STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs CURS 1 SI 2 Curs 1 Stiinta administratiei. Notiuni introductive (I) 1. Notiune si terminologie 2.

Obiectul stiintei administratiei 3. Continutul stiintei administratiei 1. Notiune si terminologie Noiunea de administraie public este definita in primul rand de cre tiina administraiei, dar si de alte discipline conexe, cu care are legtur direct, cum ar fi i tiina dreptului administrativ. n literatura de specialitate, n mod frecvent ntlnim noiuni ca: administraia de stat, administraie, activitate executiv i, mai nou, administraie public, uneori cu nelesuri diferite, alteori punndu-se semnul egalitii ntre unele dintre acestea. Noiunea de "administraie" desemneaz unele compartimente organizatorice din structura unei uniti sau organ, ori activiti ale acestora care nu au caracter productiv. Unii autori, utiliznd noiunea de "administraie de stat" arat c prin aceasta se nelege un sistem de organe ale statului" sau o anumit form fundamental de activitate a statului, respectiv, activitatea administrativ". Trebuie precizat c noiunile de "activitate administrativ" i "organe administrative" pot fi desemnate i prin termenii "activitate executiv", respectiv "organe executive", noiunile "administrativ" i "executiv" fiind folosii alternativ, cu sens identic. Ali autori fac distincie net ntre "administraia de stat" i "activitatea executiv". Acestia definesc administraia de stat ca "activitatea ce se desfoar pentru ndeplinirea n mod practic i concret a funciilor statului i a sarcinilor organelor administrative de stat". n acest neles larg, aceti autori deosebesc administraia de stat, de activitatea executiv, care se ndeplinete de catre organele executive, iar studierea ei formeaz obiectul tiinei administraiei de stat, pe cnd activitatea executiv este reglementat de norme de drept administrativ. Administraia public, ca modalitate de realizare a puterii executive, are n centrul preocuprilor sale gestionarea interesului public, asigurarea fucionrii regulate i continue a serviciilor publice. n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii -administraia const ntr-o activitate rational i eflcient de utilizare a resurselor umane, materiale i fmanciare n scopul obinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime. Societatea cunoate un proces continuu de diversificare i multiplicare a serviciilor

administrative, care impune necontenite mbuntiri i perfecionri n structura i activitatea administraiei prin utilizarea unor metode i tehnici moderne. Doctrina consider c n coninutul complex al administraiei se cuprind imperativele: a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona, a controla. Noiunea de administraie este mai larg dect aceea de administraie public, ea cuprinznd i administraia particular. Ca orice activitate uman, att administraia public, ct i cea particular, urmresc un scop utiliznd anumite mijloace. Exist diferene eseniale ntre cele dou forme de administraie, att sub aspectul finalitii, ct i sub cel al resurselor folosite. Administraia public, spre deosebire de administraia privat, urmrete satisfacerea interesului public, a utilitii publice, n mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice. Termenul "administrativ" este de origine latin i nseamn a servi la ceva, a servi pe cineva. Administraia public, prin natura ei, are menirea de a servi interesul public, de a fi un serviciu public pus la dispoziia societii i a cetenilor. O problem deosebit de important, cu soluii diverse date de ctre doctrina, o reprezint raportul dintre administraia public i stat. Puterea constituit n stat ndeplinete trei funcii eseniale: legislativ, executiv i judectoreasc. Administraia public este o activitate strns legat de puterea executiv, n doctrina tradiional francez ea fiind definit ca aciune a puterii executive prin procedee de putere public. Statul, ca form de organizare social ii constituie un sistem de instituii politice care i permit s comande, s guverneze. Institutiilor politice le sunt subordonate instituiile administrative care realizeaz deciziile instituiilor publice. Aadar, administraia public este exercitat de puterea executiv n regim de putere public, fiind o modalitate de realizare a funciunii executive a statului, dar nu singura, executivul exercitnd i alte raporturi cu organe constituionale ale statului. Noiunea de administraie public este susceptibil a cpta dou sensuri: unul material i altul formal. n sens material administraia public reprezint o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii, realizat prin aciuni cu caracter de prestaie. Administraia public, n sens material, nu se poate reduce la activiti executive de dispoziie, de prescripie, ci ea const n diferite prestri realizate pe baza i n executarea legii, pentru ndeplinirea interesului general prin asigurarea de servicii publice. n sens formal, administraia public poate fi neleas ca un sistem de organe cuprinznd diverse structuri administrative, care realizeaz activitatea de organizare a executrii i de executare n concret a legii. Administraia public se realizeaz printr-o multitudine de forme organizatorice, care alctuiesc sistemul acesteia. Puterea executiv este cea care asigur conducerea i controlul ntregului sistem al administraiei publice. Satisfacerea intereselor generale ale comunitii naionale nu poate fi ncredinat dect administraiei statale. n acelai timp, regimul centralizrii coexist cu regimul descentralizrii administrative, care permite colectivitilor locale s se autoadministreze. Descentralizarea este acel sistem potrivit cruia administrarea intereselor locale -comunale, oreneti, judeene - se realizeaz de ctre autoritile liber alese de ctre cetenii colectivitii respective, sub supravegherea statului.

Autonomia local, privit ca un fenomen pur administrativ, nu apare dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative; n esen, aceasta reprezint transferarea unor competene administrative de la nivelul central ctre diverse organe sau autoriti administrative care funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale fiind alese de ctre colectivitile locale respective. Activitatea autoritilor locale se afl sub controlul de legalitate al statului, prin agenii puterii executive deconcentrai la nivelul judeelor - prefecii. Administraia public presupune utilizarea, n regim de drept public, a unor resurse umane, materiale si financiare - pentru satisfacerea interesului general. Stiinta administratiei este definita astfel: - totalitate a cunotinelor dintr-un anumit domeniu; - disciplin, stiint nejuridic, de sintez, autonom, cu obiect, principii si metode specifice de cercetare, care cerceteaz fenomenul administrativ in intreaga sa complexitate; 2. Obiectul tiinei administraiei Administraia reprezinta un vechi fapt social, fapt rezultat din aparitia unui aparat specializat de incadrare a activitatilor sociale. Faptul sau fenomenul administrativ reprezinta elementul principal al cercetarii administratiei publice. Administraia public are ca obiect realizarea valorilor care exprim interesele statului sau ale unei colectiviti distincte, recunoscut ca atare de stat, valori care sunt exprimate n acte elaborate de ctre puterea legiuitoare. Prin nsui obiectul su - organizarea executrii i executarea legii - administraia public este strns legat de puterea legiuitoare (care i circumscrie obiectul), ct i de puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate n cadrul administraiei publice, la nevoie putndu-se recurge la mijloace de constrngere statal. Administraia public este strns legat i de puterea executiv, dar nu se identific ntocmai cu aceasta putere care are o sfer mai larg de cuprindere. Tocmai de aceea administraia public se realizeaz att de organele puterii executive (guvernul i ministerele), ct i de organele administraiei locale, care nu sunt orgene ale puterii executive, precum i de uniti economice i instituii social-culturale (regii autonome i societi comerciale cu capital de stat), care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive. Stiinta Administraiei are ca obiect propriu de cercetare administraia publica, in intreaga sa complexitate, in scopul de a elabora principii si norme generale, necesare reformarii sale organice si functionale. 3. Continutul stiintei administratiei

Stiinta Administraiei este stiinta specializata ce are la baza practica administrativa. In continutul acestei stiinte se identifica o serie de factori ce caracterizeaza orice actiune administrativam respectiv: 1factorul ordonator, care vizeaza o anumita ordine la nivelul administratiei;

2factorul stabilizator, referindu-se la continuitatem stabilitate in administratie; 3factorul rational, care vizeaza cooperarea umana rationala; 4factorul organizare sau elementul organizational; 5factorul finalitate, care se refera la scopul cercetarii din care deriva faptul centripet, ce se refera la imprejurarea ca administratia are rol integrator, actionanad in sensul unitatii; Stiinta Administraiei cerceteaza si tehnica administrativa, dar si metodele de organizare a birourilor ori alte activitati necesare organizarii eficinte si rationale a administratiei publice. Coninutul administraiei publice este dat de dou categorii de activiti: activiti cu caracter dispozitiv i activiti prestatoare. n ceea ce privete coninutul activitii executive, considerndu-se de unii autori c aceasta este compus din dou activiti distincte: activitatea executiv i activitatea de dispoziie. n acest neles se consider c activitatea executiv ar consta n aplicarea direct a legii la cazuri concrete, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul administrativ individual. Activitatea de dispoziie ar consta n dreptul organului executiv de a lua msuri n legtur cu activitatea administraiei, iar forma juridic de realizare a ei ar fi actul administrativ cu caracter normativ. n prezent se pare c mai toi autorii nu mai mprteesc o asemenea nelegere a activitii executive, considernd-o ca fiind o singur form de activitate. Execuia i dispoziia nu sunt aspecte distincte, ci elemente ale acestei activiti. Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se stabilete ce trebuie s fac sau s nu fac, ce le este permis sau interzis subiecilor de drept, persoane fizice sau juridice, administraia public putnd interveni, n anumite cazuri, cu aplicarea de sanciuni pentru nerespectarea conduitei prescrise. Aceast activitate executiv cu caracter de dispoziie se relizeaz prin acte juridice i fapte materiale de ctre organele aministraiei publice i funcionarii acestora ca activiti specifice principale. Acesta este un proces complex i laborios, care parcurge mai multe etape: studii, avize, variante, opiuni, deliberri etc. Activitile executive cu caracter de prestaie se realizeaz tot pe baza i n executarea legii, din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Prestaiile sunt realizate de organele administraiei publice i funcionarii acestora n cele mai diverse domenii de activitate: gospodrie comunal i locativ, furnizare de gaze, ap i energie electric i termic, ocrotirea mediului ambiant, servicii de telefonie, transport n comun, pot, asisten medical, activiti cultural-educative etc. i aceast categorie de activiti se realizeaz, ca i prima categorie, tot prin acte juridice, diplome, atestate, adeverine etc. i mai ales prin fapte materiale, pe baza i n condiiile prevzute de lege. Uneori prestaiile se execut n baza unor contracte cheiate ntre subiecii administraiei publice (instituii, ntreprinderi) i beneficiarii prestaiilor. Activiti de organizare a executrii legii i de executare n concret a legii, de natura celor dou categorii menionate mai sus, se desfoar nu numai de organele administraiei publice ci i de cele legiuitoare i judectoreti. n acest caz ns, aceste activiti apar ca activiti subsidiare celor care sunt specifice acestor organe, iar organele care le realizeaz apar nu ca subieci ai puterii legiuitoare sau ale celei judectoreti, ci ca autoriti administrative, ca

organe de conducere administrativ ale instituiilor respective. n unele cazuri, activiti de organizare a executrii legii i de executare a acesteia se realizeaz i de ctre organizaii particulare, activitatea lor fiind de interes public, prevzut de lege n conformitate cu prevederile acesteia. Desigur ca aceti subieci de drept nu fac parte din sistemul de organizare a administraiei publice. Administraia public poate fi definit ca activitate de organizare i de executare n concret a legii cu caracter dispozitiv i prestator, care se realizeaz n principal de organele administraiei publice i n subsidiar i de alte organe ale statului, precum i de organizaii particulare de interes public. 4. Abordari ale administratiei n cadrul tiinei administraiei se desfoar n prezent, aciuni de cercetare diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge patru curente principale, i anume : 1) un curent juridic, al crui scop esenial este de a contribui la o mai bun cunoatere a structurii i funcionrii administraiei publice, punnd accentul pe referirea la textele juridice; 2) un curent managerial, axat pe gestiune public/privat a resurselor, care este foarte apropiat prin natura preocuprilor sale de tiina managementului; 3) un curent sociologic, care regrupeaz ansamblul activitilor de cercetare, avnd ca punct comun cunoaterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor i metodelor sociologice. 4) un curent politic, legat de stat i deputerea executiv. Aceast clasificare nu exclude posibilitatea ntreptrunderii celor trei curente i combinarea lor ntr-o manier divers. 1) Abordarea n plan juridic are ca premis esenial, considerarea tiinei administraiei ca o anex a dreptului administrativ. n viziunea acestei concepii, obiectul de studiu al tiinei administraiei l constituie administraia public, care reprezint o instituie specific i ireductibil la orice alt organizaie. Astfel, tiina administraiei ar face referire la ansamblul juritilor care caut s depeasc perspectivele strict juridice i contencioase caracteristice cercetrilor administrative din rile europene, vreme ndelungat. Astfel se explic de ce, n aceleai ri, studiul administraiei se realizeaz, nc, n cadrul facultilor de drept i nu n instituii de nvmnt superior cu profil administrativ. Se poate afirma c tiina administraiei este aadar, tributar schemelor dreptului administrativ, avnd n vedere c obiectul su de studiu este axat pe criterii de natur juridic. Deci, obiectul tiinei administraiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ i nu plecnd de la reflexii proprii; totodat, coninutul su este asemntor cu temele ntlnite n manualele de drept administrativ (structur, aciune, control etc.). n plus, metodele de studiu poart amprenta tiinelor juridice. n concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de cunoatere i nelegere a realitii administrative. Aceast convingere a avut drept corolar, o anumit nencredere i chiar ostilitate din partea sociologilor care au neglijat n cercetrile lor punctele de vedere juridice, att n viaa administrativ ct i n comportamentul funcionarilor. 2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordrii precedente i asimileaz administraia cu gestiunea. Argumentul invocat, este acela c obiectul de studiu al

administraiei prezint un caracter esenialmente pragmatic i caut s descopere, s aplice cele mai raionale i mai eficiente metode de organizare, n vederea ndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite. O asemenea abordare imprim tiinei administraiei un coninut similar cu managementul, n condiiile manifestrii a dou tendine principale : pe de o parte, o serie de teorii de natur managerial au preluat multe componente de natur administrativ; pe de alt parte, tiina administraiei tinde s devin din ce n ce mai mult, o ramur a managementului. n practic, managementul s-a situat n sfera preocuprilor tradiionale aflate la originea tiinei organizaiilor. tiin a unei bune i a unei eficiente gestiuni, managementul are n ultim instan un scop utilitar i operaional. Ambiia sa este de a stabili regulile care s permit tuturor tipurilor de organizaii, s-i ating scopurile, n condiii de eficien. Cu toate acestea, managementul se deosebete de practicile empirice i de primele formulri ale tiinei organizaiilor, prin dimensiunea sa teoretic i conceptual. Din perspectiva managementului, conduita tuturor ntreprinderilor economice, sociale i politice implic patru tipuri de operaii: planificare, organizare, aciune i control. Conform opiniilor exprimate de Burns i Stalker, exist dou sisteme de management : 1. mecanic, caracterizat prin existena unor reguli formale i a unei puternice centralizri; 2. organic, n care regulile au un caracter mai puin formal, sunt mai puin importante, iar descentralizarea este accentuat i adaptat mediului aflat ntr-o continu schimbare. Cercettorul francez L. Boulet face o distincie ntre gestiune (sau administraie public) i management : gestiunea recurge la metode independente de natura activitilor i de forma juridic a instituiilor, pe cnd managementul se supune constrngerilor mediului, n special a celui juridic, n care evolueaz ntreprin-derea; managementul presupune stabilirea unei strategii de aciune n vederea realizrii anumitor obiective (maximizarea profitului, de exemplu), de interes particular. Gestiunea administrativ public, n schimb, are ca obiectiv satisfacerea interesului public; managementul are o autonomie de aciune i o libertate de opiune mai mare dect gestiunea, ale crei posibiliti de micare depind de statutul autoritilor publice alese; managementul este guvernat de legile pieei, deoarece ntreprinderile sunt inserate ntr-un sistem concurenial, care le oblig la un efort permanent de modernizare i raionalizare; spre deosebire, gestiunea administrativ se sustrage, de regul, disciplinei pieei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevrilor obligatorii, de la diveri contribuabili i nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraiei are caracter de monopol i serviciile pe care le presteaz nu respect ntotdeauna relaia direct dintre costuri i preurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum i criteriile de optimizare a folosirii resurselor. Luarea n considerare a acestor particulariti a condus la elaborarea unui management adaptat acestui tip de activitate numit management public. Gradul de specificitate al acestei forme de management este ns contestat n unele opinii, care consider c instrumentele de lucru sunt identice i numai opiunile difer, n funcie de scopul urmrit. n alte opinii, managementul public trebuie s-i construiasc propriile modele i mijloace de aciune pe baza exemplelor furnizate de ntreprinderile private. Obiectivele managementului public pot fi sintetizate n: ameliorarea calitii aciunilor,

atenuarea anumitor rigiditi de organizare i mbuntirea sistemului de comunicare cu exteriorul. Managementul public a dobndit o dimensiune nou ca urmare a dezvoltrii politicilor publice, care depesc cadrul limitat al organizrii prin concentrarea, ntr-o manier global, a aciunilor politice cu cele administrative. 3) Introducerea unei perspective sociologice n coninutul studiilor politice a condus la abandonarea progresiv a viziunii juridice formaliste asupra administraiei, care o transformau ntr-un simplu executant de sarcini. Dimpotriv, administraia fiind direct implicat n exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie net de demarcaie ntre sfera administrativ i sfera politic. n aceste condiii, curentul sociologic a aprut ca urmare a faptului c, prin natura lor, studiile privind mediul administraiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai la cercetarea acestor aspecte, ci examineaz un anumit numr de comportamente administrative, individuale sau colective. Din punctul de vedere al sociologilor, instituiile i practica administraiei prezint un interes secundar. Utiliznd sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori tentai s redescopere noiuni clasice, iar alteori, s priveasc administraia numai dintr-un anumit punct de vedere, care este parial i nu reflect realitile administrative n ansamblul lor.

Curs 2 Stiinta administratiei. Notiuni introductive (II) 1. Caracteristicile stiintei administratiei 2. Necesitatea stiintei administratiei 3. Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ) 1.Caracteristicile stiintei administratiei Caracteristicile stiintei administratiei privesc conceptele de autonomie, natura si metode folosite in legatura cu si de catre aceasta stiinta. Putem vorbi despre o stiinta autonoma atunci cand aceasta are un obiect bine definit si foloseste metode si concepte proprii. Din punctul de vedere al incadrarii in categoria stiintelor, stiinta administratiei este o stiinta sociala, iar in raport de alte stiinte apropiate este o stiinta de sinteza. De asemenea, autonomia stiintei administratiei este pusa in evidenta si de faptul ca nici o alta ramura a stiintelor sociale nu cerceteaza in profunzime domeniul actiunii administrative, nu poate analiza singura si interpreta in totalitate faptul administrativ. Aceste lucruri le poate face doar stiinta administratiei ca stiinta autonoma. In ceea ce priveste denumirea acestei discipline, in literatura de specialitate sunt cunoscute mai multe denumiri, si anume: 6stiinta administratiei literatura de specialitate romana; 7science administrative stiinta administrativa literatura de specialitate franceza; 8public administration administratie publica - literatura de specialitate anglo-saxona.

Administraia tip de activitate uman n aceast accepiune, a administra nseamn a nfptui o activitate specific, care presupune a asigura condiiile prielnice desfurrii diverselor procese social-economice. n acest sens, guvernarea nseamn administrarea realizat de ctre Guvern, alctuind o activitate public de administraie, care se concretizeaz prin lucrri, decizii, aciuni n serviciul (interesul) rii, al statului respectiv. n statele democrate funcioneaz principiul separaiei puterilor (legislativ, executiv, judectoreasc), avnd la baz coninutul specific al activitilor desfurate sau funciunilor ndeplinite. n acest context, funciunea executiv (administraia) realizat prin instituiile administrative, este subordonat legislativului i colaboreaz cu acesta. Astfel, activitatea specific administraiei publice const, n principiu, n asigurarea condiiilor i punerea n aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de puterea legiuitoare. Trebuie reinut c, nu este posibil separarea sau delimitarea guvernrii de administraia statului, ale crei misiuni sunt stabilite de puterea politic. Numai n cazul unor deficiene de funcionare ale organelor sau instituiilor publice, administraia de stat tinde s guverneze prin ea nsi; guvernarea birourilor administrative sau tehnocraia n administraia public semnific existena unei crize a societii respective. n orice compartiment al vieii sociale, procesul complex al administrrii, adic administraia ca activitate, const dintr-o aciune chibzuit, raional i eficient de utilizare a resurselor umane, materiale i financiare, n scopul obinerii unor rezultate utile maxime, cu eforturi minime. Administraia statului ca activitate concret, reprezint, deci, aciunea prin care autoritile publice se preocup n a asigura satisfacerea cerinelor de interes general (public), utiliznd n caz de necesitate prerogativele (atribuiile) de putere public. Din punct de vedere juridic, administraia se definete ca ansamblul resurselor umane i materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea legilor i de a le aplica, la cazurile concrete i la cerinele vieii sociale. Aceast din urm definiie confirm poziia subordonat a administraiei fa de lege, ea, deinnd, totodat, prerogative de putere public care i permit s se impun voinei individului (particularilor). Administraia, ns, nu se confund cu statul nsui. Misiunile administraiei nu sunt niciodat primare, ci secundare; ele constau n a ndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz. Coninutul administraiei publice, ca activitate concret, trebuie inves-tigat n complexitatea cerinelor vieii social-economice, avnd menirea s satisfac, raional i eficient, exigenele din ce n ce mai mari ale cetenilor. Progresul tiinific i tehnic impune necontenite mbuntiri n desfurarea activitilor specifice, respectiv n structura administraiei, prin utilizarea unor tehnici i metode moderne. n societatea contemporan, administraia nu mai poate soluiona problemele din sfera sa, cluzindu-se dup precedente, bazndu-se numai pe sisteme empirice; ea trebuie s fie dinamic, creatoare i s realizeze operativ obiectivele urmrite. Acest coninut a devenit mult mai complex, deoarece, n accepiunea actual, a administra implic mai nti a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum i a controla. Ca urmare, este necesar punerea pe baze tiinifice a procesului complex al administraiei, mbuntirea coninutului i structurii acesteia, pentru a corespunde diverselor probleme ce reclam o rezolvare prompt i eficient. Acest proces de administrare trebuie s rspund exigenelor mereu sporite ale oamenilor, favoriznd reducerea costului diverselor activiti i rmnnd n permanen sub controlul opiniei publice.

Chiar n domeniul funciunilor legiuitoare i judectoreti ale statului, pentru exercitarea competenelor specifice, stabilite de legi, este necesar s se asigure o activitate judicioas de administrare. Aadar, activitatea de administrare se regsete pretutindeni, n toat complexitatea vieii sociale. Se poate afirma c n societatea modern, nu exist persoan care nu a luat contact cu administraia, n general, i cu cea public, n special, i nu a resimit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerrile ei (prin supradimensionarea birocraiei i a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraia public s funcioneze pe baze raionale, tiinifice, astfel nct s serveasc eficient interesele generale, iar n relaiile cu publicul, s soluioneze n cel mai scurt timp, cererile acestuia. Pe un plan mai larg, mbuntirea continu a activitii din sfera administraiei, ca i reducerea aparatului administrativ pn la limita strictului necesar, constituie premise ale progresului social, n toat complexitatea sa. Administraia mod de organizare Prin prisma condiiilor de ndeplinire a misiunii sale, administraia este conceput ca structur organizatoric, aflat ntr-o continu transformare, capabil s se adapteze mediului economico-social n care evolueaz. Or, eficientizarea acestei activiti, face necesar studierea structurii admi-nistraiei i a relaiilor ce se stabilesc ntre componentele sale. Abordat sub aspect structural, administraia reprezint un ansamblu complex de entiti i funcionari, cu anumite atribuiuni publice, care caut adesea s-i sporeasc autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere. Organizarea administraiei publice, ca fenomen social, a aprut odat cu statul. ns teoriile tiinifice despre aceast organizare se contureaz mult mai trziu, n secolul al XIX-lea, odat cu apariia tiinei administraiei i dreptului administrativ. Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraiei, la guvernare n general, s-au formulat nc din antichitate. Pot fi luai n considerare, att mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, ct i mprai creatori ai unor teorii relativ bine structurate, dup care au nfptuit sau au dorit s nfptuiasc guvernarea. n practic, organizarea administraiei publice i a funcionarilor publici pe entiti i birouri este universal aplicabil i capabil s atig randamente maxime. Fr ndoial c organizarea birocratic realizat pe baza reglementrilor legale fundamentate pe coninutul i caracterul obiec-tiv al activitilor, este superioar celei anterioare, tradiionale care avea caracter subiectiv, fiind ntemeiat pe inspiraia conductorilor i pe calit-ile personale ale funcionarilor publici. n raport cu orientrile privind structurarea administraiei publice se pot distinge trei direcii metodologice principale: - orientarea strict tehnico-juridic (promovat de lucrrile franceze actuale de drept administrativ), prin care structurarea administraiei de stat echivaleaz cu organizarea puterii executive. n aceast concepie se disting i se cerceteaz probleme ca: principiile organizrii administrative (ale centralizrii i descentralizrii); activitatea preedintelui republicii, ca ef al statului sau, dup caz, a regelui; activitatea Consiliului de Minitri (Guvernului), ministerelor (minitrilor), departamentelor ministeriale; activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora (prefect, guvernator, primar, consilier); activitatea stabilimentelor (instituiilor) publice i respectiv a serviciilor publice.

- orientarea filozofico-juridic, care are la baz teoria asupra organizrii sistematice a statului, prin care se evideniaz superioritatea raporturilor, a interrelaiilor dintre autoritile publice. Aceasta, la rndul su, este bazat pe principiul unicitii puterii de stat, avnd n vedere unicitatea suveranitii, adic o autoritate politic exclusiv (unic). n aceast optic, organizarea de stat este axat pe trei elemente: organele statului sau formele organizatorice prin care se realizeaz puterea de stat; modul de formare a instituiilor statului; principiile fundamentale de organizare i funcionare a entitilor publice. Este ns de remarcat c, n acest caz, dei exist i funcioneaz autoritatea politic i administrativ suprem, nu toate organele administraiei publice trebuie s se subordoneze Guvernului, care exercit conducerea general n acest domeniu. Concomitent, sunt create i funcioneaz organe autonome de administraie, ca cele ale entitilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aa se explic faptul c, n literatura occidental, noiunea de administraie de stat este utilizat pentru a evoca administraia public care ine de Guvern sau de eful de stat. Spre deosebire, activitatea administrativ a primriior (primarilor) i consiliilor locale este evocat prin sintagma administraie public local. n acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonrii, ci despre un sistem de organizare a administraiei publice, care pe lng subordonare, presupune cooperarea ntre organele administrative i exercitarea controlului de ctre Guvern, fie direct, fie prin alte autoriti care i sunt subordonate. - orientarea axat pe tiina administraiei care abordeaz problemele organizrii administraiei de stat, n acord cu cerinele acestei tiine, alturi de cele ale altor entiti, inclusiv a celor economice din sectorul privat. n prezent, exist n numeroase ri, curente i coli orientate cu precdere pe aspectele organizrii tiinifice a administraiei publice, incluznd aici i organizarea muncii funcionarilor. Structura puterii n interiorul administraiei i logica funcionrii sale, depind de intensitatea relaiilor pozitive sau negative pe care le realizeaz cu mediul nconjurtor. Trecerea de la conceptul limitat de organizare, considerat ca mediu interior, nchis i omogen, la acela deschis de sistem, scoate n eviden importana mediului nconjurtor extern n derularea activitilor de administraie public. Importana relaiilor cu mediul este explicat, att de necesitatea stimulrii organului administrativ de a-i amplifica eficiena aciunilor sale, ct i de voina sa de a-i pstra caracteristicile structurale fundamentale. Relaiile dintre administraie i mediul nconjurtor social au o mare importan, deoarece condiioneaz modul n care ea i ndeplinete funcia n societate. Administraia public poate alege ntre posibilitatea deschiderii sau cea a nchiderii fa de mediul nconjurtor, dar aceast alegere determin, n practic, dinamica structurii administraiei i gradul ei de eficien, ca activitate. Administraia instituie public n accepiunea de instituie, administraia este considerat o structur de funcionare, o form organizatoric sau chiar o organizaie social, deci o entitate sau un complex de entiti publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraia privit ca instituie are trsturi proprii, care i determin funciunea (noiunea de funciune fiind utilizat n sensul de misiune social) i i modeleaz structura. Cercetarea administraiei ca aparat instituional public, presupune studierea interrelaiilor

care o integreaz n societate i ncercarea de a nelege logica social care i fundamenteaz funciunile. n acest sens, administraia public are misiunea social de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, problema funciunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legat de aceea a funciilor statului, cu sensul de activiti ce se realizeaz prin instituiile de stat. n aceast accepiune, instituiile administrative ale statului au competena legal de a emite decizii executorii, fa de care persoanele particulare i colectivitile umane au obligaia de a se supune sub imperiul sanciunilor. Teama de sanciune este fundamentul cel mai simplu al supunerii fa de coninutul acestor decizii, menite s slujeasc interesul general. Pe de alt parte, n caz de nesupunere, folosirea metodei constrngerii, cu aplicarea de sanciuni de ctre aparatul de stat, permite respectarea ordinii legale. Dar, constrngerea presupune consumul unei energii nsemnate i utilizarea ei este n mod necesar, limitat. n acelai timp, administraia statului are i misiunea de a educa i convinge oamenii de avantajele ordinii sociale existente la a crei meninere ea contribuie i de legimitatea aciunilor sale. Metodele de constrngere i de educare-convingere se mpletesc n activitatea de administraie public. Astfel, cu ct se amplific metoda convingerilor, cu att mai puin se utilizeaz constrngerea, iar procedeele de convingere, n societile evoluate, tind s nlture constrngerea. n fapt, cele dou metode se completeaz reciproc: pe de o parte, existena autoritii i a posibilitii constrngerii contribuie la situarea statului deasupra societii; pe de alt parte, diminund numrul activitilor coercitive i punndu-se accentul pe formarea i cultivarea unei mentaliti favorabile ndeplinirii misiunii administraiei, se asigur creterea nsemntii metodei convingerii. Constrngerea devine cu att mai eficient, cu ct este utilizat mai rar i inspir (atunci), mai mult team. Ca instituie, administraia public se definete nu numai prin funciunea pe care o ndeplinete n societate, dar i prin organizarea sa juridic i material. Sub cel din urm aspect, administraia este aparatul de stat care se prezint sub forma unei ierarhii de funcionari publici, executani ai unor activiti i supui unei discipline identice. Organizarea instituional, ca expresie a administraiei publice, prezint, din punct de vedere social, o serie de caracteristici i anume : administraia public, n ipostaza de instituie, nu funcioneaz ntr-un spaiu nchis; ea se afl n strns legtur cu celelalte instituii sociale i este influenat de evoluia i transformrile caracteristice vieii sociale; administraia reproduce, n organizarea sa, caracteristicile eseniale ale sistemului social n care se integreaz; administraia ca instituie are o unitate specific care i confer o relativ autonomie structural, dei instituiile publice, nu sunt ntr-o perfect armonie. Interdependena lor este relativ i evoluia lor rareori este sincron, existnd decalaje i distorsiuni care alctuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale; supus influenei mediului nconjurtor, administraia cunoate un ritm de dezvoltare propriu; particularitile i configuraia sa organic influeneaz exercitarea funciunilor sale, (ndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum i locul pe care l are n societate. n dinamica instituional a administraiei publice se manifest i este necesar s se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcionarea instituiilor administrative, n scopul gsirii soluiilor de ameliorare a eficienei i de raionalizare a activitii respective; inclusiv a semnificaiilor sale n contextul dezvoltrii societii pe baze democratice.

La rndul su, birocraia poate fi interpretat din mai multe unghiuri, iar literatura de specialitate consemneaz opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel, n anii 30, Harold Laski definea birocraia ca o form a guvernrii n care efectiv, domin funcionarii publici, n timp ce F. Lane afirma c birocraia nseamn un mod de administrare complex, la scar lrgit, un anumit comportament organizaional. Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraia francez prin formalism i lips de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera c birocraia reprezint tipul ideal de organizare instituional spre care tinde societatea modern, datorit calitilor sale, care pot fi sintetizate astfel : a) birocraia este caracterizat de competen, ierarhie i o diviziune a muncii pe birouri; b) organizarea birocratic faciliteaz progresul sistemelor economice i contravine stilurilor primitive de munc, contribuind la dezvoltarea tiinei administraiei; c) birocraia reprezint modul cel mai eficient de organizare al colectivitii, n vederea atingerii anumitor scopuri. Eficiena birocraiei este rezultatul modului de cooperare dintre om i main. Este de real interes tratarea birocraiei n literatura german, care a pus problema legturii dintre birocraie i democraie, formndu-se dou curente; unul care consider cele dou fenomene ca fiind compatibile i un altul care susine c acestea nu au nimic n comun. n opiniile pro se afirm c birocraia are nevoie de competen, or numai democraia asigur promovarea talentelor, formarea de specialiti i recunoaterea valorii. n plus, n perioada modern, ambele concepte au promovat progresul societii (de exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, n defavoarea nobilimii). n opiniile contra se consider c, aceast legtur dintre birocraie i democraie va genera permanent o stare conflictual, din dou motive i anume : disciplina i controlul specifice birocraiei lezeaz pricipiul libertii umane caracteristic democraiei; regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalitii n drepturi. Cu toate rezervele exprimate, birocraia ca expresie a funcionrii instituiilor publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorit caracterului de ordine pe care-l imprim activitii administrative.

2.Necesitatea stiintei administratiei Nu se poate realiza perfectionarea, adaptarea continua a administratiei publice numai daca se constata anumite probleme ale realitatii curente din administratia publica. Sunt necesare cercetari stiintifice aprofundate a acestei administratii si, in temeiul cunostintelor dobandite, sa se formuleze propuneri in vederea organizarii rationale si de functionare eficienta a administratiei publice. Stiinta Administratiei cerceteaza atat structura, cat si activitatea autoritatilor administratiei publice, dar si a administratiei publice in totalitate, folosindu-se de aceste cercetari, precum si de cele intreprinse de catre stiintele vecine referitor la administratia publica. Administraia este o activitate veche, ntlnit n toate rile i la toate nivelurile de guvernare. Cu toate acestea, exist o anumit confuzie n ceea ce privete terminologia utilizat,

astfel: unii folosesc sintagma tiina administraiei; alii prefer s vorbeasc despre tiine administrative, la plural, lsnd s se subneleag faptul c, nu exist nc o tiin a administraiei n sens propriu, ci numai discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraia; alii folosesc expresia administraie public, echivalentul termenului englez Public Administration, care abordeaz obiectul specific al disciplinei, dar las n suspensie problema de a ti dac avem sau nu de a face cu o nou tiin. Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenele asupra coninutului tiinei administraiei, ceea ce se explic prin extrema diversitate a curentelor pe care le gsim la originea acestei discipline. n sens tradiional, administraia public reprezint un ansamblu de activiti implicate n susinerea politicilor i programelor gruprilor aflate la putere. Ea include anumite responsabiliti de execuie, care difer de la un departament la altul, fiind focalizat ndeosebi n domeniile planificrii, organizrii, coordonrii i controlului operaiilor guvernamentale. Literatura de specialitate a abordat i problema asemnrilor sau deosebirilor dintre administraia public i cea privat. Expresia public are legtur cu publicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evideniaz caracterul public, n opoziie cu cel privat al subiectului, avnd se pare cea mai adnc rezonan din forma de proprietate (public, respectiv privat, dup caz). n acest sens au fost lansate dou teze i anume: - administraia public se distinge de administraiile private; - administraia public se identific cu administraiile private. Prima tez, avnd caracter clasic, apr natura specific a administraiei publice, deoarece acioneaz n serviciul general, este un aparat de aciune al puterii politice i deci nu poate fi confundat cu administraia privat. Aceast tez a fost forat pn la extrem, n administraia francez, care a fcut o distincie tranant ntre administraiile publice i cele private. Administraiile de stat dein monopolul de gestiune asupra funciilor considerate ca publice, prin natura lor. Spre deosebire, alte servicii sunt de natur privat i chiar dac le presteaz statul, acest fapt este doar ocazional, accidental; statul nu ntreprinde activiti individuale particulare iar dac i se impune acest lucru, trebuie s o fac pentru satisfacerea interesului general, public. Totui, administraia public eman din puterea politic i beneficiaz de puterea rezervat conductorilor. Astfel, ea dobndete prerogative parti-culare i privilegii, determinnd ca interesele sale s devin unilaterale i anume: putere de aciune unilateral i realizarea unilateral a contractelor administrative. Apare astfel un dezechilibru profund, justificat de prpastia care exist ntre interesul privat i cel public. Exist pericolul ca administraia s acioneze numai n folosul su i de aceea este necesar instituirea unor norme juridice specifice crora s li se supun funcia public. Acest cadru legal trebuie s cuprind privilegiile, dar i constrngerile lucrtorilor din administraia public, necunoscute per-sonalului din ntreprinderile private. Departajarea ntre public i privat se efectueaz n funcie de sarcina pe care o ndeplinete interesul general prin proprii salariai, i care face ca serviciile publice s nu poat fi asimilate activitilor private, altfel spus, s nu poat fi privatizate. Or, realitatea a dovedit c multe dintre activitile considerate prin excelen publice

(educaie, sntate, gospodrire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare corespunztoare. Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei de-a doua concepii, potrivit creia administraia de stat se identific cu afacerile private. n aceast optic, administraia public nu este altceva dect o ntreprindere, ale crei structuri organizatorice sunt identice cu cele aparinnd unei instituii private. Un asemenea punct de vedere triumf cu precdere n S.U.A. i este justificat chiar de ctre orientrile doctrinare, conform crora procesul de asimilare public-privat se supune imperativelor democratice. Astfel, dac se dorete aprarea drepturilor i libertilor individuale i autonomia administrativ este necesar ca serviciile publice i ageniile corespunztoare acestora s fie supuse regulilor de drept comun. n felul acesta, administraia public trebuie s-i ndeplineasc sarcinile, la aceleai standarde de calitate ca o instituie particular. Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la baz raiuni de eficientizare a activitilor sectorului public. Regulile de gestiune aparinnd ntreprinderilor private, pot fi i trebuiesc aplicate i serviciilor publice. Preocuprile de reducere a costurilor i de sporire a randamentului trebuie s ptrund i n sectorul public. Aceste imperative conduc la identificarea administraiei publice cu administraiile private i la refuzul de a delimita funcia public, de restul pieei muncii. Creterea rolului statului n viaa economic a dus la asumarea de ctre administraia public a numeroase activiti, comparabile cu cele ntreprinse n sectorul particular. i, totui, prerogativele multiple atribuite administraiei au aprut ca tot attea obstacole n calea democratizrii sale. Ele sunt, n egal msur, contrare unei bune gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun i crearea unei legislaii specifice au ncurajat lipsa de iniiativ i adoptarea unei atitudini pasive n administraia public. Alinierea necesar a administraiei publice la regulile juridice atribuite particularilor i la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie s duc la ignorarea specificului administraiei publice. Aceasta reprezint un instrument de aciune finanat din fonduri publice, un mijloc prin care statul i exercit propriile funcii. Administraia public contribuie la realizarea de utiliti sociale, fie prin ea nsi, fie prin controlul i orientarea iniiativelor private. Aceast finalitate specific serviciilor publice, nu poate fi contestat chiar dac administraia public este ncurajat s se inspire din virtuile sectorului privat. 3.Raportul stiintei administratiei cu alte stiinte (dreptul administrativ) ntre noiunea de drept administrativ si cea de stiina administraiei nu se poate pune semnul egalitii. Dreptul administrativ si stiina administraiei urmresc scopuri diferite fr a folosi aceleasi mijloace. Dreptul administrativ este alctuit din totalitatea normelor de drept care reglementeaz raporturile stabilite ntre autoritile sau organele administrative, precum si raporturile dintre acestea si ceteni n timp ce stiina administraiei foloseste informaii din diverse ramuri ale stiinelor sociale sociologie, economie, psihologie, istorie n scopul eficientizrii administraiei publice prin pregtirea de menegeri cu o nalt calificare. Cele dou noiuni au n comun faptul c motorul principal care se ascunde n spatele lor l reprezint interesul general pe care administraia l slujeste. Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea i funcionarea

autoritilor administraiei publice. Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfurare a activitii administraiei, normele sale conferind administraiei publice puteri, prerogative care nu exist la normele de drept ce reglementeaz relaiile dintre particulari. Aceast caracteristic face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a prilor, fiindc dreptul administrative acioneaz n regim de putere public, normele sale avnd caracter imperativ. Dreptul administrativ, ca dreptul aplicabil administraiei, poate fi definit ca ramur a dreptului public format din normele juridice ce reglementeaz relaiile sociale privind constituirea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice, n regim de putere public, statutul funcionarilor publici i responsabilitatea administraiei. Ramura dreptului administrativ reprezint obiectul de cercetare al tiinei dreptului administrativ care, cerceteaz normele juridice aplicabile administraiei, evoluia istoric a ramurii de drept i aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european. STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs

Curs 3 Metode si principii ale stiintei administratiei

3.1. Metodele de cercetare n tiina administraiei 1. Concepte i metode de cercetare aplicate n administraia public 2. Metode de organizare utilizate n sfera administraiei publice 3.2. Principii ale stiintei administratiei 1.Pricipii generale 2.Principii speciale

3. 1. Metodele de cercetare n tiina administraiei 1. Concepte i metode de cercetare aplicate n administraia public Metoda sau metodologia nseamn un mod organizat, sistematizat de gndire i activitate i implic o direcie susceptibil de a fi definit i urmat cu regularitate n operaiunile mintale. Metodologia, n general, reflect complexitatea vieii sociale pe care omul caut s o cunoasc mai bine, iar coninutul su este independent de obiectul cercetrii. Ansamblul metodologic se afl ntr-o continu evoluie, pe msura amplificrii domeniului de investigare i de cunoatere. Metodologia este unitar, i urmrete un obiectiv dublu: cunoaterea i aciunea. Alturi de metodologia cunoaterii exist o metodologie a aciunii. n aceast concepie,

metodologia constituie folosirea coerent a diferitelor mijloace, n vederea obinerii unui rezultat. Prin prisma acestui coninut dual, metodologia se gsete implicat n aciunea dinamic i contribuie la cercetarea eficienei. Finalitatea sa const n a contribui la o mai bun cu-noatere pentru a aciona mai bine. Metodologia cunoaterii n administraia const dintr-un ansamblu de mijloace i proceduri utile, pentru a studia i nelege faptul i fenomenul administrativ. A aplica metodologia cunoaterii la obiectul de cercetare alctuit de administraie, nseamn a constitui un sistem coerent de investi-gare, care asigur posibilitatea de a percepe i nelege realitatea administrativ din oricare domeniu. A percepe, a sesiza cu ajutorul gndirii, obiectul administraiei nseamn delimitarea domeniului de investigare i descoperirea elementelor sale constitutive. Metodologia cunoaterii faciliteaz nelegerea realitii administrative i implicit definirea obiectului cercetat. nsi noiunea de metod n administraia public apare ca rezultatul unui proces de teoretizare i generalizare. Temeiul generalizrii l constituie activitatea specific domeniului administrativ, referitoare la rezolvarea problemelor concrete. Din punct de vedere metodologic, n administraia public se pot distinge metode de cercetare a administraiei i metode de organizare a acesteia. n demersul su, cercettorul care studiaz administraia public trebuie s aib n vedere dou probleme: 1. delimitarea domeniului de studiu; 2. stabilirea tehnicilor de investigare pe care le va utiliza. n privina delimitrii domeniului de cercetare, studiile consacrate administraiei pot fi mprite n dou categorii i anume: pariale i globale. n cadrul studiilor pariale intr monografiile de diferite tipuri care abordeaz: un serviciu, un grup de servicii sau o direcie administrativ, un corp de funcionari publici, administraia urban sau cea rural, administraia local, etc. n categoria studiilor globale (de ansamblu)se includ lucrri cu caracter general, tratndu-se n mod sistematic, ansamblul problemelor administraiei. La rndul lor tehnicile de investigare n administraie ca tiin social, sunt similare celor ntlnite la tiinele umaniste. Dintre asemenea tehnici i metode, cele mai importante sunt: cercetarea documentar, care se bazeaz pe studierea unor documente administrative, precum statistici, acte normative, organigrame, ce permit o vedere clar i o nelegere rapid a unui serviciu administrativ. Analiza acestor elemente de studiu se poate face, att dup o metod de interpretare clasic (n care intr interpretarea sociologic sau psihologic), ct i dup metoda cantitativ, care permite formularea unor reguli sau principii; cercetarea direct, care poate fi extins atunci cnd vizeaz un organ administrativ al statului, studiat prin sistemul eantionului reprezentativ. De asemenea, se poate utiliza cercetarea direct intensiv care presupune convorbiri cu funcionarii publici; utilizarea chestionarelor i anchetelor. Aceast metod const n formularea unei serii de ntrebri concrete, lipsite de echivoc (pentru a nu genera interpretri diferite) i colectarea rspunsurilor de la persoane reprezentative din colectivitatea interogat. Ancheta se concretizeaz ntr-un chestionar statistic i privete situaii care nu se pot exprima n uniti de msur, iar aprecierea rezultatelor trebuie s rezulte doar din prelucrarea materialului adunat. Culegerea de informaii prin metoda chestionrii pe teren, se deosebete de anchete prin faptul c rspunsurile definitive la un anumit grup de ntrebri nu mai sunt formulate direct de persoanele ntrebate, ci de persoana care chestioneaz.

 metoda cazurilor, care este specific administraiei publice i se utilizeaz cu precdere n SUA i Frana. Cazurile concrete se pot referi, fie la o problem general (elaborarea unei lucrri sau a unui plan de urbanism), fie la o problem special (revocarea unui funcionar). Cazul poate fi studiat i dezbtut ntr-o instituie universitar sau ntr-un organism nsrcinat cu formarea i perfecionarea funcionarilor. Studiul permite, fie descoperirea unor soluii de mbuntire a organizrii administrative, fie formularea de propuneri privind remedierea deficienelor i identificarea tendinelor generale; metoda statistic, de cercetare a faptelor, se caracterizeaz prin studierea cantitii fenomenelor. Ea se utilizeaz acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ, iar valoarea metodei este determinat de comensurabilitatea cifrelor care permite determinarea proporiilor dintre fenomenele, n prealabil, evaluate. 2. Metode de organizare utilizate n sfera administraiei publice n plan organizatoric, n metodologia de cercetare n administraia public ca i a celei private se pot distinge dou faze: a) stabilirea obiectivelor ce urmeaz a fi ndeplinite, care se cuprind ntr-un plan de activitate al instituiei respective; b) realizarea activitilor corespunztoare acestui plan, prin aciunea funciei de control din procesul de administrare. ntocmirea unui plan de activitate este indispensabil n orice instituie administrativ. Coninutul planului trebuie s fie n concordan cu obiectivele de ndeplinit i resursele disponibile. Planul se ntocmete pentru a stabili o ierarhie a obiectivelor i a coordona activitatea n interiorul unei instituii, n vederea atingerii unui scop comun. Dei se bazeaz pe folosirea la maximum a posibilitilor existente, alctuirea planului trebuie s in seama i de necesitatea constituirii unei rezerve. Experiena a demonstrat c ntocmirea de planuri, fr conceperea de rezerve, duce la apariia unor deficiene la nivelul compartimentelor funcionale, care pot paraliza ntreaga activitate a instituiei. Este de dorit ca planul s fie complet, iar fiecare aciune s aib un termen precis de realizare, precum i resursele necesare. n vederea realizrii obiectivelor prevzute n planul de activitate al instituiei administrative, se utilizeaz anumite metode de organizare, care contribuie, totodat, la sporirea eficienei activitii n acest sector. Asemenea metode sunt: 1. Metoda utilizrii de formulare adecvate activitii instituiilor din administraie. n acest fel, se asigur organului administrativ numai datele strict necesare pentru rezolvarea problemei respective i se realizeaz soluionarea simpl i rapid a cererilor. Folosirea formularelor tipizate este raional i se impune, deoarece evit repetarea aceluiai text i nu ncarc activitatea administraiei cu examinarea unor date inutile. Utilizndu-se asemenea imprimate, se completeaz numai datele minime, pentru a reflecta n documentul administrativ, ce urmeaz a fi emis, particularitile individuale ale cazului (numele i domiciliul solicitantului etc.). n ansamblu, extinderea folosirii formularelor n administraia public amplific eficiena acestei activiti i mbuntete raporturile dintre ea i colectivitile umane. n viitor, pe msura introducerii tehnicii de calcul moderne n administraia public, se impune ntrebuinarea unor chestionare i formulare cu un coninut standardizat.

