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Ttulo de la ponencia: El lobby y la negociacin de intereses privados.Una mirada etnogrfica sobre la estructura y la dinmica de gestin de intereses en el Parlamento peruano.

Nombre del autor:Jaris Mujica

Institucin: Pontificia Universidad Catlica del Per

Direccin electrnica:jmujica@pucp.edu.pe

Resumen:La produccin legislativa del Parlamento peruano est atravesada por diversos mecanismos de lobbying. Sin embargo, no suele tratarse de mecanismos profesionales, y son los propios congresistas y sus asesores los que cumplen la funcin de promotores de las agendas privadas. Cules son esos intereses? La arena de negociacin en donde el lobby aparece con mayor eficacia no est concentrada en los grandes temas (minera, bancos, etctera) pues dada la atencin de diversos grupos (ONG, cooperacin, mediaos de comunicacin) la gestin de intereses colisiona y tiende a bloquearse. Son los temas pequeos de alta especializacin (pero que son el 80% de la produccin legislativa) y a los que no se presta atencin en la opinin pblica en los que el lobby se hace ms eficiente.

Biografa:Es Licenciado en Antropologa, Mster en Ciencia Poltica y Candidato a Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Catlica del Per, en donde es Profesor del Departamento de Ciencias Sociales. Ha sido Jefe de la Unidad de Informacin del Procurador Anticorrupcin, Jefe de la Oficina de Asuntos Internos del Sistema Penitenciario, Comisionado de la Unidad Anticorrupcin del Ombudsman en el Per.

Palabras clave: Parlamento. Lobby. Gestin de intereses. Captura del Estado. Per

El lobby y la negociacin de intereses privados. Una mirada etnogrfica sobre la estructura y la dinmica de gestin de intereses en el Parlamento peruano.1

Jaris Mujica

El lobbying una herramienta, no es un objetivo ni una sustancia. El objetivo del lobbying es la gestin de intereses, muchas veces asociado a formas de captura del Estado. Sin embargo, el Estado no es una estructura homognea, sino ms bien un terreno parcelado y fragmentado de regiones que no siempre son coherentes entre s (Cheterjee, 2008). Por lo tanto, la posibilidad de la colonizacin del Estado o de sus instituciones se hace difcil debido a la multiplicidad, heterogeneidad y complejidad de sus partes. Cmo capturar un Estado parcelado y fragmentario? Cmo entender el lobby en este campo? y, por lo tanto, cul es la estructura de accin del lobbying en este escenario particular?

Esto se hace evidente en el Parlamento peruano2. La fragmentacin interna de su estructura y de sus actores genera grietas de representacin, espacios vacos en una arena de gestin de intereses diversos y que, en muchas ocasiones, no tiene correlato de fuerzas de presin, debates o mecanismos de vigilancia poltica. El lobby en el Parlamento peruano est marcado por dos problemas centrales: la ausencia de mecanismos de control sobre muchas parcelas de la agenda poltica (lo que genera

Este artculo es parte de la tesis doctoral en preparacin Una etnografa del parlamento peruano: lobby, corrupcin, representacin en la Pontificia Universidad Catlica del Per. 2 Compuesto por una sola cmara de 130 representantes (no existen los Senadores ni Diputados, sino solamente Congresistas), el Parlamento peruano ha tenido severos problemas de fragmentacin partidos polticos dbiles. Para una revisin detenida sobre el funcionamiento y estructura del Parlamento peruano ver: Congreso de la Repblica, 2012; Pease, 2006; Tanaka, 2005.

diversas fisuras); y la ausencia del actor central racional (los partidos polticos) como valla y filtro de las diversas formas de presin y los intereses en negociacin. Cmo se manifiesta este fenmeno respecto de los problemas de representacin poltica en el Parlamento?

Esta artculo se dirige a entender la estructura del lobbying en el Parlamento y el circuito de accin de los lobbystas en dicho escenario, considerando el problema central de este fenmeno: las enormes grietas de la representacin poltica que se generan con la insercin de aquellos poderes econmicos con mayor capacidad y recursos para la gestin de intereses, pero sobre todo, la gran cantidad de arenas polticas libres del control partidario.

1. La funcin del lobbying y las formas de captura del Estado

El lobbying es la la gestin de los intereses privados en el mbito de lo pblico (Rodrguez Fisse, 2006: 28). Es un conjunto de herramientas, instrumentos y tcnicas para movilizar decisiones polticas segn intereses y demandas privadas. Es, en efecto, un conjunto de herramientas y no una sustancia y, por lo tanto, no es un objetivo por s mismo, no tiene sentido sin su objetivo y no tiene siempre las mismas herramientas ni la misma forma. El lobbying, como herramienta, depende de las formas de relacin entre lo privado y lo estatal y a las formas de demanda de decisin poltica y de representacin.

Las definiciones clsicas indican que el lobby implica tcnicas y recursos que permiten la representacin poltica de los intereses organizados (Graziano, 2001: 1) y que el lobbying es un conjunto de actividades encaminadas a la presin (2001: 80). As, se entiende al lobbying como un proceso por medio del cual los representantes de los grupos de inters, actuando como intermediarios, llevan a conocimiento de los legisladores o de los funcionarios del gobierno, los deseos de estos grupos (Pieiro, 2000: 19 citando a Pasquino). Pero queda claro que el lobbying es un proceso y no solamente una actividad (Nowness, 2006).

El lobbying busca afectar las polticas pblicas y legislaciones, proveyendo a los hacedores de polticas informacin especfica sobre preferencias o posiciones polticas de los distintos grupos de inters (). El objetivo del lobbying es, por lo tanto, influenciar al legislador o funcionario pblico con capacidad de decisin. Para ello el lobbying incluye una serie de prcticas tanto directas como indirectas: reportar resultados de investigaciones y encuestas; organizar grupos de investigacin en diversos proyectos, asistir como expertos a diferentes audiencias informativas, de los distintos cuerpos de gobierno. Y suministrar reportes tcnicos e investigaciones de los tomadores de decisiones. (Anastasiadis, 2006: 11)

El lobby funciona como un engranaje entre los intereses privados y las autoridades polticas que toman decisiones (Zaid, 2004: 152). Implica traspaso de informacin, datos tcnicos y argumentos especializados, monitorea lo que hacen los representantes, informa y ofrece tcnicas de negociacin (Dexter, 1919: 69), y puede implicar gestionar demandas sectoriales para tener acceso a la toma de decisiones pblicas (Berry, 1976). De este modo, uno de los campos ms importantes del lobby es el de lobbying en polticas pblicas y legislaciones (Nowness, 2006: 12). Este se refiere al lobbying que acompaa las decisiones del gobierno en los temas relevantes para la sociedad y los diferentes sectores de la misma. Estas pueden ser leyes, reglamentaciones, decisiones

judiciales, regulaciones, entre otras medidas, tomadas por el gobierno para satisfacer demandas de todo tipo (2006: 12).

Esta prctica no es nueva, ni es caracterstica solo de las democracias modernas. Para Estman (1977: 3, citado por Salamanca, Salcedo-Albarn & de Len Beltrn, 2009: 15) la prctica se remonta a la Carta Magna del 1215 del Rey George I de Inglaterra, en la que personas con ttulos nobiliarios pululaban los pasillos del Parlamento para demandar intereses de los burgueses ante el poder monrquico (Salamanca, SalcedoAlbarn & de Len Beltrn, 2009: 15). A fines del siglo XVIII la prctica de demanda a las autoridades se extiende a las colonias inglesas de Amrica del Norte. El lobbying, como mecanismo de demanda directa a las autoridades se configura entonces tomando legitimidad en el escenario poltico como vehculo de presin frente a las autoridades monrquicas, acercando la ciudadana a las instancias polticas de lites (Salamanca, Salcedo-Albarn & de Len Beltrn, 2009: 15). En 1832 se empieza a llamar lobbystas a aquellos sujetos contratados especialmente para esperar a los legisladores en los lobby del Congreso y gestionar intereses organizados (McGuiness, 1987: 2; Dexter, 1969: 5), pero el trmino se asienta recin a fines del siglo XIX durante el gobierno de Grant en los Estados Unidos (Anastisiadis, 2006: 6).

El debate en torno a la participacin de individuales en la demanda (peticin) a los tomadores de decisiones se ordena en aquel siglo. Madison en El Federalista 10 (1990 [1787]) muestra la existencia de muchos grupos polticos de inters y facciones en el seno de la repblica democrtica, pero tambin se plantea que eliminar estos intereses resulta negativo a las forma de la democracia pues implicara bloquear e impedir las

peticiones y demandas tanto de minoras poderosas, como de mayoras sin poder. Madison indica que los intereses y grupos son inevitables en la vida democrtica del Estado plural. La mirada de defensa del pluralismo (Dahl, 1982), -aunque no sin riesgos- plantea que la interaccin entre grupos asegura la estabilidad poltica y un mayor beneficio pblico (Petracca, 1992: 205).

Sin embargo, otros argumentan que el lobby es el espacio central de la corrupcin institucionalizada e influencias indebidas, y una prctica que tiende a favorecer a los intereses de los poderosos (Samuelson 2008; McGuiness, 1987): la inequidad de agregacin de demandas e intereses en el sistema poltico, corrupcin, trfico de influencias y desigualdad en el trato de los poderes del gobierno a las demandas, nepotismo y prcticas corporativistas. Se denuncia la aparicin de mecanismos de puerta giratoria en donde un poltico que deja de ser funcionario se convierte en lobbysta o un lobbysta utilizando sus influencias se convierte en poltico (Ginsberg, Lowi&Weird, 1994: 400).

