Sunteți pe pagina 1din 195

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs CURS 1 SI 2

Curs 1 Stiinta administratiei. Notiuni introductive (I)

1. Notiune si terminologie

2. Obiectul stiintei administratiei

3. Continutul stiintei administratiei

1. Notiune si terminologie

Noţiunea de administraţie publică este definita in primul rand de căre ştiinţa administraţiei, dar si de alte discipline conexe, cu care are legătură directă, cum ar fi şi ştiinţa dreptului administrativ. În literatura de specialitate, în mod frecvent întâlnim noţiuni ca: administraţia de stat, administraţie, activitate executivă şi, mai nou, administraţie publică, uneori cu înţelesuri diferite, alteori punându-se semnul egalităţii între unele dintre acestea. Noţiunea de "administraţie" desemnează unele compartimente organizatorice din structura unei unităţi sau organ, ori activităţi ale acestora care nu au caracter productiv. Unii autori, utilizând noţiunea de "administraţie de stat" arată că prin aceasta se înţelege un „sistem de organe ale statului" sau o anumită formă fundamentală de activitate a statului, respectiv, „activitatea administrativă". Trebuie precizat că noţiunile de "activitate administrativă" şi "organe administrative" pot fi desemnate şi prin termenii "activitate executivă", respectiv "organe executive", noţiunile "administrativ" şi "executiv" fiind folosiţi alternativ, cu sens identic. Alţi autori fac distincţie netă între "administraţia de stat" şi "activitatea executivă". Acestia definesc administraţia de stat ca "activitatea ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administrative de stat". În acest înţeles larg, aceşti autori deosebesc administraţia de stat, de activitatea executivă, care se îndeplineşte de catre organele executive, iar studierea ei formează obiectul ştiinţei administraţiei de stat, pe când activitatea executivă este reglementată de norme de drept administrativ.

Administraţia publică, ca modalitate de realizare a puterii executive, are în centrul preocupărilor sale gestionarea interesului public, asigurarea fucţionării regulate şi continue a serviciilor publice.

În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării -administraţia - constă într-o activitate ratională şi eflcientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi fmanciare în scopul obţinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Societatea cunoaşte un proces continuu de diversificare şi multiplicare a serviciilor

administrative, care impune necontenite îmbunătăţiri şi perfecţionări în structura şi activitatea administraţiei prin utilizarea unor metode şi tehnici moderne. Doctrina consideră că în conţinutul complex al administraţiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla. Noţiunea de administraţie este mai largă decât aceea de administraţie publică, ea cuprinzând şi administraţia particulară.

Ca orice activitate umană, atât administraţia publică, cât şi cea particulară, urmăresc un scop utilizând anumite mijloace. Există diferenţe esenţiale între cele două forme de administraţie, atât sub aspectul finalităţii, cât şi sub cel al resurselor folosite. Administraţia publică, spre deosebire de administraţia privată, urmăreşte satisfacerea interesului public, a utilităţii publice, în mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice. Termenul "administrativ" este de origine latină şi înseamnă a servi la ceva, a servi pe cineva. Administraţia publică, prin natura ei, are menirea de a servi interesul public, de a fi un serviciu public pus la dispoziţia societăţii şi a cetăţenilor. O problemă deosebit de importantă, cu soluţii diverse date de către doctrina, o reprezintă raportul dintre administraţia publică şi stat. Puterea constituită în stat îndeplineşte trei funcţii esenţiale: legislativă, executivă şi judecătorească. Administraţia publică este o activitate strâns legată de puterea executivă, în doctrina tradiţională franceză ea fiind definită ca acţiune a puterii executive prin procedee de putere publică. Statul, ca formă de organizare socială işi constituie un sistem de instituţii politice care îi permit să comande, să guverneze. Institutiilor politice le sunt subordonate instituţiile administrative care realizează deciziile instituţiilor publice. Aşadar, administraţia publică este exercitată de puterea executivă în regim de putere publică, fiind o modalitate de realizare a funcţiunii executive a statului, dar nu singura, executivul exercitând şi alte raporturi cu organe constituţionale ale statului. Noţiunea de administraţie publică este susceptibilă a căpăta două sensuri: unul material şi altul formal. În sens material administraţia publică reprezintă o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii, realizată prin acţiuni cu caracter de prestaţie. Administraţia publică, în sens material, nu se poate reduce la activităţi executive de dispoziţie, de prescripţie, ci ea constă în diferite prestări realizate pe baza şi în executarea legii, pentru îndeplinirea interesului general prin asigurarea de servicii publice.

În sens formal, administraţia publică poate fi înţeleasă ca un sistem de organe cuprinzând diverse structuri administrative, care realizează activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legii. Administraţia publică se realizează printr-o multitudine de forme organizatorice, care alcătuiesc sistemul acesteia. Puterea executivă este cea care asigură conducerea şi controlul întregului sistem al administraţiei publice. Satisfacerea intereselor generale ale comunităţii naţionale nu poate fi încredinţată decât administraţiei statale. În acelaşi timp, regimul centralizării coexistă cu regimul descentralizării administrative, care permite colectivităţilor locale să se autoadministreze. Descentralizarea este acel sistem potrivit căruia administrarea intereselor locale -comunale, orăşeneşti, judeţene - se realizează de către autorităţile liber alese de către cetăţenii colectivităţii respective, sub supravegherea statului.

Autonomia locală, privită ca un fenomen pur administrativ, nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative; în esenţă, aceasta reprezintă transferarea unor competenţe administrative de la nivelul central către diverse organe sau autorităţi administrative care funcţionează autonom în unităţile administrativ-teritoriale fiind alese de către colectivităţile locale respective. Activitatea autorităţilor locale se află sub controlul de legalitate al statului, prin agenţii puterii executive deconcentraţi la nivelul judeţelor - prefecţii. Administraţia publică presupune utilizarea, în regim de drept public, a unor resurse - umane, materiale si financiare - pentru satisfacerea interesului general.

Stiinta administratiei este definita astfel:

- totalitate a cunoştinţelor dintr-un anumit domeniu;

- disciplină, stiintă nejuridică, de sinteză, autonomă, cu obiect, principii si metode specifice de cercetare, care cercetează fenomenul administrativ in intreaga sa complexitate;

2. Obiectul ştiinţei administraţiei

Administraţia reprezinta un vechi fapt social, fapt rezultat din aparitia unui aparat specializat de incadrare a activitatilor sociale. Faptul sau fenomenul administrativ reprezinta elementul principal al cercetarii administratiei publice. Administraţia publică are ca obiect realizarea valorilor care exprimă interesele statului sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de stat, valori care sunt exprimate în acte elaborate de către puterea legiuitoare. Prin însuşi obiectul său - organizarea executării şi executarea legii - administraţia publică este strâns legată de puterea legiuitoare (care îi circumscrie obiectul), cât şi de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate în cadrul administraţiei publice, la nevoie putându-se recurge la mijloace de constrângere statală. Administraţia publică este strâns legată şi de puterea executivă, dar nu se identifică întocmai cu aceasta putere care are o sferă mai largă de cuprindere. Tocmai de aceea administraţia publică se realizează atât de organele puterii executive (guvernul şi ministerele), cât şi de organele administraţiei locale, care nu sunt orgene ale puterii executive, precum şi de unităţi economice şi instituţii social-culturale (regii autonome şi societăţi comerciale cu capital de stat), care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive.

Stiinta Administraţiei are ca obiect propriu de cercetare administraţia publica, in intreaga sa complexitate, in scopul de a elabora principii si norme generale, necesare reformarii sale organice si functionale.

3. Continutul stiintei administratiei

Stiinta Administraţiei este stiinta specializata ce are la baza practica administrativa. In continutul acestei stiinte se identifica o serie de factori ce caracterizeaza orice actiune administrativam respectiv:

1factorul ordonator, care vizeaza o anumita ordine la nivelul administratiei;

2factorul stabilizator, referindu-se la continuitatem stabilitate in administratie;

3factorul rational, care vizeaza cooperarea umana rationala;

4factorul organizare sau elementul organizational;

5factorul finalitate, care se refera la scopul cercetarii – din care deriva faptul centripet, ce se refera la imprejurarea ca administratia are rol integrator, actionanad in sensul unitatii;

Stiinta Administraţiei cerceteaza si tehnica administrativa, dar si metodele de organizare a birourilor ori alte activitati necesare organizarii eficinte si rationale a administratiei publice.

Conţinutul administraţiei publice este dat de două categorii de activităţi: activităţi cu caracter dispozitiv şi activităţi prestatoare. În ceea ce priveşte conţinutul activităţii executive, considerându-se de unii autori că aceasta este compusă din două activităţi distincte: activitatea executivă şi activitatea de dispoziţie. În acest înţeles se consideră că activitatea executivă ar consta în aplicarea directă a legii la cazuri concrete, iar forma juridică a realizării ei ar fi actul administrativ individual. Activitatea de dispoziţie ar consta în dreptul organului executiv de a lua măsuri în legătură cu activitatea administraţiei, iar forma juridică de realizare a ei ar fi actul administrativ cu caracter normativ. În prezent se pare că mai toţi autorii nu mai împărteşesc o asemenea înţelegere a activităţii executive, considerând-o ca fiind o singură formă de activitate. Execuţia şi dispoziţia nu sunt aspecte distincte, ci elemente ale acestei activităţi.

Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se stabileşte ce trebuie să facă sau să nu facă, ce le este permis sau interzis subiecţilor de drept, persoane fizice sau juridice, administraţia publică putând interveni, în anumite cazuri, cu aplicarea de sancţiuni pentru nerespectarea conduitei prescrise. Această activitate executivă cu caracter de dispoziţie se relizează prin acte juridice şi fapte materiale de către organele aministraţiei publice şi funcţionarii acestora ca activităţi specifice principale. Acesta este un proces complex şi laborios, care parcurge mai multe etape:

studii, avize, variante, opţiuni, deliberări etc. Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează tot pe baza şi în executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaţiile sunt realizate de organele administraţiei publice şi funcţionarii acestora în cele mai diverse domenii de activitate: gospodărie comunală şi locativă, furnizare de gaze, apă şi energie electrică şi termică, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport în comun, poştă, asistenţă medicală, activităţi cultural-educative etc. Şi această categorie de activităţi se realizează, ca şi prima categorie, tot prin acte juridice, diplome, atestate, adeverinţe etc. şi mai ales prin fapte materiale, pe baza şi în condiţiile prevăzute de lege. Uneori prestaţiile se execută în baza unor contracte îcheiate între subiecţii administraţiei publice (instituţii, întreprinderi) şi beneficiarii prestaţiilor. Activităţi de organizare a executării legii şi de executare în concret a legii, de natura celor două categorii menţionate mai sus, se desfăşoară nu numai de organele administraţiei publice ci şi de cele legiuitoare şi judecătoreşti. În acest caz însă, aceste activităţi apar ca activităţi subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizează apar nu ca subiecţi ai puterii legiuitoare sau ale celei judecătoreşti, ci ca autorităţi administrative, ca

organe de conducere administrativă ale instituţiilor respective. În unele cazuri, activităţi de organizare a executării legii şi de executare a acesteia se realizează şi de către organizaţii particulare, activitatea lor fiind de interes public, prevăzută de lege în conformitate cu prevederile acesteia. Desigur ca aceşti subiecţi de drept nu fac parte din sistemul de organizare a administraţiei publice. Administraţia publică poate fi definită ca activitate de organizare şi de executare în concret a legii cu caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează în principal de organele administraţiei publice şi în subsidiar şi de alte organe ale statului, precum şi de organizaţii particulare de interes public.

4. Abordari ale administratiei

În cadrul ştiinţei administraţiei se desfăşoară în prezent, acţiuni de cercetare diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge patru curente principale, şi anume :

1) un curent juridic, al cărui scop esenţial este de a contribui la o mai bună cunoaştere a structurii şi funcţionării administraţiei publice, punând accentul pe referirea la textele juridice; 2) un curent managerial, axat pe gestiune publică/privată a resurselor, care este foarte apropiat prin natura preocupărilor sale de ştiinţa managementului; 3) un curent sociologic, care regrupează ansamblul activităţilor de cercetare, având ca punct comun cunoaşterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor şi metodelor sociologice. 4) un curent politic, legat de stat şi deputerea executivă. Această clasificare nu exclude posibilitatea întrepătrunderii celor trei curente şi combinarea lor într-o manieră diversă.

1) Abordarea în plan juridic are ca premisă esenţială, considerarea ştiinţei administraţiei ca o anexă a dreptului administrativ. În viziunea acestei concepţii, obiectul de studiu al ştiinţei administraţiei îl constituie administraţia publică, care reprezintă o instituţie specifică şi ireductibilă la orice altă organizaţie. Astfel, ştiinţa administraţiei ar face referire la ansamblul juriştilor care caută să depăşească perspectivele strict juridice şi contencioase caracteristice cercetărilor administrative din ţările europene, vreme îndelungată. Astfel se explică de ce, în aceleaşi ţări, studiul administraţiei se realizează, încă, în cadrul facultăţilor de drept şi nu în instituţii de învăţământ superior cu profil administrativ. Se poate afirma că ştiinţa administraţiei este aşadar, tributară schemelor dreptului administrativ, având în vedere că obiectul său de studiu este axat pe criterii de natură juridică. Deci, obiectul ştiinţei administraţiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ şi nu plecând de la reflexii proprii; totodată, conţinutul său este asemănător cu temele întâlnite în manualele de drept administrativ (structură, acţiune, control etc.). În plus, metodele de studiu poartă amprenta ştiinţelor juridice. În concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de cunoaştere şi înţelegere a realităţii administrative. Această convingere a avut drept corolar, o anumită neîncredere şi chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglijat în cercetările lor punctele de vedere juridice, atât în viaţa administrativă cât şi în comportamentul funcţionarilor. 2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordării precedente şi asimilează administraţia cu gestiunea. Argumentul invocat, este acela că obiectul de studiu al

administraţiei prezintă un caracter esenţialmente pragmatic şi caută să descopere, să aplice cele mai raţionale şi mai eficiente metode de organizare, în vederea îndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite. O asemenea abordare imprimă ştiinţei administraţiei un conţinut similar cu managementul, în condiţiile manifestării a două tendinţe principale :

pe de o parte, o serie de teorii de natură managerială au preluat multe componente de

natură administrativă;

pe de altă parte, ştiinţa administraţiei tinde să devină din ce în ce mai mult, o ramură

a managementului. În practică, managementul s-a situat în sfera preocupărilor tradiţionale aflate la originea

ştiinţei organizaţiilor. Ştiinţă a unei “bune şi a unei eficiente gestiuni”, managementul are în ultimă instanţă un scop utilitar şi operaţional. Ambiţia sa este de a stabili regulile care să permită tuturor tipurilor de organizaţii, să-şi atingă scopurile, în condiţii de eficienţă. Cu toate acestea, managementul se deosebeşte de practicile empirice şi de primele formulări ale ştiinţei organizaţiilor, prin dimensiunea sa teoretică şi conceptuală. Din perspectiva managementului, conduita tuturor întreprinderilor economice, sociale şi politice implică patru tipuri de operaţii: planificare, organizare, acţiune şi control. Conform opiniilor exprimate de Burns şi Stalker, există două sisteme de management :

1. mecanic, caracterizat prin existenţa unor reguli formale şi a unei puternice

centralizări;

2. organic, în care regulile au un caracter mai puţin formal, sunt mai puţin importante,

iar descentralizarea este accentuată şi adaptată mediului aflat într-o continuă schimbare. Cercetătorul francez L. Boulet face o distincţie între “gestiune “ (sau administraţie publică) şi “management” :

gestiunea recurge la metode independente de natura activităţilor şi de forma juridică a

instituţiilor, pe când managementul se supune constrângerilor mediului, în special a celui juridic, în care evoluează întreprin-derea;

managementul presupune stabilirea unei strategii de acţiune în vederea realizării

anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular. Gestiunea administrativă publică, în schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului public;

managementul are o autonomie de acţiune şi o libertate de opţiune mai mare decât

gestiunea, ale cărei posibilităţi de mişcare depind de statutul autorităţilor publice alese;

managementul este guvernat de legile pieţei, deoarece întreprinderile sunt inserate

într-un sistem concurenţial, care le obligă la un efort permanent de modernizare şi raţionalizare; spre deosebire, gestiunea administrativă se sustrage, de regulă, disciplinei pieţei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevărilor obligatorii, de la diverşi contribuabili şi nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraţiei are caracter de monopol şi serviciile pe care le prestează nu respectă întotdeauna relaţia directă dintre costuri şi preţurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum şi criteriile de optimizare a folosirii resurselor. Luarea în considerare a acestor particularităţi a condus la elaborarea unui management adaptat acestui tip de activitate numit management “public”. Gradul de specificitate al acestei forme de management este însă contestat în unele opinii, care consideră că instrumentele de lucru sunt identice şi numai opţiunile diferă, în funcţie de scopul urmărit. În alte opinii, managementul public trebuie să-şi construiască propriile modele şi mijloace de acţiune pe baza exemplelor furnizate de întreprinderile private. Obiectivele managementului public pot fi sintetizate în: ameliorarea calităţii acţiunilor,

atenuarea anumitor rigidităţi de organizare şi îmbunătăţirea sistemului de comunicare cu exteriorul. Managementul public a dobândit o dimensiune nouă ca urmare a dezvoltării politicilor publice, care depăşesc cadrul limitat al organizării prin concentrarea, într-o manieră globală, a acţiunilor politice cu cele administrative. 3) Introducerea unei perspective sociologice în conţinutul studiilor politice a condus la abandonarea progresivă a viziunii juridice formaliste asupra administraţiei, care o transformau într-un simplu executant de sarcini. Dimpotrivă, administraţia fiind direct implicată în exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie netă de demarcaţie între sfera administrativă şi sfera politică. În aceste condiţii, curentul sociologic a apărut ca urmare a faptului că, prin natura lor, studiile privind mediul administraţiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai la cercetarea acestor aspecte, ci examinează un anumit număr de comportamente administrative, individuale sau colective. Din punctul de vedere al sociologilor, instituţiile şi practica administraţiei prezintă un interes secundar. Utilizând sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori tentaţi să redescopere noţiuni clasice, iar alteori, să privească administraţia numai dintr-un anumit punct de vedere, care este parţial şi nu reflectă realităţile administrative în ansamblul lor.

Curs 2 Stiinta administratiei. Notiuni introductive (II)

1.

Caracteristicile stiintei administratiei

2.

Necesitatea stiintei administratiei

3.

Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ)

1.Caracteristicile stiintei administratiei

Caracteristicile stiintei administratiei privesc conceptele de autonomie, natura si metode folosite „in legatura cu” si „de catre aceasta stiinta”. Putem vorbi despre o stiinta autonoma atunci cand aceasta are un obiect bine definit si foloseste metode si concepte proprii. Din punctul de vedere al incadrarii in categoria stiintelor, stiinta administratiei este o stiinta sociala, iar in raport de alte stiinte apropiate este o stiinta de sinteza. De asemenea, autonomia stiintei administratiei este pusa in evidenta si de faptul ca nici o alta ramura a stiintelor sociale nu cerceteaza in profunzime domeniul actiunii administrative, nu poate analiza singura si interpreta in totalitate faptul administrativ. Aceste lucruri le poate face doar stiinta administratiei ca stiinta autonoma.

In ceea ce priveste denumirea acestei discipline, in literatura de specialitate sunt cunoscute mai multe denumiri, si anume:

6stiinta administratiei – literatura de specialitate romana; 7science administrative – stiinta administrativa – literatura de specialitate franceza; 8public administration – administratie publica - literatura de specialitate anglo-saxona.

Administraţia – tip de activitate umană În această accepţiune, a administra înseamnă a înfăptui o activitate specifică, care presupune a asigura condiţiile prielnice desfăşurării diverselor procese social-economice. În acest sens, guvernarea înseamnă administrarea realizată de către Guvern, alcătuind o activitate publică de administraţie, care se concretizează prin lucrări, decizii, acţiuni în serviciul (interesul) ţării, al statului respectiv. În statele democrate funcţionează principiul separaţiei puterilor (legislativă, executivă, judecătorească), având la bază conţinutul specific al activităţilor desfăşurate sau funcţiunilor îndeplinite. În acest context, funcţiunea executivă (administraţia) realizată prin instituţiile administrative, este subordonată legislativului şi colaborează cu acesta. Astfel, activitatea specifică administraţiei publice constă, în principiu, în asigurarea condiţiilor şi punerea în aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de puterea legiuitoare. Trebuie reţinut că, nu este posibilă separarea sau delimitarea guvernării de administraţia statului, ale cărei misiuni sunt stabilite de puterea politică. Numai în cazul unor deficienţe de funcţionare ale organelor sau instituţiilor publice, administraţia de stat tinde să guverneze prin ea însăşi; “guvernarea birourilor administrative” sau “tehnocraţia” în administraţia publică semni- fică existenţa unei crize a societăţii respective. În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al administrării, adică administraţia ca activitate, constă dintr-o acţiune chibzuită, raţională şi eficientă de utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare, în scopul obţinerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraţia statului ca activitate concretă, reprezintă, deci, acţiunea prin care autorităţile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerinţelor de interes general (public), utilizând în caz de necesitate prerogativele (atribuţiile) de putere publică. Din punct de vedere juridic, administraţia se defineşte ca ansamblul resurselor umane şi materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea legilor şi de a le aplica, la cazurile concrete şi la cerinţele vieţii sociale. Această din urmă definiţie confirmă poziţia subordonată a administraţiei faţă de lege, ea, deţinând, totodată, prerogative de putere publică care îi permit să se impună voinţei individului (particularilor). Administraţia, însă, nu se confundă cu statul însuşi. Misiunile administraţiei nu sunt niciodată primare, ci secundare; ele constau în a îndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le încredinţează. Conţinutul administraţiei publice, ca activitate concretă, trebuie inves-tigat în complexitatea cerinţelor vieţii social-economice, având menirea să satisfacă, raţional şi eficient, exigenţele din ce în ce mai mari ale cetăţenilor. Progresul ştiinţific şi tehnic impune necontenite îmbunătăţiri în desfăşurarea activităţilor specifice, respectiv în structura administraţiei, prin utilizarea unor tehnici şi metode moderne. În societatea contemporană, administraţia nu mai poate soluţiona problemele din sfera sa, călăuzindu-se după precedente, bazându-se numai pe sisteme empirice; ea trebuie să fie dinamică, creatoare şi să realizeze operativ obiectivele urmărite. Acest conţinut a devenit mult mai complex, deoarece, în accepţiunea actuală, a administra implică mai întâi a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum şi a controla. Ca urmare, este necesară punerea pe baze ştiinţifice a procesului complex al administraţiei, îmbunătăţirea conţinutului şi structurii acesteia, pentru a corespunde diverselor probleme ce reclamă o rezolvare promptă şi eficientă. Acest proces de administrare trebuie să răspundă exigenţelor mereu sporite ale oamenilor, favorizând reducerea costului diverselor activităţi şi rămânând în permanenţă sub controlul opiniei publice.

Chiar în domeniul funcţiunilor legiuitoare şi judecătoreşti ale statului, pentru exercitarea competenţelor specifice, stabilite de legi, este necesar să se asigure o activitate judicioasă de administrare. Aşadar, activitatea de administrare se regăseşte pretutindeni, în toată complexitatea vieţii sociale. Se poate afirma că în societatea modernă, nu există persoană care nu a luat contact cu administraţia, în general, şi cu cea publică, în special, şi nu a resimţit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerările ei (prin supradimensionarea birocraţiei şi a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraţia publică să funcţioneze pe baze raţionale, ştiinţifice, astfel încât să servească eficient interesele generale, iar în relaţiile cu publicul, să soluţioneze în cel mai scurt timp, cererile acestuia. Pe un plan mai larg, îmbunătăţirea continuă a activităţii din sfera administraţiei, ca şi reducerea aparatului administrativ până la limita strictului necesar, constituie premise ale progresului social, în toată complexitatea sa.

Administraţia – mod de organizare Prin prisma condiţiilor de îndeplinire a misiunii sale, administraţia este concepută ca structură organizatorică, aflată într-o continuă transformare, capabilă să se adapteze mediului economico-social în care evoluează. Or, eficientizarea acestei activităţi, face necesară studierea structurii admi-nistraţiei şi a relaţiilor ce se stabilesc între componentele sale. Abordată sub aspect structural, administraţia reprezintă un ansamblu complex de entităţi şi funcţionari, cu anumite atribuţiuni publice, care caută adesea să-şi sporească autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere. Organizarea administraţiei publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul. Însă teoriile ştiinţifice despre această organizare se conturează mult mai târziu, în secolul al XIX-lea, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi dreptului administrativ. Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraţiei, la guvernare în general, s-au formulat încă din antichitate. Pot fi luaţi în considerare, atât mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, cât şi împăraţi creatori ai unor teorii relativ bine structurate, după care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. În practică, organizarea administraţiei publice şi a funcţionarilor publici pe entităţi şi birouri este universal aplicabilă şi capabilă să atigă randamente maxime. Fără îndoială că organizarea birocratică realizată pe baza reglementărilor legale fundamentate pe conţinutul şi caracterul obiec-tiv al activităţilor, este superioară celei anterioare, tradiţionale care avea caracter subiectiv, fiind întemeiată pe inspiraţia conducătorilor şi pe calită-ţile personale ale funcţionarilor

publici. În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge trei direcţii metodologice principale:

- orientarea strict tehnico-juridică (promovată de lucrările franceze actuale de drept administrativ), prin care structurarea administraţiei de stat echivalează cu organizarea puterii executive. În această concepţie se disting şi se cercetează probleme ca:

principiile organizării administrative (ale centralizării şi descentralizării);

 

activitatea preşedintelui republicii, ca şef al statului sau, după caz, a regelui;

activitatea

Consiliului

de

Miniştri

(Guvernului),

ministerelor

(miniştrilor),

departamentelor ministeriale;

activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect,

guvernator, primar, consilier);

activitatea stabilimentelor (instituţiilor) publice şi respectiv a serviciilor publice.

- orientarea filozofico-juridică, care are la bază teoria asupra organizării sistematice a

statului, prin care se evidenţiază superioritatea raporturilor, a interrelaţiilor dintre autorităţile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe principiul “unicităţii puterii de stat”, având în vedere unicitatea suveranităţii, adică o autoritate politică exclusivă (unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente:

organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de stat; modul de formare a instituţiilor statului; principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice. Este însă de remarcat că, în acest caz, deşi există şi funcţionează autoritatea politică şi administrativă supremă, nu toate organele administraţiei publice trebuie să se subordoneze Guvernului, care exercită conducerea generală în acest domeniu. Concomitent, sunt create şi funcţionează organe autonome de administraţie, ca cele ale entităţilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aşa se explică faptul că, în literatura occidentală, noţiunea de

administraţie de stat este utilizată pentru a evoca administraţia publică care ţine de Guvern sau de şeful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativă a primăriior (primarilor) şi consiliilor locale este evocată prin sintagma administraţie publică locală. În acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonării, ci despre un sistem de organizare a administraţiei publice, care pe lângă subordonare, presupune cooperarea între organele administrative şi exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorităţi care îi sunt subordonate.