Pe de alt parte, folosirea de formulare cu un coninut neadecvat sau situaii pe care acestea nu le prevd, nu mai este raional. Astfel, formularul poate s devin un instrument eronat de lucru, deoarece el estompeaz particularitile cazului concret. De asemenea, nerespectarea unor limite raionale, n utilizarea imprimatelor duce la nstrinarea de problemele ceteanului i la pericolul unei activiti mecanice care nu ine seama de situaia real, la irosirea resurselor umane. 2. Metoda colectrii datelor necesare pentru soluionarea cererilor. Activitatea de rezolvare a unei cereri coincide cu circuitul lucrrii respective ntre compartimentele administrative de specialitate, care se cere a fi conceput pe baze raionale. Prin circuitul raional al unei lucrri se nelege utilizarea unei metode adecvate prin care s se asigure obinerea tuturor datelor necesare unei soluionri concrete, cu un consum minim de efort i de timp, att pentru administraie ct i pentru solicitant. n statul de drept, timpul ceteanului este la fel de preios ca acela al funcionarului public, urmrindu-se folosirea raional a tuturor resurselor umane ale societii. n acest scop, n administraia public se pot utiliza dou modaliti de organizare a circuitului lucrrilor. n una dintre acestea, solicitantul care i nregistreaz cererea este obligat s anexeze documentele necesare rezolvrii cazului su. n cealalt, solicitantul depune numai cererea, iar documentele necesare soluionrii sunt colectate de ctre lucrtorii din administraie. Aadar, n prima metod, solicitantul este cel care pregtete dosarul, prezentnd documentele necesare, astfel nct instituia public s poat soluiona cazul pe baza actelor anexate, (aproape) fr nici un fel de investigaii suplimentare. Dei metoda pare comod i simpl pentru ambele pri, ea genereaz i incoveniente. Astfel, cu excepia actelor de stare civil care trebuie procurate de solicitant, de obicei, rezolvarea problemei necesit colaborarea mai multor organe administrative diferite. De exemplu, pentru a se elibera o autorizaie de construcie a unui imobil, este necesar un aviz de la serviciul arhitecturii asupra proiectului, de la organele sanitare, de la ROMTELECOM, ELECTRICA, DISTRIGAZ, etc. asupra respectrii diferitelor cerine. Or, dac obligaia de a colecta toate avizele revine solicitantului, el pierde mult timp, deoarece fiecare instituie analizeaz de la nceput cazul, nainte de a-i da avizul. Normal ar fi ca, problema s fie analizat prin colaborare i numai cu privire la aspectele tehnice, particulare, necesare la completarea dosarului respectiv. De multe ori, din considerente de supraasigurare, i se cer solicitantului multe acte inutile, de exemplu o serie de adeverine care confirm datele deja existente n actele dosarului. Ca urmare, apare raional doar cea de-a doua variant, a rezolvrii din oficiu de ctre organul administrativ. n acest caz, solicitantul supune cererea spre soluionare instituiei publice competente, anexnd un minimum de documente. De exemplu, la cererea pentru obinerea unei autorizaii de construcie, se anexeaz planul acesteia, iar toate documentele utile rezolvrii ei, sunt colectate de instituia administrativ care ia decizia final. Pentru aceasta, strngerea documentelor nu reprezint un volum prea mare de activitate. n practic, cererea solicitantului i documentele personale se trimit spre avizare tuturor organelor interesate i printr-o simpl rezoluie, pe aceast cerere, se acord avizul necesar. Astfel, se realizeaz economii materiale i de timp, deoarece analiza proiectului se face n ansamblu, complet i pe loc, atunci cnd instituia public ntocmete un referat sau acord avizul su de specialitate. Realizarea unui circuit raional al lucrrilor se fundamenteaz pe studierea unor probleme de organizare i tehnic administrativ. n acest scop, este necesar s se defineasc

etapele soluionrii lucrrilor, care sunt: intrarea lucrrii, care reprezint momentul n care o instituie administrativ primete o problem spre rezolvare. Dup primire, lucrarea trebuie imediat i necondiionat nregistrat, prin atribuirea unui numr de ordine de ctre compartimentul competent al instituiei respective; soluionarea lucrrii, care ia forme concrete adecvate problemei de rezolvat i are loc pe durata de timp dintre intrarea lucrrii i transmiterea deciziei administrative ctre persoana interesat. Lungimea acestui interval de timp este influenat de: a) numrul locurilor de oprire ale lucrrii, prin trecerea acesteia de la un funcionar la altul; b) timpul de ateptare, adic perioada n care documentaia complet este studiat n vederea adoptrii deciziei; c) durata etapei operative de luare a deciziei, respectiv intervalul n care funcionarul competent examineaz piesele dosarului i gndete asupra variantelor posibile de soluionare i ia decizia. Fundamentarea raional a acestor etape se presupune respectarea unor condiii, i anume: diminuarea locurilor de oprire a lucrrilor, eliminarea staionrilor inutile; renunarea la colectarea unor date inutile, de la alte compar-timente specializate; un loc de oprire nejustificat tergiverseaz soluionarea problemei i consum timpul funcionarilor cu lectura i gndirea asupra unei lucrri a crei rezolvare nu este de competena lor. diminuarea timpului de ateptare prin atribuirea dreptului de decizie chiar funcionarului care a studiat efectiv lucrarea, urmnd ca n cazuri complexe s cear sprijinul efului su direct. 3. Metoda repartizrii funcionarilor i lucrrilor n instituia administrativ. Activitatea unei instituii administrative este condus de eful acesteia, care rspunde de organizarea ei raional i eficient. Este eronat practica prin care eful urmeaz s rezolve ct mai multe lucrri; el soluioneaz numai pe acelea care nu pot fi repartizate spre soluionare altor funcionari. Unii funcionari lucreaz direct cu publicul, la ghiee, alii sunt implicai n pregtirea deciziilor administrative. n practic se constat o tendin de a se repartiza un numr prea mare de funcionari n comparti-mentele care lucreaz, fie direct cu eful instituiei, fie la pregtirea deciziilor. Astfel, este afectat calitatea activitii desfurate cu publicul, prin apariia unei aglomerri de solicitani care i pierd timpul ateptnd s ajung la ghieu. Desfurarea n condiii normale a activitii este determinat de modul de organizare i nu de excesul de personal. n limite raionale, durata stabilit pentru primirea solicitanilor poate s fie mic, iar n restul timpului de lucru, trebuie s se creeze condiii ca funcionarul s nu fie ntrerupt de public. n practic, adesea aceste proceduri de organizare nu sunt respectate. Astfel, n timpul de primire al solicitanilor, eful compartimentului sau al instituiei convoac vreo edin cu personalul, cheam un funcionar pentru anumite consultaii sau pleac din instituie, n loc s acorde audiene. De aceea, la repartizarea lucrrilor n instituiile administrative trebuie s se aib n vedere necesitatea de a asigura servirea direct i continu a solicitanilor. Este considerat judicioas o structur administrativ care permite ca, n condiii normale de activitate,

conductorul s dispun de o anumit rezerv, pe care o poate folosi n cazuri de necesitate. 4. Metoda consftuirilor. Aceast metod reprezint, modaliti de coordonare a activitii, i de popularizare, sau clarificare a anumitor probleme administrative. Consftuirile consum o mare parte din timpul de lucru, mai ales al funcionarilor de conducere. Uneori, conductorii nu mai au timp pentru a transmite subordonailor recomandrile fcute la asemenea ntruniri; or, funcionarii necunoscnd acele recomandri, i declin competena privind rezolvarea problemelor. Lucrrile ateapt s fie rezolvate de conductorul instituiei, n timp ce acesta particip la alte consftuiri, ceea ce nseamn c activitatea lui nu este bine organizat. Numrul consftuirilor trebuie s fie raional. n limitele raionale, ele se dovedesc a fi utile n activitatea administraiei, facilitnd realizarea unui acord rapid ntre cei implicai. Consftuirile simplific rezolvarea problemelor i faciliteaz colaborarea organelor administrative i, ca urmare, rolul lor se amplific. Ele dau rezultate eficiente dac sunt pregtite i organizate temeinic, cu un scop precis i clar stabilit. 2.2. Principii ale stiintei administratiei Principii generale aplicate n tiina administraiei n tiina administraiei i n activitatea din administraia public sunt utilizate, att principii cu un caracter general, aplicabile n toate domeniile de activitate administrativ, ct i principii specifice, anumitor activiti din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea i aplicarea metodelor. Principiile generale folosite n tiina administraiei sunt: 1)administraia public se afl n serviciul omului; 2) administraia public se subordoneaz interesului general (public); 3) adaptarea administraiei trebuie s se adapteze la mediul n care-i desfoar activitatea; 4) cunoaterea cerinelor sociale actuale i prevederea celor viitoare; 5) respectarea normelor de drept n nfptuirea administraiei publice; 6) asigurarea profesionalizrii funciunii publice; 7) creterea eficienei administraiei prin mbuntirea permanent a activitii i structurii administrative. Primul principiu este cel mai important i constituie cheia de bolt a activitii administraiei publice. Pornind de la faptul c, misiunea adminis-traiei este de servire a persoanei umane i ca atare toate resursele i metodele administraiei sunt subordonate acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat. El este ns fundamental, pentru c activitatea administraiei se sprijin pe moralitate, etic i respect fa de om. Aceste precizri sunt legiferate i n Constituia rii noastre din 1991, chiar n primul articol; astfel Romnia este considerat stat de drept, democrat i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane i dreptatea, reprezint valori supreme i sunt garantate. Realizarea dreptii nseamn judecata dup lege, dup contiina i morala cretin. Uneori, o lege poate fi eronat sau nedreapt i atunci, realizarea dreptii constituie un imperativ fundamentat pe principii constituionale, superioare legii respective. n acest mod, apare distincie ntre dreptate i legalitate.

Aplicarea aceluiai principiu necesit soluionarea unor probleme diverse i genereaz totodat nevoia de a rspunde la ntrebri, cum sunt: dac activitatea administraiei dintr-o ar sau alta se sprijin ntotdeauna pe acest principiu; care metode i tehnici administrative corespund cel mai bine concepiei democratice; ceteanul poate fi convins de obligaiile pe care le are n comunitate, prin metode de constrngere sau dimpotriv, contientizeaz singur acest lucru; Principiul la care ne-am referit mai este necesar i pentru a evita transformarea administraiei ntr-o instituie aflat n slujba ei nsi, care ar deveni un sistem nchis i cu o structur tot mai ncrcat, fiind excesiv de birocratizat. Funcionarul public nu se afl n slujba statului, ci a ceteanului i acesta este un laitmotiv al activitii cotidiene pe care o desfoar i creia trebuie s-i descopere profunda semnificaie. Al doilea principiu reprezint o consecin fireasc i se intercondiioneaz cu primul principiu. Dac administraia are ca obiectiv servi-rea omului, fr ndoial c trebuie s serveasc pe toi membrii colectivitii respective. n acest mod, este acoperit interesul public. Desigur c, la scara societii, primeaz interesele comune ale membrilor colectivitii; interesul general are mai mare importan dect interesul unui singur om. Ca atare, n activitatea administraiei publice trebuie s se respecte aceast prioritate; mai mult, administraia este obligat s satisfac interesele generale, aprarea societii i a ordinii publice, mer-gnd pn la a sacrifica interesele individuale. Privilegierea cerinelor generale, de ctre administraie, nu diminueaz importana primului principiu; tocmai faptul de a fi n slujba omului impune administraiei publice s dea prioritate satisfacerii cerinelor sociale; altfel ar fi periclitat nsi existena uman. Cel de-al treilea principiu presupune ca, n vederea ndeplinirii obiectivelor sale, administraia s se adapteze n mod continuu mediului n care evolueaz. Astfel, se creeaz posibilitatea ca aparatul ei administrativ s fie pregtit, n orice moment, pentru a face fa circumstanelor aflate n continu transformare. Acest principiu este perceput i ca o obligaie a administraiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesitile mereu crescnde ale vieii sociale. Totodat, aplicarea principiului respectiv asigur concretizarea n practic prin administraia public a sarcinilor ncredinate de puterea politic. n aplicarea principiului al patrulea, de cunoatere a cerinelor sociale actuale i de previziune a celor viitoare, administraia trebuie s fie organizat temeinic, pentru a rspunde exigenelor cetenilor. Este necesar cunoaterea profund a cerinelor fiecrei colectiviti. Pe baza studierii datelor statistice i a altor metode de cercetare, administraia va cuta s prevad care sunt domeniile n care se nregistreaz mutaii mari, unde, cerinele vor crete mai mult, pentru orientarea adecvat i intensificarea eforturilor sale. Potrivit principiului al cincilea, ntreaga activitate din administraia public, funcionarea aparatului instituional trebuie s se realizeze ntr-un cadru legal, conform cu prevederile actelor normative n vigoare. Prin aplicarea acestui principiu se creeaz n administraie premise pentru o activitate raional i eficient, n interesului ceteanului i al societii. Dimpotriv, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din admi-nistraie s fie iraional i neeficient, sau mai grav, devine posibil ca actele emise s nu aib caracter legal, urmnd a fi anulate de nsi instituia public emitent. n concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienei, pentru a

justifica o ilegalitate. n concordan cu principiul al aselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare, necesit o pregtire corespunztoare a personalului instituiilor administrative. Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al funcionarilor determin calitatea actului administrativ. n acest context, prezint o importan major, adoptarea i aplicarea n practic a unui Statut al funcionarilor publici, n care s fie reglementate drepturile i obligaiile acestora, inclusiv asigurarea condiiilor de remunerare a acestora, corespunztor funciei ndeplinite i de manifestare a deontologiei profesionale. Conform celui de-al aptelea principiu, cercetrile ntreprinse n administraia public urmresc mbuntirea continu a activitii i structurii acesteia. Mersul ascendent al societii impune pentru tiina administraiei publice elaborarea unor noi soluii, adaptate mereu realitilor economice i sociale. n acelai timp, toate obiectivele administraiei publice nu pot fi concepute i materializate dect n condiii de eficien i raionalitate. De aceea, tiina administraiei a fost caracterizat i ca o tiin a principiilor raionale ale administraiei, iar administraia public este privit i ca tiina eficienei administrative, deoarece eficiena apare ca un deziderat, fundamental ce vizeaz ndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse. Principii specifice tiinei administraiei Pe lng principii generale, exist i principii specifice ale tiinei administraiei, care se aplic numai n anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizat. Aceste principii cu caracter special sunt: 1.organizarea unitar; 2.autonomia de organizare; 3.conducerea unitar; 4.participarea funcionarilor la conducerea instituiilor; 5.comunicarea direct dintre ef i funcionari; 6.recunoaterea meritelor ce revin funcionarilor; 7. simplificarea activitii i structurii administraiei 1. Diversitatea formelor n activitatea de organizare a determinat cerina elaborrii unei concepii de organizare unitar n acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din faptul c evit tendinele divergente care pot aprea n domeniul organizrii, datorit numrului mare de instituii publice. O organizare divers, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creeaz disfuncionaliti n planul conducerii, coordonrii i controlului. De aceea, nu se recomand o organizare perfect, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituii administrative, (care ar contraveni funcionrii ansamblului), deoarece rezultatul activitii tuturor instituiilor publice este mult mai important dect o performan singular. Acest principiu are aplicabilitate pe plan naional, deoarece administraia local de specialitate este subordonat administraiei centrale, iar aceasta, la rndul su, este subordonat Guvernului. 2. n concordan cu principiul anterior, acioneaz al doilea principiu n activitatea administrativ, i anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explic prin nsuirea structurilor sociale de a fi autoreglabile. Administraia public reprezint un subsistem al societii, iar instituiile publice sunt ansambluri concrete, capabile s soluioneze problemele legate de activitatea i structura lor. De aceea, instituiilor administrative beneficiaz de autonomie relativ i sunt capabile

s se autoregleze. Aceasta nseamn c ele au posibilitatea s se adapteze la sarcinile care le revin, s caute soluii pentru rezolvarea fiecrui caz n parte, s-i realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmeaz a se manifesta, ns, ntr-un cadru legal, cu respectarea normelor juridice i reprezint ceea ce se numete puterea de apreciere sau puterea discreionar a administraiei. n lipsa autonomiei, instituiile publice nu ar putea fi raional organizate, deoarece pentru funcionarea lor ar fi necesar un numr prea mare de instruciuni detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instruciunile care se refer la instituiile administraiei s stimuleze caracteristica lor de autoreglare; n caz contrar, s-ar majora n mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ. 3. Principiul conducerii unitare se afl n concordan cu cel al organizrii unitare i reprezint o cerin obligatorie n orice condiii i la toate nivelurile activitii sociale. O conducere realizat pe baze tiinifice asigur o unitate ferm, att n planul gndirii, ct i n cel al aciunii. Dar aceast unitate nu este incompatibil cu un schimb liber de preri, n cadrul cruia pot s apar i puncte de vedere diferite. Astfel, n faza de elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiii pentru dezbaterea complex a problemelor i realizarea unei largi confruntri de opinii, n scopul fundamentrii ct mai temeinice a soluiilor. ns, odat ce s-a ajuns la o concluzie i s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i pentru cei care au avut alt prere. Realizarea conducerii unitare n administraia central este compatibil cu asigurarea autonomiei locale n unitile teritorial-administrative, care trebuie s satisfac cerinele colectivitilor locale, dar s nu contravin principiului unitii. n practic, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare ef al unei instituii publice s stabileasc o direcie unitar de aciune, de la care s nu admit abateri. n acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcionar s depind ierarhic de un singur ef i s nu primeasc, n acelai timp, dispoziii de la mai muli efi. 4. Participarea funcionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea sistematic a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, ntruct de efortul lor depind n ultim instan, realizrile n plan administrativ. Astfel, orice conductor eficient trebuie, nu numai s ncurajeze funcionarii n iniiativele lor, dar s le acorde anumite rspunderi n planul conducerii, n limita competenelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conductorul cere, ori de cte ori are posibilitatea, sugestii i propuneri de la subalterni. Aceast metod are efecte psihologice semnificative, dac funcionarii care particip la elaborarea programului sau a deciziilor respective le consider ca fiind ale lor i, n consecin asum rspunderea pentru ndeplinirea acestora. Se pornete, deci, de la premisa c, interesul pentru deciziile proprii este mai mare dect fa de ale celorlali. A da colaboratorilor sentimentul c ei i-au stabilit propria lor sarcin, este metoda cea mai potrivit de a obine de la ei rezultate superioare. Aplicarea acestui principiu necesit respectarea anumitor reguli, dintre care menionm: dup elaborarea unei decizii, ultimul cuvnt trebuie s-l aib eful instituiei/compartimentului, care urmeaz s-i asume direct rspunderea; colaboratorii trebuie moderai, pentru a nu aduce puncte de vedere pariale care s prejudicieze viziunea unitar realizat i pentru a elimina gradul de influen asupra celorlali funcionari. dac colectivul de funcionari nu poate aduce o contribuie real la luarea deciziei, este inutil s i se cear prerea, mai ales, n anumite probleme care-i depesc competena;

 este recomandabil ca, ori de cte ori se ia o decizie la care unii funcionari au avut un rol deosebit, s se menioneze numele i contribuia lor. n acest mod se ncurajeaz spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca i spiritul de solidaritate pentru aciunile efectuate n comun. 5. Funcionarii publici i mbuntesc rezultatele, dac sunt bine i la timp informai de ctre superiorii lor. Dac eful ascunde fa de funcionari condiiile n care se nfptuiete misiunea instituiei n ansamblu, dificultile aprute sau rezultatele obinute n fiecare etap, colectivul de funcionari este lipsit de informaiile necesare pentru realizarea n condiii de eficien a activitii sale. Funcionarii care nu sunt inui la curent cu activitatea instituiei, se consider diminuai n valoarea lor profesional, lipsii de ncrederea i respectul pe care le merit. Comunicarea confer substan, att aciunilor realizate, ct i colaborrii dintre conducere i funcionari. Conductorul care consider c-i sporete puterea, pstrnd anumite secrete fa de colaboratorii si direci, greete i astfel scade eficiena activitilor respective. Se apreciaz c cea mai judicioas metod de comunicare a efului const n a se adresa direct funcionarilor pentru a-i cunoate, a-i nelege, a-i cointeresa i a-i integra creator n structura funcional a instituiei publice. Cunoaterea subordonailor nu se poate obine numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace pur personale, care diminueaz autoritatea i obiectivitatea efului. Este de preferat ca eful s nu se amestece n problemele prea intime sau particulare ale colaboratorilor, chiar dac cunoscndu-le, obine informaii mai precise. Atunci cnd este necesar s se obin i unele date despre viaa particular a subalternilor, ele trebuie reduse la strictul necesar i urmeaz a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare dect n interesul funcionarilor sau al activitii instituiei. Dac informaiile deinute au un caracter confidenial sau pot aduce prejudicii celui n cauz prin difuzarea lor, discreia devine obligatorie; ea ine de secretul profesional i de moralitatea efului. 6. Una din modalitile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcionarii i a le mbunti activitatea, const n a-i aprecia i a-i premia. Aprecierea trebuie s fie meritat i sincer. Dac recompensa se acord pe nedrept, ea l demobilizeaz pe cel care beneficiaz de ea, ntruct acesta nu mai depune nici un efort pentru a-i depi valoarea. n acelai timp, ea are rezultate negative i pentru ceilali funcionari, deoarece n loc s-i stimuleze spre o activitate merituoas, i incit la aciuni de captare a bunvoinei efului. Pe de alt parte, pentru a eficientiza activitatea instituiei, un conductor trebuie s aplice sanciuni funcionarilor nedisciplinai sau care au greit. O conduit corect din partea efului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituiei i funcionarilor. n practic, conductorul instituiei publice obine de la funcionari rezultate superioare, n msura n care el manifest interes i pentru realizarea aspiraiilor personale ale acestora. Ar constitui o eroare dac s-ar considera c toi funcionarii dintr-o instituie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcionari nu colaboreaz, dect n msura n care i ating i scopurile proprii. ns, un conductor eficient urmeaz s utilizeze aspiraiile personale ale funcionarilor, pentru realizarea scopurilor instituiei, satisfcnd n acelai timp i interesele celor n cauz. 7. Principiul simplificrii activitii i structurii administraiei se opune supradimensionrii aparatului de stat, funcionrii unor structuri paralele cu atribuii similare, birocraiei inutile, soluiilor complicate i formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte duntoare i costuri nejustificate. Simplificarea administraiei, implicit a aparatului administrativ

de stat, trebuie s se fac n mod raional, n concordan cu cerinele reale ale bunei funcionri a instituiilor publice. n acest sens, se disting dou direcii principale de aciune: o simplificare intern, realizat din interiorul organelor i instituiilor publice i care se refer la activitatea i structura acestora. Astfel, se elimin formele de activitate i aciunile inutile, precum i structurile neraionale; o simplificare extern care se refer la activitatea i structura exterioar a administraiei publice i se efectueaz la nivelul ministerelor i celorlalte organe centrale i locale. n acest mod, se elimin activitile paralele, inutile i compartimentele intermediare a cror existen nu se justific. Literatura european de specialitate reine i alte principii specifice administraiei, care pot avea fie efect de activare (principii proactive), fie de restrngere (principii de restricionare) a activitii acestui sector. Aceste principii caracterizeaz sectorul public i arat prin ce se difereniaz o organizaie public de una privat. Sunt dou grupe de principii principii restrictive i principiile de aciune (proactive). I. Principiile restrictive (de restricionare) sunt: legalitatea, egalitatea, obiectivitatea i continuitatea. Aceste principii se caracterizeaz prin obligativitatea ndeplinirii lor de ctre puterile publice, iar n caz contrar, ceteanul poate formula o plngere la tribunal. Se ntlnesc n textele Constituiei ntr-o form explicit i au un caracter reactiv. 1. Principiul legalitii presupune c prestarea serviciilor trebuie s se realizeze n conformitate cu norma aplicabil (legea) i cu supunerea fa de principiile dreptului, att n administraia public ct i n cea privat. 2. Egalitatea urmrete promovarea echitii cu privire la accesul la serviciile publice, att din punct de vedere geografic, ct i din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie s ajung n orice col al rii, timbrul costnd la fel). 3. Obiectivitatea are n vedere ca serviciile s fie prestate cu imparialitate, justiie i interes general. 4. Pe baza principiului continuitii, prestarea serviciilor trebuie s se realizeze (innd cont de specificul fiecrui sector) de o manier permanent, regulat i nentrerupt (ex: pota trebuie s funcioneze permanent, poliia trebuie s protejeze cetenii mereu etc.). II. Principiile proactive pot aprea n textele constituionale, dar nu sunt exigibile n faa tribunalelor. Aceste principii demonstreaz dorina prestrii serviciului n condiiile cele mai bune, din partea organizaiei. Fa de principiile reactive, aceste principii propun ca administraia s ntmpine evenimentele, s caute o soluie la probleme chiar nainte ca acestea s apar, s conteze pe ajutorul cetenilor si. 1. Transparena cu excepia serviciilor secrete ale statului trebuie s dea posibilitatea cetenilor i utilizatorilor s participe la asigurarea unei funcionri corecte a activitii, s dispun de informaie, ca baz de dialog ntre administraie i cetean. De asemenea, transparena trebuie s serveasc drept instrument de control a administraiei publice din partea cetenilor. Acest principiu nu opereaz n sectorul privat. 2. Participarea statueaz concepia potrivit creia, ceteanul este n acelai timp

utilizator i proprietar al serviciilor publice private, n calitatea sa de contribuabil. Rezult astfel c, participarea sa este garantat pentru ca serviciul s fie prestat corect, chiar prin implicarea ceteanului n colaborare cu unitatea prestatoare. 3. Responsabilitatea se refer la msura n care organizaia public se face responsabil de prestarea serviciului (n faa Parlamentului dar i n faa cetenilor). Este responsabilitatea statului n faa societii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le presteaz dar, n general, i pentru bunstarea general pe care o realizeaz prin intermediul altor participani implicai n crearea avuiei naionale. 4. Economia, eficiena, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orienteaz spre acelai scop i anume, o utilizare mai bun a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public trebuie s aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala public la ct mai mult posibil. Acest principiu se relaioneaz direct cu principiul eficienei, conform cruia obiectivele publice trebuie s se obin cu cel mai mic numr de resurse posibile. Eficacitatea se refer, n exclusivitate la ndeplinirea obiectivelor n condiii corespunztoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor. STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs Curs 4 Administratia publica mediu si sarcini 1.Mediul administratiei publice 1.1. Mediul social 1.2. Mediul politic 1.3. Mediul juridic 2.Sarcinile administratiei publice 2.1. Conceptul de sarcina in administratia publica 2.2. Clasificarea sarcinilor administratiei publice

Curs 4 Administratia publica mediu si sarcini 1.Mediul administratiei publice 1.1. Mediul social 1.2. Mediul politic 1.3. Mediul juridic

1. RELAIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE CU MEDIUL SOCIAL, POLITIC I JURIDIC 1.1. Administraia i mediul social

1.2. Administraia i mediul politic 1.3. Administraia i mediul juridic Dup cum arat un reputat autor, administraia public este un subsistem din cadrul ansamblului statal, i implicit o component a sistemului social global. n viziune sistemic, ea reprezint o reunire de elemente dispuse ntr-o anumit structur i supuse unor legturi sau unor interaciuni, att ntre prile care o compun, ct i ntre ansamblul pe care l alctuiete i mediul social, politic i juridic n care este integrat.

1.1. Administraia i mediul social

ntre societate, ca sistem global, i stat, ca subsistem component, exist multiple relaii de interdependen. Administraia public, subsistem al sistemului statal, are misiunea s promoveze, s realizeze i s apere acele valori sociale consacrate juridic, de regul i n principal prin reglementri primare exterioare ei sau, cu alte cuvinte, stabilite prin lege, care exprim anumite interese sociale, corespunztoare unor nevoi sociale fundamentale, considerate ca atare de puterea legislativ. Ca fenomen suprastructural de natur instituional, administraia public este determinat n mod esenial de fundamentele economice pe care se sprijin, de relaiile sociale n care se gsete i de modul de alctuire i funcionare a statului din care face parte. Astfel, ntr-o economie de pia, administraia public este chemat s vegheze la asigurarea derulrii normale i legale a relaiilor specifice iniiativei private i liberei concurene, intervenind n situaia nclcrii regulilor ce guverneaz relaiile economice, n vederea restabilirii lor. De asemenea, administraia are responsabilitatea gestionrii bunurilor din domeniul public i privat, de interes naional sau local, fie direct, de ctre autoritile care o alctuiesc, fie prin intermediul regiilor autonome i al societilor comerciale pe care le are n subordine. ntr-un stat de drept, autoritile administraiei publice asigur condiiile necesare exercitrii nestnjenite a drepturilor i libertilor cetenilor, contribuie la promovarea i aprarea lor. De asemenea, administraia public asigur prestarea de servicii publice n cele mai diverse domenii: nvmnt, sntate, cultur, edilitar-gospodresc, ordine public, etc. Prin toate aspectele sumar enunate mai sus, administraia public intervine n mediul social, dup cum acesta, la rndul lui, intervine asupra administraiei publice. Intervenia mediului social asupra administraiei publice poate fi neinstituionalizat (de natur sociologic) , atunci cnd se produce difuzarea n mediul administrativ a unor concepii, obiceiuri i comportamente ndeobte practicate, sau poate fi instituionalizat, atunci cnd prin modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice sunt prevzute proceduri pentru adaptarea la nevoile diferitelor grupuri sociale. n msura n care administraia public vine n ntmpinarea nevoilor sociale fundamentale i corespunde exigenelor privind satisfacerea acestora, exist un raport de compatibilitate ntre ea i mediul social, ntruct i ndeplinete misiunea social. Dac ns, administraia public nu vine n ntmpinarea acestor nevoi, iar cadrul su instituional i funcional nu este receptiv la informaiile i impulsurile mediului social, ea trebuie reformat, prin utilizarea ntregii game de mijloace, de la reorganizri, pn la restructurri de personal.

1.2. Administraia i mediul politic

Puterea executiv este una dintre formele de manifestare a puterii publice, creia i corespund sub aspect organizatoric autoritile administraiei publice. Comparativ cu puterea legislativ, n cadrul creia reprezentarea politic este bine conturat i interesele politice sunt promovate ntr-o form organizat, administraia public se distinge de mediul politic, cel puin n majoritatea structurilor i aciunilor sale. ntr-adevr, dei conducerea administraiei publice la nivel central i local este aleas sau desemnat pe criterii politice, totui imensa majoritate a personalului din administraie o constituie funcionarii publici numii potrivit pregtirii i competenei lor profesionale, deoarece transpunerea legii n realitate implic un volum nsemnat de activiti tehnice. Rezult c, ntre sistemul administrativ i sistemul politic exist un complex de relaii sau conexiuni, care ajung pn la existena unor zone de interferen. Trebuie ns precizat c, natura politico-administrativ a autoritilor administraiei publice nu face ca activitatea lor s se confunde cu activitatea politic. Activitatea administraiei publice i pstreaz o anumit autonomie, n raport cu activitatea politic, datorit specificitii aciunilor de organizare a executrii legii i de realizare a ei n concret, ntr-o societate democratic. Dei legile sunt n bun parte expresia voinei unei majoriti politice parlamentare, punerea n executare, de ctre administraie, a reglementrilor adoptate nu are caracter politic, deoarece aceasta are n vedere doar elementul juridic, eventual dublat de considerente de actualitate sau oportunitate naional sau local. Nu sunt admise considerente i presiuni politice care s nfrng legalitatea sau s afecteze, prin discriminare, egalitatea n faa legii.

1.3. Administraia i mediul juridic

Mediul juridic, sau dreptul ca sistem normativ, este un produs al statului, al organelor sale, inclusiv administrative, care i manifest aciunea n mod relativ independent chiar asupra autoritilor care l creeaz, acestea fiind obligate s se supun att reglementrilor autoritilor superioare, ct i propriilor reglementri. Cu alte cuvinte, autoritile publice au un cmp limitat de aciune, n sensul c nu pot svri dect acele acte sau fapte juridice i nu pot intra dect n acele raporturi de drept, pentru care legea le confer o competen determinat. n acelai timp, pluralitatea, diversitatea i volumul mare al structurilor administrative, precum i multitudinea i varietatea aciunilor executive ntreprinse de acestea impun ordonarea sistemului de organe i coordonarea activitilor, ceea ce numai reglementarea juridic o poate realiza. Relaiile administraiei publice cu mediul juridic se desfoar, n principal, n cadrul dreptului administrativ. Normele dreptului administrativ sunt acea categorie de norme juridice care confer administraiei publice posibilitatea s se manifeste n raporturile de drept ca subiecte nvestite cu atribuii de realizare a puterii executive. De aici rezult c, dreptul administrativ determin existena i aciunea administraiei publice. Aceasta, la rndul ei, influeneaz n mod hotrtor dreptul administrativ, deoarece majoritatea covritoare a normelor administrative sunt emise chiar de administraie sau la iniiativa ei. Avnd n vedere relaiile att de strnse dintre administraia public i dreptul administrativ, vom prezenta succint cteva elemente de specificitate ale normelor de drept administrativ.

Normele de drept administrativ, pe lng trsturile generale comune oricrei norme juridice, au anumite trsturi caracteristice. n primul rnd, normele dreptului administrativ sunt n exclusivitate produsul voinei autoritilor publice legislative sau executive, iar nu a altor subiecte de drept, astfel nct ele nu pot fi reguli recunoscute sau sancionate de stat, ca n cazul cutumei i al reglementrilor proprii ale diverselor organizaii sau asociaii nestatale. n al doilea rnd, emiterea normelor de drept administrativ se face n exercitarea prerogativelor de putere public, nu ca n cazul persoanelor de drept privat care i pot reglementa i ele raporturile derivnd din administrarea sau gestionarea patrimoniului propriu, n virtutea capacitii lor juridice de drept comun. n al treilea rnd, fora de constrngere a statului, care garanteaz la nevoie aplicarea normelor administrative, este exercitat chiar de autoritile aparinnd sistemului executiv. Influenta exercitata de dreptul administrativ asupra administraiei publice reiese si din clasificarea normelor de drept administrativ, izvoarele dreptului administrativ i anumite trsturi ale raporturilor de drept administrativ. Normele de drept administrativ se clasific dup mai multe criterii. A. Dup obiectul de reglementare, normele de drept administrativ se clasific n norme organice sau instituionale, norme procedurale i norme materiale: 1normele organice, numite i norme de organizare, sunt cele prin care se reglementeaz nfiinarea, structura, funcionarea i atribuiile autoritilor administrative, precum i ale instituiilor din subordinea lor; 2normele procedurale sunt cele care reglementeaz forma n care se realizeaz anumite activiti ale administraiei publice (de exemplu cele privind procedura constatrii i sancionrii contraveniilor); 3nomele materiale sunt cele care reglementeaz drepturile i obligaiile din cadrul raporturilor juridice n care intr administraia, pentru executarea prevederilor legale, inclusiv n cazul nclcrii acestor prevederi de ctre subiectele de drept. B. Dup sfera de cuprindere a relaiilor sociale reglementate, normele de drept administrativ se clasific n norme generale, norme speciale i norme de excepie: 1. normele generale au cea mai mare sfer de cuprindere, reunind cele mai importante reguli de baz ale activitii executive; 2. normele speciale se refer la categorii limitate de raporturi juridice, dintr-un domeniu restrns al activitii executive, derognd, de regul, de la normele generale; 3. normele de excepie vizeaz situaii cu totul deosebite, atipice, derognd att de la normele generale ct i de la cele speciale. C. Dup conduita prescris, normele administrative pot fi onerative, prohibitive sau permisive: 1. normele onerative oblig la ndeplinirea unei activiti; 2. normele prohibitive sunt cele care interzic svrirea unei aciuni; 3. normele permisive sunt cele care las subiectelor de drept libertatea de conduit, n limitele prevzute de ele. D. Dup subiectele de drept crora li se adreseaz, normele de drept administrativ pot fi interne sau externe: 1. normele interne produc efecte n interiorul autoritilor administrative, categorie n care

intr regulamentele de organizare i funcionare i regulamentele de ordine interioar; 2. normele externe produc efecte n afara administraiei i n raporturile ei cu terii. Izvoarele dreptului administrativ prezint mai multe trsturi, i anume: 1.Forma scris de exprimare este o condiie ad validitatem. 2.Norma scris trebuie s fie cuprins ntr-un act normativ de reglementare; ea nu poate fi formulat printr-o hotrre judectoreasc sau pe cale doctrinar. 3.Actele normative administrative trebuie emise ntotdeauna de autoritile publice competente. 4.Izvoarele dreptului administrativ sunt constituite ntr-un sistem unitar; componentele acestuia sunt ordonate n ansamblu potrivit criteriului forei juridice, ncepnd cu Constituia, continund cu legile, decretele prezideniale, actele normative ale guvernului i ale minitrilor, i terminnd cu actele normative ale autoritilor administraiei publice locale. Ele au fora juridic a poziiei pe care autorul lor o ocup n ierarhia sistemului autoritilor publice. 5.n dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic, practica judiciar i doctrina juridic; n mod excepional, pot fi izvoare de drept regulile de convieuire social, n materie contravenional, dar numai atunci cnd legea face trimitere expres la ele. Fenomenul de administraie public prezint o mare varietate de raporturi administrative. n mod firesc, pentru cunoaterea lor se utilizeaz operaiunea logic de clasificare, utilizndu-se diverse criterii. n analiza relaiilor administraiei publice cu mediul, prezint un interes deosebit cadrul n care se situeaz destinatarii normei administrative. Raportul juridic administrativ reprezint o corelaie social reglementat de norma de drept administrativ. Raportului juridic i pot fi asociate anumite premise i elemente. Premisele oricrui raport juridic sunt urmtoarele: 1. norma de drept 2. subiectele 3. faptul juridic Norma juridic este o regul de conduit, cu caracter personal general, adus la ndeplinire voluntar sau prin fora coercitiv a statului. Normele administraiei sunt norme imperative. Subiectele raportului juridic. ntre subiectele raportului juridic extist o distincie ntre subiectul activ i subiectul pasiv (deintorul obligaiilor). ntr-un raport juridic, subiectul activ este ntotdeauna un purttor, un deintor de autoritate public (guvernul, autoritatea local). n dreptul administrativ, subiectul activ se numete i persoan administrativ fiind nzestrat cu putere de comand administrativ i cu drepturi patrimoniale. Sistemul persoanei administrative poate cunoate urmtoarea clasificare: persoane administrative generale (statul, colectivitile teritoriale organizate juridic); persoane administrative speciale (instituii publice, regii autonome); persoane administrative nzestrate cu patrimoniu (statul, instituia public); persoane administrative fr patrimoniu (prefectul); persoane administrative colegiale (guvernul, consiliul judeean, orenesc)

persoane administrative unipersonale (prefectul, preedintele republicii). Faptul juridic. Existena normei juridice i a subiecilor raportului juridic nu este suficient pentru naterea unui raport juridic. Scnteia acestuia este reprezentat de faptul juridic, ca manifestare de voin sau mprejurare generatoare a raportului juridic. O form juridic este actul juridic, o manifestare omeneasc fcut n scopul de a produce consecine juridice (autorizaia de construire), izvor al unui raport juridic de drept administrativ. Exist, i manifestri omeneti fcute fr scop de a produce consecine juridice, dar de care legea, leag producerea a unor astfel de consecine. Exist, i mprejurri care pot avea consecine juridice, dar sunt independente de voina omului (un incendiu produs de trsnet). Elementele rapotului juridic sunt: subiectele, coninutul i obiectul raportului juridic. Coninutul raportului juridic se refer la drepturile i obligaiile pe care le au subiectele raportului juridic (exemplu : raporturi juridice de impunere fiscal). Obiectul raportului juridic se refer la caiunile i inaciunile pe care le folosesc prile n realizarea coninutului raportului juridic. Clasificarea raportului juridic: A.Raporturi juridice care se nasc n interiorul administraiei B.Raporturi juridice care se nasc ntre o entitate aparinnd sistemului administraiei (ca subiect activ) i un particular (subiect aflat n afara sistemului administraiei) Astfel, se disting dou mari categorii de raporturi administrative: raporturile interne, care se deruleaz n interiorul administraiei publice, i raporturile externe, care se deruleaz ntre administraie i teri. A. Raporturile administrative interne vizeaz relaiile din cadrul autoritilor administraiei publice i relaiile dintre autoritile administraiei publice. Dup natura lor, aceste raporturi pot fi: de subordonare, de control, de colaborare i de asisten. Raporturile de subordonare sunt expresia tipic a relaiilor ierarhice specifice administraiei publice, n temeiul crora organele ierarhic inferioare se afl n subordinea organelor ierarhic superioare. Acest tip de relaii asigur conducerea unitar i eficace a activitilor de administraie public. Subordonarea administrativ poate opera n plan vertical i n plan orizontal. n plan vertical, subordonarea opereaz din treapt n treapt, pn la nivelul guvernului, aflat n vrful ierarhiei administrative generale. De pild, conductorii organelor desconcentrate ale ministerelor i ale altor autoriti centrale sunt subordonai prefectului, iar acesta este subordonat guvernului. n plan orizontal subordonarea opereaz la acelai nivel. De exemplu, subordonarea unui serviciu public local fa de consiliul local i primar. n coninutul raporturilor ierarhice se includ drepturile subiectului supraordonat de instruciune (conducere, coordonare, ndrumare), de control, de anulare i de substituire. Acestea se exercit asupra subiectelor subordonate, crora le revin obligaiile corelative de conformare. Relaiile de subordonare funcioneaz i n cadrul autoritilor administraiei publice, ntre funcionarii de conducere i cei de execuie. Raporturile de control au ca obiect verificarea unor activiti sub aspectul legalitii i/sau oportunitii. Cu toate c se manifest, ca regul, n cadrul raporturilor de subordonare, clasificm

distinct raporturile de control datorit importanei lor, precum i a faptului c se pot manifesta i n afara raporturilor de subordonare, sub forma aa numitelor activiti de control speciale, reglementate prin legi speciale. Un exemplu n acest sens este controlul exercitat de Curtea de Conturi. Raporturile de colaborare sunt raporturile dintre autoriti ale administraiei publice sau dintre funcionari din cadrul aceleiai autoriti publice, ntre care nu exist legturi ierarhice. n cadrul acestor raporturi prile au poziii egale i acioneaz mpreun pentru realizarea unui obiectiv comun. Colaborarea se concretizeaz n acorduri, acte juridice emise n comun i activiti comune. Raporturile de asisten au ca obiect acordarea unui sprijin de natur intelectual, material sau de personal. Acestea pot fi facultative sau obligatorii, dup cum legea le las la latitudinea celor interesai sau le impune. Asistena material const n punerea la dispoziie a unor bunuri sau valori, asistena de personal se concretizeaz prin acordarea unui sprijin n resurse umane, iar asistena de natur intelectual presupune acordarea unor avize de specialitate sau asisten tehnic de specialitate. B. Raporturile administrative externe se stabilesc ntre autoritile administraiei publice i administrai, persoane fizice i persoane juridice, precum i ntre autoritile administraiei publice i alte autoriti publice. Aceste raporturi se bazeaz pe competena material i teritorial a autoritilor administraiei publice i au n vedere realizarea misiunii acestora. Raporturile externe ale administraiei se mpart n: raporturi de subordonare, raporturi de utilizare a serviciilor publice i raporturi de colaborare. Observm c, raporturi de subordonare i raporturi de colaborare am ntlnit i n cadrul raporturilor administrative interne. n cazul raporturilor externe avem ns de a face cu alte categorii de subiecte i aceste raporturi au un alt coninut. Raporturile de subordonare sunt raporturile tipice care se formeaz ntre administraie i administrai. Ele sunt caracterizate prin manifestri unilaterale de voin ale administraiei, chiar dac intervin uneori la cererea celor administrai. Astfel, autorizaia de construire se elibereaz la cerere, dar coninutul ei reprezint voina unilateral a administraiei, fr a se cere consimmntul solicitantului. Inegalitatea de poziie juridic a prilor nu este rezultatul unei subordonri ierarhice i nu implic lipsa drepturilor administrailor. Administraia public este obligat s intre n relaia respectiv n baza legii i s respecte legea n conduita pe care o urmeaz. n caz contrar, cel administrat poate declana rspunderea juridic sancionatorie sau reparatorie a administraiei. Numeroase raporturi administrative deriv din atribuiile de control ale administraiei asupra administrailor. Acestea au scopul asigurrii eficacitii aciunii administrative, n diferite domenii de competen a administraiei. Asemenea domenii sunt: sanitar uman, sanitar veterinar, vamal, circulaia pe drumurile publice, comercial, etc. Dreptul de control al administraiei corespunde obligaiei administrailor de a supune verificrii persoana lor, activitile ntreprinse sau bunurile, valorile i documentele pe care le dein. nclcarea, de ctre cel vizat, a obligaiilor de supunere spre control, constituie conduit ilicit, care se sancioneaz contravenional sau penal. Raporturile de utilizare a serviciilor publice sunt frecvente n activitatea administraiei. Serviciul public reprezint o activitate cu caracter organizat i continuu, desfurat n vederea satisfacerii unui interes general al unei colectiviti naionale sau locale, supus regimului juridic administrativ. Serviciul public constituie cadrul de realizare a unor drepturi ceteneti consacrate

de Constituie i legi, cum sunt dreptul la nvtur, dreptul la ocrotirea sntii, dreptul la liber circulaie, precum i a unor drepturi reieite din contractele ncheiate n vederea prestrii unor servicii necesare satisfacerii unor nevoi sociale diverse, cum sunt: furnizarea energiei electrice, termice i a apei potabile, asigurarea salubritii, etc. Prin serviciu public se mai nelege i autoritatea sau instituia public, ce ndeplinete activitile menionate. Dac legea oblig administraia public s presteze un anumit serviciu i l refuz, explicit sau implicit, ea poate fi obligat la prestarea lui, inclusiv pe calea contenciosului administrativ. ns cei administrai nu pot beneficia dect de acele servicii publice care sunt organizate. Nu exist un drept subiectiv pentru a pretinde utilizarea unui serviciu public necreat sau pentru a pretinde nfiinarea unui asemenea serviciu. Aceasta nu nseamn c cetenii nu au dreptul de a adresa solicitri administraiei, potrivit intereselor lor, pentru organizarea unor servicii publice. Administraia public are obligaia de a primi, analiza i soluiona aceste solicitri, precum i obligaia de a comunica rspunsul petiionarilor, n termenele i n modalitile prevzute de lege. Dar nu are obligaia de a soluiona solicitrile n sensul dorit de peteni. Autoritatea administrativ poate ns aprecia, n limita competenei sale, ca oportun o asemenea solicitare, dnd curs favorabil demersurilor legale n vederea nfiinrii serviciului public cerut. Regimul juridic administrativ care guverneaz serviciu public nseamn, n esen, intervenia autoritilor administraiei publice n activitatea respectiv. Statul este cel care hotrte, prin acte de autoritate, serviciile publice pe care le organizeaz la nivel naional sau local, statutul juridic al acestora, mijloacele materiale, financiare i umane de care acestea dispun. Unele servicii publice nu pot fi realizate dect de stat, cum este, de pild, asistena sanitar antiepidemic. Cealalt categorie are un regim juridic mixt, de natur administrativ i civil sau comercial. n asemenea cazuri, contractul devine instrumentul juridic ce concretizeaz raportul de utilizare a serviciului public, cum se ntmpl n cazul transportului n comun i a furnizrii diverselor utiliti. Libertatea contractual a furnizorului este ns limitat prin voina unilateral a autoritii publice care organizeaz serviciul respectiv. Raporturile de colaborare dintre autoritile administraiei publice i cei administrai reprezint categoria de relaii pentru care legea nu prevede o poziie supraordonat n favoarea acestor autoriti. Asemenea raporturi se ntlnesc n domeniul cooperrii cu organizaiile i asociaiile neguvernamentale. Acestea pot sprijini administraia n aciunile sale, sau administraia le poate sprijini (material, financiar, cu resurse umane) atunci cnd desfoar activiti de utilitate public.

