Espacios Pblicos

Universidad Autnoma del Estado de Mxico

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ISSN (Versin impresa): 1665-8140 MXICO

2006 Martha Elisa Nateras Gonzlez LAS POLTICAS PBLICAS: DISCURSO O REALIDAD? Espacios Pblicos, febrero, ao/vol. 9, nmero 017 Universidad Autnoma del Estado de Mxico Toluca, Mxico pp. 252-274

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina y el Caribe, Espaa y Portugal Universidad Autnoma del Estado de Mxico

Las polticas pblicas: discurso o realidad?

Las polticas pblicas: discurso o realidad?

Fecha de recepcin: 22 de septiembre de 2005. Fecha de aprobacin: 21 de octubre de 2005. Martha Elisa Nateras Gonzlez*

RESUMEN Durante varias dcadas, la forma de manejar los problemas pblicos en Mxico estuvo ntimamente relacionada con el surgimiento y la consolidacin del partido oficial, el cual domin la escena poltica durante setenta aos. Sin embargo, la crisis de la dcada de los setenta provoc un redimensionamiento de las funciones del Estado, ya que el excesivo crecimiento que se gener en dcadas anteriores deriv en dficit fiscal y por consiguiente de consenso poltico; por tal motivo, el planteamiento fundamental en este ensayo es que a partir de esta crisis el anlisis y diseo de polticas pblicas se convierten en una excelente alternativa en la definicin de las acciones a desarrollar por el Estado mexicano; sin embargo, desafortunadamente, la factibilidad de las polticas no siempre es tomado en cuenta, por lo tanto, las restricciones son consideradas como un asunto secundario. PALABRAS CLAVE: Poltica pblica, diseo, anlisis, hechura, factibilidad, agenda y problemas pblicos. ABSTRACT It was related to the surging and the consolidation of the official party intimately during several decades, the way to manage the public problems in Mexico, which dominated the political scene during seventy years. However, the crisis of the decade of 1970 provoked a re-sizing of the state shows, since you derived the excessive growth that was generated in previous decades in fiscal deficit and for resulting of political consent; For such motive, the fundamental proposal in this paper is that as from
* Profesora de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Polticas y Administracin Pblica de la UAEM. Maestra en Ciencias Sociales con especialidad en Desarrollo Municipal por El Colegio Mexiquense, A.C

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this crisis the analysis and design of policy become an excellent alternative in the definition of the actions to develop for the Mexican State; however, unfortunately, the feasibility of the policies not always is taken into account, therefore, restrictions are considered like a side issue. K EY WORDS : Policy, design, analysis, shape, feasibility, diary and public problems. INTRODUCCIN Dentro de la dinmica dicotoma polticaadministracin, la hechura de la poltica dependa casi en su totalidad de la poltica, pero era autnoma de la administracin pblica.
El resultado final, era que el proceso decisorio de la poltica se volva un objeto de estudio externo y marginal (Aguilar, 2000b: 15-17).

tes son las de privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberalizacin, apertura, no con la intencin de terminar con el Estado, sino para integrarlo a sus funciones originales y slo permitirle una intervencin complementaria y solidaria, con el propsito de participar en la solucin de problemas sociales y en la provisin de servicios pblicos. Aunado a lo anterior, la redefinicin de funciones implic el acompaamiento de un ingrediente ms, el de una mayor democracia, la cual no slo era requisito, sino una necesidad ineludible, que tena que ubicarse tanto en el terreno poltico como en el econmico. La estructura autoritaria que sostuvo al Estado mexicano durante muchos aos se haba agotado, y en el caso mexicano la crisis de los ochenta era la mayor muestra de esto, ya no se trataba de intentar corregir los errores, sino de dar muestras de capacidad para instrumentar reformas y por ende de polticas capaces de dar salida a la crisis. El objetivo de este redimensionamiento del Estado era el de crear las condiciones para que el gobierno pudiera atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. Sin embargo, un Estado reducido no es sinnimo de eficiencia, como tampoco lo fue el Estado obeso. En este sentido, las polticas pblicas constituyen la respuesta a la solucin de los problemas pblicos, pero no como la solucin de todos los males, ya que la calidad de la poltica pblica depende del anlisis, diseo y de las decisiones, es decir, de la calidad de la formulacin y la gestin de las polticas.

Desde esta ptica, se poda prescindir de una ciencia de polticas, pues slo bastaba conocer las relaciones de poder que existan en un sistema social, para saber a qu lgica obedeca el proceso decisorio de la poltica, pues la decisin estaba establecida de antemano. El intervensionismo estatal que inici en los aos cuarenta, se caracteriz por la participacin gubernamental en todas las esferas de la sociedad, esto implic un crecimiento considerable de la estructura burocrtica, de programas y obviamente de recursos, por consiguiente, al incrementarse las atribuciones del Estado, la nica forma de controlar todo era centralizando. Cuando se agota este modelo econmico las palabras ms recurren-

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La atencin de las necesidades sociales se caracteriz por los mecanismos clientelares utilizados por el gobierno, el cual termin por excluir a grandes sectores de la sociedad; por lo tanto, gobernar con una perspectiva clientelar, nunca fue sinnimo de atender lo pblico, pues como bien seala Aguilar Villanueva, lo gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende lo gubernamental. Por consiguiente, este estilo de dar respuesta a las demandas de la sociedad gener graves problemas sociales, que actualmente pueden encontrar una solucin cumpliendo dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas y gobernar con sentido poltico. Esto implica la existencia de esquemas democrticos, en donde los gobernantes tengan el consenso necesario que les permita la elaboracin de polticas que respeten las libertades, las oportunidades y las utilidades de los ciudadanos. Es decir, que las decisiones pblicas debern considerar los costos de operacin, rompiendo el esquema de recursos pblicos ilimitados, por lo tanto, se pondr mucho cuidado en los clculos del gasto pblico, a partir de la lgica costo-beneficio, o sea, menor costo para el ciudadano y un mayor beneficio de las polticas propuestas. Actualmente, todo parece indicar que las decisiones comienzan a ser el producto de las polticas, como resultado de la interlocucin de la sociedad con el Estado. En consecuencia, las polticas del gobierno, respecto de los asuntos de inters pblico, se han vuelto el lugar crtico del consenso y conflicto, porque ellas cristalizan o malogran la representatividad,

constitucionalidad, publicidad, racionalidad de los gobiernos. En el fondo, el sentido y la funcin social del gobierno (Aguilar, 2000b: 20). Asimismo, las polticas se han vuelto ms administrativas, pues la complejidad, diversidad y dimensin de los asuntos pblicos requieren de informacin especfica, conocimiento especializado, clculo de costobeneficio en condiciones de riesgo y escasez de recursos, para casos especficos. ACERCA DE LA DEFINICIN DE POLTICA PBLICA (POLICY) El trmino poltica pblica tiene su origen en la propuesta de Policy Sciences de Harold D. Lasswell, formulada en 1951. Este enfoque surge como una respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la necesidad imperante de que el gobierno tuviera mayor conocimiento de las decisiones pblicas, as como la de articular una ciencia interdisciplinaria (Aguilar, 2000a: 39). El concepto de policy es de origen anglosajn, y aunque no se ha encontrado una adecuada traduccin en espaol, la dimensin de su significado hace referencia a toda decisin social, en donde el sujeto de la decisin puede ser un individuo, una organizacin o el Estado (Baza, 1993: 31). El concepto de poltica publica (policy) se puede entender en dos sentidos; primero como una disciplina que surge en las sociedades industrializadas en la dcada de los cincuenta, especialmente en Estados Unidos e Inglaterra, y que como tal, se en-