- orientarea axată pe ştiinţa administraţiei care abordează problemele organizării

administraţiei de stat, în acord cu cerinţele acestei ştiinţe, alături de cele ale altor entităţi, inclusiv

a celor economice din sectorul privat. În prezent, există în numeroase ţări, curente şi şcoli orientate cu precădere pe aspectele organizării ştiinţifice a administraţiei publice, incluzând aici şi organizarea muncii funcţionarilor. Structura puterii în interiorul administraţiei şi logica funcţionării sale, depind de intensitatea relaţiilor pozitive sau negative pe care le realizează cu mediul înconjurător. Trecerea de la conceptul limitat de “organizare”, considerat ca mediu interior, închis şi omogen, la acela deschis de “sistem”, scoate în evidenţă importanţa mediului înconjurător extern în derularea acti- vităţilor de administraţie publică. Importanţa relaţiilor cu mediul este explicată, atât de necesitatea stimulării organului administrativ de a-şi amplifica eficienţa acţiunilor sale, cât şi de voinţa sa de a-şi păstra caracteristicile structurale fundamentale. Relaţiile dintre administraţie şi mediul înconjurător social au o mare importanţă, deoarece condiţionează modul în care ea îşi îndeplineşte funcţia în societate. Administraţia publică poate alege între posibilitatea deschiderii sau cea a închiderii faţă de mediul înconjurător, dar această alegere determină, în practică, dinamica structurii administraţiei şi gradul ei de eficienţă, ca activitate.

Administraţia – instituţie publică În accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de funcţionare, o formă organizatorică sau chiar o organizaţie socială, deci o entitate sau un complex de entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraţia privită ca instituţie are trăsături proprii, care îi determină funcţiunea (noţiunea de funcţiune fiind utilizată în sensul de misiune socială) şi îi modelează structura. Cercetarea administraţiei ca aparat instituţional public, presupune studierea interrelaţiilor

care o integrează în societate şi încercarea de a înţelege logica socială care îi fundamentează funcţiunile. În acest sens, administraţia publică are misiunea socială de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema funcţiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legată de aceea a funcţiilor statului, cu sensul de activităţi ce se realizează prin instituţiile de stat. În această accepţiune, instituţiile administrative ale statului au competenţa legală de a emite decizii executorii, faţă de care persoanele particulare ţi colectivităţile umane au obligaţia de a se supune sub imperiul sancţiunilor. Teama de sancţiune este fundamentul cel mai simplu al supunerii faţă de conţinutul acestor decizii, menite să slujească interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei constrângerii, cu aplicarea de sancţiuni de către aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate şi utilizarea ei este în mod necesar, limitată. În acelaşi timp, administraţia statului are şi misiunea de a educa şi convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente – la a cărei menţinere ea contribuie – şi de legimitatea acţiunilor sale. Metodele de constrângere şi de educare-convingere se împletesc în activitatea de administraţie publică. Astfel, cu cât se amplifică metoda convingerilor, cu atât mai puţin se utilizează constrângerea, iar procedeele de convingere, în societăţile evoluate, tind să înlăture constrângerea. În fapt, cele două metode se completează reciproc: pe de o parte, existenţa autorităţii şi a posibilităţii constrângerii contribuie la situarea statului deasupra societăţii; pe de altă parte, diminuând numărul activităţilor coercitive şi punându-se accentul pe formarea şi cultivarea unei mentalităţi favorabile îndeplinirii misiunii administraţiei, se asigură creşterea însemnătăţii metodei convingerii. Constrângerea devine cu atât mai eficientă, cu cât este utilizată mai rar şi inspiră (atunci), mai multă teamă. Ca instituţie, administraţia publică se defineşte nu numai prin funcţiunea pe care o îndeplineşte în societate, dar şi prin organizarea sa juridică şi materială. Sub cel din urmă aspect, administraţia este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de funcţionari publici, executanţi ai unor activităţi şi supuşi unei discipline identice. Organizarea instituţională, ca expresie a administraţiei publice, prezintă, din punct de vedere social, o serie de caracteristici şi anume :

administraţia publică, în ipostaza de instituţie, nu funcţionează într-un spaţiu închis;

ea se află în strânsă legătură cu celelalte instituţii sociale şi este influenţată de evoluţia şi transformările caracteristice vieţii sociale;

administraţia reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esenţiale ale sistemului

social în care se integrează;

administraţia ca instituţie are o unitate specifică care îi conferă o relativă autonomie

structurală, deşi instituţiile publice, nu sunt într-o perfectă armonie. Interdependenţa lor este relativă şi evoluţia lor rareori este sincronă, existând decalaje şi distorsiuni care alcătuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;

supusă influenţei mediului înconjurător, administraţia cunoaşte un ritm de dezvoltare

propriu; particularităţile şi configuraţia sa organică influenţează exercitarea funcţiunilor sale, (îndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum şi locul pe care îl are în societate. În dinamica instituţională a administraţiei publice se manifestă şi este necesar să se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcţionarea instituţiilor administrative, în scopul găsirii soluţiilor de ameliorare a eficienţei şi de raţionalizare a activităţii respective; inclusiv a semnificaţiilor sale în contextul dezvoltării societăţii pe baze democratice.

La rândul său, birocraţia poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, în anii ’30, Harold Laski definea birocraţia “ca o formă a guvernării în care efectiv, domină funcţionarii publici”, în timp ce F. Lane afirma că birocraţia înseamnă un mod de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizaţional. Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraţia franceză prin formalism şi lipsă de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera că birocraţia reprezintă

tipul ideal de organizare instituţională spre care tinde societatea modernă, datorită calităţilor sale, care pot fi sintetizate astfel :

a) birocraţia este caracterizată de competenţă, ierarhie şi o diviziune a muncii pe birouri;

b) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice şi contravine

stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea ştiinţei administraţiei;

c) birocraţia reprezintă modul cel mai eficient de organizare al colectivităţii, în vederea

atingerii anumitor scopuri. Eficienţa birocraţiei este rezultatul modului de cooperare dintre om şi maşină.

Este de real interes tratarea birocraţiei în literatura germană, care a pus problema legăturii dintre birocraţie şi democraţie, formându-se două curente; unul care consideră cele două fenomene ca fiind compatibile şi un altul care susţine că acestea nu au nimic în comun. În opiniile “pro” se afirmă că birocraţia are nevoie de competenţă, or numai democraţia asigură promovarea talentelor, formarea de specialişti şi recunoaşterea valorii. În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societăţii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, în defavoarea nobilimii). În opiniile “contra” se consideră că, această legătură dintre birocraţie şi democraţie va genera permanent o stare conflictuală, din două motive şi anume :

birocraţiei lezează pricipiul libertăţii umane

caracteristic democraţiei; regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalităţii în drepturi. Cu toate rezervele exprimate, birocraţia ca expresie a funcţionării instituţiilor publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorită caracterului de ordine pe care-l imprimă activităţii administrative.

disciplina

şi

controlul

specifice

2.Necesitatea stiintei administratiei

Nu se poate realiza perfectionarea, adaptarea continua a administratiei publice numai daca se constata anumite probleme ale realitatii curente din administratia publica. Sunt necesare cercetari stiintifice aprofundate a acestei administratii si, in temeiul cunostintelor dobandite, sa se formuleze propuneri in vederea organizarii rationale si de functionare eficienta a administratiei publice. Stiinta Administratiei cerceteaza atat structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei publice, dar si a administratiei publice in totalitate, folosindu-se de aceste cercetari, precum si de cele intreprinse de catre stiintele vecine referitor la administratia publica.

Administraţia este o activitate veche, întâlnită în toate ţările şi la toate nivelurile de guvernare. Cu toate acestea, există o anumită confuzie în ceea ce priveşte terminologia utilizată,

astfel:

unii folosesc sintagma “ştiinţa administraţiei”; alţii preferă să vorbească despre “ştiinţe administrative”, la plural, lăsând să se subînţeleagă faptul că, nu există încă o ştiinţă a administraţiei în sens propriu, ci numai discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraţia; alţii folosesc expresia “administraţie publică”, echivalentul termenului englez “Public Administration”, care abordează obiectul specific al disciplinei, dar lasă în suspensie problema de a şti dacă avem sau nu de a face cu o nouă ştiinţă. Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenţele asupra conţinutului ştiinţei administraţiei, ceea ce se explică prin extrema diversitate a curentelor pe care le găsim la originea acestei discipline. În sens tradiţional, administraţia publică reprezintă “un ansamblu de activităţi implicate în susţinerea politicilor şi programelor grupărilor aflate la putere”. Ea include anumite responsabilităţi de execuţie, care diferă de la un departament la altul, fiind focalizată îndeosebi în domeniile planificării, organizării, coordonării şi controlului operaţiilor guvernamentale. Literatura de specialitate a abordat şi problema asemănărilor sau deosebirilor dintre administraţia publică şi cea privată. Expresia “publică” are legătură cu publicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evidenţiază caracterul public, în opoziţie cu cel privat al subiectului, având se pare cea mai adâncă rezonanţă din forma de proprietate (publică, respectiv privată, după caz). În acest sens au fost lansate două teze şi anume:

- administraţia publică se distinge de administraţiile private; - administraţia publică se identifică cu administraţiile private.

Prima teză, având caracter clasic, apără natura specifică a administraţiei publice, deoarece acţionează în serviciul general, este un aparat de acţiune al puterii politice şi deci nu poate fi confundată cu administraţia privată. Această teză a fost forţată până la extrem, în administraţia franceză, care a făcut o distincţie tranşantă între administraţiile publice şi cele private. Administraţiile de stat deţin monopolul de gestiune asupra funcţiilor considerate ca publice, prin natura lor. Spre deosebire, alte servicii sunt de natură privată şi chiar dacă le prestează statul, acest fapt este doar ocazional, accidental; statul nu întreprinde activităţi individuale particulare iar dacă i se impune acest lucru, trebuie să o facă pentru satisfacerea interesului general, public.

Totuşi, administraţia publică emană din puterea politică şi beneficiază de puterea rezervată conducătorilor. Astfel, ea dobândeşte prerogative parti-culare şi privilegii, determinând ca interesele sale să devină unilaterale şi anume: putere de acţiune unilaterală şi realizarea unilaterală a contractelor administrative. Apare astfel un dezechilibru profund, justificat de prăpastia care există între interesul privat şi cel public. Există pericolul ca administraţia să acţioneze numai în folosul său şi de aceea este necesară instituirea unor norme juridice specifice cărora să li se supună funcţia publică. Acest cadru legal trebuie să cuprindă privilegiile, dar şi constrângerile lucrătorilor din administraţia publică, necunoscute per-sonalului din întreprinderile private. Departajarea între public şi privat se efectuează în funcţie de sarcina pe care o îndeplineşte interesul general prin proprii salariaţi, şi care face ca serviciile publice să nu poată fi asimilate activităţilor private, altfel spus, să nu poată fi privatizate. Or, realitatea a dovedit că multe dintre activităţile considerate prin excelenţă publice

(educaţie, sănătate, gospodărire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare corespunzătoare. Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a doua concepţii, potrivit căreia administraţia de stat se identifică cu afacerile private. În această optică, administraţia publică nu este altceva decât o întreprindere, ale cărei structuri organizatorice sunt identice cu cele aparţinând unei instituţii private. Un asemenea punct de vedere triumfă cu precădere în S.U.A. şi este justificat chiar de către orientările doctrinare, conform cărora procesul de asimilare public-privat se supune imperativelor democratice. Astfel, dacă se doreşte apărarea drepturilor şi libertăţilor individuale şi autonomia administrativă este necesar ca serviciile publice şi agenţiile corespunzătoare acestora să fie supuse regulilor de drept comun. În felul acesta, administraţia publică trebuie să-şi îndeplinească sarcinile, la aceleaşi standarde de calitate ca o instituţie particulară. Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la bază raţiuni de eficientizare

a activităţilor sectorului public. Regulile de gestiune aparţinând întreprinderilor private, pot fi şi

trebuiesc aplicate şi serviciilor publice. Preocupările de reducere a costurilor şi de sporire a randamentului trebuie să pătrundă şi în sectorul public. Aceste imperative conduc la identificarea administraţiei publice cu administraţiile private şi la refuzul de a delimita funcţia publică, de restul pieţei muncii. Creşterea rolului statului în viaţa economică a dus la asumarea de către administraţia publică a numeroase activităţi, comparabile cu cele întreprinse în sectorul particular. Şi, totuşi, prerogativele multiple atribuite administraţiei au apărut ca tot atâtea obstacole în calea democratizării sale. Ele sunt, în egală măsură, contrare unei bune gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun şi crearea unei legislaţii specifice au încurajat lipsa de iniţiativă şi adoptarea unei atitudini pasive în administraţia publică. Alinierea necesară a administraţiei publice la regulile juridice atribuite particularilor şi la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie să ducă la ignorarea specificului administraţiei publice. Aceasta reprezintă un instrument de acţiune finanţat din fonduri publice, un mijloc prin care statul îşi exercită propriile funcţii. Administraţia publică contribuie la realizarea de utilităţi sociale, fie prin ea însăşi, fie prin controlul şi orientarea iniţiativelor private. Această finalitate specifică serviciilor publice, nu poate fi contestată chiar dacă administraţia publică este încurajată să se inspire din virtuţile sectorului privat.

3.Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ)

Între noţiunea de drept administrativ si cea de stiinţa administraţiei nu se poate pune

semnul egalităţii. Dreptul administrativ si stiinţa administraţiei urmăresc scopuri diferite fără a folosi aceleasi mijloace. Dreptul administrativ este alcătuit din totalitatea normelor de drept care reglementează raporturile stabilite între autorităţile sau organele administrative, precum si raporturile dintre acestea si cetăţeni în timp ce stiinţa administraţiei foloseste informaţii din diverse ramuri ale stiinţelor sociale – sociologie, economie, psihologie, istorie – în scopul eficientizării administraţiei publice prin pregătirea de menegeri cu o înaltă calificare. Cele două noţiuni au în comun faptul că motorul principal care se ascunde în spatele lor

îl reprezint interesul general pe care administraţia îl slujeste.

Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea şi funcţionarea

autorităţilor administraţiei publice. Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfăşurare a activităţii administraţiei, normele sale conferind administraţiei publice puteri, prerogative care nu există la normele de drept ce reglementează relaţiile dintre particulari. Această caracteristică face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a părţilor, fiindcă dreptul administrative acţionează în regim de putere publică, normele sale având caracter imperativ.

Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraţiei, poate fi definit ca ramură a dreptului public formată din normele juridice ce reglementează relaţiile sociale privind constituirea, organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, în regim de putere publică, statutul funcţionarilor publici şi responsabilitatea administraţiei. Ramura dreptului administrativ reprezintă obiectul de cercetare al ştiinţei dreptului administrativ care, cercetează normele juridice aplicabile administraţiei, evoluţia istorică a ramurii de drept şi aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs

Curs 3 Metode si principii ale stiintei administratiei

3.1. Metodele de cercetare în ştiinţa administraţiei

1. Concepte şi metode de cercetare aplicate în administraţia publică

2. Metode de organizare utilizate în sfera administraţiei publice

3.2. Principii ale stiintei administratiei 1.Pricipii generale 2.Principii speciale

3. 1. Metodele de cercetare în ştiinţa administraţiei

1. Concepte şi metode de cercetare aplicate în administraţia publică

Metoda sau metodologia înseamnă un mod organizat, sistematizat de gândire şi activitate şi implică o direcţie susceptibilă de a fi definită şi urmată cu regularitate în operaţiunile mintale. Metodologia, în general, reflectă complexitatea vieţii sociale pe care omul caută să o cunoască mai bine, iar conţinutul său este independent de obiectul cercetării. Ansamblul metodologic se află într-o continuă evoluţie, pe măsura amplificării domeniului de investigare şi de cunoaştere. Metodologia este unitară, şi urmăreşte un obiectiv dublu: cunoaşterea şi acţiunea. Alături de metodologia cunoaşterii există o metodologie a acţiunii. În această concepţie,

metodologia constituie folosirea coerentă a diferitelor mijloace, în vederea obţinerii unui rezultat. Prin prisma acestui conţinut dual, metodologia se găseşte implicată în acţiunea dinamică şi contribuie la cercetarea eficienţei. Finalitatea sa constă în a contribui la o mai bună cu-noaştere pentru a acţiona mai bine. Metodologia cunoaşterii în administraţia constă dintr-un ansamblu de mijloace şi proceduri utile, pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ. A aplica metodologia cunoaşterii la obiectul de cercetare alcătuit de administraţie, înseamnă a constitui un sistem coerent de investi-gare, care asigură posibilitatea de a percepe şi înţelege realitatea administrativă din oricare domeniu. A percepe, a sesiza cu ajutorul gândirii, obiectul administraţiei înseamnă delimitarea domeniului de investigare şi descoperirea elementelor sale constitutive. Metodologia cunoaşterii facilitează înţelegerea realităţii administrative şi implicit definirea obiectului cercetat. Însăşi noţiunea de metodă în administraţia publică apare ca rezultatul unui proces de teoretizare şi generalizare. Temeiul generalizării îl constituie activitatea specifică domeniului administrativ, referitoare la rezolvarea problemelor concrete. Din punct de vedere metodologic, în administraţia publică se pot distinge metode de cercetare a administraţiei şi metode de organizare a acesteia. În demersul său, cercetătorul care studiază administraţia publică trebuie să aibă în vedere două probleme:

1. delimitarea domeniului de studiu;

2. stabilirea tehnicilor de investigare pe care le va utiliza.

În privinţa delimitării domeniului de cercetare, studiile consacrate administraţiei pot fi împărţite în două categorii şi anume: parţiale şi globale. În cadrul studiilor parţiale intră monografiile de diferite tipuri care abordează: un serviciu, un grup de servicii sau o direcţie administrativă, un corp de funcţionari publici, administraţia urbană sau cea rurală, administraţia locală, etc. În categoria studiilor globale (de ansamblu)se includ lucrări cu caracter general, tratându-se în mod sistematic, ansamblul problemelor administraţiei. La rândul lor tehnicile de investigare în administraţie ca ştiinţă socială, sunt similare celor întâlnite la ştiinţele umaniste. Dintre asemenea tehnici şi metode, cele mai importante sunt:

cercetarea documentară, care se bazează pe studierea unor documente administrative, precum statistici, acte normative, organigrame, ce permit o vedere clară şi o înţelegere rapidă a unui serviciu administrativ. Analiza acestor elemente de studiu se poate face, atât după o metodă de interpretare clasică (în care intră interpretarea sociologică sau psihologică), cât şi după metoda cantitativă, care permite formularea unor reguli sau principii; cercetarea directă, care poate fi extinsă atunci când vizează un organ administrativ al statului, studiat prin sistemul eşantionului reprezentativ. De asemenea, se poate utiliza cercetarea directă intensivă care presupune convorbiri cu funcţionarii publici; utilizarea chestionarelor şi anchetelor. Această metodă constă în formularea unei serii de întrebări concrete, lipsite de echivoc (pentru a nu genera interpretări diferite) şi colectarea răspunsurilor de la persoane reprezentative din colectivitatea interogată. Ancheta se concretizează într-un chestionar statistic şi priveşte situaţii care nu se pot exprima în unităţi de măsură, iar aprecierea rezultatelor trebuie să rezulte doar din prelucrarea materialului adunat. Culegerea de informaţii prin metoda chestionării pe teren, se deosebeşte de anchete prin faptul că răspunsurile definitive la un anumit grup de întrebări nu mai sunt formulate direct de persoanele întrebate, ci de persoana care chestionează.

metoda cazurilor, care este specifică administraţiei publice şi se utilizează cu precădere în SUA şi Franţa. Cazurile concrete se pot referi, fie la o problemă generală (elaborarea unei lucrări sau a unui plan de urbanism), fie la o problemă specială (revocarea unui funcţionar). Cazul poate fi studiat şi dezbătut într-o instituţie universitară sau într-un organism însărcinat cu formarea şi perfecţionarea funcţionarilor. Studiul permite, fie descoperirea unor soluţii de îmbunătăţire a organizării administrative, fie formularea de propuneri privind remedierea deficienţelor şi identificarea tendinţelor generale; metoda statistică, de cercetare a faptelor, se caracterizează prin studierea cantităţii fenomenelor. Ea se utilizează acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ, iar valoarea metodei este determinată de comensurabilitatea cifrelor care permite determinarea proporţiilor dintre fenomenele, în prealabil, evaluate.

2. Metode de organizare utilizate în sfera administraţiei publice

În plan organizatoric, în metodologia de cercetare în administraţia publică ca şi a celei private se pot distinge două faze:

a) stabilirea obiectivelor ce urmează a fi îndeplinite, care se cuprind într-un plan de

activitate al instituţiei respective;

b) realizarea activităţilor corespunzătoare acestui plan, prin acţiunea funcţiei de control

din procesul de administrare. Întocmirea unui plan de activitate este indispensabilă în orice instituţie administrativă. Conţinutul planului trebuie să fie în concordanţă cu obiectivele de îndeplinit şi resursele disponibile. Planul se întocmeşte pentru a stabili o ierarhie a obiectivelor şi a coordona activitatea în interiorul unei instituţii, în vederea atingerii unui scop comun. Deşi se bazează pe folosirea la maximum a posibilităţilor existente, alcătuirea planului trebuie să ţină seama şi de necesitatea constituirii unei rezerve. Experienţa a demonstrat că întocmirea de planuri, fără conceperea de rezerve, duce la apariţia unor deficienţe la nivelul compartimentelor funcţionale, care pot paraliza întreaga activitate a instituţiei. Este de dorit ca planul să fie complet, iar fiecare acţiune să aibă un termen precis de realizare, precum şi resursele necesare. În vederea realizării obiectivelor prevăzute în planul de activitate al instituţiei administrative, se utilizează anumite metode de organizare, care contribuie, totodată, la sporirea eficienţei activităţii în acest sector. Asemenea metode sunt:

1. Metoda utilizării de formulare adecvate activităţii instituţiilor din administraţie. În acest fel, se asigură organului administrativ numai datele strict necesare pentru rezolvarea problemei respective şi se realizează soluţionarea simplă şi rapidă a cererilor. Folosirea formularelor tipizate este raţională şi se impune, deoarece evită repetarea aceluiaşi text şi nu încarcă activitatea administraţiei cu examinarea unor date inutile. Utilizându-se asemenea imprimate, se completează numai datele minime, pentru a reflecta în documentul administrativ, ce urmează a fi emis, particularităţile individuale ale cazului (numele şi domiciliul solicitantului

etc.). În ansamblu, extinderea folosirii formularelor în administraţia publică amplifică eficienţa acestei activităţi şi îmbunătăţeşte raporturile dintre ea şi colectivităţile umane. În viitor, pe măsura introducerii tehnicii de calcul moderne în administraţia publică, se impune întrebuinţarea unor chestionare şi formulare cu un conţinut standardizat.

Pe de altă parte, folosirea de formulare cu un conţinut neadecvat sau situaţii pe care acestea nu le prevăd, nu mai este raţională. Astfel, formularul poate să devină un instrument eronat de lucru, deoarece el estompează particularităţile cazului concret. De asemenea, nerespectarea unor limite raţionale, în utilizarea imprimatelor duce la înstrăinarea de problemele cetăţeanului şi la pericolul unei activităţi mecanice care nu ţine seama de situaţia reală, la irosirea resurselor umane. 2. Metoda colectării datelor necesare pentru soluţionarea cererilor. Activitatea de rezolvare a unei cereri coincide cu circuitul lucrării respective între compartimentele administrative de specialitate, care se cere a fi conceput pe baze raţionale. Prin circuitul raţional al unei lucrări se înţelege utilizarea unei metode adecvate prin care să se asigure obţinerea tuturor datelor necesare unei soluţionări concrete, cu un consum minim de efort şi de timp, atât pentru administraţie cât şi pentru solicitant. În statul de drept, timpul cetăţeanului este la fel de preţios ca acela al funcţionarului public, urmărindu-se folosirea raţională a tuturor resurselor umane ale societăţii. În acest scop, în administraţia publică se pot utiliza două modalităţi de organizare a circuitului lucrărilor. În una dintre acestea, solicitantul care îşi înregistrează cererea este obligat să anexeze documentele necesare rezolvării cazului său. În cealaltă, solicitantul depune numai cererea, iar documentele necesare soluţionării sunt colectate de către lucrătorii din administraţie. Aşadar, în prima metodă, solicitantul este cel care pregăteşte dosarul, prezentând documentele necesare, astfel încât instituţia publică să poată soluţiona cazul pe baza actelor anexate, (aproape) fără nici un fel de investigaţii suplimentare. Deşi metoda pare comodă şi simplă pentru ambele părţi, ea generează şi incoveniente. Astfel, cu excepţia actelor de stare civilă care trebuie procurate de solicitant, de obicei, rezolvarea problemei necesită colaborarea mai multor organe administrative diferite. De exemplu, pentru a se elibera o autorizaţie de construcţie a unui imobil, este necesar un aviz de la serviciul arhitecturii asupra proiectului, de la organele sanitare, de la ROMTELECOM, ELECTRICA, DISTRIGAZ, etc. asupra respectării diferitelor cerinţe. Or, dacă obligaţia de a colecta toate avizele revine solicitantului, el pierde mult timp, deoarece fiecare instituţie analizează de la început cazul, înainte de a-şi da avizul. Normal ar fi ca, problema să fie analizată prin colaborare şi numai cu privire la aspectele tehnice, particulare, necesare la completarea dosarului respectiv. De multe ori, din considerente de supraasigurare, i se cer solicitantului multe acte inutile, de exemplu o serie de adeverinţe care confirmă datele deja existente în actele dosarului. Ca urmare, apare raţională doar cea de-a doua variantă, a rezolvării din oficiu de către organul administrativ. În acest caz, solicitantul supune cererea spre soluţionare instituţiei publice competente, anexând un minimum de documente. De exemplu, la cererea pentru obţinerea unei autorizaţii de construcţie, se anexează planul acesteia, iar toate documentele utile rezolvării ei, sunt colectate de instituţia administrativă care ia decizia finală. Pentru aceasta, strângerea documentelor nu reprezintă un volum prea mare de activitate.

