PARTEA I

PROBLEME GENERALE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE PROBLEME GENERALE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1
PROBLEME GENERALE ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE
Seciunea 1 Seciunea 2 Seciunea 3 Consideraii generale asupra puterilor statului Noiunea i scopul administraiei Mijloacele activitii administrative Seciunea 1. Consideraii generale asupra puterilor statului Statul ca organizaie politic a societii, ca reprezentant al colectivitii naionale urmrete diferite scopuri de natur politic, economic, social, cultural, etc. Aceste scopuri sunt nsi scopurile colectivitii pe care o reprezint i crora trebuie s le dea satisfacie, s le ndeplineasc. Manifestrile Statului n viaa societii se realizeaz prin i cu ajutorul unor organe, fiecare din acestea avnd de realizat activiti, funciuni specifice. Trei sunt funciunile sau puterile consacrate ale Statului i anume: puterea legislativ sau funcia legislativ, puterea executiv sau administrativ i puterea judectoreasc. Fiecare din aceste funciuni sau puteri se deosebete de cealalt prin obiectul de activitate, prin specificul aciunilor ce le desfoar. Explicarea sumar a specificului acestor funcii ale statului se impune; Funcia legislativ sau legiuitoare este realizat cu ajutorul Parlamentului organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii (art.58 alin.1, Constituia Romniei). Rolul funciei legiuitoare este de elaborare a cadrului juridic general al activitii n societate, de adoptare a legilor. Fiind organul reprezentativ al poporului romn, Parlamentul are un caracter originar, neexistnd deasupra lui un alt organ, ci numai poporul romn. Din acest caracter specific rezult i fora juridic cea mai mare pe care o au legile n raport cu toate celelalte acte normative ce se elaboreaz n societate, cu excepia legii fundamentale, Constituia. Funcia legiuitoare a statului se evideniaz, n raport cu celelalte dou i prin aceea c, poate reglementa n orice domeniu al vieii sociale, Statul avnd, aa cum s-a remarcat competena competenelor sale. Aceast concluzie rezult i din faptul c n Constituie nu se face o delimitare a domeniilor de reglementare ale Parlamentului. n plus, actele juridice normative adoptate de Parlament sunt obligatorii tuturor autoritilor publice i cetenilor. Funcia executiv sau administrativ, denumit i funcia de execuie, se realizeaz de