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foca a estudiar los problemas considerados pblicos, as como los procesos de toma de decisin por parte de las autoridades publicas. El segundo sentido del concepto, es el que hace referencia a la poltica gubernamental o de alguna organizacin de la sociedad civil (OSC), en una jurisdiccin poltica, cuando cumple con ciertas caractersticas. Es muy comn hacer alusin de este trmino relacionndolo con las funciones que lleva a cabo el gobierno, es decir, es frecuente que las acciones cotidianas del quehacer pblico sean catalogadas como poltica pblica, sin considerar la diversidad de los problemas y situaciones que tiene que resolver el gobierno. Las polticas pblicas son concebidas por Laswell con una orientacin multidisciplinaria, pues por su naturaleza conllevan aspectos polticos, econmicos, administrativos, culturales, entre otros. De tal suerte, que este autor hace referencia de este trmino como las ciencias de polticas. Dependiendo de la literatura que se analice, la definicin de policy se puede obtener a partir de dos enfoques: descriptivo y terico. El enfoque descriptivo se centra en analizar si la poltica es slo decisin, producto de una autoridad legtima que acta en un contexto legal, o implica algo ms. La nocin descriptiva de policy, nos lleva a considerar diferentes formas de concebirla, a saber:

Una situacin social deseada (poltica de

restauracin de los centros histricos, contra el tabaquismo, de seguridad); Una propuesta de accin especfica (poltica de reforestacin de los parques nacionales, poltica de alfabetizacin de adultos); La norma o las normas que existen para una determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana); El conjunto de objetivos y programas de accin que tiene el gobierno en un campo de cuestiones (poltica de productividad agrcola, la exportacin, lucha contra la pobreza extrema) (Aguilar, 2000b: 21). Como se puede observar, en todos estos casos la poltica pblica es producto de una actividad gubernamental, es decir, del impacto real de sta. Por lo tanto, considerando estas diferentes concepciones, podemos encontrar como puntos comunes en la poltica pblica el elemento institucional, en virtud de que las decisiones son tomadas por una autoridad formal legalmente constituida, dentro de un sistema poltico y que estas decisiones se toman considerando la relacin fines/medios; lo cual nos lleva a la accin o inaccin. Por otro lado, el aspecto terico de la poltica pblica nos remite a reconocer, que la mayora de las teoras politolgicas sealan que el consenso y el conflicto son elementos inherentes de la poltica, por consiguiente las polticas son elaboradas a partir de la interaccin entre el gobierno y los ciudadanos. Cuando se estudia las po-

Un campo de actividad gubernamental

(poltica de salud, educativa, comercial); Un propsito general a realizar (poltica de empleo estable para los jvenes);

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lticas pblicas se tiene que hacer referencia a tres elementos fundamentales que forman parte de ellas: los objetivos pblicos del Estado; los programas diseados para cumplir con esos objetivos, as como su impacto en la sociedad. No obstante, la poltica pblica no siempre se entiende, en virtud de que su campo de estudio no ha quedado plenamente definido, por dos razones importantes; primero, porque no es analizada como variable dependiente, y segundo, porque pocos entienden que las teoras que las sustentan, actan como variables independientes (Mndez, 2000: 77). Esto ha generado un desequilibrio en el avance de las polticas pblicas, pues su base terica se ha fortalecido considerablemente, mas no el campo para su aplicacin. Esto en parte es el resultado de la falta de acuerdos, respecto a qu es una poltica pblica. Para poder reconocer una poltica pblica, es necesario conocer cul es el resultado de las acciones del Estado, en este sentido, consideremos cuatro situaciones del curso de la accin pblica: 1) Cuando el Estado no reconoce un problema y no toma una decisin, ni decide una accin especfica, el resultado es una inaccin pblica. 2) Cuando el Estado reconoce que existe un problema, y a partir de ste hace un diagnstico, para definir objetivos y estrategias, pero sin el afn de resolver el problema, es decir, no hay cambio en el statu quo; a esto se le denomina decisin pblica. 3) Cuando el Estado, ante un problema especfico, desarrolla una estrategia o

programa de accin para solucionarlo, a travs de ciertos apoyos y mecanismo, como gestin pblica directa, semidirecta, o indirecta, a esto se le denomina poltica pblica. 4) La cuarta situacin, son los efectos, previstos e imprevistos en la sociedad, a stos se les denomina resultados pblicos; que son el producto de la inaccin, de la decisin pblica y de la poltica pblica, as como de otros factores (Mndez, 2000: 81-82). En la realidad, ninguna de las cuatro situaciones sealadas se presenta en forma pura, realmente se genera una combinacin de stas, por ejemplo una decisin pblica, puede tener elementos de poltica pblica, pero la diferencia est en la ejecucin, pues sta no busca la gestacin de acciones estratgicas subsecuentes. Desde la visin de Lasswell la palabra poltica (policy) ha sido usada con frecuencia para designar a la poltica gubernamental, no obstante las decisiones del orden pblico no agotan el campo de las polticas, actualmente las ciencias de polticas (policy sciences), son ciencias interesadas tanto en el conocimiento del proceso de la toma de decisin, como en el proceso mismo de la decisin (Aguilar, 2000a: 107-117). Baza y Valenti (1993) parten de esta idea al sealar que la poltica pblica no es sinnimo de poltica gubernamental y viceversa, pues el enunciado poltica gubernamental est orientado a las estrategias de accin del gobernante en turno, as como de sus subordinados ante los diferentes pro-

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blemas de gobierno. Es decir, que esta expresin, no proporciona informacin acerca de la difusin que tiene un problema determinado, ni tampoco de las estrategias que se emplean para la resolucin de un problema. A partir de estas premisas, podemos decir que en la definicin de la poltica pblica, participan distintos actores, con poder e intereses diferenciados, que cumplen un papel definido, dependiendo el lugar que ocupen en la jerarqua organizacional. Por lo tanto, una poltica pblica es una variable, que se puede aplicar en una diversidad de casos o situaciones. En otras palabras, debemos ver a las polticas pblicas como variables y no slo como conceptos, es decir como algo que vara de acuerdo con la dimensin en la que se analice. LO POLTICO Y LO PBLICO DE LAS
POLTICAS

programa de accin para alcanzar dichos objetivos; las acciones tienen su temporalidad. Otro factor importante dentro del diagnstico son los recursos con los que se cuenta. 3) La solucin. este elemento est en funcin de la claridad y legitimidad del problema. 4) La estrategia. la estrategia depende de la solucin que se haya definido. 5) Los recursos. stos pueden ser desde organizativos, hasta presupuestarios y legales. 6) La ejecucin. la instrumentacin de las acciones y la evaluacin son los aspectos que se deben tomar en cuenta en la ejecucin (Mndez, 2000: 86-87). Considerando que el Estado es un rgano legtimo de origen, pues est respaldado por un pacto social que marca sus obligaciones, y los limites de su accin, sus funciones no se reducen a establecer la seguridad de los individuos, as como de su propiedad, ni tampoco a resolver las contingencias econmicas que el mercado no puede resolver. En realidad las decisiones polticas generan un impacto social, que rebasa los lmites de lo legal, pues deben mantener y ampliar la hegemona estatal, sobre las fuerzas sociales a las cuales dirige y administra. El Estado se vincula con la sociedad a travs de la administracin pblica, que est formada por el conjunto de instituciones y actividades dirigidas a satisfacer demandas de carcter pblico, que se definen por canales institucionales. Por tanto, podemos