În practică, cererea solicitantului şi documentele personale se trimit spre avizare tuturor organelor interesate şi printr-o simplă rezoluţie, pe această cerere, se acordă avizul necesar. Astfel, se realizează economii materiale şi de timp, deoarece analiza proiectului se face în ansamblu, complet şi pe loc, atunci când instituţia publică întocmeşte un referat sau acordă avizul său de specialitate. Realizarea unui circuit raţional al lucrărilor se fundamentează pe studierea unor probleme de organizare şi tehnică administrativă. În acest scop, este necesar să se definească

etapele soluţionării lucrărilor, care sunt:

intrarea lucrării, care reprezintă momentul în care o instituţie administrativă primeşte o problemă spre rezolvare. După primire, lucrarea trebuie imediat şi necondiţionat înregistrată, prin atribuirea unui număr de ordine de către compartimentul competent al instituţiei respective; soluţionarea lucrării, care ia forme concrete adecvate problemei de rezolvat şi are

loc pe durata de timp dintre intrarea lucrării şi transmiterea deciziei administrative către persoana interesată. Lungimea acestui interval de timp este influenţată de:

a) numărul locurilor de oprire ale lucrării, prin trecerea acesteia de la un funcţionar la

altul;

b) timpul de aşteptare, adică perioada în care documentaţia completă este studiată în

vederea adoptării deciziei;

c) durata etapei operative de luare a deciziei, respectiv intervalul în care funcţionarul

competent examinează piesele dosarului şi gândeşte asupra variantelor posibile de soluţionare şi

ia decizia. Fundamentarea raţională a acestor etape se presupune respectarea unor condiţii, şi

anume:

diminuarea locurilor de oprire a lucrărilor, eliminarea staţionărilor inutile;

renunţarea la colectarea unor date inutile, de la alte compar-timente specializate; un

loc de oprire nejustificată tergiversează soluţionarea problemei şi consumă timpul funcţionarilor cu lectura şi gândirea asupra unei lucrări a cărei rezolvare nu este de competenţa lor. diminuarea timpului de aşteptare prin atribuirea dreptului de decizie chiar funcţionarului care a studiat efectiv lucrarea, urmând ca în cazuri complexe să ceară sprijinul şefului său direct. 3. Metoda repartizării funcţionarilor şi lucrărilor în instituţia administrativă. Activitatea unei instituţii administrative este condusă de şeful acesteia, care răspunde de organizarea ei raţională şi eficientă. Este eronată practica prin care şeful urmează să rezolve cât mai multe lucrări; el soluţionează numai pe acelea care nu pot fi repartizate spre soluţionare altor funcţionari. Unii funcţionari lucrează direct cu publicul, la ghişee, alţii sunt implicaţi în pregătirea deciziilor administrative. În practică se constată o tendinţă de a se repartiza un număr prea mare de funcţionari în comparti-mentele care lucrează, fie direct cu şeful instituţiei, fie la pregătirea deciziilor. Astfel, este afectată calitatea activităţii desfăşurate cu publicul, prin apariţia unei aglomerări de solicitanţi care îşi pierd timpul aşteptând să ajungă la ghişeu.

Desfăşurarea în condiţii normale a activităţii este determinată de modul de organizare şi nu de excesul de personal. În limite raţionale, durata stabilită pentru primirea solicitanţilor poate să fie mică, iar în restul timpului de lucru, trebuie să se creeze condiţii ca funcţionarul să nu fie întrerupt de public. În practică, adesea aceste proceduri de organizare nu sunt respectate. Astfel, în timpul de primire al solicitanţilor, şeful compartimentului sau al instituţiei convoacă vreo şedinţă cu personalul, cheamă un funcţionar pentru anumite consultaţii sau pleacă din instituţie, în loc să acorde audienţe. De aceea, la repartizarea lucrărilor în instituţiile administrative trebuie să se aibă în vedere necesitatea de a asigura servirea directă şi continuă a solicitanţilor. Este considerată judicioasă o structură administrativă care permite ca, în condiţii normale de activitate,

conducătorul să dispună de o anumită rezervă, pe care o poate folosi în cazuri de necesitate. 4. Metoda consfătuirilor. Această metodă reprezintă, modalităţi de coordonare a activităţii, şi de popularizare, sau clarificare a anumitor probleme administrative. Consfătuirile consumă o mare parte din timpul de lucru, mai ales al funcţionarilor de conducere. Uneori, conducătorii nu mai au timp pentru a transmite subordonaţilor recomandările făcute la asemenea întruniri; or, funcţionarii necunoscând acele recomandări, îşi declină competenţa privind rezolvarea problemelor. Lucrările aşteaptă să fie rezolvate de conducătorul instituţiei, în timp ce acesta participă la alte consfătuiri, ceea ce înseamnă că activitatea lui nu este bine organizată. Numărul consfătuirilor trebuie să fie raţional. În limitele raţionale, ele se dovedesc a fi utile în activitatea administraţiei, facilitând realizarea unui acord rapid între cei implicaţi. Consfătuirile simplifică rezolvarea problemelor şi facilitează colaborarea organelor administrative şi, ca urmare, rolul lor se amplifică. Ele dau rezultate eficiente dacă sunt pregătite şi organizate temeinic, cu un scop precis şi clar stabilit.

2.2. Principii ale stiintei administratiei

Principii generale aplicate în ştiinţa administraţiei În ştiinţa administraţiei şi în activitatea din administraţia publică sunt utilizate, atât principii cu un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă, cât şi principii specifice, anumitor activităţi din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea şi aplicarea metodelor. Principiile generale folosite în ştiinţa administraţiei sunt:

1)administraţia publică se află în serviciul omului; 2) administraţia publică se subordonează interesului general (public); 3) adaptarea administraţiei trebuie să se adapteze la mediul în care-şi desfăşoară activitatea; 4) cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare; 5) respectarea normelor de drept în înfăptuirea administraţiei publice; 6) asigurarea profesionalizării funcţiunii publice; 7) creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea permanentă a activităţii şi structurii administrative.

Primul principiu este cel mai important şi constituie cheia de boltă a activităţii administraţiei publice. Pornind de la faptul că, misiunea adminis-traţiei este de servire a persoanei umane şi ca atare toate resursele şi metodele administraţiei sunt subordonate acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat. El este însă fundamental, pentru că activitatea administraţiei se sprijină pe moralitate, etică şi respect faţă de om. Aceste precizări sunt legiferate şi în Constituţia ţării noastre din 1991, chiar în primul articol; astfel România este considerată “stat de drept, democrat şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane şi dreptatea, reprezintă valori supreme şi sunt garantate.” Realizarea dreptăţii înseamnă judecata după lege, după conştiinţa şi morala creştină. Uneori, o lege poate fi eronată sau nedreaptă şi atunci, realizarea dreptăţii constituie un imperativ fundamentat pe principii constituţionale, superioare legii respective. În acest mod, apare distincţie între dreptate şi legalitate.

Aplicarea aceluiaşi principiu necesită soluţionarea unor probleme diverse şi generează totodată nevoia de a răspunde la întrebări, cum sunt:

dacă activitatea administraţiei dintr-o ţară sau alta se sprijină întotdeauna pe acest

principiu;

care metode şi tehnici administrative corespund cel mai bine concepţiei democratice;

cetăţeanul poate fi convins de obligaţiile pe care le are în comunitate, prin metode de

constrângere sau dimpotrivă, conştientizează singur acest lucru; Principiul la care ne-am referit mai este necesar şi pentru a evita transformarea administraţiei într-o instituţie aflată în slujba ei însăşi, care ar deveni un sistem închis şi cu o structură tot mai încărcată, fiind excesiv de birocratizată. Funcţionarul public nu se află în slujba statului, ci a cetăţeanului şi acesta este un laitmotiv al activităţii cotidiene pe care o desfăşoară şi căreia trebuie să-i descopere profunda semnificaţie. Al doilea principiu reprezintă o consecinţă firească şi se intercondiţionează cu primul principiu. Dacă administraţia are ca obiectiv servi-rea omului, fără îndoială că trebuie să servească pe toţi membrii colectivităţii respective. În acest mod, este acoperit interesul public. Desigur că, la scara societăţii, primează interesele comune ale membrilor colectivităţii; interesul general are mai mare importanţă decât interesul unui singur om. Ca atare, în activitatea administraţiei publice trebuie să se respecte această prioritate; mai mult, administraţia este obligată să satisfacă interesele generale, apărarea societăţii şi a ordinii publice, mer-gând până la a sacrifica interesele individuale. Privilegierea cerinţelor generale, de către administraţie, nu diminuează importanţa primului principiu; tocmai faptul de a fi în slujba omului impune administraţiei publice să dea prioritate satisfacerii cerinţelor sociale; altfel ar fi periclitată însăşi existenţa umană. Cel de-al treilea principiu presupune ca, în vederea îndeplinirii obiectivelor sale, administraţia să se adapteze în mod continuu mediului în care evoluează. Astfel, se creează posibilitatea ca aparatul ei administrativ să fie pregătit, în orice moment, pentru a face faţă circumstanţelor aflate în continuă transformare. Acest principiu este perceput şi ca o obligaţie a administraţiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesităţile mereu crescânde ale vieţii sociale.

Totodată, aplicarea principiului respectiv asigură concretizarea în practică prin administraţia publică a sarcinilor încredinţate de puterea politică. În aplicarea principiului al patrulea, de cunoaştere a cerinţelor sociale actuale şi de previziune a celor viitoare, administraţia trebuie să fie organizată temeinic, pentru a răspunde exigenţelor cetăţenilor. Este necesară cunoaşterea profundă a cerinţelor fiecărei colectivităţi. Pe baza studierii datelor statistice şi a altor metode de cercetare, administraţia va căuta să prevadă care sunt domeniile în care se înregistrează mutaţii mari, unde, cerinţele vor creşte mai mult, pentru orientarea adecvată şi intensificarea eforturilor sale. Potrivit principiului al cincilea, întreaga activitate din administraţia publică, funcţionarea aparatului instituţional trebuie să se realizeze într-un cadru legal, conform cu prevederile actelor normative în vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creează în administraţie premise pentru o activitate raţională şi eficientă, în interesului cetăţeanului şi al societăţii. Dimpotrivă, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din admi-nistraţie să fie iraţională şi neeficientă, sau mai grav, devine posibil ca actele emise să nu aibă caracter legal, urmând a fi anulate de însăşi instituţia publică emitentă. În concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienţei, pentru a

justifica o ilegalitate. În concordanţă cu principiul al şaselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare, necesită o pregătire corespunzătoare a personalului instituţiilor administrative. Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al funcţionarilor determină calitatea actului administrativ. În acest context, prezintă o importanţă majoră, adoptarea şi aplicarea în practică a unui Statut al funcţionarilor publici, în care să fie reglementate drepturile şi obligaţiile acestora, inclusiv asigurarea condiţiilor de remunerare a acestora, corespunzător funcţiei îndeplinite şi de manifestare a deontologiei profesionale. Conform celui de-al şaptelea principiu, cercetările întreprinse în administraţia publică urmăresc îmbunătăţirea continuă a activităţii şi structurii acesteia. Mersul ascendent al societăţii impune pentru ştiinţa administraţiei publice elaborarea unor noi soluţii, adaptate mereu realităţilor economice şi sociale. În acelaşi timp, toate obiectivele administraţiei publice nu pot fi concepute şi materializate decât în condiţii de eficienţă şi raţionalitate. De aceea, ştiinţa administraţiei a fost caracterizată şi ca o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei, iar administraţia publică este privită şi ca “ştiinţa eficienţei administrative”, deoarece eficienţa apare ca un deziderat, fundamental ce vizează îndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse.

Principii specifice ştiinţei administraţiei Pe lângă principii generale, există şi principii specifice ale ştiinţei administraţiei, care se aplică numai în anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizată. Aceste principii cu caracter special sunt:

1.organizarea unitară; 2.autonomia de organizare; 3.conducerea unitară; 4.participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor; 5.comunicarea directă dintre şef şi funcţionari; 6.recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor;

7. simplificarea activităţii şi structurii administraţiei

1. Diversitatea formelor în activitatea de organizare a determinat cerinţa elaborării unei concepţii de organizare unitară în acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din faptul că evită tendinţele divergente care pot apărea în domeniul organizării, datorită numărului mare de instituţii publice. O organizare diversă, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creează disfuncţionalităţi în planul conducerii, coordonării şi controlului. De aceea, nu se recomandă o organizare perfectă, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituţii administrative, (care ar contraveni funcţionării ansamblului), deoarece rezultatul activităţii tuturor instituţiilor publice este mult mai important decât o performanţă singulară. Acest principiu are aplicabilitate pe plan naţional, deoarece administraţia locală de specialitate este subordonată administraţiei centrale, iar aceasta, la rândul său, este subordonată Guvernului. 2. În concordanţă cu principiul anterior, acţionează al doilea principiu în activitatea administrativă, şi anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explică prin însuşirea structurilor sociale de a fi autoreglabile. Administraţia publică reprezintă un subsistem al societăţii, iar instituţiile publice sunt ansambluri concrete, capabile să soluţioneze problemele legate de activitatea şi structura lor. De aceea, instituţiilor administrative beneficiază de autonomie relativă şi sunt capabile

să se autoregleze. Aceasta înseamnă că ele au posibilitatea să se adapteze la sarcinile care le revin, să caute soluţii pentru rezolvarea fiecărui caz în parte, să-şi realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmează a se manifesta, însă, într-un cadru legal, cu respectarea

normelor juridice şi reprezintă ceea ce se numeşte puterea de apreciere sau puterea discreţionară a administraţiei.

În lipsa autonomiei, instituţiile publice nu ar putea fi raţional organizate, deoarece pentru

funcţionarea lor ar fi necesar un număr prea mare de instrucţiuni detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instrucţiunile care se referă la instituţiile administraţiei să stimuleze caracteristica lor de autoreglare; în caz contrar, s-ar majora în mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ. 3. Principiul conducerii unitare se află în concordanţă cu cel al organizării unitare şi reprezintă o cerinţă obligatorie în orice condiţii şi la toate nivelurile activităţii sociale.

O conducere realizată pe baze ştiinţifice asigură o unitate fermă, atât în planul gândirii,

cât şi în cel al acţiunii. Dar această unitate nu este incompatibilă cu un schimb liber de păreri, în cadrul căruia pot să apară şi puncte de vedere diferite. Astfel, în faza de elaborare a deciziilor,

trebuie asigurate condiţii pentru dezbaterea complexă a problemelor şi realizarea unei largi confruntări de opinii, în scopul fundamentării cât mai temeinice a soluţiilor. Însă, odată ce s-a

ajuns la o concluzie şi s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toţi, chiar şi pentru cei care au avut altă părere. Realizarea conducerii unitare în administraţia centrală este compatibilă cu asigurarea autonomiei locale în unităţile teritorial-administrative, care trebuie să satisfacă cerinţele colectivităţilor locale, dar să nu contravină principiului unităţii.

În practică, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare şef al unei instituţii

publice să stabilească o direcţie unitară de acţiune, de la care să nu admită abateri. În acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcţionar să depindă ierarhic de un singur şef şi să nu

primească, în acelaşi timp, dispoziţii de la mai mulţi şefi. 4. Participarea funcţionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea sistematică a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, întrucât de efortul lor depind în ultimă instanţă, realizările în plan administrativ. Astfel, orice conducător eficient trebuie, nu numai să încurajeze funcţionarii în iniţiativele lor, dar să le acorde anumite răspunderi în planul conducerii, în limita competenţelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conducătorul cere, ori de câte ori are posibilitatea, sugestii şi propuneri de la subalterni. Această metodă are efecte psihologice semnificative, dacă funcţionarii care participă la elaborarea programului sau a deciziilor respective le consideră ca fiind ale lor şi, în consecinţă asumă răspunderea pentru îndeplinirea acestora. Se porneşte, deci, de la premisa că, interesul pentru deciziile proprii este mai mare decât faţă de ale celorlalţi. A da colaboratorilor sentimentul că ei şi-au stabilit propria lor sarcină, este metoda cea mai potrivită de a obţine de la ei rezultate superioare. Aplicarea acestui principiu necesită respectarea anumitor reguli, dintre care menţionăm:

şeful

instituţiei/compartimentului, care urmează să-şi asume direct răspunderea;

colaboratorii trebuie moderaţi, pentru a nu aduce puncte de vedere parţiale care să

prejudicieze viziunea unitară realizată şi pentru a elimina gradul de influenţă asupra celorlalţi funcţionari.

după

elaborarea

unei

decizii,

ultimul

cuvânt

trebuie

să-l

aibă

dacă colectivul de funcţionari nu poate aduce o contribuţie reală la luarea deciziei,

este inutil să i se ceară părerea, mai ales, în anumite probleme care-i depăşesc competenţa;

este recomandabil ca, ori de câte ori se ia o decizie la care unii funcţionari au avut un rol deosebit, să se menţioneze numele şi contribuţia lor. În acest mod se încurajează spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca şi spiritul de solidaritate pentru acţiunile efectuate în comun. 5. Funcţionarii publici îşi îmbunătăţesc rezultatele, dacă sunt bine şi la timp informaţi de către superiorii lor. Dacă şeful ascunde faţă de funcţionari condiţiile în care se înfăptuieşte misiunea instituţiei în ansamblu, dificultăţile apărute sau rezultatele obţinute în fiecare etapă, colectivul de funcţionari este lipsit de informaţiile necesare pentru realizarea în condiţii de eficienţă a activităţii sale. Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la curent cu activitatea instituţiei, se consideră diminuaţi în valoarea lor profesională, lipsiţi de încrederea şi respectul pe care le merită. Comunicarea conferă substanţă, atât acţiunilor realizate, cât şi colaborării dintre conducere şi funcţionari. Conducătorul care consideră că-şi sporeşte puterea, păstrând anumite secrete faţă de colaboratorii săi direcţi, greşeşte şi astfel scade eficienţa activităţilor respective. Se apreciază că cea mai judicioasă metodă de comunicare a şefului constă în a se adresa direct funcţionarilor pentru a-i cunoaşte, a-i înţelege, a-i cointeresa şi a-i integra creator în structura funcţională a instituţiei publice. Cunoaşterea subordonaţilor nu se poate obţine numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace pur personale, care diminuează autoritatea şi obiectivitatea şefului.

“Este de preferat ca şeful să nu se amestece în problemele prea intime sau particulare ale colaboratorilor, chiar dacă cunoscându-le, obţine informaţii mai precise. Atunci când este necesar să se obţină şi unele date despre viaţa particulară a subalternilor, ele trebuie reduse la strictul necesar şi urmează a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare decât în interesul funcţionarilor sau al activităţii instituţiei. Dacă informaţiile deţinute au un caracter confidenţial sau pot aduce prejudicii celui în cauză prin difuzarea lor, discreţia devine obligatorie; ea ţine de secretul profesional şi de moralitatea şefului”. 6. Una din modalităţile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi a le îmbunătăţi activitatea, constă în a-i aprecia şi a-i premia. Aprecierea trebuie să fie meritată şi sinceră. Dacă recompensa se acordă pe nedrept, ea îl demobilizează pe cel care beneficiază de ea, întrucât acesta nu mai depune nici un efort pentru a-şi depăşi valoarea. În acelaşi timp, ea are rezultate negative şi pentru ceilalţi funcţionari, deoarece în loc să-i stimuleze spre o activitate merituoasă, îi incită la acţiuni de captare a bunăvoinţei şefului. Pe de altă parte, pentru a eficientiza activitatea instituţiei, un conducător trebuie să aplice sancţiuni funcţionarilor nedisciplinaţi sau care au greşit. O conduită corectă din partea şefului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituţiei şi funcţionarilor. În practică, conducătorul instituţiei publice obţine de la funcţionari rezultate superioare, în măsura în care el manifestă interes şi pentru realizarea aspiraţiilor personale ale acestora. Ar constitui o eroare dacă s-ar considera că toţi funcţionarii dintr-o instituţie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcţionari nu colaborează, decât în măsura în care îşi ating şi scopurile

proprii. Însă, un conducător eficient urmează să utilizeze aspiraţiile personale ale funcţionarilor, pentru realizarea scopurilor instituţiei, satisfăcând în acelaşi timp şi interesele celor în cauză. 7. Principiul simplificării activităţii şi structurii administraţiei se opune supradimensionării aparatului de stat, funcţionării unor structuri paralele cu atribuţii similare, birocraţiei inutile, soluţiilor complicate şi formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte dăunătoare şi costuri nejustificate. Simplificarea administraţiei, implicit a aparatului administrativ

de stat, trebuie să se facă în mod raţional, în concordanţă cu cerinţele reale ale bunei funcţionări a instituţiilor publice. În acest sens, se disting două direcţii principale de acţiune:

o simplificare internă, realizată din interiorul organelor şi instituţiilor publice şi care se referă la activitatea şi structura acestora. Astfel, se elimină formele de activitate şi acţiunile inutile, precum şi structurile neraţionale; o simplificare externă care se referă la activitatea şi structura exterioară a administraţiei publice şi se efectuează la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale şi locale. În acest mod, se elimină activităţile paralele, inutile şi compartimentele intermediare a căror existenţă nu se justifică. Literatura europeană de specialitate reţine şi alte principii specifice administraţiei, care pot avea fie efect de activare (principii proactive), fie de restrângere (principii de restricţionare) a activităţii acestui sector. Aceste principii caracterizează sectorul public şi arată prin ce se diferenţiază o organizaţie publică de una privată. Sunt două grupe de principii – principii restrictive şi principiile de acţiune (proactive).

I. Principiile restrictive (de restricţionare) sunt: legalitatea, egalitatea, obiectivitatea şi continuitatea.

Aceste principii se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către puterile publice, iar în caz contrar, cetăţeanul poate formula o plângere la tribunal. Se întâlnesc în textele Constituţiei într-o formă explicită şi au un caracter reactiv.

1. Principiul legalităţii presupune că prestarea serviciilor trebuie să se realizeze în

conformitate cu norma aplicabilă (legea) şi cu supunerea faţă de principiile dreptului, atât în

administraţia publică cât şi în cea privată.

2. Egalitatea urmăreşte promovarea echităţii cu privire la accesul la serviciile publice,

atât din punct de vedere geografic, cât şi din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie să ajungă în orice colţ al ţării, timbrul costând la fel).

3. Obiectivitatea are în vedere ca serviciile să fie prestate cu imparţialitate, justiţie şi

interes general. 4. Pe baza principiului continuităţii, prestarea serviciilor trebuie să se realizeze (ţinând cont de specificul fiecărui sector) de o manieră permanentă, regulată şi neîntreruptă (ex: poşta trebuie să funcţioneze permanent, poliţia trebuie să protejeze cetăţenii mereu etc.).

II. Principiile proactive – pot apărea în textele constituţionale, dar nu sunt exigibile în faţa tribunalelor. Aceste principii demonstrează dorinţa prestării serviciului în condiţiile cele mai bune, din partea organizaţiei. Faţă de principiile reactive, aceste principii propun ca administraţia să întâmpine evenimentele, să caute o soluţie la probleme chiar înainte ca acestea să apară, să conteze pe ajutorul cetăţenilor săi.

1. Transparenţa – cu excepţia serviciilor secrete ale statului – trebuie să dea

posibilitatea cetăţenilor şi utilizatorilor să participe la asigurarea unei funcţionări corecte a activităţii, să dispună de informaţie, ca bază de dialog între administraţie şi cetăţean. De asemenea, transparenţa trebuie să servească drept instrument de control a administraţiei publice din partea cetăţenilor. Acest principiu nu operează în sectorul privat.

“utilizator şi proprietar” al serviciilor publice private, în calitatea sa de contribuabil. Rezultă astfel că, participarea sa este garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect, chiar prin implicarea cetăţeanului în colaborare cu unitatea prestatoare. 3. Responsabilitatea se referă la măsura în care organizaţia publică se face responsabilă de prestarea serviciului (în faţa Parlamentului dar şi în faţa cetăţenilor). Este responsabilitatea statului în faţa societăţii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le prestează dar, în general, şi pentru bunăstarea generală pe care o realizează prin intermediul altor participanţi implicaţi în crearea avuţiei naţionale. 4. Economia, eficienţa, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orientează spre acelaşi scop şi anume, o utilizare mai bună a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public trebuie să aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala publică la cât mai mult posibil. Acest principiu se relaţionează direct cu principiul eficienţei, conform căruia obiectivele publice trebuie să se obţină cu cel mai mic număr de resurse posibile. Eficacitatea se referă, în exclusivitate la îndeplinirea obiectivelor în condiţii corespunzătoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs

Curs 4

Administratia publica – mediu si sarcini 1.Mediul administratiei publice 1.1. Mediul social

1.2. Mediul politic

1.3. Mediul juridic

2.Sarcinile administratiei publice 2.1. Conceptul de sarcina in administratia publica 2.2. Clasificarea sarcinilor administratiei publice

Curs 4

Administratia publica – mediu si sarcini 1.Mediul administratiei publice

1.1. Mediul social

1.2. Mediul politic

1.3. Mediul juridic

1. RELAŢIILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE CU MEDIUL SOCIAL, POLITIC ŞI JURIDIC

1.1. Administraţia şi mediul social

1.2.

Administraţia şi mediul politic

1.3. Administraţia şi mediul juridic

După cum arată un reputat autor, administraţia publică este un subsistem din cadrul ansamblului statal, şi implicit o componentă a sistemului social global. În viziune sistemică, ea reprezintă o reunire de elemente dispuse într-o anumită structură şi supuse unor legături sau unor interacţiuni, atât între părţile care o compun, cât şi între ansamblul pe care îl alcătuieşte şi mediul social, politic şi juridic în care este integrată.

1.1. Administraţia şi mediul social

Între societate, ca sistem global, şi stat, ca subsistem component, există multiple relaţii de interdependenţă. Administraţia publică, subsistem al sistemului statal, are misiunea să promoveze, să realizeze şi să apere acele valori sociale consacrate juridic, de regulă şi în principal prin reglementări primare exterioare ei sau, cu alte cuvinte, stabilite prin lege, care exprimă anumite interese sociale, corespunzătoare unor nevoi sociale fundamentale, considerate ca atare de puterea legislativă. Ca fenomen suprastructural de natură instituţională, administraţia publică este determinată în mod esenţial de fundamentele economice pe care se sprijină, de relaţiile sociale în care se găseşte şi de modul de alcătuire şi funcţionare a statului din care face parte. Astfel, într-o economie de piaţă, administraţia publică este chemată să vegheze la asigurarea derulării normale şi legale a relaţiilor specifice iniţiativei private şi liberei concurenţe, intervenind în situaţia încălcării regulilor ce guvernează relaţiile economice, în vederea restabilirii lor. De asemenea, administraţia are responsabilitatea gestionării bunurilor din domeniul public şi privat, de interes naţional sau local, fie direct, de către autorităţile care o alcătuiesc, fie prin intermediul regiilor autonome şi al societăţilor comerciale pe care le are în subordine. Într-un stat de drept, autorităţile administraţiei publice asigură condiţiile necesare exercitării nestânjenite a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, contribuie la promovarea şi apărarea lor. De asemenea, administraţia publică asigură prestarea de servicii publice în cele mai diverse domenii: învăţământ, sănătate, cultură, edilitar-gospodăresc, ordine publică, etc. Prin toate aspectele sumar enunţate mai sus, administraţia publică intervine în mediul social, după cum acesta, la rândul lui, intervine asupra administraţiei publice. Intervenţia mediului social asupra administraţiei publice poate fi neinstituţionalizată (de natură sociologică) , atunci când se produce difuzarea în mediul administrativ a unor concepţii, obiceiuri şi comportamente îndeobşte practicate, sau poate fi instituţionalizată, atunci când prin modul de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice sunt prevăzute proceduri pentru adaptarea la nevoile diferitelor grupuri sociale. În măsura în care administraţia publică vine în întâmpinarea nevoilor sociale fundamentale şi corespunde exigenţelor privind satisfacerea acestora, există un raport de compatibilitate între ea şi mediul social, întrucât îşi îndeplineşte misiunea socială. Dacă însă, administraţia publică nu vine în întâmpinarea acestor nevoi, iar cadrul său instituţional şi funcţional nu este receptiv la informaţiile şi impulsurile mediului social, ea trebuie reformată, prin utilizarea întregii game de mijloace, de la reorganizări, până la restructurări de personal.