2.Sarcinile administratiei publice 2.1. Conceptul de sarcina in administratia publica 2.2. Clasificarea sarcinilor administratiei publice

2.1. Conceptul de sarcin in administratia publica Studiate n perspectiva sistemic, o instituie public sau un organ al administraiei pot fi nelese n esena lor, cunoscndu-se locul i importana sarcinilor pe care le ndeplinete fiecare n cadrul societii. Sistemul organizatoric al administraiei este determinat de nivelul divizrii sociale a

activitii de specialitate, de sarcinile ce urmeaz a fi ndeplinite prin instituiile administrative i de complexitatea funciilor statului. Folosirea termenilor de sarcini, competen, funciuni necesit unele precizri succinte. Astfel, sarcinile administraiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe care aceasta le ndeplinete sau trebuie s le nfptuiasc aceasta. Stabilite de puterea politic, ndeplinirea sarcinilor este influenat de consideraii tehnice. Este de remarcat c progresul tiinific atenueaz diferenele dintre sarcinile tehnice ale administraiei dintre statele dezvoltate i cele slab dezvoltate, ajungndu-se la unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate general. Chiar n statele subdezvoltate sau n curs de dezvoltare, administraia are aceeai sarcin principal, de a servi omul i a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale. Competena este o noiune de drept public. Ea nseamn cadrul juridic, stabilit de lege, n care funcionarii publici i ndeplinesc atribuiile legale, n scopul realizrii sarcinilor administraiei. Funciunea implic un raport n sens matematic, n aa fel nct, ea poate constitui o legtur ntre sarcin care se cerceteaz n tiina administraiei i competen - care face obiectul de studiu al dreptului administrativ. Atunci cnd se nfiineaz o instituie public, se are n vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerinelor publice, de interes general. Acesta este, totodat, obiectivul principal al activitii administraiei. S-ar putea afirma c precizarea sarcinilor presupune cunoaterea mijloacelor de care dispune administraia. n realitate, resursele umane, materiale i financiare sunt divizate i organizate n funcie de sarcinile care urmeaz a fi ndeplinite, astfel nct finalitatea apare pe primul plan n tiina administraiei. n perioada actual, sarcinile administraiei statului au sporit continuu, fapt care se explic prin complexitatea vieii sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporii considerabile dup cel de-al doilea rzboi mondial, prin preluarea de ctre stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau tiinifice, pe lng cele tradiionale, politico-administrative. n ultimii ani, n grija administraiei au trecut i unele probleme foarte importante legate de protecia mediului nconjurtor i combaterea polurii. De asemenea, n toate statele, prestaiile furnizate populaiei sunt n cretere i ele atest o amplificare a sarcinilor administraiei. Pe lng volumul ridicat al prestaiilor, cerina unei caliti sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizrii modului de repartizare a sarcinilor i folosirea unor mijloace moderne de aciune. Este de dorit ca administraia s fie n aa fel organizat, nct s poat ndeplini orice sarcini, fr s se recurg la transformarea structurii sale. n principiu, nu se recomand o modificare a structurii administrative, dect dac cerinele sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient s se procedeze la o mai raional repartiie a noilor sarcini primite ntre instituiile administrative existente. Complexitatea sarcinilor administraiei determin diversitatea soluiilor de ndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale s se regseasc n orice administraie. n ceea ce privete sarcinile tehnice, ele urmeaz a fi ncredinate unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificat a unor instituii care ndeplinesc aceleai misiuni.

O distincie aparte se poate face ntre sarcinile permanente care se ntlnesc n mod continuu ntr-o instituie public i cele temporare, care apar n anumite mprejurri sau au un caracter sezonier. Adaptarea administraiei la sarcinile sale nseamn un efort continuu de organizare interioar, raional i eficient a acesteia, precum i o aciune de coordonare a activitilor desfurate de ctre instituiile publice. Analiza sarcinilor administraiei pune n eviden multiplicarea, caracterul eterogen al acestora i strnsa lor interdependen. O enumerare detaliat a sarcinilor administraiei nu ar prezenta interes tiinific. Atunci cnd analiza unei anumite sarcini devine necesar, aceast sarcin urmeaz a fi descompus n mai multe diviziuni, care, la rndul lor, pot fi subdivizate n activiti elementare. Examenul detaliat al sarcinilor administraiei evideniaz diversitatea lor, n ceea ce privete natura activitilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social i a zonei n care acioneaz funcionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetrii acestor sarcini, determinat de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite i de interdependena lor. Aceste cauze explic i greutile generate de repartizarea sarcinilor ntre organele administraiei. De exemplu, o structur poate fi considerat ca adecvat pentru rezolvarea unei probleme de coordonare ntr-o anumit activitate. Aceeai structur se poate dovedi necorespunztoare, pentru a satisface cerinele de coordonare n alte compartimente de activitate. Aadar, n realitate, pot exista tot attea structuri adecvate, cte probleme de coordonare se pun. Existena acestor dificulti impune studierea lor n scopul mbuntirii activitii administraiei. Pentru a remedia situaiile de supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de ctre un singur organ al administraiei a unor sarcini multiple, n tiina administraiei se studiaz reguli, metode i soluii, a cror aplicare variaz, de la un caz, la altul. n toate mprejurrile, se procedeaz la adaptarea activitii i structurii administraiei la sarcinile primite i nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administraiei la transformrile economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima jumtate a secolului al XX-lea. 2.2. Clasificarea sarcinilor administraiei publice Sarcinile caracteristice administraiei publice se pot clasifica dup mai multe criterii, i anume: criteriul material, al coninutului lor ca activitate cerut, care impune studierea mijloacelor juridice i a resurselor umane, materiale i financiare, utilizabile pentru ndeplinirea sarcinilor; criteriul organic, care determin descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta nseamn enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraiei publice. criteriul finalitii, adica al scopului tehnic i specific urmrit n ndeplinirea fiecrei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, n funcie de teritoriul n care se nfptuiesc. Astfel, sarcinile ndeplinite de organele centrale ale administraiei au o importan general, fiind nfptuite n acelai mod pe tot teritoriul rii. Alte sarcini sunt locale, limitate la un jude, ora sau comun, urmrindu-se satisfacerea unor cerine sociale specifice.

Pornind de la criteriul finalitii, n literatura de specialitate se ntlnesc diverse clasificri ale sarcinilor administraiei. Aa, de pild, n opinia lui L.D. White, sarcinile administraiei pot fi clasificate n: sarcini (misiuni) operaionale; sarcini auxiliare; sarcini de conducere. Misiunile operaionale reprezint categoria principal de sarcini a administraiei i se difereniaz prin coninut n: sarcini politice (aprare, poliie), educative (nvmnt, cultur), sociale (sntate, asisten) i economice. Prin aceste sarcini, administraia furnizeaz prestaii publicului, n mod direct, prin activitatea instituiilor specializate, cum sunt: armata, poliia, coala etc. Sarcinile auxiliare sunt menite s sprijine nfptuirea celor principale, dar funcionarii care le nfptuiesc nu vin n contact direct cu publicul i nu furnizeaz prestaii, dect diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii juridice, etc. Sarcinile de conducere sau de stat major sunt ndeplinite de ctre conductorii instituiilor publice aflai n contact direct cu activitatea politic i implic dirijarea activitii administrative i elaborarea politicii acestor instituii. Profesorul francez Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraiei, i anume: misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricrei aciuni administrative. Fie c informaia este spontan sau obinut la cererea administraiei, fie c ea privete n detaliu dorinele publicului sau principiile unei reforme importante, ea reprezint baza esenial a oricrei aciuni administrative, indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizeaz cu ajutorul unor compartimente specializate; misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc dup faza de informare i este premergtoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administraie, chiar dac se creeaz organisme administrative specializate n studii, la orice nivel s-ar afla ele; misiunea de pregtire a deciziilor aparine ntotdeauna administraiei i de aceea se acord o deosebit importan, studierii procesului decisional; misiunea de executare i adaptare este sarcina cea mai important a administraiei i realizeaz contactul acesteia cu populaia. n ndeplinirea acestei sarcini de executare i adaptare a deciziilor la exigenele cetenilor, procesul decizional se repet pn la cele mai mici activiti administrative. De asemenea, administraia, n realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerinele publicului, se poate ndeprta uneori, de la linia deciziilor luate. n aceste cazuri, dreptul administrativ nregistreaz abateri de la regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru tiina administraiei, deoarece mresc eficiena activitii instituiilor publice. Pe lng sarcinile principale, administraia are de ndeplinit i sarcini secundare cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaii publice, de a-i mbunti metodele i a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne i externe. Cele interne se produc n interiorul aparatului administrativ. ndeplinirea lor contribuie i la realizarea sarcinilor externe, viznd misiuni prin care instituiile publice intr n contact cu publicul.

n afar de clasificarea prezentat a sarcinilor administraiei, sunt folosite i criterii de realizare optim a sarcinilor, dintre care se remarc: a) criteriul dublei ntrebuinri, care are n vedere eliminarea paralelismelor n activitatea instituiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situaiilor n care se impune desfiinarea unor compartimente inutile; atunci cnd mai multe organe ale administraiei publice urmresc ndeplinirea acelorai misiuni, fr ca acestea s se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiinarea unora dintre ele. n mod concret, se analizeaz care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmnd ca resursele umane, materiale i financiare, ale activitilor desfiinate, s se utilizeze n alte scopuri; b) criteriul simplificrii, care urmrete evitarea supraaglomerrii i reducerea volumului lucrrilor din administraie. Simplificarea trebuie conceput i efectuat n concordan cu cerinele reale ale organelor administraiei, deoarece fcut neraional, n unele cazuri, poate avea consecine duntoare. c) criteriul raionalizrii i al randamentului maxim. n raport cu acest criteriu, se urmresc obiective cum sunt: creterea operativitii instituiilor publice; sporirea eficienei activitilor de conducere i execuie; utilizarea judicioas a forei de munc; reducerea la strictul necesar a numrului funcionarilor administrativi. d) criteriul utilitii i al valorii sociale. n raport cu acest criteriu, creterea eficienei n activitatea din sfera administraiei publice nu reprezint un scop n sine ci se subordoneaz utilitii pe care serviciile administrative o au pentru societate. ntr-un stat de drept, valoarea admi-nistraiei se apreciaz n funcie de modul cum au fost ndeplinite sarcinile, de caracterul democrat, legal i moral al activitii desfurate. STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs Curs 5 Structurile administratiei publice 1. Componentele functionale ale sistemului administratiei publice 1.Institutia publica 2.Regia autonoma Necesitatea structurrii optime a administraiei publice Din punct de vedere organizatoric, administraia public se constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe i instituii a cror funcionare se ntreptrunde i se intercondiioneaz. La rndul su, structura administraiei publice desemneaz pe de o parte componentele instituionale ale sistemului administrativ, iar pe de alt parte, compartimentele funcionale ale fiecrei instituii.

Structura nu este identic pentru toate organele administraiei deoarece ea este determinat de sarcinile mari ce revin fiecreia i care sunt diferite, dup specialitatea lor (politico-administrative, economice, social-culturale sau tiinifice). Instituiile administraiei care nfptuiesc sarcini generale, pot avea o structur asemntoare, o structur tip; acelea care ndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmeaz s aib o structur deosebit pentru fiecare specialitate n parte, o structur individual, proprie. Prin cercetrile efectuate n tiina administraiei, se urmrete s se determine structura optimal a organelor administraiei statului. n acest sens, se studiaz modul de repartizare a atribuiilor ntre organele administraiei i a sarcinilor ntre compartimentele i ntre funcionarii din cadrul unui organ al administraiei. Totodat, se au n vedere i mijloacele de a se obine raionalizarea i simplificarea structurilor instituiilor publice. n principiu, studierea structurii administraiei publice se dovedete a fi de mare interes pentru asigurarea funcionrii eficiente a sistemului administrativ, permind: crearea unor organe ale administraiei strict necesare realizrii sarcinilor i implicit evitarea nfiinrii unor instituii inutile; prevenirea existenei structurilor paralele cu atribuiuni supra-puse; determinarea treptelor de organizare ale administraiei centrale i locale i delimitarea activitilor, pentru suprimarea acelor instituii publice a cror existen nu se justific; reducerea cheltuielilor pentru administraie, inclusiv a celor de funcionare a instituiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat; mbuntirea structurii compartimentelor din administraie, pentru ca instituiile sale s poat ndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile ncredinate; prin optimizarea structurii sale, administraia se apropie de locuitorii circumscripiilor din teritoriu, n scopul cunoaterii i satisfacerii exigenelor acestora. Prin urmare, structura definete ordinea i poziia elementelor care compun un organ al administraiei. Pentru a-i nfptui sarcinile, organele administraiei se divid n mai multe pri componente. Distincia i relaia dintre aceste subdiviziuni caracterizeaz, de asemenea, structura administraiei. Spre deosebire de structura fizic, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologic, a organismelor vii, structura administraiei este stabilit prin acte normative. Eficiena satisfacerii cerinelor umane de ctre instituiile administraiei depind de calitatea organizrii existente. Un organ sau o instituie public este alctuit din colectivul de funcionari care au atribuii ce formeaz competena acestora i din mijloace materiale i financiare. n mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, secii, oficii, direcii etc. alctuiesc structura intern a unei instituii publice sau aparatul acelei instituii sau organizarea intern a acesteia. Prin organizarea intern a unui organ al administraiei sunt stabilite, att structura intern, ct i sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuiilor prevzute de lege. Repartizarea sarcinilor determin structurarea instituiei respective sub aspectul funcionalitii ei. De aceea, structura intern mai poate fi denumit i structur funcional. Concret, structura funcional are n vedere modul cum sunt distribui-te sarcinile administraiei i cror organe le sunt ncredinate. Noiunea de structur funcional se regsete la toate organele administraiei statului, fie centrale, fie locale. n ara noastr, putem distinge o structur funcional, pornind de la faptul c toate organele administraiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraiei centrale care au caracter funcional i sunt subordonate Guvernului. n acelai timp, organele locale funcionale

sunt subordonate consiliilor judeene sau locale. Legat de organizarea intern a tuturor organelor administraiei, exist subdiviziuni cu caracter funcional, de exemplu, la ministere, unde se gsesc direcii funcionale. Structura organelor administraiei evideniaz att aspecte cantitative, ct i calitative. Aspectul cantitativ se reflect n numrul organelor sau al instituiilor publice specializate, n care se subdivide administraia statului. Aceast cifr corespunde numrului de diviziuni efectuate n cadrul sarcinii totale a administraiei statului. Aspectul calitativ se traduce n determinarea competenei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecreia dintre instituiile administraiei. Organizarea administraiei poate fi efectuat n raport de teritoriul statal. n toate statele, cadrul spaial este delimitat juridic n circumscripii administrativ-teritoriale. n ara noastr, teritoriul statului este indivizibil i unitar, dar circumscripiile administrativ-teritoriale sunt organizate n scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivitilor. n realitate, nu teritoriul ca dimensiune n sine determin structura administraiei, ci volumul de sarcini care urmeaz a fi nfptuit n folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridic, ci numai cu circumscripiile administrativ-teritoriale, colectivitile umane sau cu diferitele instituii publice care au personalitate juridic. Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de structur care reprezint soluia unei probleme aprute ntr-o anumit etap social. Dar diferitele probleme nu pot avea o singur soluie, mai ales n cadrul administraiei publice locale, care prezint particulariti fa de administraia central. Este ns important ca structura administraiei s aib un caracter dinamic, s se adapteze n mod continuu, la transformrile rapide ale societii. Dac unele instituii publice nu in pasul cu evoluia societii i sunt retrograde n planul mentalitii, este necesar reorganizarea acestora cau chiar desfiinarea lor. Componentele funcionale ale sistemului administraiei publice Administraia public n sens material, ca activitate, presupune derularea unei multitudini de aciuni pentru a-i ndeplini aciunile. Aciunile din componena administraiei publice pot viza asigurarea de servicii de interes general de servicii publice sau aciuni de organizare a executrii i executarea n concret a legii. Spunem astfel, c n sfera administraiei publice se disting aciuni de prestaie, dar i aciuni de dispoziie. Dac n legtur cu aciunile de presaie legtura pare mai simpl, pentru aciunile de dispoziie trebuie s avem n vedere activitatea preponderent organizatoric a administraiei publice, dimensiunea normativ a acesteia. Administraia public, aadar, soluioneaz cazuri individuale, presteaz servicii, dar n acelai timp dispune, emite norme cu caracter general prin care organizeaz executarea legilor. Activitatea normativ a administraiei se ntemeiaz pe legimitatea pe care o confer acesteia legtura cu puterea executiv, ca faet a funciunilor statului. n concluzie, n sfera administraiei publice ca activitate se disting cele 2 mari categorii de aciuni: de dispoziie i de prestaie, n practic acestea fiind uneori ngemnate. Pornind de la aceasta clasificare a aciunilor administraiei se pot contura i categoriile de entiti funcionale prin intermediul crora se ndeplinete administraia.

Astfel, vom distinge doua tipuri de uniti funcionale n care se concretizeaz entitile administraiei publice. Acestea sunt: instituia public i regia autonom (regia autonom intr n categoria personelor administrative). Persoana administrativ se caractizeaz prin dubla personalitate juridic i anume, personalitatea de drept public i cea de drept privat. Calitatea de persoana administrativ impunea cu necesitate existena primei dimensiuni, adic a capacitii de drept public, a capacitii de a aciona n regim de putere public. n capacitatea juridic a persoanelor administrative se distinge puterea de a administra puterea de comand administrativ. Alturi de aceast dimensiune era necesar i existena drepturilor patrimoniale ca suport i garanie pentru ndeplinirea puterii de comand administrative. Deintorii puterii de a face administraie, statul pe de o parte i colectivitile teritoriale organizate juridic, pe de alta, nu acioneaz ca atare n cmpul administratiei, ci pentru acest lucru personalizeaz ageni ai acestora, pe care i nzestreaz cu mijloace materiale, umane i i investete cu competen administrativ, adic cu atribuii de asigurare a unor interese publice n diverse sectoare de activitate. Astfel de personalizai sunt: instituii publice i regii autonome. Instituia public reprezint o persoan administrativ creat de stat sau de colectivitatea local, prin atribuirea de mijloace din patrimoniul acestora n vederea asigurrii unor aciuni de dipoziie, n principal, i mai puin aciuni de prestaie. Instituia public este supus regimului juridic creat de normele dreptului public. Ea se nfiineaz prin aciuni de putere, prin lege, hotrri de guvern sau prin puterea consiliului judeean, ornesc, comunal; mijloacele materiale la dipoziia instituiei publice sunt bunuri n domeniul public al statului sau al colectivitilor locale aflate n administrare sau bunuri aparinnd domeniului privat. Instituiile publice pot fi de interes naional, cele create de ctre stat sau de interes local, cele create de comuna, ora sau jude , ca form de colectiviti locale. Activitatea pe care o desfoar instituiile publice este una preponderent de dispoziie, iar instrumentul juridic utilizat este actul administrativ (diplome, autorizaii). Personalul instituiilor publice poate face parte din categoria funcionarilor publice, iar conductorul poate ndeplini o funcie de demnitate public. Regia autonom este acel tip de entitate public constituie n principal pentru a presta serviciile publice n regim comercial. Regiile autonome au fost nfiinate n ara noastr n temeiul legii nr. 15/1990. Regiile autonome sunt de interes naional ori de interes local, dup cum funcioneaz autoritatea statului sau sub autoritatea unei colectiviti locale. Mijloacele unei regii autonome sunt mijloace proprii i mijloace primite din partea administratiei care le-a nfiinat. i regiile autonome pot beneficia de bunuri publice pe care le primesc n administrare (particularii pot accede la bunurile publice prin concesionare, prin nchirieri). Regiile autonome acioneaz n ramuri strategice, n sectoare importante ale administraiei, acolo unde statul sau o colectivitate local are interesul asigurrii unei activiti care s funcioneze n mod regulat i continuu, activitate care privete interese publice i pentru care iniiativa privat nu manifest interes. Prin intermediul regiilor autonome se distribuie energie, se asigur transportul n comun n localitai sau pe cile ferate, se distribuie apa potabil i alte servicii de interes major pentru colectiviti. Spre deosebire de instituia public, regia autonom are calitatea de comerciant ceea ce

nseamn c regimul juridic aplicabil acesteia este unul de drept comun, care se altur regimului de drept public. n calitate de comerciant, regia autonom particip n raporturile de drept comun, presteaz servicii i ncaseaz tarife. Regiei autonome i se aplic regimul de drept public n procesul de organizare i regimul de drept privat n procesul de funcionare (instituiei publice i se aplic regimul de drept public). Cu privire la modul de finanare, regia autonom se autogestioneaz financiar, n sensul c i acoper cheltuielile din tarifele ncasate i, realizeaz i un profit. Trebuie reinut, c dei are un regim comercial, nu profitul este scopul regiei autonome, ca n cadrul unei societi comerciale ci asigurarea funcionrii n mod regulat i continuu a serviciului public. n acest scop, regia autonom poate beneficia de sume sub form de subvenii din partea bugetului administraiei care a nfiinat-o. Sub aspectul gestionar, instituia public are resurse preponderent asigurate din bugetul administraiei care a nfiinat-o, conductorii ei au calitatea de ordonator al bugetului public, uneori, instituia public putnd realiza i venituri proprii. Raportul, n care se situeaz regia autonom fa de administraia care a nfiinat-o, este unul de subordonare, n virtutea cruia administraia organizatoare numete conducerea regiei, o poate suspenda sau revoca i, de asemenea, stabilete regulile i standardele pe care regia trebuie s le asigure n funcionarea sa, exercit controlul asupra acestuia. Autonomia regiei este una gestionar i nu administrativ. n raporturile cu cei administrai, regiile autonome vor trebui s aplice regulile de prestare a serviciului public, respectiv construite de administraia care a nfiinat-o. Aceste doua uniti funcionale ale sistemului administraiei publice pot cpta n practic diverse denimiri. Astfel, putem distinge ca instituii publice: ministere, agenii, oficii, inspectorate. Regiile autonome pot fi numite regii autonome sau societi naionale. n activitatea instituiei publice se ntlnesc aciuni de dispoziie cu caracter predominant i aciuni de prestaie. Cu ct ne situm mai aproape de vrful sistemului administraiei publice constatm, c predomin aciunile de dispoziie. Raportul se schimb ctre baza sistemului administraiei publice. Astfel, n subsistemul administraiei statale, la palierul central, instituiile publice vor desfura o activitate de organizare a executrii legii i de construire a normelor necesare. Acest lucru se realizeaz prin aciuni de dispoziie. Guvernul, ministerele, autoritile administratiei autonome sunt puse s edifice politicile sectoriale n domeniu i s construiasc normele de aplicare a legii n sectoarele lor ctre baze ale sistemului. Instituiile publice existente sunt cele care aplic regimurile aflate la vrful sistemului, la situaii concrete, individuale sau care presteaz servicii concrete. Exist instituii atipice. Trebuie avut n vedere dimensiunea de persoan administrativ a instituiei publice, adic dimensiunea de subiect a raportului de drept public. Acest subiect are capacitatea de drept public, are puterea de a face acte unilaterale. Exist, n sistemul romnesc, situaia clasic, fireasc, n care dimensiunea public i cea privat sunt nrudite de aceeai entitate. Pentru a-i ndeplini prerogativele aceste persoane de drept public trebuie s aib, direct sau indirect, legtura cu mijloace materiale, s aib i puteri patrimoniale. n situaia clasic, fireasc, cele doua dimensiuni sunt nrudite de aceeai entitate. Ministerul are o dubl personalitate de drept public, dar i personalitatea de drept privat. Exist situaii n care aceste doua personaliti sunt ntrunite de entiti distincte, care

funcioneaz ntr-o simbioz administrativ. Un exemplu este cel al prefectului i al prefecturii. Spre deosebire de minister, n situaia prefectului i a prefecturii capacitile de drept public i privat sunt destinate de persoane diferite. Prefectul este investit cu competen, cu atribuiile de ndeplinire a unor sarcini publice, cu capacitatea de drept public. Prefectul, ns, este lipsit de mijloace materiale, de resursele umane necesare ca suport al ndeplinirii sarcinilor publice necesare pentru a garanta modul de ndeplinire al acestora. Pentru a suplini aceast lips a fost constituit instituia prefecturii, persoane juridice nzestrate cu mijloace materiale, resurse, capacitate de drept public edificat pentru a sprijini ndeplini prerogativele publice de ctre prefect. Raporturile prefect prefectur sunt de natur legal, iar din punct de vedere al dreptului public l clalificm ca raport de simbioz administrativ. 1.Componentele teritoriale 1.1. Autonomia locala in administratia publica 1.2. Descentralizarea din perspectiva comparativa Administraia public, n sens material, este o activitate de realizare a unor interese generale ale colectivitii prin procedee de putere public. Principala preocupare a administraiei publice este legat de interesele generale ale oamenilor. Aceasta influieneaz i organizarea administraiei, care va trebui s in seama de organizarea colectivitilor umane. Administraiile moderne presupun apropierea de cetean, de beneficiarii prestaiilor administraiei. n organizarea administraiei se disting: administraia statului i administraia colectivitilor locale organizate juridic. Administraia statului are o structur intern n care distingem o administraie teritorial i o administraie central. n organizarea administraiei publice se are n vedere sensul formal al conceptului de administraie public. Un criteriu principal n organizarea administraiei publice este cel teritorial, pentru c oamenii, beneficiarii administraiei sunt dispui, sunt aezai n teritoriu, alctuind colectiviti teritoriale. Analiznd organizarea administraiei publice n raport cu teritoriul vom distinge principalele principii de organizare a acesteia (aceste principii mai sunt numite i regimuri administrative): 1. Principul centralizrii administrative 2. Principiul descentralizrii administrative 1. Principiul centralizrii administrative are ca premis fundamental existena unui centru de putere administrativ, unic care dirijeaz, conduce soluionarea treburilor publice n oricare col al rii. Sistemele administrative centralizate sunt cele n care statul i exercit prerogativele admisive prin ageni ai si, prin delegai a cror competen este aceea de a aplica n teritoriu deciziile centrului i de a informa centrul cu privire la modul de soluionare. n sistemele centralizate, statul i asum att soluionarea colectivitilor locale ca comuniti umane cu interese specifice numai c soluionarea trebuinelor locale este realizat n

mod centralizat de ctre stat prin decizie proprie. Simplificnd, se constat existena unei singure entiti cu putere administrative; putem constata manifestarea unei singure voine juridice n soluionarea treburilor publice. Pentru a-i ndeplini mai bine prerogativele administrative statul poate s delimiteze teritoriul n circumscripii administrative sau uniti administrativ-teritoriale. Delimitarea aceasta este una pur administrativ i nu politic n statul nostru unitar. Aceasta nseamn c nu vom vorbi de putere de legiferare sau de distribuire a justiiei, distinct, asociat fiecrei circumscripii administrative. n societile moderne exist o variant atenuat a centralizrii administrative numit deconcentrare administrativ. n ipoteza deconcentrrii administrative suntem n faa existenei unei singure puteri de a administra, respectiv, puterea statului. Statul , ns, n sistemul deconcentrrii administrative creaz mai multe entiti pe care le investete cu competene administrative. Aceste entiti se bucur de autonomie n ndeplinirea sarcinilor administrative din sfera de competen; dar, ele se afl ntr-o ierarhie administrativ, se afl n raporturi de subordonare administrativ fa de stat, ca entitate central. Aadar, deconcentrarea presupune construirea unui sistem arborescent avnd n frunte statul, sistemul de entiti cu competen proprie, cu atribuii recunoscute de ctre lege n materie administrativ i cu posibiliti de a utuliza n numele statului autoritatea public. Existena ierarhiei, a raporturilor de subordonare face s se exercite de ctre stat puterea de instrucie i puterea de control asupra acestor entiti. Fcnd o comparaie, n sistemul deconcentrrii publice ntlnim mai multe entiti, fiecare avnd o competen proprie i autonomie n exercitarea acesteia. Aceste entiti se afl ns n subordonarea statului. n sistemul administraiei din ara noastr s-a manifestat centralizarea administrativ i varianta deconcentrrii administrative, existnd mprirea administrativ n circumscripii care au fost suport pentru deconcentrarea administraiei. n unitile administrativ-teritoriale au existat i exist entiti deconcentrate ale administraiei statului. 2. Principiul descentralizrii administraiei Descentralizarea administraiei a aprut ca o consecin a adncirii democraieie, dup anul 1991. Problema omului, drepturile acestuia reprezint obiectivul central pentru societile moderne, iar procesul de democratizare a acestora a impus subsidiaritatea, ca principiu. Subsidiaritatea impune ca deciziile s fie luate de foruri situate ct mai aproape de cei crora li se aplic. Subsidiaritatea a impus i un alt mod de organizare a administraiei publice, respectiv descentralizarea acesteia. Administraia descentralizat pleac de la premisa existenei mai multor titulari ai puterii, de a administra. Dac n sistemul centralizat puterea administrativ aparienea numai statului, n sistemul descentralizat se recunoate existena mai multor titulari ai puterii administrative. Astfel, exist n continuare statul ca deintor al puterii originare de a administra treburi publice. Colectivitilor teritoriale locale organizate juridic, statul le recunoate puterea de a administra interese ale colectivitii ca un drept derivat. Acest drept este unul conferit de ctre stat, nu este unul orginar, ceea ce nseamna c aceste puteri pot fi constituite, modificate, retrase de ctre stat.

Descentralizarea presupune existena ca titulari a puterii de administrare ai statului a colectivitilor locale (a judeelor, oraelor, comunei). n situaia regimului administrativ descentralizat fiecare titular al puterii de a administra are iniiativ i responsabilitate n soluionarea unor chestiuni administrative, eseniale pentru comunitatea pe care o reprezint. Putem vorbi de o partajare a intereselor generale pe care aceti titulari le realizaz n coadministrare. Interesele generale ale colectivitile statale in de puterea statului, n timp ce actele, interesele locale in de puterea colectivtilor judeene, oreneti sau comunale. n sistemul descentralizrii administraiei, titularii puterii de a administra sunt investii cu personalitate juridic, au deci capacitatea de a manifesta o voin proprie n soluionarea treburilor publice i nu se afl ntre ei n raporturi ierarhice. Colectivitile locale, sunt aadar, persoane juridice care au patrimoniu propriu, au mijloace materiale, mijloace financiare, dispun de resurse umane i, au i puterea de a aciona pentrru realizarea intereselor colectivitii respective. Aceast putere este una administrativ i nu politic. Colectivitile locale investite cu personalitate juridic i constituie, n sistemul descentralizrii, autoriti proprii prin procedee politice, prin alegeri libere. Procesul alegerilor nu contribuie dect la desemnarea membrilor care compun autoritatea local, acetia, odat investii n funcie avnd ns, a soluiona numai chestiuni administrative. Premisele descentralizrii administraiei publice pe criterii teritoriale sunt: a) Existena unor colectiviti umane aezate n teritoriu, n circumscripii administrative ale statului, colectiviti solidarizate de existene ale unor nevoi i existene comune. n organizarea actual a rii noastre, colectivitile locale, titulare ale puterii de administra treburile publice coincid cu unitile administrativ-teritoriale. Este posibil, ca statul s recunoasc puterea de a administra unei uniti materiale sau artificiale, care nu este circumscripie administrativ a sa. b) Trebuie s existe o recunoatere din partea statului a puterii colectivitii de a se ocupa de soluionarea trebuinelor comune ale membrilor si. c) Posibilitatea pe care statul o recunoate colectivitilor locale de a-i constitui autoriti proprii prin alegeri locale, atutoriti care vor trebui s exercite voina juridic a a persoanei care este colectivitatea, s exercite puterea de a administra interesele colectivitii. d) Tutela administrativ. Descentralizarea administraiei publice realizat ntr-un stat unitar trebuie s aib coeren, s se desfoare n limitele construite prin lege. De aceea, este nevoie de instituirea unei supravegheri i a aunui control statal asupra respectrii legii n exercitarea competenelor administrative ale colectivitii locale. Lipsa raporturilor ierarhice ntre stat i colectivitile locale mpiedic exercitarea unui control ierarhic derivat din subordonarea administrativ. Statul ar trebui un alt tip de control adecvat descentralizrii administraiei, respectiv, tutela administrativ i cu realizarea sa a fost investit prefectul, ca reprezentant al guvernului n judee. Prefectul, element de deconcentrare a administraiei statului, exercit un control de legalitate asupra actelor colectivitilor locale, iar n ipoteza constatrii nelegalitii acestora, el are la dispoziie o aciune n justiie.

Descentralizarea administraiei i federalismul Statele federale sunt state n care puterea politic este mprit ntre mai multe entiti, respectiv, landuri federale (Germania). Deosebirea fundamental este aceea c n ipoteza landului asistm la o descentralizare politic, adic la nivelul acestuia sunt constituite entiti care legifereaz. n sistemul colectivitilor teritoriale organizate juridic din statul unitar, descentralizarea este una administrativ , nu i politic, de aceea nu se identific situaia colectivitilor locale cu situaia subiectului de federaie. Descentralizarea administraiei se realizeaz n temeiul constituiei este hotrt de stat i nu de guvern. Coordonatele descentralizrii administrative, puterile i limitele acesteia se stabilesc potrivit dispoziiilor legii fundamentale (constituia), prin lege organic. Aceste 2 (dou) principii i variantele lor stau la baza organizrii administraiei formale. Ele ne permit s configurm sistemul administraiei publice din ara noastr. Astfel, n sistemul administraiei publice din Romania entitile investite cu competen de a administra sunt distribuite n 2 subsisteme: subsistemul administraiei statale i subsistemul administraiei locale. 1. Subsistemul administraiei statale are n coninutul su doua paliere: unul central i unul teritorial. La palierul central cuprinde urmtoarele nivele: 1. nivelul al autoritilor administrative autonome (administraia prezidenial i guvernul Romniei); 2. nivelul care cuprinde administraii ministeriale, unde ntlnim entiti, instituii publice (ministere, agenii, oficii, autoriti) aflate n subordonarea direct a guvernului; 3. nivelul administraiilor subordonate ministerelor. Palierul teritorial cuprinde urmtoarele nivele: 1. nivelul administraiei gunavermentale deconcentrate n teritoriu 2. nivelul administraiei ministeriale deconcentrate n teritoriu. 2. Subsistemul administraiei locale are doua paliere: - palierul administraiei locale de baz (se includ administraiile colectivitilor comunale, oreneti, municipale); - palierul administraiei judeene, locale de nivel intermediar (cuprinde administraia judeelor i a regiunilor). 2. Structura organelor centrale ale administraiei publice Este de observat c problemele referitoare la organizarea administraiei publice centrale nu sunt studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituional, ci doar sub aspectul structurrii acesteia, care se nscrie n sfera tiinei administraiei. Organul administraiei publice centrale este Guvernul. Ca ef al Guvernului, primulministru conduce i orienteaz activitatea membrilor acestuia, el asigurnd coordonarea interministerial.

Aceast coordonare funcional este clasic, deoarece este consecina exercitrii atribuiilor de conducere i de control, dnd coninutul noiunii de administraie. Prin atribuia de coordonare, primul-ministru realizeaz n ansamblu, unitatea de aciune a tuturor ministerelor i a celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i armonizarea politicii efectuate de diferite ministere. n practic, prin coordonarea funcional efectuat de primul-ministru, se poate ajunge la mbuntirea activitii i structurii Guvernului. Coordonarea funcional se realizeaz n dou moduri, dup cum este vorba de o coordonare material sau de una intelectual. Coordonarea material se realizeaz, n domeniile i ramurile activitii de specialitate de care rspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectual este asigurat sub autoritatea primului-ministru n edinele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai realizeaz ori de cte ori este necesar, prin reunirea reprezentanilor organelor centrale de specialitate ale administraiei. Pentru a se realiza o coordonare eficient, este necesar ca primul-ministru s fie o personalitate care s se impun prin calitile sale intelectuale i morale. Structura ministerelor i a celorlalte organe centrale ale administraiei statului se supune legii specializrii. De altfel, specializarea constituie raiunea existenei acestora. mbuntirea structurii ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei implic raionalizarea i simplificarea sa; un numr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonrii nsi. Problemele complexe privind o mai raional i eficient ndeplinire a sarcinilor administraiei determin crearea ministerelor i a altor organe centrale specializate, prevzute cu o structur care nu prejudiciaz unitatea administraiei statului. Astfel, administraia statului alctuiete un sistem unitar, avnd un singur organ central: Guvernul. n fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia. Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece nfptuiesc activitatea statului ntr-un domeniu sau ramur, iar repartizarea sarcinilor ntre ministere se poate face pe o structur vertical sau orizontal. ntr-un sistem structurat vertical, fiecare minister este competent s soluioneze toate problemele privind un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraiei statului (nvmnt, sntate, comer exterior etc.). Acest gen de structur este cel mai rspndit. El permite o specializare tehnic, indispensabil epocii moderne, dar prezint dificulti privind coordonarea. n cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent s rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii orizontale faciliteaz coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deinut de structura vertical. Eficiena organizrii administraiei n subdiviziuni este, de asemenea, o problem care se studiaz de tiina administraiei publice. Se procedeaz la stabilirea unor subdiviziuni adecvate ale administraiei, prin gruparea raional a sarcinilor ce revin unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determin crearea subunitilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeai factori determin crearea unui nou minister sau organ central al administraiei. ntruct fiecrui minister i revine ndeplinirea unui volum mare de sarcini, este posibil s se efectueze o alt regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a unor sarcini de natur diferit, dar a cror soluionare a fost de resortul unui singur minister. Sau, s-ar putea concentra, n competena aceluiai minister, rezolvarea unor probleme diferite, care anterior erau ncredinate mai multor ministere. n epoca actual, apar sarcini noi i este normal i necesar, atunci cnd ele sunt suficient de numeroase, s se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central. Fenomenul multiplicrii i diversificrii structurii ministerelor constituie o caracteristic a dezvoltrii sociale.

Creterea numrului organelor centrale se justific, adesea, prin continua amplificare a cerinelor sociale, generate de mrirea numrului populaiei i sporirea exigenelor acestora n planul prestaiilor administrative. Dac s-ar reduce nejustificat numrul ministerelor, problema coordonrii nu ar disprea, ci ar deveni mult mai greu de realizat. Numrul ministerelor i al celorlalte organe centrale ale administraiei urmeaz s fie ntr-o deplin concordan cu volumul i diversitatea sarcinilor de ndeplinit. n acest fel, se poate menine un echilibru permanent ntre cerinele societii i satisfacerea lor de ctre administraia statului. Reducerea numrului unor asemenea organe, numai din motive aparente de economisire, este pgubitoare pentru societate. n tiina administraiei, este necesar i studierea dezavantajelor unui numr nejustificat de mare al ministerelor i celorlalte organe centrale ale administraiei, care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. ntr-o asemenea situaie, devine dificil activitatea de coordonare a administraiei. n concluzie, att nfiinarea, ct i desfiinarea ministerelor i a celorlalte organe centrale ale administraiei statului, urmeaz s se ntemeieze pe criterii de raionalitate i eficien a activitii acestora. 3. Structura organelor locale ale administraiei publice 3.1. Principii de organizare a administraiei publice teritoriale Structura organelor locale ale administraiei servete, att interesele locale ale societii, ct i pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluii pentru organizarea activitii i dimensionarea structurii din circumscripiile administrativ-teritoriale. Organizarea administrativ a teritoriului are ca obiect, studierea i determinarea, n cadrul geografic al statului, a unei repartizri raionale i eficiente a activitilor umane, n raport cu resursele naturale i necesitile colectivitilor locale. Delimitarea teritoriului n circumscripii administrative trebuie s ia n considerare interesele tradiionale, politico-administrative, economice i social-culturale ale populaiei. n acest mod, se poate realiza ntr-o manier unitar, administraia public. Doctrina administrativ din ultimii ani stabilete trei principii privind organizarea administraiei publice teritoriale i anume: 1 principiul centralizrii; 2 principiul desconcentrrii; 3 principiul descentralizrii. Prin aceste principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care se manifest n guvernarea i administrarea unei ri: unitatea i diversitatea. Tendina de unitate are caracter naional i este determinat de necesitatea de a tri n colectiv. Tendina de diversitate (descentralizatoare) corespunde diversitii grupurilor sociale i este determinat de consideraii de ordin geografic i istoric. Ea necesit adoptarea de msuri particulare pentru fiecare grup social. Centralizarea este principiul fundamental al organizrii administraiei publice locale i presupune exclusiv, dependena organelor locale de organele centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adopt decizii aplicabile n teritoriu, iar autoritile locale au doar competena executrii acestora. Vreme ndelungat, acest sistem s-a bazat, n teritoriu, nu pe existena unor organe, n sensul de colective de funcionari bine organizai, ci pe existena unor simpli ageni ai centrului.