Es cierto entonces que pronto el lobbying se convirti en una dinmica para gestionar intereses de grupos econmicos y polticos de lite, y que en la prctica al menos en el Per- es menos utilizado como mecanismo de presin de los grupos de base y los movimientos sociales. Se asoci y se asocia esta prctica al intercambio de favores y al trfico de influencias y a la corrupcin (Logan, 1921: 1), a convertirse en el brazo poltico de los grandes negocios (Cigler y Loomis, 2001: 4) y eso es lo que genera los problemas tericos y prcticos de su figura desde su nacimiento. Los problemas son: la existencia de mtodos poco transparentes para la gestin de intereses (Drew, 2005)

que generan muchas veces la sobre-representacin de intereses de grupos de lite (Zaid, 2000: 82). Esta prctica se extendi rpidamente a Amrica latina y el Per no es la excepcin; y la penetracin del lobbying se hace ms radical y los problemas que acarrea se hacen ms evidentes en los presidencialismos con sistemas de partidos inestables (Meyer, 2007: 53), en contextos de caudillismo (Pease, 2002), formas patrimonialistas (Durand, 2006), gobiernos oligrquicos (Pease, 2000) y lites econmicas y polticas con control de los modos de produccin (Tanaka, 2003).

Ahora, las formas y problemas del lobby estn asociadas a su objetivo, y este est marcado por las estrategias de captura del Estado. Se dice que los intereses privados (empresariales y corporativos) acceden a beneficios especficos cuando adoptan prcticas para capturar el Estado, mediante pagos o ddivas no transparentes a funcionarios pblicos (Hellman, Jones y Kaufmann, 2000). Cuando esto sucede, se configura un escenario en el que grupos oligarcas y con amplio poder econmico manipulan la formulacin de leyes (Hellman y Kauffmann, 2001; Hellman, Jones, y Kaufmann, 2000b). As, la captura del Estado se ha definido como

la accin de individuos, grupos o firmas, en el sector pblico y privado, que influyen en la formacin de leyes, regulaciones, decretos y otras polticas del gobierno, para su propio beneficio como resultado de provisiones ilcitas y no transparentes de beneficios privados otorgados a funcionarios pblicos (World Bank, 2000: XV).

As, hay formas de captura de corto plazo y de alta exposicin penal (soborno y presin violencia sobre los funcionarios), captura instrumental de los partidos polticos [que implica] la reconfiguracin cooptada del Estado, captura de mediano plazo y media exposicin penal y captura de largo plazo y baja exposicin penal: una

etapa avanzada hacia una captura plena o la configuracin de la cleptocracia (Garay Salamanca, Salcedo-Albarn&Len-Beltrn, 2009: 22). Cul es la forma de captura del Estado que aparece en el escenario del Parlamento peruano? Esta se configura en relacin a la forma del lobby en ese escenario. Es decir: hay una relacin evidente entre la forma del lobby y la forma de la captura del Estado. Lo que se muestra en la prctica es que las formas del lobbying no profesional del Parlamento estn relacionadas con las formas de captura del Estado a corto plazo en parcelas limitadas de gestin de intereses.

La cooptacin en este contexto resalta el hecho de que los agentes captores minimizan las fuentes de incertidumbre en sus entornos al aumentar su capacidad de autodeterminacin (Patrick, 1974). As, la cooptacin en trminos polticos implica, por ejemplo, una eleccin circular de miembros o sectores, que termina parcializando los beneficios a una de las partes (Cheung y Wong, 2004). Aunque puede resultar ajena a la dinmica democrtica, la cooptacin favorece al control de las lites, directivos o lderes (Staudt, 1980; Patrick, 1974; Thompson, 1967; Burt, Christman y Kilburn, 1980). Quines son los actores que promueven la captura del Estado en el Parlamento y, por lo tanto, las estrategias de cooptacin que utilizan la herramienta del lobbying?

Suele pensarse la captura del Estado como la captura por parte de las empresas privadas y las corporaciones internacionales. Asimismo, se tiende a referir solamente a las empresas ms poderosas y tradicionales de un pas. En la lnea de Groppa y Besada:

Hellman, Jones &Kaufmann (2000) dan un importante paso al estudiar empricamente el concepto de captura del Estado, refirindose a la

accin de empresas que mediante pagos ilcitos a los oficiales moldean las reglas bsicas de juego segn su beneficio. Esto significa un planteamiento diferente del sentido usual que se da a la corrupcin entre el sector privado y pblico, pues toma como momento originante al sector privado que coopta al pblico. (Groppa y Besada, 2001: 24)

Sin embargo, i) en los pases en desarrollo, las empresas captoras tpicas son aquellas que recin incursionan a la economa, pues las empresas antiguas, ya establecidas, an gozan de ciertos privilegios heredados (Hellman y Kauffmann, 2001). Por otro lado, ii) existe un problema al no diferenciar el carcter econmico de la captura a travs del soborno con el ejercicio del poder de influencia del actor captor mediante otros procedimientos (poltico o incluso intimidacin y la violencia, o las redes familiares y amicales) (Salamanca, Salcedo-Albarn & de Len Beltrn, 2009: 22). iii) La otra limitacin es que no se considera otros tipos de actores captores ni otros mbitos de captura diferente al econmico. Algunos de estos actores pueden ser crteles ilegales, organizaciones criminales, grupos paramilitares o subversivos, entre otros. Incluso estos grupos pueden trabajar con grupos legales como partidos polticos y empresarios (2009: 23).

Por otro lado, las formas de lobbying para la cooptacin de actores polticos y la captura del Estado implican diversas formas de corrupcin e ilcitos atpicos de corrupcin (Atienza& Ruiz Manero, 2004). En efecto, la corrupcin muchas veces rebasa los linderos de la ilicitud para llegar en varios casos a la ilegitimidad normativa (Olivera, 1999). As, la corrupcin no slo es accin social ilcita (al margen de las normas). Tambin puede ser de tipo ilegtimo cuando se norma subrepticia y dolosamente en contra del consenso social para satisfacer intereses particulares (Olivera, 1999; Atienza& Ruiz Manero, 2004). Qu prcticas de corrupcin tpificada y no tipificada

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aparecen en las prcticas del lobbying? La reproduccin de distorsiones en las etapas de implementacin y ejecucin de leyes, reglas y regulaciones formuladas e instituidas (World Bank, 2000).

Para solucionar los diversos problemas que acarrea el lobby, algunos argumentan que se debe reglamentar, formalizar e institucionalizar (y que la corrupcin aparece cuando el lobbying no est reglamentado). Para ello se ha buscado institucionalizar en algunos pases las reglas y mtodos del lobby (Orstein y Elder, 1978: 113-114; Berry, 1976), y a identificar las carteras de clientes, los intereses, los contratistas y los objetivos, as como la cantidad de dinero que se invierte (Rodrguez Fisse, 2000: 28). Petracca (1992) y Graziano (2003) sugieren que la imagen del lobby tras bastidores es ms bien la imagen que hay que combatir en pro de una construccin normativa del lobby regulado, profesionalizado y ordenado. As, por ejemplo, la existencia de estos intereses y las demandas de los ciudadanos se reconocen en la Primera Enmienda de la Constitucin estadounidense y se ha trasladado a muchas constituciones latinoamericanas (Pieiro, 2000: 54). De hecho, existe desde el ao 2003 una ley del lobby en el Per (Ley N 28024) que regula las prcticas de los grupos de presin. Sin embargo, desde ese ao hasta julio del 2011 solo se registraron formalmente 25 lobbistas en la Superintendencia Nacional de Registros Pblicos (Sunarp, 2011), de los cuales solamente un tercio se mantiene vigente con actividades regulares y solo 3 ejercen la funcin de manera concreta (aunque en el mismo perodo de tiempo se aprobaron o archivaron miles de leyes y proyectos que han tenido tras de s el ejercicio de gestin de intereses).

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Cules son los problemas del lobby en el Parlamento peruano? Que aun cuando existe en la prctica el intento de formalizar la prctica con una Ley especfica, es evidente que la prctica sigue existiendo fuera de la ley y, por lo tanto, que la dinmica de presin funciona a travs de prcticas no formales. Cul es la estructura de este escenario?

2. Los actores del lobby y las redes locales de gestin de intereses

El modelo analtico del lobby, a diferencia del orden normativo del modelo agendacin de polticas pblicas (Lindblom&Woodhouse, 1993; Limdblom, 1991; Kingdom, 1984) permite pensar en las fisuras del sistema a travs de su funcionamiento prctico, sus contradicciones y problemas. Permite pensar el escenario a travs de los actores y estrategias que configuran un sistema (a diferencias del modelo agendacin en el que se tiende a estudiar las interacciones dentro de las reglas de juego de las funciones formales de los actores).

Pero en un contexto en donde los actores no-formales son tantos y tan importantes como aquellos que funcionan en la formalidad institucional y cuando lo informal es parte de lo formal el modelo agendacin pierde consistencia. As, en el Parlamento peruano las fuerzas de presin y las redes del lobby aparecen como elementos difuminados en la estructura poltica. No se trata de una dinmica profesional, no es una dinmica especializada que se disponga por separado de las actividades cotidianas de los sujetos ni de sus redes sociales preexistentes. Esto se evidencia en i) la inexistencia sistemtica de empresas formales especializadas en hacer lobby (SUNARP, 2011); ii) la escasez de personas dedicadas a tiempo completo a la gestin de intereses; iii) a la ausencia

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de canales formales-institucionales para establecer mecanismos de lobby y gestin de intereses (tanto en las agendas de las bancadas como en la disposicin de las acciones de cada parlamentario).