1.2.

Administraţia şi mediul politic

Puterea executivă este una dintre formele de manifestare a puterii publice, căreia îi corespund sub aspect organizatoric autorităţile administraţiei publice. Comparativ cu puterea legislativă, în cadrul căreia reprezentarea politică este bine conturată şi interesele politice sunt promovate într-o formă organizată, administraţia publică se distinge de mediul politic, cel puţin în majoritatea structurilor şi acţiunilor sale. Într-adevăr, deşi conducerea administraţiei publice la nivel central şi local este aleasă sau desemnată pe criterii politice, totuşi imensa majoritate a personalului din administraţie o constituie funcţionarii publici numiţi potrivit pregătirii şi competenţei lor profesionale, deoarece transpunerea legii în realitate implică un volum însemnat de activităţi tehnice. Rezultă că, între sistemul administrativ şi sistemul politic există un complex de relaţii sau conexiuni, care ajung până la existenţa unor zone de interferenţă. Trebuie însă precizat că, natura politico-administrativă a autorităţilor administraţiei publice nu face ca activitatea lor să se confunde cu activitatea politică. Activitatea administraţiei publice îşi păstrează o anumită autonomie, în raport cu activitatea politică, datorită specificităţii acţiunilor de organizare a executării legii şi de realizare a ei în concret, într-o societate democratică. Deşi legile sunt în bună parte expresia voinţei unei majorităţi politice parlamentare, punerea în executare, de către administraţie, a reglementărilor adoptate nu are caracter politic, deoarece aceasta are în vedere doar elementul juridic, eventual dublat de considerente de actualitate sau oportunitate naţională sau locală. Nu sunt admise considerente şi presiuni politice care să înfrângă legalitatea sau să afecteze, prin discriminare, egalitatea în faţa legii.

1.3. Administraţia şi mediul juridic

Mediul juridic, sau dreptul ca sistem normativ, este un produs al statului, al organelor sale, inclusiv administrative, care îşi manifestă acţiunea în mod relativ independent chiar asupra autorităţilor care îl creează, acestea fiind obligate să se supună atât reglementărilor autorităţilor superioare, cât şi propriilor reglementări. Cu alte cuvinte, autorităţile publice au un câmp limitat de acţiune, în sensul că nu pot săvârşi decât acele acte sau fapte juridice şi nu pot intra decât în acele raporturi de drept, pentru care legea le conferă o competenţă determinată. În acelaşi timp, pluralitatea, diversitatea şi volumul mare al structurilor administrative, precum şi multitudinea şi varietatea acţiunilor executive întreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe şi coordonarea activităţilor, ceea ce numai reglementarea juridică o poate realiza.

Relaţiile administraţiei publice cu mediul juridic se desfăşoară, în principal, în cadrul dreptului administrativ. Normele dreptului administrativ sunt acea categorie de norme juridice care conferă administraţiei publice posibilitatea să se manifeste în raporturile de drept ca subiecte învestite cu atribuţii de realizare a puterii executive. De aici rezultă că, dreptul administrativ determină existenţa şi acţiunea administraţiei publice. Aceasta, la rândul ei, influenţează în mod hotărâtor dreptul administrativ, deoarece majoritatea covârşitoare a normelor administrative sunt emise chiar de administraţie sau la iniţiativa ei. Având în vedere relaţiile atât de strânse dintre administraţia publică şi dreptul administrativ, vom prezenta succint câteva elemente de specificitate ale normelor de drept administrativ.

Normele de drept administrativ, pe lângă trăsăturile generale comune oricărei norme juridice, au anumite trăsături caracteristice. În primul rând, normele dreptului administrativ sunt în exclusivitate produsul voinţei autorităţilor publice legislative sau executive, iar nu a altor subiecte de drept, astfel încât ele nu pot fi reguli recunoscute sau sancţionate de stat, ca în cazul cutumei şi al reglementărilor proprii ale diverselor organizaţii sau asociaţii nestatale. În al doilea rând, emiterea normelor de drept administrativ se face în exercitarea prerogativelor de putere publică, nu ca în cazul persoanelor de drept privat care îşi pot reglementa şi ele raporturile derivând din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu, în virtutea capacităţii lor juridice de drept comun. În al treilea rând, forţa de constrângere a statului, care garantează la nevoie aplicarea normelor administrative, este exercitată chiar de autorităţile aparţinând sistemului executiv. Influenta exercitata de dreptul administrativ asupra administraţiei publice reiese si din clasificarea normelor de drept administrativ, izvoarele dreptului administrativ şi anumite trăsături ale raporturilor de drept administrativ. Normele de drept administrativ se clasifică după mai multe criterii.

A. După obiectul de reglementare, normele de drept administrativ se clasifică în norme

organice sau instituţionale, norme procedurale şi norme materiale:

1normele organice, numite şi norme de organizare, sunt cele prin care se reglementează

înfiinţarea, structura, funcţionarea şi atribuţiile autorităţilor administrative, precum şi ale instituţiilor din subordinea lor; 2normele procedurale sunt cele care reglementează forma în care se realizează anumite activităţi ale administraţiei publice (de exemplu cele privind procedura constatării şi sancţionării contravenţiilor); 3nomele materiale sunt cele care reglementează drepturile şi obligaţiile din cadrul raporturilor juridice în care intră administraţia, pentru executarea prevederilor legale, inclusiv în cazul încălcării acestor prevederi de către subiectele de drept.

B. După sfera de cuprindere a relaţiilor sociale reglementate, normele de drept

administrativ se clasifică în norme generale, norme speciale şi norme de excepţie:

1. normele generale au cea mai mare sferă de cuprindere, reunind cele mai importante

reguli de bază ale activităţii executive;

2. normele speciale se referă la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu

restrâns al activităţii executive, derogând, de regulă, de la normele generale;

3. normele de excepţie vizează situaţii cu totul deosebite, atipice, derogând atât de la

normele generale cât şi de la cele speciale.

C. După conduita prescrisă, normele administrative pot fi onerative, prohibitive sau

permisive:

1. normele onerative obligă la îndeplinirea unei activităţi;

2. normele prohibitive sunt cele care interzic săvârşirea unei acţiuni;

3. normele permisive sunt cele care lasă subiectelor de drept libertatea de conduită, în

limitele prevăzute de ele.

D. După subiectele de drept cărora li se adresează, normele de drept administrativ pot fi

interne sau externe:

intră regulamentele de organizare şi funcţionare şi regulamentele de ordine interioară;

2. normele externe produc efecte în afara administraţiei şi în raporturile ei cu terţii.

Izvoarele dreptului administrativ prezintă mai multe trăsături, şi anume:

1.Forma scrisă de exprimare este o condiţie ad validitatem. 2.Norma scrisă trebuie să fie cuprinsă într-un act normativ de reglementare; ea nu poate fi formulată printr-o hotărâre judecătorească sau pe cale doctrinară. 3.Actele normative administrative trebuie emise întotdeauna de autorităţile publice competente. 4.Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite într-un sistem unitar; componentele acestuia sunt ordonate în ansamblu potrivit criteriului forţei juridice, începând cu Constituţia, continuând cu legile, decretele prezidenţiale, actele normative ale guvernului şi ale miniştrilor, şi terminând cu actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale. Ele au forţa juridică a poziţiei pe care autorul lor o ocupă în ierarhia sistemului autorităţilor publice. 5.În dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic, practica judiciară şi doctrina juridică; în mod excepţional, pot fi izvoare de drept regulile de convieţuire socială, în materie contravenţională, dar numai atunci când legea face trimitere expresă la ele.

Fenomenul de administraţie publică prezintă o mare varietate de raporturi administrative. În mod firesc, pentru cunoaşterea lor se utilizează operaţiunea logică de clasificare, utilizându-se diverse criterii. În analiza relaţiilor administraţiei publice cu mediul, prezintă un interes deosebit cadrul în care se situează destinatarii normei administrative. Raportul juridic administrativ reprezintă o corelaţie socială reglementată de norma de drept administrativ. Raportului juridic îi pot fi asociate anumite premise şi elemente. Premisele oricărui raport juridic sunt următoarele:

1. norma de drept

2. subiectele

3. faptul juridic

Norma juridică este o regulă de conduită, cu caracter personal – general, adusă la îndeplinire voluntar sau prin forţa coercitivă a statului. Normele administraţiei sunt norme imperative. Subiectele raportului juridic. Între subiectele raportului juridic extistă o distincţie între subiectul activ şi subiectul pasiv (deţinătorul obligaţiilor). Într-un raport juridic, subiectul activ este întotdeauna un purtător, un deţinător de autoritate publică (guvernul, autoritatea locală). În dreptul administrativ, subiectul activ se numeşte şi persoană administrativă fiind înzestrată cu putere de comandă administrativă şi cu drepturi patrimoniale. Sistemul persoanei administrative poate cunoaşte următoarea clasificare:

persoane administrative generale (statul, colectivităţile teritoriale organizate juridic); persoane administrative speciale (instituţii publice, regii autonome); persoane administrative înzestrate cu patrimoniu (statul, instituţia publică); persoane administrative fără patrimoniu (prefectul); persoane administrative colegiale (guvernul, consiliul judeţean, orăşenesc)

persoane administrative unipersonale (prefectul, preşedintele republicii). Faptul juridic. Existenţa normei juridice şi a subiecţilor raportului juridic nu este suficientă pentru naşterea unui raport juridic. Scânteia acestuia este reprezentată de faptul juridic, ca manifestare de voinţă sau împrejurare generatoare a raportului juridic. O formă juridică este actul juridic, o manifestare omenească făcută în scopul de a produce consecinţe juridice (autorizaţia de construire), izvor al unui raport juridic de drept administrativ. Există, şi manifestări omeneşti făcute fără scop de a produce consecinţe juridice, dar de care legea, leagă producerea a unor astfel de consecinţe. Există, şi împrejurări care pot avea consecinţe juridice, dar sunt independente de voinţa omului (un incendiu produs de trăsnet).

Elementele rapotului juridic sunt: subiectele, conţinutul şi obiectul raportului juridic. Conţinutul raportului juridic se referă la drepturile şi obligaţiile pe care le au subiectele raportului juridic (exemplu : raporturi juridice de impunere fiscală). Obiectul raportului juridic se referă la caţiunile şi inacţiunile pe care le folosesc părţile în realizarea conţinutului raportului juridic.

Clasificarea raportului juridic:

A.Raporturi juridice care se nasc în interiorul administraţiei B.Raporturi juridice care se nasc între o entitate aparţinând sistemului administraţiei (ca subiect activ) şi un particular (subiect aflat în afara sistemului administraţiei)

Astfel, se disting două mari categorii de raporturi administrative: raporturile interne, care se derulează în interiorul administraţiei publice, şi raporturile externe, care se derulează între administraţie şi terţi.

autorităţilor

administraţiei publice şi relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice. După natura lor, aceste raporturi pot fi: de subordonare, de control, de colaborare şi de asistenţă. Raporturile de subordonare sunt expresia tipică a relaţiilor ierarhice specifice administraţiei publice, în temeiul cărora organele ierarhic inferioare se află în subordinea organelor ierarhic superioare. Acest tip de relaţii asigură conducerea unitară şi eficace a activităţilor de administraţie publică. Subordonarea administrativă poate opera în plan vertical şi în plan orizontal. În plan vertical, subordonarea operează din treaptă în treaptă, până la nivelul guvernului, aflat în vârful ierarhiei administrative generale. De pildă, conducătorii organelor desconcentrate ale ministerelor şi ale altor autorităţi centrale sunt subordonaţi prefectului, iar acesta este subordonat guvernului. În plan orizontal subordonarea operează la acelaşi nivel. De exemplu, subordonarea unui serviciu public local faţă de consiliul local şi primar. În conţinutul raporturilor ierarhice se includ drepturile subiectului supraordonat de instrucţiune (conducere, coordonare, îndrumare), de control, de anulare şi de substituire. Acestea se exercită asupra subiectelor subordonate, cărora le revin obligaţiile corelative de conformare. Relaţiile de subordonare funcţionează şi în cadrul autorităţilor administraţiei publice, între funcţionarii de conducere şi cei de execuţie. Raporturile de control au ca obiect verificarea unor activităţi sub aspectul legalităţii şi/sau oportunităţii. Cu toate că se manifestă, ca regulă, în cadrul raporturilor de subordonare, clasificăm

A.

Raporturile

administrative

interne

vizează

relaţiile

din

cadrul

distinct raporturile de control datorită importanţei lor, precum şi a faptului că se pot manifesta şi în afara raporturilor de subordonare, sub forma aşa numitelor activităţi de control speciale, reglementate prin legi speciale. Un exemplu în acest sens este controlul exercitat de Curtea de Conturi. Raporturile de colaborare sunt raporturile dintre autorităţi ale administraţiei publice sau dintre funcţionari din cadrul aceleiaşi autorităţi publice, între care nu există legături ierarhice. În cadrul acestor raporturi părţile au poziţii egale şi acţionează împreună pentru realizarea unui obiectiv comun. Colaborarea se concretizează în acorduri, acte juridice emise în comun şi activităţi comune. Raporturile de asistenţă au ca obiect acordarea unui sprijin de natură intelectuală, materială sau de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, după cum legea le lasă la latitudinea celor interesaţi sau le impune. Asistenţa materială constă în punerea la dispoziţie a unor bunuri sau valori, asistenţa de personal se concretizează prin acordarea unui sprijin în resurse umane, iar asistenţa de natură intelectuală presupune acordarea unor avize de specialitate sau asistenţă tehnică de specialitate.

B. Raporturile administrative externe se stabilesc între autorităţile administraţiei publice şi administraţi, persoane fizice şi persoane juridice, precum şi între autorităţile administraţiei publice şi alte autorităţi publice. Aceste raporturi se bazează pe competenţa materială şi teritorială a autorităţilor administraţiei publice şi au în vedere realizarea misiunii acestora. Raporturile externe ale administraţiei se împart în: raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor publice şi raporturi de colaborare. Observăm că, raporturi de subordonare şi raporturi de colaborare am întâlnit şi în cadrul raporturilor administrative interne. În cazul raporturilor externe avem însă de a face cu alte categorii de subiecte şi aceste raporturi au un alt conţinut. Raporturile de subordonare sunt raporturile tipice care se formează între administraţie şi administraţi. Ele sunt caracterizate prin manifestări unilaterale de voinţă ale administraţiei, chiar dacă intervin uneori la cererea celor administraţi. Astfel, autorizaţia de construire se eliberează la cerere, dar conţinutul ei reprezintă voinţa unilaterală a administraţiei, fără a se cere consimţământul solicitantului. Inegalitatea de poziţie juridică a părţilor nu este rezultatul unei subordonări ierarhice şi nu implică lipsa drepturilor administraţilor. Administraţia publică este obligată să intre în relaţia respectivă în baza legii şi să respecte legea în conduita pe care o urmează. În caz contrar, cel administrat poate declanşa răspunderea juridică sancţionatorie sau reparatorie a administraţiei. Numeroase raporturi administrative derivă din atribuţiile de control ale administraţiei asupra administraţilor. Acestea au scopul asigurării eficacităţii acţiunii administrative, în diferite domenii de competenţă a administraţiei. Asemenea domenii sunt: sanitar uman, sanitar veterinar, vamal, circulaţia pe drumurile publice, comercial, etc. Dreptul de control al administraţiei corespunde obligaţiei administraţilor de a supune verificării persoana lor, activităţile întreprinse sau bunurile, valorile şi documentele pe care le deţin. Încălcarea, de către cel vizat, a obligaţiilor de supunere spre control, constituie conduită ilicită, care se sancţionează contravenţional sau penal.

Raporturile de utilizare a serviciilor publice sunt frecvente în activitatea administraţiei. Serviciul public reprezintă o activitate cu caracter organizat şi continuu, desfăşurată în vederea satisfacerii unui interes general al unei colectivităţi naţionale sau locale, supusă regimului juridic administrativ. Serviciul public constituie cadrul de realizare a unor drepturi cetăţeneşti consacrate

de Constituţie şi legi, cum sunt dreptul la învăţătură, dreptul la ocrotirea sănătăţii, dreptul la liberă circulaţie, precum şi a unor drepturi reieşite din contractele încheiate în vederea prestării unor servicii necesare satisfacerii unor nevoi sociale diverse, cum sunt: furnizarea energiei electrice, termice şi a apei potabile, asigurarea salubrităţii, etc. Prin serviciu public se mai înţelege şi autoritatea sau instituţia publică, ce îndeplineşte activităţile menţionate. Dacă legea obligă administraţia publică să presteze un anumit serviciu şi îl refuză, explicit sau implicit, ea poate fi obligată la prestarea lui, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. Însă cei administraţi nu pot beneficia decât de acele servicii publice care sunt organizate. Nu există un drept subiectiv pentru a pretinde utilizarea unui serviciu public necreat sau pentru a pretinde înfiinţarea unui asemenea serviciu. Aceasta nu înseamnă că cetăţenii nu au dreptul de a adresa solicitări administraţiei, potrivit intereselor lor, pentru organizarea unor servicii publice. Administraţia publică are obligaţia de a primi, analiza şi soluţiona aceste solicitări, precum şi obligaţia de a comunica răspunsul petiţionarilor, în termenele şi în modalităţile prevăzute de lege. Dar nu are obligaţia de a soluţiona solicitările în sensul dorit de petenţi. Autoritatea administrativă poate însă aprecia, în limita competenţei sale, ca oportună o asemenea solicitare, dând curs favorabil demersurilor legale în vederea înfiinţării serviciului public cerut. Regimul juridic administrativ care guvernează serviciu public înseamnă, în esenţă, intervenţia autorităţilor administraţiei publice în activitatea respectivă. Statul este cel care hotărăşte, prin acte de autoritate, serviciile publice pe care le organizează la nivel naţional sau local, statutul juridic al acestora, mijloacele materiale, financiare şi umane de care acestea dispun. Unele servicii publice nu pot fi realizate decât de stat, cum este, de pildă, asistenţa sanitară antiepidemică. Cealaltă categorie are un regim juridic mixt, de natură administrativă şi civilă sau comercială. În asemenea cazuri, contractul devine instrumentul juridic ce concretizează raportul de utilizare a serviciului public, cum se întâmplă în cazul transportului în comun şi a furnizării diverselor utilităţi. Libertatea contractuală a furnizorului este însă limitată prin voinţa unilaterală a autorităţii publice care organizează serviciul respectiv. Raporturile de colaborare dintre autorităţile administraţiei publice şi cei administraţi reprezintă categoria de relaţii pentru care legea nu prevede o poziţie supraordonată în favoarea acestor autorităţi. Asemenea raporturi se întâlnesc în domeniul cooperării cu organizaţiile şi asociaţiile neguvernamentale. Acestea pot sprijini administraţia în acţiunile sale, sau administraţia le poate sprijini (material, financiar, cu resurse umane) atunci când desfăşoară activităţi de utilitate publică.

2.Sarcinile administratiei publice 2.1. Conceptul de sarcina in administratia publica 2.2. Clasificarea sarcinilor administratiei publice

2.1. Conceptul de sarcină in administratia publica

Studiate în perspectiva sistemică, o instituţie publică sau un organ al administraţiei pot fi înţelese în esenţa lor, cunoscându-se locul şi importanţa sarcinilor pe care le îndeplineşte fiecare în cadrul societăţii. Sistemul organizatoric al administraţiei este determinat de nivelul divizării sociale a

activităţii de specialitate, de sarcinile ce urmează a fi îndeplinite prin instituţiile administrative şi de complexitatea funcţiilor statului. Folosirea termenilor de sarcini, competenţă, funcţiuni necesită unele precizări succinte. Astfel, sarcinile administraţiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe care aceasta le îndeplineşte sau trebuie să le înfăptuiască aceasta. Stabilite de puterea politică, îndeplinirea sarcinilor este influenţată de consideraţii tehnice. Este de remarcat că progresul ştiinţific atenuează diferenţele dintre sarcinile tehnice ale administraţiei dintre statele dezvoltate şi cele slab dezvoltate, ajungându-se la unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate generală. Chiar în statele subdezvoltate sau în curs de dezvoltare, administraţia are aceeaşi sarcină principală, de a servi omul şi a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale.

Competenţa este o noţiune de drept public. Ea înseamnă cadrul juridic, stabilit de lege, în care funcţionarii publici îşi îndeplinesc atribuţiile legale, în scopul realizării sarcinilor administraţiei.

Funcţiunea implică un raport în sens matematic, în aşa fel încât, ea poate constitui o legătură între sarcină – care se cercetează în ştiinţa administraţiei şi competenţă - care face obiectul de studiu al dreptului administrativ. Atunci când se înfiinţează o instituţie publică, se are în vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerinţelor publice, de interes general. Acesta este, totodată, obiectivul principal al activităţii administraţiei. S-ar putea afirma că precizarea sarcinilor presupune cunoaşterea mijloacelor de care dispune administraţia. În realitate, resursele umane, materiale şi financiare sunt divizate şi organizate în funcţie de sarcinile care urmează a fi îndeplinite, astfel încât finalitatea apare pe primul plan în ştiinţa administraţiei.

În perioada actuală, sarcinile administraţiei statului au sporit continuu, fapt care se explică prin complexitatea vieţii sociale şi cerinţele din ce în ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporţii considerabile după cel de-al doilea război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau ştiinţifice, pe lângă cele tradiţionale, politico-administrative. În ultimii ani, în grija administraţiei au trecut şi unele probleme foarte importante legate de protecţia mediului înconjurător şi combaterea poluării. De asemenea, în toate statele, prestaţiile furnizate populaţiei sunt în creştere şi ele atestă o amplificare a sarcinilor administraţiei. Pe lângă volumul ridicat al prestaţiilor, cerinţa unei calităţi sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizării modului de repartizare a sarcinilor şi folosirea unor mijloace moderne de acţiune. Este de dorit ca administraţia să fie în aşa fel organizată, încât să poată îndeplini orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale. În principiu, nu se recomandă o modificare a structurii administrative, decât dacă cerinţele sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient să se procedeze la o mai raţională repartiţie a noilor sarcini primite între instituţiile administrative existente. Complexitatea sarcinilor administraţiei determină diversitatea soluţiilor de îndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale să se regăsească în orice administraţie. În ceea ce priveşte sarcinile tehnice, ele urmează a fi încredinţate unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificată a unor instituţii care îndeplinesc aceleaşi misiuni.

O distincţie aparte se poate face între sarcinile permanente care se întâlnesc în mod continuu într-o instituţie publică şi cele temporare, care apar în anumite împrejurări sau au un caracter sezonier. Adaptarea administraţiei la sarcinile sale înseamnă un efort continuu de organizare interioară, raţională şi eficientă a acesteia, precum şi o acţiune de coordonare a activităţilor desfăşurate de către instituţiile publice. Analiza sarcinilor administraţiei pune în evidenţă multiplicarea, caracterul eterogen al acestora şi strânsa lor interdependenţă. O enumerare detaliată a sarcinilor administraţiei nu ar prezenta interes ştiinţific. Atunci când analiza unei anumite sarcini devine necesară, această sarcină urmează a fi descompusă în mai multe diviziuni, care, la rândul lor, pot fi subdivizate în activităţi elementare. Examenul detaliat al sarcinilor administraţiei evidenţiază diversitatea lor, în ceea ce priveşte natura activităţilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social şi a zonei în care acţionează funcţionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetării acestor sarcini, determinată de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite şi de interdependenţa lor. Aceste cauze explică şi greutăţile generate de repartizarea sarcinilor între organele administraţiei. De exemplu, o structură poate fi considerată ca adecvată pentru rezolvarea unei probleme de coordonare într-o anumită activitate. Aceeaşi structură se poate dovedi necorespunzătoare, pentru a satisface cerinţele de coordonare în alte compartimente de activitate. Aşadar, în realitate, pot exista tot atâtea structuri adecvate, câte probleme de coordonare se pun. Existenţa acestor dificultăţi impune studierea lor în scopul îmbunătăţirii activităţii administraţiei. Pentru a remedia situaţiile de supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de către un singur organ al administraţiei a unor sarcini multiple, în ştiinţa administraţiei se studiază reguli, metode şi soluţii, a căror aplicare variază, de la un caz, la altul. În toate împrejurările, se procedează la adaptarea activităţii şi structurii administraţiei la sarcinile primite şi nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administraţiei la transformările economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima jumătate a secolului al XX-lea.

2.2. Clasificarea sarcinilor administraţiei publice

Sarcinile caracteristice administraţiei publice se pot clasifica după mai multe criterii, şi anume:

criteriul material, al conţinutului lor ca activitate cerută, care impune studierea mijloacelor juridice şi a resurselor umane, materiale şi financiare, utilizabile pentru îndeplinirea sarcinilor; criteriul organic, care determină descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta înseamnă enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraţiei publice. criteriul finalităţii, adica al scopului tehnic şi specific urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se înfăptuiesc. Astfel, sarcinile îndeplinite de organele centrale ale administraţiei au o importanţă generală, fiind înfăptuite în acelaşi mod pe tot teritoriul ţării. Alte sarcini sunt locale, limitate la un judeţ, oraş sau comună, urmărindu-se satisfacerea unor cerinţe sociale specifice.

Pornind de la criteriul finalităţii, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse clasificări ale sarcinilor administraţiei. Aşa, de pildă, în opinia lui L.D. White, sarcinile administraţiei pot fi clasificate în:

sarcini (misiuni) operaţionale; sarcini auxiliare; sarcini de conducere.

Misiunile operaţionale reprezintă categoria principală de sarcini a administraţiei şi se diferenţiază prin conţinut în: sarcini politice (apărare, poliţie), educative (învăţământ, cultură), sociale (sănătate, asistenţă) şi economice. Prin aceste sarcini, administraţia furnizează prestaţii publicului, în mod direct, prin activitatea instituţiilor specializate, cum sunt: armata, poliţia, şcoala etc. Sarcinile auxiliare sunt menite să sprijine înfăptuirea celor principale, dar funcţionarii care le înfăptuiesc nu vin în contact direct cu publicul şi nu furnizează prestaţii, decât diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii juridice, etc. Sarcinile de conducere sau de stat major sunt îndeplinite de către conducătorii instituţiilor publice aflaţi în contact direct cu activitatea politică şi implică dirijarea activităţii administrative şi elaborarea politicii acestor instituţii.