Para entender el campo de accin de las polticas pblicas es fundamental considerar, qu la hace poltica, y qu la hace pblica. Los elementos que la definen como poltica son seis al menos: 1) El problema. el cual se entiende que debe ser pblico y para definirlo como tal, se debe considerar su legitimidad frente a otros problemas y de la definicin del tipo de problema, as como la claridad con la que se define. 2) El diagnstico.- el cual est orientado a definir una solucin e implementar una estrategia. A partir de ste se determinan los objetivos generales, as como el

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ofrecer una definicin, a partir de estos elementos, en la que concebimos a la poltica pblica como una forma de accin colectiva, identificada con la direccin de los asuntos pblicos, en la que participan un conjunto de decisiones y tomadores de ellas; por consiguiente, las decisiones no son neutrales ni nicas, pues son el resultado de las necesidades de diversos actores sociales. Desde esta perspectiva, las polticas pblicas son productos gubernamentales, diseadas para la atencin de problemas pblicos, pues en general, toda poltica pblica se relaciona con un problema pblico. Para Aguilar Villanueva, los problemas pblicos son el resultado del mal manejo que los privados han hecho de los problemas y que no han podido resolver. Por tal motivo, resolver los problemas pblicos es una responsabilidad compartida entre gobierno y sociedad, lo cual exige un gran ejercicio de comunicacin y entendimiento entre ambos. Ahora bien, las polticas pblicas actan, como lo hemos venido sealando, en el mbito de lo pblico, pero, qu es lo pblico? Segn Baza y Valenti (1993: 41): La palabra pblico se refiere a lo siguiente:

Lo pblico se refiere al Estado, en tanto

A los miembros del Estado; Al bienestar pblico, entendido como el

bienestar individual agregado, en un espacio y tiempo determinado; Al bienestar pblico, como el resultado de la accin gubernamental. A los derechos individuales, otorgados constitucionalmente;

Estado pblico, s y slo si: Tiene su sustento en los derechos individuales pblicos y cuenta con una estructura jurdico-institucional que otorgue garantas de la constitucionalidad y legalidad de las acciones estatales (esta garanta est en funcin de la separacin de los tres poderes que integran al Estado); Asume su compromiso social de proporcionar bienestar pblico, asumiendo que sta es la esencia de su existencia como Estado; y El sistema poltico funciona sobre la base de los derechos individuales pblicos y especialmente sobre esquemas democrticos (propiedad colectiva sobre el Estado), libre de la vigilancia permanente de los poderes legislativo y judicial. Pblico se refiere a las polticas, decisiones y acciones de las autoridades estatales, s y slo si: El Estado es democrtico y por lo tanto, los recursos econmicos que administra son legalmente propiedad del pblico contribuyente, y su fin es la consecucin del bienestar pblico; La autoridad argumente ante el pblico el por qu de tales polticas, decisiones o acciones, y La opinin pblica considera que esas decisiones o acciones fueron adoptadas efectivamente para intentar resolver algn problema genuinamente pblico, ms que para satisfacer los intereses privados del gobierno en turno, o de grupos de inters o presin.

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En resumen, pblico se refiere a la accin colectiva, generada por el pblico ciudadano y no necesariamente por parte del Estado pblico. La expresin problemas pblicos, se refiere a aquellas situaciones que afectan negativamente a todos los individuos o miembros del Estado (local, nacional o mundial). Puede hablarse de inters pblico, slo como el inters del pblico ciudadano y no como el supuesto inters del Estado, la nacin, la colectividad, etctera. Puede hablarse tanto de bienes pblicos y de males pblicos1 , desde la perspectiva que la teora econmica los ha desarrollado en las ltimas cuatro dcadas y que refieren al fracaso del mercado y al fracaso del Estado (Baza y Valenti, 1993: 39-44). Con todos los elementos anteriores, podemos brindar otro concepto de poltica pblica, entendindola como un diseo pblico racional y consensuado de accin (o inaccin) colectiva, en la que participa un conjunto de actores responsables de vigilar su desarrollo y desempeo; y en tanto accin colectiva, cuenta con la participacin de los beneficiarios, como un elemento sustantivo, para la atencin a un asunto de inters de una comunidad plenamente identificable, lo que le da el carcter de pblica. Siguiendo lo ya establecido, lo pblico es el espacio donde concurren y se conjuntan los intereses de los privados, por tanto, el mbito pblico reside originalmente en la sociedad y pertenece a ella. De esta manera, las polticas, decisiones y acciones estatales en general y gubernamentales en especial, no necesariamente son pblicas ni necesariamente responden a los intereses del pblico ciudadano aun en el con-

texto del estado pblico (Baza y Valenti, 1993: 41). Una poltica pblica debe partir del reconocimiento de que actan dentro de una sociedad plural, que cuenta con cierto grado de autonoma poltica y de que al interior de ella existen grandes desigualdades, rezagos e injusticias, lo cual hace necesaria la participacin de la sociedad en su diseo. En sntesis, una poltica es pblica debido a la naturaleza y al efecto de la propia poltica, es decir, si afecta interna, o externamente, directa o indirectamente a los integrantes de la sociedad. Lo anterior nos permite llegar a una definicin ms completa de la poltica pblica. Las polticas pblicas son acciones colectivas racionales, diseadas en el mbito de lo pblico, encaminadas a resolver problemas o asuntos de inters pblico de una comunidad en especfico; por lo tanto, constituyen una eficaz herramienta de la sociedad para influir en las acciones orientadas al bien comn, a partir de mecanismos de participacin, corresponsabilidad y rendicin de cuentas, trascendiendo el terreno de lo meramente gubernamental. Si bien es cierto que lo gubernamental es pblico, lo pblico trasciende lo gubernamental, puesto que el anlisis y diseo de polticas pblicas, constituye una accin corresponsable entre gobierno y sociedad. Esto rompe con el esquema burocrtico y autoritario que caracteriz al Estado mexicano durante varias dcadas, pues las polticas pblicas hacen corresponsable a la ciudadana en la solucin de los problemas pblicos, eliminando as la discrecionalidad

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y la improvisacin, dando paso a la democracia, a la eficiencia y la legalidad. En esta perspectiva el Estado se hace cargo slo de lo pblico, entendiendo que se trata de problemas de inters general y no de un determinado grupo social, bajo esta visin, las leyes, el presupuesto y los programas de gobierno tienen la finalidad de conciliar los intereses de la sociedad, rompiendo con el resultado de suma cero. Por lo tanto, gobernar por polticas pblicas es entonces el esfuerzo por depurar sistemticamente las polticas gubernamentales de incrustaciones corporativas, pluralistas, de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer en manos de gorrones (free-riders) y coaliciones distributivas (Olson) y buscadores de rentas (Tollison), al amparo de la accin colectiva y de los movimientos de masa que tan entusiasta como irreflexivamente los estados sociales de viejo cuo celebraron y desplegaron (Aguilar, 2000a: 34). Sin embargo, los efectos de una poltica pblica dependen de qu tan activa o pasiva es, pues esto nos permitir vislumbrar su grado de legitimidad y el nivel de activismo que tiene. Para conocer la efectividad de la poltica pblica es necesario establecer una escala de medicin, en este sentido, ubicamos tres tipos de polticas: una activa, una semiactiva y una pasiva. Una poltica activa est encaminada a cumplir con los objetivos propuestos; su nivel de legitimidad es alto; el diagnstico, la solucin propuesta y la estrategia, son claros y legtimos para los actores; la solucin al problema puede sustentarse o no en un plan formal, en caso de que as sea, es