Existen pocos privados con registro pblico para hacer formalmente lobby. Estas agencias no cumplen funciones en la prctica, no facturan ni tiene una cartera de clientes estables. En resumen, no hay empresas dedicadas al rubro que sean rentables y estables. A diferencia de empresas de lobbying y gestin de intereses en otras partes del mundo (Anastasiadis, 2006), en el Per esta figura no puede funcionar sin las redes sociales que permitan la gestin y las relaciones entre actores que toman decisiones. Esto se debe a la importancia de las redes familiares, personales y de amistades (redes que implican el engranaje de lo familiar-econmico-poltico) en la toma de decisiones polticas y en la construccin de entornos polticos; y se debe tambin a la precariedad de espacios formalizados para la agenda de la gestin de intereses. As, no sale a cuenta tener una empresa dedicada a algo que i) puede realizarse con ms eficiencia a travs de las redes sociales personales y ii) no est disociada de estos campos, por lo que una empresa privada dedicada al tema no es necesariamente eficiente, sino, por el contrario, evidencia los intereses de los actores. Es raro que haya los lobbystas, creo que hay una seora o dos que se dedican a eso, pero creo que nadie las contrata () porque no sale a cuenta, porque las gestiones se pueden hacer directamente desde tu puesto, sino cmo vas a acercarte a los congresistas o a los asesores si no tienes puestos, tu familia, tus amigos, no puedes acercarte a nadie, no tienes fuerza, no tienes posibilidades de influencia (Ramiro, asesor de congresista) No es conveniente que tengas una lgica fuera del sistema, no te conviene, porque es mejor capitalizar tus recursos desde adentro, que es la nica forma para tener y mantener contactos polticos () los que

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estn fuera son floro [mentirosos] dicen que tienen contactos y que en realidad no tienen acceso a donde realmente se toman las decisiones. As son los oenegeros [de las ONG], los analistas, que creen que conocen gente, que pueden hacer gestin de intereses, pero en realidad no pueden hacer nada una cosa es hablar de poltica, otra cosa es hacerla desde adentro (Ernesto, servicio parlamentario) No hay lobbystas que estn fuera del congreso () es como un pez fuera del agua () por eso no hay lobby profesional, porque no puedes estar fuera del puesto al que quieres influir, al que quieres presionar. (Carlos, ex oficial mayor del congreso)

Aquello est directamente relacionado con la escasez de personas dedicadas a tiempo completo al lobbying. En efecto, con la ausencia de empresas especializadas en la gestin de intereses y las relaciones pblicas, es claro que haya pocas personas dedicadas a estos asuntos como prctica profesionalizada. Por qu no hay lobby profesional que penetra el Parlamento? Por razones similares a las que explican por qu no hay empresas privadas en el rubro: porque los intereses se gestan a travs de redes sociales, que son uno de los soportes ms importantes de los mecanismos de gestin de intereses y de los mecanismos de presin poltica.

Lo ms importante es que tengas tus amigos, tus conocidos, incluso tus familiares. Es importante que tambin haya inters econmico, que puedas estar en ciertos espacios, pero eso es secundario a los vnculos como familia, como amigos, aqu seguimos siendo as, medievales para estos temas. Ms vale un buen amigo, compaero de universidad, familiar, en ellos se confa ms. (Rodrigo, asesor parlamentario) Lo ms importante los conocidos, pero no cualquiera, sino los conocidos, los amigos que tienes de tu entorno cercano, es gente en la que puedes confiar o al menos no desconfiar tanto. Por eso es tan importante que te mantengas en tu puesto o que tengas trabajo, porque si no fuera as, qu amigos tendras? Qu contactos puedes tener? Yo conozco gente que viene de buena familia, de buena universidad y podra no trabajar (menos por este sueldo) pero que igual vienen porque es bien importante estar posicionado. (Rafael, servicio parlamentario)

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No es rentable dedicarse al lobby a tiempo completo () porque entonces ests perdiendo la esencia del lobbysta en el Per, que es sus propios contactos personales, pero sobre todo lo ms importante () estar dentro del Congreso: el lobbysta es el que est dentro, que puede mover desde adentro. (Ex oficial mayor del congreso)

La posibilidad de generar gestiones de inters con xito, provienen entonces de las redes sociales que un actor ha construido en su trayectoria de vida y de trabajo, y en la posicin relativa (un puesto de trabajo con funciones especficas) en el Parlamento. Estos dos elementos marcan tambin el lmite del lobby en este contexto, pues sus lmites de juegos de influencia se ven reducidos tambin al lmite de sus redes y del puesto que un sujeto ocupa (a diferencia del lobby profesional y especializado, con metodologas que implican la construccin de redes fuera del lmite de la funcin y las redes sociales) (Orstein y Elder, 1978: 113-114; Berry, 1976).

Estos asuntos explican, en parte, la inexistencia de vas formales que canalicen los flujos de la presin poltica y la gestin de intereses. En efecto, no es que estos canales hayan desaparecido de la escena poltica, sino que nunca existieron de manera formal y sistemtica. El diseo institucional no est planificado para recibir actores que no sean los actores de las bancadas y no hay mecanismos para disponer las iniciativas ciudadanas y los intereses privados en este escenario. As, si bien existen canales como la Oficina de Participacin Ciudadana, es claro que este es un espacio para canalizar sobre todo consultas de los ciudadanos y brindar informacin y mucha menor medida para canalizar propuestas legislativas ciudadanas. As, solamente entre 8 y 20 iniciativas legislativas se canalizaron cada ao (entre el 2006 y el 2011) a travs de los mecanismos de participacin formales. Cules son los espacios que quedan para establecer demandas formalizadas al Parlamento e iniciativas o reformas legislativas?

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El campo resulta restringido y un ciudadano comn (que no es parte de una organizacin formal) tiene dificultades para establecer sus demandas. Del mismo modo, los intereses privados (empresariales, de organizaciones no gubernamentales, de la cooperacin, etctera) no tienen canales formales para establecer sus demandas y organizar sus intereses. La estructura del diseo institucional no est dispuesta para generar una arena pblica de debate y negociacin de intereses a la luz de los dispositivos partidarios. En otras palabras, es la disposicin construida por la ingeniera poltica del Parlamento que ha generado -desde sus orgenes- mecanismos privados de gestin de los intereses pblicos y eso ha marcado la manera de pensar y plantear el lobby y la gestin de intereses. Hay una relacin causal evidente en esta situacin: y es que ante la historia y la estructura del Parlamento y ante la disposicin institucional para plantear las demandas, los debates y las negociaciones polticas, las estrategias del lobby marcan su forma y sus caractersticas.

En el diseo institucional del Estado peruano no se ha construido canales formales para poder discutir con los intereses de los poderes fcticos, por eso es que se negocian bajo la mesa (...) y eso lo vemos desde hace mucho tiempo (Henry Pease, ex parlamentario) Ni la participacin ciudadana, ni los mecanismos de gestin de la participacin han logrado eliminar los intereses de los empresarios que siempre estn pululando el poder () eso se debe a que no hay una va institucional para poder transparentarlos, como en los Estados Unidos por ejemplo, en donde tienes un lobby oficial () claro eso no elimina que haya negociados debajo de la mesa, pero al menos es ms transparente (Carlos Ferrero, ex parlamentario) No hay ni hubo en lo que yo recuerde un mecanismo para canalizar los intereses de los privados ni de los poderes fcticos en el Congreso, eso hace () que estos intereses y la presin que ejercen puedan venir de cualquier lado y construir sus propias lgicas, sin institucionalidad que la ordene. (Martn Tanaka, profesor de ciencia poltica)

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As, el lobby i) no es profesional ni a dedicacin exclusiva, ii) no es una estructura paralela al sistema, iii) no tiene un centro articulador ni estrategias organizadas comunes que obedezcan a un modo orgnico de funcionamiento. El lobby funciona como un elemento que penetra el sistema de gobierno en las democracias modernas, y muchas veces es una consecuencia del modo de ser propio de la estructura del sistema y una de sus caractersticas de funcionamiento local; depende de la propia red de actores y de la configuracin y la transformacin constante de la configuracin interna de dichas redes sociales. Esto es evidente en otros sistemas de gobierno en donde este elemento natural (los intereses en tensin, la presin de los intereses diversos) se han institucionalizado para generar mecanismos ms claros de negociacin y paliar la corrupcin que implica este juego (Nowness, 2006). Parece ser que en el escenario del Parlamento peruano estos campos naturales no se han incorporado en la dinmica formal-institucional y han permanecido como dinmicas regulares, pero no formales del juego poltico.

Esta situacin ha dispuesto al lobby y sus formas de gestin de inters dentro del sistema poltico, pero sin normas y espacios de funcionamiento institucional (incluso cuando existe una Ley del Lobby este sigue funcionando con sus propios mecanismos, sin formalizarse). As, es evidente que no hay profesionalizacin de esta dinmica, que dedicarse a tiempo completo a esta actividad sera poco rentable, pues es justamente el carcter intrnseco de la lgica cotidiana -laboral, familiar, etctera- lo que permite las redes necesarias para la negociacin cmo dedicarse a tiempo completo al lobby, cmo hacer de esta una actividad profesional, cuando el capital para poder movilizar estos recursos est dispuesta en la posibilidad de estar integrado a una

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dinmica de trabajo, poltica, econmica y familiar? A Diferencia del modelo normativo del lobby y la presin poltica de la teora de las polticas pblicas (Lindblom&Woodhouse, 1993; Limdblom, 1991; Kingdom, 1984) en el escenario del Parlamento peruano, la agenda no se puede dividir con claridad en intereses bien definidos, o al menos no resulta eficiente estar fuera de la dinmica:

A m me interesa llevar a cabo la gestin de algunos intereses, pero para eso es muy importante estar siempre cercano a los decisores [los que toman decisiones polticas], y eso lo logras trabajando cerca de ellos, pero tambin manteniendo buenos contactos () hay que caer bien, hay que sobar [adular] un poco, pero sin ser sobn, hay que estar siempre adentro para que no te olviden () hay que hacer siempre tus redes, tus amistades, tus contactos, de eso se vive. (Augusto, asesor parlamentario)

Por lo tanto, queda claro que no puede ser una estructura que funciona paralela al sistema poltico y que lo penetra ocasionalmente para presionar por un tema especfico. Funciona como un modo de ser del sistema en el que potencialmente todos sus funcionarios pueden ser gestores de intereses diversos. As, a diferencia del modelo de los lobbystas estadounidenses (Graziano, 2001) o de los parlamentos europeos (Abeles, 2000), no hay especializacin temtica, sino una confluencia coyuntural de necesidades de presin y gestin de intereses y actores en el escenario poltico con posibilidades de generar la presin en los que toman las decisiones.