Acest sistem a fost specific organizrii statale i administrative din Antichitate i Evul Mediu; n epoca modern i contemporan, regimurile politice totalitare admiteau autoritilor locale, o putere de decizie doar n cazuri excepionale (calamiti naturale ca incendii, inundaii sau cutre-mure). Principiul desconcentrrii este, n realitate, o form a centralizrii ;el const n recunoaterea pentru agenii statului, repartizai pe ntregul teritoriu al rii, a unei anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea exist n orice moment, deoarece pe de o parte, agenii sunt subordonai ierarhic puterii centrale, iar pe de alt parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului. Principiul desconcentrrii, care n esen exprim o variant mbuntit a centralizrii, const n numirea i atribuirea unor competene limitate agenilor statului respectiv guvernului central, repartizai pe ntregul teritoriu al rii, crora li se recunoate o anumit putere de decizie. ntr-o manier general, se poate afirma c desconcentrarea constituie un regim juridic administrativ care se situeaz ntre centralizare administrativ i descentralizare administrativ, fiind o centralizare atenuat sau o slab descentralizare. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale, dei numii de centru, au competena s rezolve ei problemele locale, fr s le mai nainteze n acest scop, efului ierarhic de la centru, dar ei sunt supui controlului acestuia i obligai s se conformeze actelor superiorului lor . n cazul desconcentrrii, autoritatea public local rmne parte integrant a sistemului ierarhic central. Deciziile date n competena autoritilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. Autoritatea central poate s dea autoritii locale ordine i instruciuni cu privire la deciziile pe care urmeaz s le ia, avnd i dreptul de control asupra modului de execuie a acestora. Aadar, desconcentrarea const n apropierea statului de locul de aplicare a politicilor. A desconcentra nseamn a repartiza mai bine aciunile ndeplinite de ctre administraia statului ntre nivelul naional de concepere a acestor aciuni i nivelul teritorial de execuie a acelorai aciuni. La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direciile judeene ct i serviciile judeene nu sunt persoane juridice ; ele reprezint numai administraii desconcentrate ale statului. Partajul ntre atribuiile dobndite de autoritile administrative desconcentrate i cele rezervate centrului reflect gradul de desconcentrare administrativ. Bineneles, structurile teritoriale desconcentrate pstreaz rolul de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa ordinele centrului. Desconcentrarea poate fi vertical, sporindu-se competenele serviciilor exterioare ale administraiei ministeriale sau pe orizontal, cnd se amplific competenele conductorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripie administrativ, ca de exemplu situaia prefectului . Recurgnd la o formul celebr a lui Odilon Barrot i Proudhon, desconcentrarea orizontal este acelai ciocan care bate, doar c i s-a scurtat mnerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate . Oricum esenial pentru desconcentrarea administrativ este meninerea puterii ierarhice. n principiu, desconcentrarea privete administraia statului. Ea poate ns s funcioneze i n cazul colectivitilor teritoriale locale autonome, care i pot mpri teritoriul n circumscripii administrative unde s organizeze servicii desconcentrate, pentru o mai eficient administrare. Cert este c cei doi termeni nu trebuie niciodat confundai, descentralizarea presupunnd o mprire a puterii ntre stat i colectivitile locale, n timp ce prin desconcentrare statul nu-i mparte puterea sa, ci el se apropie de ceteni, instalnd la faa locului servicii specializate dotate cu o anumit autonomie.

Principiul descentralizrii presupune ns existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii proprii, intervenind direct n gestionarea i administrarea afacerilor colectivitii. 3.2. Conceptul de descentralizare a administraiei publice i formele sale n spaiul european al acestui sfrit de secol, problematica descentralizrii administrative i autonomia local au devenit una din preocuprile majore ale societii. Interesul sporit acordat acestora se leag strns, att de meninerea pcii sociale i a stabilitii politice n prezent, ct i de perspectiva unei organizri a continentului nostru ntr-un posibil cadru instituional unic, al Statelor Unite ale Europei n viitor. Importana acestui fenomen apare, cu att mai mare, dac avem n vedere asocierea care se face tot mai mult, ntre descentralizarea administrativ i creterea autonomiei locale n rezolvarea unor probleme ale minoritilor etnice, culturale sau lingvistice. Descentralizarea ca fenomen social semnific un proces fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El genereaz o multitudine de efecte care, n sintez, presupun: 1. regruparea relaiilor periferice n mediul local, care modific viziunea despre raionalitatea administraiei principiu fundamental al procesului administrativ; 2. localizarea i intersectarea acestor relaii determin apariia unui sistem administrativ specific pe care se sprijin puterea local; 3. agenii locali nu mai sunt simpli executani ai directivelor primite de la administraia central, ci ei dobndesc capacitate strategic de aciune; 4. politica de descentralizare genereaz transferul de competen, determin ntrirea activitii i dezvoltarea solidaritii locale, crend un nou cadru, n jurul cruia diverii actori locali vor fi incitai s se mobilizeze. Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicnvedereaz drept coordonat major a acesteia determinarea sensului i a evoluiei guvernrii locale. n concepia de tip francez, exigenele unitii naionale conduc la o interpretare restrictiv a descentralizrii, fiind, considerat, n final, un mijloc de lupt contra puterii centrale. n concepia englez, ns, descentralizarea este neleas nrt-un sens larg, acela de auto-administrare (self government). Libertatea unitii administrative locale de a decide i aciona pe baza propriei iniiative i responsabiliti, constituie caracteristica esenial a guvernrii locale. Procesul descentralizrii administrative nu nseamn numai substituirea unui decident central situat la nivel naional cu unul local; el modific profund cadrul de referin i condiiile n care sunt alese obiectivele stabilite opiunile i fundamentate deciziile. Decizia administrativ devine, n acest cadru, din momentul lurii ei, produsul interaciunii complexe cu mediul local. Inserat ntr-o anumit ierarhie, agentul local se manifest totodat, ca o component a unui mediu politic i administrativ, cu care ntreine relaii reciproce i reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de origine local, pe care Administraia central se dovedete a fi, uneori, incapabil s le perceap i s le ia n considerare. Localizarea vieii publice, n sensul afirmrii descentralizrii administrative i dezvoltrii autonomiei locale, permite o mai larg participare i implicare politic din partea cetenilor. n acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaie politic, deoarece cetenii sunt implicai mai mult i iniiai n gestiunea propriei localiti, ceea ce

favorizeaz nelegerea mai bun a problemelor politice i administrative care se pun la nivel naional. Se asigur astfel, premisa pentru formarea identitii locale care creaz apartenena la un sistem comun de valori i de interese reprezen-tate i aprate n organele administrative ierarhicsuperioare, cu impact puternic asupra dezvoltrii economice i sociale. Descentralizarea administraiei publice apare, totodat, ca un corolar al democraiei. Ea nseamn pentru organizarea administrativ, ceea ce democraia reprezentativ reprezint pentru organizarea constituional. Toate aceste trsturi sunt, conform afirmaiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raionalizare n administraie public, un indiciu al modernizrii. n acelai timp, se impune a observa faptul c organizarea local nu exist n sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea n circumscripii, pentru a asigura controlul spaiului geografic i social. n acest sens, J.A.Mazres afirma c statul este organizatorul i garantul principiului descentralizrii. Acest model de organizare administrativ-statal poate contribui la creterea eficienei ntregului sistem, deoarece administraia public central i poate concentra atenia asupra problemelor prioritare de interes naional, lsnd n seama colectivitilor locale alte competene de gestiune. Pe de alt parte, ns, procesul descentralizrii administraiei publice are anumite limite i provoac neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate i evitate. Prin proporii, frecven i impact pot fi remarcate, n acest sens, urmtoarele aspecte deficitare : abuzurile n materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularitilor, care pot merge pn la a pune n pericol unitatea naional; soluiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera n decizii inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale cror interese contravin celor naionale; deficiene n derularea procesului decizional, datorate i funcio-narilor publici locali care, de regul, nu au competena i experiena celor din administraia public central; dispersia mai mare a resurselor publice ntre colectivitile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidaritii tradiionale, crend premisele unei competiii politice i ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice i, uneori, o eficien mai redus. Atuurile, ca i deficienele descentralizrii administraiei publice se manifest difereniat, n funcie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta cunoscut sub numele de descentralizare teritorial, fa de cea numit descentralizare tehnic. Descentralizarea teritorial presupune existena unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativ, fraciune geografic, ce reprezint o poriune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivitii administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, n cele mai diverse domenii de activitate, distincte de afacerile (problemele) naionale. n acelai timp, se constat c din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetenilor n jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternic ntr-o mic localitate rural i adesea superficial ntr-o mare aglomerare urban. n ali termeni, descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti locale alese, care au i competen n gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectiv. Spre deosebire, descentralizarea tehnic se bazeaz pe existena unor persoane morale de drept public, care presteaz anumite servicii publice, detaate din masa serviciilor prestate de autoritile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiional, stabilimente publice locale. Doctrina actual reine ideea c descentralizarea teritorial este o repartizare de afaceri administrative generat de diversitatea social i politic a rilor asupra ansamblului teritoriului;

n timp ce, descentralizarea tehnic corespunde exigenelor unei repartizri armonioase a funciilor ntre diferitele ramuri ale administraiei publice. Prima rspunde, astfel, unor aspiraii mai mult politice, pe cnd a doua unor preocupri de eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune s fie mai puin pronunat n cazul descentralizrii tehnice, dect n cel al descentralizrii teritoriale. 3.3. Descentralizare i federalism Indiferent de form, autorii contemporani n tiina administraiei sunt unanimi n a aprecia descentralizarea ca o problem exclusiv de natur administrativ, spre deosebire de federalism, care este o problem de natur politic. Federalismul reprezint o tehnic de organizare a puterii politice care afecteaz nsi structura statului, realiznd o dezmembrare a acestei puteri n domeniile determinante (legislativ, executiv, judectoresc). Un stat membru al unei federaii statale are competen proprie, acordat prin Constituie. El este ns, prezentat adesea, ca forma cea mai extins a descentralizrii. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, s se fac o delimitare justificat ntre ri ca Germania i Elveia (ca federaii) i Marea Britanie sau Frana (ca state unitare , mai mult sau mai puin descentralizate). Diferena dintre descentralizare i federalism este justificat pe plan juridic. n practic, este mult mai dificil de fcut distincie ntre un stat aparinnd unei federaii i o colectivitate descentralizat. O colectivitate descentralizat nu dobndete competene, dect n materie administrativ, n limita stabilit prin lege. Or, n condiiile descentralizrii, orict de larg este autonomia local (a autoritilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale, aceste autoriti i desfoar activitatea n cadrul unui stat unitar i nu n afara acestuia. Sunt de avut n vedere dou lucruri distincte: caracterul autonom fa de autoritatea central a autoritilor publice prin care se realizeaz descentralizarea administrativ i limita statal impus activitii acesteia. Dac nu s-ar admite aceast limit, fixat prin Constituie, autoritile locale autonome, nu numai c s-ar transforma n autoriti politice (ca n cazul federaiei), dar ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan naional i internaional. n principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activitile prin care se concretizeaz ndeplinirea funciilor tradiionale i moderne ale statului. Se poate admite c, exceptnd funcia extern a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea, ordinea public, educaia, serviciile de sntate etc.) constituie obiectul procesului de descentralizare. Este evident c, n acelai cadru al descentralizrii se presupun ca procese, att redistribuirea venitului naional, ct i producia public de bunuri i servicii. Aceasta din urm este descentralizat, nu att prin transferul drepturilor de proprietate i a puterilor decizionale de la guvernul central ctre guvernele locale, ct mai ales prin transferul n sectorul privat. Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenial al autonomiei locale, nu poate fi conceput, cel puin n statele unitare, fr existena unui control din partea autoritilor centrale ale statului. Numit tradiional control de tutel, el poate fi exercitat, att de funcionari sau autoriti ale adminis-traiei de stat, cum este cazul n Frana i Italia, ct i de judectori, cum se ntmpl n Marea Britanie. Totodat, este semnificativ constatarea c structura constituional a unei ri a influenat, considerabil, rapiditatea i eficiena procesului de descentralizare. Ca regul general, statele federale, caracterizate de nivele administrative multiple, au avut ntotdeauna un echi-libru al puterilor decizionale. Landurile germane, cantoanele elveiene sau statele nord-americane au dobndit, nc de la constituire, nsemnate puteri politice i adminis-trative, autoritatea lor derivnd din constituie

i nu de la guvernul federal. Pe de alt parte, nivelele administrative intermediare nu dein atribuii de control asupra comunitilor locale, ci reprezint, mai ales, noduri n reea, transmitori ai deciziilor statale ctre administraiile locale, care au atribuii foarte largi. n statele cu organizare piramidal, atribuiile nivelelor intermediare i locale ale administraiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie c prevaleaz principiul competenei generale, ca n modelul continental (Frana), fie c prevaleaz principiul furnizrii de servicii publice (Marea Britanie), administraiile locale sunt n totalitate subordonate nivelului intermediar. n pofida faptului c administraiile locale i intermediare au competene foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de lege, n unele ri europene, s cenzureze aceste competene. O situaie aparent paradoxal se ntlnete n rile nordice (mai cu seam n Suedia, Norvegia i Danemarca), unde descentralizarea este o practic tradiional i constituional, dar guvernul central exercit un control apreciat ca excesiv, prin reglementrile privind standardele i preurile serviciilor publice. Este de admis c o expresie a descentralizrii pot fi considerate msurile de descongestionare a guvernului central care s-au produs n unele ri prin crearea, n perioada postbelic, a nivelului administrativ regional. Astfel, n Italia, Spania i Belgia, administraiile locale sunt relativ autonome, protejate prin garanii constituionale i dotate cu puteri legislative pe un spectru larg de activiti. Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importan economic i politic. ns ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativ a eficienei alocrii resurselor i a calitii funciei administrative, dac nu este dublat de o descentralizare cantitativ, inclusiv de raionalizarea sectorului economic de stat. 3.4. Descentralizare. Autonomie local. Subsidiaritate Automonia local reprezint forma modern de exprimare a principiului descentralizrii administrative i nseamn dreptul la autoadministrare. Ea este asociat cu stabilirea unui statut distinct al colectivitilor i autoritilor locale, n raport cu administraia de stat. Esena acestui principiu este legat de colectivitile locale care, n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc dou accepiuni: colectiviti locale de baz (comune, districte i departamente); colectiviti regionale (regiuni). Romnia a ratificat Carta European a Autonomiei Locale n anul 1997, prin Legea nr. 199/1997. Conform Art. 2 al acesteia, ara noastr declar c prin noiunea de autoritate regional, se nelege, potrivit legislaiei sale n vigoare, autoritatea judeean a administraiei publice locale. Problematica autonomiei locale este valabil att n statele unitare ct i n statele membre ale unei federaii. n ambele cazuri, autonomia local relev gradul de independen a colectivitilor locale n raport cu autoritile publice centrale sau cu statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia local nu poate fi confundat cu organizarea raportului dintre statul federal i statele federate. n statele federale este exclus orice putere (intervenie) a autoritilor federale asupra colectivitilor locale din statele federate. Controlul se manifest numai la nivelul statului federal, fiind exclus imixtiunea sa n problemele colectivitilor locale care dispun de autoriti proprii. Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, n timp ce statul federat dispune de putere constituant, avnd posibilitatea s-i elaboreze propria Constituie. n cazul unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative stabilit prin lege i

nici nu poate crea alte autoriti administrative, pe lng cele prevzute de lege. Pe lng principiul autonomiei locale, Carta Europnean a autonomiei locale a instituit i principiul subsidiaritii, care face obiectul dreptului public contemporan. Acest principiu presupune ca centrul de greutate n luarea deciziilor de interes public s coboare ct mai mult nspre nivelul de baz; adic s nu mai constituie obiect al monopolului administraiei de stat. De aceea, regula n materie de competen pentru satisfacerea interesului public trebuie s o constituie autoritile locale autonome la nivelul de baz (comun i ora); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetenilor i sunt alese de acetia. Excepiile trebuie s fie reprezentate de autoritile administraiei publice autonome de la nivelul intermediar, precum i autoritile administraiei de stat. Principiul subsidiaritii, aplicat n administraia public nu nseamn, ntr-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare a autoritii, ntruct autonomia local este prevzut de Constituie i de Legile statului unitar i se exercit n condiiile i n limitele prevzute de acestea. 3.5. Descentralizarea administraiei publice i autonomia local n Romnia Ideea de autonomie local este prezent n ara noastr pentru prima dat, n Regulamentele Organice, dar numai pentru orae. Dreptul de a fi alei n sfat l aveau cei care domiciliau n oraul respectiv i dispuneau de proprieti imobiliare n valoare de cel puin 8 000 de piatri. Aceste sfaturi aveau ca stribuii principale, administrarea i gospodrirea oraului n cele mai diverse domenii i sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziii precise care se refereau la: votarea bugetului; ncheierea de contracte; pavarea i iluminatul oraelor; politica urbanistic de nfrumuseare a oraului. Satele au fost lsate de Regulamentele Organice n situaia lor anterioar, fiind conduse de anumite comisii cu funcii anuale; locuitorii satelor puteau s-i aleag cte un prclab (ara Romneasc) sau vornic (Moldo-va), ns cu tirea stpnului judeului i al moiei. Adevrata administraie modern pe plan local n Romnia se instituie prin legile lui Cuza. n concepia acelor acte normative, judeul i comuna erau circumscripii teritorialadministrative investite cu personalitate juridic, avnd atribuii cu caracter patrimonial i de putere public. Organizrile administrative ulterioare pe baza Constituiilor i a legilor ordinare ce au fost adoptate pn la instaurarea republicii, au cutat s consacre soluii cu privire la realizarea administraiei de stat pe plan local, oscilnd ntre descentralizare, desconcentrare, autonomie i centralizare. Dup 1948, organele locale ale puterii de stat au nceput s fie abordate sub denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. n baza acestor reglementri, organele locale se subordonau orizontal fa de comitetul executiv i vertical fa de seciunea imediat superioar, n condiiile unei centralizri excesive n plan administrativ. n anul 1957 se nfiineaz sfaturile populare, iar n 1965 birourile executive. n prezent, n ara noastr, structura teritoriului este reprezentat de judee. Ca circumscripie administrativ-teritorial intermediar ntre autoritile centrale i autoritile locale din municipii, orae, comune i sate, judeul are sarcina principal de a ndruma, coordona i controla activitatea administraiei.

Prin coordonare se obin raionalizarea i simplificarea activitii autoritilor locale, evitarea paralelismelor i nclcrii de atribuii ntre organele administraiei. Rolul coordonator al judeului privind activitatea autoritilor locale din cadrul su, constituie unul din temeiurile carei justific existena. Totodat, este de dorit ca judeul s nfptuiasc un control al ntregii activiti administrative ce se realizeaz n limitele sale. n practic, studiile ntreprinse n fiecare circumscripie administrativ-teritorial din jude, precum i evaluarea informaiilor culese, ajung la un mare numr de elemente care urmeaz a fi sintetizate nainte de luarea unei decizii. Se recomand ca aceast sintez s se fac la nivel judeean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea i de a examina eventualele simplificri posibile. Funcia de coordonare efectuat de jude constituie trstura sa caracteristic i trebuie s aib caracter permanent. Ea se fundamenteaz pe o clasificare raional i complet a documentelor administrative. O circulaie defectuoas a documentelor administrative determin o coordonare nesatisfctoare. Totodat, documentarea administrativ trebuie s fie centralizat pe jude, pentru a se realiza n condiii de eficien i funciile de prevedere i organizare. La nivelul judeului se pot asigura colaborarea i cooperarea circumscripiilor administrativ-teritoriale din cadrul s, n scopul nfptuirii unor sarcini de interes comun sau de o mai mare amploare. Totodat, se pune problema introducerii anumitor forme organizatorice i a unui sistem de relaii pe vertical i pe orizontal, astfel nct administraia judeean s funcioneze mai raional, soluionndu-se eficient i operativ, problemele ce se ridic n cadrul judeului. n plan local, actul administraiei publice se realizeaz, att n mediul urban, ct i n cel rural. Prin Constituia din 2003 s-au adus schimbri importante n ceea ce privete reglementarea organelor locale care se subordoneaz pe orizontal fa de prefect i pe vertical fa de ministru. Constituia cuprinde dou principii ale administraiei publice din unitile administrativteritoriale i anume autonomia local i descentralizarea serviciilor publice. Principiul autonomiei locale st la baza raporturilor dintre autoritile comunale i oreneti sau judee, pe de o parte i autoritile statale guvernamentale sau departamentale, pe de alt parte. Principiul descentralizrii serviciilor publice prevede nfiinarea unor servicii publice n comune sau orae i desfiinarea lor la nivel judeean sau central; de asemenea, apare i posibilitatea desconcentrrii serviciilor publice, care presupune posibilitatea exercitrii doar a unei tutele administrative din partea centrului i configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, n funcie de situaiile existente. Autonomia local n comune i orae se realizeaz prin dou autoriti: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese n condiiile legii. Autoritile comunale i oreneti nu se afl ntr-un raport de subordonare fa de vreo autoritate judeean sau central. Aceasta nu exclude, ns, exercitarea de ctre consiliul judeean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de ctre prefect, a dreptului su de control al legalitii sau de ctre Guvern a sarcinii sale de conduc-tor al administraiei publice. DESCENTRALIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE I DEZVOLTAREA REGIONAL N ROMNIA

5.1. Descentralizarea administraiei publice n Romnia Ideea de autonomie local este avut n vedere pentru administraia public din ara noastr, pentru prima dat, n Regulamentele Organice, dar cu referire numai la orae. Astfel dreptul de a fi alei n sfatul (consiliul) oraului l aveau cei care domiciliau n oraul respectiv i dispuneau de proprieti imobiliare n valoare de cel puin 8 000 de piatri. Aceste sfaturi aveau ca stribuii principale, administrarea i gospodrirea oraului n cele mai diverse domenii i sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziii precise care se refereau la: votarea bugetului; ncheierea de contracte; pavarea i iluminatul oraelor; politica urbanistic de nfrumuseare a oraului. Localitile de tipul satelor au fost lsate de Regulamentele Organice n situaia lor anterioar, fiind conduse de anumite comisii cu funcii anuale; locuitorii satelor puteau s-i aleag cte un prclab (ara Romneasc) sau vornic (Moldova), ns cu tirea stpnului judeului i al moiei. Administraia modern pe plan local n Romnia se instituie prin legile domnitorului Al.I.Cuza. n concepia acelor acte normative, judeul i comuna erau circumscripii teritorialadministrative investite cu personalitate juridic, avnd atribuii cu caracter patrimonial i de putere public. Organizrile administrative ulterioare, pe baza Constituiilor i a legilor ordinare ce au fost adoptate pn la instaurarea republicii, au cutat s consacre soluii cu privire la realizarea administraiei de stat pe plan local, oscilnd ntre descentralizare, desconcentrare, autonomie i centralizare. Dup 1948, organele locale ale puterii de stat au nceput s fie constituite sub denumirea de consilii populare , conform modelului sovietic. n baza acestor reglementri, organele locale se subordonau orizontal - fa de comitetul executiv i programul de partid unic, iar vertical - fa de seciunea imediat superioar, n condiiile unei centralizri excesive n plan administrativ. n anul 1957 se nfiineaz sfaturile populare, iar n 1965 birourile executive ale Sfaturilor sau Consiliilor populare. n perioada postdecembrist, prin Constituiile adoptate n 1991 i 2003, s-au adus schimbri importante n ceea ce privete reglementarea funcionrii organelor locale, care se subordoneaz pe orizontal fa de prefect i pe vertical fa de ministru. Constituia cuprinde dou principii ale administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale: autonomia local i descentralizarea serviciilor publice. Legea administraiei publice locale adaug la principiile anterioare, principiile eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. ns, aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. Conform Legii administraiei publice locale, prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, care sunt autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i

liber exprimat. Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele legii. Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune i orae i autoritile administraiei publice de la nivel judeean, se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. La rndul su, principiul descentralizrii serviciilor publice prevede nfiinarea unor servicii publice n comune i orae i desfiinarea lor la nivelul judeelor sau la nivel central. Aadar, administraia public local se realizeaz n comune i orae de ctre consiliile locale i primari, iar la nivelul judeului, de consiliul judeean. n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. Prin Constituia din 2003 s-au adus schimbri importante n ceea ce privete reglementarea organelor locale care se subordoneaz pe orizontal fa de prefect i pe vertical fa de ministru. Conform Constituiei Romniei, administraia public din unitile administrativteritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Aplicarea principiului autonomiei locale, pus la baza raporturilor dintre autoritile comunale i oreneti sau judeene, pe de o parte i autoritile statale guvernamentale sau departamentale, pe de alt parte, urmrete s asigure independen decizional, spirit de iniiativ i responsabilitate sporit organelor administrativ-teritoriale. Aplicarea principiului descentralizrii serviciilor publice se concretizeaz prin nfiinarea unor servicii publice n comune sau orae, concomitent cu renunarea la cele similare amplasate la nivel judeean sau central. La rndul su, aplicarea principiului deconcentrrii serviciilor publice, presupune posibilitatea exercitrii doar a unei tutele administrative din partea centrului , implic reducerea activitilor administrative concentrate la centru i dispersarea lor la nivel teritorial, respectiv configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, n funcie de nevoile existente. Autonomia local n comune i orae (municipii) se realizeaz prin dou autoriti: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese n condiiile legii. Autoritile comunale i oreneti (municipale) nu se afl ntr-un raport de subordonare fa de vreo autoritate judeean sau central. Aceasta nu exclude, ns, exercitarea de ctre consiliul judeean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de ctre prefect, a dreptului su de control al legalitii sau de ctre Guvern a sarcinii sale de conductor al administraiei publice. 5.2. Caracteristici ale dezvoltrii regionale n Romnia 5.2.1. Concepte specifice dezvoltrii regionale Dezvoltarea regional este un concept nou ce urmrete impulsionarea i diversificarea activitilor economice, stimularea investiiilor n sectorul privat, reducerea omajului i nu n cele din urm s conduc la o mbuntire a nivelului de trai. n abordarea dezvoltrii regionale devine oportun definirea i interpretarea conceptelor de regionalizare, regiune, regionalism.

Se constat, astfel, c termenul de regionalizare, respectiv termenul de regiune acoper realiti politice i administrative extrem de diferite n statele europene. Adesea, folosirea termenului de regionalizare vizeaz, n primul rnd, realizarea unui echilibru n repartiia bogiilor, prin eforturile de a ridica nivelul de dezvoltare al zonelor rmase n urm, ceea ce reprezint, n fapt, obiective ale politicii de dezvoltare. n principiu, regionalizarea poate fi de mai multe tipuri, i anume: 1regionalizare politic (cazul Spaniei i Italiei); 2regionalizare ncorporat, rezultat n condiiile crerii statului unitar prin unirea mai multor state, care i pstreaz o anumit individualitate (cazul Regatului Unit) ; 3regionalizare diversificat, cu structuri administrative regionale conturate nu numai dup criteriul teritorial i politic ci i dup alte criterii, precum limba i cultura (cazul Belgiei, nainte de transformarea ei n stat federal) ; 4regionalizare administrativ clasic, rezultat prin descentralizarea administraiei publice i crearea regiunilor drept colectiviti teritoriale locale autonome din punct de vedere administrative (cazul Franei) ; 5regionalizare funcional, prin desconcentrarea organelor administrative, crend regiunile doar ca simple circumscripii ale administraiei de stat (cazul Greciei) ; 6regionalizare prin cooperare, crend regiunile ca forme instituionalizate de cooperare ntre colectivitile teritoriale locale (situaia Romniei). La rndul su, termenul de regiune are dou sensuri principale care decurg din raportarea la spaiu i la grup uman ; regiunea se pozitioneaza ntre colectivitatea local, cu un teritoriu i o populaie clar delimitate i statul delimitat prin graniele teritoriale de stat. Aceste dou sensuri conceptuale ale regiunii se afl n coresponden, att cu regionalizarea ct i cu regionalismul, prima punnd accentul asupra spaiului (organizarea teritorial-administrativ), cel de al doilea accentund asupra comunitii umane constituite (cu identitatea i caracteristicile sale). n accepiunea dat de Consiliul Europei regiunea reprezint un interval (spaiu) de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic i care este considerat ca omogen. Ca structur administrativ-statal, n viziunea Uniuniii Europene, regiunea este considerat ca - ealonul imediat inferior poziiei statului, iar n funcie de competenele care i-au fost acordate sau pe care le-a asumat, acest ealon gestioneaz pe plan administrativ i politic o comunitate teritorial a crei dimensiune variaz n limite foarte largi. n acest sens, Carta Comunitar a Regionalizrii afirm c : 1prin regiune se nelege un teritoriu care formeaz, din punct de vedere geografic, o unitate net, sau un ansamblu similar de teritorii, n care exist continuitate, n care populaia posed anumite elemente comune i care dorete s-i pstreze specificitatea astfel rezultat i s o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social i economic. 2prin elementele comune ale unei populaii concrete se nelege o specificitate comun n materie de limb, cultur, tradiie istoric i interese legate de economie i transporturi. Nu este neaprat necesar ca toate aceste elemente s fie reunite n toate cazurile. 3diferitele denumiri i natura juridico-politic pe care aceste entiti le pot primi n diferitele state comuniti autonome, landuri, naionaliti etc. nu le exclude din consideraiile stabilite n prezenta Cart. n prezent, Uniunea European consider nivelul regional ca fiind unul administrativ, care i are locul n ierarhia administrativ a statelor membre pe o poziie imediat inferioar nivelului central. Conform Nomenclatorului Unitilor Teritoriale Statistice (NUTS), promovat de Oficiul Statistic al Comunitii, teritoriul comunitii europene se subdivide n regiuni ncadrate

ntr-unul din cele trei niveluri de clasificare ierarhic NUTS1, NUTS2, NUTS3, bazate pe existena corespondenei ntre nivelurile NUTS i diviziunile administrative ale statelor membre. La rndul su, Adunarea Regiunilor (ARE) a definit ca fiind acele entiti politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competene exercitate de un guvern i care, la rndul lui, este rspunztor n faa unei adunri alese n mod democratic. Concretiznd aceste aspecte, Roca I.Junyert, n Europa Regional , semnala trei direcii decisive care definesc ascendena realitii regionale : 1n primul rnd, regiunile contribuie la dezvoltarea economic i la realizarea obiectivului de coeziune economic i social ; 2n al doilea rnd, regiunile contribuie la apropierea necesar a cetenilor de realitatea Uniunii Europene, fcnd posibil o mai mare democratizare instituional ; 3n al treilea rnd, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste n care convieuiesc realiti culturale, lingvistice i sociale foarte diverse. Cu toate acestea, curentul regional i are i criticii si acerbi, ale cror argumente nu sunt de neglijat. Unul dintre ei, Ralf Dahrendorf consider c acest curent nu este un proces pe care l putem caracteriza drept nnoitor, care s-a derulat progresiv, ci un proces vechi i foarte problematic, care a reaprut odat cu discutarea statutului actual n perspectiva integrrii i a delegrii de competene la nivel supra-statal. El vede, astfel, n curentul regional numai fragmentare, anarhie, haos i creterea insecuritii prin distrugerea echilibrelor actuale. Spre deosebire, termenul de regionalism reprezint contientizarea intereselor comune i aspiraia cetenilor de a participa la gestiunea acestor interese. Contiina regional este foarte aproape, pe o scar mai vast, de contiina afacerilor locale care exist la nivel local. Regionalismul corespunde unei dorine profunde a colectivitilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc n mod direct i permite urmrirea a dou finaliti : una politic i alta organizatoric. Finalitatea politic corespunde exigenei de a apropia ct mai mult cetenii de exercitarea responsabilitilor publice. n acest context, instituirea de colectiviti regionale constituie aplicarea n practic a principiului subsidiaritii care pune bazele procesului denumit regionalism. Finalitatea organizatoric corespunde necesitii de a structura teritoriul, astfel nct s corespund atribuirii responsabilitilor publice la diferite niveluri de administrare, conform criteriilor de eficien i economicitate. Aceste dou finaliti pot fi complementare i simultane, accentul fiind pus de la caz la caz, pe una dintre ele. n analizele asupra impactului regionalismului trebuie s se in seama de aciunea mai multor factori, dintre care se disting: Factori istorici, care privesc existena unor mpriri tradiionale ale teritoriului; Factori geografici, care se refer n ultimul rnd la dimensiunile teritoriale ale statului, iar cu ct ara este mai mare cu att este mai important delimitarea unor colectiviti intermediare; Factori demografici, care reflect existena a numeroase colectiviti locale de mici dimensiuni precum i concentrarea populaiei n anumite zone ale teritoriului ; Factori socio-economici, concretizai prin posibile discrepane la nivelul unor pri ale teritoriului sau anumite activiti desfurate de populaie n diferitele zone. La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene oportunitatea de a dispune de structuri regionale s-a impus cu att mai mult cu ct, prin funcionarea lor, s-a putut beneficia pe deplin i de instrumentele financiare ale politicii regionale comunitare, acestea constituind i un element suplimentar de evaluare. Se apreciaz c, procesul de creare a colectivitilor autonome ca forme ale autonomiei

regionale poate urma dou ci, i anume: descentralizarea administrativ la nivel regional; regionalismul politic. Prima situaie implic atribuirea la nivelul regiunilor a competenelor n materie de gestionare i planificare n domeniile fixate de lege, n timp ce regionalismul politic implic i atribuirea competenelor legislative, ceea ce permite regiunilor s-i defineasc cadrul juridic normativ n domeniile care in de competena lor. Cu toate acestea, in ambele cazuri ideea de colectivitate regional autonom trimite la existena unei adunri cu legitimitate democratic i a unui executiv la nivel regional, responsabil n faa acestei adunri. Regiunile trebuie s favorizeze dezvoltarea echilibrat a rii. Numrul regiunilor trebuie fixat n funcie de o utilizare optim a resurselor publice astfel nct noile cheltuieli generate de regionalism s fie cel puin compensate de ctigurile care rezult pentru organizarea statului n ansamblu. Geografia poate contribui i ea la stabilirea i ntrirea sentimentului de apartenen la o anumit regiune i deci, trebuie s se in seama de acest lucru. Aria competenelor regionale va trebui delimitat avnd ca surs de inspiraie principiul subsidiaritii, n dubla sa dimensiune de criteriu de repartizare a competenelor publice ntre mai multe niveluri de administrare i de orientare n vederea aplicrii acestor competene. Atribuirea competenelor la nivelul colectivitilor regionale trebuie s rspund exigenelor de eficacitate i economicitate impuse de principiul subsidiaritii. n msura posibilului trebuie respectat egalitatea ntre regiuni, pentru c aceasta faciliteaz cooperarea inter-regional care, n caz contrar, devine evident mai dificil. 5.2.2. Abordri ale dezvoltrii regionale n contextul actual din Romnia ncepnd cu anul 1996, o component esenial a strategiei de reform elaborat de Guvernul Romniei a constituit-o politica de dezvoltare regional. Aceasta a fost conceput ca o parte integrant a procesului actual de descentralizare administrativ i economic i urmrete, n principal, stimularea iniiativei locale i regionale. Politica de dezvoltare regional se bazeaz pe un parteneriat activ ntre administraia central i reprezentanii autoritilor administraiei publice locale i judeene, agenii economici cu capital privat, sindicate, asociaii neguvernamentale, agenii locale etc. Necesitatea adoptrii unei politici de dezvoltare regional n ara noastr este susinut prin urmtoarele argumente: a) ntrirea capacitii Romniei de a-i asuma responsabilitile unui viitor stat membru al Uniunii Europene; b) reducerea dezechilibrelor ntre nivelurile de dezvoltare a judeelor/regiunilor, dar i ntre nivelurile de dezvoltare a unor zone aparinnd aceluiai jude sau grup de judee; c) integrarea activitilor sectoriale n cadrul regiunilor, n vederea ridicrii nivelului de dezvoltare economico-social al acestora, n contextul adncirii procesului de descentralizare economic i administrativ. Obiectivele de baz ale politicii de dezvoltare regional sunt: 1. diminuarea dezechilibrelor regionale existente i prentmpinarea producerii de noi dispariti; 2. pregtirea cadrului legal i instituional, pentru a rspunde criteriilor de integrare n structurile Uniunii Europene i de eligibilitate, n vederea accesului la fondurile acesteia; 3. stimularea iniiativei locale i regionale, n scopul ridicrii nivelului de dezvoltare economico-social a acestora; 4. stimularea cooperrii interregionale, interne i internaionale, a cooperrii transfrontaliere, inclusiv n cadrul euroregiunilor. Pentru susinerea acestui tip de politic, n ara noastr, a fost adoptat Legea nr.

151/1998 privind dezvoltarea regional. Legea stabilete opt regiuni de dezvoltare, reprezentnd structuri fr personalitate juridic, menite s joace un rol important n dezvoltarea economicosocial a Romniei. Fiecare regiune este condus de un Consiliu pentru dezvoltare regional, care are un preedinte i un vicepreedinte. Aceste funcii se ndeplinesc prin rotaie, pentru un mandat de un an, de ctre reprezentanii judeelor, care sunt desemnai de acestea. Consiliul este alctuit din preedinii consiliilor judeene i cte un reprezentant al consiliilor locale municipale, oreneti i comunale. La lucrri poate lua parte i prefectul judeului, care, ns, nu are drept de vot. Legea precizeaz criteriile de stabilire a zonelor defavorizate i structurile de coordonare ale regiunilor de dezvoltare. Pentru aceste zone se acord o serie de avantaje agenilor economici care investesc i creaz noi locuri de munc, cum ar fi: reducerea cu 50% a impozitului pe profit, impozitului pe salarii i scutirea de taxe vamale. Apariia acestei legi a jucat un rol deosebit n crearea Ageniei Naionale de Dezvoltare Regional i Ageniilor Regionale de Dezvoltare; prin intermediul acestora se deruleaz programe de dezvoltare local i se administreaz fonduri europene destinate dezvoltrii economico-sociale a rii noastre. STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs

Curs 6 Resursele in administratia publica 1.Resusrele umane 2.Resursele materiale 3.Resursele financiare Capacitatea administrativa reprezinta ansamblul resurselor materiale, instituionale i umane de care dispune o unitate administrativ-teritorial, precum i aciunile pe care le desfoar aceasta pentru exercitarea competenelor stabilite de lege. Capacitatea administrativ se evalueaz i se stabilete n condiiile legii. (art. 2 lit. b din Legea 195/2006 - legea-cadru a descentralizarii) In continuare vom defini si detalia aceste tipuri de resurse si vom prezenta importanta lor, cat si legatura dintre ele. 1.Resurse umane a)Personalul din adm pbl - fctionarii pbl ( regim juridic de drept public, se gasesc intr-o situatie legala) - personal auxiliar (incadrati cu contract individual de munca , regim de drept comun al muncii ; se gasesc intr-o situatie juridical subiectiva rezultata printr-un contract ce il leaga de colectivitatea ce il foloseste)

b) Fctia publica si evolutia sa Serviciul pbl ,ca autorit pbl cuprinde: competenta: mijloacele materiale si personalul Personalul ,este structurat pe compartimente,linii ierarhice si fctii.Dintre acestea numai unele apar ca fiind fctii pbl iar titularul unei fctii pbl e fctionarul pbl. In tara noastra calitatea de slujbas pbl e legata de institutia boieriei, care initial era pastrata in Reg. Organic. In prima jum a dec al XIX lea au aparut si primele preocupari din partea guvernantilor pt formarea unui corp de fctionari administrative.Apoi urmeaza o perioada indelungata pt fctia pbl romaneasca in care situatia legala a fctionarilor pbl nu este reglem unitary ci prin diverse legi si chiar dispozitii regulamentare. Const din 1866 consacra in art 93 pt prima oara principiul conform caruia Regele numeste sau confirma in fctiunile pbl potrivit legilor insa el nu putea crea o noua fctie fara o lege speciala O prima reglem cu character unitary e Legea privind statutul fctionarilor pbl din 1923 adoptata pe baza art 8 din Const. din 1923 care preciza ca legi speciale vor determina Statutul fctionarilor pbl. In sf dupa o jumatate de secol de regim centralizat si de calitatea de om al muncii pt fctionarul pbl, fundamentata pe Codul Muncii 1950 si a celui din 1972, in 1999 se adopta prin legea 188/1999 noul Statul al fctionarilor pbl,in conditiile statului de dr si democratic. Aparitia unei fctii pbl autonome in gestiunea puterilor pbl a dus la triumful capacitatilor asupra alegerii politice si in acelasi timp la dezv autonomiei administratiei. Fctia pulica reflecta de asemenea nivelul de centralizare de la nivelul unui stat ,in general. Conform Statului fctionarului pbl, exista cateva principii legale care stau la baza exercitarii fctiei pbl: legalitatii, impartialitatii, obiectivitatii, transparentei, eficientei si eficacitatii, responsabilitatii, orientarii catre cetatean, stabilitatii si subordonarii ierarhice. Fctiile pbl sunt clasifcate in : - fctii pbl generale( asamblul atrib si responsab. Cu caracter general si comun tuturor autorit si instit pbl in vederea realizarii competentelor lor generale ) - fctii pbl specifice( realizarea competentelor lor specifice) Fctiile pbl pot fi clasif si pe clase :I , II , III , care sunt def in raport cu studiile necesare ocuparii fctiei pbl - clasa I studii superioare de lunga durata ,absolvire cu diploma de liceenta sau echivalenta - clasa II studii de scurta durata,absolvire cu diploma

- clasa III studii medii liceale, absolvire cu diploma In fctie de nivelul atributiilor titularului fctii pbl : - categ inaltilor fctionari pbl - persoanele numite in fctiile pbl de secretar general si secretar adjunct al Guv. De consilier de stat, de secretar general si secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale adm pbl centrale,de prefect,subprefect, de secretar general al prefecturii, secretar general al judetului si al municiupiului Buc., director general din cadrul ministerelor di al celorlalte organe de specialitate ale adm pbl centrale - poate fi orice persoana care indeplineste cond. prezavute de lege pt recrutarea unui fctionar : studii superioare de lunga durata + diploma de liceenta, a absolvit programe de formare specializata si perfectionare in adm pbl sau alte domenii de activ, ori a dobandit titlul stiintific de doctor in specialitetea fctiei pbl respective,are cel putin 7 ani vechime in specialitatea fctiei si promovat concursul organizat pt ocuparea fctiei - numirea se face in fctie de nivelul autorit adm pbl la care isi desfasoara activ, de actre Guvern ,prim-ministru, ministrul adm si internelor,ministrul/ conducatorul autorit /instit pbl respective - categ fctionarilor pbl de conducere - fac parte pers numite in fctiile pbl de secretar al municipiului,sectorului municipiului, al orasului si al comunei,de director general,director si director adjunct din aparatul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate al adm pb;l centrale,director executiv si director executiv adjunct al serviciilor pbl desconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale adm pbl centrale. - actioneaza in cadrul adm pbl sub autoritatea unui fctionar pbl ierarhic superior /unui demnitar - categ fctionarilor pbl de executie - din cls I, cuprinde pers numite in fctiile pbl de expert,consilier,inspector,consilier juridic,auditor ; cls II , fctionarii pbl de executie,persoanele numite in fctia de referent de specialitate, cls III. fctia de referent. Alaturi de aceste fctii, a fost creata o noua fctie pbl specifica cu statut special, managerul pbl - numirea : se face prin actul adm al conducatorului autorit/instit pbl, la propunerea ANFP - isi desf activitatea sub directa coordonare a unui inalt fctionar pbl din cadrul

autorit/instit pbl respective/ daca nu exista o astfel de fctie sub coordonarea fctionarului pbl de conducere situat pe cel mai inalt nivel - atrib si responsab sunt stabilite de superiorul ierarhic al acestuia cu consultarea Comisiei pt manageri pbl - promovarea se face succesiv in grade profesionale pe baza vechimii si in urma deciziei Comisiei c) Organisme de gestiune a fctiei pbl Agentia Nationala a Fctionarilor Publici - organ de specialitate al adm pbl, cu personalitatea juridica ; condusa de un presedinte, cu rang de secretar de stat , numit de catre primul ministru la propunerea ministrului adm si internelor - atributii : - elab de politici si strategii privind managementul fctiei pbl si al fctionarilor pbl - elab si avizarea proiectelor de acte normative referitoare la fctia pbl si fctionarii pbl - monitorizarea si controlul modului de aplicare a legislatiei care priveste fctia pbl si fctionarul pbl in cadrul autorit si inst pbl. - elab proiectelor de lege prvind stabilirea unui sistem unitar de salarizare pt fctionari pbl. - anual intocmeste rap cu privire la managementul fctiilor pbl si al fctionarilor pbl, pe care l prezinta Guv. d) Conditiile generale de acces la fctia pbl - accesul e deschis ,potrivit dispozitiilor constitutionale oricarui cetatean roman care are domiciliul in tara ,fara privilegii si discriminari, in cond stab de lege. - ocuparea unei fctii vacante se poate realiza prin : promovare, transfer, redistribuire si concurs e) Formarea si perfectionarea pregatirii fctionarilor pbl - continutul cursurilor de pregatire sunt in general de cultura juridica si politica. Fctionarul continua pe parcursul intregii sale cariere,perfectionarea pregatirii sale profesionale, scopul fiind necesitatea la adaptarea la toate schimbarile ce pot interveni astfel incat fctionarul sa poata indeplini orice noua sarcina in conditii de eficienta, de asemenea perfectionarea constituie un instrument de promovare sociala . f) Cariera fctionarului pbl - potrivit statutului sau, fctionarul poate sa exercite in cadrul adm pbl o fctie pbl definitiva,cu caracter permanent ceea ce ii poate oferi realizarea unei cariere in cadrul fctiei pbl.