Capitolul 1 Probleme generale ale administraiei publice Guvern, de celelalte autoriti publice centrale autonome sau aflate n subordinea Guvernului, de ministere i serviciile publice descentralizate ale acestora, de autoritile publice locale sau judeene i instituiile subordonate acestora. Potrivit Constituiei, Guvernul adopt hotrri i ordonane: hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor (art.107, alin.1 i 2). De asemenea, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice (art.101, alin.1). Rezult c funcia executiv a statului este subordonat celei legiuitoare, rolul autoritilor publice administrative este de a executa legile adoptate de puterea legiuitoare. Dei Constituia nu stabilete un raport de subordonare ntre Guvern i Parlament totui poziia funciilor pe care le realizeaz cele dou autoriti publice, Parlamentul respectiv Guvernul n ansamblul funciilor, statului demonstreaz aceast situaie. Dar administraia nu este numai o funcie, ea este un fenomen, o activitate mult mai complex. Autoritile administraiei publice trebuie organizate n aa mod nct s se realizeze o coeren a aciunii executivului n viaa societi, fiecare autoritate administrativ avnd atribuit o competen legal pe care trebuie s o respecte pentru a nu fi prejudiciate interesele celor administrai sau ale Statului. Pornind de la specificul activitii fiecrei autoriti administrative aa cum reiese din competenele atribuite, constatm existena a trei tipuri de activiti administrative,1 a trei administraii; a) o administraie activ organizat ntr-o structur ierarhic, cu raporturi de subordonare ntre organe, cu competen de a emite acte administrative cu caracter normativ sau individual, efectuarea de operaiuni administrative i tehnico - materiale; b) o administraie consultativ care se realizeaz prin avize, acorduri, autorizaii, etc., beneficiind de autonomie funcional, cu un grad de specializare pronunat; c) o administraie jurisdicional format din organe ce au n competena lor rezolvarea litigiilor dintre administraie i particulari, emind hotrri asemntoare, n unele cazuri, celor pronunate de autoritile puterii judectoreti, care se bucur de autoritate de lucru judecat. Funcia jurisdicional a Statului are misiunea soluionrii litigiilor dintre diferii subieci de drept, persoane fizice sau persoane juridice prin pronunarea unor hotrri cu putere de lucru judecat, n condiiile i dup procedura legal. Fiecare dintre aceste funciuni, puteri ale statului, realizeaz un ansamblu de sarcini ale Statului, n limitele competenelor stabilite prin Constituie ori legi, cu ajutorul autoritilor publice create n acest sens. Seciunea 2. Noiunea i scopul administraiei Att legea fundamental, Constituia din 1991 ct i legislaia elaborat dup anul 1990 folosesc termenul de administraie public atunci cnd se desemneaz o activitate de organizare a executrii legilor sau autoritatea care o execut. n doctrina romneasc actual se opereaz cu termeni diferii precum: putere executiv, putere administrativ, executivul, administraie public2 sau ali termeni, n esen toi autorii desemnnd o activitate ce are un numitor comun, executarea i organizarea executrii legilor. Noiunea de administraie trebuie privit din dou puncte de vedere, unul material ce include o activitate, faptul de a administra, de a executa ceva (legea) i un al doilea punct de vedere, cel organic, noiune care desemneaz organele ce execut activitatea, organele administraiei publice3, autoritile publice, instituiile publice.
1 2

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti 1934, vol. I, Principii generale ed. IV, pag. 41-42. Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public. Editura R.A. Monitorul Oficial, Bucureti 1994; Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Tratat elementar, Editura Hercules, Bucureti 1993, pag. 53. 3 Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 15; Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucureti 1994, U.C.D.C., pag.11.

Capitolul 1 Probleme generale ale administraiei publice innd seama de coninutul complex al activitilor administrative s-au formulat unele definiii ale administraiei, nici una neputnd cuprinde ntreaga situaie. Astfel, ntr-o definiie recent, administraia cuprinde ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administraiei autonome centrale, autoritilor administraiei autonome locale i dup caz structurilor acestora, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz serviciul public4. ntr-o alt exprimare de opinie, Administraia const dintr-o activitate chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane i financiare n scopul realizrii unor rezultate maxime cu eforturi minime5. Atta vreme ct unanim se admite existena celor trei funcii n stat, autoritatea Statului trebuie circumscris celor trei puteri. Din acest punct de vedere, afirmaia c administraia cuprinde ntreaga activitate a statului care nu este nici legislaiune, nici justiie,6 ne apare ca total justificat. Putem defini administraia public ca o activitate complex de organizare i executare concret a legilor realizat de autoritile publice, n regim de putere public, n mod continuu care nu intr n competena Parlamentului sau a autoritilor judectoreti. De aici ar rezulta c administraia public este o activitate subordonat legii, c are misiunea, rolul de a organiza i executa legile adoptate de parlament sau actele emise n executarea acestora. De asemenea, se poate desprinde ideea c administraia public este realizat nu numai de autoriti care n mod tradiional fac parte din sistemul organelor administraiei publice, ci i de structuri care aparin Parlamentului sau autoritilor judectoreti, atunci cnd acioneaz nu pentru legiferare sau soluionare a unor litigii, ci, pentru administrarea activitii organului din care fac parte. Scopul administraiei este servirea interesului general, public, interes ce se recunoate prin coninutul legilor adoptate de Parlament i executate de administraia public. Interesul public reprezint acele cerine eseniale, comune colectivitilor umane pe care Statul le recunoate, le reglementeaz prin lege i le d n executare unor organe anume create. Administraia public, parte component a Statului, acioneaz n mod dezinteresat din punct de vedere financiar pentru realizarea interesului public general al crui scop este ea nsi. Seciunea 3. Mijloacele activitii administrative 1.Noiunea de putere public. n vederea realizrii misiunii sale eseniale, interesul public, adic a nevoilor societii, administraia public, autoritile sale trebuie s aib anumite prerogative, puteri sau drepturi speciale, exorbitante pentru a se putea impune particularilor i a nfrnge tendinele acestora de a nesocoti dispoziiile legale. Aceste prerogative ale administraiei i gsesc consacrare n Constituie sau n alte legi organice sau ordinare care stabilesc capacitatea de drept public a autoritilor administrative. n baza acestei capaciti juridice autoritile administrative emit acte de autoritate care se bucur de executare direct, din oficiu, cu posibilitatea, la nevoie, de a lua msuri administrative, de constrngere, cu caracter preventiv, sancionator sau de executare silit7. Numai organele administraiei publice au prerogativa aplicrii directe a msurilor dispuse. Acest regim de putere public, nu exclude, ntr-un stat democrat, pentru cei administrai, posibilitatea unor ci de atac mpotriva actelor de autoritate ale administraiei publice.