En el sistema estadounidense la dinmica de funcionamiento del lobby responde a una agenda y un mtodo de trabajo en espacios institucionales que puede negociar intereses a travs de un coordinador central con objetivos concretos (Graziano, 2001) en cambio en el Parlamento peruano tiende a no existir un intermediario de la agenda (un coordinador) sino que es el agente interno el encargado de la gestin de intereses. El

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lobbysta est dentro del sistema, no fuera (lo que explica por qu no puede funcionar como una estructura paralela, sino como una caracterstica de su estructura y de su funcionamiento cotidiano, porque no es una actividad especializada, sino una posibilidad latente de las funciones de cada uno de los actores que habitan la institucin). Las actividades de presin o gestin de intereses pocas veces implica a un conjunto de lobbystas especializados en ciertos temas y cuya funcin es movilizar dichos intereses constantemente, sino que son actividades ejercidas de manera coyuntural por actores que tienen contactos preestablecidos y que manejan una red de actores a su alrededor.

Entonces quines son los actores centrales en la gestin de intereses? Quines son los lobbystas ms importantes en un escenario como este? Pues los propios funcionarios del sistema: los parlamentarios, los asesores parlamentarios, el personal del servicio parlamentario e incluso la burocracia interna del Parlamento (los que toman decisiones y los que estn inmediatamente contiguos a los sujetos que toman las decisiones). Son tambin sujetos con capacidad de ejercicio de presin los enlaces parlamentarios de los diversos sectores del Ejecutivo y los enlaces de las instituciones del Estado (sin capacidad ni cercana constante con los que toman las decisiones, pero con conexiones personales e institucionales con aquellos). Finalmente, aparecen los coordinadores y enlaces parlamentarios de las empresas privadas, estudios de abogados y periodistas asignados al Congreso (que tienden a ser nodos de contacto entre las demandas e intereses particulares y los lobbystas internos del Congreso).

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Grfico N 1 Esferas de influencia en la arena de gestin de intereses

Coordinadores parlamentarios de las empresas privadas, estudios de abogados, periodistas

Enlaces Parlamentarios Sectoriales y de Instituciones del Estado

Servicio Parlamentario y Asesores de los parlamentarios

Parlamentarios

Elaboracin propia

Debe quedar claro, sin embargo, que los puestos indicados son ocupados por personas que, en muchas ocasiones, han tenido antes uno de los otros puestos, por lo que la estructura es bastante ms verstil de lo indicado en el grfico. Aun as, como lmite a esta mezcla de puestos, trayectorias y posiciones de los funcionarios, el puesto actual determina la referencia de los intereses en cuestin, lo que permite ubicarse con cierta funcionalidad y direccionalidad en los espacios de influencia frente a quienes toman las decisiones en el Parlamento. Los parlamentarios reciben demandas de varios campos de poder y a actores que gestionan intereses diversos; los asesores de los congresistas y el personal del servicio parlamentario se convierten en enlaces que generan contactos entre grupos privados con los congresistas o con otros sujetos del servicio parlamentario. Lo mismo sucede con el personal del servicio parlamentario, que puede generar espacios de inters y contacto con terceros. En estas situaciones se trata de personal que est ligado a los parlamentarios y, por ende, al ncleo de la toma de decisiones.

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Existe entonces una funcin de lobby no profesional que se compone por la actividad coyuntural de los funcionarios alrededor de los congresistas, y en ese contexto se construye un mercado mvil de intereses y contactos. Los gestores no profesionales integran una maquinaria abierta de insercin de intereses exteriores, y en ese juego abren el parlamento a diversos sujetos e instituciones. Los lobbystas principales no son sujetos especializados en la gestin de intereses y menos an relacionistas pblicos, sino los propios funcionarios del sistema. En dicho campo las acciones de presin son contextuales, no tienen una temtica especfica ni especializada, no hay concentracin en una va de presin, y no siempre el mismo gestor de inters coyuntural obedece al mismo agente que moviliza los intereses exteriores. En algunos casos los intereses movilizan a los grupos o a los congresistas para bloquear, atrasar, archivar o impedir la movilizacin de algn proyecto de ley, para votar en contra o a favor de alguna o para generar canales de movilizacin.

El lobby es una presencia fantasma, pocas veces existe en actores centrales y claramente identificables, pocas veces existe como sustancia concreta, en un actor, en un centro de negociacin; aparece ms bien en un aparto difuso y no orgnico, pero que constituye un sistema. Cul es la consecuencia de que los actores sean los propios actores del sistema? Pues que esta prctica sea un atributo del sistema y no una estructura que la atraviesa ocasionalmente. Si este es el escenario y estos los actores cul es el lmite de sus posibilidades de accin?

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3. La gestin de intereses privados

La disposicin sin ncleo y sin estructura diferenciada del sistema formal de la mecnica de gestin de intereses y del lobby poltico da la imagen de un escenario sin orden y con canales abiertos para la penetracin de cualquier tipo de inters y actores externos. Sin embargo, el escenario, que funciona como una arena de disputas polticas y de intereses diversos (Fleury, 2003) no es un terreno anrquico y con posibilidades infinitas, pues est limitado por fronteras generadas por los propios intereses en disputa. Hay, entonces, una serie de cotos que le dan forma al lmite de las disputas y funciones de los gestores de intereses.

Estos cotos estn marcados por un lado, i) por la agenda pblica meditica, que tiende a diluir la presencia del lobby poltico y econmico cuando el tema entra en su espacio; por otro lado, ii) los temas de inters del Ejecutivo (que limitan el lobby privado con la presencia de los gestores de inters del lobby especializado de cada uno de los sectores del gobierno central). Otro coto aparece marcando los mrgenes de la arena de negociacin: iii) los intereses de la sociedad civil organizada (organizaciones no gubernamentales locales e internacionales con agendas e intereses especficos, agencias internacionales y de cooperacin, iglesias, sindicatos, gremios, asociaciones, medios de comunicacin, etctera), es decir, actores especializados que disponen del conocimiento de ciertos temas y que tienen fondos y agendas en las temticas tratadas que permiten la latencia de una temtica entre la agenda pblica meditica y la gestin de intereses (advocacy profesional); y adems los intereses de iv) las corporaciones y empresas privadas.

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En medio de estos cuatro mrgenes se traman muchos temas y existen diversos actores. La funcin de estos lmites es relevante, pues no funcionan como lmites ticos de funcionamiento de la lgica de intereses o formas de ordenamiento marcadas por el accountabilitysocietal (ODonnel, 1992), sino mrgenes que representan otros cotos de intereses (espacios de inters especficos con posiciones marcadas) y cuya participacin con tiende a quebrar la eficacia de la presin poltica y la gestin de intereses privada. El escenario ms viable para lograr con xito una gestin reside en que no haya intereses en confrontacin ni posiciones encontradas, que no haya intereses que colisionen con encontradas, los intereses de alguno de los cotos que marcan los lmites de la arena.

Grfico N 2 Cotos de presin de la arena de gestin de intereses

Sociedad civil

Ejecutivo

Arena de gestin de intereses

Empresa

privada

Medios de
comunica cin

Elaboracin propia

El campo parece trazado (al menos) por cuatro cotos y abre varias posibilidades de cuatro gestin de intereses, tres de ellas son las que nos interesan, pues marcan posibilidades ideales del sistema: i) la arena libre, la posibilidad ideal de la gestin de intereses, que libre, ocurre cuando uno de los lados dispone de un tema de agenda que no tiene contrapeso

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poltico, econmico o ideolgico en otro de los campos y permite, con rapidez, que el dispositivo de toma de decisiones funcione y que quienes toman las decisiones se dispongan como actores centrales de la escena, elemento de negociacin poltica, pero sobre todo econmica sin la presencia de elementos de contraposicin. Otra posibilidad de la arena libre, es la aprobacin o bloqueo de leyes en coyunturas tomadas por temas de alto impacto en la opinin pblica que ocultan el inters por el resto de los temas.

Ejemplo: a mediados de junio del 2011, a fines de la ltima legislacin del Congreso de ese periodo, fueron aprobados un conjunto de leyes sobre parques industriales, iniciativas de inversin, promocin agraria, y asuntos de bosques y fauna. Muchos de estos asuntos implicaron temticas relativas a la inversin de empresarios nacionales, pero tambin de industria maderera y de extraccin de recursos naturales. La negociacin de estas leyes, que pasaron sin debate, estuvo encargada a varios asesores parlamentarios de bancadas diferentes. Este no resulta un tema meditico, no le interesa a la prensa y no es un tema atractivo para la publicidad poltica de los medios de comunicacin masiva. Tampoco hay organizaciones no gubernamentales u otras organizaciones de la sociedad civil interesadas o con proyectos especficos en este campo que pudieran ejercer presin de contrapeso. Eso hizo que estas leyes tuvieran la arena libre, no haya colisiones de intereses y el resultado de la gestin fuera rpido y eficiente. Esto sucede mucho en el campo poltico, pues no todos los temas implican pujas de inters de contrapesos equilibrados y coyunturas de impacto.