- cariera = intreaga perioada in care un fctionar pbl desfasoara exercitiul fctiei pbl de la numirea si la depunerea juramantului de credinta si pana la iesirea din serviciu ,de regula o dat acu pensionarea. - fctionarul poate parasi definitiv autorit /instit pbl prin : - delegare, indeplinirea anumitor activitati in afara corpului unde isi desf activitatea,pt o scurta per de timp dar in interesul acestuia sau al autorit respective ; modif raport de serviciu pe o per de max 60 zile,pastrandusi in acest timp fctia pbl si salariul - detasare , o procedura prin care fctionarul urmeaza sa si desfasoare activ in afara corpului sau in interesul autorit pe o per de cel mult 6 luni ; modif provizorie a rap de serviciu , putand fi dispusa numai daca pregatirea profesionala a acestuia corespunde atributiilor si responsab fctiei pbl pe care urmeaza sa fie detasat ; isi pastreaza fctia si salariul. - mutarea definitiva a fctionarului n cadrul altui compartiment se aproba ,cu acordul acestuia in scris,de catre conducatorul autorit. In care isi desf activitatea - mutarea temporara , se dispune motivat in interesul autorit, de catre conducatorul acestuia pe o per de max 6 luni. - transferul, schimbarea definitiva a exercitarii fctiei pbl la un alt corp ori la o alta autorit pt care sunt indeplinite cond. specifice prevazute in fisa postului ; se poate face in interesul serviciului,cu acordul scris al fctionarului/ la cererea acestuia, numai intr-o fctie echivalenta. - incheierea definitiva a carierei : decesul/ la data comunicarii deciziei de pensionare / prin eliberarea din fctie( acordul partilor)/ destituire/ demisie. 2. Resusele materiale Utilizarea rationala a resurselor materiale a) eficienta muncii : creste atunci cand actiiv adm pbl se realizeaza in sedii,dotate corespunzator pt dezv in conditii normale de lucru,randament,acces si utilizare; sediul tre sa fie lumios,incazit coresp,curat,protejat impotriva zgomotelor,umiditatii, sa aiba un aspect frumos si ingrijit. b) c) Folosirea rationala a bunurilor imobile Folosirea echipamentelor moderne : duce la sporirea preciziei datelor si

analizelor,economisirea de timp,reducerea sau pastrarea aceluiasi nr de personal,imbunatatirea productivitatii muncii,reducerea costurilor,usurarea muncii,cresterea eficientei relizarii pb.

d) Introducerea in activitatea adm pbl a mecanizarii si automatizarii , in scopul de a creste in mod rational randamentul fctionarilor pbl,dar si inlaturarea vechilor mentalitati, de ordin psihologic sau sociologic. e) Necesitatea cunoasterii de catre toti fctionarii din adm pbl a resurselor de care dispun in vederea obtinerii de economii. Asigurarea si gestiunea resurselor materiale Tot ce se cumpara din bani publici nseamna achizitie publica. n lipsa unei definitii legale a achizitiilor publice, le putem defini ca fiind procesul de a obtine produse, servicii si/sau lucrari n conformitate cu legislatia n vigoare. Legea-cadru din domeniul achizitiilor publice este OUG nr. 34/2006, intrata n vigoare la 30 iunie 2006. Achizitiile publice reprezinta una dintre activitatile cele mai sensibile ce se desfasoara la nivelul administratiei publice, ca si al institutiilor si intreprinderilor care functioneaza in sectorul public, si aceasta din cel putin trei puncte de vedere: - se cheltuiesc bani publici, a caror alocare presupune respectarea anumitor cerinte: transparenta, tratamentul egal, proportionalitate,. - decizia apartine unor decidenti alesi care in mod permanent sunt supusi unei duble presiuni (din partea alegatorilor si din partea profesionistilor). - aparent principiile de eficienta si eficacitate capata sensuri aparte daca avem in vedere faptul ca proprietatea publica nu stimuleaza eficienta ci castigul. Printre obiectivele pe care si le propune o institutie publica, se numara si asigurarea resurselor necesare, dintre care cele materiale ocupa o pondere importanta, achizitiile publice reprezentand doar o etapa a unui proces de asigurare a resurselor materiale in domeniul public. Resursele materiale necesare pot fi de natura: produselor, a materiilor prime, a utilajelor si echipamentelor, dar si a serviciilor: servicii de transport, de constructii, de consultanta si studii, etc. In conditiile economiei de piata, asigurarea resurselor materiale in domeniul public inseamna anumite relatii ce se caracterizeaza astfel: - sunt relatii de transfer (de schimb) intre diferite firme si o autoritate contractanta (autoritate publica, institutie publica) - sunt relatii economice prin care furnizorul urmareste obtinerea unui profit, iar beneficiarul urmareste obtinerea unui avantaj economic, care poate sa fie un cost sanatos (ce asigura cel mai bun raport calitate/cost) si uneori chiar a unei stari de profitabilitate - efectele economice se regasesc la nivelul activitatii beneficiarului, in sensul ca se pot satisface mai multe obiective, cu aceeasi valoare financiara - sunt raporturi economice care depind de raportul de putere ce exista intre furnizor si beneficiar. In acest caz, beneficiarul fiind in ultima instanta puterea publica statul, poate sa impuna anumite limite legale, reguli care trebuie respectate de catre furnizori, indiferent de puterea pe care o detin pe piata. Activitatea de asigurare a resurselor materiale are rolul de a armoniza interesele, uneori contrare ale celor doi parteneri (consumatorul si furnizorul). Activitatea de asigurare materiala n administratia publica, trebuie sa raspunda ntrebarilor: - Ce se cere? - Cnd se cere? - Ct se cere?

- Unde se cere? - Cum se cere? - La ce pret se cere? Respectand principiile ce definesc activitatea de achizitii publice ea trebuie sa se bazeze pe eficienta si eficacitate si nu exclusiv pe economisire. Astfel exista o noua viziune n elaborarea asigurarii materiale n administratia publica: sa devina o activitate preponderent comerciala, care sa fie capabila, ca pe baza cadrului legal, sa valorifice ct mai eficient oportunitatile pietei. In acest sens activitatea de asigurare cu resurse materiale trebuie privita din doua perspective: - pe termen scurt cand preponderenta o detin activitatile de asigurare a materialelor ( achizitia publica ) - pe termen lung cand preponderenta o detin activitatile de studii de piata, prin care sa se valorifice cat mai bine nevoia publica de a cumpara. Definitie: Asigurarea si gestiunea resurselor materiale in administratia publica este acea functie a autoritatii, institutiilor si intreprinderilor publice, ce are drept obiect asigurarea nevoilor de consum pe termen scurt, respectiv fundamentarea unor decizii eficiente in functie si de posibilitatea de aprovizionare pe termen lung. Particularitatile asigurarii resurselor materiale in administratia publica sunt date de: a) diversitatea beneficiarilor publici b) modul specific de cumparare (achizitie) in administratia publica; c) restrictiile legislative; d) activitatea de marketing in cazul pietelor publice; e) caracteristicile cumpararilor in administratia publica. Beneficiarii publici ai asigurarii resurselor materiale se pot grupa astfel: 1. colectivitati nationale si locale 2. intreprinderi si institutii publice cu caracter industrial si comercial Colectivitatile nationale si locale: - Statul ca principala colectivitate la nivel national - Colectivitatile locale propriu-zise: - judetul - municipiul - orasul - comuna 3. Resursele financiare Resursele financiare reprezinta totalitatea mijloacelor banesti necesare realizarii obiectivelor economice si sociale intr-un interval de timp determinat. Ele sunt structurate in: venituri proprii (venituri extrabugetare - taxe, incasari din vanzarea unor publicatii, chirii), venituri primite ca alocatii de la buget si subventii pt activitati autofinantate. SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE

1. Definitia resurselor financiare publice, continut i factori de influenta; 2. Gruparea resurselor financiare publice; 3. Indicatori de nivel i structura. 1. Resursele financiare sunt mijloacele baneti necesare pentru realizarea unor anumite obiective intr-un anumit domeniu. Resursele financiare ale societatii includ i resursele financiare publice. Resursele financiare publice includ: - Resursele financiare constituite la nivelul administratiei publice centrale; - Resursele financiare constituite in bugetul asigurarilor sociale de stat; - Resursele financiare constituite in fondurile speciale anexate la bugetul de stat sau la bugetul asigurarilor sociale de stat; - Resursele financiare constituite la nivelul bugetelor locale (judete, orae, comune); - Resursele financiare constituite la nivelul intreprinderilor de stat (R.A. sau societatilor cu capital de stat); - Resurse financiare constituite la nivelul bugetelor institutiilor publice autonome; - Resurse financiare constituite la nivelul organismelor internationale cu participarea cotizatiilor statelor membre. Factorii care influenteaza nivelul i structura dinamicii resurselor financiare publice sunt: a. Principalul factor il reprezinta cheltuielile publice. Este un factor politic complex care presupune definirea obiectului de politica economica, sociala, culturala, financiara, de aparare, de reprezentare diplomatica in strainatate. b. Al doilea factor este factorul economic nivelul PIB-ului i dinamica acestuia. Acesta este cel mai important factor care influenteaza volumul resurselor din punct de vedere potential. c. Al treilea factor este factorul social (demografic). Acest factor presupune modul in care populatia contientizeaza faptul ca participarea la formarea resurselor este necesara. Factorii demografici - crete populatia, crete i numarul contribuabililor. 2. Gruparea resurselor financiare dupa: - Continutul economic in raport cu alimentarea bugetului public; - Locul de formare;

- Regularitatea cu care se formeaza; - Nivelul bugetului public pe care il alimenteaza. Dupa continutul economic in raport cu alimentarea bugetului public: a. Resurse obligatorii b. Resurse de trezorerie c. Imprumuturi de stat d. Emisiune baneasca fara acoperire. a. Resursele obligatorii sunt prelevarile instituite de stat sub forma fiscala sau nefiscala, le gasim in clasificarile bugetului i in legile bugetare. In mod normal ele ar trebui sa acopere necesarul pentru efectuarea cheltuielilor. In bugetul de stat resursele financiare sunt numite venituri i prezinta urmatoarea structura: 1. Venituri curente, din care: A.1. Venituri fiscale: - impozite directe (impozitul pe profit, pe salarii, alte impozite directe) Ex: impozitul pe dividende de la societatile comerciale. - impozite indirecte (TVA, accize i impozite pe circulatie, taxe vamale, alte impozite indirecte); Ex: majorari i penalizari, taxe pentru eliberarea de licente. A.2. Venituri nefiscale: - varsaminte din profitul net al R.A. - varsaminte de la institutiile publice. Ex: taxe de metrologie, taxe consulare, taxe pentru analize de laborator in cadrul institutiilor sanitare, taxe privind protectia mediului, venituri provenite din activitatea de combatere a daunatoarelor. A.3. Alte venituri: - venituri care se obtin prin amenzi, restituiri de fonduri din finantarea anterioara, varsaminte din dividendele incasate de FPS. 2. Venituri din capital:

- venituri obtinute din valorificarea unor bunuri ale statului; - venituri din valorificarea unor institutii publice; - venituri din valorificarea stocurilor de rezerva i de mobilizare; - venituri din privatizare. 3. Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate: - Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru finalizarea unor obiective realizate prin conventii bilaterale (acorduri inter-guvernamentale). - Incasari din rambursarea imprumuturilor pentru finantarea lucrarilor agricole. - Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru constituirea fondului graului 500 mld. lei. - Incasari din rambursarea imprumuturilor acordate pentru acoperirea arieratelor catre RENEL i ROMGAZ. Arierat financiar inseamna o stare de incapacitate de plata, genereaza blocaj financiar. b. Resurse de trezorerie Trezoreria statului este institutia publica componenta a ministerului de finante care are 2 functii: -de casier public -de bancher. In Romania functioneaza din 1993. Resursele de trezorerie nu sunt resursele inscrise in bugetul public, ci ele asigura echilibrul permanent (zilnic) dintre lichiditatile baneti constituite in casierii publice (la trezorerie) i platile exigibile (scadente) evidentiate in trezorerii (conturile unitatilor publice). Resursele de trezorerie sunt: - imprumuturi pe termen scurt fara dobanda acordate de Banca Nationala. Ele sunt limitate conform legii finantelor publice, legii bancare i legii bugetare. Ele urmaresc sa se ramburseze din incasarile ulterioare ale veniturilor. - emisiuni de titluri de stat (bonuri de tezaur) care se pun in vanzare prin licitatie publica prin intermediul Bancii Nationale. Sunt purtatoare de dobanda la termen de 3 luni. Valoarea nominala

precum i pretul titlului respectiv se stabilesc prin ordinul Ministerului de finante, emis pentru seria titlurilor puse in vanzare. c. Imprumuturi de stat pe termen de cel putin 1 an pe baza unei legi speciale. Imprumuturile de stat servesc i la echilibrarea bugetara anuala. d. Emisiunea baneasca fara acoperire Teoretic (dar i practic) se poate face apel de catre guvern la Banca Nationala pentru emisiune monetara, pentru procurarea de venituri necesare pentru echilibrarea bugetuluipublic. Emisiunea baneasca, in acest caz, legata direct de deficitul bugetar este fara acoperire (in bunuri). Folosirea acestui mecanism in acest scop este interzisa prin Legea finantelor publice. In plus i organismele internationale bancare controleaza respectarea acestei restrictii. Cauza: o astfel de emisiune este generatoare de inflatie. Dupa locul de formare resursele financiare se impart in: a. interne : - venituri fiscale: - directe; - indirecte; - venituri nefiscale; - imprumuturi de stat; - emisiuni de stat; - alte venituri. b. externe: - imprumuturi de stat; - ajutoare financiare nerambursabile; - alte venituri. Dupa regularitatea formarii lor: a. resurse ordinare: alimenteaza permanent bugetul public b. resurse extraordinare: resursele la care se apeleaza in mod exceptional pentru acoperirea golurilor bugetare anuale, pentru refinantarea datoriei publice. Acestea sunt: - imprumuturi de stat;

- emisiunea monetara fara acoperire. Dupa nivelul bugetului public, resursele financiare publice se grupeaza in functie de nivelul la care se constituie, respectiv nivelul bugetului la care se constituie conform Legii finantelor publice.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs CURS 7 SI 8 Curs 7 - 8 Formele fundamentale ale administratiei publice (I) 1.Serviciile publice ale administratiei publice 1.1. Bunurile si serviciile publice - notiune, trasaturi si principii 1.2. Modaliti de organizare i gestionare a serviciului public 2.Serviciul de asigurare a ordinii publice - metode de realizare a poliiei administrative 3.Criterii de clasificare a serviciilor publice 4.Formele de organizare a serviciilor publice si regimul juridic aplicabil serviciilor publice

1.Serviciile publice ale administratiei publice 1.1. Bunurile i serviciile publice Bunurile publice Nevoile resimite la nivelul colectivitii, ca de exemplu: nevoia de aprare naional, nevoia de protecie social etc. sunt satisfcute pe seama unor bunuri publice. Bunurile publice furnizate prin intermediul unei mecanism de tip non-pia sunt considerate expresie a interveniei statului n vederea corectrii eecului pieei. Bunurile publice pure sunt bunuri de care se bucur toat lumea, n comun, astfel nct, consumarea unui asemenea bun de ctre individ nu afecteaz consumul aceluiai bun de ctre un alt individ. Spre deosebire de bunurile private, bunurile publice pure se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: 1oferta pentru bunul public pur este neconcurenial , n sensul c, la un anumit cost al bunului sau serviciului, consumul bunului respectiv de ctre un nou consumator nu va afecta beneficiile obinute de ctre ceilali consumatorii deja existeni. Cu alte cuvinte, aceast caracteristic a bunurilor publice pure semnific faptul c, att costul marginal

(Cmg), pentru productor, ct i beneficiul marginal (Bmg), pentru consumator, vor fi zero. De asemenea, prin prisma acestei caracteristici, se mai poate specifica faptul c bunurile publice pure, spre deosebire de cele private, sunt indivizibile , n sensul c sunt consumate n aceeai cantitate de ctre toi consumatorii. 2a doua trstur a bunurilor publice pure o constituie faptul c nu poate fi exclus nici un individ de la consumul acestor bunuri (nonexcludere). n acest sens, pot fi formulate urmtoarele argumente care justific imposibilitatea excluderii indivizilor de la consumul bunurilor publice: 3 nu este posibil excluderea din punct de vedere tehnic. Costurile de excludere ar fi foarte mari i nu ar fi justificate din punctul de vedere al raiunii economice. 4nu este posibil excluderea din punct de vedere economic i social. Accesul la bunurile i serviciile publice este astfel liber i nelimitat. Este nelimitat n sensul c ar fi foarte dificil de controlat consumatorii acestora i, mai ales, de interzis celor care nu pltesc impozite s le consume. Accesul este liber pentru c, poate n mod paradoxal, cantitatea disponibil din bunul sau serviciul respectiv nu scade, atunci cnd acesta este consumat de catre un individ oarecare. n acest context, apare problema pasagerului clandestin (engl. free-rider). Chiar dac bunurile publice pure sunt considerate a fi distribuite n mod gratuit societii, nu trebuie uitat faptul c indivizii au obligaia prevzut, prin Constituie, de a plti impozite, taxe i contribuii, care pot reprezenta un pre al bunurilor publice pure, de care beneficiem cu toii . n condiiile n care anumii indivizi nu i achit obligaiile fiscale fa de stat, dar beneficiaz de servicii, precum cele de aprare naional, acetia se transform n asa-numiii pasageri clandestini. Acel bun care ntrunete simultan cele dou trsturi de neconcurenialitate i nonexcludere, este considerat un bun public pur. Exemplul clasic de bun public pur este cel al aprrii naionale, considerat ca atare de mai muli teoreticieni (Epple i Romano, 2000; Gruber, 2005), prin prisma modului de finanare a acestor servicii (nu se produce excludere) i prin prisma lipsei de rivalitate dintre consumatori, i chiar productori. ntr-o alt accepiune, bunurile publice de acest tip sunt considerate bunuri pe care orice consumator, chiar dac dorete sau nu, le consum. Alturi de bunurile cu capacitate limitat, care sunt rivale n consum, dar care nu exclud de la consum, mai exist i acele bunuri care nu sunt rivale n consum, dar de la al cror consum sunt exclui anumii indivizi. Este vorba despre aa-numitele bunuri publice de club (engl. club goods). Aceast categorie cuprinde acele bunuri de care beneficiaz doar un grup limitat de indivizi, ceilali beneficiind de ele doar prin intermediul externalitilor, deci, indirect sau deloc. n aceast categorie sunt incluse, de exemplu, bunurile publice locale furnizate de ctre autoritile administrativ teritoriale, care sunt accesibile numai comunitii respective, cum de pild ar fi: transmisiunile radio locale sau evenimentele sportive locale netelevizate. Acest tip de bunuri a fost studiat pentru prima oar de ctre Tiebout. Aceste dou tipuri de bunuri publice, cele cu capacitate limitat i cele de club ntrunesc, aa cum am artat mai sus, trsturi specifice att bunurilor publice pure, ct i bunurilor private. Aceste categorii intermediare sunt denumite de numeroi teoreticieni (Hillman, 2003; Gruber, 2005; Hyman, 2005) bunuri publice impure. Alturi de bunurile publice, se mai poate vorbi i despre bunurile mixte sau bunurile cvasipublice. Aceste bunuri sunt, de fapt, externaliti ale bunurilor private.

De exemplu, dac cineva beneficiaz de pregtire profesional apelnd la serviciile unei firme care furnizeaz astfel de programe, contra cost, se poate considera c bagajul de cunotine dobndit ca urmare a programului de pregtire urmat poate conduce la creterea eficienei activitii desfurate de ctre individul nostru i, prin urmare poate avea efecte favorabile asupra activitii desfurate la nivelul ntregii firme angajatoare. Pentru firm, aceasta este o externalitate, un bun cvasipublic, care spre deosebire de bunurile publice nu este distribuit prin intermediul bugetului public. Tipologia bunurilor

Bunuri private pure

Bunuri publice cu capacitate limitat, supuse agomerrii, Costuri de excludere mici Produse de firme private; guvern; firme posibilitate de excludere de la private aflate sub contracte consum

guvernamentale Bunuri consumate colectiv dar supuse Distribuite prin intermediul pieei sau aglomerarii stabilite prin decizii guvernamentale Produse de firme private guvern; firme private Finanate din venituri provenite din vnzari aflate sub contracte guvernamentale sau impozite Se poate stabili un pre Finantate din venituri provenite din vnzari sau din venituri provenite din impozite

Bunuri publice cu capacitate de Bunuri publice pure excludere prin pre Costuri de excludere mari
Produse de firme private; guvern; firme private aflate sub contracte guvernamentale Distribuite prin intermediul pieei; consumul este disponibil n limita cantitii i calitii solicitate de colectivitate Se poate stabili un pre Exist o legtur ntre plata preului i utilizarea bunului Finantate din venituri provenite din vnzari sau din venituri provenite din impozite Sursa: Hyman (2005)

Produse de ctre guvern sau firme private (contractate de guvern) Nu se poate stabili un pre pentru aceste bunuri Canitatea i calitatea sunt stabilite pe baza deciziilor colective Finanate din impozite, taxe i contribuii

Serviciile publice Administraia public este neleas n sens material ca un ansamblu de aciuni prin care sunt asigurate interese publice generale. n coninutul administraiei publice se disting mai multe categorii de aciuni prin care se realizeaz acest interes general.

Doctrina clasic privind administraia public consider, c n condiiile acestea putem identifica doua tipuri fundamentale de activiti: 1.serviciul public (activiti de prestare a serviciului public); 2.serviciul de asigurare a ordinii publice. tiina modern pleac de la premisa c nu exist activiti de natur administrativ, c administraia nu nseamn o list definitiv de activiti, valabil n oricare societate. n tiina modern se consider c sunt administrative activitile care vizeaz asigurarea unui interes public aa cum a fost acesta conturat, acceptat de ctre puterea politic. Cu privire la conceptul de serviciul public are mai multe teorii (7 teorii). Una dintre acestea, dezvoltat la nceputul sec. XX, consider ca fiind serviciul public ntreaga activitate a statului. Potrivit acestei teorii un serviciu public de legiferare este unul de distribuie a justiiei, unul de organizare a executrii i de executare incomplet a legii. Aceast teorie nu i-a gsit muli adepi, tiina reinnd asociarea conceptului de serviciu public drept putere executiv de administraie public. Serviciul public reprezint o activitate de organizare a unor interese generale ale colectivitii n mod regulat i continuu, desfurat de ctre autoritatea administrativ. Cu privire la interesele generale trebuie asigurate prin servicii care se refer la conceptul de nevoie public. Nevoile publice, ca nevoi sociale, rspund intereselor unor grupuri umane, nu reprezint n ntregul lor interese publice. Aprecierea interesului public, alegerea din ansamblul nevoilor sociale a acelora calificate care reprezint interes public este apanajul puterii politice din societate. Deintorul puterii politice va aprecia n funcie de doctrine, de politica promovat cror nevoi punlice le d caracterul de interes general i fa de care i asum obligaia de asigurare. Administraia va asigura interesele generale prin constituirea de serviciu public, prin desemnarea unor activiti ca avnd acest caracter. Trsturi generale ale serviciului public - urmrete satisfacerea unor interese publice generale - apartinena serviciului public la un deintor al puterii de a administra treburi publice (nu pot aparine particularilor, ci statului sau colectivitilor teritoriale locale organizate juridic) La baza serviciilor publice stau o seam de principii: a)principiul continuitii activitate regulat, continu. b)principiul neutralitii administraia trebuie s se raporteze n mod egal la oricare dintre clienii beneficiari ai serviciului public. c)principiul adaptabilitii serviciile publice vor trebui s fie asigurate flexibil, s se moduleze dup noile evoluii n materia nevoilor publice. Serviciile publice pot fi grupate n mai multe categorii, dup obiectul lor: a)servicii publice administrative (starea civil, educaie, autorizare) b)servicii publice industriale i comerciale (distribuirea energiei, alimentarea cu ap, transportul pe calea ferat, epurare, canalizare)

Toate aceste servicii publice se deosebesc prin regimul juridic aplicabil prestrii acelor servicii. Serviciile administrative sunt puse la dispoziie publicului n baza normelor dreptului public. Serviciile industriale i comerciale sunt asigurate n regim de drept privat. Administraia efectueaz servicii publice prin forme organizaionale specifice: instituii publice i regii autonome. Serviciile publice administrative sunt asigurate prin instituii publice, crora li se aplic regimul de drept public att n organizare, funcionare, ct i n raporturile cu beneficiarii serviciului public. Regiile autonome asigur servicii comerciale pe baz de contract privat. Sectorul public ofer numeroase bunuri i servicii pe care le furnizeaz pieei i sectorul privat sau pe care acesta din urm ar putea s le asigure dac nu ar fi reglementri contrare. Principalele deosebiri dintre bunuri i servicii Bunuri Servicii 1. Caracter material 2. Stocabile 3. Pot fi analizate nainte de a fi cumprate 4. Pot fi revndute 5. Transfer de proprietate 6. Consumul este precedat de producie 7. Pot fi transportate 8. Producia, vnzarea, consumul se desfoar n locuri diferite 9. Doar fabricantul produce 10. Produsul poate fi exportat 11. Cumprtorul este puin implicat 12. Controlabile prin standard 13. Complexitate tehnic 14. Variabilitate relativ mic Imateriale Nestocabile Nu exist nainte de cumprare Nu pot fi revndute Nu se transfer Simultaneitate Nu pot fi transportate Se desfoar n acelai loc Clientul particip la producie. Serviciul nu se export, doar sistemul de servicii Mult implicat Puin controlabile Puin complexe Variabilitate mare

Pornind de la aceste elemente distinctive dintre bunuri i servicii, majoritatea specialitilor privesc serviciile ca un sistem de utiliti, n care beneficiarul cumpr sau folosete nu un produs, ci o anumit utilitate, care-i ofer anumite avantaje (neconcretizate n majoritatea cazurilor ntr-un bun material) destinate satisfacerii unor nevoi personale sau sociale. Este ns foarte dificil s se realizeze o delimitare clar ntre bunuri i servicii, ntruct achiziionarea unui bun include i un element de serviciu, dup cum achiziionarea unui serviciu, presupune, nu de puine ori, prezena unor bunuri tangibile.

De exemplu, autoturismul este considerat un bun, dei el este cumprat pentru serviciul pe care-l ofer (transport); totodat acesta este nsoit la cumprare de servicii cum ar fi garania sau facilitile financiare. Definiia dat de Asociaia American de Marketing: serviciile reprezint activiti, beneficii sau utiliti care sunt oferite pe pia sau prestate n asociere cu vnzarea unui bun material. innd cont de cele prezentate, putem considera c serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile imateriale i intangibile, destinate satisfacerii unei nevoi sociale. a.Serviciile publice centrale Serviciile publice cu caracter de stat sunt realizate i furnizate de administraia central. Ca urmare, instituiile publice centrale prestatoare de servicii publice centrale sunt: 1Preedinia Romniei prin administraia prezidenial; 2Guvernul prin aparatul de lucru al Guvernului; 3Administraia central de specialitate prin intermediul ministerelor, autoritilor subordonate ministerelor i autoritilor autonome. De asemenea, conform legii nr 195/2006 privind descentralizarea, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale stabilesc standardele de calitate n furnizarea serviciilor publice descentralizate, pe care autoritile administraiei publice locale sunt obligate s le ndeplineasc. b.Serviciile publice locale Serviciul public local reprezint un ansamblu de activiti organizate i autorizate de autoritile administraiei publice locale pentru satisfacerea unor nevoi de interes public general. Serviciul public local are urmtoarele caracteristici : 1este un organism specializat care satisface un interes public; 2se nfiineaz prin lege sau pe baza legii; 3activitatea se desfoar n realizarea puterii publice; 4desfoar o activitate continu i ritmic, dup un program prestabilit i adus la cunotina public; 5patrimoniul i baza material necesar desfurrii activitii se asigur n principiu din patrimoniu public local sau din bugetul local; 6egalitatea tuturor cetenilor n primirea serviciilor publice; n vederea asigurrii serviciilor publice de interes local, autoritile administraiei publice locale exercit, n condiiile legii, competene delegate*, competene exclusive** i competene partajate***. Autoritile administraiei publice locale, n exercitarea competenelor exclusive, au dreptul de decizie i dispun de resursele i mijloacele necesare realizrii acestora, cu respectarea normelor legale n vigoare. Autoritile administraiei publice locale de la nivelul oraelor i comunelor exercit competene exclusive privind: a) administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului;

b) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local; c) administrarea instituiilor de cultur de interes local; d) administrarea unitilor sanitare publice de interes local; e) amenajarea teritoriului i urbanism; f) alimentarea cu ap; g) canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale; h) iluminatul public; i) salubrizarea; j) serviciile de asisten social cu caracter primar pentru protecia copilului i pentru persoane vrstnice; k) serviciile de asisten social cu caracter primar i specializate pentru victimele violenei n familie; l) transportul public local de cltori; m) alte competene stabilite potrivit legii. Autoritile administraiei publice locale de la nivelul oraelor i comunelor exercit competene partajate cu autoritile administraiei publice centrale privind: a) alimentarea cu energie termic produs n sistem centralizat; b) construirea de locuine sociale i pentru tineret; c) nvmntul preuniversitar de stat, cu excepia nvmntului special; d) ordinea i sigurana public; e) acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate n dificultate; f) prevenirea i gestionarea situaiilor de urgen la nivel local; g) serviciile de asisten medico-social adresate persoanelor cu probleme sociale; h) serviciile de asisten social cu caracter primar pentru persoane cu dizabiliti; i) serviciile publice comunitare pentru evidena persoanelor; j) administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul comunelor; k) alte competene stabilite potrivit legii. Serviciile publice pot fi organizate de : 1instituii publice; 2regii autonome sub autoritatea local ; 3societi comerciale sub autoritatea public local ; Dup modul de finanare al serviciilor publice se disting 3 categorii: 1servicii publice locale finanate integral din bugetele locale; 2servicii publice locale finanate parial din bugetele locale ; 3servicii publice locale care se autofinaneaz din propriile venituri ;

1.2. Modaliti de organizare i gestionare a serviciului public Ca modaliti majore de organizare i gestionare a serviciului public, n general, se pot distinge: gestiunea direct i gestiunea delegat. A. Prin gestiune direct, sau regie, se neleg acele cazuri n care colectivitatea statal sau local, prin autoritile sale reprezentative, asigur ea nssi serviciul public sau l transfer unei instituiei publice strns legat de autoritatea administrativ respectiv.

a) Regia direct n acest sistem, serviciul public este nglobat activiti directe a autoritii administrative, fr o individualizare administrativ sau financiar. n principiu, regia direct este rezervat serviciilor administrative, iar organizarea i conducerea serviciului sunt asigurate de ctre autoritile fireti ale colectivitii. b) Regia depersonalizat n acest sistem, serviciul public va fi asigurat de ctre administraie, care constituie un organism distinct dar fr personalitate juridic. Acest tip de regie este n general, specific serviciilor publice industriale i comerciale. Regia dispune de o individualizare financiar n cadrul bugetului local, sub forma unui buget anex. c) Regia autonom n ipoteza regiei autonome administraia desprinde o parte din patrimoniul su i creaz o entitate nou nzestrat cu personalitate juridic, dar aflat n subordinea sa. Aceast entitate capt o autonomie gestionar, i se permite s ncaseze tarife din care trebuie s-i acopere cheltuielile. Regia autonom dispune de un buget autonom, supus principiului echilibrului i regulilor contabilitii publice. B. Prin gestiunea delegat, administraia ncredineaz dreptul de exercitare a dreptului public sub supravegherea sa unui particular pe baza unui contract administrativ. a) O form de realizare a gestiunii delegate este concesionarea serviciului public ctre o entitate privat. ntotdeauna, delegarea gestiunii n serviciul public trebuie s fac obiectul deliberrii administraiei respective, care este obligat s ntocmeasc un ansamblu de cerine i de standarde pe care concesionarul s le respecte. Aceste cerine sunt nscrise ntr-un caiet de sarcini, pe care administraia public trebuie s-l adopte odat cu hotrrea de a gestiona n aceast gestiune serviciul public. b) O alt modalitate de delegare a serviciului public de ctre particulari este participarea asociaiilor, a fundaiilor ca entiti fr scop lucrativ la realizarea unor sarcini publice: coala particular sau o asociaie care acioneaz pentru sprijinirea unor persoane cu handicap, etc. Pentru o astfel de ipotez, administraia public are dreptul s stabileasc standardele care trebuie repsectate n asigurarea serviciului public. Administraia este chemat s verifice dac asociaia sau fundaia respectiv este capabil s ndeplineasc obiectivele pe care i le asum, administraia este chemat s verifice felul n care astfel de entiti nelucrative ndeplinesc efectiv serviciul asumat. Aceste entiti, fr scop lucrativ pot dobndi statut de utilitate public. Recunoaterea statului de utilitate public i confer asociaiei sau fundaiei unele avantaje cum ar fi: posibilitatea de a primi bunuri publice, pe care s le foloseasc n asigurarea serviciului public cu titlul de folosin gratuit, pe o perioad determinat de timp ori posibilitatea de a beneficia ce sume din bugetul public pe care s le utilizeze n asigurarea serviciilor respective. Se constat, c i n ipoteza asociaiilor si fundaiilor suntem n faa unei gestiuni delegate, serviciul public fiind ncredinat unei entiti din afara acesteia numai c ncredinarea nu se face prin contract ci prin act unilateral, ca act de putere public. 2.Serviciul de asigurare a ordinii publice - metode de realizare a poliiei administrative O alt form, pe care administraia o realizeaz este poliia administrativ. Cnd spunem poliie putem distinge doua sensuri: un sens material i unul formal. n limbajul comun, poliia este asociat cu acea a instituiei publice care desfoar activiti viznd ordinea public, sigurana pesoanelor. n limbajul tiinelor administrative poliia administrativ este un concept cu semnificaie mai larg. Poliia administrativ, ca form fundamental a administraiei,

reprezint un ansamblu de aciuni de dispoziie n principal, prin care este asigurat ordinea, rigoarea i respectarea legii. Activitatea de poliie administrativ este legat de conceptul de ordine public. Ordinea public, n societate, vizeaz meninerea siguranei persoanei, asigurarea linitii publice, protecia mediului etc. Pentru a asigura ordinea public administraia desfoar aciuni de poliie administrativ. Nu trebuie confundat poliia administrativ cu poliia judiciar. Poliia administrativ are un rol preventiv menit s asigure ordinea public. Poliia judiciar acionez postfactum, intervenia sa fiind menit s restabileasc ordinea public nclcat. Metode de realizare a poliiei administrative 1. Reglementarea presupune construirea unor norme generale care s organizeze activitatea n sesnsul asigurrii ordinii publice. ( Exemplu: circulaia pe drumul public este reglementat prin norme care stabilesc mersul pe partea dreapt a drumului public, conducerea autovehicolelor numai de ctre o persoan autorizat, regelemenatrea interseiilor etc.) 2. Autorizarea presupune aplicarea normelor generale la situaii individuale (ipoteza autorizrii unei adunri publice, autorizarea unei construcii) 3. Constrngerea exemplu : executarea silit. n anumite situaii, putem asista la extinderi excepionale ale puterii de poliie administrativ. n situaia strii de asediu, n situaii de urgen, de criz, puterile de poliie administrativ se extind, administraiile n numele ordinii publice putnd s limiteze exerciiul unor drepturi sau liberti publice. Puterea de poliie administrativ este limitat, are o seam de restricii, cea mai important fiind legea; ca activitate a administraiei publice i poliia administrativ trebuie s se conformeze cerinelor legii, s nu depeasc limitele admise de aceasta. Exercitarea puterii de poliie public, ca form de activitate a administraiei publice, presupune adecvarea procedeelor utilizate la finalitatea urmrit, presupunnd aadar nlturarea exceselor n exercitarea acestor puteri. De asemenea, exercitarea poliiei administrative este limitat de obligativitatea instituirii polibilitii de control al respectrii legii n acest proces. Exercitarea poliiei administrative, nsemnnd o constrngere a persoanelor, este necesar s existe i mecanisme pentru ca cel nemulumit s poat s declaneze cu jurisdicie care s verifice legalitatea demersurilor administraiei. Aadar, ordinea public asigur prin procedeele poliiei administrative nu poate s fie temei pentru abuz, pentru arbitrariu. Poliia administrativ trebuie neleas ca o dimensiune normal a activitilor de asigurare a intereselor generale, ca o dimensiune normal a administraiei publice. Aadar, poliia administrativ presteaz servicii prin care ndeplinete i n acelai timp vegheaz la respectarea ordinii publice, la respectarea legii. 3. Criterii de clasificare a serviciilor publice Serviciul public este un organism creat de catre stat, jude sau comun, cu o competen

i putere determinate, cu mijloacele financiare procurate din patrimoniul general al admnistraiei creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfacie incomplet i indeterminat. Serviciul public este mijlocul administraiei prin care se presteaz cetenilor servicii de interes general, n regim de putere politic. Infiinarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autoritilor deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea i functionarea lor constituie atributul autoritilor executive, adic al prefeciilor i primarilor. In categoria serviciilor publice se includ: 1Servicii publice cu caracter statal 2Servicii comunitare (infiinate la nivel local, dar i judeean) 3Serviciile publice de gospodrie comunal 4Alte servicii publice locale 5Servicii publice comerciale 6Servicii publice pentru activiti culturale Dupa natura serviciilor publice se disting : 1Servicii publice administrative(S.P.A.) 2Servicii publice industriale i comerciale(S.P.I.C) Dupa modul n care se realizeaz interesul general deosebim : 1servicii publice al cror scop este satisfacerea direct i individual a cetenilor 2servicii publice care ofer avantaje particularilor n mod indirect 3servicii publice destinate colectivitii n ansamblu Din punct de vedere al importanei sociale deosebim : 1servicii publice vitale (alimentare cu apa, canalizare) 2servicii publice facultative (amenajare parcuri i locuri de distracii, centre de informare etc.) Problema tipologiei serviciilor publice nu este nc pe deplin clarificat, existnd, n opinia specialitilor, criterii extrem de variate de clasificare. De aceea prezentm aici i alte cteva criterii, acestea fiind cele mai cunoscute n literatura de specialitate: 1.Dup obiectul de activitate: a. servicii publice administrative, acestea fiind realizate numai de stat prin instituiile sale (ex. servicii publice judiciare, de legiferare, de administrare a domeniului public) b. servicii publice industriale i comerciale- au ca obiect activitile cu caracter industrial i comercial (ex. serviciile de transport feroviar, de transport urban sau metrou , exploatarea liniilor de tramvai sau autobus) c. servicii publice de distribuire a apei , gazului i electricitii etc. 2. Dup scopul propus: a.servicii publice nfiinate de autoriti ale administraiei publice centrale i locale (ex. servicii publice de salubritate, de sntate, educaie) b.serviciile publice nfiinate de instituii publice centrale i locale (ex. servicii publice de nvmnt organizate n vederea reconversiei profesionale) c.regii autonome de interes local i naional (ex. Regia Autonoma de Transport Bucureti) n opinia altor autori de specialitate serviciile publice pot fi clasificate astfel: 1. Dup forma de organizare:

a. servicii publice care funcioneaz sub forma de organe ale administraiei publice (ex: ministerul Sntii, direciile judeene de sntate public etc.). Acestea i desfoar activitatea, de regul, n mod gratuit i din oficiu cu personal de specialitate, n mod continuu i ritmic i adopt sau emit acte administrative b. servicii publice care funcioneaz sub form de instituii publice (ex: Societatea Naional de Radio i Societatea Naional de Televiziune etc.). Se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz prin lege sau potrivit legii, de ctre Parlament, Guvern, ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de ctre consiliile judeene i locale. Ii desfoar activitatea fie gratuit, fie cu plat prin ncasarea unor taxes au tarife; numai unele dintre ele emit acte administrative (ex: diplome de absolvire, certificate medicale, atestate etc.) etc. c. servicii publice care funcioneaz sub form de regii autonome, societi i companii naionale de interes public. Se nfiineaz, reorganizeaz i desfiineaz prin hotrri ale guvernului sau ale consiliilor judeene i locale. i desfoar activitatea la cerere, contra cost i dup programe aduse la cunotiina celor interesai. 2. Dup obiectul lor de activitate a.servicii publice care au ca obiect pstrarea ordinii publice i aprarea naional- care sunt realizate de Ministerul Aprrii Naionale, MIRA, Ministerul Justiiei prin unitile lor deconcentrate n teritoriu b.servicii publice care au ca obiect activitile financiare i fiscale, realizate de M.F P. prin unitile deconcentrate n teritoriu c.servicii publice care au ca obiect nvmntul i cercetarea- realizate de Ministerul Educaiei i Cercetrii i prin unitile lor deconcentrate n teritoriu d.servicii publice care au ca obiect asigurarea social i sntatea colectivitii- care se realizeaz prin Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familie, Ministerul Sntii i prin unitile lor deconcentrate n teritoriu e.servicii publice care au ca obiect satisfacerea intereselor de art i cultur- se realizeaz prin Ministerul Culturii i Cultelor i unitile sale din teritoriu f.servicii publice care au ca obiect satisfacerea intereselor economice- care sunt realizate de Ministerul Economiei i Comerului, Ministerul Transporturilor, Construciilor i turismului, Ministerul Mediului i Gospodririi Apelor, Ministerul Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii Rurale etc., precum i prin companiile i societile naionale de interes public aflate n subordinea lor. 3. Din punct de vedere al gradului de extensie: b.servicii de importan naional c.servicii locale (de importan judeean, municipal, orenesc sau comunal) Conform Clasificrii Centrale a Produciei serviciile publice se regsesc n urmtoarele categorii : -SERVICII DE COMUNICAII -SERVICII DE INVMNT -SERVICII DE AMBIENT -SERVICII LEGATE DE SNTATE I SOCIALE -SERVICII DE TRANSPORT Clasificarea serviciilor din punctul de vedere al marketingului serviciilor Cea mai elaborat clasificare a serviciilor este cea propus de Christopher Lovelock care

are la baz ase combinaii bipolare de criterii, realiznd n fapt, tot attea tipologii ale serviciilor. Astfel : 1.Natura activitii de prestaie : a. serviciile tangibile- prin care se acioneaz fie asupra corpului uman (sntate, transport persoane, restaurant, frizerie-coafur etc.) fie asupra unor bunuri ( transport marf, reparaii, curtorii etc.) b. serviciile intangibile- prin care se acioneaz fie asupra minii omului (educaie, radio-TV, informaii, teatre etc.), fie se proceseaz informaii (bancare, juridice, asigurri) 2.Relaiile cu clienii : a.servicii livrate continuu- avnd la baz fie relaii ferme, formalizate (asigurri, TV, cablu, rel. bancare etc.), fie relaii neformalizate (poliie, iluminat public etc.) b.servicii livrate discontinuu (periodic)- fie prin relaii ferme, formalizate (telefonie prin abonament, teatre cu abonament, reparaii n garanie etc.), fie prin relaii neformalizate (nchiriere, pot, transport public, restaurant etc.) 3.Posibilitile de personalizare a serviciilor : a.servicii cu posibiliti mari de personalizare- (servicii juridice, servicii de sntate, servicii de taximetrie etc.) b.servicii cu posibiliti medii de personalizare- (educaie, programe de prevenire a mbolnvirirlor, telefonie, hotelrie etc.) c.servicii cu posibiliti reduse de personalizare- (transport public, spectacole sportive, teatre ambulante etc.) 4.Gradul de rigiditate a ofertei : a.vrful cererii poate fi satisfcut fr ntrzieri majore i n care gradul de fluctuaie a cererii n timp este larg (nalt)-(elecricitate, gaze naturale, telefonie, poliie, pompieri) sau ngust (asigurri, servicii juridice, servicii bancare etc.) b.vrful cererii depete capacitatea ofertei i n care gradul de fluctuaie a cererii n timp este larg (nalt)- (calculul impozitelor i taxelor, transportul de cltori, teatre etc.) sau ngust (anumite servicii juridice, bancare, asigurri etc. dar cu capacitate insuficient la nivelul afacerii) 5.Metodele de livrare a serviciilor : a.clienii se deplaseaz la locul prestaiei-(teatru, transport cltori etc.) b.prestatorul se deplaseaz la domiciliul clientului-(servicii deratizare, ngrijirea copilului,reparaii la domiciliu, servicii potale etc.) c.clienii i prestatorii sunt separai n spaiu- (televiziune prin cablu, radio- TV, companii telefonice etc.) 6.Caracteristicile prestaiei : a.servicii n care echipamentele i personalul n contact determin, fiecare n parte, n grad nalt calitatea prestaiei-(stomatologie,, transport aerian de persoane, hoteluri etc.) b.servicii n care echipamentele au un rol hotrtor, iar personalul unul mai redus(transport subteran, bnci informatizate, transport de mrfuri etc.) c.servicii n care personalul are rol hotrtor, iar echipamentele unul mai redus-(educaie, consultan managerial etc.) d.servicii n care att rolul echipamentelor ct i al personalului este redus (telefonie) 4. Formele de organizare a serviciilor publice si regimul juridic aplicabil serviciilor

publice Formele de organizare a serviciilor publice n funcie de modul de gestionare (public sau privat), distingem urmtoarele forme de organizare a serviciilor publice: a)compartimentele interioare ale autoritilor administraiei publice. Aceste compartimente, neavnd personalitate juridic, nu au nici calitate de subiect de drept n raporturile juridice cu terii i nici calitate procesual. Aceast calitate o au autoritile publice din care fac parte compartimentele respective. b) Stabilimentele sau instituiile publice, cu sau fr personalitate juridic, crora le-au fost ncredinate anumite servicii publice administrative. Acestea au o anumit autonomie, dar se afl sub tutela administraiei publice. c) Delegarea gestiunii serviciilor publice, care const n concesionarea pe baz de licitaie a unor servicii publice economice unor ageni comerciali (societi comerciale), care i desfoar activitatea pe baz concurenial i pentru obinerea unui profit. Aceti ageni comerciali denumii i operatori de servicii publice sunt persoane juridice de drept privat care nu se afl n raporturi de subordonare cu administraia public, ns aceasta are un drept de supraveghere i control asupra modului de funcionare a serviciului public concesionat. Dac serviciul public este organizat sub forma unei regii autonome sau a unei societi comerciale nfiinate de adminsittraia public, atunci forma de organizare a acestui serviciu public nu este concesionarea, ci gestiunea direct, aceti operatori de servicii publice fiind structuri proprii ale administraiei. Cu alte cuvinte, statul i unitile administrativ-teritoriale nu pot concesiona servicii publice propriilor lor ageni economici, pentru ca altfel ar nsemna s contracteze cu ele nsei. d)delegarea gestiunii unor servicii publice administrative organismelor private (neguvernamentale) cu denumiri diferite: fundaii, asociaii, uniuni etc., care preiau, de regul, gestiunea serviciilor publice cu caracter social, de nvmnt, sntate etc. Delegarea gestiunii acestor servicii publice se face pe baza autorizaiei emise, n temeiul legii, de ctre autoritile publice cu competene n domeniul serviciului public delegat, spre deosebire de delegarea gestiunii serviciilor publice economice care se face pe cale contractual. Regimul juridic al serviciilor publice Indiferent de forma de organizare, serviciile publice au la baz anumite reguli, unele cu valoare de principii, care trebuie respectate n egal msur att de ctre administraia public organizatoare, ct i de ctre agenii economici sau organismele private nonprofit, crora li s-au ncredinat aceste activiti de interes public. Vom analiza regimul juridic al serviciilor publice, ncepnd cu aceste principii. a)principiul egalitii tuturor cu privire la funcionarea serviciilor publice izvorte din principiul egalitii cetenilor n faa legii, consacrat de art. 16 alin (1) din Consituie, potrivit cruia cetenii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice fr privilegii i fr discriminri. Acest principiu privete doua aspecte: 1egalitatea tuturor n ce privete condiiile de ncredinare a serviciilor publice prin concesionarea sau delegarea gestiunii acestora;