4 5

Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 92. Mihai T. Oroveanu, op. cit. pag. 12. 6 Otto Mayer, Le droit administratif Allemand, Paris, 1903, citat de Paul Negulescu n Tratat, op. cit. pag. 39. 7 Antonie Iorgovan, op. cit. vol. I, pag. 97

Capitolul 1 Probleme generale ale administraiei publice De aceea, contenciosul administrativ apare ca un mijloc de reordonare a msurilor luate abuziv de ctre autoritile administraiei publice, ca o consecin a recunoaterii responsabilitii administraiei. Prerogativele de putere public de care dispune Administraia nu se exclud cu principiile contenciosului administrativ, ci ambele conduc la desfurarea fireasc a relaiilor din cadrul societii; ceteanul trebuie s se supun actelor administrative, s le execute ntocmai, dar atunci cnd constat nelegalitatea acestora are posibilitatea s cear instanei judectoreti de contencios administrativ s verifice legalitatea actului i s-l anuleze dac nu s-a respectat legea de ctre administraie cnd s-a emis actul. 2. Serviciul public. Administraia public are de realizat o multitudine de sarcini, ceea ce i impune organizarea aciunilor sale pentru a nu se prejudicia interesul public. Administraia trebuie s acioneze cu celeritate, cu rapiditate. De obicei structurile sale manifest greutate la adaptare, fapt ce a impus gsirea unor forme organizatorice, operaionale, suple, specializate pe activiti ct se poate de omogene. Procedeul practic folosit de Administraie este serviciul public care reprezint o activitate organizat sau autorizat de ctre o autoritate administrativ pentru satisfacerea unei nevoi sociale, de interes public. Serviciile publice se nfiineaz de administraie ori de cte ori aceasta are de realizat o sarcin sau o categorie de sarcini8. "Cnd statul i propune s satisfac o nevoie a societii care nainte era lsat n grija particularilor, el stabilete organizaiunea care va fi destinat s se ocupe de aceste nevoi, i determin competena i i pune la dispoziiune mijloacele prin care s-i poat atinge scopul. Acest organism se numete Serviciu public, el fiind destinat s aduc un serviciu publicului"9. Acelai autor, Paul Negulescu definea serviciul public, dup ce l-a explicat, ca fiind "un organism administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i putere determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administraiei publice creatoare, pus la dispoziie publicului pentru a satisface, n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general creia iniiativa particular (privat) nu ar putea s-i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent"10.

8 9

Antonie Iorgovan, op. cit. pag. 98, 99 Paul Negulescu, op. cit. pag. 121. 10 Idem, pag. 123.