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Tabla N 1 Proyectos de ley aprobados entre el 14 y 16 de junio del 2011

Fecha Proyecto de Ley 3214 Sumilla Proponente Situacin

14 de junio del 2011

Ley que deroga los Decretos Legislativos 977 y 978 y restituye la plena vigencia de la Ley 27037, Ley de Promocin de Inversin en la Amazona y Ley Foresta y de Fauna Silvestre

Multipartidario

Aprobado en primera votacin

15 de junio del 2011

2349 4141

Multipartidario y Poder Ejecutivo (con carcter de urgencia) Partido Aprista

Aprobado y exonerado de segunda votacin

15 de junio del 2011 16 de junio del 2011 16 de junio del 2011

4365

Ley que reactiva el parque industrial de Sullana

Aprobado y exonerado de segunda votacin Aprobado en primera votacin Aprobado y exonerado de segunda votacin

1923

Ley de reconversin productiva agropecuaria (insistencia) Ley de creacin de diversos parques tecnolgicos en Huaraz, Cajamarca, Pucallpa, Huancavelica, Satipo y callao Ley de creacin de parque industrial y de servicios de Pachacutec, ventanilla y callao Ley que propone la creacin del parque industrial Rio negro, en la provincia de Satipo, Regin Junn Ley que crea el Parque industrial de Huancavelica

Multipartidaria

4017, 4379, 4458, 4374, 4460, 4272 4272

Multipartidario

16 de junio del 2011 16 de junio del 2011 16 de junio del 2011 16 de junio del 2011 16 de junio del 2011 16 de junio del 2011

Multipartidario

Aprobado y exonerado de segunda votacin Aprobado en primera votacin Aprobado en primera votacin Aprobado en primera votacin Aprobado y exonerado de segunda votacin Aprobado y exonerado de segunda votacin

4460

Nacionalista

4354

Alianza Nacional

4017, 4458 y 4379 4838

Ley que crea parques industriales de Huaraz, Ucayali y Cajamarca Ley de reactivacin y promocin del parque industrial de Chiclayo

Partido Aprista

Partido Aprista

3652 3758

Ley que crea el terminal portuario de Chiclayo como empresa regional del gobierno regional de Ancash

Poder ejecutivo (con carcter de urgencia) y partido aprista peruano Bancada nacionalista

16 de junio del 2011

3999

Ley de promocin de inversiones en la zona franca de Tacna y que modifica la ley de creacin de, ley 27688 y normas modificatorias Ley que modifica el artculo 6 del a ley 27360 que aprueba las normas de promocin del sector agrario

Aprobado y exonerado de segunda votacin

16 de junio del 2011

4530

Bancada de unidad nacional

Aprobado y exonerado de segunda votacin

Fuente: Reflexin Democrtica, 2011, Elaboracin propia

Esta idea se ve tambin ejemplificada en la tabla siguiente. Hay un enorme grupo de proyectos de ley y diversas iniciativas que son propuestas por congresistas y grupos parlamentarios que tienen direccionalidad concreta y son impulsadas por gestores de

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intereses especficos. Sin embargo, lo que hay que entender es que hay muchos de estos temas que no tienen filtro de intereses contrapuestos, grupos de presin en la arena de intereses o contrapeso meditico y pasan con cierta facilidad por el Parlamento.

Tabla N 2 Proyectos de ley presentados

Nmero de Proyecto de Ley presentado 4739 Proponente Fecha Sumilla

Congreso / Partido Aprista Peruano

17 de marzo del 2011

Propone fomentar el establecimiento y desarrollo de empresas de servicios e industrias domiciliadas en el Per, que se dediquen total o parcialmente a realizar procesos de la actividad productiva de maquilla para la exportacin. Propone aprobar el Acuerdo Sobre Transporte Areo entre la Repblica de Panam y la Repblica del Per y del proyecto de Resolucin Legislativa nm. 4517/2010pe, que contiene su enmienda Propone modificar el artculo 7 de la Ley 27314, Ley General de Residuos Slidos, incluyendo numerales para establecer nuevas competencias al Sector Salud en lo que respecta al manejo de los residuos slidos hospitalarios. Propone establecer marco legal destinado a prevenir daos ocasionados por exposicin prolongada a los rayos ultravioleta en trabajadores y estudiantes. Propone declarar a la Castaa como patrimonio natural del Per y fomenta la promocin e industrializacin de sus derivados. Ley que prohbe el asbesto anfboles y regula el uso del asbesto crisotilo. Propone una Ley que restituye las exoneraciones del Impuesto General a las Ventas a la Amazona. Ley que regula el otorgamiento de medidas cautelares referidas al uso, aprovechamiento, extraccin o explotacin de recursos naturales hidrobiolgicos Propone precisar la competencia de los jueces en lo Contencioso Administrativo para el conocimiento de procesos judiciales referidos a Derechos Administrativos Pesqueros. Ley que declara de importancia estratgica y de inters nacional la

144 y 4517

Congreso / Multipartidario

16 de marzo del 2011

4729

Congreso / Multipartidario

10 de marzo del 2011

4697

Congreso / Multipartidario

3 de marzo del 2011

4678

Congreso / Alianza Nacional Congreso

22 de febrero del 2011 9 de febrero del 2011 19 de enero del 2011 24 de diciembre del 2010

29662

4614

Congreso

29639

Congreso

4565

Congreso/ Grupo Parlamentario Nacionalista Congreso/

15 de diciembre del 2010

4553

9 de diciembre 2010

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Multipartidario 4501 Congreso/ UPP 24 de noviembre 2010

promocin del consumo de carne de alpaca y sus derivados. Propone autorizar al Ministerio de Agricultura, la adjudicacin mediante venta directa, a costo oneroso, el rea de libre disponibilidad de 22,159.9360 Has. de terreno eriazo, ubicado en el Valle Concn Topara, en el distrito de San Vicente de Caete, provincia de Caete, Lima y modifica la Segunda Disposicin Complementaria de la Ley 27887. Propone exonerar del Impuesto General a las Ventas a las empresas dedicadas a las transferencias de fondos.

4438

Congreso/ Grupo Parlamentario Fujimorista

5 de noviembre del 2010

Elaboracin propia, Fuente: Congreso de la Repblica

La segunda posibilidad, ii) el peligro de la agenda meditica, es que un tema movilizado por un gestor de intereses se disponga en la arena poltica, y alguno de los elementos de la esfera de presin se disponga en la escena como opositor a dicho inters movilizando el tema a la agenda coyuntural de la esfera pblica. Esto, dependiendo del inters y de la temtica, tienda a diluir o anular la posibilidad de la gestin de intereses del lobby poltico y hace que el tema se retrotraiga -o dependa de los debates y negociaciones polticas expuestas pblicamente-. Es decir, si es que un tema promovido en la agenda interna entra en la arena central y es captada por la agenda meditica, pues el trabajo deja de ser un asunto de gestin de intereses y se convierte en un tema de opinin pblica (Fleury, 2002) (el lobby funciona con menos herramientas y menos fuerza en ese contexto e incluso puede ser bloqueado).

La tercera posibilidad est marcada por iii) la negociacin de intereses contrapuestos, la aparicin de una confrontacin de intereses de dos partes sin incorporar el tema a la agenda meditica. Esto suele suceder cuando los dos intereses en contraposicin marcan posibilidades de perder si se expande la temtica en la agenda meditica y cuando no implican contraposiciones no antagnicas (e irreconciliables) contraposiciones ideolgicas, de agendas permanentes, de objetivos y finalidades que dan sentido al

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funcionamiento de la demanda-. Esta dinmica se pacta entre los intereses empresariales por ejemplo, en los que un elemento de agenda no debe salir a los medios.

As, las tres posibilidades se disponen regularmente en la escena poltica. Sin embargo, lo que interesa es considerar que la posibilidad i) (la arena libre) es una constante debido a que hay muchos temas de agendas de alta especializacin y temticas que no tienen contrapropuesta de otro de los bloques del sistema (no hay contraposicin especializada en la agenda de la sociedad civil, no hay inters meditico y no hay contraposicin empresarial o sectorial del Ejecutivo). As, esto que parece un extremo es una constante, pues contra lo que suele pensarse, no todos los temas tienen un opositor, no todos los temas tienen especialistas, no todos los temas tienen grupos de inters con posibilidades de presin poltica, y no todos los temas son de inters meditico. Esto sucede de modo recurrente y constituye el campo central de la eficiencia y eficacia de la gestin de intereses. La cantidad de propuestas de ley de temticas diversas que pasan las comisiones del congreso y muchas veces el pleno sin mayor inters y atencin de la ciudadana es tan grande que evidencia el forado de contrapesos de intereses en una gran parte de la agenda.

Qu implica esta situacin de la agenda poltica? Pues al menos dos asuntos: primero, que si bien la estructura de representacin sostiene la figura del Parlamento, hay temas que no tienen representantes en la agenda poltica prctica (ni tendran que tenerlos). Esto se ve maximizado por la marca de fragmentacin interna de las bancadas y de los parlamentarios, pues son solo ciertos temas los que interesan en la agenda, temas marcados por la posicin del partido-bancada y la agenda meditica-empresarial y la

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agenda personal. Pero es evidente que ese juego de intereses hay muchos temas que no son tomados por nadie. En quin recae la gestin de un tema cuando este no est previamente en la agenda de uno de los actores formales de la estructura parlamentaria? Ah es donde el lobby cobra fuerza y marca su arena efectiva de accin. Es en estos residuos de las agendas, en los temas que nadie presta atencin que el lobby resulta ser de gran eficacia y demostrar su poder prctico. El problema es que ese residuo es enorme y comparativamente son pocos los temas que entran en franca discusin y se debaten con consistencia en las comisiones y en el pleno, hay enormes vacos de tensin de intereses.