2 egalitatea tuturor cetenilor n calitatea lor de beneficiari, n ce privete funcionarea serviciilor publice, adic n raporturile lor juridice cu aceste servicii publice, fr privilegii i fr discriminri de nici un fel (de exemplu, pe criterii de ras, naionalitate, etnie, religie etc.) Prin excepie, anumite persoane care se afl n situaii sociale dezavantajoase pot beneficia de unele faciliti n ce privete serviciile publice prestate, prin perceperea unor tarife mai mici sau acordarea de ajutoare bneti suportate de ctre administraia public sau de ctre operatorii de servicii publice. Aceste faciliti pot fi acordate prin lege, prin hotrrea administraiei publice sau a operatorului de servicii publice ori prin convenia de delegare a serviciilor publice. b)principiul continuitii const n asigurarea funionrii nentrerupte a serviciilor publice. Acest principiu este de esena serviciului public care trebuie s rspund n permanen nevoilor de interes general. De aceea, prin lege trebuie s se reglementeze, n mod detaliat, condiiile de exercitare a dreptului la grev de ctre salariaii serviciilor publice, precum i modalitile de rezolvare a situaiilor excpionale aprute n timpul funcionrii acestor servici, n aa fel nct s se asigure continuitatea funcionrii acestora, cu excepia cazurilor de for major. c)principiul adaptrii serviciilor publice la noile exigene ale interesului general, ca urmare a schimbrilor de ordin tehnic, economic i juridic care se produc n timp i care influeneaza i determin noile condiii de funcionare a acestor servicii. Administraia public care rspunde de buna funcionare a serviciilor publice are obligaia de a se adapta evoluiei produse n domeniile acestor servicii publice pentru ca acetea s corespund nevoilor n continu schimbare i tot mai complexe ale cetenilor pe care i reprezint. n acest scop, administraia public va lua orice msur pentru adaptarea serviciilor publice la noile cerine ale beneficiarilor, inclusiv denunarea unilateral a concesiunii sau a delegrii serviciului public. Pe lng aceste principii comune, serviciile publice sunt supuse unui regim juridic diferit, n funcie de forma lor de organizare, fr a putea face o delimitare absolut ntre regulile de drept public i cele de drept privat aplicabile acestor servicii. a)astfel, personalul serviciilor publice administrative gestionate direct de ctre administraia public, prin propriile compartimente sau stabilimente publice, este supus regimului de drept public, fiind aplicabile dispoziiile din Statutul funcionarilor publici. b) De asemenea, relaiile dintre serviciile publice n cauz i administraia public, pe de o parte, precum i cele dintre aceste servicii i n teri, pe de alt parte, sunt supuse regulilor de drept public. Pot fi incheiate ns ntre aceste servicii publice i tere persoane contracte de drept privat avnd ca obiect ntreinerea i funcionarea acestor servicii. c) Serviciile publice economice gestionate n direct sau prin operatorii delegai sunt supuse att unui regim juridic de drept privat, ct i unui regim juridic de drept public. Astfel, personalul acestor servicii publice este supus dispoziiilor dreptului muncii (Codului muncii i legislaiei speciale). Chiar i conductorii agenilor economici cu capital public integral ori majoritar au calitatea de salariai, desfurndu-i activitatea n temeiul contractului individual de munc. d)Relaiile contractuale ale agenilor economici care au calitatea de operatori de servicii publice sunt guvernate de regulile dreptului privat (comercial), de exemplu:

contractele de furnizare de produse, de prestare de servicii etc. e)n schimb, relaiile dintre aceti operatori de servicii publice i utilizatori, care au la baz acte juridice unilaterale emise de aceti operatori, sunt supuse regulilor de drept administrativ, ntruct emitentul unui asemenea act acionaeaz n calitatea sa de subiect nvestit cu prerogative de putere public. Aa este, de exemplu, cazul dispoziiilor operatorilor de servicii publice prin care se majoreaz tarifele pentru prestarea unor servicii publice sau se reduce programul de funcionare a acestora. f) n relaiile contractuale dintre operatorii de servicii publice i administraia public concedent se aplic, n principal, regulile dreptului public, dar i unele reguli de drept privat. Astfel, incheierea contractelor de concesiune se face pe baza dispoziiilor dreptului administrativ, majoritatea clauzelor contractuale fiind prestabilite de adminitraia public, iar modificarea i ncetarea contractului pot avea loc, n mod unilateral, din iniiativa concedentului. g) Regulile dreptului public se aplic i n ceea ce privete organizarea acestor servicii publice, exercitarea competenelor acestora i a dreptului de proprietate aupra bunurilor din domeniul public al statului i al unitilor adminitrativ- teritoriale. h) Organismele neguvernamentale crora le-au fost delegate servicii publice administrative sunt supuse, cu preponderen, regimului de drept comun, care guverneaz att raporturile acestora cu propriul personal, ct i raporturile lor cu alte persoane juridice sau fizice. Totui n anumite situaii sunt aplicabile i regulile dreptului public, de exmplu n cazul exploatrii unor bunuri publice sau lurii unor msuri de ctre aceste organisme private prin punerea n aplicare a unor prerogative de putere public cu care au fost nvestite de lege, adoptnd adevrate acte administrative de autoritate, denumite i acte administrative prin delegaie. n astfel de raporturi juridice care iau natere ntre organismele private i administraia public sau ntre acestea i tere persoane se aplic regulile dreptului public, inclusiv cele privind contenciosul administrative.

Curs 8 Formele fundamentale ale administratiei publice(II) 8.1. Serviciile publice comunitare - notiuni generale 8.2. Principiul descentralizarii pe servicii 8.3. Calitatea serviciilor publice 8.4. Serviciile publice in slujba cetatenilor Uniunii Europene Formele fundamentale ale administratiei publice(II) 8.1. Serviciile publice comunitare - notiuni generale Unul dintre efectele pozitive ale descentralizrii administrative o reprezint crearea serviciilor publice comunitare.Aceste servicii publice constituie o component a programului de reform a administraiei publice, urmarindu-se apropierea seviciilor publice de ceteni. Serviciile publice comunitare se deosebesc att der serviciile descentralizateale administraiei centrale, ct i de serviciile administraiei locale, ntruct se afl ntr-o dubl subordonare att pe orizontal,ct i pe vertical.n concret,serviciile publice comunitare se organizeaz n subordinea consiliilor judeene,ns organele de specialitate ale administraiei publice ale administraiei publice centrale asigur coordonarea i controlul activitii acestor servicii. Unele dintre serviciile publice comunitare se organizeaz sub forma unor structuri interioare, compartimente de lucru ale consiliilor locale i judeene, iar altele se nfiineaz ca structurexterioare, avnd statut de personae juridice. Serviciile publice comunitare fac parte din categoria serviciilor publice administrative care se gestioneaz n mod direct de ctre administraia public central i local ,ntre care se gestioneaz n mod direct de ctre administraia public central i local, ntre care trebuie s eziste o permanent cooperare. n continuare vom analiza urmtoarele servicii publice comunitare:

1serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor; 2serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor; 3serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen; 4serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur Serviciul de asigurare a ordinii publice Ca serviciu public specializat, subordonat nemijlocit Primarului, are ca sarcini prioritare asigurarea ordinii i linitii publice pe ntreg teritoriul municipiului, creterea eficienei pazei obiectivelor i a bunurilor de interes public i privat. Activitatea se desfoar pe baza Regulamentului propriu de organizare i funcionare aprobat prin hotrre a Consiliului local. eful Serviciului Poliiei comunitare face parte de drept din Comisia local de ordine public. Atribuii: - asigur ordinea i linitea public n zonele i locurile stabilite prin planul de paz i ordine public, previne i combate nclcarea normelor legale privind curenia i comerul stradal, precum i alte fapte stabilite prin hotrri ale Consiliului local; - asigur paza obiectivelor i a bunurilor de interes public i privat stabilite , conform planurilor de paz i ordine public; - asigur nsoirea i protecia reprezentanilor primriei sau a altor persoane cu funcii din instituiile publice locale la executarea unor controale sau aciuni specifice; - particip, dup caz, la asigurarea fluenei traficului rutier, cu ocazia efecturii unor lucrri de modernizare i reparaii ale arterelor de circulaie din localitate; - asigur supravegherea parcrilor auto, a unitilor colare, a zonelor comerciale i de agrement, a pieelor, a cimitirelor i a altor locuri stabilite prin planurile de paz i ordine public; - constat contravenii i aplic sanciuni contravenionale, conform legii, pentru nclcarea prevederilor legale privitoare la tulburarea ordinii i linitii publice, curenia localitilor, comerul stradal, protecia mediului nconjurtor, precum i pentru faptele care afecteaz climatul social, stabilite prin lege, hotrri ale Consiliului local sau dispoziii ale primarului - particip la asigurarea msurilor de ordine , cu ocazia adunrilor publice, mitingurilor, manifestrilor cultural - artistice i sportive organizate n localitate; - intervine, mpreun cu organele abilitate, la solicitarea cetenilor, pentru aplanarea strilor conflictuale, prinderea unor fptuitori, rezolvarea unor cazuri sociale, stabilirea situaiilor de fapt sesizate i rezolvarea acestora - acioneaz, mpreun cu poliia, jandarmeria, pompierii, protecia civil etc. la activitile de salvare i evacuare a persoanelor i bunurilor periclitate de incendii, explozii, avarii, accidente, epidemii, calamiti naturale i catastrofe, precum i de limitare i nlturare a urmrilor provocate de astfel de evenimente - controleaz modul de depozitare a deeurilor menajere, industriale sau de orice fel i de respectare a igienizrii zonelor periferice i a malurilor cursurilor de ap, sesiznd primarul cu privire la situaiile de fapt constatate i msurile ce trebuie luate, n vederea mbuntirii strii de curenie a localitii - comunic, n cel mai scurt timp posibil, organelor abilitate, datele cu privire la aspectele de nclcare a legii, altele dect cele stabilite n competena sa, despre care a luat cunotin cu ocazia ndeplinirii misiunilor specifice - nsoete, n condiiile stabilite prin regulament, funcionarii primriei la executarea unor controale i la punerea n executare a unor hotrri ale consiliului local, asigurnd protecia

acestora i prevenirea oricror acte de tulburare a ordinii publice - verific i soluioneaz, n limitele legii, sesizrile asociaiilor de proprietari sau locatari privind svrirea unor fapte prin care se ncalc normele legale, altele dect cele cu caracter penal - sprijin Poliia Romn n activitile de depistare a persoanelor care se sustrag urmririi i executrii pedepselor, precum i a persoanelor disprute - poate asigura, contracost, paza unor obiective, pe baz de contracte de prestri servicii, ncheiate ntre Poliia comunitar i beneficiarii serviciilor prestate. - ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege i dispoziii ale Primarului.

1. Serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor Potrivit art.7 din O.G. nr.87/2001,aceste servicii publice se nfiineaz n subordinea consiliilor locale prin reorganizareacompartimentelor de stare civil din aparatul propriu al acestor consilii i a formaiunilor locale de evidena a populaiei din structura Ministerului Administraiei si Internelor. De asemenea, potrivit art.6 alin.(1) din aceeai ordonan se nfiinez,n subordinea consiliilor judeene,servicii publice comunitare judeene de eviden a persoanelor,prin reorganizarea serviciilor de stare civil din aparatul propriu al consilii,precum i a formaiunilor teritoriale de eviden inforatizata persoanei. Serviciilor publice comunitare judeene, respectiv ale municipiului Bucureti funcioneaz cva instituii publice de interes judeean, respectiv municipal, cu personalitate juridic. Potrivit art. 2 din O.G.nr 87/2001, coordonarea i controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigur, n mod unitar, de Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor, care este organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, aflat n subordinea MIRA. Din aceste dispozitii legale rezult, fr echivoc, faptul c serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor au o dubl subordonare, att fa de autoritile publice locale care hotrsc nfiinarea lor, ct i fa de administraia public central care asigur ndrumarea de specialitate a acestor servicii. Dat fiind acest statut legal al serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, se impune delimiarea exact a competenelor administraiei publice centrale i locale cu privire la aceste servicii publice. n acest sens, considerm c administraia public local are urmtoarele componente:aprobarea organigramei i a numarului de personal ,numirea i revocarea din funcie a conducerii acestor servicii publice, stabilirea salariilor personarului, aplicarea unor sanciuni disciplinare etc. Chiar dac aceste atribuii ale consiliilor locale i judeene nu sunt stabilite n mod expres prin O.G. nr.87/2001, ele rezult din Legea administraiei publice locale nr.215/2001, care stabilete competenele acestor autoriti publice. Astfel, potrivit art. 38 alin (1) lit.i) i art. 107 alin. (1) lit. h) din aceast lege, consiliile locale i judeene nfiineaz instituii publice, societi comerciale i servicii publice de interes local, respectiv, judeean. n baza acelorai texte de lege de lege, consiliilor locale i judeene au urmtoarele atribuii: 1urmresc, controleaz i analizeaz activitatea serviciilor publice nfiinate; 2instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare i funcionare pentru acestev servicii publice;

3numesc i elibereaz din funcie, n conditiile legii, conductorii seviciilor pubice din subordinea lor; 4aplic sanciuni disciplinare, n conditiile legii, persoanelor pe care le-au numit. Aceste atribuii ale consiliilor locale i judeene sunt valabile i n cazul serviciilor publice comunitare care nu sunt alceva dect o subcategorie a serviciilor publice de interes local sau judeean, dup caz. Dac unele din aceste atribuii prevzute de Legea nr. 215/2001, vor fi date prin lege special, n competena administraiei publice centrale, se va aplica reglementarea special, potrivit principiului lex specialia generalibus derogat. Este ns necesar ca reglemnetarea special s aib cel puin aceai for juridic cu reglementarea general, ceea ce nu este cazul O.G. nr. 87/2001. Atribuiile principale ale administraiei centrale (Inspectoratului Naional pentru Evidena persoanelor) cu privire la serviciile publice comunitare locale sunt prevzute n art. 17 din O.G. nr. 87&2001, acestea fiind urmtoarele: 1asigurarea punerii n aplicare unitar a reglementrilor legale n domeniul evidenei persoanelor, a strii civile i a schimbrii pe cale administrativ a numelor persoanelor fizice. 2Elaborarea normelor i metodologiilor de lucru utilizate de serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor 3Administrarea registrului naional de eviden a persoanelor care conine datele de identificare i de adresele tuturor cetenilor romni, precum i imaginile posesorilor de cri de identitate. 4Furnizarea, n condiiile legii, a datelor de identificare a persoanei, solicitate de autoriti i instituii publice, ageni economici i de alte persoane juridice pentru derularea unor aciuni de interes general, reglementate prin acte normative. 5Asigurarea compatibilitii sistemelor informaionale care stocheaz i prelucreaz date referitoare la persoan 6Punerea n aplicare, mpreun cu celelalte instituii abilitate, a reglementrilor privind confidenialitatea i protecia datelor referitoare la persoan 7Gestionarea sistemului informatic de eviden a persoanelor 8Asigurarea dotrii serviciilor publice comunitare de eviden a persoanlor precum i furnizarea registrelor de stare civil i a materialelor necesare emiterii crilor de identitate, a crilor de alegtor i a certificatelor de stare civil. 9Colaborarea cu celelalte organe de specialitate ale administraei publice centrale pentru constituirea unor registre permanente, potrivit legii. Serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor asigur att ntocmirea, pstrarea, evidena i eliberarea actelor de stare civil, a crilor de identitate, a crilor de alegtor i a listelor electorale, ct i primirea cererilor de eliberare a paapoartelor simple, permiselor de conducere, certificatelor de nmatriculare a vehiculelor i a plcilor cu numere de nmatriculare n sistem de ghieu unic [art. 1 alin.(2) din O.U. nr. 87/2001]. Pentru realizarea acestor activiti, serviciile publice comunitare locale i judeene le sunt conferite de lege anumite atribuii. Astfel, potrivit art.5 din O.G. nr. 87/2001, serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor au urmtoarele atribuii principale: 1ntocmesc, in evidena i elibereaz certificatele de stare civil. 2nregistreaz actele i faptele de stare civil, precum i meniunile i modificrile

statutului civil, domiciliului i reedinei persoanei, n condiiile legii. 3ntocmesc i pstreaz registrele de stare civil, n condiiile legii. 4ntocmesc, completeaz, rectific, anuleaz sau reconstituie actele de stare civil i orice meniuni efectuate pe actele de stare civil, n condiiile legii. 5Actualizeaz, utilizeaz i valorific Registrul local de eviden a persoanei, care onine datele de identificare i adresele cetenilor care au domiciliul n raza de competen teritorial a serviciului public comunitar respectiv. 6Furnizeaz, n condiiile legii, datele de identificare i de adres ale persoanei ctre autoritiile i instituiile publice centrale, judeene i locale, agenii economici i ctre ceteni. 7Furnizeaz, n cadrul Sistemului naional informatic de eviden a populaiei, date necesare pentru actualizarea Registrului permanent de eviden a populaiei. 8 ntocmesc listele electorale permanente. 9Constat contravenii i aplic saniuni, n condiiile legii. 10Primesc, n sistem de ghieu unic, cererile i documentele necesare n vederea eliberrii crilor de identitate, crilor de alegtor, paapoartele simple, permiselor de conducere, certificatelor de nmatriculare i a plcilor cu numere de nmatriculare a autovehiculelor i le naintez serviciilor publice comunitare judeene de eviden a persoanelor,serviciilor publice comunitarepentru eliberarea i evidena paapoartelor ,respectiv serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i nmatricularea a vehiculelor; 11Primesc de la serviciile publice comunitare competente crile de identitate,crtile de alegtor, paapoartele simple ,permisele de conducere,certificatele de nmatriculare a autovehiculelor i plcile cu numere de nmatriculare a vehiculelor pe care le eliberez solicitanilor; 12in registrele de eviden pentru fiecare categorie de documente eliberate. Serviciile publice comunitare judeene, respectiv ale municipiului Bucureti ndeplinesc urmtoarele atribuii principale: 1Actualizeaz, utilizeaza i valorific Registrul judeean de eviden a persoanei; 2Furnizeaz, n cadrul Sistemului naional de eviden a populaiei,date necesare pentru actualizarea Registruluiu permanent de eviden a populaiei; 3Coordoneaz i controleaz metodologic activitatea serviciilor publice comunitare locale; 4Controleaz modul de gestionare i de ntocmire a registrelor de stare ccivil i a listelor electorale permanente de alegtor; 5Asigur emiterea certificatelor de stsre civila, a crilor de identitate i crilor de alegtor; 6Monitorizeaz i controleaz modul de respectare a prevederilor legale n domeniul asigurrii proteciei datelor referitoare la persoan; 7Gestioneaz resursele materiale i dotarea necesar activitii proprii; 8in evidena i pstreaz registrele de stare civil, exemplarul 2, i efectueaz meniuni pe acesta, conform comunicrii primite. Activitatea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor este coordonat de secretarul general al judeului sau al municipiului Bucureti, respectiv de secretarul municipiului, sectorului municipiului Bucureti, oraului, i comunei.

Aspecte legate de organizarea i funcionarea administraiei publice 2. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor, regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor Ambele categorii de servicii sunt reglementate prin O.G. nr. 83/2001 Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelorse nfiineaza sub forma unui comparrtiment al aparatului propriual prefecturilor,prin reorganizarea formaiunilor teritoriale de paapoarte din cadrul serviciilor judedeene de eviden informatizat a persoanei din structura MIRA. Ele asigur ntocmirea, pstrarea, evidena i eliberarea paapoartelor simple. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor au urmtoarele atribuii principale: 1Soluioneaz cererile pentru eliberarea paapoartelor simple ori de prelungire a valabilitii acestora, n conformitate cu prevederile legii, ale tratatelor i conveniilor internaionale la care Romnia este parte. 2Asigur eliberarea paapoartelor simple n colaborare cu serviciile comunitare locale de eviden a persoanelor din subordinea consiliilor municipale, oreneti i comunale, precum i ale sectoarelor municipiului Bucureti. 3Administreaz, gestioneaz i valorific registrele judeene, respectiv ale municipiului Bucureti de eviden a paapoartelor. 4Asigur nscrierea de meniuni n paapoarte, n condiiile legii; 5Organizeaz, la nivelul judeului i al municipiului Bucureti, gestionarea i controlul eliberrii paapoartelor. Potrivit art.2 din O. G.nr 83/2001, coordonarea i controlul metodologic al acestor servicii publice comunitare se asigur de ctre Direcia General pentru Paapoarte, respectiv Direcia regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor din cadrul MIRA. Pentru eliberarea paapoartelor, serviciile publice comunitare din cadrul prefecturilor trebuie s conlucreze permanent cu serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor.Asfel ,potrivit art 12 alin.(1) din O.G.nr.83/2001, cererile pentru eliberarea paapoartelor simple ori de prelungire a valabilitii acestora se depun de cde ctre cei interesai la serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor n a caror raz teritorial i au domiciliul. Aceste servicii publice preiau cererile respective i le transmit, n mod operativ, spre soluionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor din cadrul prefecturilor. Aceste din urm servicii publice analizeaz cererile depuse, emit paapoartele simplesolicitate de ceteni sau, dup caz, se nscriu meniunile necesaren acestea i le transmit operativ serviciilor publice comunitare locale de eviden a persoanelor, care le elibereaz solicitanilor. Servicile publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculeor se nfiinez n cadrul aparatului propriu al prefecturilor, prin reorganizarea compartimentelor regim permise de conducere i certificate de nmatriculare din cadrul serviciilor judeene de evidena informatizat a persoanei din structura Ministerului Administraiei i Internelor . Aceste servicii publice au urmatoarele atribuii principale: 1Constituie, actualizeaz,valorific, Registrul judeean de eviden a permiselor de conducere i a vehiculelor nmatriculate;

2Organizeaz examenele pentru obinerea permiselor de conducere, n condiiile legii; 3Asigur emiterea permiselor de conducere, a certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i a plcilor cu numere de nmatriculare pentu vehicule rutiere; 4Soluioneaz cererile pentru eliberarea permiselor de conducere a, certificatelor de nmatriculare i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru vehicule n condiiile legii; 5Monitorizeaz i controleaz modul de respectare a prevederilor legale n domeniul proteciei datelor referitoare la persoan; 6Genstioneaz resursele materiale din dotare necesare activitii proprii. n exercitarea atribuiilor lor, aceste servicii publice comunitare coopereaz cu serviciile publice comunitare penru eliberarea i evidena persoanelor. Coordonarea i controlul metodologic al acestor servicii publice comunitare se asigur de ctre Direcia General de Paapoarte, respectiv Direcia regim de permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor din cadrul MIRA. Potrivit art.1 din O.G.nr.88/2001, Ministerul Administraiei i Internelor, prin intermediul celor dou direccii, va asigura punerea n aplicare, ntr-o concepie unitar, a legislaiei n vigoare n domeniul paapoartelor simple, respectiv n domeniul permiselor de conducere i al certificatelor de nmatriculare, precum i a programelor de reform privind apropierea administraiei publice de ceteni. 3. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen Potrivit art.1 din O.G. nr.88/2001, serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen se organizeaz n subordinea consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale secoarelor municipiului Bucureti. Aceste servicii publice se mpart n: servicii profesioniste i servicii voluntare. Serviciile publice profesioniste se nfiineaz n subordinea consiliilor judeene i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, prin preluarea de la MIRA a structurilor unificate ale inspectoratelor de protecie civil, a grupurilor i a brigzilor de pompieri militari. Servicile publice comnunitare voluntare se organizeaz n subordinea consiliilor locale prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili i a formaiunilor de protecie civil din subordinea cestora. Aceste servicii publice comunitare vor fi transformate n servicii profesioniste, o dat cu dotarea i asigurarea resurselor necesare. Serviciile publice comunitare sunt supuse unei duble subordonri, att fa de administraia public local, ct i fa de administraia public central. Asfel coordonarea activitii acestor servicii publice se face, pe de-o parte, de ctre preedintele consiliului judeean i de primarul general al municipiului Bucureti, respectiv de primarii localitilor, iar, pe de alt parte, coordonarea i controlul metodologic al acestor servicii publice se fac de ctre Inspectoratul General pentru Situaii de Urgen [art. 7 i art 11 alin.(1) din O.G. nr.88/2001]. De asemenea, regulamentul de organizare i funcionare a serviciilor publice comunitare se ntocmete pe baza metodologiei elaborate de Inspectoratul General i se aprob de consilile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, respectiv de consiliile locale ale comunelor, oraelor i municipiilor Asfel structura organizatoric i dotarea servicilor publice comunitare se aprob de consiliile judeene i locale pe baza criteriilor minime de performan elaborate de Inspectoratul General i aprobate prin ordinal MIRA Inspectoratul General pentru Situaii de Urgen este un organ de specialitate al administraiei publice centrale,demilitarizat,cu personalitate juridic i funcioneaz n

subordinea MIRA. Serviciile publice comunitare i Inspectoratul General fac parte din forele de protecie ale sistemului de securitate naional i au ca scopuri principale: aprarea vieii, bunurilor, i mediului mpotriva incendiilor i dezastrelor, precum i realizarea msurilor de protecie civil. Inspectoratul General asigur, la nivel naional, punerea n aplicare, ntr-o concepie unitar, a legislaiei n vigoare n domeniile date n competena sa, precum i coordonarea i controlul metodologic al serviciilor publice comunitare. 4. Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur Potrivit art.1 din O.G.nr. 13/2001, serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur se nfiineaz la nivelul unitilor administrativ teritoriale. Ele pot fi organizate fie ca i compartimente distincte n cadrul aparatului propiu al consiliilor locale, cu ncadrarea n numrul maxim de posturi aprobat potrivit legii, fie ca servicii publice cu personalitate juridica n subordinea consiliilor locale. ndrumarea tehnico-metodologic a acestor servicii publice se asigur de oficiile judeene de cadastru,g eodezie i cartografie i de direciile generale judeene pentru agricultur i industrie alimentar [art.1 alin.(3)din O.G.nr 13/2001]. Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur au urmatoarele atribuii principale: 1Particip la aciunea de delimitare a teritoriului administrative al comunei, oraului, sau municipiului i asigur conservarea punctelor de hotar materializate prin borne; 2Efectueaz msurtori topografice pentru punerea n posesie pe amplasamentele stabilite de comisiile locale de aplicare a Legii fondului funciar; 3ntocmete fiele de punere n posesie; 4Constituie i actualizeaz evidena proprietilor imobiliare i a modificrilor aduse acestora; 5Constituie i actualizeaz evidena terenurilor care fac parte din domeniul public sau privat; 6Delimitez exploataiile agricole din teritoriul administrative al localitilor; 7Fac propuneri i avizeaz proiectele de organizare i funcionare a eploataiilor agricole i aplic n teren elementele necesare pentru funcionarea acestora; 8Fac propuneri i avizeaz proiectele pentru amenajarea reelei de drumuri, de alimentare cu ap,de irigaii; 9Urmresc modul n care deintorii de terenuri asigur cultivarea acestora; 10Acord consultan agricol, urmresc aplicarea tehnologiilor adecvate i iau msuri de protecie fitosanitar; 11Acord consultan n domeniul zootehniei i asigur opraiunile de nseminare artificial; 12Iau msuri pentru prevenirea nbolnvirii animalelor i asigur efectuarea tratamentelor n cazul mbolnvirilor; 13ntocmesc documentaiile necesare pentru acordarea de sprijin productorilor agricoli, n

condiiile prevzute de lege, i urmresc realizarea acestor aciuni; 14Alte atribuii stabilite prin lege sau nsrcinri primite de la consiliile locale ori de la primarii localitilor. Activittiile serviciilor publice comunitare pentru cadastru i agricultur i agricultur care presupun prestri de servicii la cererea cetenilor se execut pe baz de taxe stabilite de consiliile locale, potrivit lrgii. Numrul i specialitiile profesionale ale personalului din cadrul acestor servicii publice comunitare se stabilesc de consiliile locale care le nfiineaz, funcie de specificul activitilor, de mrimea unitilor administrativ teritoriale i de posibilitatea de finanare. Potrivit art. 5 alin.(1)nr. 13/2001, consiile locale au obligaia s nfiineze societi comerciale pentru preluarea i valorificarea produselor agroalimentare de la productorii individuali, de la exploataiile agricole asociative i de la exploataiile familiale. Asemenea societi comerciale pot fi nfiinate i prin asocierea ntre mai multe consilii locale. n acest scop, serviciile publice pentru cadastru i agricultur au obligaia s acorde consultan i s coordoneze nfiinarea acestor societi comerciale. De asemenea, aceste servicii publice vor acorda consultan i sprijin productorilor agricoli pentru valorificarea produciei vegetale i animaliere [art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 13/2001]. REGIILE AUTONOME, SOCIETILE I COMPANIILE NAIONALE DE INTERES PUBLIC 1. Regiile autonome Regiile autonome sunt persoane juridice de drept public. Ele fac parte din categoria stabilimentelor publice i au ca obiect de activitate realizarea de servicii publice economice de interes major pentru stat sau unitile administrativ-teritoriale. Regiile autonome pot fi asimilate autoritilor administrative, n sens larg, i deci, pot emite acte administrative supuse controlului instanelor de contencios administrativ. Regulile autonome pot fi de interes naional sau local. Cele de interes naional se nfiineaz prin hotrre a Guvernului, iar cele de interes local prin hotrre a consiliilor locale. Regiile autonome se organizeaz i funcioneaz n ramuri considerate strategice ale economiei naionale (industriale de armament, energetic, exploatarea minereurilor i a gazelor naturale, pot i transporturi feroviare, precum i n unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de Guvern - art. 2 din Legea nr. 15/1990). Domeniile n care se pot organiza regii autonome de interes local sunt: gospodrie comunal, spaii locative, distribuirea energiei termice, amenajarea i ntreinerea strzilor i a celorlalte spaii publice, transporturi locale etc. Pentru ca o activitate s fie organizat sub forma unei regii autonome de interes naional este necesar ca aceasta s ndeplineasc anumite condiii: a.s constituie monopol de stat, n sensul unei activiti de producie sau de prestri de servicii care, datorit necesitii unor tehnologii specifice sau a unor investiii de capital cu costuri ridicate, nu se poate realiza n condiii de eficien normal n uniti concureniale sau care ar deveni concureniale pe termen mediu; b.s fie de interes public;

c.s produc bunuri i s presteze servicii eseniale pentru aprarea rii i sigurana naional. Regiile autonome sunt conduse de ctre un consiliu de administraie care se numete prin ordin al ministrului de resort sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local, respectiv a celui judeean. Activitatea curent a regiei este condus de un director general sau un director numit de ministrul de resort, respectiv de consiliul local sau judeean, sub a crui autoritate funcioneaz regia autonom. Patrimoniul regiilor autonome este constituit din bunuri care fac parte din domeniul privat i din domeniul public de interes naional sau local. Bunurile aparinnd domeniului public, fiind inalienabile, pot fi date numai n administrarea regiilor autonome i trebuie evideniate distinct n patrimoniul acestora. Asupra acestor bunuri nu se pot constitui garanii de nici un fel. Bugetul de venituri i cheltuieli al regiilor autonome de interes naional se aprob de Guvern, iar cel al regiilor autonome de interes local se aprob, dup caz, de consiliile locale sau judeene, o dat cu bugetul unitii administrativ-teritoriale (art. 9 din O.G. nr. 15/1993). Eventualele deficite ale regiilor autonome pot fi acoperite prin subvenii de la bugetul de stat sau de la bugetele locale. 8.2. Principiul descentralizarii pe servicii Principiile de drept sunt reguli de maxim generalitate care sintetizeaz experiena sociala i asigur echilibrul dintre respectarea drepturilor i ndeplinirea obligaiilor. Etimologic, noiunea de principiu vine de la latinescul principium care are sensul de nceput, obrie sau element fundamental. Orice principiu este un nceput pe plan ideatic, o surs de aciune. Principiile generale ale dreptului sunt prescripiile generatoare care stabilesc arhitectura dreptului i aplicarea sa, i asigur unitatea, omogenitatea, coerena i capacitatea de dezvoltare a unor relaii asociative. Un principiu de drept este rezultatul experienei sociale, iar utilitatea practic a cunoaterii principiilor generale const n aceea c ele traseaz liniile directoare pentru ntregul sistem juridic i exercit o aciune constructiv, orientnd activitatea legiuitorului. Pe de alt parte, principiile generale au un important rol n administrarea justiiei, deoarece cei abilitai cu aplicarea dreptului trebuie s cunoasca nu numai norma juridic, ci i spiritul su, iar principiile dreptului determin tocmai spiritul legilor. n alt ordine de idei, n situaii determinate, principiile de drept in loc de norm de reglementare. n consecin, judectorul nu poate refuza soluionarea unei cauze, invocnd lipsa textului legal, n baza cruia poate judeca, deoarece ar fi nvinuit de denegare de dreptate i va soluiona acea pricin n baza principiilor de drept. Aciunea principiilor dreptului are ca rezultat certitudinea garaniei dreptului mpotriva imprevizibilitii normelor coercitive i asigurarea concordanei legilor i oportunitii lor. Principiile de drept sunt extrase din dispoziiile constitutionale sau sunt deduse pe cale de interpretare din alte norme avnd rolul de a asigura echilibrul sistemului juridic cu evolutia sociala. Cele mai importante principii ale dreptului sunt: 1.Asigurarea bazelor legale de funcionare a statului- Aciunea acestui principiu constituie premisa existenei statului de drept, deoarece caracteristica fundamental a unui stat de drept o constituie cucerirea pe cale legal a puterii i apoi exercitarea sa n conformitate cu cerinele legalitii. n statul de drept izvorul oricrei puteri politice trebuie s fie voina suveran a poporului, care trebuie s-i gseasc formele juridice de exprimare, astfel nct puterea poporului s

poat funciona n mod real ca o democraie. Poporul trebuie s aib garanii constituionale eficiente, asigurndu-se exerciiul separat al puterii pe cele trei planuri: legislativ, executiv si judectoresc i n acelasi timp interconexiunile i intercontrolul fiecrei componente a puterii. n acest context se poate considera c aciunea principiului asigurrii bazelor legale de funcionare a statului se constituie n premisa existenei statului de drept. 2.Garantarea libertii i egalitii indivizilor- Ca fundamente ale vieii sociale, libertatea i egalitatea trebuie s-i gseasc expresia lor juridic. Nu poate exista egalitate dect ntre oameni liberi, iar libertatea nu poate exista dect ntre oameni a caror egalitate este consfiinit juridic. Egalitatea privete echilibrul vieii sociale, iar libertatea privete capacitatea oamenilor de a aciona fr opreliti, dar astfel nct, prin exercitarea drepturilor proprii s nu fie vtmate drepturile altora. n planul realizrii efective a libertilor sociale, rolul dreptului se materializeaz prin ngrdirea nclinaiilor unor grupuri de a nega altora ceea ce lor nu le place i n nlturarea tuturor barierelor i discriminrilor care persista n asigurarea anselor egale de manifestare i progres pentru toi oamenii. Libertatea este una singur, ns cile i formele de manifestare a libertii sunt numeroase i le corespund diverse drepturi ale individului prevazute n Constituie, cum ar fi: libertatea de opinie, libertatea religioas, libertatea de exprimare, .a. 3.Principiul responsabilitii sociale a indivizilor- Responsabilitatea nsoete libertatea, i de aceea, trebuie fcut demarcaia net ntre libertate i liberul arbitru. Responsabilitatea este un fenomen social i un act de angajare a individului n procesul interaciunii sociale. Concepnd responsabilitatea ca o asumare a rspunderii fa de rezultatul aciunii sociale a omului, se admite ideea ca aciunea sociala este cadrul nemijlocit de manifestare a responsabilitii, i totodata, c libertatea este o condiie fundamentala a responsabilitii.Dreptul nu trebuie s fie privit i apreciat doar prin efectul su sancionator, intervenind pe tarmul rului deja fptuit, ci trebuie avut n vedere posibilitatea ca prin coninutul prescripiilor juridice s contribuie la fundamentarea unei anumite atitudini a indivizilor fa de lege, care presupune grija fa de integritatea valorilor ocrotite de lege. 4.Principiul echitii i justiiei- Cuvntul echitate provine din limba latin: ecvitas neprtinire, cumptare, dreptate. Aciunea principiului echitii trebuie s priveasc att activitatea legiuitorului - n elaborarea actelor normative - ct i activitatea de interpretare i aplicare a dreptului de ctre organele care aplic legea. Justiia reprezint acea stare general a societii care se realizeaz prin asigurarea pentru fiecare individ n parte i pentru toti impreun a satisfacerii drepturilor i intereselor legitime. Prin finalitatea sa, justiia se situeaz printre principalii factori de consolidare a celor mai importante relaii sociale, deoarece ea ntruchipeaz virtutea moral fundamental, menit s asigure armonia i pacea social, la a cror realizare contribuie deopotriv regulile religioase, morale si juridice. Alte principii sunt temeiul organizrii i funcionrii administraiei publice n unitile administrativ-teritoriale. Aplicarea acelor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz, se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor:

1autonomiei locale, 2descentralizrii serviciilor publice, 3eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, 4legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autorittilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele si n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Analiza coninutului i sferei de cuprindere a conceptului de autonomie local presupune surprinderea determinrilor legale ale acestuia, cuprinse n dispoziiile Legii administraiei publice locale. Se disting trei elemente ale autonomiei locale, ce definesc n plan logic coninutul conceptului: elementul organizatoric, elementul funcional i cel gestionar. Noiunea descentralizrii are o accepiune larg i una restrns. n sens larg, prin descentralizare se nelege orice transfer de atribuii din plan central n plan local, indiferent de procedeul folosit. n sens restrns, descentralizarea este legat de procedeul de realizare a acesteia. Un procedeu este cel al transferului de atribuii ctre unitile administrativ-teritoriale (descentralizare teritorial). Al doilea procedeu al descentralizrii este acela al serviciului public, cnd se realizeaz desprinderea unor servicii publice din competena central sau local i se confer personalitate juridic. Acest principiu al descentralizrii pe servicii a fost consacrat att prin intermediul Legii nr.15/1990, care a oranizat regiile autonome i societiile comerciale ce desfurau servicii publice, ct i prin Legea nr.69/1991, cu privire la administraia public local. Ca modalitatea de organizare administrativ, n cazul organizrii descentralizate, statul nu i asum singur sarcina administrrii, ci o mparte, n anumite cote, cu alte categorii de persoane, cum sunt colectivitile locale. Organizrii descentralizate i este specific noiunea afacerilor locale (a interesului local), colectivitile locale avnd posibilitatea s soluioneze problemele ce intereseaz cetenii ce le compun. Prezena persoanelor juridice de drept public, avnd o organizare autonom i organe alese, este o alt caracteristic a organizrii descentralizate. Sistemul descentralizrii nlocuiete puterea ierarhic, care este specific centralizrii, cu controlul administrativ de legalitate. Serviciile publice ale comunei sau oraului se nfiineaz i se organizeaz de consiliul local n principalele domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale i n limita mijloacelor financiare de care dispune. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din serviciile publice ale comunei sau oraului se fac de conductorii acestora, n conditiile legii. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din aparatul propriu de specialitate al consiliului local se fac de ctre primar, n conditiile legii. Consiliul local poate recomanda motivat primarului eliberarea din functie a conductorilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local. Funcionarii din cadrul serviciilor publice ale comunei sau oraului i din aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. n raporturile dintre ceteni i autoritile administraiei publice locale se folosete limba romn. Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, mpreun cu aparatul propriu de specialitate al consiliului local, constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria

comunei sau oraului, care aduce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale. Serviciile publice de gospodrie comunal reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de utilitate i de interes local, desfurate sub autoritatea administraiei publice locale, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate public, prin care asigur: 1alimentarea cu ap; 2canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale; 3salubrizarea localitilor; 4alimentarea cu energie termic produs centralizat; 2alimentarea cu gaze naturale; 3alimentarea cu energie electric; 4transportul public local; 5administrarea fondului locativ public; 5administrarea domeniului public; n funcie de necesiti, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv prin hotrre a consiliului local, se pot nfiina i alte servicii publice de gospodrie comunal, avnd ca obiect alte activiti dect cele prevzute anterior. Desigur, la organizarea, funcionarea i dezvoltarea serviciilor publice interesul general al cetenilor este prioritar iar sistemele publice de gospodrie comunal, inclusiv terenurile aferente, fiind de folosin, interes sau utilitate public, aparin, prin natura lor sau potrivit legii, domeniului public i/sau celui privat al unitilor administrativteritoriale. Serviciile publice de gospodrie comunal se organizeaz i se administreaz cu respectarea urmtoarelor principii: 1principiul dezvoltrii durabile; 2principiul autonomiei locale; 3principiul descentralizrii serviciilor publice; 4principiul responsabilitii i legalitii; 5principiul participrii i consultrii cetenilor; 6principiul asocierii intercomunale i parteneriatului; 7principiul corelrii cerinelor cu resursele; 8principiul proteciei i conservrii mediului natural i construit; 9principiul administrrii eficiente a bunurilor din proprietatea public a unitiilor administrativ teritoriale; 10principiul asgurrii mediului concurenial; 11principiul liberului acces la informaii privind aceste servicii publice. Astfel, se garanteaz tuturor persoanelor dreptul de a utiliza serviciile publice de gospodrie comunal. Statul sprijin prin msuri legislative i economice asigurarea deszvoltrii i mbuntirii cantitative i calitative a serviciilor publice de gospodrie comunal, precum i a infrastructurii edilitare a localitilor. 8.3. Calitatea serviciilor publice Aa cum am mai subliniat n cursurile precedente serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat avnd ca rezultat efecte utile, imateriale i intangibile destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Ele sunt autonomizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i sunt organizate distinct ntr-un sector numit sector teriar.