Profesorul francez Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraţiei, şi anume:

misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricărei acţiuni administrative. Fie că informaţia este spontană sau obţinută la cererea administraţiei, fie că ea priveşte în detaliu dorinţele publicului sau principiile unei reforme importante, ea reprezintă baza esenţială a oricărei acţiuni administrative, indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizează cu ajutorul unor compartimente specializate; misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc după faza de informare şi este premergătoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administraţie, chiar dacă se creează organisme administrative specializate în studii, la orice nivel s-ar afla ele; misiunea de pregătire a deciziilor aparţine întotdeauna administraţiei şi de aceea se acordă o deosebită importanţă, studierii procesului decisional; misiunea de executare şi adaptare – este sarcina cea mai importantă a administraţiei şi realizează contactul acesteia cu populaţia. În îndeplinirea acestei sarcini de executare şi adaptare a deciziilor la exigenţele cetăţenilor, procesul decizional se repetă până la cele mai mici activităţi administrative. De asemenea, administraţia, în realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerinţele publicului, se poate îndepărta uneori, de la linia deciziilor luate. În aceste cazuri, dreptul administrativ înregistrează abateri de la regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru ştiinţa administraţiei, deoarece măresc eficienţa activităţii instituţiilor publice. Pe lângă sarcinile principale, administraţia are de îndeplinit şi sarcini secundare cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaţii publice, de a-şi îmbunătăţi metodele şi a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne şi externe. Cele interne se produc în interiorul aparatului administrativ. Îndeplinirea lor contribuie şi la realizarea sarcinilor externe, vizând misiuni prin care instituţiile publice intră în contact cu publicul.

În afară de clasificarea prezentată a sarcinilor administraţiei, sunt folosite şi criterii de realizare optimă a sarcinilor, dintre care se remarcă:

a) criteriul dublei întrebuinţări, care are în vedere eliminarea paralelismelor în

activitatea instituţiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situaţiilor în care se impune desfiinţarea unor compartimente inutile; atunci când mai multe organe ale administraţiei publice urmăresc îndeplinirea aceloraşi misiuni, fără ca acestea să se

refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiinţarea unora dintre ele. În mod concret, se analizează care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmând ca resursele umane, materiale şi financiare, ale activităţilor desfiinţate, să se utilizeze în alte scopuri;

b) criteriul simplificării, care urmăreşte evitarea supraaglomerării şi reducerea

volumului lucrărilor din administraţie. Simplificarea trebuie concepută şi efectuată în

concordanţă cu cerinţele reale ale organelor administraţiei, deoarece făcută neraţional, în unele cazuri, poate avea consecinţe dăunătoare.

c) criteriul raţionalizării şi al randamentului maxim. În raport cu acest criteriu, se

urmăresc obiective cum sunt:

creşterea operativităţii instituţiilor publice; sporirea eficienţei activităţilor de conducere şi execuţie; utilizarea judicioasă a forţei de muncă;

reducerea la strictul necesar a numărului funcţionarilor administrativi.

d) criteriul utilităţii şi al valorii sociale. În raport cu acest criteriu, creşterea eficienţei

în activitatea din sfera administraţiei publice nu reprezintă un scop în sine ci se subordonează utilităţii pe care serviciile administrative o au pentru societate. Într-un stat de drept, valoarea

admi-nistraţiei se apreciază în funcţie de modul cum au fost îndeplinite sarcinile, de caracterul democrat, legal şi moral al activităţii desfăşurate.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs

Curs 5 Structurile administratiei publice

1. Componentele functionale ale sistemului administratiei publice 1.Institutia publica 2.Regia autonoma

Necesitatea structurării optime a administraţiei publice

Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe şi instituţii a căror funcţionare se întrepătrunde şi se intercondiţionează. La rândul său, structura administraţiei publice desemnează pe de o parte componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe de altă parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei instituţii.

Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei deoarece ea este determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care sunt diferite, după specialitatea lor (politico-administrative, economice, social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile administraţiei care înfăptuiesc sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o structură tip; acelea care înde- plinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură individuală, proprie. Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se determine structura optimală a organelor administraţiei statului. În acest sens, se studiază modul de repartizare a atribuţiilor între organele administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele şi între funcţionarii din cadrul unui organ al administraţiei. Totodată, se au în vedere şi mijloacele de a se obţine raţionalizarea şi simplificarea structurilor instituţiilor publice. În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare interes pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând:

crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi implicit evitarea înfiinţării unor instituţii inutile;

prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni supra-puse;

determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi

delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se justifică;

reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a

instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat;

îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru ca instituţiile sale

să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile încredinţate;

prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii circumscripţiilor

din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora. Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un organ al administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele administraţiei se divid în mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste subdiviziuni caracterizează, de asemenea, structura administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura administraţiei este stabilită prin acte normative. Eficienţa satisfacerii cerinţelor umane de către instituţiile administraţiei depind de calitatea organizării existente. Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de funcţionari care au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi financiare. În mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura internă a unei instituţii publice sau aparatul acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia. Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite, atât structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege. Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituţiei respective sub aspectul funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi denumită şi structură funcţională. Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt distribui-te sarcinile administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate. Noţiunea de structură funcţională se regăseşte la toate organele administraţiei statului, fie centrale, fie locale. În ţara noastră, putem distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că toate organele administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraţiei centrale care au caracter funcţional şi sunt subordonate Guvernului. În acelaşi timp, organele locale funcţionale

sunt subordonate consiliilor judeţene sau locale. Legat de organizarea internă a tuturor organelor administraţiei, există subdiviziuni cu caracter funcţional, de exemplu, la ministere, unde se găsesc direcţii funcţionale. Structura organelor administraţiei evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şi calitative. Aspectul cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice specializate, în care se subdivide administraţia statului. Această cifră corespunde numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a administraţiei statului. Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei. Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate statele, cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În ţara noastră, teritoriul statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-teritoriale sunt organizate în scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor. În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei, ci volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu circumscripţiile administrativ-teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii publice care au personalitate juridică. Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de structură care reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o anumită etapă socială. Dar diferitele probleme nu pot avea o singură soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice locale, care prezintă particularităţi faţă de administraţia centrală. Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter dinamic, să se adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale societăţii. Dacă unele instituţii publice nu ţin pasul cu evoluţia societăţii şi sunt retrograde în planul mentalităţii, este necesară reorganizarea acestora cau chiar desfiinţarea lor.

Componentele funcţionale ale sistemului administraţiei publice

Administraţia publică în sens material, ca activitate, presupune derularea unei multitudini de acţiuni pentru a-şi îndeplini acţiunile. Acţiunile din componenţa administraţiei publice pot viza asigurarea de servicii de interes general de servicii publice sau acţiuni de organizare a executării şi executarea în concret a legii. Spunem astfel, că în sfera administraţiei publice se disting acţiuni de prestaţie, dar şi acţiuni de dispoziţie. Dacă în legătură cu acţiunile de presaţie legătura pare mai simplă, pentru acţiunile de dispoziţie trebuie să avem în vedere activitatea preponderent organizatorică a administraţiei publice, dimensiunea normativă a acesteia. Administraţia publică, aşadar, soluţionează cazuri individuale, prestează servicii, dar în acelaşi timp dispune, emite norme cu caracter general prin care organizează executarea legilor. Activitatea normativă a administraţiei se întemeiază pe legimitatea pe care o conferă acesteia legătura cu puterea executivă, ca faţetă a funcţiunilor statului. În concluzie, în sfera administraţiei publice ca activitate se disting cele 2 mari categorii de acţiuni: de dispoziţie şi de prestaţie, în practică acestea fiind uneori îngemănate. Pornind de la aceasta clasificare a acţiunilor administraţiei se pot contura şi categoriile de entităţi funcţionale prin intermediul cărora se îndeplineşte administraţia.

Astfel, vom distinge doua tipuri de unităţi funcţionale în care se concretizează entităţile administraţiei publice. Acestea sunt: instituţia publică şi regia autonomă (regia autonomă intră în categoria personelor administrative). Persoana administrativă se caractizează prin dubla personalitate juridică şi anume, personalitatea de drept public şi cea de drept privat. Calitatea de persoana administrativă impunea cu necesitate existenţa primei dimensiuni, adică a capacităţii de drept public, a capacităţii de a acţiona în regim de putere publică. În capacitatea juridică a persoanelor administrative se distinge puterea de a administra puterea de comandă administrativă. Alături de această dimensiune era necesară şi existenţa drepturilor patrimoniale ca suport şi garanţie pentru îndeplinirea puterii de comandă administrative. Deţinătorii puterii de a face administraţie, statul pe de o parte şi colectivităţile teritoriale organizate juridic, pe de alta, nu acţionează ca atare în câmpul administratiei, ci pentru acest lucru personalizează agenţi ai acestora, pe care îi înzestrează cu mijloace materiale, umane şi îi investeşte cu competenţă administrativă, adică cu atribuţii de asigurare a unor interese publice în diverse sectoare de activitate. Astfel de personalizaţi sunt: instituţii publice şi regii autonome. Instituţia publică reprezintă o persoană administrativă creată de stat sau de colectivitatea locală, prin atribuirea de mijloace din patrimoniul acestora în vederea asigurării unor acţiuni de dipoziţie, în principal, şi mai puţin acţiuni de prestaţie. Instituţia publică este supusă regimului juridic creat de normele dreptului public. Ea se înfiinţează prin acţiuni de putere, prin lege, hotărâri de guvern sau prin puterea consiliului judeţean, orăşnesc, comunal; mijloacele materiale la dipoziţia instituţiei publice sunt bunuri în domeniul public al statului sau al colectivităţilor locale aflate în administrare sau bunuri aparţinând domeniului privat. Instituţiile publice pot fi de interes naţional, cele create de către stat sau de interes local, cele create de comuna, oraş sau judeţ , ca formă de colectivităţi locale. Activitatea pe care o desfăşoară instituţiile publice este una preponderent de dispoziţie, iar instrumentul juridic utilizat este actul administrativ (diplome, autorizaţii). Personalul instituţiilor publice poate face parte din categoria funcţionarilor publice, iar conducătorul poate îndeplini o funcţie de demnitate publică. Regia autonomă este acel tip de entitate publică constituie în principal pentru a presta serviciile publice în regim comercial. Regiile autonome au fost înfiinţate în ţara noastră în temeiul legii nr. 15/1990. Regiile autonome sunt de interes naţional ori de interes local, după cum funcţionează autoritatea statului sau sub autoritatea unei colectivităţi locale. Mijloacele unei regii autonome sunt mijloace proprii şi mijloace primite din partea administratiei care le-a înfiinţat. Şi regiile autonome pot beneficia de bunuri publice pe care le primesc în administrare (particularii pot accede la bunurile publice prin concesionare, prin închirieri). Regiile autonome acţionează în ramuri strategice, în sectoare importante ale administraţiei, acolo unde statul sau o colectivitate locală are interesul asigurării unei activităţi care să funcţioneze în mod regulat şi continuu, activitate care priveşte interese publice şi pentru care iniţiativa privată nu manifestă interes. Prin intermediul regiilor autonome se distribuie energie, se asigură transportul în comun în localitaţi sau pe căile ferate, se distribuie apa potabilă şi alte servicii de interes major pentru colectivităţi. Spre deosebire de instituţia publică, regia autonomă are calitatea de comerciant ceea ce

înseamnă că regimul juridic aplicabil acesteia este unul de drept comun, care se alătură regimului de drept public. În calitate de comerciant, regia autonomă participă în raporturile de drept comun, prestează servicii şi încasează tarife. Regiei autonome i se aplică regimul de drept public în procesul de organizare şi regimul de drept privat în procesul de funcţionare (instituţiei publice i se aplică regimul de drept public). Cu privire la modul de finanţare, regia autonomă se autogestionează financiar, în sensul că îşi acoperă cheltuielile din tarifele încasate şi, realizează şi un profit. Trebuie reţinut, că deşi are un regim comercial, nu profitul este scopul regiei autonome, ca în cadrul unei societăţi comerciale ci asigurarea funcţionării în mod regulat şi continuu a serviciului public. În acest scop, regia autonomă poate beneficia de sume sub formă de subvenţii din partea bugetului administraţiei care a înfiinţat-o. Sub aspectul gestionar, instituţia publică are resurse preponderent asigurate din bugetul administraţiei care a înfiinţat-o, conducătorii ei au calitatea de ordonator al bugetului public, uneori, instituţia publică putând realiza şi venituri proprii. Raportul, în care se situează regia autonomă faţă de administraţia care a înfiinţat-o, este unul de subordonare, în virtutea căruia administraţia organizatoare numeşte conducerea regiei, o poate suspenda sau revoca şi, de asemenea, stabileşte regulile şi standardele pe care regia trebuie să le asigure în funcţionarea sa, exercită controlul asupra acestuia. Autonomia regiei este una gestionară şi nu administrativă. În raporturile cu cei administraţi, regiile autonome vor trebui să aplice regulile de prestare a serviciului public, respectiv construite de administraţia care a înfiinţat-o. Aceste doua unităţi funcţionale ale sistemului administraţiei publice pot căpăta în practică diverse denimiri. Astfel, putem distinge ca instituţii publice: ministere, agenţii, oficii, inspectorate. Regiile autonome pot fi numite regii autonome sau societăţi naţionale.

În activitatea instituţiei publice se întâlnesc acţiuni de dispoziţie cu caracter predominant şi acţiuni de prestaţie. Cu cât ne situăm mai aproape de vârful sistemului administraţiei publice constatăm, că predomină acţiunile de dispoziţie. Raportul se schimbă către baza sistemului administraţiei publice. Astfel, în subsistemul administraţiei statale, la palierul central, instituţiile publice vor desfăşura o activitate de organizare a executării legii şi de construire a normelor necesare. Acest lucru se realizează prin acţiuni de dispoziţie. Guvernul, ministerele, autorităţile administratiei autonome sunt puse să edifice politicile sectoriale în domeniu şi să construiască normele de aplicare a legii în sectoarele lor către baze ale sistemului. Instituţiile publice existente sunt cele care aplică regimurile aflate la vârful sistemului, la situaţii concrete, individuale sau care prestează servicii concrete. Există instituţii atipice. Trebuie avută în vedere dimensiunea de persoană administrativă a instituţiei publice, adică dimensiunea de subiect a raportului de drept public. Acest subiect are capacitatea de drept public, are puterea de a face acte unilaterale. Există, în sistemul românesc, situaţia clasică, firească, în care dimensiunea publică şi cea privată sunt înrudite de aceeaşi entitate. Pentru a-şi îndeplini prerogativele aceste persoane de drept public trebuie să aibă, direct sau indirect, legătura cu mijloace materiale, să aibă şi puteri patrimoniale. În situaţia clasică, firească, cele doua dimensiuni sunt înrudite de aceeaşi entitate.

Ministerul are o dublă personalitate de drept public, dar şi personalitatea de drept privat. Există situaţii în care aceste doua personalităţi sunt întrunite de entităţi distincte, care

funcţionează într-o simbioză administrativă. Un exemplu este cel al prefectului şi al prefecturii. Spre deosebire de minister, în situaţia prefectului şi a prefecturii capacităţile de drept public şi privat sunt destinate de persoane diferite. Prefectul este investit cu competenţă, cu atribuţiile de îndeplinire a unor sarcini publice, cu capacitatea de drept public. Prefectul, însă, este lipsit de mijloace materiale, de resursele umane necesare ca suport al îndeplinirii sarcinilor publice necesare pentru a garanta modul de îndeplinire al acestora. Pentru a suplini această lipsă a fost constituită instituţia prefecturii, persoane juridice înzestrate cu mijloace materiale, resurse, capacitate de drept public edificată pentru a sprijini îndeplini prerogativele publice de către prefect. Raporturile prefect – prefectură sunt de natură legală, iar din punct de vedere al dreptului public îl clalificăm ca raport de simbioză administrativă.

1.Componentele teritoriale

1.1. Autonomia locala in administratia publica

1.2. Descentralizarea din perspectiva comparativa

Administraţia publică, în sens material, este o activitate de realizare a unor interese generale ale colectivităţii prin procedee de putere publică. Principala preocupare a administraţiei publice este legată de interesele generale ale oamenilor. Aceasta influienţează şi organizarea administraţiei, care va trebui să ţină seama de organizarea colectivităţilor umane. Administraţiile moderne presupun apropierea de cetăţean, de beneficiarii prestaţiilor administraţiei. În organizarea administraţiei se disting: administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale organizate juridic. Administraţia statului are o structură internă în care distingem o administraţie teritorială şi o administraţie centrală. În organizarea administraţiei publice se are în vedere sensul formal al conceptului de administraţie publică.

Un criteriu principal în organizarea administraţiei publice este cel teritorial, pentru că oamenii, beneficiarii administraţiei sunt dispuşi, sunt aşezaţi în teritoriu, alcătuind colectivităţi teritoriale. Analizând organizarea administraţiei publice în raport cu teritoriul vom distinge principalele principii de organizare a acesteia (aceste principii mai sunt numite şi regimuri administrative):

1. Principul centralizării administrative

2. Principiul descentralizării administrative

1. Principiul centralizării administrative are ca premisă fundamentală existenţa unui centru de putere administrativă, unic care dirijează, conduce soluţionarea treburilor publice în oricare colţ al ţării. Sistemele administrative centralizate sunt cele în care statul îşi exercită prerogativele admisive prin agenţi ai săi, prin delegaţi a căror competenţă este aceea de a aplica în teritoriu deciziile centrului şi de a informa centrul cu privire la modul de soluţionare. În sistemele centralizate, statul îşi asumă atât soluţionarea colectivităţilor locale ca comunităţi umane cu interese specifice numai că soluţionarea trebuinţelor locale este realizată în

mod centralizat de către stat prin decizie proprie. Simplificând, se constată existenţa unei singure entităţi cu putere administrative; putem constata manifestarea unei singure voinţe juridice în soluţionarea treburilor publice. Pentru a-şi îndeplini mai bine prerogativele administrative statul poate să delimiteze teritoriul în circumscripţii administrative sau unităţi administrativ-teritoriale. Delimitarea aceasta este una pur administrativă şi nu politică în statul nostru unitar. Aceasta înseamnă că nu vom vorbi de putere de legiferare sau de distribuire a justiţiei, distinctă, asociată fiecărei circumscripţii administrative. În societăţile moderne există o variantă atenuată a centralizării administrative numită deconcentrare administrativă. În ipoteza deconcentrării administrative suntem în faţa existenţei unei singure puteri de a administra, respectiv, puterea statului. Statul , însă, în sistemul deconcentrării administrative crează mai multe entităţi pe care le investeşte cu competenţe administrative. Aceste entităţi se bucură de autonomie în îndeplinirea sarcinilor administrative din sfera de competenţă; dar, ele se află într-o ierarhie administrativă, se află în raporturi de subordonare administrativă faţă de stat, ca entitate centrală. Aşadar, deconcentrarea presupune construirea unui sistem arborescent având în frunte statul, sistemul de entităţi cu competenţă proprie, cu atribuţii recunoscute de către lege în materie administrativă şi cu posibilităţi de a utuliza în numele statului autoritatea publică. Existenţa ierarhiei, a raporturilor de subordonare face să se exercite de către stat puterea de instrucţie şi puterea de control asupra acestor entităţi. Făcând o comparaţie, în sistemul deconcentrării publice întâlnim mai multe entităţi, fiecare având o competenţă proprie şi autonomie în exercitarea acesteia. Aceste entităţi se află însă în subordonarea statului. În sistemul administraţiei din ţara noastră s-a manifestat centralizarea administrativă şi varianta deconcentrării administrative, existând împărţirea administrativă în circumscripţii care au fost suport pentru deconcentrarea administraţiei. În unităţile administrativ-teritoriale au existat şi există entităţi deconcentrate ale administraţiei statului.

2. Principiul descentralizării administraţiei Descentralizarea administraţiei a apărut ca o consecinţă a adâncirii democraţieie, după anul 1991. Problema omului, drepturile acestuia reprezintă obiectivul central pentru societăţile moderne, iar procesul de democratizare a acestora a impus subsidiaritatea, ca principiu. Subsidiaritatea impune ca deciziile să fie luate de foruri situate cât mai aproape de cei cărora li se aplică. Subsidiaritatea a impus şi un alt mod de organizare a administraţiei publice, respectiv descentralizarea acesteia. Administraţia descentralizată pleacă de la premisa existenţei mai multor titulari ai puterii, de a administra. Dacă în sistemul centralizat puterea administrativă aparţienea numai statului, în sistemul descentralizat se recunoaşte existenţa mai multor titulari ai puterii administrative. Astfel, există în continuare statul ca deţinător al puterii originare de a administra treburi publice. Colectivităţilor teritoriale locale organizate juridic, statul le recunoaşte puterea de a administra interese ale colectivităţii ca un drept derivat. Acest drept este unul conferit de către stat, nu este unul orginar, ceea ce înseamna că aceste puteri pot fi constituite, modificate, retrase de către stat.

Descentralizarea presupune existenţa ca titulari a puterii de administrare ai statului a colectivităţilor locale (a judeţelor, oraşelor, comunei). În situaţia regimului administrativ descentralizat fiecare titular al puterii de a administra are iniţiativă şi responsabilitate în soluţionarea unor chestiuni administrative, esenţiale pentru comunitatea pe care o reprezintă. Putem vorbi de o partajare a intereselor generale pe care aceşti titulari le realizază în coadministrare. Interesele generale ale colectivităţile statale ţin de puterea statului, în timp ce actele, interesele locale ţin de puterea colectivtăţilor judeţene, orăşeneşti sau comunale. În sistemul descentralizării administraţiei, titularii puterii de a administra sunt investiţi cu personalitate juridică, au deci capacitatea de a manifesta o voinţă proprie în soluţionarea treburilor publice şi nu se află între ei în raporturi ierarhice. Colectivităţile locale, sunt aşadar, persoane juridice care au patrimoniu propriu, au mijloace materiale, mijloace financiare, dispun de resurse umane şi, au şi puterea de a acţiona pentrru realizarea intereselor colectivităţii respective. Această putere este una administrativă şi nu politică. Colectivităţile locale investite cu personalitate juridică îşi constituie, în sistemul descentralizării, autorităţi proprii prin procedee politice, prin alegeri libere. Procesul alegerilor nu contribuie decât la desemnarea membrilor care compun autoritatea locală, aceştia, odată investiţi în funcţie având însă, a soluţiona numai chestiuni administrative.

Premisele descentralizării administraţiei publice pe criterii teritoriale sunt:

a) Existenţa unor colectivităţi umane aşezate în teritoriu, în circumscripţii administrative

ale statului, colectivităţi solidarizate de existenţe ale unor nevoi şi existenţe comune. În organizarea actuală a ţării noastre, colectivităţile locale, titulare ale puterii de administra treburile publice coincid cu unităţile administrativ-teritoriale. Este posibil, ca statul să recunoască puterea de a administra unei unităţi materiale sau artificiale, care nu este circumscripţie administrativă a sa.

b) Trebuie să existe o recunoaştere din partea statului a puterii colectivităţii de a se ocupa

de soluţionarea trebuinţelor comune ale membrilor săi.

c) Posibilitatea pe care statul o recunoaşte colectivităţilor locale de a-şi constitui autorităţi

proprii prin alegeri locale, atutorităţi care vor trebui să exercite voinţa juridică a a persoanei care

este colectivitatea, să exercite puterea de a administra interesele colectivităţii.

d) Tutela administrativă. Descentralizarea administraţiei publice realizată într-un stat unitar trebuie să aibă coerenţă, să se desfăşoare în limitele construite prin lege. De aceea, este nevoie de instituirea unei supravegheri şi a aunui control statal asupra respectării legii în exercitarea competenţelor administrative ale colectivităţii locale. Lipsa raporturilor ierarhice între stat şi colectivităţile locale împiedică exercitarea unui control ierarhic derivat din subordonarea administrativă. Statul ar trebui un alt tip de control adecvat descentralizării administraţiei, respectiv, tutela administrativă şi cu realizarea sa a fost investit prefectul, ca reprezentant al guvernului în judeţe. Prefectul, element de deconcentrare a administraţiei statului, exercită un control de legalitate asupra actelor colectivităţilor locale, iar în ipoteza constatării nelegalităţii acestora, el are la dispoziţie o acţiune în justiţie.

Descentralizarea administraţiei şi federalismul

Statele federale sunt state în care puterea politică este împărţită între mai multe entităţi, respectiv, landuri federale (Germania). Deosebirea fundamentală este aceea că în ipoteza land- ului asistăm la o descentralizare politică, adică la nivelul acestuia sunt constituite entităţi care legiferează. În sistemul colectivităţilor teritoriale organizate juridic din statul unitar, descentralizarea este una administrativă , nu şi politică, de aceea nu se identifică situaţia colectivităţilor locale cu situaţia subiectului de federaţie. Descentralizarea administraţiei se realizează în temeiul constituţiei este hotărâtă de stat şi nu de guvern. Coordonatele descentralizării administrative, puterile şi limitele acesteia se stabilesc potrivit dispoziţiilor legii fundamentale (constituţia), prin lege organică. Aceste 2 (două) principii şi variantele lor stau la baza organizării administraţiei formale. Ele ne permit să configurăm sistemul administraţiei publice din ţara noastră. Astfel, în sistemul administraţiei publice din Romania entităţile investite cu competenţă de a administra sunt distribuite în 2 subsisteme: subsistemul administraţiei statale şi subsistemul administraţiei locale.

1. Subsistemul administraţiei statale are în conţinutul său doua paliere: unul central şi

unul teritorial. La palierul central cuprinde următoarele nivele:

1. nivelul al autorităţilor administrative autonome (administraţia prezidenţială şi guvernul

României);

2. nivelul care cuprinde administraţii ministeriale, unde întâlnim entităţi, instituţii publice

(ministere, agenţii, oficii, autorităţi) aflate în subordonarea directă a guvernului;

3. nivelul administraţiilor subordonate ministerelor.

Palierul teritorial cuprinde următoarele nivele:

1.

nivelul administraţiei gunavermentale deconcentrate în teritoriu

2.

nivelul administraţiei ministeriale deconcentrate în teritoriu.

2.

Subsistemul administraţiei locale are doua paliere:

- palierul administraţiei locale de bază (se includ administraţiile colectivităţilor comunale, orăşeneşti, municipale); - palierul administraţiei judeţene, locale de nivel intermediar (cuprinde administraţia judeţelor şi a regiunilor).

2. Structura organelor centrale ale administraţiei publice

Este de observat că problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale nu sunt studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituţional, ci doar sub aspectul structurării acesteia, care se înscrie în sfera ştiinţei administraţiei. Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului, primul- ministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el asigurând coordonarea interministerială.

Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este consecinţa exercitării atribuţiilor de conducere şi de control, dând conţinutul noţiunii de administraţie. Prin atribuţia de coordonare, primul-ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a tuturor ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere. În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-ministru, se poate ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii Guvernului. Coordonarea funcţională se realizează în două moduri, după cum este vorba de o coordonare materială sau de una intelectuală. Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile activităţii de specialitate de care răspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuală este asigurată sub autoritatea primului-ministru în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor organelor centrale de specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o coordonare eficientă, este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate care să se impună prin calităţile sale intelectuale şi morale. Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului se supune “legii specializării”. De altfel, specializarea constituie raţiunea existenţei acestora. Îmbunătăţirea structurii ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei implică raţionalizarea şi simplificarea sa; un număr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonării însăşi. Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a sarcinilor administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe centrale specializate, prevăzute cu o structură care nu prejudiciază unitatea administraţiei statului. Astfel, administraţia statului alcătuieşte un sistem unitar, având un singur organ central: Guvernul. În fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia. Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat vertical, fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei statului (învăţământ, sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de structură este cel mai răspândit. El permite o specializare tehnică, indispensabilă epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind coordonarea. În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii orizontale facilitează coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deţinută de structura verticală. Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea, o problemă care se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se procedează la stabilirea unor subdiviziuni adecvate ale administraţiei, prin gruparea raţională a sarcinilor ce revin unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determină crearea subunităţilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou minister sau organ central al administraţiei. Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini, este posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a unor sarcini de natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui singur minister. Sau, s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister, rezolvarea unor probleme diferite, care anterior erau încredinţate mai multor ministere. În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci când ele sunt suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central. Fenomenul multiplicării şi diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică a dezvoltării sociale.

Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin continua amplificare a cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului populaţiei şi sporirea exigenţelor acestora în planul prestaţiilor administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat numărul ministerelor, problema coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de realizat. Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale administraţiei urmează să fie într-o deplină concordanţă cu volumul şi diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În acest fel, se poate menţine un echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea lor de către administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe, numai din motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru societate. În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor unui număr nejustificat de mare al ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei, care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. Într-o asemenea situaţie, devine dificilă activitatea de coordonare a administraţiei. În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului, urmează să se întemeieze pe criterii de raţionalitate şi eficienţă a activităţii acestora.

3. Structura organelor locale ale administraţiei publice

3.1. Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale ale societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluţii pentru organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din circumscripţiile administrativ-teritoriale. Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi determinarea, în cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi eficiente a activităţilor umane, în raport

cu resursele naturale şi necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea teritoriului în circumscripţii administrative trebuie să ia în considerare interesele tradiţionale, politico-administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest mod, se poate realiza într-o manieră unitară, administraţia publică. Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii privind organizarea administraţiei publice teritoriale şi anume:

1 principiul centralizării;

2 principiul desconcentrării;

3 principiul descentralizării.

Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are caracter naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de diversitate (descentralizatoare) corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este determinată de consideraţii de ordin geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri particulare pentru fiecare grup social.

Centralizarea este principiul fundamental al organizării administraţiei publice locale şi presupune exclusiv, dependenţa organelor locale de organele centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile locale au doar competenţa executării acestora. Vreme îndelungată, acest sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe existenţa unor simpli agenţi ai centrului.

Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi Evul Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile politice totalitare admiteau autorităţilor locale, o putere de decizie doar în cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca incendii, inundaţii sau cutre-mure). Principiul desconcentrării este, în realitate, o formă a centralizării ;el constă în recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o parte, agenţii sunt subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului.

Principiul desconcentrării, care în esenţă exprimă o variantă îmbunătăţită a centralizării, constă în numirea şi atribuirea unor competenţe limitate agenţilor statului respectiv guvernului

central, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, cărora li se recunoaşte o anumită putere de decizie. Într-o manieră generală, se poate afirma că desconcentrarea constituie un regim juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale, deşi numiţi de centru, au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar ei sunt supuşi controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze

actelor superiorului lor .

integrantă a sistemului ierarhic central. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale. Autoritatea centrală poate să dea autorităţii locale ordine şi instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia, având şi dreptul de control asupra modului de execuţie a acestora. Aşadar, desconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către administraţia statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni.

La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi serviciile judeţene nu sunt persoane juridice ; ele reprezintă numai administraţii desconcentrate ale statului. Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative desconcentrate şi cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînţeles, structurile teritoriale desconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele centrului. Desconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică competenţele conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, ca de exemplu situaţia prefectului . Recurgând la o formulă celebră a lui Odilon Barrot şi Proudhon, desconcentrarea orizontală « este acelaşi ciocan care bate, doar că i s-a scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate ». Oricum esenţial pentru desconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice. În principiu, desconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea poate însă să funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale autonome, care îşi pot împărţi teritoriul în circumscripţii administrative unde să organizeze servicii desconcentrate, pentru o mai eficientă administrare. Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi, descentralizarea presupunând o împărţire a puterii între stat şi colectivităţile locale, în timp ce prin desconcentrare statul nu-şi împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie.

În cazul desconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte

Principiul descentralizării presupune însă existenţa unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii, intervenind direct în gestionarea şi administrarea “afacerilor” colectivităţii.

3.2. Conceptul de descentralizare a administraţiei publice

şi formele sale În spaţiul european al acestui sfârşit de secol, problematica descentralizării administrative şi autonomia locală au devenit una din preocupările majore ale societăţii. Interesul sporit acordat acestora se leagă strâns, atât de menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în prezent, cât şi de perspectiva unei organizări a continentului nostru într-un posibil cadru instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa acestui fenomen apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot mai mult, între descentralizarea administrativă şi creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice. Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care, în sinteză, presupun:

1. regruparea relaţiilor periferice în mediul local, care modifică viziunea despre

raţionalitatea administraţiei – principiu fundamental al procesului administrativ;

2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem administrativ

specific pe care se sprijină puterea locală;

3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la administraţia

centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune;

4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină întărirea

activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia diverşii actori

locali vor fi incitaţi să se mobilizeze. Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale. În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un “mijloc de luptă” contra puterii centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă înrt-un sens larg, acela de auto-administrare (“self government”). Libertatea unităţii administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a guvernării locale. Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate deciziile. Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare. Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din partea cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie politică, deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei localităţi, ceea ce

favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi administrative care se pun la nivel naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea identităţii locale care crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese reprezen-tate şi apărate în organele administrative ierarhic- superioare, cu impact puternic asupra dezvoltării economice şi sociale. Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt, conform afirmaţiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raţionalizare în administraţie publică, un indiciu al modernizării. În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura controlul spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că “statul este organizatorul şi garantul principiului descentralizării”. Acest model de organizare administrativ-statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune. Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate. Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte deficitare :

abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională;

soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii inspirate de

politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale;

deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţio-narilor publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia publică centrală;

dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau grupurile

sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale, creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice şi, uneori, o eficienţă mai redusă.

Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită descentralizare tehnică. Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativă, “fracţiune geografică”, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de “afacerile” (problemele) naţionale. În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectivă. Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiţional, stabilimente publice locale. Doctrina actuală reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare de afaceri administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra ansamblului teritoriului;

în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale.

3.3. Descentralizare şi federalism Indiferent de formă, autorii contemporani în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de federalism, care este o problemă de natură politică. Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate). Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe, decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege. Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a autorităţilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale, aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia. Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi limita statală impusă activităţii acesteia. Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan naţional şi internaţional. În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea, ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai ales prin transferul în sectorul privat. Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat, atât de funcţionari sau autorităţi ale adminis-traţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil, rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale, caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echi-libru al puterilor decizionale. Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit, încă de la constituire, însemnate puteri politice şi adminis-trative, autoritatea lor derivând din constituţie

şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, mai ales, “noduri” în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care au atribuţii foarte largi. În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe. O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un spectru larg de activităţi. Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.

3.4. Descentralizare. Autonomie locală. Subsidiaritate Automonia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în raport cu administraţia de stat. Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale care, în „Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale”, adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc două accepţiuni:

colectivităţi locale de bază (comune, districte şi departamente); colectivităţi regionale (regiuni). România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin Legea nr. 199/1997. Conform Art. 2 al acesteia, ţara noastră declară că prin noţiunea de autoritate regională, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritatea judeţeană a administraţiei publice locale. Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât şi în statele membre ale unei federaţii. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de independenţă a colectivităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale sau cu statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu organizarea raportului dintre statul federal şi statele federate. În statele federale este exclusă orice putere (intervenţie) a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale din statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul statului federal, fiind exclusă imixtiunea sa în problemele colectivităţilor locale care dispun de autorităţi proprii. Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie. În cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative stabilită prin lege şi

nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe lângă cele prevăzute de lege. Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europneană a autonomiei locale a instituit şi principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan. Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al monopolului administraţiei de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de autorităţile administraţiei publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile administraţiei de stat. Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută de Constituţie şi de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele prevăzute de acestea.

3.5. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România Ideea de autonomie locală este prezentă în ţara noastră pentru prima dată, în Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe. Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei care domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8 000 de piaştri. Aceste sfaturi aveau ca stribuţii principale, administrarea şi gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziţii precise care se refereau la:

votarea bugetului;

încheierea de contracte;

pavarea şi iluminatul oraşelor;

politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului.

Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind conduse de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldo-va), însă cu ştirea stăpânului judeţului şi al moşiei. Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie prin legile lui Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial- administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică. Organizările administrative ulterioare pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi centralizare. După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie abordate sub denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. În baza acestor reglementări, organele locale se subordonau orizontal faţă de comitetul executiv şi vertical faţă de secţiunea imediat superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în plan administrativ. În anul 1957 se înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile executive. În prezent, în ţara noastră, structura teritoriului este reprezentată de judeţe. Ca circumscripţie administrativ-teritorială intermediară între autorităţile centrale şi autorităţile locale din municipii, oraşe, comune şi sate, judeţul are sarcina principală de a îndruma, coordona şi controla activitatea administraţiei.

Prin coordonare se obţin raţionalizarea şi simplificarea activităţii autorităţilor locale, evitarea paralelismelor şi încălcării de atribuţii între organele administraţiei. Rolul coordonator al judeţului privind activitatea autorităţilor locale din cadrul său, constituie unul din temeiurile care- i justifică existenţa. Totodată, este de dorit ca judeţul să înfăptuiască un control al întregii activităţi administrative ce se realizează în limitele sale. În practică, studiile întreprinse în fiecare circumscripţie administrativ-teritorială din judeţ, precum şi evaluarea informaţiilor culese, ajung la un mare număr de elemente care urmează a fi sintetizate înainte de luarea unei decizii. Se recomandă ca această sinteză să se facă la nivel judeţean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea şi de a examina eventualele simplificări posibile. Funcţia de coordonare efectuată de judeţ constituie trăsătura sa caracteristică şi trebuie să aibă caracter permanent. Ea se fundamentează pe o clasificare raţională şi completă a documentelor administrative. O circulaţie defectuoasă a documentelor administrative determină o coordonare nesatisfăcătoare. Totodată, documentarea administrativă trebuie să fie centralizată pe judeţ, pentru a se realiza în condiţii de eficienţă şi funcţiile de prevedere şi organizare. La nivelul judeţului se pot asigura colaborarea şi cooperarea circumscripţiilor administrativ-teritoriale din cadrul să, în scopul înfăptuirii unor sarcini de interes comun sau de o mai mare amploare. Totodată, se pune problema introducerii anumitor forme organizatorice şi a unui sistem de relaţii pe verticală şi pe orizontală, astfel încât administraţia judeţeană să funcţioneze mai raţional, soluţionându-se eficient şi operativ, problemele ce se ridică în cadrul judeţului. În plan local, actul administraţiei publice se realizează, atât în mediul urban, cât şi în cel

rural.

Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe verticală faţă de ministru. Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile administrativ- teritoriale şi anume autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice. Principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau judeţe, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau departamentale, pe de altă parte. Principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii publice în comune sau oraşe şi desfiinţarea lor la nivel judeţean sau central; de asemenea, apare şi posibilitatea desconcentrării serviciilor publice, care presupune posibilitatea exercitării doar a unei tutele administrative din partea “centrului” şi configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcţie de situaţiile existente. Autonomia locală în comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi orăşeneşti nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalităţii sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducă-tor al administraţiei publice.

DESCENTRALIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI DEZVOLTAREA REGIONALĂ ÎN ROMÂNIA

5.1. Descentralizarea administraţiei publice în România

Ideea de autonomie locală este avută în vedere pentru administraţia publică din ţara noastră, pentru prima dată, în Regulamentele Organice, dar cu referire numai la oraşe. Astfel dreptul de a fi aleşi în « sfatul » (consiliul) oraşului îl aveau cei care domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8 000 de piaştri. Aceste « sfaturi » aveau ca stribuţii principale, administrarea şi gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziţii precise care se refereau la:

votarea bugetului;

încheierea de contracte;

pavarea şi iluminatul oraşelor;

politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului.

Localităţile de tipul satelor au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind conduse de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu ştirea stăpânului judeţului şi al moşiei. Administraţia modernă pe plan local în România se instituie prin legile domnitorului Al.I.Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial- administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică. Organizările administrative ulterioare, pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi centralizare. După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie constituite sub denumirea de « consilii populare », conform modelului sovietic. În baza acestor reglementări, organele locale se subordonau orizontal - faţă de comitetul executiv şi programul de partid unic, iar vertical - faţă de secţiunea imediat superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în plan administrativ. În anul 1957 se înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile executive ale « Sfaturilor » sau Consiliilor populare. În perioada postdecembristă, prin Constituţiile adoptate în 1991 şi 2003, s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte reglementarea funcţionării organelor locale, care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe verticală faţă de ministru. Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale: autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice. Legea administraţiei publice locale adaugă la principiile anterioare, principiile eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Însă, aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României. Conform Legii administraţiei publice locale, prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, care sunt autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi

liber exprimat. Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele legii. Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune şi oraşe şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean, se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ. La rândul său, principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii publice în comune şi oraşe şi desfiinţarea lor la nivelul judeţelor sau la nivel central. Aşadar, administraţia publică locală se realizează în comune şi oraşe de către consiliile locale şi primari, iar la nivelul judeţului, de consiliul judeţean. În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe verticală faţă de ministru. Conform Constituţiei României, administraţia publică din unităţile administrativ- teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice. Aplicarea principiului autonomiei locale, pus la baza raporturilor dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau judeţene, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau departamentale, pe de altă parte, urmăreşte să asigure independenţă decizională, spirit de iniţiativă şi responsabilitate sporită organelor administrativ-teritoriale. Aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice se concretizează prin înfiinţarea unor servicii publice în comune sau oraşe, concomitent cu renunţarea la cele similare amplasate la nivel judeţean sau central. La rândul său, aplicarea principiului deconcentrării serviciilor publice, presupune posibilitatea exercitării doar a unei tutele administrative din partea « centrului », implică reducerea activităţilor administrative concentrate la centru şi dispersarea lor la nivel teritorial, respectiv configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcţie de nevoile existente. Autonomia locală în comune şi oraşe (municipii) se realizează prin două autorităţi:

consiliul local, respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi orăşeneşti (municipale) nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalităţii sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducător al administraţiei publice.

5.2. Caracteristici ale dezvoltării regionale în România 5.2.1. Concepte specifice dezvoltării regionale

Dezvoltarea regională este un concept nou ce urmăreşte impulsionarea şi diversificarea activităţilor economice, stimularea investiţiilor în sectorul privat, reducerea şomajului şi nu în cele din urmă să conducă la o îmbunătăţire a nivelului de trai. În abordarea dezvoltării regionale devine oportună definirea şi interpretarea conceptelor de regionalizare, regiune, regionalism.

Se constată, astfel, că termenul de regionalizare, respectiv termenul de regiune acoperă realităţi politice şi administrative extrem de diferite în statele europene. Adesea, folosirea termenului de regionalizare vizează, în primul rând, realizarea unui echilibru în repartiţia bogăţiilor, prin eforturile de a ridica nivelul de dezvoltare al zonelor rămase în urmă, ceea ce reprezintă, în fapt, obiective ale politicii de dezvoltare. În principiu, regionalizarea poate fi de mai multe tipuri, şi anume:

1regionalizare politică (cazul Spaniei şi Italiei); 2regionalizare încorporată, rezultată în condiţiile creării statului unitar prin unirea mai multor state, care îşi păstrează o anumită individualitate (cazul Regatului Unit) ; 3regionalizare diversificată, cu structuri administrative regionale conturate nu numai după criteriul teritorial şi politic ci şi după alte criterii, precum limba şi cultura (cazul Belgiei, înainte de transformarea ei în stat federal) ; 4regionalizare administrativă clasică, rezultată prin descentralizarea administraţiei publice şi crearea regiunilor drept colectivităţi teritoriale locale autonome din punct de vedere administrative (cazul Franţei) ; 5regionalizare funcţională, prin desconcentrarea organelor administrative, creând regiunile doar ca simple circumscripţii ale administraţiei de stat (cazul Greciei) ; 6regionalizare prin cooperare, creând regiunile ca forme instituţionalizate de cooperare între colectivităţile teritoriale locale (situaţia României).

La rândul său, termenul de regiune are două sensuri principale care decurg din raportarea la spaţiu şi la grup uman ; regiunea se pozitioneaza între colectivitatea locală, cu un teritoriu şi o populaţie clar delimitate şi statul delimitat prin graniţele teritoriale de stat. Aceste două sensuri conceptuale ale regiunii se află în corespondenţă, atât cu regionalizarea cât şi cu regionalismul, prima punând accentul asupra spaţiului (organizarea teritorial-administrativă), cel de al doilea accentuând asupra comunităţii umane constituite (cu identitatea şi caracteristicile sale). În accepţiunea dată de Consiliul Europei regiunea reprezintă un interval (spaţiu) de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic şi care este considerat ca omogen. Ca structură administrativ-statală, în viziunea Uniuniii Europene, regiunea este considerată ca - eşalonul imediat inferior poziţiei statului, iar în funcţie de competenţele care i-au fost acordate sau pe care le-a asumat, acest eşalon gestionează pe plan administrativ şi politic o comunitate teritorială a cărei dimensiune variază în limite foarte largi. În acest sens, Carta Comunitară a Regionalizării afirmă că :

1prin regiune se înţelege un teritoriu care formează, din punct de vedere geografic, o unitate netă, sau un ansamblu similar de teritorii, în care există continuitate, în care populaţia posedă anumite elemente comune şi care doreşte să-şi păstreze specificitatea astfel rezultată şi să o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social şi economic. 2prin elementele comune ale unei populaţii concrete se înţelege o specificitate comună în materie de limbă, cultură, tradiţie istorică şi interese legate de economie şi transporturi. Nu este neapărat necesar ca toate aceste elemente să fie reunite în toate cazurile. 3diferitele denumiri şi natura juridico-politică pe care aceste entităţi le pot primi în diferitele state – comunităţi autonome, landuri, naţionalităţi etc. – nu le exclude din consideraţiile stabilite în prezenta Cartă. În prezent, Uniunea Europeană consideră nivelul regional ca fiind unul administrativ, care îşi are locul în ierarhia administrativă a statelor membre pe o poziţie imediat inferioară nivelului central. Conform « Nomenclatorului Unităţilor Teritoriale Statistice » (NUTS), promovat de Oficiul Statistic al Comunităţii, teritoriul comunităţii europene se subdivide în regiuni încadrate

într-unul din cele trei niveluri de clasificare ierarhică NUTS1, NUTS2, NUTS3, bazate pe existenţa corespondenţei între nivelurile NUTS şi diviziunile administrative ale statelor membre. La rândul său, Adunarea Regiunilor (ARE) a definit ca fiind acele entităţi politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competenţe exercitate de un guvern şi care, la rândul lui, este răspunzător în faţa unei adunări alese în mod democratic. Concretizând aceste aspecte, Roca I.Junyert, în « Europa Regională », semnala trei direcţii decisive care definesc ascendenţa realităţii regionale :

1În primul rând, regiunile contribuie la dezvoltarea economică şi la realizarea obiectivului de coeziune economică şi socială ; 2În al doilea rând, regiunile contribuie la apropierea necesară a cetăţenilor de realitatea Uniunii Europene, făcând posibilă o mai mare democratizare instituţională ; 3În al treilea rând, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste în care convieţuiesc realităţi culturale, lingvistice şi sociale foarte diverse. Cu toate acestea, curentul regional îşi are şi criticii săi acerbi, ale căror argumente nu sunt de neglijat. Unul dintre ei, Ralf Dahrendorf consideră că acest curent nu este un proces pe care îl putem caracteriza drept înnoitor, care s-a derulat progresiv, ci un proces vechi şi foarte problematic, care a reapărut odată cu discutarea statutului actual în perspectiva integrării şi a delegării de competenţe la nivel supra-statal. El vede, astfel, în curentul regional numai fragmentare, anarhie, haos şi creşterea insecurităţii prin distrugerea echilibrelor actuale. Spre deosebire, termenul de regionalism reprezintă conştientizarea intereselor comune şi aspiraţia cetăţenilor de a participa la gestiunea acestor interese. Conştiinţa regională este foarte aproape, pe o scară mai vastă, de conştiinţa « afacerilor locale » care există la nivel local. Regionalismul corespunde unei dorinţe profunde a colectivităţilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc în mod direct şi permite urmărirea a două finalităţi : una politică şi alta organizatorică. Finalitatea politică corespunde exigenţei de a apropia cât mai mult cetăţenii de exercitarea responsabilităţilor publice. În acest context, instituirea de colectivităţi regionale constituie aplicarea în practică a principiului subsidiarităţii care pune bazele procesului denumit regionalism. Finalitatea organizatorică corespunde necesităţii de a structura teritoriul, astfel încât să corespundă atribuirii responsabilităţilor publice la diferite niveluri de administrare, conform criteriilor de eficienţă şi economicitate. Aceste două finalităţi pot fi complementare şi simultane, accentul fiind pus de la caz la caz, pe una dintre ele. În analizele asupra impactului regionalismului trebuie să se ţină seama de acţiunea mai multor factori, dintre care se disting:

Factori istorici, care privesc existenţa unor împărţiri tradiţionale ale teritoriului; Factori geografici, care se referă în ultimul rând la dimensiunile teritoriale ale statului, iar cu cât ţara este mai mare cu atât este mai importantă delimitarea unor colectivităţi intermediare; Factori demografici, care reflectă existenţa a numeroase colectivităţi locale de mici dimensiuni precum şi concentrarea populaţiei în anumite zone ale teritoriului ; Factori socio-economici, concretizaţi prin posibile discrepanţe la nivelul unor părţi ale teritoriului sau anumite activităţi desfăşurate de populaţie în diferitele zone. La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene oportunitatea de a dispune de structuri regionale s-a impus cu atât mai mult cu cât, prin funcţionarea lor, s-a putut beneficia pe deplin şi de instrumentele financiare ale politicii regionale comunitare, acestea constituind şi un element suplimentar de evaluare. Se apreciază că, procesul de creare a colectivităţilor autonome ca forme ale autonomiei

regionale poate urma două căi, şi anume: descentralizarea administrativă la nivel regional; regionalismul politic. Prima situaţie implică atribuirea la nivelul regiunilor a competenţelor în materie de gestionare şi planificare în domeniile fixate de lege, în timp ce regionalismul politic implică şi atribuirea competenţelor legislative, ceea ce permite regiunilor să-şi definească cadrul juridic normativ în domeniile care ţin de competenţa lor. Cu toate acestea, in ambele cazuri ideea de colectivitate regională autonomă trimite la existenţa unei adunări cu legitimitate democratică şi a unui executiv la nivel regional, responsabil în faţa acestei adunări. Regiunile trebuie să favorizeze dezvoltarea echilibrată a ţării. Numărul regiunilor trebuie fixat în funcţie de o utilizare optimă a resurselor publice astfel încât noile cheltuieli generate de regionalism să fie cel puţin compensate de câştigurile care rezultă pentru organizarea statului în ansamblu. Geografia poate contribui şi ea la stabilirea şi întărirea sentimentului de apartenenţă la o anumită regiune şi deci, trebuie să se ţină seama de acest lucru. Aria competenţelor regionale va trebui delimitată având ca sursă de inspiraţie principiul subsidiarităţii, în dubla sa dimensiune de criteriu de repartizare a competenţelor publice între mai multe niveluri de administrare şi de orientare în vederea aplicării acestor competenţe. Atribuirea competenţelor la nivelul colectivităţilor regionale trebuie să răspundă exigenţelor de eficacitate şi economicitate impuse de principiul subsidiarităţii. În măsura posibilului trebuie respectată egalitatea între regiuni, pentru că aceasta facilitează cooperarea inter-regională care, în caz contrar, devine evident mai dificilă.

5.2.2. Abordări ale dezvoltării regionale în contextul actual din România Începând cu anul 1996, o componentă esenţială a strategiei de reformă elaborată de

Guvernul României a constituit-o politica de dezvoltare regională. Aceasta a fost concepută ca o parte integrantă a procesului actual de descentralizare administrativă şi economică şi urmăreşte, în principal, stimularea iniţiativei locale şi regionale. Politica de dezvoltare regională se bazează pe un parteneriat activ între administraţia centrală şi reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, agenţii economici cu capital privat, sindicate, asociaţii neguvernamentale, agenţii locale etc. Necesitatea adoptării unei politici de dezvoltare regională în ţara noastră este susţinută prin următoarele argumente:

a) întărirea capacităţii României de a-şi asuma responsabilităţile unui viitor stat membru

al Uniunii Europene;

b) reducerea dezechilibrelor între nivelurile de dezvoltare a judeţelor/regiunilor, dar şi

între nivelurile de dezvoltare a unor zone aparţinând aceluiaşi judeţ sau grup de judeţe;

c) integrarea activităţilor sectoriale în cadrul regiunilor, în vederea ridicării nivelului de

dezvoltare economico-socială al acestora, în contextul adâncirii procesului de descentralizare economică şi administrativă. Obiectivele de bază ale politicii de dezvoltare regională sunt:

1.

diminuarea dezechilibrelor regionale existente şi preîntâmpinarea producerii de noi

disparităţi;

2.

pregătirea cadrului legal şi instituţional, pentru a răspunde criteriilor de integrare în

structurile Uniunii Europene şi de eligibilitate, în vederea accesului la fondurile acesteia;

3. stimularea iniţiativei locale şi regionale, în scopul ridicării nivelului de dezvoltare

economico-socială a acestora; 4. stimularea cooperării interregionale, interne şi internaţionale, a cooperării transfrontaliere, inclusiv în cadrul euroregiunilor. Pentru susţinerea acestui tip de politică, în ţara noastră, a fost adoptată Legea nr.

151/1998 privind dezvoltarea regională. Legea stabileşte opt regiuni de dezvoltare, reprezentând structuri fără personalitate juridică, menite să joace un rol important în dezvoltarea economico- socială a României. Fiecare regiune este condusă de un Consiliu pentru dezvoltare regională, care are un preşedinte şi un vicepreşedinte. Aceste funcţii se îndeplinesc prin rotaţie, pentru un mandat de un an, de către reprezentanţii judeţelor, care sunt desemnaţi de acestea. Consiliul este alcătuit din preşedinţii consiliilor judeţene şi câte un reprezentant al consiliilor locale municipale, orăşeneşti şi comunale. La lucrări poate lua parte şi prefectul judeţului, care, însă, nu are drept de vot. Legea precizează criteriile de stabilire a zonelor defavorizate şi structurile de coordonare ale regiunilor de dezvoltare. Pentru aceste zone se acordă o serie de avantaje agenţilor economici care investesc şi crează noi locuri de muncă, cum ar fi: reducerea cu 50% a impozitului pe profit, impozitului pe salarii şi scutirea de taxe vamale. Apariţia acestei legi a jucat un rol deosebit în crearea Agenţiei Naţionale de Dezvoltare Regională şi Agenţiilor Regionale de Dezvoltare; prin intermediul acestora se derulează programe de dezvoltare locală şi se administrează fonduri europene destinate dezvoltării economico-sociale a ţării noastre.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs

Curs 6 Resursele in administratia publica 1.Resusrele umane 2.Resursele materiale 3.Resursele financiare

Capacitatea administrativa reprezinta ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite de lege. Capacitatea administrativă se evaluează şi se stabileşte în condiţiile legii. (art. 2 lit. b din Legea 195/2006 - legea-cadru a descentralizarii) In continuare vom defini si detalia aceste tipuri de resurse si vom prezenta importanta lor, cat si legatura dintre ele.