necesario un programa la coordinacin entre el Estado y los actores participantes; respecto a los recursos de organizacin, presupuestarios y legales, estos deben de ser adecuados o suficientes; finalmente, las acciones a desarrollar se llevan a cabo conforme lo previsto por la estrategia. En la poltica pblica semiactiva, el grado de legitimidad del problema no es alto ni bajo, pues forma parte de la agenda gubernamental, pero no de la decisoria, asimismo, la definicin del problema es algo confusa; el diagnstico y la solucin propuesta, no son claros, ni legtimos para algunos de los actores; la estrategia slo prev cierta coordinacin; los recursos de organizacin, presupuestarios y legales son menos de los previstos, y la ejecucin de las acciones propuestas nada ms se acercan a las programadas. Lo menos deseable es una poltica pblica pasiva, pues el grado de legitimidad del problema es bajo; la definicin del problema es confusa y poco legtima; el diagnstico, la solucin y la estrategia propuestos son imprecisos y poco legtimos para muchos de los actores; el nivel de coordinacin de la estrategia y las acciones a desarrollar es mnima; los recursos de organizacin presupuestarios y legales no son suficientes y la ejecucin de las acciones, nada ms se acercan a las previstas (Mndez, 2000: 88-94). La relacin entre variables dependientes e independientes de la poltica pblica, la podemos determinar a partir de diferentes enfoques, en este caso, haremos referencia a los macroenfoques, que s consideran a

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la poltica pblica como una variable dependiente. 1. El enfoque pluralista. Esta visin considera que las polticas son el resultado de las presiones de los diferentes grupos de inters, que actan al interior de una sociedad, sus metas no son muy claras y la coordinacin entre las instancias responsables de su ejecucin tampoco es visible. Este tipo de poltica es pasiva o semiactiva. 2. El enfoque estatista. Le imprime mayor importancia al Estado, erigindolo como el actor principal en la formulacin e implementacin de polticas pblicas, las cuales tienden a promover el inters de la nacin y son manejadas por organizaciones pblicas; en este caso, las polticas podran ser activas o semiactivas. Estos enfoques no pueden considerarse como variables independientes, puesto que la poltica depende de los intereses de grupo o del Estado, por lo tanto, se constituyen en actores determinantes para definir las polticas. En cambio, los enfoques de alcance medio s implican una variable independiente, un ejemplo es el enfoque de los estilos nacionales, que se ubica dentro del llamado nuevo institucionalismo; ya que las instituciones del Estado definen el tipo de coordinacin y por consiguiente si es activa o pasiva. En el fondo, policy es la vieja politics de siempre, juegos de poder, ajustes de cuentas, correlaciones de fuerzas. En el lmite, lo procedente sera encontrar polticas estrictamente racionales, pero susceptibles de factibilidad administrativa y viabilidad poltica (Aguilar, 2000b: 39).

LAS DECISIONES COMO ESENCIA DE LAS POLTICAS (EL ANLISIS DE POLTICAS) El anlisis de las polticas pblicas implica necesariamente hacer referencia de la forma en que el gobierno disea sus programas, la forma en que implementa los objetivos y el impacto que tiene en la sociedad; sin embargo, no hay consensos que definan de una vez por todas, qu es una poltica pblica, ya que mientras algunos la conciben como modelos aplicables a cualquier realidad, Jos Luis Mndez (2000) seala que se trata de una variable dependiente de la realidad, es decir, a partir de la teora que se ha desarrollado en torno a este tema, el analista de polticas debe establecer una estrategia o programa de accin dependiendo del problema especfico, por lo tanto una poltica pblica es muy concreta. Aguilar Villanueva (2000a) haciendo referencia a Dror, establece que las polticas pblicas estn formadas por un sistema de decisiones, las cuales se toman a partir del tipo de problema a tratar y de las circunstancias en que se presenta. El anlisis de poltica pblica consiste en hacer una evaluacin entre varias opciones o alternativas de decisin y se opta por la mejor, a la luz de objetivos que se pretendan lograr. Para tal fin, hace uso de muchos mtodos de investigacin, por lo tanto constituye la mejor manera de sintetizar la informacin que se utilizar para la toma de decisiones de poltica. Si bien la poltica pblica suele entenderse ms como un conjunto o serie de decisiones que como una decisin particular, una

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poltica conlleva acciones propositivas, intencionales y planeadas, no reactivas o casuales, es decir, son acciones con sentido, aun en el caso de inaccin. La poltica, entonces, involucra a un conjunto complejo de decisores y operadores, por lo tanto, una poltica no es slo una decisin, pues ante todo, es una accin o conjunto de acciones. En resumen, no slo es lo que el gobierno dice y quiere hacer, ms aun es resultado de lo que realmente hace y logra, ya sea solo o con la ayuda de otros actores polticos y sociales, por consiguiente la poltica es una estrategia de accin colectiva, intencionalmente perfilada y calculada, en funcin de objetivos previamente establecidos. Segn Aguilar Villanueva (2000b: 41), el anlisis de polticas se puede observar a travs de dos opciones extremas: una nocin racional y una nocin transaccional de la poltica. El anlisis de polticas, permite al que elabora polticas evaluar programas, conocer su eficiencia operativa, la forma en cmo se asignan los recursos, cmo se da la planeacin y presupuestacin y cmo se llega a una eleccin estratgica, y aunque no es una ciencia exacta de las decisiones, ni la respuesta para todo tipo de males y problemas pblicos, s se interesa por los impactos distributivos de la poltica. Wildavsky considera a la poltica pblica como un producto artesanal, asimismo, parte del hecho de que ms que resolver problemas pblicos hay que corregir muchas polticas errneas, por lo tanto, el primer paso es el anlisis y despus de ste es la formulacin del problema. En este sen-

tido, no se trata de resolver problemas, sino de crear los problemas. La creacin de problemas implica que los decisores tengan la capacidad de controlar una serie de variables en un tiempo determinado, esto significa el cumplimiento de los objetivos planteados con los recursos disponibles, los cuales por lo regular son escasos. Crear problemas significa disear soluciones posibles, pero no como un ejercicio de especulacin intelectual, en el cual estn involucrados solamente los expertos, de hecho, Wildavsky va ms all, pues coloca a los problemas en el centro mismo de la vida pblica. En este sentido, el anlisis requiere de la participacin de la sociedad, quien con la intermediacin del gobierno define con claridad sus metas y toma conciencia del alcance real de las capacidades gubernamentales y sociales (Aguilar, 2000b). Lo artesanal de la poltica pblica consiste en que cada problema tiene una forma y contenido particular, de tal forma que el nivel de conflicto es diferente en cada caso. La creacin del problema comienza a partir de un caso particular, en donde las ideas, evaluaciones y expectativas de los ciudadanos son el punto de inicio, de esta forma, el anlisis busca disear una poltica que concuerde con lo factible y lo deseable (Aguilar, 2000b: 77-80). El anlisis debe ser el esfuerzo sistemtico por encontrar un balance entre el mundo riguroso y reflexivo de la teora, la metodologa, la tecnologa y el mundo desordenado y espontneo de la accin social y del proceso poltico. (Aguilar, 2000b: 80) Para Etzioni (1992), la toma de decisin, en tanto que conlleva una eleccin, es el