Cules son esos temas residuales? Temas de alta especializacin y de intereses especializados, temas que tienen pocos contrapesos con capacidad de presin poltica, meditica o de gestin de intereses; temas de alto nivel de erudicin y de intereses sin oposicin pblica especializada o fuera de la atencin meditica. As, durante el periodo 2006-2011, se aprobaron 884 leyes en el pleno del Congreso de 999 que fueron votadas. 28 autgrafas de ley quedaron pendientes de promulgacin por parte del Poder Ejecutivo, 4 fueron promulgadas por el Presidente del Congreso, 3 quedaron pendientes de segunda votacin. Adems 7 autgrafas fueron objeto de reconsideracin a la votacin que obtuvieron en el Pleno, 72 fueron observadas y 1 proyecto de ley fue archivado (Congreso de la Repblica, 2011b). De estos nmeros, hay que considerar adems los cientos de proyectos que no llegaron al Pleno del Congreso y que se quedaron en las comisiones y las leyes e iniciativas bloqueadas. De esos cientos de temas, aprobados y no aprobados, los que fueron votados y los que se quedaron en las comisiones, solo un muy pequeo porcentaje lleg a la agenda meditica.

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Hay muchos temas que se aprueban entre gallos y medianoche, muchos temas de los que nadie habla, nadie sabe, ni a nadie le importan, porque no venden, porque soy muy especficos. Esos temas entran, se agendan, salen, se aprueban, son leyes, son modificatorias, y nadie sabe. A veces ni los propios congresistas saben lo que estn discutiendo y lo que estn votando () hay tanto que discutir, tantos temas que no se puede saber. (Csar, ex oficial mayor) Por ejemplo, los temas de los medicamentos, los temas de seguros que estamos viendo ahora, a quin le interesan? A las aseguradoras por ejemplo, a las farmacuticas. Pero difcilmente vas a ver a los peridicos sacando noticias sobre esto, por eso las farmacuticas tienen el lobby bien metido en el Congreso en el Ejecutivo tambin, eso es un montn de poder, de plata que est en juego y a nadie le interesa. Acaso hay ONG con temas de medicamentos que estn haciendo contrapeso poltico importante a las farmacuticas? Acaso hay un congresista que se haya comido el pleito de las farmacuticas? (Susana, asesora parlamentaria) Son muchos los temas que no estn en la agenda de nadie. Muchos los temas que no merecen la pelea de nadie, ni tienen disputas por ganar. Entre esos los temas de energa por ejemplo, hasta hace poco lo de patentes, de marcas esos temas han tenido leyes que se aprueban sin que nadie diga nada, porque adems de todo nadie conoce del tema, no hay especialistas y si es que los hubiera pues no estn en el congreso ni estn cerca. En esas cosas los lobbystas entran rpido, ah se identifica un forado y se meten con todo y nadie se enter de nada. (Vctor, Congresista) La cantidad de iniciativas, proyectos de ley que se discuten o que llegan a la opinin pblica son poquisisisimos, realmente muy pocos y, por supuesto, la cantidad de temas de los que no se entera nadie son muchisisisismos () leyes de madera, de construccin, de materiales especficos, de importaciones, exportaciones de productos muy especficos que le interesa solamente a los que lo producen, lo comercian o lo venden leyes de pesca, de madera, leyes de compra venta de bienes diversos, de flora, de agricultura, de animales, de mil cosas que a nadie le interesan exponer y que tiene poca presin poltica para pelearse por esas cosas. (Edgar, Congresista) Todo el mundo est pendiente de los grandes temas de agenda: los mineros, los de la banca, los exportadores, pero hay cientos de temas que no son de atencin de muchos o de nadie y que pasan y se aprueban con mucha facilidad () cancha libre para los lobbystas. (Ana, Congresista).

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En segundo lugar, es importante entender que no todos los temas tienen intereses partidarios ni vienen de agendas pre-electorales o electorales. As, se diferencia entre los temas de las agendas de los congresistas y sus bancadas, de los temas que aparecen coyunturalmente en el escenario cotidiano. No todo est previamente enganchado, no todo tienen posicin preestablecida en la lgica partidaria o en los enganches polticos y econmicos de los parlamentarios. Las agendas aparecen fragmentadas, son agendas temticas fraccionadas desde su nacimiento y dejan un amplio margen para la penetracin de intereses ocasionales de diversos orgenes.

Cules son las consecuencias de esta situacin para la gestin de intereses? i) Pues que tienen cierto margen de negociacin y eficiencia en sus objetivos siempre que no se salgan de la arena central (del vaco de tensin de intereses), pero cuando se penetra la agenda poltica de alguno de los cuatro cotos de intereses, tiene a producirse presiones que bloquean las iniciativas locales; ii) hace del objetivo de la vigilancia poltica un terreno de bloqueo ms que de proposicin y aquella es la funcin principal de los sectoristas, enlaces parlamentarios o de los actores del lobby interno. Es decir, cuando hay temas que tocan alguno de los cotos de presin, el objetivo es bloquear antes que proponer.

4. El bloqueo y la vigilancia de iniciativas legislativas

Una de las funciones ms importantes del lobbying en el Parlamento peruano no es generar temas de inters pblico, sino jugar con los elementos del sistema para que las iniciativas se aprueben sin convertirse en asuntos de inters de la opinin pblica. En

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efecto, ah se garantiza gran parte del xito del lobby en el Parlamento peruano, lo que explica la gran parte de intereses y gestiones ocasionales del sistema y explica la permanente latencia de los funcionarios a convertirse en gestores de intereses privados. Pero hay un segundo juego de prcticas que explican la presencia de los enlaces parlamentarios (del Ejecutivo y de otras instituciones del Estado, y los enlaces de empresas privadas y organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicacin): la necesidad de la vigilancia poltica para el bloqueo de iniciativas.

Aquellos elementos que no se pueden negociar en la arena de la gestin de intereses y que tocan alguno de los cotos de inters descritos, tienden a ser alertados, estudiados, divulgados y bloqueados por las estrategias de los enlaces parlamentarios. La funcin del lobby en este caso no es construir y llevar a cabo gestiones polticas para producir una ley o una modificatoria, sino bloquear iniciativas de otros actores.

Los enlaces parlamentarios del Ejecutivo y los enlaces parlamentarios privados deberan actuar como lobbystas que gestionan intereses propositivos, sin embargo, sus funciones son diferentes. Aparecen ms bien como sujetos que brindan informacin sobre los acontecimientos en el Parlamento, sobre la situacin de proyectos de ley que tienen relevancia para los intereses de sus centros de referencia. La primera funcin entonces es ms la de informantes que la de lobbystas. En algunas ocasiones pueden participar del lobby poltico, ejercer presin u ofertas para la movilizacin de proyectos de ley, pero la mayor parte de las veces son actores que trasladan informacin y que utilizan los canales del lobby interno del Congreso (asesores y servicio parlamentario) para el bloqueo de intereses. Los enlaces parlamentarios del Ejecutivo son entonces

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proveedores de informacin para temticas diversas, y se convierten en gestores de intereses del Ejecutivo para temticas transversales o para temas generales de los sectores que representan. La participacin de estos en la escena cotidiana implica la participacin en las comisiones y el vnculo con los asesores de los parlamentarios y con personal del servicio parlamentario, aunque no todos los das estn en el Congreso.

Si bien no hay una demarcacin radical de las funciones de los actores en el sistema, s hay una tendencia a delinear funciones de acuerdo a las posiciones relativas que estos cumplen. As, es claro que hay una tendencia a que en la arena de gestin de intereses el objetivo sea la decisin de los parlamentarios (el voto en las comisiones o en el pleno, la incorporacin o no de un tema en agenda, etctera); y que la esfera inmediata para lograr una decisin es ocupada por los propios congresistas, por los asesores de los parlamentarios, de las comisiones y de las bancadas. Hay una doble funcin: gestionar iniciativas legislativas y bloquear las de otros.

Pero en los niveles inferiores de las esferas de influencia hay objetivos diferentes, pues la cercana respecto al objetivo (la decisin del parlamentario) y el enganche con la demanda (los actores que solicitan la gestin de intereses) es diferente: no se tienen la capacidad de presin y cercana para la gestin de iniciativas legislativas como las esferas ms cercanas al objetivo. Sin embargo, tienen capacidad de bloqueo de otras iniciativas generando i) la colisin de estas en alguno de los cotos de intereses, o ii) a travs de la disposicin de contraposiciones internas de los intereses en juego.

Grfico N 2

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Elaboracin propia

El grfico anterior muestra la conjuncin de los grficos 1 y 2, es decir, la arena de gestin de intereses (que implica sus posibilidades de accin) y la esfera de cotos de intereses que la rodean. Pero, adems, muestra la funcin central de las esferas de influencia en la arena de gestin de intereses en donde la gestin de iniciativas legislativas y el bloqueo de iniciativas son las funciones centrales en constante disputa. As, los mecanismos de bloqueo marcan la funcin central de las esferas ms lejanas del objetivo (decisin del parlamentario) y marcan tambin la funcin de vigilancia de los intereses.