1.Resurse umane

a)Personalul din adm pbl

- fctionarii pbl ( regim juridic de drept public, se gasesc intr-o situatie legala)

- personal auxiliar (incadrati cu contract individual de munca , regim de drept comun al

muncii ; se gasesc intr-o situatie juridical subiectiva rezultata printr-un contract ce il leaga

de colectivitatea ce il foloseste)

b) Fctia publica si evolutia sa Serviciul pbl ,ca autorit pbl cuprinde: competenta: mijloacele materiale si personalul

Personalul ,este structurat pe compartimente,linii ierarhice si fctii.Dintre acestea numai unele apar ca fiind fctii pbl iar titularul unei fctii pbl e fctionarul pbl.

In tara noastra calitatea de “slujbas pbl” e legata de “institutia boieriei”, care initial era pastrata in

Reg. Organic. In prima jum a dec al XIX lea au aparut si primele preocupari din partea guvernantilor pt formarea unui corp de fctionari administrative.Apoi urmeaza o perioada

indelungata pt fctia pbl romaneasca in care situatia legala a fctionarilor pbl nu este reglem unitary

ci prin diverse legi si chiar dispozitii regulamentare.

Const din 1866 consacra in art 93 pt prima oara principiul conform caruia Regele “ numeste sau

confirma in fctiunile pbl potrivit legilor” insa el nu putea crea o noua fctie fara o “lege speciala”

O prima reglem cu character unitary e Legea privind statutul fctionarilor pbl din 1923 adoptata pe

baza art 8 din Const. din 1923 care preciza ca “legi speciale vor determina Statutul fctionarilor pbl”. In sf dupa o jumatate de secol de regim centralizat si de calitatea de “om al muncii” pt fctionarul pbl, fundamentata pe Codul Muncii 1950 si a celui din 1972, in 1999 se adopta prin legea 188/1999 noul Statul al fctionarilor pbl,in conditiile statului de dr si democratic. Aparitia unei fctii pbl autonome in gestiunea puterilor pbl a dus la triumful capacitatilor asupra alegerii politice si in acelasi timp la dezv autonomiei administratiei. Fctia pulica reflecta de asemenea nivelul de centralizare de la nivelul unui stat ,in general. Conform Statului fctionarului pbl, exista cateva principii legale care stau la baza exercitarii fctiei pbl: legalitatii, impartialitatii, obiectivitatii, transparentei, eficientei si eficacitatii, responsabilitatii, orientarii catre cetatean, stabilitatii si subordonarii ierarhice. Fctiile pbl sunt clasifcate in :

- fctii pbl generale( asamblul atrib si responsab. Cu caracter general si comun tuturor autorit si instit pbl in vederea realizarii competentelor lor generale ) - fctii pbl specifice( realizarea competentelor lor specifice) Fctiile pbl pot fi clasif si pe clase :I , II , III , care sunt def in raport cu studiile necesare ocuparii fctiei pbl - clasa I – studii superioare de lunga durata ,absolvire cu diploma de liceenta sau echivalenta - clasa II – studii de scurta durata,absolvire cu diploma

- clasa III – studii medii liceale, absolvire cu diploma

In fctie de nivelul atributiilor titularului fctii pbl :

- categ inaltilor fctionari pbl

- persoanele numite in fctiile pbl de secretar general si secretar adjunct al Guv. De

consilier de stat, de secretar general si secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale adm pbl centrale,de prefect,subprefect, de secretar general al prefecturii, secretar general al judetului si al municiupiului Buc., director general din cadrul ministerelor di al celorlalte organe de specialitate ale adm pbl centrale

- poate fi orice persoana care indeplineste cond. prezavute de lege pt recrutarea unui

fctionar : studii superioare de lunga durata + diploma de liceenta, a absolvit programe de formare specializata si perfectionare in adm pbl sau alte domenii de activ, ori a dobandit titlul stiintific de doctor in specialitetea fctiei pbl respective,are cel putin 7 ani vechime in specialitatea fctiei si promovat concursul organizat pt ocuparea fctiei

- numirea se face in fctie de nivelul autorit adm pbl la care isi desfasoara activ, de actre

Guvern ,prim-ministru, ministrul adm si internelor,ministrul/ conducatorul autorit /instit pbl

respective

- categ fctionarilor pbl de conducere

- fac parte pers numite in fctiile pbl de secretar al municipiului,sectorului municipiului, al

orasului si al comunei,de director general,director si director adjunct din aparatul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate al adm pb;l centrale,director executiv si director executiv

adjunct al serviciilor pbl desconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale adm pbl centrale.

- actioneaza in cadrul adm pbl sub autoritatea unui fctionar pbl ierarhic superior /unui

demnitar

- categ fctionarilor pbl de executie

- din cls I, cuprinde pers numite in fctiile pbl de expert,consilier,inspector,consilier

juridic,auditor ; cls II , fctionarii pbl de executie,persoanele numite in fctia de referent de specialitate, cls III. fctia de referent. Alaturi de aceste fctii, a fost creata o noua fctie pbl specifica cu statut special, managerul pbl

- numirea : se face prin actul adm al conducatorului autorit/instit pbl, la propunerea ANFP

- isi desf activitatea sub directa coordonare a unui inalt fctionar pbl din cadrul

autorit/instit pbl respective/ daca nu exista o astfel de fctie sub coordonarea fctionarului pbl de conducere situat pe cel mai inalt nivel

- atrib si responsab sunt stabilite de superiorul ierarhic al acestuia cu consultarea Comisiei pt manageri pbl

- promovarea se face succesiv in grade profesionale pe baza vechimii si in urma deciziei

Comisiei c) Organisme de gestiune a fctiei pbl Agentia Nationala a Fctionarilor Publici

- organ de specialitate al adm pbl, cu personalitatea juridica ; condusa de un presedinte, cu rang

de secretar de stat , numit de catre primul ministru la propunerea ministrului adm si internelor

- atributii :

- elab de politici si strategii privind managementul fctiei pbl si al fctionarilor pbl

- elab si avizarea proiectelor de acte normative referitoare la fctia pbl si fctionarii pbl

- monitorizarea si controlul modului de aplicare a legislatiei care priveste fctia pbl si fctionarul pbl in cadrul autorit si inst pbl.

- elab proiectelor de lege prvind stabilirea unui sistem unitar de salarizare pt fctionari pbl.

- anual intocmeste rap cu privire la managementul fctiilor pbl si al fctionarilor pbl, pe care l prezinta Guv.

d) Conditiile generale de acces la fctia pbl

- accesul e deschis ,potrivit dispozitiilor constitutionale oricarui cetatean roman care are

domiciliul in tara ,fara privilegii si discriminari, in cond stab de lege.

- ocuparea unei fctii vacante se poate realiza prin : promovare, transfer, redistribuire si concurs

e) Formarea si perfectionarea pregatirii fctionarilor pbl

- continutul cursurilor de pregatire sunt in general de cultura juridica si politica. Fctionarul

continua pe parcursul intregii sale cariere,perfectionarea pregatirii sale profesionale, scopul fiind

necesitatea la adaptarea la toate schimbarile ce pot interveni astfel incat fctionarul sa poata

indeplini orice noua sarcina in conditii de eficienta, de asemenea perfectionarea constituie un instrument de promovare sociala .

f) Cariera fctionarului pbl

- potrivit statutului sau, fctionarul poate sa exercite in cadrul adm pbl o fctie pbl definitiva,cu caracter permanent ceea ce ii poate oferi realizarea unei cariere in cadrul fctiei pbl.

- cariera = intreaga perioada in care un fctionar pbl desfasoara exercitiul fctiei pbl de la numirea si la depunerea juramantului de credinta si pana la iesirea din serviciu ,de regula o dat acu pensionarea.

- fctionarul poate parasi definitiv autorit /instit pbl prin :

- delegare, indeplinirea anumitor activitati in afara corpului unde isi desf activitatea,pt o

scurta per de timp dar in interesul acestuia sau al autorit respective ; modif raport de serviciu pe

o per de max 60 zile,pastrandusi in acest timp fctia pbl si salariul

- detasare , o procedura prin care fctionarul urmeaza sa si desfasoare activ in afara

corpului sau in interesul autorit pe o per de cel mult 6 luni ; modif provizorie a rap de serviciu , putand fi dispusa numai daca pregatirea profesionala a acestuia corespunde atributiilor si responsab fctiei pbl pe care urmeaza sa fie detasat ; isi pastreaza fctia si salariul.

- mutarea definitiva a fctionarului n cadrul altui compartiment se aproba ,cu acordul acestuia in scris,de catre conducatorul autorit. In care isi desf activitatea

- mutarea temporara , se dispune motivat in interesul autorit, de catre conducatorul

acestuia pe o per de max 6 luni.

- transferul, schimbarea definitiva a exercitarii fctiei pbl la un alt corp ori la o alta autorit

pt care sunt indeplinite cond. specifice prevazute in fisa postului ; se poate face in interesul

serviciului,cu acordul scris al fctionarului/ la cererea acestuia, numai intr-o fctie echivalenta.

- incheierea definitiva a carierei : decesul/ la data comunicarii deciziei de pensionare / prin eliberarea din fctie( acordul partilor)/ destituire/ demisie.

2. Resusele materiale

Utilizarea rationala a resurselor materiale

a) eficienta muncii : creste atunci cand actiiv adm pbl se realizeaza in sedii,dotate

corespunzator pt dezv in conditii normale de lucru,randament,acces si utilizare; sediul tre sa fie

lumios,incazit coresp,curat,protejat impotriva zgomotelor,umiditatii, sa aiba un aspect frumos si ingrijit.

b) Folosirea rationala a bunurilor imobile

c) Folosirea echipamentelor moderne : duce la sporirea preciziei datelor si

analizelor,economisirea de timp,reducerea sau pastrarea aceluiasi nr de personal,imbunatatirea productivitatii muncii,reducerea costurilor,usurarea muncii,cresterea eficientei relizarii pb.

d)

Introducerea in activitatea adm pbl a mecanizarii si automatizarii , in scopul de a

creste in mod rational randamentul fctionarilor pbl,dar si inlaturarea vechilor

mentalitati, de ordin psihologic sau sociologic.

e) Necesitatea cunoasterii de catre toti fctionarii din adm pbl a resurselor de care

dispun in vederea obtinerii de economii.

Asigurarea si gestiunea resurselor materiale Tot ce se cumpara din bani publici înseamna achizitie publica. În lipsa unei definitii legale

a achizitiilor publice, le putem defini ca fiind procesul de a obtine produse, servicii si/sau lucrari în conformitate cu legislatia în vigoare. Legea-cadru din domeniul achizitiilor publice este OUG nr. 34/2006, intrata în vigoare la 30 iunie 2006. Achizitiile publice reprezinta una dintre activitatile cele mai sensibile ce se desfasoara la

nivelul administratiei publice, ca si al institutiilor si intreprinderilor care functioneaza in sectorul public, si aceasta din cel putin trei puncte de vedere:

- se cheltuiesc “bani publici”, a caror alocare presupune respectarea anumitor cerinte:

transparenta, tratamentul egal, proportionalitate,….

- decizia apartine unor “decidenti alesi” care in mod permanent sunt supusi unei duble presiuni (din partea alegatorilor si din partea profesionistilor).

- aparent principiile de eficienta si eficacitate capata sensuri aparte daca avem in vedere faptul ca

“proprietatea publica

Printre obiectivele pe care si le propune o institutie publica, se numara si asigurarea resurselor necesare, dintre care cele materiale ocupa o pondere importanta, achizitiile publice reprezentand doar o etapa a unui proces de asigurare a resurselor materiale in domeniul public. Resursele materiale necesare pot fi de natura: produselor, a materiilor prime, a utilajelor si echipamentelor, dar si a serviciilor: servicii de transport, de constructii, de consultanta si studii, etc.

In conditiile economiei de piata, asigurarea resurselor materiale in domeniul public inseamna anumite relatii ce se caracterizeaza astfel:

- sunt relatii de transfer (de schimb) intre diferite firme si o autoritate contractanta (autoritate publica, institutie publica)

- sunt relatii economice prin care furnizorul urmareste obtinerea unui profit, iar beneficiarul

urmareste obtinerea unui avantaj economic, care poate sa fie un cost “sanatos” (ce asigura cel mai bun raport calitate/cost) si uneori chiar a unei stari de profitabilitate

- efectele economice se regasesc la nivelul activitatii beneficiarului, in sensul ca se pot satisface mai multe obiective, cu aceeasi valoare financiara

- sunt raporturi economice care depind de “raportul de putere” ce exista intre furnizor si

beneficiar. In acest caz, beneficiarul fiind in ultima instanta puterea publica – statul, poate sa impuna anumite limite legale, reguli care trebuie respectate de catre furnizori, indiferent de “puterea” pe care o detin pe piata. Activitatea de asigurare a resurselor materiale are rolul de a armoniza interesele, uneori

contrare ale celor doi parteneri (consumatorul si furnizorul). Activitatea de asigurare materiala în administratia publica, trebuie sa raspunda întrebarilor:

- Ce se cere?

- Când se cere?

- Cât se cere?

nu stimuleaza eficienta ci “castigul”.

- Unde se cere?

- Cum se cere?

- La ce pret se cere? Respectand principiile ce definesc activitatea de achizitii publice ea trebuie sa se bazeze pe eficienta si eficacitate si nu exclusiv pe economisire. Astfel exista o noua viziune în elaborarea asigurarii materiale în administratia publica: sa

devina o activitate preponderent comerciala, care sa fie capabila, ca pe baza cadrului legal, sa valorifice cât mai eficient oportunitatile pietei. In acest sens activitatea de asigurare cu resurse materiale trebuie privita din doua perspective:

- pe termen scurt – cand preponderenta o detin activitatile de asigurare a materialelor ( achizitia publica )

- pe termen lung – cand preponderenta o detin activitatile de studii de piata, prin care sa se valorifice cat mai bine nevoia publica de a cumpara.

Definitie:

Asigurarea si gestiunea resurselor materiale in administratia publica este acea functie a

autoritatii, institutiilor si intreprinderilor publice, ce are drept obiect asigurarea nevoilor de consum pe termen scurt, respectiv fundamentarea unor decizii eficiente in functie si de posibilitatea de aprovizionare pe termen lung. Particularitatile asigurarii resurselor materiale in administratia publica sunt date de:

a) diversitatea beneficiarilor publici

b) modul specific de cumparare (achizitie) in administratia publica;

c) restrictiile legislative;

d) activitatea de marketing – in cazul pietelor publice;

e) caracteristicile cumpararilor in administratia publica. Beneficiarii publici ai asigurarii resurselor materiale se pot grupa astfel:

1. colectivitati nationale si locale

2. intreprinderi si institutii publice cu caracter industrial si comercial Colectivitatile nationale si locale:

- Statul – ca principala colectivitate la nivel national

- Colectivitatile locale propriu-zise: - judetul

- municipiul

- orasul

- comuna

3. Resursele financiare

Resursele financiare reprezinta totalitatea mijloacelor banesti necesare realizarii

obiectivelor economice si sociale intr-un interval de timp determinat. Ele

sunt structurate in: venituri proprii (venituri extrabugetare - taxe, incasari din vanzarea unor

publicatii, chirii), venituri primite ca alocatii de la buget si subventii pt activitati autofinantate.

SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE

1.

Definitia resurselor financiare publice, continut şi factori de influenta;

2. Gruparea resurselor financiare publice;

3. Indicatori de nivel şi structura.

1. Resursele financiare sunt mijloacele baneşti necesare pentru realizarea unor anumite obiective

intr-un anumit domeniu. Resursele financiare ale societatii includ şi resursele financiare publice.

Resursele financiare publice includ:

- Resursele financiare constituite la nivelul administratiei publice centrale;

- Resursele financiare constituite in bugetul asigurarilor sociale de stat;

- Resursele financiare constituite in fondurile speciale anexate la bugetul de stat sau la bugetul asigurarilor sociale de stat;

- Resursele financiare constituite la nivelul bugetelor locale (judete, oraşe, comune);

- Resursele financiare constituite la nivelul intreprinderilor de stat (R.A. sau societatilor cu capital de stat);

- Resurse financiare constituite la nivelul bugetelor institutiilor publice autonome;

- Resurse financiare constituite la nivelul organismelor internationale cu participarea cotizatiilor statelor membre.

Factorii care influenteaza nivelul şi structura dinamicii resurselor financiare publice sunt:

a. Principalul factor il reprezinta cheltuielile publice. Este un factor politic complex care presupune definirea obiectului de politica economica, sociala, culturala, financiara, de aparare, de reprezentare diplomatica in strainatate. b. Al doilea factor este factorul economic ®nivelul PIB-ului şi dinamica acestuia. Acesta este cel mai important factor care influenteaza volumul resurselor din punct de vedere potential. c. Al treilea factor este factorul social (demografic). Acest factor presupune modul in care populatia conştientizeaza faptul ca participarea la formarea resurselor este necesara. Factorii demografici - creşte populatia, creşte şi numarul contribuabililor.

2. Gruparea resurselor financiare dupa:

- Continutul economic in raport cu alimentarea bugetului public;

- Locul de formare;

- Regularitatea cu care se formeaza;

- Nivelul bugetului public pe care il alimenteaza.

Dupa continutul economic in raport cu alimentarea bugetului public:

a. Resurse obligatorii

b. Resurse de trezorerie

c. Imprumuturi de stat

d. Emisiune baneasca fara acoperire.

a. Resursele obligatorii sunt prelevarile instituite de stat sub forma fiscala sau nefiscala, le gasim in clasificarile bugetului şi in legile bugetare. In mod normal ele ar trebui sa acopere necesarul pentru efectuarea cheltuielilor. In bugetul de stat resursele financiare sunt numite venituri şi prezinta urmatoarea structura:

1. Venituri curente, din care:

A.1. Venituri fiscale:

- impozite directe (impozitul pe profit, pe salarii, alte impozite directe)

Ex: impozitul pe dividende de la societatile comerciale.

- impozite indirecte (TVA, accize şi impozite pe circulatie, taxe vamale, alte impozite indirecte); Ex: majorari şi penalizari, taxe pentru eliberarea de licente.

A.2. Venituri nefiscale:

- varsaminte din profitul net al R.A.

- varsaminte de la institutiile publice. Ex: taxe de metrologie, taxe consulare, taxe pentru analize

de laborator in cadrul institutiilor sanitare, taxe privind protectia mediului, venituri provenite din

activitatea de combatere a daunatoarelor.

A.3. Alte venituri: - venituri care se obtin prin amenzi, restituiri de fonduri din finantarea anterioara, varsaminte din dividendele incasate de FPS.

- venituri obtinute din valorificarea unor bunuri ale statului;

- venituri din valorificarea unor institutii publice;

- venituri din valorificarea stocurilor de rezerva şi de mobilizare;

- venituri din privatizare.

3. Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate:

- Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru finalizarea unor obiective realizate prin conventii bilaterale (acorduri inter-guvernamentale).

- Incasari din rambursarea imprumuturilor pentru finantarea lucrarilor agricole.

- Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru constituirea fondului graului 500 mld. lei.

- Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru acoperirea arieratelor catre RENEL şi ROMGAZ. Arierat financiar inseamna o stare de incapacitate de plata, genereaza blocaj financiar.

b. Resurse de trezorerie Trezoreria statului este institutia publica componenta a ministerului de finante care are 2 functii:

-de casier public -de bancher. In Romania functioneaza din 1993. Resursele de trezorerie nu sunt resursele inscrise in bugetul public, ci ele asigura echilibrul permanent (zilnic) dintre lichiditatile baneşti constituite in casierii publice (la trezorerie) şi platile exigibile (scadente) evidentiate in trezorerii (conturile unitatilor publice).

Resursele de trezorerie sunt:

- imprumuturi pe termen scurt fara dobanda acordate de Banca Nationala. Ele sunt limitate conform legii finantelor publice, legii bancare şi legii bugetare. Ele urmaresc sa se ramburseze din incasarile ulterioare ale veniturilor.

- emisiuni de titluri de stat (bonuri de tezaur) care se pun in vanzare prin licitatie publica prin intermediul Bancii Nationale. Sunt purtatoare de dobanda la termen de 3 luni. Valoarea nominala

precum şi pretul titlului respectiv se stabilesc prin ordinul Ministerului de finante, emis pentru seria titlurilor puse in vanzare.

c. Imprumuturi de stat pe termen de cel putin 1 an pe baza unei legi speciale. Imprumuturile de stat servesc şi la echilibrarea bugetara anuala.

d. Emisiunea baneasca fara acoperire

Teoretic (dar şi practic) se poate face apel de catre guvern la Banca Nationala pentru emisiune monetara, pentru procurarea de venituri necesare pentru echilibrarea bugetuluipublic. Emisiunea baneasca, in acest caz, legata direct de deficitul bugetar este fara acoperire (in bunuri). Folosirea acestui mecanism in acest scop este interzisa prin Legea finantelor publice. In plus şi organismele internationale bancare controleaza respectarea acestei restrictii. Cauza: o astfel de emisiune este generatoare de inflatie.

Dupa locul de formare resursele financiare se impart in:

a. interne : - venituri fiscale: - directe;

- indirecte;

- venituri nefiscale;

- imprumuturi de stat;

- emisiuni de stat;

- alte venituri.

b. externe: - imprumuturi de stat;

- ajutoare financiare nerambursabile;

- alte venituri.

Dupa regularitatea formarii lor:

a. resurse ordinare: alimenteaza permanent bugetul public

b. resurse extraordinare: resursele la care se apeleaza in mod exceptional pentru acoperirea

golurilor bugetare anuale, pentru refinantarea datoriei publice. Acestea sunt:

- imprumuturi de stat;

- emisiunea monetara fara acoperire.

Dupa nivelul bugetului public, resursele financiare publice se grupeaza in functie de

nivelul la care se constituie, respectiv nivelul bugetului la care se constituie conform Legii

finantelor publice.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs CURS 7 SI 8

Curs 7 - 8 Formele fundamentale ale administratiei publice (I) 1.Serviciile publice ale administratiei publice 1.1. Bunurile si serviciile publice - notiune, trasaturi si principii 1.2. Modalităţi de organizare şi gestionare a serviciului public

2.Serviciul de asigurare a ordinii publice - metode de realizare a poliţiei administrative 3.Criterii de clasificare a serviciilor publice 4.Formele de organizare a serviciilor publice si regimul juridic aplicabil serviciilor publice

1.Serviciile publice ale administratiei publice

1.1. Bunurile şi serviciile publice Bunurile publice Nevoile resimţite la nivelul colectivităţii, ca de exemplu: nevoia de apărare naţională, nevoia de protecţie socială etc. sunt satisfăcute pe seama unor bunuri publice. Bunurile publice furnizate prin intermediul unei mecanism de tip non-piaţă sunt considerate expresie a intervenţiei statului în vederea corectării eşecului pieţei. Bunurile publice pure sunt bunuri de care se bucură toată lumea, în comun, astfel încât, consumarea unui asemenea bun de către individ nu afectează consumul aceluiaşi bun de către un alt individ. Spre deosebire de bunurile private, bunurile publice pure se caracterizează prin următoarele trăsături:

1oferta pentru bunul public pur este neconcurenţială , în sensul că, la un anumit cost al bunului sau serviciului, consumul bunului respectiv de către un nou consumator nu va afecta beneficiile obţinute de către ceilalţi consumatorii deja existenţi. Cu alte cuvinte, această caracteristică a bunurilor publice pure semnifică faptul că, atât costul marginal

(C mg ), pentru producător, cât şi beneficiul marginal (B mg ), pentru consumator, vor fi zero. De asemenea, prin prisma acestei caracteristici, se mai poate specifica faptul că bunurile publice pure, spre deosebire de cele private, sunt indivizibile , în sensul că sunt consumate în aceeaşi cantitate de către toţi consumatorii. 2a doua trăsătură a bunurilor publice pure o constituie faptul că nu poate fi exclus nici un individ de la consumul acestor bunuri (nonexcludere). În acest sens, pot fi formulate următoarele argumente care justifică imposibilitatea excluderii indivizilor de la consumul bunurilor publice:

3 nu este posibilă excluderea din punct de vedere tehnic. Costurile de excludere ar fi

foarte mari şi nu ar fi justificate din punctul de vedere al raţiunii economice. 4nu este posibilă excluderea din punct de vedere economic şi social. Accesul la bunurile şi serviciile publice este astfel liber şi nelimitat. Este nelimitat în sensul că ar fi foarte dificil de controlat consumatorii acestora şi, mai ales, de interzis celor care nu plătesc impozite să le consume. Accesul este liber pentru că, poate în mod paradoxal, cantitatea disponibilă din bunul sau serviciul respectiv nu scade, atunci când acesta este consumat de catre un individ oarecare. În acest context, apare problema pasagerului clandestin (engl. free-rider). Chiar dacă bunurile publice pure sunt considerate a fi distribuite în mod gratuit societăţii, nu trebuie uitat faptul că indivizii au obligaţia prevăzută, prin Constituţie, de a plăti impozite, taxe şi contribuţii, care pot reprezenta un „preţ” al bunurilor publice pure, de care beneficiem cu toţii . În condiţiile în care anumiţi indivizi nu îşi achită obligaţiile fiscale faţă de stat, dar beneficiază de servicii, precum cele de apărare naţionalǎ, aceştia se transformă în asa-numiţii pasageri clandestini. Acel bun care întruneşte simultan cele două trăsături de neconcurenţialitate şi nonexcludere, este considerat un bun public pur. Exemplul clasic de bun public pur este cel al apărării naţionale, considerat ca atare de mai mulţi teoreticieni (Epple şi Romano, 2000; Gruber, 2005), prin prisma modului de finanţare a acestor servicii (nu se produce excludere) şi prin prisma lipsei de rivalitate dintre consumatori, şi chiar producători. Într-o altă accepţiune, bunurile publice de acest tip sunt considerate bunuri pe care orice consumator, chiar dacă doreşte sau nu, le consumă.