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momento ms deliberado e intencional de la conducta del individuo. En este sentido, distingue tres enfoques para la toma de decisiones: el racionalista, el incrementalista y el combinado, que implican distinto peso a la eleccin que el decisor toma de manera consciente. No obstante, slo haremos alusin a los dos primeros. El enfoque racionalista parte del supuesto de que el responsable de la toma de decisiones, tiene un alto grado de control de la situacin, gracias a que cuenta con informacin completa. En este sentido, est consciente del problema, tiene preestablecida su meta, calcula las diferentes alternativas y selecciona una de ellas, con base en el beneficio que proporcione cada una, es decir un clculo medios-fines.2 Al enfoque incrementalista, se le ha denominado como el arte de salir del paso, pues parte del supuesto de que el tomador de decisiones tiene poco control del entorno. Charles E. Lindblom habla de un incrementalismo desarticulado, el cual busca ajustar la estrategia a la racionalidad limitada de los decisores, para tomar una decisin, con la finalidad de reducir los costos que implica la bsqueda de informacin y el clculo de los beneficios.3 Lindblom retoma las propuestas de Simon y de Popper, por un lado la postura de Simon que considera que la racionalidad es limitada, debido a que el conocimiento, la informacin, la teora y la capacidad de clculo del decisor son limitadas, por lo tanto, la actitud maximizadora de utilidades en la prctica es imposible.4 De Popper, retoma su idea de que la ciencia es un pro-

ceso abierto de conocimiento, de carcter progresivo. Esto le permite afirmar que los gobiernos pueden decidir racional y responsablemente frente a los problemas pblicos, pero no con la visin de una racionalidad ilimitada, sino con la idea de que el gobierno toma sus decisiones a partir de la regla pragmtica de salir del atolladero. (Aguilar, 2000b)
Una poltica no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una poltica es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos diseados que van tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones (Lindblom, 1959:86).

En el centro de las decisiones aparece el conflicto de intereses que conduce a la negociacin, por lo tanto, Lindblom considera que ante esta situacin los ciudadanos tienden a resolver sus propios problemas a travs de las cooperaciones, ms que a travs de la intervencin del estado. En este sentido, el anlisis racional de las polticas incorpora estrategias de accin colectiva, y tiende a ser una situacin incrementalista. Desde la perspectiva de Lindblom, la racionalidad consiste en que el gobierno aprenda de sus decisiones incorrectas del pasado para que pueda fortalecer cada vez ms sus acciones.
El incrementalismo es, en el fondo, una estrategia de aprendizaje colectivo en la solucin de los problemas pblicos. Los individuos y las organizaciones sociales, para abordar sus asuntos pblicos, han generado muchas estrategias de accin colectiva, interacciones. Votan, negocian, delegan a otros su decisin, cooperan, intercambian. Las interacciones por s mismas frecuente-

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mente resuelven o aminoran los problemas. Las interacciones establecen o hacen las polticas (Aguilar, 2000b: 52-53).

Luis Aguilar seala que Lindblom es considerado como el mximo exponente de dejar la poltica a merced del vaivn de los intereses, sin discutir su validez. Por lo tanto, analizar las situaciones administrativas a la luz del concepto de racionalidad limitada de Simon, es fundamental, pues la eficiencia ms que un principio es un concepto, que permite saber si una conducta administrativa es correcta. En este sentido, la racionalidad limitada ayuda a ver con mayor objetividad cules son las fortalezas y debilidades de una organizacin, a partir del reconocimiento de que sus integrantes tienen limites no slo en su capacidad de desempeo, sino tambin en su capacidad para tomar decisiones correctas. Sin embargo, en la medida en que se supriman estos lmites, la organizacin administrativa puede llegar a la eficiencia. Esto nos demuestra que los lmites de la racionalidad son variables. Al interior de la organizacin, una conducta racional es aquella que se encuentra en sintona con los objetivos de sta; por eso, entre ms grande sea el grado de racionalidad dentro de una estructura organizacional, menos importante se vuelve la organizacin administrativa, pues todos sus integrantes se encuentran en sintona. Por su parte, Giandomenico Majone considera que una poltica es un ejercicio de comunicacin pblica que implica un conjunto de actividades postdecisionales o retrospectivas que buscan encontrar evidencias, argumentos y persuasin con el fin

de obtener el consenso de la sociedad, por tanto, no es slo una decisin orientada al cumplimiento de metas. Esto hace que establezca una relacin dialgica, en donde el punto central es la llamada racionalidad instrumental, de esta forma resalta la naturaleza pblica de las polticas. Por consiguiente establece que una poltica es un producto de la discusin y persuasin recproca de muchos actores polticos y gubernamentales, participantes en su formulacin, aceptacin y puesta en prctica (Aguilar, 2000b: 28). Este anlisis postdecisional conlleva la recoleccin de datos, hechos, valores y el uso de mtodos de anlisis, pues el xito de la poltica depende de los materiales e instrumentos que utiliza para su elaboracin. Esto le da un carcter artesanal a las polticas, pues el analista a partir de estos elementos debe determinar la factibilidad de la poltica. LA HECHURA DE LAS POLTICAS Luis Aguilar, en el estudio introductorio del libro II La hechura de las polticas, destaca que durante mucho tiempo el proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no tuvo un lugar central, debido a que la ciencia poltica domin siempre a la administracin pblica; por lo tanto, considera que existe la necesidad de elegir ciertos valores y criterios, as como los objetivos y medios, rutas estratgicas de accin, a los actores, procedimientos, tiempos e instrumental, para poder gobernar. Graham T. Allison establece que las polticas se pueden elaborar a partir de tres modelos de anlisis: racional, organizacional

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y burocrtico. El modelo de poltica racional, ve a la poltica como el resultado de una eleccin racional, que considera que el comportamiento de los decisores y operadores es siempre racional, que los lleva a maximizar valores y a minimizar costos, lo cual implica que cuentan con informacin completa y oportuna. El modelo de proceso organizativo ve a la poltica como un producto organizacional y el modelo de poltica burocrtica la considera un resultado poltico. En el terreno emprico estos tres modelos se presentan, sin que se logre distinguir cundo acta uno y otro, es decir, los tres se encuentran inmersos en el proceso y son adoptados por los participantes de las polticas, pues stos asumen un determinado modelo, dependiendo del papel que jueguen en el proceso. La elaboracin de las polticas debe estar a cargo de analistas especializados (Yehezkel Dror), que deben considerar los aspectos polticos para la toma de decisiones pblicas y la elaboracin de las polticas; esto implica analizar la factibilidad poltica y los apoyos con que cuenta. La factibilidad poltica, est relacionada con las consecuencias polticas que representa cada opcin de poltica. La habilidad y el conocimiento poltico del analista son fundamentales en el diseo de las polticas. De acuerdo con Meltsner, en el diseo de las polticas se debe analizar detenidamente su factibilidad, para esto propone elaborar una lista de las categoras polticas necesarias para hacer nuestro anlisis:

1) Los actores5 , cada uno de stos adopta distinta postura frente a una poltica, esto nos permite distinguir quines estn a favor y quines en contra, as como el grado de polarizacin de los involucrados al interior del rea de accin especifica y del contexto en el que se toman las decisiones. 2) Las motivaciones, son los motivos, necesidades, deseos, impulsos, metas y objetivos que tiene cada actor. stas influyen de manera directa en la definicin de una poltica; el problema est en que las motivaciones dependen de cada individuo, del tiempo y del entorno. 3) Las creencias, estn muy relacionadas con las motivaciones, en ellas participan tambin las actitudes y valores. A travs de estos dos elementos, el actor concibe la realidad, la cual es distinta para cada uno. 4) Los recursos, son los mecanismos con que cuenta un actor para satisfacer sus motivaciones. 5) Los sitios, es el escenario donde se toman las decisiones trascendentes, en este espacio se determinan las acciones a desarrollar. Tambin constituye un punto de referencia para examinar a los actores principales, sus valores, motivaciones, creencias y recursos. Esto permite al analista elaborar el mapa poltico, para la toma de decisiones. 6) Intercambios, despus de organizar su informacin a travs de mapas polticos, el analista est en posibilidades de predecir o calcular los posibles resultados de las polticas, as como el consenso que puede

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lograr y el grado de conflicto esperado (Ver Aguilar, 2000b). LA FORMACIN DE LA AGENDA Un aspecto fundamental en el proceso de la poltica, es el de la formulacin de la agenda, pues en esta etapa es donde se define la naturaleza de los problemas y la posibilidad de que entren en la agenda de los asuntos pblicos. Los problemas a tratar en una sociedad pueden ser de inters general, o de inters particular. Algunos pueden estar respaldados por organizaciones poderosas y argumentos culturales que tienden a fortalecerlos, o bien otros pueden contar con el apoyo de una sociedad dispersa, que difcilmente puede cohesionarse. En este sentido, las relaciones sociedad y Estado comnmente se ven a partir de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. Es necesario considerar que los problemas que atiende el gobierno tienen distinto nivel de importancia, por lo tanto, no todos los problemas constituyen asuntos pblicos, y por supuesto no todas las cuestiones pblicas pueden entrar en la agenda de gobierno. La agenda de gobierno, a decir de Aguilar Villanueva (2000c) refleja el grado de vitalidad o dinamismo de la actividad pblica dentro del sistema poltico y su formulacin muestra el nivel de salud o enfermedad de la vida pblica. Asimismo, a travs de la integracin de la agenda podemos detectar quines definen y argumentan los problemas pblicos a considerar, qu grupos y organizaciones tienen el po-

der de transformar asuntos sociales en pblicos y convertirlos en prioridades de gobierno; es decir, revela qu grupos de poder dominan e influyen en la hechura de una poltica pblica. Luis Aguilar define a la agenda de gobierno como el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar (Aguilar, 2000c: 29). Para formular la agenda de gobierno se tiene que considerar que un asunto pblico no necesariamente es competencia del gobierno federal, tampoco no todo asunto tiene que ser atendido por el gobierno de manera directa. La visibilidad, difusin y aceptacin de la comunidad poltica, son fundamentales para que un asunto sea considerado pblico. De hecho, para que una demanda sea considerada dentro de la agenda de gobierno supone decisiones previas, analizadas y valoradas, en funcin del tipo de problema y de la trascendencia que tiene su solucin. La atencin, definicin y tratabilidad del problema son esenciales para determinar si es un asunto factible de incluirlo en la agenda. Formacin de la agenda, es el proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas (Cobb y Ross, en Aguilar, 2000c: 30). Para poder entrar a la agenda, los asuntos compiten para llamar la atencin del gobierno y tener la oportunidad de eleccin.

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La decisin del gobierno de considerar o no determinados asuntos pblicos depende de que los que toman las decisiones, determinen si las cuestiones y demandas son o no tratables, as como del grado de inters que provoque en ellos, para intervenir en las cuestiones por muchas razones. Decidir qu asuntos entran o no a la agenda de gobierno, requiere de un diagnstico el cual inicia con la definicin del problema. La definicin de los problemas pblicos La integracin de la agenda inicia con la introduccin de los temas a considerar, a partir de esta accin inicia la definicin de los problemas, para lograr la aceptacin del pblico y, sobre todo, para definir que tan factible es que sea atendido por el gobierno. No es sencillo definir los problemas pblicos. En primer lugar, porque no todos los problemas son de naturaleza poltica; en segundo lugar, no es factible qu todos sean tratados por el gobierno, pues algunos son el resultado de las fallas del mercado, y en tercer lugar, porque los problemas pblicos dependen de la importancia y las perspectivas que le asignen los ciudadanos y sus organizaciones. En virtud de lo anterior, la definicin de los problemas pblicos tiene dos aristas. Por un lado, para lograr el consenso, se tiene que edificar y estructurar una definicin que supere los obstculos de la polmica, para que sea aceptada; por el otro, debe contar con los elementos para su operatividad y que la intervencin pblica sea viable en funcin de los instrumentos y recursos que tiene asignados, para dar res-

puesta a la cuestin. No es lo mismo definir la pobreza como explotacin, que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago cultural. Sus componentes y factores causales son diversos y perfilan polticas diversas (Aguilar, 2000c: 52). Es importante considerar que el problema inicia a partir de la valoracin que le asignan los individuos a situaciones que no son normales, en este sentido, el entorno juega un papel fundamental. Los problemas tienen una naturaleza cognoscitiva ms que vital o valorativa, son construcciones lgicas, que articulan, ordenan, los datos y elementos que la tensin entre la factualidad y el deseo liber y los renen en una definicin (Aguilar, 2000c: 59). Desde esta ptica, los hacedores de las polticas deben tener la capacidad para definir los problemas, considerando el grado de aceptacin que tienen en la sociedad; la factibilidad de solucin, en trminos legales y su aprobacin poltica, as como su viabilidad fiscal y administrativa. Sin embargo, con frecuencia la definicin del problema por parte del gobierno tiende a diferir de la definicin de los afectados y/o interesados. Para Wildavsky la solucin forma parte de la definicin del problema, por lo tanto, el anlisis de polticas no es otra cosa ms que crear problemas que los decisores pueden tratar de acuerdo con las variables que tienen bajo control y con el tiempo que disponen. De acuerdo con Simon, el problema se define en trminos de bien y mal estructurados, lo que quiere decir, o tiene solucin o es irresoluble. Casi siempre

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cuando un problema tiene un solucionador, es decir, alguien capaz de resolverlo, debido a que conoce su estructura, es porque est bien estructurado (Aguilar, 2000c: 63). Plantear correctamente un problema conlleva realizar un ejercicio lgico y cientfico. Un problema pblico mal estructurado, puede provocar que ni afectados ni decisores logren identificar los elementos que lo constituyen, ni conocer sus principales causas, para poder resolverlo. Pues si no se sabe lo que se quiere o se puede resolver, no estamos enfrentando a la irresolucin.
Estructurar bien un problema es entonces producir tal definicin del hecho calificado como problema, que pueda volverse el sujeto o el objeto de un enunciado causal. El estado de la cuestin no cambia porque el gobierno, ante la incertidumbre causal de su actuar, concierte de manera inteligente la definicin del problema con los demandantes o los afectados, para compartir riesgos y responsabilidades en su actuacin. En muchas circunstancias los gobiernos debern actuar por razones morales, jurdicas, polticas, operando con dbiles razones cognoscitivas (Aguilar, 2000c: 68).

cin, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin y terminacin. Para May y Wildavsky el ciclo de poltica est formado por cinco etapas: fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y terminacin. Para Anderson son: identificacin del problema y formulacin de la agenda, formulacin, adopcin, implementacin y evaluacin. LAS POLTICAS PBLICAS EN LA
REALIDAD