Serviciile prezint o serie de trsturi caracteristice care permit, pe de o parte, identificarea lor, iar, pe de alt parte, se pot constitui n criterii de delimitare fa de celelalte domenii ale activitii economico-sociale. Este de remarcat faptul ca sfera serviciilor este larg i eterogen , fapt pentru care aceste trsturi, pot s nu se regseasc n totalitatea lor n fiecare tip de serviciu. Delimitarea categoriei serviciilor publice de celelalte categorii de servicii a fost impus din urmtoarele motive : 1serviciile publice constituie activii de interes general din care cea mai mare parte produc bunuri publice furnizate de administratii si colectivitati locale. Scopul lor este ndreptat spre recuperarea costului de producie i nu spre obinerea profitului. 2 organizarea i funcionarea serviciilor revine n mare parte organelor autoritatii publice (administraia centrala - ministere , alte organe subordonate guvernului ; administraia local - primrii, prefecturi, consilii comunale i intreprinderi publice regii autonome de transport , pot ) Pn n 1939 persoanele juridice private nu aveau dreptul s presteze servicii publice, ns datorit faptului c statul numai fcea fa cerinelor sociale, s-a pus problema delegrii unor servicii de interes general pentru societate unor persoane juridice private. n domeniul serviciilor publice statul are rolul de a supraveghea firmele private care au preluat sarcina producerii serviciilor publice. Consumul de servicii publice constituie un indicator important al calitii vietii ntr-o ar (de exemplu: modul de organizare a serviciilor publice de sntate, educaie, transporturi, protecie i paz, salubritate etc. ofer informaii asupra nivelului de trai al consumatorilor, asupra existenei preocuprilor pentru conservarea mediului inconjurator etc.) . Aa cum am mai artat, serviciile publice prezint caracteristici comune cu ale serviciilor n general (imaterialitatea, nestocabilitatea, intagibilitatea, indivizibilitatea, inseparabilitatea etc.) dar au i caracteristici specifice : 1scopul exclusiv al serviciilor publice: satisfacerea continu i eficient a nevoilor permanente, de interes general ale ntregii populaii sau numai a unor categorii distincte ale acesteia : 2gratuitatea serviciilor publice: unele sunt furnizate gratuit. Exist, ns i servicii publice al cror pre trebuie s asigure recuperarea cheltuielilor i asigurarea unui profit minim. Calitatea serviciilor publice este dat de gradul n care acestea satisfac nacesitile permanente, de interes ale consumatorilor, ce poate fi exprimat prin timpul cheltuit pentru prestarea serviciilor, sau prin gradul de confort asigurat de serviciile respective, ori prin efectul pe care l au asupra intlectului, sntii, siguranei, integritii consumatorilor . Strategia i implementarea politicilor n statele membre este responsabilitatea unei varieti de organizaii publice, precum ministere din cadrul guvernelor, departamente ale autoritilor locale sau agenii specifice. Pentru a putea contribui la calitatea, la eficiena i la succesul acestor politici i servicii, organizaiile au nevoie de capaciti moderne administrative i de management. n statele membre i regiunile mai puin dezvoltate, serviciile publice responsabile cu dezvoltarea i cu implementarea strategiilor privind ocuparea forei de munc pot duce lips de capacitile necesare pentru a realiza acest fapt n mod coerent i eficient din punct de vedere al costurilor. Din acest motiv, unele fonduri pentru programele din cadrul FSE 2007-2013 sunt destinate ntririi capacitii instituionale i administrative n regiunile de convergen i n statele membre care primesc finanri n conformitate cu politica de coeziune. Aspectele tipice ale capacitii instituionale i administrative care pot avea nevoie de

susinere pot include: 1calitatea funcionarilor publici care pot avea nevoie de o formare mai bun; 2introducerea tehnologiilor informaionale, acolo unde o utilizare mai intens a IT poate promova eficiena i partajarea informaiilor; i modalitatea n care organizaiile interacioneaz cu mediul socio-economic, care ar putea s beneficieze mai mult din abordarea orientat spre parteneriate. Acestea sunt doar cteva exemple. Suportul are la baz o abordare strategic n care statele membre identific zonele cu puncte slabe din administraiile naionale, regionale i locale i mbuntirile care vor aduce cele mai mari beneficii socio-economice. La identificarea punctelor slabe, s-a acordat o atenie deosebit dezvoltrii de mecanisme care s mbunteasc buna formare a politicilor i a programelor, precum i ntririi capacitii serviciilor publice de implementare a acestor politici i programe. ntrirea instituiilor i a serviciilor publice din domeniul pieelor muncii i a capacitii lor de a produce strategii sociale i de ocupare a forei de munc, de nalt calitate. Finanrile sunt acordate proiectelor din urmtoarele domenii: 1modernizarea i ntrirea instituiilor de pe piaa muncii, precum serviciile i birourile de ocupare a forei de munc; 2mbuntirea sistemelor educaionale i de formare, de exemplu prin noi planuri de nvmnt sau calificri sau prin actualizarea calificrilor formatorilor; 3asigurarea unei bune guvernane, de exemplu, prin promovarea implicrii tuturor partenerilor sociali n conceperea i implementarea programelor; ncurajarea participrii ONG-urilor n cadrul iniiativelor privind ocuparea, dar i n programarea i proiectele aferente, n special n domeniul incluziunii sociale, a egalitii ntre femei i brbai i a anselor egale. 8.4. Serviciile publice in slujba cetatenilor Uniunii Europene n contextul societii bazate pe cunoatere, este necesar s se treac de la politicile bazate predilect pe tehnologii (n special pe TIC) ctre o societate dominat de o noua viziune polic, bazat pe coeziune socio-economic, de subliniat i importana deosebit a dimensiunilor locale i regionale. n acest capitol sunt evideniate probleme precum e-guvernarea i diversele sisteme regionale de benchmarking. Schimbul de experien n contextul existenei unor reele interregionale i diseminarea unor experiene de bun practic prin intermediul unor reele de excelen pot asista unele ri precum Romnia pentru promovarea unor noi forme de guvernare (precum e-guvernare) i de democraie (de exemplu e-democraia) care s aib n vedere i rolul important al autoritilor locale i al societii civice n ansamblu. Principalul obiectiv urmrit este s se ofere o sintez documentar i unele concluzii aa cum se pot desprinde acestea din literatura de specialitate. Consiliul European ntrunit n primvara anului 2005 a concluzionat c toate resursele naionale i comunitare, inclusiv cele care decurg din politicile de coheziune, vor trebui mobilizate pentru a rennoi i a construi baze noi pentru competitivitatea la nivel european, prin sporirea potenialului de cretere a productivitii precum i prin ntrirea coeziunii sociale, punnd un mare accent pe cunoatere, inovare i pe optimizarea capitalului uman. Consiliul European recunoate c, dei s-au realizat unele progrese fa de anul 2000 pe direcia Strategiei Lisabona, exist nc o nevoie acut de a crea un nou parteneriat pentru cretere i ocupare. n acest context, i2010, adoptat n iunie 2005, a fost prima iniiativ luat de ctre Comisia European pentru revigorarea strategiei Lisabona. n cadrul mai amplu al iniiativeii2010, Comisia a propus trei zone prioritare care includ: 1Constituirea unui Singur Spaiu European Informatizat care s promoveze o pia deschis i

competitiv dedicat societii informaionale i mijloacelor media; 2ntrirea inovaiilor i a investiiilor n tehnologiile informatice i de comunicare (ICT) precum i cercetrile dedicate promovrii creterii i ocuprii (mai multe i mai bune locuri de munc); 3Atingerea obiectivului unei Societi Informaionale Europene Inclusive care s promoveze creterea i ocuparea de o manier care s rezoneze cu dezvoltarea sustenabil i care s acorde prioritate unor servicii publice de mai bun calitate i mbuntirii calitii vieii. Pachetul de programe dedicat perioadei 2007-2013 include programe precum: Programul Cadru VII (pentru cercetare-dezvoltare), Educaia de-a lungui intregii viei, reelele trans-Europene (TEN) pentru transport i energie, i Programul Galileo (destinat sistemelor mondiale de navigare prin satelit). Importana ICT pentru stimularea creterii economice i a ocuprii indic existena unei sinergii clare ntre politicile ICT (i2010) i politicile dedicate coeziunii social-economice. n acest context, obiectivul general este s se evidenieze posibile ci prin care Romania poate contribui i poate rspunde provocrii legate de crearea unei economii cu un nivel nalt de productivitate, cu o mare valoare-adugat i cu un nivel nalt de ocupare apelnd la fondurile publice, i n special la Fondurile Structurale ale UE. S-a pus accent pe analiza experienei rilor Nordeuropene, care au nregistrat cea mai bun performan n ceea ce privete competitivitatea. Aceste ri ofere exemple de bun practic n utilizarea efectiv i eficient a fondurilor publice (att a celor naionale ct i a celor provenind de la UE) i a celor private pentru a stimula dezvoltarea unei economii bazate pe cunaotere. De-a lungul ultimelor dou decenii, dezvoltarea economic din rile Nord-europene i n special din Finlanda i Suedia s-a bazat pe un puternic parteneriat public-privat care a reunit mari firme care au lucrat cu organizaiile guvernamentale, cu centrele de cercetare i cu universitile formnd clustere care au operat n domenii tehnologice specifice (mai ales n ICT). De subliniat importana structural a unor concepte precum: 1Tehnologiile Informatice i de Comunicare (ICT) vzute ca o important for motrice pentru cretere i ocupare, care se estimeaz c contribuie cu 1/4 la creterea PIB-ului UE i cu 40% la creterea de productivitate. 2E-Guvernarea definit prin utilizarea ITC n administraia public combinat cu stimularea schimbrilor organizaionale i cu noile clasificri i competene pentru a facilita imbuntirea serviciilor publice i a proceselor democratice i pentru a sprijini implementarea politicilor publice. ntr-o accepiune mai larg, e-Guvernarea include i servicii de tip e-health (e-sntate) i e-learning (e-nvare). 3Clusterele constituie grupuri de companii interconectate din punct de vedere geografic i /sau virtual prin asocierea unor instituii din diverse domenii. Clusterele stimuleaz inovarea i creterea de productivitate, prin ntrirea i susinerea dinamicii pe termen lunga n lumea afacerilor i prin generarea de noi locuri de munc i asigurarea sustenabilitii creterii i dezvoltrii economice. Datele empirice sugereaz c n rundele anterioare ale programului dedicat Politicilor de Coheziune s-a stimulat o mai mare integrare economica a statelor membre ale UE. n conformitate cu cel de-al treilea Raport al Coheziunii Economice i Sociale, se evideniaz impactul macro-economic substanial. n mod concret, interveniile fcute sub auspiciile Fondurilor Structurale ale UE au contribuit la dezvoltarea ICT, a clusterelor i a e-Guvernrii n statele membre prin: 1Finanarea predilect a factorilor cu contribuie esenial pentru cretere i ocupare (de exempl: investiiile n capitalul uman i fizic, incluznd i infrastructura ICT, capacitatea de

cercetare i inovare, etc.); 2Sporirea ateniei acordate politicilor dedicate susinerii clusterelor i proiectelor transfrontaliere care au condus la crearea de clustere; 3Dezvoltarea aciunilor legate de e-Guvernare prin finanarea unor proiecte i prin securizarea tehnologiilor care s asigure interoperabilitatea serviciilor de e-Guvernare n Europa. Adevratele ctiguri, n termeni de cretere i ocupare se pot obine doar atunci cnd dezvoltarea ICT este exploatat pe deplin ca parte a unei societi Informaionale Europene Inclusive. n acord cu i n cadrul revizuirii strategiei Lisabona, statele europene membre au reafirmat rolul de pivot central al cunoaterii i inovrii privite ca motoare ale unei creteri i dezvoltri sustenabile. S-a subliniat c este esenial s se construiasc o societate informaional pe deplin inclusiv, bazat pe o larg diseminare a ICT n serviciile publice, n afaceri (mai ales n domeniul IMM-urilor) i al menajelor. n acest context statele membre sunt chemate s defineasc propriile prioriti naionale pentru Societatea Informaional n cadrul unor Programe Naionale de Reform care s contribuie la atingerea obiectivelor iniiativei "i2010". Unele mesage relevante n iniiativa "i2010" au n vedere susinerea politicilor social-economice de coheziune pentru a permite: 1eficientizarea i oferirea efectiv a unor servicii publicen particular e-guvernare i esntate; 2facilitarea i stimularea investiiilor private n ICT; 3investiii n competene att de necesare n economia bazat pe cunoatere; 4asigurarea unei infrastructuri de comunicaii n UE la un cost acesibil. Noile state membre ale UE trebuie s fac fa unor provocri legate de utilizarea fondurilor naionale i ale UE (n special prin FP7 i prin Fondurile Structurale pentru 2007-2013). Sectorul public are un rol cheie (prin procurarea de ITC inteligente). E-Guvernareamodernizarea i inovarea sectorului public pentru susinerea economiei bazate pe cunoatere. Metode regionale de benchmarking E-guverarea este urmtoarea mare provocare a Europei deoarece ea este un rezultat al activitii de cercetare i ca atare se poate considera a fi un domeniu aflat n plin dezvoltare. In cadrul recent adoptatei Strategii Comunitare de Orientare pentru perioada 2007-2013, Comisia European a pus accentul pe oferirea unor servicii publice eficiente i efectiven particulareGuvernarea, e-learning-ul i e-Healthcare au un impact potenial semnificativ asupra creterii economice i pentru facilitarea efectiv a accesului cetenilor la servicii. n general, exist cinci factori care influeneaz progresul n domeniul e-Guvernrii: 1conectivitatea i infrastructura tehnologic; 2viziunea de e-Guvernare, care s conin obiective i strategii eficiente de dezvoltare; 3mediul legal i de afaceri; 4educaia i instruirea; 5resurse financiare adecvate. Pe data de 25 aprilie 2006, Comisia European a adoptat Planul de Aciune "i2010 eGovernment" (Accelerarea e-Guvernrii n Europa n Beneficiul tuturor). Acest nou plan definete cinci prioriti: 1Nici un cetean s nu fie exclus: avanseaz ideea incluziunii prin eGuvernare astfel nct pn n anul 2010 toi cetenii s beneficieze de servicii de ncredere, innovative, la care toi s aib acces uor; 2A face din eficien i eficacitate o realitate- se preconizeaz o contribuie semnificativ care s asigure pn n 2010, mai mult satisfacie utilizatorilor, transparen i posibilitatea de a msura ctigurile de eficien;

3Implementarea unor servicii cu un mare impact att pentru ceteni ct i pentru lumea afacerilor-pn n 2010, 100% din public le va putea procura electronic, cu 50% rat actual de utilizare, i cu ncheierea unor acorduri de cooperare pentru asigurarea unor servicii online de calitate tuturor cetenilor; 4facilitarea accesului cetenilor i lumii afacerilor, pn n 2010, la servicii publice sigure, securizate i interoperabile care s permit accesul autenticat de-a lungul Europei; 5ntrirea participrii la luarea democratic a deciziilor-pn n 2010 vor trebui puse la dispoziia cetenilor mijloace pentru facilitarea dezbaterii efective publice i pentru participarea n regim democratic la actul decizional ("e-democraia"). Se vor pune la dispoziie msuri diverse care vor fi combinate cu msuri de transformare guvernamental care s permit surprinderea impactului Planului de Aciune "i2010 eGovernment". E-Guvernarea presupune utilizarea ICT n administraia public n combinaie cu mutaii organizaionale i cu promovarea unor noi competene i calificri pentru a facilita mbuntirea calitii serviciilor publice i a proceselor democratice susinnd i sprijinind n mod activ politicile publice. Astfel E-Guvernarea: 1Contribuie la mbuntirea calitii informaiilor i a ofertei de informaii; 2Conduce la reducerea costurilor; 3Poate induce creterea eficienei precum i amplificarea satisfaciei clientului. Accentul n e-Guvernare s-a mutat de la oferta de servicii prin internet ctre surprinderea impactului programelor de e-Guvernare pentru oferirea unor servicii de mai bun calitate clienilor, mai eficient i n condiii de incluziune social. O tipologie specific serviciilor de e-Guvernare distinge informaii, comunicaii i servicii tranzacionale precum i trei aplicaii generice n zona afacerilor administrative: e-administraia;, participarea politic (e-democraia); a rspunde nevoilor tuturor (e-Asistena). Dac se au n vedere aspectele de factur calitativ n mod separat, se pot remarca progrese evidente n dezvoltarea noilor servicii inovative. Un bun exemplu l constituie sistemul suedez de servicii de impozitare, care combin canalul online cu serviciile telefonice i cu SMS. Oferta de servicii publice online, aa cum a fost definit acum 56 ani n urm, constituie acum o realitate a modelelor de distribuie a serviciilor de aceast factur n UE. n prezent se contureaz o nou direcie n cele mai avansate guvernri care dezvolt servicii inteligente centrate pe utilizator. E-guvernarea la nivel regional. rile nord-europene ca exemple de bun practic n cadrul politicilor UE, regiunile sunt adesea asimilate cu un fel de mari afaceri. Pentru a gestiona ct mai eficace i responsabil banii i celelalte resurse este necesar s existe o anumit politic i o anumit viziune legat de dezvoltarea regional. Exist unele prioriti regionale: eguvernarea regional; metodele de benchmarking la nivel regional (ilustrate mai ales pe exemplul rilor nordice ca leader); reele regionale; ri candidate. n acest context, Programele de Fonduri Structurale operaionale n perioada 2000-2006 ncorporeaz n mod distinct rile candidate, pentru a le facilita acestora accesul la o Strategie Integrat specific societii i economiei bazate pe cunoatere. rile nordice se afl plasate n topul performanelor obinute n eGuvernare pe plan european. n conformitate cu "2005 e-readiness rankings", un studiu realizat de ctre the Economist Intelligence Unit, rile nordice rmn n top i n special Danemarca i Suedia, care se afl pe o

poziie incontestabil de leaderi n ceea ce privete implementarea e-Guvernrii. Din grupul noilor state membre ale UE, cele mai bune exemple le constituie Estonia (locul 26), Slovenia (locul 27) i Republica Ceh (locul 29), care au cunoscut o puternic dezvoltare a serviciilor de e-Guvernare. rile nordice sunt bine plasate i n termenii indicatorului care exprim gradul de sofisticare al serviciilor publice online. Cel mai mare avantaj l deine Suedia (cu un scor de 89% bazat pe un set de criterii). Per total, apte ri au un scor de peste 80% (Suedia, Austria, Regatul Unit al Marii Britanii, Irlanda, Finlanda, Norvegia i Danemarca). n termenii procentului de servicii care permit accesul complet electronic, cele mai performante ri sunt Suedia (74%), Austria (72%) i Finlanda (67%). n ianuarie 2002, Guvernul Danez a publicat o strategie de e-Guvernare, intitulat Towards e-Government: Vision and strategy for the public sector in Denmark, prin care s-a prefigurat o viziune strategic de utilizare sistematic a tehnologiilor digitale pentru a mbunti calitatea serviciilor i eficiena acestora. Strategia de e-Guvernare a Finlandei s-a prefigurat n lucrarea Public services in the new millennium, publicat n decembrie 2001. n Suedia, n primavara anului 1999, guvernul a prezentat un plan de aciune intitulat A public administration in the service of democracy, prin care se prevedea ca serviciile pentru ceteni i pentru lumea afacerilor s se asigure prin internet.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs CURS 9 SI 10 Curs 9 Instrumente concrete de realizare a administratiei publice (I) 1.Consideratii generale, notiunea, caracterizarea si documentarea administrativa 2.Decizia administrativa 2.1. Notiune 2.2. Clasificare 2.3. Caracteristici 2.4. Fazele elaborrii deciziei administrative 2.5. Modaliti de mbuntire a procesului decizional n administraia public. Efectele deciziilor administrative Curs 10 Instrumente concrete de realizare a administratiei publice (II)

1. Actul administrativ 1.1. Notiune si trasaturi specifice 1.2. Clasificare 1.3. Conditii de valabilitate 1.4. Comparatie cu legea, contractul si hotararea judecatoreasca 1.5. Contractul administrativ si concesiunea publica 2. Operatiunile tehnico-administrative 2.1. Faptul administrativ 2.2.

Curs 9 Instrumente concrete de realizare a administratiei publice (I) 1.Consideratii generale, notiunea, caracterizarea si documentarea administrativa 2.Decizia administrativa 2.1. Notiune 2.2. Clasificare 2.3. Caracteristici 2.4. Fazele elaborrii deciziei administrative 2.5. Modaliti de mbuntire a procesului decizional n administraia public. Efectele deciziilor administrative 1. Consideratii generale Activitatea administratiei publice, indiferent de nivelul sau, de domeniile sale, de autoritatile ori de functiile publice in care se exprima, se realizeaza pe baza intentiei si a deciziei umane de a efectua aceasta activitate. Decizia apare, insa, nu numai ca un element caracteristic al activitatii umane din administratia publica, ci ea este elementul esential al oricarei activitati umane, in special al gandirii, in vederea atingerii unui scop si al selectionarii mijloacelor pe care urmeaza sa le utilizeze pentru atingerea acelui scop. In acest sens, se cunoaste ca aproape in orice moment omul este pus in fata unui numar, mai mare sau mai mic, de alternative generate fie de mediul extern, fie de cel intern, activitatea sa fiind determinata de capacitatea de a le compara, evalua, alege si a decide din toate pe cea mai adecvata. In general prin conceptul de decizie se intelege terminarea normala a deliberarii intrun act voluntar iar obiectul sau este sa opereze alegeri de scopuri si mijloace. Cat priveste decizia administrativa, ea reprezinta o manifestare de vointa a administratiei, premergatoare unei actiuni sau inactiuni, prin care se opteaza pentru o varianta in vederea realizarii unui scop. In acest context, decizia reprezinta un element indispensabil al coeziunii si al duratei

oricarei actiuni umane ea pune in evidenta doua elemente constitutive: Intelegerea si vointa, decizia rezultand din raportul care se stabileste intre acestea. In activitatea de zi cu zi, oamenii isi stabilesc scopurile pe care le urmaresc si isi aleg mijloacele adecvate pentru realizarea acestor scopuri. Insa, este evident ca nu tot ceia ce isi propune, in general, omul se si realizeaza cu mijloacele de care dispune. Drept urmare, el trebuie sa opteze, sa aleaga dintre toate scopurile propuse, pe cele considerate, in mod cert, realizabile, astfel spus sa ia o decizie. In acest cadru, decizia apare ca un act, ca actiune sau inactiune umana, prin care se opteaza o alegere intre mai multe posibilitati. Alegerea prin care se opereaza in cadrul deciziei presupune, implicit, si indeplinirea anumitor criterii. Aceste criterii au intotdeauna un anumit grad de flexibilitate tocmai datorat factorului uman, ele evoluand de la o perioada istorica la alta, de la o tara la alta, in functie de conditiile economice si filosofice ale oamenilor. Rezulta ca fundamentul unei decizii implica urmatoarele conditii: 1)o alegere intre mai multe posibilitati; atat timp cat cel care trebuie sa decida nu si-a exprimat optiunea pentru una din variante nu se poate vorbi de decizie. Cu alte cuvinte, caracteristica deciziei consta, tocmai, in renuntarea la toate celelalte posibilitati, in afara de una, cea aleasa. In ceea ce priveste activitatea administratiei publice, cadrul sau este bine precizat de dispozitiile actelor normative, ca atare, functionarii publici si autoritatile administrative vor face o alegere dintre mai multe solutii de apreciere, cand au o asemenea solutie prestabilita legal. Atunci, cand legea prevede expres ce trebuie sa faca autoritatea administratiei publice nu mai putem vorbi de o decizie administrativa, ci de un domeniu de executare. 2)alegerea sa fie constienta, precedata de o deliberare; gestul sau impulsul de moment nu poate constitui o decizie; 3)alegerea trebuie sa aiba unul saumai multe scopuri. Aceasta conditie pune in valoare decizia fata de celelalte activitati umane ce cuprind scopul in ele insele; 4)alegerea trebuie sa conduca la actiune. Decizia, in cazul acestei conditii, reprezinta actul de vointa luat dupa deliberarea, care pregateste declansarea unei actiuni ce asigura o anumita realizare. Daca decizia nu duce la actiune ea este o simpla declaratie de intentie Procesul decizional administrativ Procesul decizional administrativ, privit in sens restrans, reprezinta intregul complex de operatii care conduce la alegerea solutiei optime destinata rezolvarii problemei ce formeaza obiectul deciziei. In sens larg, acest concept cuprinde in plus transmiterea deciziei si controlul implementarii ei. Fundamentul pe care se desfasoara procesul decizional il constituie informarea prin care se defineste obiectul in mare a deciziei insotita de o analiza a factorilor determinanti si de evaluare a consecintelor si a implicatiilor pe care le poate avea aplicarea deciziei respective. Deciziile optime sunt posibile numai daca se bazeaza pe doua conditii esentiale: informatii cuprinzatoare si rationament stiintific. In procesul elaborarii deciziilor, abordarea logica, pe etape, constituie singura modalitate stiintifica. Literatura de specialitate prezinta diferite variante referitoare la etapele procesului decizional.

Pe temeiul cercetarii diferitelor opinii exprimate in literatura de specialitate cu privire la etapele principale ale procesului decizional, selectand din ele elementele comune si mai ales cele esentiale, concidem ca orice proces de acest fel trebuie privit sistemic si are in structura sa trei subsisteme: B. Subsistemul elaborarii deciziei care include: a.analiza diagnostic b.initierea proiectului de deciie; c.informarea, documentarea, selectarea si analiza informatiilor; d.elaborarea variantelor de solutii; e.evaluarea variantelor de solutii si deliberarea. B.Subsistemul adoptarii deciziei care cuprinde: a.adoptarea deciziei. C.Subsistemul realizarii deciziei care inglobeaza: a. implementarea deciziei; b. controlul deciziei; c. evaluarea rezultatelor si a procedurilor urmate. Subsistemul elaborarii deciziei a. Analiza diagnostic reprezinta procesul de cunoastere, intelegere si explicare a unor fapte, fenomene sau procese ale unui anumit sistem, in scopul identificarii si studieruii factorilor perturbatori sau a cauzelor unor disfunctionalitati si descoperii solutiilor de perfectionare. Specificul metodei rezulta din domeniul in care se aplica, scopulurmarit, mijloacele, metodele si tehnicile utilizate in procesul cunoasterii. Analiza diagnostic inseamna, in primul rand, cunoasterea si analiza detaliata a situatiei existente, relevarea factorilor care o determina si/sau o influenteaza, precizarea acelora dintre ei care au impact negativ asupra sistemului. In administratia publica cunoastearea realitatii microsistemului prezinta maxima importanta. Analiza diagnostic urmareste: 1Cunoasterea si inregistrarea cerintelor, a problemelor nerezolvate ale comunitatii care pot fi de natura economica, sociala, culturala, ecologica; 2Analiza cererilor si a problemelor inregistrate; 3Confruntarea cererilor preselectionate cu restrictiile si resursele microsistemului. Identificarea cererii, a problemelor nerezolvate ale cetatenilor presupune promovarea unui marketing administrativ modern si o structura organizatorica specifica de relatii publice, care sa inregistreze informatiile, pentru a stabili diferentele existente intre realitatea perceputa si cea dorita. In forma sa cea mai clasica, suportul cererii consta in exprimarea de catre un grup de actori a dorintelor, motivatiilor, exigentelor lor sub forma petitiilor si a cererilor prezentate in scris sau oral, cu titlu individual sau colectiv. Analiza cererilor are in vedere criterii de gestiune economica, politice, sociale, de natura strategica si tactica. Aceasta subfaza consta in aprecierea gradului de pertinenta, de urgenta a cererilor si a problemelor identificate si inregistrate. Dupa eliminarea cererilor secundare si a falselor probleme, decidentii pot elabora un alt program selectiv, care va fi confruntat cu resursele si constrangerile financiare, umane, culturale

si informationale. b. initierea proiectului de decizie Dupa stabilirea diagnosticului, urmeaza tratamentul care presupune proiecte, obiective, solutii etc. Initierea proiectului de decizie vizeaza crearea unui mediu prielnic care sa permita elaborarea deciziei. Acest mediu cuprinde totalitatea initiativelor decizionale, ce pot avea doua categorii de resurse: 1Interne: organele emitente; 2Externe: - organe ale administratiei superioare celui emitent; - organe ale administratiei inferioare celui emitent; - organizatii si asociatii nestatale; - cetatenii (prin cereri, sesizari, reclamatii). Trebuie subliniat faptul ca organul emitent este obligat sa adopte decizia in cazul cand initiativa decizionala apartine unor organe fata de care acesta se afla in raport de subordonare. In alte situatii, initiativa adoptarii deciziei intervine daca se constata existenta unei nevoi sociala sesizata de cetateni, pentru a carei satisfacere este necesara o decizie administrativa. Pentru ca initiativa decizionala sa genereze decizie, ea trebuie sa atinga un anumit nivel al structurii administrative. c. Informarea, selectarea si analiza informatiilor Rolul informarii in elaborarea deciziei este fundamental. Orice decizie presupune un proces complex de culegere si inregistrare a unui volum mare de informatii pertinente si operative. De aceea, organizarea unui sistem informatic al managementului public ramane cheia de bolta a procesului managerial. Documentarea/informarea urmareste obtinerea de informatii asupra situatiei reale in domeniul in care urmeaza a fi adoptata decizia. Dupa culegerea si inregistrarea informatiilor se impune mai inatai, o selectare a lor, fiind retinute acelea strict corelate cu obiecticul decizional, iar apoi o analiza a acestora. Vor fi retinute informatiile care contribuie la luarea unei decizii eficiente. d. Elaborarea variantelor de solutii Aceasta faza consta in organizarea informatiilor selectionate, in modelarea acestora in scopul formularii mai multor variante de solutii posibile, fiecare dintre ele vand un grad diferit de probabilitate. Cu cat este mai mare numarul de variante, cu atat va fi mai dificila alegerea variantei optime, insa cu atat mai bine vor fi rezultatele ce se vor obtine in urma aplicarii acesteia. La elaborarea variantelor de solutii participa alaturi de decidenti, si consultanti, specialisti in domeniul in care se incadreaza decizia administrativa. De asemenea, este necesar sa se estimeze costurile fiecarei variante, iar expunerea de motive sa prezinte avantajele si dezavantajele deciziei. e. Evaluarea variantelor de solutii si deliberarea In procesul de evaluare se alege una din variantele de solutii elaborate in faza anterioara. Sistemul de selectie se prezinta in fapt de o deliberare, precedata de dezbateri, in care se

apreciaza punctele tari si slabe ale proiectului de decizie. In orice deliberare, se au in vedere mai multe elemente: deliberarea intinderii analizei si identificarea normelor stiintifice ce urmeaza a fi respectate si aplicate in materia care face obiectul proiectului de decizie; Stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, daca nu este prein actele normative Determinarea metodelor folosite pentru culegerea informatiilor stiintifice necesare, precum si datelor concrete in situatii similare; Utilizarea unei tehnologii adecvate deliberarii. Sedintele in care se delibereaza trebuie ppregatite si convocate in termen util, transmitandu-se persoanelor implicate in aceasta activitate, textul proiectelor de decizie, impreuna cu materialele utilizate in intocmirea lor. Fara furnizarea la timp a documentatiei, membrii forului decident nu cunosc continutul proiectelor de decizie si nu isi pot exprima pozitia in legatura cu acestea. Se va trece la evaluarea fiecarei alternative din punct de vedere al catorva criterii: fezabilitate, calitate, acceptabilitate, cost, reversibilitate, etic. Administratia publica reprezinta un sistem care functioneaza dupa o serie de principii, dar care este influentata si de anumite solutii din societatea integrata. Calitatea particulara care defineste acest sistem consta in faptul ca deciziile sunt produse in functie de particularitatile stabilite de autoritatile publice si nu de fortele impersonale ale pietei. Acum o data cu integrarea Romaniei in UE ne zbatem ca acest proces decizional sa fie cat mai eficient cat mai corect deoarece pana acum chiar de s-a gresit la luarea unor decizii, cate o data, nu ne-a tras nimeni de maneca (cand si cand cate o reclamatie la Curtea Internationala pentru Drepturile omului). De acum incolo de felul cum o sa gandim si cum o sa decidem o sa se rasfranga asupra noastra intr-un mod placut sau neplacut. Tinand cont ca la ora actuala venitul pe care il aduce Romania Uniunii este de 2% trebuie sa ne punem pe treaba. De acum o sa vina marile fonduri de la Uniune pe care trebuie sa stim sa le gestionam.

2. Decizia administrativa Decizia administrativ este o manifestare de voin a persoanelor sau organelor administraiei, premergtoare aciunilor de ntreprins i prin care acestea opteaz pentru o soluie, n vederea atingerii unui scop (obiectiv) sau realizrii unei finaliti. Ea apare numai atunci cnd exist, n planul judecii umane, mai multe posibiliti, metode sau variante adecvate, de a rezolva o problem i urmeaz s se opteze numai pentru una dintre ele, i anume, pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoas. Dac toate soluiile posibile ar conduce la acelai rezultat, problema opiunii, a preferinei pentru o anumit variant, nu ar mai avea sens. n realitate, soluiile difer ntre ele sub multe aspecte, inclusiv n funcie de perspectiva din care sunt analizate i de sistemul de referin ales. Aa se face c, n orice domeniu de activitate, dintr-un anumit punct de vedere este

de preferat soluia X, iar din altul soluia Y etc. n sfera administraiei publice, ca i n alte domenii, deciziile presupun un anumit grad de autonomie a decidenilor. Aceast autonomie are ns un caracter relativ mai pronunat i mai restrictiv, datorit prezenei cadrului normativ n care se deruleaz activitile publice. n principiu, administraia efectueaz o alegere dintre mai multe soluii posibile; dar acolo unde legea stabilete riguros ce trebuie s se ntreprind de ctre persoanele/instituiile publice i care sunt mijloacele concrete de aciune, nu se mai pune problema autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a executa dispoziii legale. n esena sa, decizia, care sintetic concretizeaz hotrrea de a aciona sau nu ntr-un anumit mod fa de un anumit obiectiv, are la baz un proces decizional ce presupune parcurgerea urmtoarelor etape principale: - stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura intern a administraiei (structura sa), fie pe cea exterioar (orientat i spre satisfacerea interesului general); - culegerea, prelucrarea i analiza informaiilor administrative; - elaborarea de variante alternative i adoptarea deciziei administrative; - execuia i controlul rezultatelor obinute. n practica administrativ, domeniul alegerii poate varia ntre doi poli i anume: absena opiunii (situaie n care decizia nu exist) i alegerea arbitrar (caz n care, de regul, nu s-au respectat nici normele de drept). n aceast situaie, decizia este ilegal i urmeaz s fie retractat de administraie sau anulat n instana judectoreasc. O condiie fundamental, ce se impune n cazul deciziilor administrative, este ca ele s duc la obinerea unor rezultate maxime cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este necesar ca procesul alegerii soluiilor de aplicat s satisfac anumite cerine i anume: 1) alegerea trebuie s fie contient, precedat de o deliberare. Un gest instictiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie; 2) alegerea urmeaz a fi orientat spre unul sau mai multe scopuri. Aceast cerin deosebete decizia administrativ de celelalte activiti umane i de comportamentele care sunt simple exteriorizri ale impulsurilor in-terne; 3) alegerea trebuie s duc la aciune. Decizia administrativ determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru a concretiza voina administraiei. Dac decizia nu duce la aciune, ea rmne o simpl declaraie de intenie.

Decizia administrativ are un coninut adecvat politicii promovate de stat, prin faptul c scopul urmrit este stabilit de puterea politic, dar mijloacele de executare (a legilor) sunt, n bun msur, lsate la alegerea administraiei. n mod normal, ns, aciunea administrativ nu trebuie s se reduc la rolul de executant mecanic al voinei puterii politice; profesionalismul funcionarilor publici permite ca acetia s neleag corect problemele vieii sociale i nu s acioneze pe baza unor automatisme. n practic, de regul, administraia respect concepia puterii politice, exprim i realizeaz voina acesteia. Nu exist decizii administrative pure, deoarece toate aciunile instituiilor publice concretizeaz opiunile efectuate de puterea politic. Relaiile politice se desfoar de fiecare dat n cadrul unui sistem de instituii i organizaii politice, prin mecanismul legturilor directe dintre conductori i condui, pe baza deciziilor politice i a normelor juridice. n acest context, este relevant constatarea dup care, dei administraia public, identificat ntr-un anumit sens cu birocraia, este subordonat puterii politice i implicit ideologiei partidului (coaliiei) aflat la conducerea unei societi. Pe plan mondial, anii 80 au evideniat o cretere fr precedent a rolului birocraiei n viaa economico social. Patru instituii unite: economia, electoratul, guvernul i birocraia formeaz un cerc nchis al interaciunii dintre politic i economie. Alegtorii evalueaz performana economiei i i exprim satisfacia sau insatisfacia fa de partidul aflat la putere. Pe de alt parte, guvernul i birocraia (n.n. administraia public) stabilesc instrumentele de politic economic, care afecteaz starea economiei i modul de utilizare a acestora. n prezent, procesul decizional n administraia public este extrem de complex, iar organele abilitate n acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul creterii rolului birocraiei n economie i societate, este necesar ca funcionarul public de carier s adopte n mod operativ deciziile i s urmreasc execuia lor. Pentru a reduce erorile n materie decizional, este necesar cunoaterea i respectarea urmtoarelor cerine de ordin empiric: 1) cel care decide poate imita pe ali funcionari. Este un mod uor i des ntlnit n practic, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieii sociale prezint o mare diversitate de situaii, care nu sunt identice; 2) decizia poate fi luat pe baza experienei altora, dup cazurile similare

precedente. ns ntr-o asemenea situaie, este necesar ca funcionarul public s aib discernmntul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmeaz s-l soluioneze. n acest fel, se formeaz o cutum care faciliteaz activitatea instituiilor publice; 3) cel care decide se ntemeiaz pe propria sa experien. Dar reuita acestei metode este asigurat, numai dac exist o similitudine ntre problema ce urmeaz a fi rezolvat i experiena anterioar; 4) decizia poate fi adoptat cu ajutorul intuiiei i perspicacitii, transformnd administraia public ntr-o veritabil art. Dei, aceste caliti nu asigur bazele tiinifice necesare actului administrativ, ele pun n eviden capacitatea funcionarului public de a anticipa evoluia proceselor economice, politice i sociale i de a aciona n consecin. Decizia administrativ are un caracter complex, dar esena sa rmne satisfacerea drepturilor i intereselor cetenilor. Acionnd cu prioritate n interesul general, decizia administrativ rmne n cadrul legalitii. Scopul interesului public pe care este chemat administraia public s-l satisfac, constituie totdeauna un element de legalitate al deciziilor administrative. 2.2. Clasificarea i trsturile deciziilor n sfera administraiei publice Deciziile administrative se clasific dup urmtoarele criterii:. 1. dup importan; 2. dup gradul lor de generalitate; 3. dup gradul libertii de apreciere; 4. dup msura cunoaterii probabilitii efectelor; 5. dup operativitatea lor; 6. dup formele pe care le iau. 1) Criteriul importanei ine seama de poziia juridic pe care o ocup instituia sau autorul n ierarhia administrativ: ministru, director general, director, etc. Astfel, funcionarii de conducere sunt preocupai de finalitate, funcionarii medii de resurse i personalul subordonat, de executarea material a deciziilor. Astfel se explic de ce majoritatea deciziilor sunt concepute i pregtite de ctre funcionarii situai la nivelurile medii, care stabilesc resursele adecvate pentru ndeplinirea sarcinilor. O asemenea soluie este eficient, deoarece funcionarii de la acest nivel

cunosc cel mai bine resursele administraiei. Criteriul importanei instituiei sau autorului care adopt decizia este folositor, i nu al importanei deciziilor (la nivel micro sau macro), care este dificil de aplicat n practic. Nu exist o nsemntate n sine: ceea ce este important pentru un funcionar sau un colectiv, din cauza scopului propus, poate s nu prezinte nici un interes pentru alt funcionar sau colectiv, dac urmresc realizarea unui obiectiv diferit. 2) Dup gradul lor de generalitate, deciziile se clasific n generale (abstracte) i individuale. Decizia abstract servete drept temei pentru alte decizii i exercit influene profunde asupra realitilor administrative; deci-ziile individuale au un coninut precis i servesc unui singur obiectiv bine definit din administraia public. 3) Deciziile administrative pot fi clasificate dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor. Dar aceast libertate se exercit n cadrul i n conformitate cu prevederile actelor normative. Aadar, compe-tena administraiei de a decide este stabilit i limitat de lege. 4) Dup msura cunoaterii probabilitii efectelor, deciziile se clasific n: c decizii n condiii de certitudine, atunci cnd fiecare aciune con-duce n mod invariabil la un anumit rezultat specific; c decizii n condiii de risc, atunci cnd fiecare aciune conduce la un rezultat dintr-un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecrui rezultat fiind cunoscut; c decizii n condiii de incertitudine, atunci cnd fiecare aciune este de natur s produc un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecrui rezultat nefiind cunoscut. 5) Dup operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi clasificate n spontane i pregtite. Primele se bazeaz pe intuiie, inspiraie de moment, pregtirea profesional i experiena celui care decide; ele sunt justificate n cazurile de urgen ca singura procedur operativ. Este de dorit, ns, ca deciziile spontane care prezint o anumit importan pentru activitatea instituiilor publice, s fie evitate i nlocuite cu decizii temeinic documentate i pregtite. 6) Formele deciziilor. Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor administrative constituie o regul fundamental n activitatea administraiei, deoarece contribuie la funcionarea eficient i raional a mecanismului administrativ. Respectarea formelor deciziilor le asigur acestora un caracter unitar i aceeai metodologie de aplicare, indiferent de natura instituiei publice i localizarea teritorial; numai n

acest mod, ele sunt cunoscute n detaliu de funcionari i mresc randamentul activitii pe care o desfoar. Pe plan mondial, dezvoltarea formalitilor nejustificate constituie un fenomen care s-a amplificat n mod continuu, astfel nct guvernele instituie frecvent, organisme care au misiunea de a simplifica formele administrative. n anumite cazuri, formele sunt utilizate de funcionari, pentru a-i spori libertatea de apreciere i de a-i declina rspunderea; ele constituie un adpost al administraiei mpotriva presiunilor individuale sau colective la adoptarea unor decizii ilegale. Cu toate acestea, ele reflect i o latur conservatoare a administraiei, putnd deveni un obstacol n analiza diversitii cazurilor, generate de complexitatea vieii sociale. De aceea, trebuie combtut exagerarea n domeniul formelor. Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Aceast procedur permite administraiei s se informeze asupra consecinelor unei eventuale activiti, sugerndu-i modaliti de aciune. Anumite condiii se refer la forma deciziei nsi sau sunt posterioare deciziei. n general, decizia administrativ trebuie s fie scris, datat, semnat, nregistrat i dac are caracter normativ i produce efecte juridice n exterior, urmeaz s fie adus la cunotina cetenilor, prin publicare. Decizia administrativ prezint o serie de trsturi caracteristice, i anume: colegialitatea, coerena, autoritatea. a) Colegialitatea. n principiu, decizia administrativ este adoptat de un organ impersonal, ns, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex n care intervin numeroi funcionari. Administraia lucreaz n colectiv, pentru c orice decizie cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri i contradicii. Ea utilizeaz activitatea n colectiv, ntruct garanteaz caracterul complet al acesteia i ia n considerare interesul public. Totodat, colegialitatea asigur impersonalitatea i anonimatul necesare aciunii administrative. n administraia public, accentul se pune pe sarcini i nu pe funcionarii care le ndeplinesc. Marile realizri administrative sunt impersonale i ele reflect permanena administraiei, pe cnd funcionarii se schimb. n acest sens, John Galbraith este de prere c, din toate alegerile, indiferent de nivelul lor, trebuie s dispar prezumia realegerii, pentru a nu obinui candidaii la nesfrit cu funcia deinut, pentru a nu-i familiariza cu cerinele birocraiei publice, n numele avantajelor conferite

de experien. Impersonalitatea apr pe funcionari de eventualele presiuni pe care o aciune personalizat ar putea s le antreneze. Ea l investete cu o autoritate exterioar, ce i confer prestigiu social. b) Coerena reprezint caracteristica principal a deciziei administrative. Fiind ntemeiat pe deciziile anterioare i pe cerinele sociale actuale, decizia administrativ constituie legtura dintre trecut, prezent i viitor a politicii administrative. Coerena activitilor din administraia public se situeaz la un nalt nivel calitativ, pentru a rspunde cerinelor tot mai mari ale populaiei. c) Autoritatea const n competena de a emite decizii care vor servi drept fundament, la elaborarea altor decizii. Dei prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate impune o anumit conduit subordonailor si, el trebuie s in cont de propunerile acestora i s le recunoasc valoarea. O asemenea relaie de autoritate este relativ, deoarece superiorul o poate accepta ntrun caz i o poate contesta n alte situaii. Ea nu produce efect, dect dac superiorul este de acord cu propunerile subordonatului i semneaz decizia. n toate cazurile, subordonatul trebuie s tie c decizia a fost adoptat pentru un scop anume, la care i el trebuie s se asocieze, chiar dac personal, are anumite reineri. De cele mai multe ori, superiorul este acela care influeneaz conduita subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului s se ntemeieze mai ales pe calitile sale personale. Numai astfel, el i poate convinge sub-ordonaii c opinia sa este cea mai just, neutiliznd autoritatea dect n caz de dezacord. Din momentul n care a fost adoptat, decizia administrativ este influenat de factorul juridic i de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma actelor juridice. n plus, dreptul delimiteaz competenele instituiilor publice, precizeaz condiiile n care acestea funcioneaz i reprezint o barier mpotriva exagerrilor birocratice. La rndul su, factorul temporal influeneaz calitatea execuiei deciziei i exprim dinamica acesteia. Timpul reprezint intervalul contient dirijat ntre primirea sarcinilor i executarea lor, el constituie o garanie esenial a procedurii administrative i determin o aciune raional. Cu toate acestea, nu este indicat prelungirea exagerat a timpului de gndire, deoarece reflect evitarea rspunsurilor i atitudinea necorespunztoare fa de sarcinile administraiei. Este necesar alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua eficiena muncii

administrative.