Cul es el sentido de la vigilancia poltica en esta arena? Por un lado, se trata de la funcin de informar de los acontecimientos y tendencias de las iniciativas legislativas, las coaliciones, fuerzas y posiciones de las bancadas y de los parlamentarios. Por otro lado, se trata de alertar a las fuentes de referencias de la demanda, de los riesgos de las iniciativas legislativas y plantear estrategias de bloqueo de estos mecanismos.

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Quin determinar las demandas de estas esferas alejadas del ncleo de decisin? Pues los actores de los cotos de inters poltico y econmico. As, los enlaces parlamentarios del Ejecutivo y de las empresas privadas y de la sociedad civil, as como un grupo de los periodistas, obedecen a una dinmica de intermediacin constante y pagan a sus enlaces para mantenerlos informados de las situaciones y ocurrencias diarias en los temas de inters.

Nosotros tenemos una persona que trabaja en el Congreso y a la que le pagamos todos los meses para que nos mantenga informados de lo que ocurre, del da al da, de las cosas que suceden y que requieren atencin inmediata () s, est presupuestado su pago para que siempre sea un enlace () normalmente $800 (). Cuando hay que hacer otro tipo de cosas [bloqueos o gestin de iniciativas legislativas] se busca a alguien que est ms cerca de la comisin, un asesor de la comisin o tambin asesor del congresista o al congresista mismo. (Ricardo, socio de estudio de abogados) No siempre hay alguien, porque no siempre se requiere hacer advocacy () bueno, s, lobby, es lo mismo pero con otro nombre () pero siempre hay personas de confianza que pueden hacer esa labor y a las que se les paga cuando se requiere la vigilancia de un proyecto o para informar a los asesores y a los congresistas () no, cuando se necesita niveles ms altos se recurre a los mismos congresistas o a sus asesores a travs de desayunos de trabajo, de informacin hecha para ellos, etctera. (Rosa, directora de ONG) Siempre hay un enlace que se tiene all, y que tiene como funcin ms importante informar de los acontecimientos diarios, las ocurrencias del congreso. () Normalmente alguien de los medios de prensa pero otras empresas utilizan a enlaces especficos que estn all todo el da, otros a asesores de los congresistas y al servicio parlamentario () depende, ac se le paga S/. 2000 por ser enlace, pero recuerda que ellos tienen tambin su sueldo de congreso o de prensa (y otros son enlaces de varias empresas). () No es el mismo, porque cuando se dan las alertas, luego se arma la estrategia para saber si se traba, se bloquea como t dices el proceso o se impulsa ah empieza la negociacin (Hctor, empresario).

Queda entonces una funcin ms especfica dispuesta en la arena de gestin de intereses. Mientras ms cerca del objetivo se est (el congresista), es ms efectivo

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cumplir las tres funciones (gestionar iniciativas, bloquear iniciativas, informar sobre los acontecimientos); y mientras ms lejos del objetivo se est (el congresista) las funciones se reducen a la informacin (vigilancia poltica). De este modo i) los parlamentarios, los asesores de los parlamentarios, los asesores de las bancadas, los miembros del servicio parlamentario que tienen funciones de asesores de las comisiones pueden cumplir las tres funciones centrales (gestionar, bloquear e informar); ii) los enlaces parlamentarios sectoriales y los enlaces de otras instituciones del Estado tienen a cumplir dos funciones (bloquear e informar); iii) mientras que los enlaces y coordinadores de las empresas privadas, la prensa, la sociedad civil cumplen sustancialmente una funcin (informar).

Esta divisin de funciones segn los espacios de la esfera de influencias marca situaciones regulares pero no implica que no se puedan realizar varias funciones. Asimismo, esta demarcacin permite mostrar la necesidad de las partes de interconectarse en un circuito abierto de influencias y juegos de contactos polticos internos. De tal manera que si bien el enlace privado de una empresa privada puede informar cotidianamente de las situaciones especficas no puede realizar labores de bloqueo o de gestin de iniciativas por su cuenta; necesita de la relacin con los gestores de intereses de ms alto nivel en la esfera de influencias. El sistema est dispuesto para que no sea un solo actor el que monopoliza las relaciones, sino que estas estn abiertas en varios flancos para la participacin de circuito de intereses, funciones y posibilidades de presin que -en conjunto- muestran un sistema complejo.

As, no es posible hablar de una cadena de relaciones estables (Gil Mendieta & Schmidt, 2002), ni de una estructura clientelar strictu sensu (Gellner, 1979). En efecto, una

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cadena implica que haya conexiones constantes con funciones definidas (eslabones de contactos) que configuran una red estable (Mujica, 2010). En este escenario no hay una cadena estable, sino ms bien un conjunto de partes (ncleos y nodos) que se conectan de acuerdo a los temas y que se reconfiguran de acuerdo a los niveles de influencias y necesidades coyunturales de funcionamiento (Mujica, 2010). No se trata de una estructura clientelar strictu sensu, pues una clientela implica la relacin asimtrica estable (dominacin) entre un patrn y un cliente (Gellner, 1979), y por lo tanto es necesario que haya asimetra constante (permanencia de la asimetra y de la dominacin del cliente), lo que no sucede en el juego de influencias del lobby parlamentario peruano, en donde la gran cantidad de temas en cuestin y de elementos diferentes, de cambio constante de funcionarios y de intereses genera amplia movilizacin de actores (Mujica, 2010; 2009, 2006).

La estructura de las funciones de las esferas de influencia, de la arena de gestin de intereses y los cotos de presin genera un circuito de relaciones. Es un circuito de conexiones mltiples, que marca la lnea de sus conexiones segn el input con el que se dispone en el sistema (el objetivo del inters en juego). As, el input, permite la configuracin de la red de influencias a travs del circuito de relaciones, y se retrotrae cuando el objetivo se cumple o cuando no muestra un funcionamiento exitoso. Qu implica esta estructura de las redes de influencia y del lobby en el Congreso? Que es discutible la hiptesis de un enclave estable de poder en el Estado (Durand, 2006), pues si es que se quiere mantener las influencias activas, es necesario reconstruidas a cada momento. Que es discutible la idea del lobby de las empresas privadas omnipresentes y omnipotentes, pues necesitan de la estructura interna de influencias para poder acercarse

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a los tomadores de decisiones. Y, finalmente, que es discutible la idea de un lobby permanente y profesional como centro de la estructura de trfico de influencias (Abeles, 2002), pues la existencia de circuitos de conectividad mltiple evidencia la necesidad de varios segmentos mviles para lograr el objetivo final. La forma del sistema y las caractersticas del circuito muestra una dinmica abierta de relaciones en juego (no siempre cooptadas) pero con apertura relativa a los diversos inputs (los intereses de presin poltica y gestin de intereses), pero evidencia que el ncleo central de la movilizacin de este campo es el conocimiento del uso de estas herramientas y sus instrumentos prcticos.

No hay manera de capturar el Estado como dicen algunos, porque todo siempre est cambiando no estamos en un feudo y no se puede tener ni poseer todo lo que intentamos siempre es tener los contactos hechos, plantear los contactos de antemano, para poder prever las gestiones que se necesiten () siempre estamos preparados (). Claro hay empresas que estn preparadas y empresas que no estn preparadas, que no invierten en las gestiones, en mantener contactos, pero es as, es el mercado, libre competencia. () las ONG podran hacerlo, si hasta la iglesia lo hace (Daniel, asociado de empresa farmacutica) Lo que pasa es que siempre se invierte en mantener tus contactos, siempre tienes que estar al tanto para que no te agarren de tonto A ver, si eres empresario y tienes objetivos, tienes que cuidar que estos siempre estn cuidados. Es como el mercado, acaso no tienes un brocker de seguros, un agente de bolsa es lo mismo, tienes un gestor de intereses, un lobbysta () La diferencia es que en este negocio es vital tener un contacto hecho y estar informado de lo que ocurre en el congreso, en el Ministerio [de Economa]. Y claro, la gente no es siempre la misma, por eso es necesario que ests siempre en contacto, manteniendo las relaciones. (Ricardo, funcionario de empresa de telefona) Nadie tiene las cosas compradas, es siempre incierto () lo importante es tener la capacidad para reducir la incertidumbre, como dicen los economistas. Para reducirla es bien importante tener contactos, gente que est para ayudar a las gestiones, a vigilar los intereses, como cualquier empresario () s, nosotros invertimos en gente que est en el congreso, es legal y es vlido hacerlo aqu y en muchos pases, como en Estados

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Unidos. Cualquiera puede hacerlo, pero no todos lo hacen ni tienen los recursos para hacerlo. (Damin, funcionario de empresa minera)

5. La estructura del lobby y el problema de la representacin poltica

Las formas locales del lobby y la gestin de intereses privados en el Parlamento, evidencia la estructura de las redes dentro del Parlamento y permite delinear tres preguntas: i) cmo es posible la captura del Estado en un contexto de intereses y funcionarios en constante movimiento?; ii) cul es la funcin de los partidos polticos en este escenario?; iii) cul es la consecuencia de la penetracin de los intereses privados para el sistema de representacin y los representantes?

Es difcil colonizar el Estado en un contexto como el descrito. Es decir, en un contexto de volatilidad de los actores y las temticas, es difcil que un grupo de inters tenga cooptados (Patrick, 1974) de manera permanente su burocracia, sus funcionarios y a los representantes. Esto permite pensar los mrgenes de las formas de captura localizada parcelada- de actores y temticas, pero tambin permite diferenciar esta lgica de la colonizacin (es necesario renegociar constantemente los trminos del vnculo entre los privados y los representantes). As, existen evidentes estrategias de cooptacin durante los periodos electorales, estrategias de cooptacin a travs de financiamiento de campaas, de financiamiento de personal, etctera. Adems, existen mecanismos de penetracin del Parlamento a travs de la insercin de personal (como el caso de los asesores insertados por los estudios de abogados), pero es claro tambin que estas estrategias son limitadas, refieren a algunos Parlamentarios y algunos funcionarios y se

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restringen a temticas especficas de intereses de los privados con ms posibilidades de movilizacin de recursos econmicos (hidrocarburos, telecomunicacin, farmacuticas, intereses bancarios).