Alături de bunurile cu capacitate limitată, care sunt rivale în consum, dar care nu exclud de la consum, mai există şi acele bunuri care nu sunt rivale în consum, dar de la al căror consum sunt excluşi anumiţi indivizi. Este vorba despre aşa-numitele bunuri publice de club (engl. club goods). Această categorie cuprinde acele bunuri de care beneficiazǎ doar un grup limitat de indivizi, ceilalţi beneficiind de ele doar prin intermediul externalităţilor, deci, indirect sau deloc. În această categorie sunt incluse, de exemplu, bunurile publice locale furnizate de către autorităţile administrativ teritoriale, care sunt accesibile numai comunităţii respective, cum de pildă ar fi: transmisiunile radio locale sau evenimentele sportive locale netelevizate. Acest tip de bunuri a fost studiat pentru prima oară de către Tiebout. Aceste două tipuri de bunuri publice, cele cu capacitate limitată şi cele de club întrunesc, aşa cum am arătat mai sus, trăsături specifice atât bunurilor publice pure, cât şi bunurilor private. Aceste categorii intermediare sunt denumite de numeroşi teoreticieni (Hillman, 2003; Gruber, 2005; Hyman, 2005) bunuri publice impure. Alături de bunurile publice, se mai poate vorbi şi despre bunurile mixte sau bunurile cvasipublice. Aceste bunuri sunt, de fapt, externalităţi ale bunurilor private.

De exemplu, dacă cineva beneficiază de pregătire profesională apelând la serviciile unei firme care furnizează astfel de programe, contra cost, se poate considera că bagajul de cunoştinţe dobândit ca urmare a programului de pregătire urmat poate conduce la creşterea eficienţei activităţii desfăşurate de către individul nostru şi, prin urmare poate avea efecte favorabile asupra activităţii desfăşurate la nivelul întregii firme angajatoare. Pentru firmă, aceasta este o externalitate, un bun cvasipublic, care spre deosebire de bunurile publice nu este distribuit prin intermediul bugetului public.

Tipologia bunurilor

Bunuri private pure

 

Bunuri publice cu capacitate limitată, supuse agomerării, posibilitate de excludere de la consum

Costuri de excludere mici

Produse

de

firme

private; guvern; firme

private

aflate

sub contracte

guvernamentale

Bunuri

consumate

colectiv

dar

 

Distribuite

prin

intermediul

pieţei

sau

supuse

stabilite prin decizii guvernamentale Finanţate din venituri provenite din vânzari sau impozite

aglomerarii Produse de firme private guvern; firme private aflate sub contracte guvernamentale Se poate stabili un preţ Finantate din venituri provenite din vânzari sau

din venituri provenite din impozite

Bunuri publice cu capacitate de excludere prin preţ

Bunuri publice pure

 

Costuri de excludere mari

Produse de firme private; guvern; firme private aflate sub contracte guvernamentale üDistribuite prin intermediul pieţei; consumul este disponibil în limita cantităţii şi calităţii solicitate de colectivitate Se poate stabili un preţ

Produse

de

către

guvern

sau

firme

private

(contractate de guvern)

 

Nu se poate stabili un preţ pentru aceste bunuri

Canitatea

şi calitatea

sunt stabilite

pe baza

deciziilor colective Finanţate din impozite, taxe şi contribuţii

Există

o

legătură

între

plata

preţului

şi

utilizarea bunului Finantate din venituri provenite din vânzari sau din venituri provenite din impozite

Sursa: Hyman (2005)

Serviciile publice Administraţia publică este înţeleasă în sens material ca un ansamblu de acţiuni prin care sunt asigurate interese publice generale. În conţinutul administraţiei publice se disting mai multe categorii de acţiuni prin care se realizează acest interes general.

Doctrina clasică privind administraţia publică consideră, că în condiţiile acestea putem identifica doua tipuri fundamentale de activităţi:

1.serviciul public (activităţi de prestare a serviciului public); 2.serviciul de asigurare a ordinii publice. Ştiinţa modernă pleacă de la premisa că nu există activităţi de natură administrativă, că administraţia nu înseamnă o listă definitivă de activităţi, valabilă în oricare societate. În ştiinţa modernă se consideră că sunt administrative activităţile care vizează asigurarea unui interes public aşa cum a fost acesta conturat, acceptat de către puterea politică. Cu privire la conceptul de serviciul public are mai multe teorii (7 teorii). Una dintre acestea, dezvoltată la începutul sec. XX, consideră ca fiind serviciul public întreaga activitate a statului. Potrivit acestei teorii un serviciu public de legiferare este unul de distribuţie a justiţiei, unul de organizare a executării şi de executare incompletă a legii. Această teorie nu şi-a găsit mulţi adepţi, ştiinţa reţinând asociarea conceptului de serviciu public drept putere executivă de administraţie publică.

Serviciul public reprezintă o activitate de organizare a unor interese generale ale colectivităţii în mod regulat şi continuu, desfăşurată de către autoritatea administrativă. Cu privire la interesele generale trebuie asigurate prin servicii care se referă la conceptul de nevoie publică. Nevoile publice, ca nevoi sociale, răspund intereselor unor grupuri umane, nu reprezintă în întregul lor interese publice. Aprecierea interesului public, alegerea din ansamblul nevoilor sociale a acelora calificate care reprezintă interes public este apanajul puterii politice din societate. Deţinătorul puterii politice va aprecia în funcţie de doctrine, de politica promovată căror nevoi punlice le dă caracterul de interes general şi faţă de care îşi asumă obligaţia de asigurare. Administraţia va asigura interesele generale prin constituirea de serviciu public, prin desemnarea unor activităţi ca având acest caracter.

Trăsături generale ale serviciului public

- urmăreşte satisfacerea unor interese publice generale - apartinenţa serviciului public la un deţinător al puterii de a administra treburi publice (nu pot aparţine particularilor, ci statului sau colectivităţilor teritoriale locale organizate juridic) La baza serviciilor publice stau o seamă de principii:

a)principiul continuităţii – activitate regulată, continuă. b)principiul neutralităţii – administraţia trebuie să se raporteze în mod egal la oricare dintre clienţii beneficiari ai serviciului public. c)principiul adaptabilităţii – serviciile publice vor trebui să fie asigurate flexibil, să se moduleze după noile evoluţii în materia nevoilor publice.

Serviciile publice pot fi grupate în mai multe categorii, după obiectul lor:

a)servicii publice administrative (starea civilă, educaţie, autorizare)

b)servicii publice industriale şi comerciale (distribuirea transportul pe calea ferată, epurare, canalizare)

energiei, alimentarea cu apă,

Toate aceste servicii publice se deosebesc prin regimul juridic aplicabil prestării acelor servicii. Serviciile administrative sunt puse la dispoziţie publicului în baza normelor dreptului

public.

Serviciile industriale şi comerciale sunt asigurate în regim de drept privat. Administraţia efectuează servicii publice prin forme organizaţionale specifice: instituţii publice şi regii autonome. Serviciile publice administrative sunt asigurate prin instituţii publice, cărora li se aplică regimul de drept public atât în organizare, funcţionare, cât şi în raporturile cu beneficiarii serviciului public. Regiile autonome asigură servicii comerciale pe bază de contract privat.

Sectorul public oferã numeroase bunuri şi servicii pe care le furnizeazã pieţei şi sectorul privat sau pe care acesta din urmã ar putea sã le asigure dacã nu ar fi reglementãri contrare.

Principalele deosebiri dintre bunuri şi servicii

 

Bunuri

Servicii

1. Caracter material

Imateriale Nestocabile Nu există înainte de cumpărare

2. Stocabile

3. Pot fi analizate înainte de a fi

cumpărate

 

4. Pot fi revândute

Nu pot fi revândute Nu se transferă Simultaneitate

5. Transfer de proprietate

6. Consumul este precedat de

producţie

 

7. Pot fi transportate

Nu pot fi transportate Se desfăşoară în acelaşi loc

8. Producţia, vânzarea, consumul se

desfăşoară în locuri diferite

 

9.

Doar fabricantul produce

Clientul participă la producţie. Serviciul nu se exportă, doar sistemul de servicii Mult implicat Puţin controlabile Puţin complexe Variabilitate mare

10. Produsul poate fi exportat

11. Cumpărătorul este puţin implicat

12. Controlabile prin standard

13. Complexitate tehnică

14. Variabilitate relativ mică

Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri şi servicii, majoritatea specialiştilor privesc serviciile ca un sistem de utilităţi, în care beneficiarul cumpără sau foloseşte nu un produs, ci o anumită utilitate, care-i oferă anumite avantaje (neconcretizate în majoritatea cazurilor într-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale. Este însă foarte dificil să se realizeze o delimitare clară între bunuri şi servicii, întrucât achiziţionarea unui bun include şi un element de serviciu, după cum achiziţionarea unui serviciu, presupune, nu de puţine ori, prezenţa unor bunuri tangibile.

De exemplu, autoturismul este considerat un bun, deşi el este cumpărat pentru serviciul pe care-l oferă (transport); totodată acesta este însoţit la cumpărare de servicii cum ar fi garanţia sau facilităţile financiare. Definiţia dată de Asociaţia Americană de Marketing: „serviciile reprezintă activităţi, beneficii sau utilităţi care sunt oferite pe piaţă sau prestate în asociere cu vânzarea unui bun material.” Ţinând cont de cele prezentate, putem considera că serviciile reprezintă o activitate umană, cu un conţinut specializat, având ca rezultat efecte utile imateriale şi intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale.

a.Serviciile publice centrale

Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate şi furnizate de administraţia centrală. Ca urmare, instituţiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt:

1Preşedinţia României prin administraţia prezidenţială; 2Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului; 3Administraţia centrală de specialitate prin intermediul ministerelor, autorităţilor subordonate ministerelor şi autorităţilor autonome.

De asemenea, conform legii nr 195/2006 privind descentralizarea, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale stabilesc standardele de calitate în furnizarea serviciilor publice descentralizate, pe care autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să le îndeplinească.

b.Serviciile publice locale

Serviciul public local reprezintă un ansamblu de activităţi organizate şi autorizate de autorităţile administraţiei publice locale pentru satisfacerea unor nevoi de interes public general. Serviciul public local are următoarele caracteristici :

1este un organism specializat care satisface un interes public; 2se înfiinţează prin lege sau pe baza legii; 3activitatea se desfăşoară în realizarea puterii publice; 4desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un program prestabilit şi adus la cunoştinţa publică; 5patrimoniul şi baza materială necesară desfăşurării activităţii se asigură în principiu din patrimoniu public local sau din bugetul local; 6egalitatea tuturor cetăţenilor în primirea serviciilor publice; În vederea asigurării serviciilor publice de interes local, autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe delegate * , competenţe exclusive ** şi competenţe partajate *** . Autorităţile administraţiei publice locale, în exercitarea competenţelor exclusive, au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare realizării acestora, cu respectarea normelor legale în vigoare. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul oraşelor şi comunelor exercită competenţe exclusive privind:

a) administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului;

b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local;

c) administrarea instituţiilor de cultură de interes local;

d) administrarea unităţilor sanitare publice de interes local;

e) amenajarea teritoriului şi urbanism;

f) alimentarea cu apă;

g) canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale;

h) iluminatul public;

i) salubrizarea;

j) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru protecţia copilului şi pentru persoane

vârstnice; k) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei în

familie;

l) transportul public local de călători;

m) alte competenţe stabilite potrivit legii. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul oraşelor şi comunelor exercită

competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind:

a) alimentarea cu energie termică produsă în sistem centralizat;

b) construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret;

c) învăţământul preuniversitar de stat, cu excepţia învăţământului special;

d) ordinea şi siguranţa publică;

e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate în dificultate;

f) prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la nivel local;

g) serviciile de asistenţă medico-socială adresate persoanelor cu probleme sociale;

h) serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru persoane cu dizabilităţi;

i) serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor;

j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul comunelor;

k) alte competenţe stabilite potrivit legii.

Serviciile publice pot fi organizate de :

1instituţii publice; 2regii autonome sub autoritatea locală ; 3societăţi comerciale sub autoritatea publică locală ; După modul de finanţare al serviciilor publice se disting 3 categorii:

1servicii publice locale – finanţate integral din bugetele locale; 2servicii publice locale – finanţate parţial din bugetele locale ; 3servicii publice locale care se autofinanţează din propriile venituri ;

1.2. Modalităţi de organizare şi gestionare a serviciului public

Ca modalităţi majore de organizare şi gestionare a serviciului public, în general, se pot distinge: gestiunea directă şi gestiunea delegată.

A. Prin gestiune directă, sau regie, se înţeleg acele cazuri în care colectivitatea statală sau locală, prin autorităţile sale reprezentative, asigură ea însăsi serviciul public sau îl transferă unei instituţiei publice strâns legată de autoritatea administrativă respectivă.

a) Regia directă – în acest sistem, serviciul public este înglobat activităţi directe a

autorităţii administrative, fără o individualizare administrativă sau financiară. În principiu, regia directă este rezervată serviciilor administrative, iar organizarea şi conducerea serviciului sunt asigurate de către autorităţile fireşti ale colectivităţii.

b) Regia depersonalizată – în acest sistem, serviciul public va fi asigurat de către

administraţie, care constituie un organism distinct dar fără personalitate juridică. Acest tip de

regie este în general, specific serviciilor publice industriale şi comerciale. Regia dispune de o individualizare financiară în cadrul bugetului local, sub forma unui buget anexă.

c) Regia autonomă – în ipoteza regiei autonome administraţia desprinde o parte din

patrimoniul său şi crează o entitate nouă înzestrată cu personalitate juridică, dar aflată în subordinea sa. Această entitate capătă o autonomie gestionară, i se permite să încaseze tarife din

care trebuie să-şi acopere cheltuielile. Regia autonomă dispune de un buget autonom, supus principiului echilibrului şi regulilor contabilităţii publice. B. Prin gestiunea delegată, administraţia încredinţează dreptul de exercitare a dreptului public sub supravegherea sa unui particular pe baza unui contract administrativ.

a) O formă de realizare a gestiunii delegate este concesionarea serviciului public către o

entitate privată. Întotdeauna, delegarea gestiunii în serviciul public trebuie să facă obiectul

deliberării administraţiei respective, care este obligat să întocmească un ansamblu de cerinţe şi de standarde pe care concesionarul să le respecte. Aceste cerinţe sunt înscrise într-un caiet de sarcini, pe care administraţia publică trebuie să-l adopte odată cu hotărârea de a gestiona în această gestiune serviciul public.

b) O altă modalitate de delegare a serviciului public de către particulari este participarea

asociaţiilor, a fundaţiilor ca entităţi fără scop lucrativ la realizarea unor sarcini publice: şcoala particulară sau o asociaţie care acţionează pentru sprijinirea unor persoane cu handicap, etc. Pentru o astfel de ipoteză, administraţia publică are dreptul să stabilească standardele care trebuie repsectate în asigurarea serviciului public. Administraţia este chemată să verifice dacă asociaţia sau fundaţia respectivă este capabilă să îndeplinească obiectivele pe care şi le asumă, administraţia este chemată să verifice felul în care astfel de entităţi nelucrative îndeplinesc efectiv serviciul asumat. Aceste entităţi, fără scop lucrativ pot dobândi statut de utilitate publică. Recunoaşterea statului de utilitate publică îi conferă asociaţiei sau fundaţiei unele avantaje cum ar fi:

posibilitatea de a primi bunuri publice, pe care să le folosească în asigurarea serviciului public cu titlul de folosinţă gratuită, pe o perioadă determinată de timp ori posibilitatea de a beneficia ce sume din bugetul public pe care să le utilizeze în asigurarea serviciilor respective. Se constată, că şi în ipoteza asociaţiilor si fundaţiilor suntem în faţa unei gestiuni delegate, serviciul public fiind încredinţat unei entităţi din afara acesteia numai că încredinţarea nu se face prin contract ci prin act unilateral, ca act de putere publică.

2.Serviciul de asigurare a ordinii publice - metode de realizare a poliţiei administrative

O altă formă, pe care administraţia o realizează este poliţia administrativă. Când spunem poliţie putem distinge doua sensuri: un sens material şi unul formal. În limbajul comun, poliţia este asociată cu acea a instituţiei publice care desfăşoară activităţi vizând ordinea publică, siguranţa pesoanelor. În limbajul ştiinţelor administrative poliţia administrativă este un concept cu semnificaţie mai largă. Poliţia administrativă, ca formă fundamentală a administraţiei,

reprezintă un ansamblu de acţiuni de dispoziţie în principal, prin care este asigurată ordinea, rigoarea şi respectarea legii. Activitatea de poliţie administrativă este legată de conceptul de ordine publică. Ordinea publică, în societate, vizează menţinerea siguranţei persoanei, asigurarea liniştii publice, protecţia mediului etc. Pentru a asigura ordinea publică administraţia desfăşoară acţiuni de poliţie administrativă. Nu trebuie confundată poliţia administrativă cu poliţia judiciară. Poliţia administrativă are un rol preventiv menit să asigure ordinea publică. Poliţia judiciară acţioneză postfactum, intervenţia sa fiind menită să restabilească ordinea publică încălcată.

Metode de realizare a poliţiei administrative

1. Reglementarea presupune construirea unor norme generale care să organizeze activitatea în sesnsul asigurării ordinii publice. ( Exemplu: circulaţia pe drumul public este reglementată prin norme care stabilesc mersul pe partea dreaptă a drumului public, conducerea autovehicolelor numai de către o persoană autorizată, regelemenatrea interseţiilor etc.)

2. Autorizarea presupune aplicarea normelor generale la situaţii individuale (ipoteza autorizării unei adunări publice, autorizarea unei construcţii)

3. Constrângerea exemplu : executarea silită.

În anumite situaţii, putem asista la extinderi excepţionale ale puterii de poliţie administrativă. În situaţia stării de asediu, în situaţii de urgenţă, de criză, puterile de poliţie administrativă se extind, administraţiile în numele ordinii publice putând să limiteze exerciţiul unor drepturi sau libertăţi publice. Puterea de poliţie administrativă este limitată, are o seamă de restricţii, cea mai importantă fiind legea; ca activitate a administraţiei publice şi poliţia administrativă trebuie să se conformeze cerinţelor legii, să nu depăşească limitele admise de aceasta. Exercitarea puterii de poliţie publică, ca formă de activitate a administraţiei publice, presupune adecvarea procedeelor utilizate la finalitatea urmărită, presupunând aşadar înlăturarea exceselor în exercitarea acestor puteri. De asemenea, exercitarea poliţiei administrative este limitată de obligativitatea instituirii polibilităţii de control al respectării legii în acest proces. Exercitarea poliţiei administrative, însemnând o constrângere a persoanelor, este necesar să existe şi mecanisme pentru ca cel nemulţumit să poată să declanşeze cu jurisdicţie care să verifice legalitatea demersurilor administraţiei. Aşadar, ordinea publică asigură prin procedeele poliţiei administrative nu poate să fie temei pentru abuz, pentru arbitrariu. Poliţia administrativă trebuie înţeleasă ca o dimensiune normală a activităţilor de asigurare a intereselor generale, ca o dimensiune normală a administraţiei publice. Aşadar, poliţia administrativă prestează servicii prin care îndeplineşte şi în acelaşi timp veghează la respectarea ordinii publice, la respectarea legii.

3. Criterii de clasificare a serviciilor publice

Serviciul public este un organism creat de catre stat, judeţ sau comună, cu o competenţă

şi putere determinate, cu mijloacele financiare procurate din patrimoniul general al admnistraţiei creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi indeterminată. Serviciul public este mijlocul administraţiei prin care se prestează cetăţenilor servicii de interes general, în regim de putere politică. Infiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea şi functionarea lor constituie atributul autorităţilor executive, adică al prefecţiilor şi primarilor. In categoria serviciilor publice se includ:

1Servicii publice cu caracter statal 2Servicii comunitare (infiinţate la nivel local, dar şi judeţean) 3Serviciile publice de gospodărie comunală 4Alte servicii publice locale 5Servicii publice comerciale 6Servicii publice pentru activităţi culturale Dupa natura serviciilor publice se disting :

1Servicii publice administrative(S.P.A.) 2Servicii publice industriale şi comerciale(S.P.I.C) Dupa modul în care se realizează interesul general deosebim :

1servicii publice al căror scop este satisfacerea directă şi individuală a cetăţenilor 2servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod indirect 3servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu Din punct de vedere al importanţei sociale deosebim :

1servicii publice vitale (alimentare cu apa, canalizare) 2servicii publice facultative (amenajare parcuri şi locuri de distracţii, centre de informare etc.)

Problema tipologiei serviciilor publice nu este încă pe deplin clarificată, existând, în opinia specialiştilor, criterii extrem de variate de clasificare. De aceea prezentăm aici şi alte câteva criterii, acestea fiind cele mai cunoscute în literatura de specialitate:

1.După obiectul de activitate:

a. servicii publice administrative, acestea fiind realizate numai de stat prin instituţiile sale (ex. servicii publice judiciare, de legiferare, de administrare a domeniului public)

b. servicii publice industriale şi comerciale- au ca obiect activităţile cu caracter industrial şi comercial (ex. serviciile de transport feroviar, de transport urban sau metrou , exploatarea liniilor de tramvai sau autobus)

c. servicii publice de distribuire a apei , gazului şi electricităţii etc.

2. După scopul propus:

a.servicii publice înfiinţate de autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale (ex. servicii publice de salubritate, de sănătate, educaţie) b.serviciile publice înfiinţate de instituţii publice centrale şi locale (ex. servicii publice de învăţământ organizate în vederea reconversiei profesionale) c.regii autonome de interes local şi naţional (ex. Regia Autonoma de Transport Bucureşti)

În opinia altor autori de specialitate serviciile publice pot fi clasificate astfel:

a. servicii publice care funcţionează sub forma de organe ale administraţiei publice (ex:

ministerul Sănătăţii, direcţiile judeţene de sănătate publică etc.). Acestea îşi desfăşoară activitatea, de regulă, în mod gratuit şi din oficiu cu personal de specialitate, în mod continuu şi ritmic şi adoptă sau emit acte administrative

b. servicii publice care funcţionează sub formă de instituţii publice (ex: Societatea Naţională de Radio şi Societatea Naţională de Televiziune etc.). Se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin lege sau potrivit legii, de către Parlament, Guvern, ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de către consiliile judeţene şi locale. Işi desfăşoară activitatea fie gratuit, fie cu plată prin încasarea unor taxes au tarife; numai unele dintre ele emit acte administrative (ex:

diplome de absolvire, certificate medicale, atestate etc.) etc.

c. servicii publice care funcţionează sub formă de regii autonome, societăţi şi companii naţionale de interes public. Se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin hotărâri ale guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale. Îşi desfăşoară activitatea la cerere, contra cost şi după programe aduse la cunoştiinţa celor interesaţi.

2. După obiectul lor de activitate a.servicii publice care au ca obiect păstrarea ordinii publice şi apărarea naţională- care sunt realizate de Ministerul Apărării Naţionale, MIRA, Ministerul Justiţiei prin unităţile lor deconcentrate în teritoriu b.servicii publice care au ca obiect activităţile financiare şi fiscale, realizate de M.F P. prin unităţile deconcentrate în teritoriu c.servicii publice care au ca obiect învăţământul şi cercetarea- realizate de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi prin unităţile lor deconcentrate în teritoriu d.servicii publice care au ca obiect asigurarea socială şi sănătatea colectivităţii- care se realizează prin Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familie, Ministerul Sănătăţii şi prin unităţile lor deconcentrate în teritoriu e.servicii publice care au ca obiect satisfacerea intereselor de artă şi cultură- se realizează prin Ministerul Culturii şi Cultelor şi unităţile sale din teritoriu f.servicii publice care au ca obiect satisfacerea intereselor economice- care sunt realizate de Ministerul Economiei şi Comerţului, Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi turismului, Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale etc., precum şi prin companiile şi societăţile naţionale de interes public aflate în subordinea lor.

3. Din punct de vedere al gradului de extensie:

b.servicii de importanţă naţională c.servicii locale (de importanţă judeţeană, municipală, orăşenescă sau comunală)

Conform Clasificării Centrale a Producţiei serviciile publice se regăsesc în următoarele categorii :

· -SERVICII DE COMUNICAŢII

· -SERVICII DE INVĂŢĂMÂNT

· -SERVICII DE AMBIENT

· -SERVICII LEGATE DE SĂNĂTATE ŞI SOCIALE

· -SERVICII DE TRANSPORT

Clasificarea serviciilor din punctul de vedere al marketingului serviciilor Cea mai elaborată clasificare a serviciilor este cea propusă de Christopher Lovelock care

are la bază şase combinaţii bipolare de criterii, realizând în fapt, tot atâtea tipologii ale serviciilor. Astfel :

1.Natura activităţii de prestaţie :

a. serviciile tangibile- prin care se acţionează fie asupra corpului uman (sănătate, transport persoane, restaurant, frizerie-coafură etc.) fie asupra unor bunuri ( transport marfă, reparaţii, curăţătorii etc.)

b. serviciile intangibile- prin care se acţionează fie asupra minţii omului (educaţie,

radio-TV, informaţii, teatre etc.), fie se procesează informaţii (bancare, juridice, asigurări) 2.Relaţiile cu clienţii :

a.servicii livrate continuu- având la bază fie relaţii ferme, formalizate (asigurări, TV, cablu, rel. bancare etc.), fie relaţii neformalizate (poliţie, iluminat public etc.) b.servicii livrate discontinuu (periodic)- fie prin relaţii ferme, formalizate (telefonie prin abonament, teatre cu abonament, reparaţii în garanţie etc.), fie prin relaţii neformalizate (închiriere, poştă, transport public, restaurant etc.) 3.Posibilităţile de personalizare a serviciilor :

a.servicii cu posibilităţi mari de personalizare- (servicii juridice, servicii de sănătate, servicii de taximetrie etc.) b.servicii cu posibilităţi medii de personalizare- (educaţie, programe de prevenire a îmbolnăvirirlor, telefonie, hotelărie etc.) c.servicii cu posibilităţi reduse de personalizare- (transport public, spectacole sportive, teatre ambulante etc.) 4.Gradul de rigiditate a ofertei :

a.vârful cererii poate fi satisfăcut fără întârzieri majore şi în care gradul de fluctuaţie a cererii în timp este larg (înalt)-(elecricitate, gaze naturale, telefonie, poliţie, pompieri) sau îngust (asigurări, servicii juridice, servicii bancare etc.) b.vârful cererii depăşeşte capacitatea ofertei şi în care gradul de fluctuaţie a cererii în timp este larg (înalt)- (calculul impozitelor şi taxelor, transportul de călători, teatre etc.) sau îngust (anumite servicii juridice, bancare, asigurări etc. dar cu capacitate insuficientă la nivelul afacerii) 5.Metodele de livrare a serviciilor :

a.clienţii se deplasează la locul prestaţiei-(teatru, transport călători etc.) b.prestatorul se deplasează la domiciliul clientului-(servicii deratizare, îngrijirea copilului,reparaţii la domiciliu, servicii poştale etc.) c.clienţii şi prestatorii sunt separaţi în spaţiu- (televiziune prin cablu, radio- TV, companii telefonice etc.) 6.Caracteristicile prestaţiei :

a.servicii în care echipamentele şi personalul în contact determină, fiecare în parte, în grad înalt calitatea prestaţiei-(stomatologie,, transport aerian de persoane, hoteluri etc.)