No siempre lo deseable es lo factible, en este sentido Majone seala que las restricciones de una decisin van ms all de la escasez de los recursos pblicos, stas pueden ser de tipo constitucional o reglamentarias, polticamente inviables o administrativamente no implementables. Sin embargo, apunta que desafortunadamente, el anlisis de factibilidad no siempre es tomado en serio, por lo tanto, los analistas de polticas consideran las restricciones polticas e institucionales como elementos secundarios de racionalidad limitada6 (Aguilar, 2000b: 61-63). A partir de lo anterior, Majone considera que un anlisis realista de polticas debe partir de la idea de que se acta bajo condiciones de racionalidad limitada, debido a que muchas decisiones pblicas gubernamentales se toman para corregir fallas en la distribucin de recursos pblicos, por consiguiente, estas decisiones no pueden ser eficientes en el sentido paretiano, pues necesariamente alguien ser afectado sin obtener ninguna compensacin. Reconocer los lmites de lo socialmente posible es ne-

Aguilar Villanueva (2000c: 16) concibe al proceso de la poltica pblica como un constructo mental que permite modelar, ordenar, explicar y prescribir una poltica. Asimismo, establece que este proceso est compuesto por varias etapas, las cuales varan de acuerdo con el autor que se tome como referencia. Por ejemplo, Lasswell considera siete fases: inteligencia, promocin, prescripcin, innovacin, aplicacin, terminacin y evaluacin. Peter De Len y Garry D. Brewer hablan de seis: inicia-

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cesario para determinar la factibilidad de las polticas. Lowi desarrolla un marco de referencia para la hechura de las polticas, el cual considera como fundamental para llevar a cabo este proceso, los beneficios que recibira el gobierno por emprender cierta accin, es decir, que la poltica determina las polticas. Por ende, las polticas su diseo y desarrollo no son un tranquilo y neutro espacio jurdico o administrativo sino una arena poltica en la que convergen, luchan y conciertan las fuerzas polticas. Las arenas de polticas o de actividad gubernamental constituyen arenas reales de poder (Aguilar, 2000b: 31). De esta forma, Lowi ubica a las polticas en el mbito de la realidad, en donde el poder juega un papel central en el proceso de elaboracin de las polticas, de esta forma, clasifica a las polticas en regulatorias, distributivas y redistributivas, dependiendo del costobeneficio que stas generan en la poblacin a la que estn dirigidas. El elemento comn de estas polticas es el grado de conflicto que provoca su aplicacin, por ejemplo, una poltica distributiva es una arena relativamente pacfica, pues se trata de dotar a la sociedad de recursos pblicos no rivales, los cuales son divisibles. En cambio, la poltica regulatoria tiende a ser ms conflictiva, ya que existen intereses contrapuestos, que se tienen que llevar al terreno de la negociacin entre los grupos de poder, en este caso para Lowi, el liderazgo se demuestra a travs de la capacidad de sumar fuerzas que compartan y defiendan los mismos intereses (Aguilar, 2000b).

En cambio, el grado de conflicto en una poltica redistributiva, es mayor, por lo tanto tiende a ser la arena ms tensa y frontalmente conflictiva. En este terreno, las transacciones son prcticamente imposibles, pues la negociacin implica trastocar intereses de numerosos sectores de poblacin, sobre todo en cuestiones de tipo social. En este mbito participan liderazgos permanentes, ya sea sindicatos o asociaciones civiles y polticas poderosas. Lowi considera una cuarta clasificacin, que denomina la constituent policy, las polticas constituyentes, en stas el factor fundamental es la coaccin, es decir, las sanciones a las que se hacen acreedores los individuos por la aplicacin de stas, este tipo de poltica permite ampliar o disminuir el mbito de aplicacin de la poltica o alterar en mayor o menor grado el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, o bien limitar o ampliar las opciones de accin privada o pblica. A partir de esta clasificacin, Lowi llega a la conclusin de que las polticas determinan la poltica, ya que dependiendo de lo que est en disputa se darn los liderazgos y la respuesta de las autoridades que toman las decisiones, pues la vida poltica es diversa y cambia dependiendo de cada situacin particular. Por consiguiente, la poltica es en ltima instancia las polticas. Las polticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones se aplican de manera individual, son directas e inmediatas contra adversarios eventuales, tienden a generar una poltica pluralista proclive al conflicto, que obliga a la negociacin entre

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los contendientes. Por su parte, las polticas constituyentes y redistributivas aunque difieren en su alcance, coinciden en que sus sanciones se extienden hasta el mbito de la conducta, sin embargo, la amenaza de sancin es remota y dbil, por ello, generan o suponen arenas de conflictos blandos, en el ltimo de los casos. Este anlisis de Lowi es complementado por Graham T. Allison, quien seala que el anlisis y la elaboracin de una poltica tienden a ser complejos, en virtud de que el hacedor de las polticas no hace su observacin de manera transparente, pues ste analiza de manera selectiva, tomando ciertos componentes y estableciendo sus propias correlaciones, por lo tanto, opera de entrada con supuestos y categoras relativos a la composicin y comportamiento de la realidad, que configuran modelos conceptuales, marcos de referencia, implcitos o explcitos. stos a su vez determinan la manera de describir los hechos en estudio, de definirlos y problematizarlos, de clasificarlos y explicarlos, a la vez que estiman sus estados futuros (Aguilar, 2000b: 35-36). El enfoque de poltica pblica establece que la naturaleza de la poltica depende en gran medida del tipo de problema que se va a atender. Al respecto, Wilson considera cuatro arenas en las que acta la poltica pblica (las tres primeras las retoma de Lowi). 1. Distributiva. en sta los costos estn dispersos, y los beneficios concentrados, esto la define como un juego poltico de suma positiva, que se caracteriza por tener objetivos claros y una total coordinacin, por lo que tendera a ser activa o semiactiva.

2. Redistributiva. en este tipo de poltica los costos y los beneficios estn concentrados, aunque no todos participan de manera equitativa de los beneficios, pero en los costos s, por lo tanto hay confrontacin, la cual es mediada por el Estado. Esta poltica genera un resultado de suma cero, por lo tanto el conflicto es alto, puesto que hay ganadores y perdedores, la poltica tiende a ser pasiva o semiactiva. 3. Reguladora. en este modelo los costos estn concentrados y los beneficios dispersos, el grado de conflicto es medio. La lgica del Estado es beneficiar a la mayora, no obstante, existe discrecionalidad en la distribucin de los beneficios, provocando el descontento en los que cargan con los costos; en este caso, la poltica pblica se ejecuta slo parcialmente. 4. Mayoritaria. en sta, tanto costos como beneficios estn dispersos, por lo que el nivel de conflicto es bajo, en este caso las polticas tienden a ser activas y semiactivas (Mndez, 2000: 102-103). CONCLUSIN A pesar de que en la prctica poltica a todas las acciones del Estado se les haya bautizado con el nombre de poltica pblica, una poltica pblica es tal, cuando ante un problema especfico, se desarrolla una estrategia o programa de accin para solucionarlo, a travs de ciertos apoyos y mecanismos, como gestin pblica directa, semidirecta, o indirecta. Adicionalmente, una poltica pblica no siempre produce resultados favorables,

