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematizrii, unificrii i coordonrii ntregii legislaii. ine evidena oficial a legislaiei Romniei. Are un rol preventiv, fiind un garant al sistemului normativ al Constituiei Romniei. Alturi de aceste autoriti expres menionate de Constituie, mai exist i alte structuri investite cu prerogative de putere public care nu pot fi ncadrate strict n clasica separaie a puterilor de stat. Toate aceste structuri au ca trstur comun, indiferent c sunt sau nu menionate de Constituie, faptul c sunt independente, nu au caracter politic, spre deosebire de autoritile care compun puterea legislativ sau executiv.

Astzi este de actualitate, distincia ntre executiv i legislativ. Astfel, Antonie Iorgovan precizeaz c adevrata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face legea i puterea de a o executa, ci dimpotriv, ntre puterea care aparine executivului de a conduce politica naional, utiliznd administraia public, pe de o parte, i libertatea lsat legislativului de a controla aciunea executivului, pe de alt parte. Se poate spune c astzi n relaia legislativ-executiv, guvernului I se rezerv un rol primordial pentru c I se d misiunea i posibilitatea lurii marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin msurile executive, legislativul rmnnd doar cu rolul de organism de reflecie i de control al aciunii guvernelor. n regimul nostru constituional i nu numai, limitarea puterilor executivului i, respectiv , ale legislativului se realizeaz prin: Asigurarea independenei autoritilor publice Promovarea unor principii, precum: principiul supremaiei Constituiei i a legilor, principiul ierarhiei actelor normative nfiinarea unor autoriti cu atribuii de control, precum Curtea Constituional, Avocatul Poporului Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul nostru constituional ia-n considerare urmtoarele texte constituionale: Art. 61 potrivit cruia Parlamentul reglementeaz primar relaii sociale, spre deosebire de Guvern care emite norme de aplicare, de executare, de organizare a executrii legilor norme secundum legem. Art. 115 delegarea legislativ ordonanele Guvernului conin norme cu putere de lege prevedere ce ar putea fi considerat o excepie de la regula nscris de art. 61 Existena Parlamentului bicameral poate fi apreciat: Ca o simetrie fa de bicefalismul Executivului Ca o expresie a tradiiei Ca o necesitate instituional pentru optimizarea procesului legislativ, ndeosebi n vederea asigurrii calitii legii i pentru evitarea concentrrii puterii n cadrul unui Parlament unicameral Constituia Romniei a consacrat, aadar, un executiv bicefal, dualist compus din Preedintele romniei i Guvern. (Seminar: n acest context pe ce text constituional s-ar putea ntemeia susinerea conform creia Preedintele Romniei face parte att din organele legislative, ct i din sistemul celor executive? Mai poate fi susinut un astfel de punct de vedere conform actualelor norme constituionale?) Preedintele Romniei are atribuii att cu caracter administrativ, ct i atribuii cu caracter politic i aproape toate sunt condiionate fie de acordul Parlamentului, fie de propunerea primuluiministru. Spre deosebire de acesta, n cazul Guvernului este foarte greu de realizat o departajare a atribuiilor preponderent politice de cele preponderent administrative. Art. 102 alin. 1 din Constituia Romniei, revizuit i republicat, prevede doar rolul cu caracter generic al Guvernului i anume acela de a asigura realizarea politicii interne i externe a rii i de a exercita conducerea general a administraiei publice. Raporturile dintre Parlament i Guvern sun reglementate de un capitol distinct, fiind evident rolul politic al Guvernului. Este cert c n orice regim constituional exist autoriti cu caracter constituional i origine politic aflate n fruntea administraiei, care difer de la o guvernare la alta i raportat la care este dificil de stabilit unde se sfrete impulsul politic. ntre cele dou autoriti ale Executivului, adic ntre Preedinte i Guvern, reprezentat prin primulministru, nu exist raporturi de subordonare, ci doar raporturi de colaborare. Guvernul se afl n urmtoarele raporturi administrative: De supraordonare fa de ministere i de alte organe de specialitate cu rang de minister 7

 De colaborare cu autoritile administrative autonome De tutel administrativ fa de autoritile deliberative ales la nivel teritorial Plecnd de la normele constituionale ce reglementeaz guvernul, Preedintele statului, Parlamentul, dar i de la raporturile dintre acestea, vom constata c regimul politic actual din Romnia poate fi caracterizat ca fiind un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat sau o republic semiprezidenial cu multe elemente specifice republicii parlamentare.