Entonces, si bien existen formas de captura del Estado (Durand, 2006) de los poderes fcticos (Pease, 2004) y de las empresas privadas (lites econmicas), es evidente tambin que esto no implica la captura de todos los temas, todos los intereses ni todas las reas temticas, no implica la penetracin en todas las agendas, ni en todos los actores y funcionarios y, por lo tanto, no es posible en esta situacin la colonizacin de la estructura parlamentaria. Asimismo, es evidente que hay intereses privados que construyen mecanismos de captura a travs de la financiacin de las campaas de ciertos candidatos y partidos (antes de tener resultados electorales), pero tambin es cierto que estas maneras de enganche no abarcan ni a todos los candidatos, ni a todos los temas ni por todo el tiempo que dura el periodo congresal (y no todos los temas de enganche y presin vienen de agendas preelectorales o electorales). As, hay una disputa y negociacin constante de intereses que funcionan dentro de los marcos de los grupos de presin, los cotos de intereses y las esferas de influencias. Por lo tanto, si bien hay temas que evidencian capturas relativas, se evidencia tambin por esta prctica un amplio margen de temas y reas no capturadas y abiertas a las negociaciones cotidianas de los mltiples gestores de inters y grupos de presin de tamaos y poderes diversos.

La particular estructura de accin del lobbying en el Parlamento peruano marca tambin el lmite de la funcin de los partidos polticos en esta agenda y en la posibilidad de negociacin con el lobbying privado. Dos problemas se evidencian: primero, que al ser

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claro que no todos los temas provienen de una agenda preelectoral o electoral, es claro que no todos los temas han pasado por la agenda partidaria o de la bancada. Eso permite que los temas que estn fuera de ese campo, puedan ser negociados individualmente con cada parlamentario, pues la regulacin del partido es limitada. En complemento a esta funcin, es claro tambin que el partido y la bancada, cuya funcin est limitada por la individualizacin de los representantes electos (Pease, 2000; 2002) y por la fractura de su estructura (Tanaka, 2003; Tuesta, 2007) no tienen experticia, conocimiento y posicin clara sobre todos los temas que se discuten. Entonces, hay una gran concentracin de intereses en los temas nucleares (economa, hidrocarburos, bancos, etctera), pero no en el gran abanico de temticas que constituye la cotidianidad del parlamento (la arena libre).

El actor central del sistema es el partido poltico (Sartori, 2000), y la bancada aparece como el mecanismo central de organizacin en el Parlamento. Sin embargo, en el quiebre interno de esta estructura de organizacin y de su capacidad de filtro de los temas de agenda y de los intereses polticos, sucede que tanto la penetracin preelectoral de los intereses privados, como la posterior y constante penetracin de los intereses privados, difuminen la importancia del partido para disponer de elementos de negociacin y contrapesos de intereses.

No es necesario negociar con el partido, ni con la bancada, si de frente se puede ir al congresista () como no hay disciplina para todos los temas, se puede negociar varias cosas de frente, directo con los congresistas, para qu voy a agarrar un intermediario si es que puedo ir de frente con el dueo del circo? (Emilio, asesor parlamentario) El partido es importante a veces, para los temas grandes, como las cosas con Economa, pero para los temas cotidianos se negocia directamente

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con cada congresista y sus asesores. No es necesario pasar por el partido siempre () Adems sera muy complicado que todos se pongan de acuerdo en lo mismo cada vez que hay gestin. (Rodrigo, empresario farmacutico) Para serte sincero, creo que a veces hay que poner las cosas frente a la bancada o al menos frente al vocero () si le consultamos ciertas cosas, pero cada uno es independiente de decidir sus cosas () es el principio de independencia tambin de cada uno (). No siempre, casi nunca se expone, solo para los temas importantes, pero siempre hay muchos temas que no son importantes para la agenda central, ah cada uno recibe a los empresarios, a los interesados en hablar con cada congresista. (Congresista) En los temas centrales que son economa, presupuesto, temas mineros, empresariales muy grandes se tienen relaciones previas y posteriores, pero no en todos los temas. Muchos de los temas pequeos pasan por cada uno de los congresistas, cada uno con una agenda a su manera, en su propio tiempo. (Congresista del partido popular cristiano) Cada congresista es un lobbysta, cada uno recibe a los empresarios, al los otros lobbystas, a la gente que quiere. Incluso los reciben en sus despachos privados, en sus empresas, en sus propios estudios de abogados (). Empresas de seguros, empresas de medicamentos, de minera, de madera, de gas, de petrleo, de bateras, de autos, de todo, reciben de todo y de lo ms variopinto de los lobbystas que hay. (Patricia, servicio parlamentario)

Cada congresista es un lobbysta potencial, es la idea que recorre el Parlamento y el imaginario de los empresarios y periodistas. En qu ocasiones el partido tiene importancia y funciona como filtro de las decisiones individuales de los congresistas? En el caso de temticas que vienen configuradas por la agenda electoral, el plan de gobierno y las lneas de propaganda que el partido construy; en temas de agenda meditica de gran relevancia y temas de altos intereses econmicos. En estas situaciones hay menos facilidad del lobby privado para movilizar intereses sin restriccin (lo que no quiere decir que no estn cooptados de antemano). Sin embargo, en los otros temas, en las temticas residuales a estas agendas, el inters, participacin y poder del partido es

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considerablemente menor y cada congresista recobra su capacidad de gestin y decisin individual.

Cul es el problema que implica la penetracin de los intereses privados respecto al sistema de representacin? Por un lado, es evidente que los partidos polticos no pueden tener agenda construida sobre todos los temas; sin embargo, al fragmentarse dentro del Congreso y debido a la indisciplina partidaria, el lobby puede negociar con ms eficiencia debido a la movilizacin de intereses individuales. Ello genera que haya una concentracin restringida respecto de los temas que implican la agenda de representacin y sobre los cuales hay cierta vigilancia ciudadana y meditica. Los temas de representacin poltica de la campaa y los grupos relacionados a estos (los bolsones electorales) puede demandar la actividad coherente de un congresista respecto al tema por el que fue elegido (el tema de agenda que los representa). Por otro lado, se generan mecanismos de cooptacin y captura relativa respecto de las temticas de los candidatos-congresistas que fueron financiados por grupos de inters y grupos econmicos especficos. Finalmente, se generan mecanismos de vigilancia y de presin sobre los temas que implican la agenda partidaria de la campaa y la agenda que se construye en comn con la bancada. Pero no se genera mecanismos de presin ni vigilancia sobre todos los dems temas y, por lo tanto, los mecanismos de representacin quedan vacos: a quin o qu se representa cuando se discute un tema de agenda que no tiene referencia a un grupo de presin?

En estos campos los congresistas resultan funcionar como mnadas autnomas del partido y de la toma de decisiones colegiada, pueden generar vnculos con otros actores

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y generar espacios para las redes informales y los intereses terceros. As, esa estructura del lobby y de los mecanismos de gestin de inters delinea la desconexin entre el representante y los representados, pero tambin los filtros polticos que muestran los problemas de representabilidad.

La presencia del lobby muestra no solamente un problema de tica en el planteamiento de la burocracia estatal parlamentaria, o un problema que evidencia la situacin de riesgo de corrupcin, sino que adems muestra un severo problema respecto al horizonte de la representacin sobre el que se sostienen el sistema poltico del congreso. A quin se representa?, quines son los representantes de quin? Pues los electores y los ciudadanos comunes no aparecen con gran poder de presin en este escenario, no hay capacidad de negociacin sistemtica, ni siquiera las organizaciones no gubernamentales pueden presionar con gran insistencia, debido a la escasez de fondos, y a los pocos recursos humanos con los que aquellas cuentan al interior del parlamento (sus redes informales). En cambio, los intereses del Ejecutivo penetran sistemticamente el Parlamento, los intereses de las empresas privadas, de los poderes fcticos econmicos y los de actores que no tienen que ver con la poltica institucional, pero que tienen intereses puntuales que pasan por dicha arena. Empresarios en rubros especficos disean estrategias que permiten legislacin a su favor o el bloqueo de legislacin en contra. Esto indica que el Congreso aparece como una instancia que representa a votantes durante el periodo electoral, pero una vez superado este estadio, fragmentado internamente, aparece representando a terceros, con intereses especficos. La demanda poltica aparece

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entonces menos relevante que el lobbying para conseguir fines en el Parlamento y para lograr ser escuchado.

En el seno de este sistema, en donde lo formal y lo informal conviven y se interpenetran constantemente, los elementos del intercambio no provienen de la negociacin racional, del debate argumental, de la mejor argumentacin y del rigor de la premisa lgica, sino de la capacidad de negociar. Negociar es diferente a debatir y es el primer elemento el que aparece en la escena poltica del capitalismo tardo una vez que se ha fragmentado el campo de la racionalidad moderna y de la ideologa. Qu sucede con la poltica institucional en un escenario que implica ms que un argumento, un buen negociador, y por lo tanto algo que ofrecer? Es que la poltica como ejercicio prctico siempre implic negociacin, pero la diferencia es que los mrgenes y los lmites parecen tener ms flexibilidad en un espacio en donde las consideraciones institucionales, el diseo del sistema, y en el que los principales actores (los partidos polticos), han agrietado sus posiciones.

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