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pues depende de qu tan activa o pasiva sea. Lo ideal es una poltica pblica distributiva, pues tiende a ser activa, est encaminada a cumplir con los objetivos propuestos, pero adems, la solucin propuesta y la estrategia para resolver el problema, son tan claras que el grado de coordinacin entre los participantes es excelente y los recursos suficientes, lo que le genera un alto grado de legitimidad; sin embargo, una poltica pblica puede pasar de activa a pasiva o viceversa. Por tal motivo, las polticas pblicas por parte del gobierno, deben estar respaldadas por una amplia y creciente participacin social, para poder generar una poltica incluyente, que propicie un mejoramiento integral del nivel de vida de la poblacin. Retomando a Luis Aguilar, incluso incorporar el dinero de los ciudadanos en el proceso de la poltica pblica es el resultado de la corresponsabilidad social, pues al romperse el paradigma de los recursos estatales ilimitados, la sociedad procura ser ms cuidadosa en la ejecucin del gasto pblico. La calidad de una poltica pblica depende del anlisis, diseo y de las decisiones, es decir, de la calidad en la formulacin y la gestin de las polticas, pero tambin de la realidad. Sin embargo, el anlisis de factibilidad no siempre es tomado en serio, por lo tanto, los analistas de polticas no deben considerar las restricciones polticas e institucionales como elementos secundarios de racionalidad limitada. La elaboracin de una poltica a partir de una lgica racional conlleva la maximizacin de

resultados y la minimizacin de costos, lo cual implica que los hacedores de polticas cuentan con informacin completa y oportuna, no obstante la racionalidad limitada de la que habla Simon impide tener una actitud maximizadora en la prctica, pues el tomador de decisiones tiene poco control del entorno. Este es el arte de salir del paso del que habla Lindblom, reconciliar la estrategia, la racionalidad limitada de los decisores, con la finalidad de reducir los costos que implica la bsqueda de informacin y el clculo de los beneficios. A partir de esto considera que el gobierno toma sus decisiones a partir de la regla pragmtica de salir del atolladero. El planteamiento fundamental en este ensayo es que el anlisis y diseo de polticas pblicas constituyen una excelente alternativa en la definicin de las acciones a desarrollar por el Estado mexicano, es decir, la respuesta a la solucin de los problemas pblicos. En este tenor y partiendo de la idea de que la poltica pblica es la suma de voluntades y que requiere de la negociacin y el consenso para dar respuesta a las demandas, su diseo supone la delimitacin del problema, pero cuando las racionalidades son diferentes supone diseos mltiples. Las polticas pblicas son el mundo de la incertidumbre, por lo tanto requieren la adecuacin permanente al cambio y al contexto, slo de esta forma podemos tener polticas activas. La solucin a los problemas pblicos depende en gran medida de la definicin de los mismos, si un problema est mal estructurado, porque no se conocen sus causas, ni qu se va a atacar, lo que obtenemos es una irresolucin.

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NOTAS
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De acuerdo con Baza y Valenti, la seguridad pblica es un caso tpico de bien pblico. Asimismo, los seis males pblicos ms importantes por su potencial catastrfico:

a) Inexistencia o precariedad del imperio de la ley. En consecuencia el ciudadano pierde porque se viola impunemente la ley. b ) Los impuestos excesivos, porque empobrecen al pblico ciudadano, y en consecuencia deterioran el bienestar pblico, el desarrollo en el presente y en el futuro. c) Inflacin, sobre todo por periodos largos. d) Dficit fiscal, sobre todo si su acumulacin conduce al sobreendeudamiento gubernamental. e) El proteccionismo, sobre todo cuando es permanente y generalizado, porque, primero, permite que los empresarios exploten al consumidor, cobrando cantidades de ms sobre el precio, lesionando su bienestar individual y colectivo. Segundo, porque no permite una equitativa redistribucin del ingreso, haciendo ms ricos a los ricos y ms pobres a los pobres. f) Contubernios buropolticos, que ocasionan que el gobernante aprovechndose de su poder apoye actividades ilcitas, en detrimento de la ciudadana. (Baza y Valenti, 1993: 45-52).
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te impracticable el supuesto racionalista de que es posible distinguir claramente entre los valores y los hechos, entre los medios y los fines. La informacin acerca de las consecuencias es, adems, en el mejor de los casos, fragmentaria. Los responsables de la toma de decisiones no tienen ni los recursos ni el tiempo para recoger la informacin que requiere una eleccin racional; en vez de enfrentarse con un universo limitado de consecuencias relevantes, quienes toman las decisiones se enfrentan a un sistema abierto de variables, a un mundo en el cual no es posible prever todos los efectos. En consecuencia, los modelos racionalistas son rechazados por irreales e indeseables (Etzioni, 1992).
3

Lindblom sintetiza los seis requisitos fundamentales del modelo de la siguiente manera:

1.Los decisores centran su atencin slo en aquellas polticas que difieren incrementalmente de las polticas existentes; 2.Se toma en consideracin un nmero relativamente pequeo de polticas alternativas; 3.Slo se evala un nmero restringido de consecuencias importantes en cada poltica alternativa; 4.El problema es constantemente redefinido: el incrementalismo permite una infinidad de ajustes entre los fines y los medios y viceversa, cosa que hace que el problema se vuelva mucho ms manejable; 5.No existe una sola decisin o solucin correcta del problema sino una serie interminable de intentos y acercamientos a las cuestiones mediante anlisis y evaluaciones sucesivas; 6.El modelo se describe como remediador, reparador, orientado a la mejora de las im-

La crtica de los incrementalistas a este enfoque se centra en la distancia que existe entre los requerimientos del modelo y las capacidades reales de los responsables de tomar decisiones. Han sealado que en los centros de decisin frecuentemente no hay un acuerdo especfico sobre el orden de valores que indica los criterios de evaluacin de las alternativas. Adems, parece realmen-

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perfecciones sociales concretas del presente ms que al desarrollo de metas sociales futuras (Etzioni, 1992: 42)
4

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La teora administrativa debe interesarse por los factores que determinen con qu habilidades, valores y conocimiento el miembro de la organizacin aborda su trabajo. stos son los limites a la racionalidad [...]Por una parte, el individuo se ve limitado por capacidades, costumbres y reflejos [...] el individuo se ve limitado por sus valores y por aquellos conceptos de propsito que influyen al tomar decisiones [...] el individuo est limitado por la extensin de sus conocimientos relacionados con su trabajo (Shafritz, 1999: 293-294). Los actores se distinguen por su actividad; un actor no necesariamente tiene que ser un individuo, tambin puede ser una funcin, un grupo, un comit, la burocracia, una coalicin o incluso, un Estado. Reconocer la existencia de restricciones, es algo saludable en sistemas polticos [...] ni la poltica ni el gobierno son empresas de libertad absoluta, irrestricta. La omnipotencia gubernamental es una ficcin propia de sociedades tradicionales. Los que deciden y llevan a cabo las polticas tienen menos poder de lo que se cree. Los gobiernos no operan en el vaco. Enfrentan lmites legales, polticos e informativos, actan con recursos pblicos escasos y por medio de burocracias que tienen sus propias inercias e intereses. Son precisamente las restricciones que pesan en la eleccin de las polticas pblicas las que ocasionan que se valore en el anlisis de polticas la factibilidad ms que la optimalidad [... ] Algunos insisten que el anlisis, fiel a su propsito racionalizador del gobierno, debe reducirse a indicar la opcin de accin Pareto ptimo o Pareto eficiente (Aguilar, 2000b: 65).

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