2.3. Caracteristicile deciziei administrative Modele de fundamentare a deciziilor administrative O mare parte a activitii managerilor din administraia public const n elaborarea i adoptarea deciziilor. n principiu, luarea deciziilor n administraia public const n a alege dintre diferite alternative i mijloace de ndeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o organizaie. Procesul decizional se bazeaz pe utilizarea diferitelor modele de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial tradiional, modelul politic i modelele mixte. Modelul managerial tradiional Modelul managerial tradiional este un rezultat al ncercrilor timpurii de a introduce profesionalismul n administraia public. Ideea de profesionalism are la baz, pe de o parte, distincia ntre administraie i politic, introdus de Woodrow Wilson n 1897, iar pe de alt parte, concepia lui Max Weber despre birocraie i nevoia de raionalitate n cadrul proceselor de luare a deciziei. Acest model ncearc s formeze administratorii n direcia lurii deciziilor ntr-o manier ct mai eficient, economicoas i eficace. O posibil cale de ndeplinire a acestor obiective o reprezint construirea unui proces decizional bazat pe specializare, ierarhizare, formalizare i competen. Managerul este ajutat s aleag ntre soluii alternative aflate n competiie prin: - reducerea numrului de alternative care trebuie luate n considerare; - reducerea numrului de valori implicate n evaluarea alternativelor; - transmiterea cunotinelor necesare pentru luarea deciziei n mod raional; - furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, n vederea unei alegeri corecte dintre acestea. Specializarea este modalitatea principal de reducere a numrului de alternative pe care un admnistrator le ia are dou moduri principale de manifestare: ntre instituiile publice i n

interiorul lor. Specializarea pe jurisdicii ntre instituiile publice acord unei agenii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din Inspectoratul colar Judeean nu se preocup de problemele de protecie public aflate sub jurisdicia Inspectoratului Judeean de Protecie Civil. Ei nu compar valoarea social a activitilor din programele pe care le administreaz cu cele ale programelor administrate de alte agenii. Specializarea se manifest i n interiorul instituiilor. Unii funcionari publici vor formula politici, programe i reglementri, n timp ce alii se vor preocupa de aplicarea lor n practic. Chiar dac cele dou aspecte sunt strns legate, persoana care se ocup de aplicarea programelor i reglementrilor poate s aleag ntre diferite mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel puin nu n mod oficial), cu privire la scopul reglementrii sau asupra programului de politici publice. De asemenea, specializarea limiteaz setul de valori pe care un funcionar public le ia n considerare atunci cnd alege ntre diferite alternative care-i sunt prezentate. Funcionarii publici trebuie s fie preocupai de satisfacerea interesului general al societii, att ct este posibil n cadrul limitat al autoritii lor. Deciziile care sunt luate n anumite instituii sunt, n general, conforme cu sistemul de valori existent n cadrul organizaiei. Totui n administraia public din ara noastr s-a constatat c, ori de cte ori conductorii politici ncearc s promoveze msuri/opiuni contrare acestor valori instituionale, ei se lovesc de rezisten din partea personalului. Un alt element care limiteaz marja de opiuni disponibile factorilor de decizie l reprezint natura ierarhic a instituiilor publice. Autoritatea funcionarilor publici este definit n mare msur prin poziia lor n ierarhia instituiei. Capacitatea de decizie crete pe msur ce poziia pe scara ierarhic se mbuntete. Totui, ierarhia limiteaz responsabilitatea oficialilor i i foreaz s defineasc valorile cu care lucreaz. Acesta nu nseamn c managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. ns, pe msur ce se avanseaz pe scara ierarhic, crete confruntarea cu alegerea ntre valori i opiuni concurente, conjunctur care creeaz o doz sporit de conflict. ntr-o anumit msur, se poate aprecia c specializarea i ierarhia tind s acioneze n comun pentru limitarea autoritii. Astfel, specializarea limiteaz autoritatea de jurisdicie (ca n formulri de tipul Nu sunt responsabil pentru ceea ce se ntmpl n biroul/serviciul A). La

rndul su ierarhia limiteaz autoritatea managerial (n formulri de tipul Nu fac eu regulile). n consecin, ierarhia permite, chiar oblig factorii de conducere s defineasc i s limiteze seturile de valori care ncadreaz activitatea subordonailor. Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exact a factorilor i a informaiilor care trebuie luate n considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori anumite informaii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin ns structura limitat a formularelor standard, ns acesta este unul din preurile care se pltesc pentru simplificare. n fine, aplicarea modelului managerial tradiional este condiionat de competena tehnic a factorilor decideni de a lua decizii raionale eliberai de orice influen politic. Modalitatea prin care s-a rspuns acestei cerine a constituit-o sistemul meritului promovat de Woodrow Wilson. Sistemul de merit a fost vzut ca un mijloc de obinere a competenei profesionale. Competena profesional consta n nelegerea sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a informaiilor i ndeplinirea atribuiilor ntr-o manier eficient. Constrngerile impuse de modelul managerial tradiional au influenat dezvoltarea culturilor organizaionale la nivelul instituiilor publice. Prin urmare, instituiile i stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficien, eficacitate), iar organizarea activitii i recrutarea personalului se realizeaz n spiritul reflectrii valorilor respective. Modelul tradiional de luare a deciziilor se deruleaz prin urmtoarele etape caracteristice: 1.stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme; 2.explorarea i elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme; 3.prevederea tuturor consecinelor semnificative ale fiecrei strategii alternative i estimarea posibilitilor de producere a acestora; 4.alegerea strategiei care rezolv problema n maniera cea mai eficient i la costul cel mai redus. n calitate de trstur dominant a modelului tradiional, raionalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului organizaional i a soluiilor practice utilizabile de ctre instituiile publice. n practic, utilizarea modelului managerial tradiional se lovete de urmtoarele

dificulti: 1. formularea insuficient de clar a obiectivelor politicilor guvernamentale. De exemplu, restituirea pdurilor fotilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de proprietate, dar acest obiectiv vine n contradicie cu atribuiile ocoalelor silvice care vizeaz protejarea i ntrirea fondului forestier; 2. lipsa coordonrii i a specializrii necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori, coordonarea ntre instituiile guvernamentale este slab, altfel spus, nu tie stnga ce face dreapta. Motivul l constituie faptul c instituiile opereaz n sfere diferite, cu obiective i intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o instituie s se afle ntr-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o alt instituie, este destul de mare i are urmri asupra bunului mers al activitii. De exemplu, programele de protecie a mediului dintr-o zon montan se pot afla n conflict att cu proiectele de dezvoltare, ct i cu cele privind construirea caselor de vacan n zona respectiv. 3. dificultatea evalurii costurilor totale ale unui anumit program; ntotdeauna exist costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercit un impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat. 4.gradul ridicat de teoretizare i abstractizare a modelului care duce la apariia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile n practic. Modelul politic (incremental) Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezint o alternativ viabil fa de modelul tradiional, considerat nerealist i inoperant de ctre unii critici. Argumentele aduse n favoarea modelului politic au n vedere caracterul realist i reprezentativ al acestuia pentru activitatea instituiilor publice. Meitul principal al acestui model const n eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice. Aceast ambiguitate este o caracteristic a societilor pluraliste i reprezint preul necesar pentru edificarea consensului i meninerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulri vagi, neclare ale obiectivelor e ndeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a ntreprinderilor proprietate de stat poate veni n contradicie cu cel de protecie social. Dac procesul privatizrii este definit etap cu etap are ca efect reducerea numrului de personal,

suportul colectivitii scade, imaginea autoritii publice se nrutete, clasa politic aflat la putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administrai public va recurge la aciuni lente, fr aspecte spectaculoase, astfel nct numrul de instituii sau persoane deranjate/afectate s fie ct mai redus. Prin urmare, modelul politic accentueaz necesitatea ca funcionarii publici s rspund cerinelor comunitii, s fie reprezentativi pentru clasa politic i s consulte cetenii n elaborarea deciziilor administrative. Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam. El l-a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susin reciproc i urmresc simplificarea i concentrarea problemelor. Modelul se bazeaz pe analiza unui numr restrns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente i pe cercetarea de echip, fiecare ocupndu-se de o anumit component a ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenai ntr-un proces continuu de construire plecnd de la situaia curent, pas cu pas i cu schimbri graduale. Avantajul principal al acestui model este acela c evit soluiile radicale i rspunde prompt nevoilor ceteanului. Modelul are numeroase dezavantaje i anume: 1.are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegtorilor, partidele politice evit schimbrile radicale n elaborarea programelor de guvernare. n final, decizia se poate concentra n minile unui grup restrns de persoane cu funcii nalte, pierzndu-se o caracteristic important a acestui model, i anume, asigurarea reprezentativitii prilor interesate. 2. aplicarea modelului poate duce la obinerea de rezultate neprevzute la nceput i chiar total nedorite. Cauza principal o constituie tocmai urmrirea cu pai mici i leni a unor obiective definite neclar. 3. aplicarea cu succes a modelului necesit un nivel ridicat de stabilitate social, de cultur a negocierii i de maturitate a clasei politice, condiii greu de ndeplinit pentru rile centrale i est-europene, inclusiv Romnia. Modelele mixte Dezbaterile privind avantajele i dezavantajele celor dou modele anterioare au reinut atenia teoreticienilor o perioad ndelungat de timp. n anii 70, cercettorul Amitai Etzioni

propune modelul mixt, obinut prin combinarea celor dou abordri anterioare. Soluia lui Etzioni sugereaz ntr-o prim faz cutarea variantelor alternative, urmat apoi de explorarea n detaliu i analiza celei mai interesante. Aceast abordare nglobeaz inovaia (absent n modelul politic) i nu impune condiionrile stricte le modelului tradiional. Totui, n anii 70 cel mai neobinuit model mixt, a fost elaborat de March i Olsen. Acetia susineau c luarea deciziilor nu este un proces raional, iar nivelul de nelegere a problemelor i de anticipare a raporturilor dintre actorii implicai n procesul decizional nu poate fi obinut n realitate. Acest model a fost etichetat drept modelul coului de gunoi (garbage can model). Astfel, March i Olsen susin c posibilitile de decizie nu sunt altceva dect o cutie de gunoi n care participanii la procesul decizional arunc diversele probleme i soluii. Coninutul coului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele ataate celorlalte cutii aruncate, precum i de viteza cu care este colectat gunoiul. Folosirea metaforei coul de gunoi a fost intenionat, pentru a sugera lipsa de raionalitate existent adeseori n procesul decizional. Adepii acestui model au ncercat s accentueze c uneori obiectivele de ndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluii improvizate, fr o fundamentare tiinific i influenate de aspectele personale ale relaiilor dintre managerii instituiilor publice. Or, majoritatea situaiilor impun un nivel mai ridicat de ordine i rigurozitate n alegerea i analiza variantelor de rezolvare.

2.4. Fazele elaborrii deciziei administrative La elaborarea unei decizii se parcurg urmtoarele faze (etape): 1. iniierea proiectului de decizie; 2. pregtirea proiectului de decizie; 3. evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea; 4. adoptarea deciziei. Iniierea proiectului de decizie Atunci cnd se cerceteaz geneza unei decizii administrative, este greu de precizat

originea sa i funcionarii sau organele care au determinat iniierea sa. Dup adoptarea deciziei, faza iniierii proiectului aparine trecutului. De aceea, pentru a gsi originea unei decizii importante, uneori trebuie urcat departe pe scara timpului. Sunt dese cazurile n care, n administraia public o propunere se traduce n via dup ce a fost respins de mai multe ori n decursul vremii. Un proiect abandonat n multe rnduri ca fiind neoportun, este adaptat n cele din urm, n timp ce alte propuneri ateapt la rnd. n majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul administraiei care este direct interesat n satisfacerea cerinelor actuale i mai puin a celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ funcioneaz lent i echilibrul care se stabilete ntre elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendin de schimbare este neutralizat, iniiativa proiectului de decizie vine din afara instituiei publice. Iniiativa poate aparine organelor legislative sau celor administrative ierarhic superioare, organelor eminente ori celor subordonate, organizaiilor obteti etc. Iniiativa organelor superioare rezult din adoptarea unui act normativ, a crui executare implic sarcini sau msuri tehnico-organizatorice pentru instituiile subordonate. i acestea din urm pot iniia elaborarea unor decizii n cazurile prevzute de lege sau cnd activitatea lor ori a organului superior solicit o reglementare n care este necesar s se implice. Organizaiile obteti i cetenii determin iniierea unor decizii administrative prin cereri, sesizri i reclamaii. Imediat ce se recunoate existena unei probleme i necesitatea soluionrii sale, intervine iniiativa administraiei. Pentru ca aceast iniiativ s fie eficient, ea trebuie s ating un anumit nivel al structurii administrative. Indiferent ce organ manifest iniiativa, ea se explic prin aceea c, la un moment dat, anumite cerine sociale solicit s fie satisfcute de ctre administraia statului. Pregtirea proiectului de decizie Reprezint cea mai important faz a procesului decizional. Ea are un caracter dinamic i intern, referindu-se la aciunea participanilor la procesul decizional. n aceast faz, este precizat coninutul deciziei, fapt care influ-eneaz strategia i mijloacele concrete de aciune, n vederea realizrii unui anumit scop; ca atare, ea se desfoar pe mai multe etape: a) determinarea obiectivului deciziei. n general, obiectivele i mijloacele se stabilesc de ctre instituiile publice, iar ulterior se fixeaz prioritile. Unele proiecte temeinic justificate

n-au mai fost adoptate ntruct, la timpul lor, au trebuit s cedeze locul altora, considerate urgente; astfel c, atunci cnd le-a venit din nou rndul, ele au fost abandonate, nemaifiind de actualitate. Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului decizional. Ea se realizeaz, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie ndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmrete, astfel, un anume scop. Odat precizat, scopul trebuie s ntruneasc o larg adeziune. Este posibil, ns, s se stabileasc o succesiune de obiective, dintre care fiecare, odat ce a fost nfptuit, constituie punctul de plecare pentru urmtoarele. Drept urmare, se pot calcula, cu aproximaie, probabilitile de realizare i termenele de execuie. Obiectivele trebuie s aib un caracter concret i administraia este cea care evalueaz problemele i stabilete mijloacele de aciune. b) documentarea sau informarea. Aceasta asigur cunoaterea exact a situaiei reale n domeniul n care urmeaz a fi adoptat decizia. n acest scop se constituie un sistem informaional, capabil s furnizeze date complete i corecte privind realitile economico-sociale, n care intervine decizia administrativ. Chiar dac, n anumite cazuri, informaiile se ntemeiaz pe supoziii, deciziile nu se pot elabora n acelai mod. Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese ntr-un mod organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informaiile pot fi prezentate i sub forma unor indici sau diagrame. De asemenea, informaiile verbale urmeaz a fi comunicate clar i concis. Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic i un altul care se refer la starea de fapt. Documentarea teoretic are un caracter general; ea implic o informare pe multiple planuri (politic, social, juridic, tiinific i tehnic). Informarea politic privete cunoaterea programului politic al Guvernului, n problemele legate de proiectul de decizie care urmeaz a se elabora. n plan social, se culeg toate informaiile necesare despre contextul elaborrii proiectului. Este necesar i o informare juridic, deoarece funcionarii publici implicai n procesul decizional, trebuie s aib suficiente cunotine n domeniul menionat. De asemenea, o informare tiinific i tehnic, n proiectul de decizie, asigur utilitatea, valoarea i reducerea cheltuielilor administrative. Documentarea privind situaia de fapt are un caracter special; ea trebuie s asigure o informare complet i exact n domeniul realitilor sociale n care se pregtete o nou decizie.

O documentare incomplet sau deformat asupra realitii, determin adoptarea unor decizii eronate. c) analiza materialului documentar. n aceast etap, elementul important const n interpretarea datelor selecionate. n mod normal, interpretarea trebuie s fie obiectiv, dar n practic un oarecare subiectivism exist ntotdeauna. ntregul material informativ este prelucrat prin inducie, deducie, analiz critic, sintez n scopul stabilirii semnificaiei fiecrui document i a posibilitilor aciunii ce urmeaz a se realiza. Pe lng analiza tuturor elementelor implicate, se recomand s se stabileasc semnificaia i consecinele aciunii acestora, factorii umani implicai n apariia i manifestarea lor, locul, timpul i cauzele care le-au produs. d) elaborarea proiectului de decizie. n aceast etap, se procedeaz la o operaie de evaluare a ansamblului i a evoluiei situaiei de fapt. Pe baza materialului documentar selecionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele avnd un grad diferit de probabilitate. Este de dorit ca proiectul unei decizii importante s cuprind o expunere de motive, n care s se prezinte, att avantajele, ct i dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alctuite de organele prevzute n actele normative sau, n lipsa unor prevederi legale, de organele i compartimentele desemnate de instituia care decide. Evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea Evaluarea i studierea variantelor proiectului de decizie revin n sarcina conductorului instituiei, precum i rspunderea pentru aceste operaiuni. Actul deliberrii este precedat de dezbateri, n care se apreciaz argumentele pro i contra, procedndu-se la analiza critic a proiectului de decizie. n cazul n care se propun, pentru rezolvarea aceleai probleme, soluii total diferite, nseamn c obiectul proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfctoare ori s-au strecurat interese personale sau de grup care influeneaz rezultatul deliberrii. n orice deliberare, se au n vedere urmtoarele elemente: - delimitarea ntinderii analizei i identificare normelor tiinifice sau tehnice ce urmeaz a fi respectate i aplicate n materia care face obiectul proiectului de decizie; - stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, dac nu este prevzut

n actele normative; - determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunotinelor tiinifice necesare, precum i a datelor concrete n situaii similare; - utilizarea unei tehnologii adecvate deliberrii. edinele n care se delibereaz trebuie pregtite i convocate n termen util, transmindu-se persoanelor (membrilor) implicate n aceast activitate, textul proiectelor de decizie, mpreun cu materialele utilizate la ntocmirea lor. Fr furnizarea la timp a documentaiei, membrii forului decident nu cunosc coninutul proiectelor de decizie i nu-i pot exprima poziia n legtur cu acestea. n necunotin de cauz, membrii colegiului de analiz se pot ralia la opiniile celorlali, fiind prejudiciat nsui actul deliberrii. Evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie i deliberarea sunt realizate cu eficien, dac organul decident este alctuit din membri temeinic pregtii profesional, capabili s analizeze problemele dificile care se pun n activitatea administraiei publice.

Adoptarea deciziei Adoptarea deciziei constituie un drept i o obligaie ale conducerii. Atitudinea de nehotrre, a conducerii, prejudiciaz activitatea subordonailor, atunci cnd o decizie este indispensabil pentru funcionarea lor. O conducere eficient se poate nela n adoptarea deciziilor sale, dar atunci cnd mprejurrile o cer, ea decide cu orice risc i i asum aceast rspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o complexitate deosebit, care ia n considerare: condiiile interne i externe, practica experimental i rezultatele anterioare, Din punct de vedere procedural i al metodelor operaionale, pentru ca adoptarea unei decizii s fie fundamentat tiinific, este necesar s se respecte urmtoarele principii: a) principiul definiiei. Se poate adopta o decizie eficient, dac problema care urmeaz a fi soluionat este precis definit, stabilindu-se exact coninutul acesteia i ce anume trebuie rezolvat. O problem insuficient cunoscut sau eronat determinat nu poate fi soluionat n mod adecvat. De modul n care este stabilit problema esenial depinde, n cea mai mare msur, soluia adoptat. Fr determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a cror combatere se urmrete i fr nlturarea aspectelor superficiale ale activitilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit.

b) principiul justificrii suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luat pe baza unor motive temeinic studiate, care o justific n faa tuturor, astfel nct oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, s ajung la aceeai soluie sau la una apropiat. c) principiul identitii. La adoptarea deciziilor este necesar s se analizeze ca faptele implicate s aib aceeai semnificaie cu faptele de referin (cu baza de date) i s nu fi primit, ntre timp, alte interpretri. n cazul acesta, exist riscul de a se lua o decizie care, n alte situaii, ar fi dat rezultate eficiente, dar n condiile date este necorespunztoare. n concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanele de loc i de timp, toate mprejurrile care pot modifica datele problemelor i natura soluiilor, pentru ca identitatea deciziei s rmn neschimbat. 2.5. Modaliti de mbuntire a procesului decizional n administraia public. Efectele deciziilor administrative Literatura de specialitate susine c mbuntirea proceselor de luare a deciziilor se bazeaz pe crearea unui mediu favorabil care maximizeaz potenialul uman pentru a atinge performana. Aceast recomandare se poate ncadra cu uurin n funciile generale ale managementului unei instituii, att publice ct i private. Observaia care se impune este aceea c managementul din sectorul public se confrunt cu mai multe piedici dect managementul din sectorul privat, atunci cnd ncearc s-i ndeplineasc funciile. Realizarea unui mediu adecvat punerii n valoare a potenialului uman se bazeaz pe o succesiune de etape i anume: - structura problemei care trebuie rezolvat; - ordonarea obiectivelor i a motivaiilor, n vederea stabilirii prioritilor; - mbuntirea calitii alternativelor propuse decidentului; - creterea calitii informaiilor disponibile i a felului n care acestea sunt prezentate; - preocuparea permanent pentru mbuntirea pregtirii profesionale a factorilor de decizie i a personalului implicat n judecata profesional. Termenul judecat profesional este folosit ntr-o manier variat i are urmtoarele caracteristici: 1. judecata care evit conflictul de interese. Este vorba de conduita profesional care nu

are voie s fie influenat de interese sau loialitate fa de tere pri; 2. judecata bazat pe educaie. Exist situaii ca n cazul planificrii arhitecturii urbane, n care fore ale pieei pot influena, dac li se permite, rezultatul unor judeci profesionale. n aceste cazuri, rezultatele pot duce la soluii total greite, cum ar fi distrugerea unor cldiri cu valoare istoric, din dorina de a se construi sediul unei bnci; 3. judecata bazat pe autonomia profesional. Asupra anumitor decizii se pot manifesta influene care s atenteze la autonomia profesional; de exemplu, refuzul unor companii de asigurri de a ncheia asigurri medicale considerate indispensabile de ctre medici i care-i pune n ipostaza de a nu-i practica meseria n condiii legale; 4. judecata bazat pe puterea discreionar a persoanei care ia decizia de a depi limitele impuse de regulament. Exist situaii n care decizia este lsat, n anumite limite, la latitudinea decidentului. Acesta trebuie s elaboreze o judecat profesional asupra situaiei care i este adus la cunotin, ca de exemplu decizia de a prelungi ajutorul de omaj pentru un solicitant; 5. judecata este rezultatul unui proces complex, fundamentat pe interpretarea i analiza informaiei disponibile; alegerea soluiei optime i monitorizarea continu a metodologiei de introducere a coreciilor necesare; 6. judecata este de calitate, corect i bazat pe experiena practic a celor care decid. Practica ajut la ntrirea capacitii de diagnoz corect i la rapida adaptare la realitile din teren. Spre deosebire de judecata profesional, judecata neprofesional nu folosete structuri i mijloace potrivite problemei analizate. Decidentul neprofesionist ignor incertitudinea mediului i erorile intuiiei pe care se bazeaz n mod exagerat; este prtinitor i lipsit de obiectivitate, influenat de informaii nerelevante i confund faptele cu valorile. Efectele deciziei administrative sunt consecinele pe care aceasta le genereaz prin simplul fapt al adoptrii sale. Astfel, ca urmare a adoptrii, decizia devine obligatorie pentru toi aceia crora li se adreseaz. n consecin, funcionarii urmeaz s-i realizeze activitatea profesional, n conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage sanciuni asupra celor care nu se conformeaz prevederilor sale. De asemenea, decizia beneficiaz de executarea ei din oficiu; drept urmare, ea poate fi

executat de administraia public prin proprii ageni (servicii publice, for public), utiliznd, dac este necesar, mijloace de constrngere (material), pentru a anihila rezistena celor interesai. n cazul n care decizia se dovedete ilegal sau inoportun, administraia poate s-o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilateral, fr s fie necesar consimmntul prilor. Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate, ncetinite sau accelerate, prin politica statului, modificarea cadrului legal sau a activitii i structurii administraiei. Un factor care contribuie la blocarea dinamicii deciziei administrative l constituie spiritul rutinier. Lipsa iniiativei, absena operativitii pot paraliza o decizie administrativ. Elemente care la prima vedere par minore (lipsa echipamentelor moderne de calcul sau a personalului de execuie) pot prejudicia eficiena i dinamica deciziei. Eficiena unei decizii administrative se bazeaz pe prevederea i calcularea efectelor pe care le genereaz i care pot fi directe i indirecte. Efectele directe. Din momentul n care a fost adoptat decizia, dreptul administrativ pune capt deliberrilor i clarific problemele prin rezolvarea lor n practic. Pentru unii, decizia adoptat reprezint confirmarea punctului lor de vedere. Pentru alii ea nltur anumite incertitudini i ndoieli. Indiferent de situaie, decizia este obligatorie, chiar i pentru cei care o consider greit. Nu este suficient unirea celor dou elemente, nelegerea i voina, pentru ca decizia s produc efecte. Mai este necesar, ca cei care adopt decizia s fie convini c aceasta corespunde i satisface cerinele vieii sociale. O decizie administrativ cuprinde elemente omogene i eterogene. Excesul celor din urm, duneaz echilibrului i stabilitii deciziilor. Alte decizii nu produc efectele ateptate, fiindc prin coninutul lor descurajeaz aciunea. Deciziile eronat concepute au efecte slabe i nu par aplicabile. Este de preferat s se ating un obiectiv mai modest, dect s se eueze spre unul irealizabil. n alte cazuri, deciziile nu se aplic, pentru c ntre timp, ele nu mai corespund realitilor sociale, devenind inutile. Efectele indirecte. Acestea privesc pe funcionarii care decid, autoritile publice i administraiile. Ele reflect rspunderea asumat de cei care au luat o anumit decizie. n calitate de autori, ei vor apra decizia respectiv, cutnd s-i asigure eficiena pentru ca aceasta s produc toate efectele. Decizia administrativ produce efecte indirecte i asupra autoritilor publice superioare:

Parlamentul, Guvernul. Ea clarific uneori scopurile politice i , la un nivel superior, concepiile cu privire la interesul general. Un alt efect indirect rezid n limitarea posibilitilor de a recurge, n mod repetat, la decizii de acelai gen. n acest domeniu este inutil o varietate de instrumente care s reflecte dinamica vieii sociale. Efectul indirect asupra instituiilor publice const n consolidarea, modificarea sau chiar desfiinarea unora dintre ele. Incidena asupra populaiei, depinde de modul n care aceasta a participat la procesul decizional. De gradul participrii cetenilor la activitatea administraiei statului, depinde atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor activ sau pasiv fa de decizia administrativ. Efectele unei decizii administrative sunt influenate de modul de execuie a acesteia, deoarece se ridic problema organizrii raionale i eficiente a resurselor materiale, umane i financiare. Pentru executarea corespunztoare a deciziilor, s-au formulat unele recomandri i anume: - separarea ndeplinirii unei decizii, de celelalte aciuni ale admi-nistraiei; orice executare urmeaz s se integreze n structura de ansamblu a administraiei; - o bun executare depinde de experiena i cunotinele n materie ale funcionarilor publici; - executarea operativ a deciziei, deoarece orice ntrziere poate avea efecte duntoare, dup cum i graba aduce prejudicii; - executarea este mai facil, atunci cnd decizia se integreaz n cadrul tradiional al activitilor administrative sau poate fi mai dificil dac impune inovaii n materie. n primul caz, ceea ce influeneaz execuia, este rutina funcionarilor, iar n cel de-al doilea caz, lipsa lor de curaj. Execuia unei decizii se mpletete cu activitatea de control, care verific att derularea procesului decizional, ct mai ales, rezultatele obinute. Controlul furnizeaz informaii necesare n elaborarea deciziilor viitoare i, n fond, marcheaz dinamica deciziei administrative.

Curs 10 Instrumente concrete de realizare a administratiei publice (II) 1.Actul administrativ 1.1. Notiune si trasaturi specifice 1.2. Clasificare 1.3. Conditii de valabilitate 1.4. Comparatie cu legea, contractul si hotararea judecatoreasca 1.5. Contractul administrativ si concesiunea publica 2.Operatiunile tehnico-administrative 2.1. Faptul administrativ

1. 1. Actul administrativ - notiune n literatura juridic s-au utilizat mai multe noiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale organelor administraiei publice. Ni se pare c termenul cel mai des ntrebuinat, n literatura noastr dintre cele dou rzboaie precum i n literatura francez a fost cel de act administrativ. Unii autori au pus accentul pe sensul formal al actului administrativ subliniind c el eman de la autoritile administrative, alii au scos n eviden pe lng sensul formal i sensul material al actului, adic cuprinsul acestuia. n prezent, avem n vedere textul art. 52 din Constituie care ntrebuineaz expresia act administrativ, ca atare, o vom folosi i noi pe aceasta. Actele administrative constituie principala form juridic a activitii autoritilor administraiei publice. Numrul actelor administrative este mai mare la autoritile administraiei publice situate la un nivel superior n ierarhia organelor administraiei publice (Preedintele Romniei, Guvern, ministere) i scade pe msur ce coborm la organele ce constituie baza sistemului. n schimb, n activitatea acestora din urm, pondere au faptele materiale-juridice i operaiunile materiale tehnice.

n literatura noastr juridic postbelic, s-a susinut i argumentat temeinic c n cazurile prevzute de lege, organele judectoreti i ale procuraturii ndeplinesc anumite activiti, care au toate caracteristicile activitii executive. n prezent, aceast tez i pstreaz pe deplin valabilitatea, fiind confirmat, de texte legale, n primul rnd de Constituie. n concret, art. 52 din Legea noastr fundamental se refer expres la actul administrativ al unei autoriti publice, ceea ce nseamn c acesta poate fi emis nu numai de organele administraiei publice ci i de alte autoriti publice, bineneles pe baza normelor legale. n cazurile prevzute de lege, unele organe ale justiiei ndeplinesc activiti administrative i pot emite acte administrative. Astfel, n Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judectoreasc se prevede c instanele sunt conduse de ctre un preedinte, care exercit i atribuii administrative. Totodat, se mai precizeaz c personalul auxiliar, administrativ i de serviciu se numete de ctre preedintele Curii de apel ori, dup caz, de procurorul general al parchetului de pe lng Curtea de apel n a crei circumscripie urmeaz s funcioneze, cu excepia executorilor judectoreti care se numesc de Ministerul Justiiei. Asemenea acte, datorit specificului lor, trebuie considerate acte administrative. Bineneles, prin aceste activiti i acte, nu se realizeaz administraia public, n sensul de activitate aflat sub conducerea general a Guvernului cum se precizeaz n art. 102 alin. 1 din Constituie. Totodat, preedintele sau birourile celor dou Camere ale Parlamentului, dei nu sunt organe ale administraiei publice, fac uneori, anumite acte administrative, cum sunt cele de numire i revocare din funcie a unor funcionari din aparatul ajuttor al Camerelor legislative, acte care se aseamn ntru totul cu cele ntlnite n mod curent n activitatea autoritilor administraiei publice. Totodat, i pstreaz actualitatea, aa numitele acte administrative prin delegaie, categorie despre care s-a artat c dei nu sunt acte de drept administrativ prin subiectul care le elaboreaz, acesta fiind o structur nestatal, ele trebuie socotite ca atare dat fiind c organizaiile emitente acioneaz ca adevrate autoriti administrative, pe baza unei delegaii exprese date de lege. n prezent, trebuie considerate acte administrative prin delegaie cele emise n realizarea

unui serviciu public de structuri nestatale autorizate prin lege s funcioneze n acest scop, cum sunt societile comerciale care ndeplinesc servicii publice sau instituiile private de utilitate public. Actele administrative prin delegaie elaborate pe cale unilateral sunt obligatorii att pentru organele statului ct i pentru particulari. Fiind considerate acte administrative de autoritate apreciem i noi, alturi de ali autori, c ele pot fi atacate n justiie conform Legii nr. 29/1990. n definirea actelor administrative, vom avea n vedere actele administrative ale autoritilor publice, nzestrate cu o anumit competen, adic sensul formal i cel material al actelor administrative. Actele administrative pot fi definite ca manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal, autoriti ale administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice.

Trasaturi specifice actelor administrative n literatura noastr de specialitate, cu privire la trsturile actului administrativ, sunt exprimate opinii diferite, dar, cu toate acestea, se ntlnesc anumite elemente comune, asupra crora ne vom opri, cu prioritate, n cele ce urmeaz. 1) Actul administrativ reprezint principalul act juridic care intervine n activitatea autoritilor administraiei publice. Fiind un act juridic, actul administrativ este o manifestare de voin fcut n scopul de a produce efecte juridice proprii, adic de a da natere, a modifica sau a stinge raporturi juridice. Manifestarea de voin a autoritii administraiei publice trebuie declarat, de regul, n form scris, pentru c voina neexteriorizat nu poate produce efecte juridice. 2) Actul administrativ este o manifestare de voin unilateral prin care organele administraiei publice se manifest ca subiecte de drept speciale, nvestite cu atribuii de putere public. n toate cazurile n care autoritatea administraiei publice emite din oficiu un act administrativ prin care se creeaz obligaii n sarcina altor autoriti administrative, organisme nestatale, asociaii, persoane fizice etc., caracterul unilateral al actului este indiscutabil. Caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voin unilateral l

deosebete de actele contractuale ale organelor administraiei publice. Totodat, caracterul unilateral al actului administrativ, determin, cu anumite excepii, revocabilitatea acestuia. n legtur cu trstura caracteristic a actului administrativ de a fi o manifestare de voin unilateral, n doctrin i practica administrativ s-au pus unele probleme. a) Prima problem privete actele emise n comun, cu participarea fie a mai multor autoriti ale administraiei publice, fie a unei autoriti a administraiei publice i a unei organizaii nestatale. Dei la emiterea acestor acte iau parte mai multe subiecte nu ne gsim n prezena unui act contractual deoarece acordul lor de voin nu este asemntor celui coninut n contractele civile. Contractele civile dau natere la raporturi juridice cu dublu obiect i scop, or subiectele de drept participante la emiterea actului urmresc acelai scop i aceeai prestaie din partea altor subiecte dect cele care i-au exprimat voina. Manifestrile de voin ale subiectelor participante converg spre acelai efect juridic. Drept urmare, n final, se realizeaz o singur voin juridic, ceea ce i confer actului caracter unilateral. b) A doua problem se refer la actele administrative emise la cerere. Situaiile mai des ntlnite n practic sunt acelea n care solicitantul este o persoan fizic, iar obiectul cererii l constituie emiterea diferitelor categorii de autorizaii, cum ar fi, autorizaia de construcie, prevzut de dispoziiile Legii nr. 50/1991, republicat, autorizaia pentru realizarea unor activiti independente n domeniul serviciilor etc. Voina solicitantului exteriorizat n cerere constituie doar o condiie pentru emiterea actului administrativ propriu-zis, aa nct nu ne gsim n prezena unui acord de voin ntre solicitantul actului i organul administrativ emitent. Manifestarea de voin a autoritii administraiei publice concretizat n actul administrativ emis la cerere i pstreaz caracterul unilateral. n literatura de specialitate s-a pus problema efectelor pe care le are renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la dreptul conferit prin actul respectiv, mai exact, dac renunarea este o modalitate de ncetare a producerii efectelor juridice de ctre actul administrativ emis la cererea unei persoane fizice. n doctrin se consider c renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la acesta nu afecteaz valabilitatea actului, ci el continu s produc efecte juridice pn n momentul revocrii sale de ctre organul emitent, ntr-adevr, dat fiind c actul emis la cerere

este o manifestare unilateral de voin a organului administraiei publice, efectele juridice ale actului pot nceta tot numai printr-o manifestare unilateral de voin a emitentului. Renunarea beneficiarului la exerciiul dreptului sau chiar la acesta constituie doar condiia pentru retractarea (revocarea) actului administrativ. c) A treia problem privete emiterea actelor administrative cu participarea mai multor persoane fizice. Cele mai multe acte administrative de acest gen se emit de autoriti ale administraiei publice colegiale (spre exemplu, Guvernul, consiliile locale, consiliile judeene). Actele administrative se adopt ca urmare a exprimrii votului, prevzut de lege, al persoanelor care au participat la edinele acestor organe colegiale, conform cvorumului precizat de lege. La ntrebarea dac nu cumva ne aflm n prezena unui acord de voin ca n cazul contractelor civile, n literatura noastr juridic s-a rspuns unanim n sensul c ne gsim n prezena unui act unilateral i c numrul de persoane care particip la adoptarea unei decizii administrative nu are relevan pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau, dup caz, bilateral, ntr-adevr, n situaia pe care o discutm actul administrativ aparine organului administraiei publice, fiind fr relevan numrul de persoane fizice care particip la adoptarea lui i, pentru acest motiv, are caracter unilateral. 3.Actul administrativ este emis n temeiul i pentru realizarea puterii publice. Actul administrativ concretizeaz voina autoritii administrative ca subiect de drept nvestit cu putere public. Ca atare, actul administrativ emis de autoritatea administraiei publice, n calitatea ei de purttoare a puterii publice, d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim de putere public. 4.Actul administrativ este obligatoriu Obligativitatea actelor administrative trebuie neleas sub mai multe aspecte: Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept (persoane juridice de drept public sau privat i persoane fizice) care intr sub incidena dispoziiei respective. Aceast obligativitate este o consecin a prezumiei de legalitate de care se bucur actele administrative ale autoritilor administraiei publice, fiind emise pe baza i n vederea executrii dispoziiilor legale n vigoare. Actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent atta vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat. Actul administrativ este obligatoriu i pentru organul administrativ superior celui emitent,

dar, referitor la acest aspect, trebuie fcut distincie ntre actele administrative normative i cele individuale. Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pn cnd acesta din urm emite, la rndul lui, un act normativ cu un coninut contrar actului normativ al organului inferior. Dat fiind c actul normativ nou emis are for juridic superioar, el l abrog pe cel al organului inferior. Deci, elabornd noi acte administrative normative, organul superior poate oricnd s lipseasc de efecte juridice actele normative ale organului inferior. Actul administrativ individual al organului inferior trebuie i el respectat de organul superior, atta timp ct acesta nu l anuleaz (revoc) n condiiile prevzute de lege. Se pot distinge mai multe situaii: 5. Actul administrativ este executoriu prin el nsui, adic se execut din oficiu fr a mai fi necesar s intervin instanele judectoreti pentru a-1 nvesti cu titlu executoriu. Caracterul executoriu al actului administrativ se datoreaz faptului c este emis de o autoritate a administraiei publice, nvestit prin norme juridice cu aptitudinea de a face actul, ceea ce i confer valoare obligatorie pentru orice persoan fizic i juridic creia i se adreseaz. Dac cel vizat prin acest act l consider ilegal, are dreptul de a se plnge organului emitent, celui ierarhic superior, altor organe ale administraiei publice n cazurile prevzute de lege, precum i instanelor judectoreti, potrivit Legii nr. 29/1990. 6. Actul administrativ este emis pe baza legii i pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a celorlalte acte normative. Aceast trstur a actelor administrative este consecina ierarhiei n care se constituie normele juridice. n vrful piramidei se gsete Constituia, apoi urmeaz legile organice i legile ordinare ale Parlamentului, decretele prezideniale, ordonanele i hotrrile Guvernului, ordinele i instruciunile minitrilor etc. Legile fiind emanaia puterii legiuitoare, toate celelalte acte juridice trebuie s-i fie subordonate, iar legea poate oricnd anula, modifica sau suspenda un act administrativ. Afirmaia potrivit creia actele administrative organizeaz aplicarea i aplic n concret legile nu trebuie interpretat strmt, deoarece n cadrul funciei executive se recurge i la acte juridice normative conforme cu legea, iar, n anumite cazuri, legea acord autoritilor administrative o putere de apreciere, o putere discreionar, n temeiul creia acestea nu se mrginesc s aplice legea, ci au libertatea de a alege, n anumite limite, ntre dou sau mai multe

soluii. 7. Regimul juridic specific al actului administrativ compus din reguli specifice privind forma, procedura de emitere, condiiile de valabilitate i controlul actelor administrative, constituie, ntr-o opinie, o trstur a actului administrativ. Pe lng considerarea regimului juridic administrativ ca o trstur de sine stttoare a actului administrativ, regimul juridic apare i ca o rezultant a tuturor trsturilor caracteristice, a condiiilor de valabilitate i controlului actului administrativ.

1.2. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE Actele administrative pot fi clasificate n mai multe categorii, n funcie de diferite criterii: I.Dup criteriul ntinderii efectului juridic pe care l produc, actele administrative se grupeaz n acte administrative normative i acte administrative individuale. 1.Actele administrative normative cuprind reglementri de principiu cu caracter obligatoriu, formulate n abstract, n vederea aplicrii la un numr nedeterminat de persoane. De regul, actele administrative normative cuprind att norme imperative ct i prohibitive sau permisive. 2.Actele administrative individuale sunt manifestri de, voin care creeaz modific, desfiineaz drepturi i obligaii n beneficiul sau sarcina unei sau mai multor persoane dinainte determinate. Actele administrative individuale, pot fi i ele mprite n mai multe categorii dup coninutul lor, i anume: a) Acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiectele crora li se adreseaz. Spre exemplu, actul prin care se atribuie un teren n vederea construirii unei locuine proprietate personal i confer titularului posibilitatea realizrii acestui drept, iar actul prin care se stabilete impozitul ce-1 datoreaz un cetean pentru cldirile ce le deine conine o obligaie concret pentru particularul respectiv. Cu privire la actele din aceast categorie s-a artat c eliberarea unora dintre ele depinde de aprecierea autoritii emitente, n schimb, emiterea altora este obligatorie, dac

sunt ndeplinite condiiile legii. Astfel, eliberarea autorizaiei de amenajare a unui spaiu public, depinde de aprecierea consiliului local cu privire la o serie de factori, cum ar fi bonitatea solicitanilor, experiena n domeniu i altele. n schimb, primarul este obligat s emit autorizaia de construcie dac solicitantul a prezentat i ndeplinete toate condiiile cerute de Legea nr. 51/1991, republicat. Actele administrative individuale eliberate cu posibilitatea de apreciere a organului emitent pot fi controlate de organul administrativ superior i alte organe prevzute de lege, att sub aspectul legalitii ct i al oportunitii, n schimb, actele administrative individuale emise fr posibilitatea de apreciere din partea autoritii administrative emitente, vor fi verificate numai din punctul de vedere al legalitii. b) Actele prin care se confer un statut personal sau acte atributive de statut personal. Prin aceste acte se recunoate o activitate anterioar a persoanelor n favoarea crora se emit i li se confer un complex de drepturi, n condiiile cerute de lege. Asemenea acte sunt, spre exemplu, diploma colar, diploma universitar, decizia de pensionare etc. Acte prin care se aplic constrngerea administrativ. Cele mai multe dintre aceste acte se caracterizeaz prin faptul c instituie constrngerea administrativ sub forma sanciunii. Exemplul tipic l constituie actul prin care se consemneaz svrirea contraveniilor i se aplic sanciunea legal corespunztoare (nscris numit, de regul, proces-verbal). Actele administrative jurisdicionale sau actele administrative cu caracter jurisdicional se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: sunt emise de organe care fac parte din sistemul administraiei publice denumite organe administrative jurisdicionale sau organe administrative de jurisdicie; au ca obiect soluionarea unor litigii ce iau natere n administraia activ, pe baza unei sesizri a celui interesat, a procurorului sau altor organe prevzute de lege; elaborarea actelor administrative jurisdicionale se face conform unei proceduri bazat pe contradictorialitate, adic prile au posibilitatea de a discuta n opoziie toate elementele litigiului; organul emitent este independent n luarea soluiei (att fa de pri ct i fa de orice persoan sau organ); au o stabilitate mai mare dect actele administrative tipice fiind exceptate de la principiul revocabilitii acestor acte.

Stabilitatea mai mare a actelor administrative jurisdicionale nu este identic cu puterea de lucru judecat de care se bucur hotrrile judectoreti, ea se manifest prin faptul c autoritatea administrativ care ntr-o anumit cauz a emis un act administrativ jurisdicional nu-1 mai poate revoca, modifica sau suspenda. Referitor la denumirea acestor acte, n literatura noastr de specialitate, se face distincie ntre actele administrative cu caracter jurisdicional i actele administrative jurisdicionale, susinndu-se c n dreptul administrativ romn nu avem organe administrative jurisdicionale i .nici acte administrative jurisdicionale. Prin revizuirea Constituiei la art. 21 avnd ca obiect, Accesul liber la justiie s-a introdus un nou aliniat 4, care prevede c jurisdiciile speciale administrative sunt facultative i gratuite. Prin acest text, n opinia noastr, se recunoate expres existena unor autoriti administrative cu activitate jurisdicional, iar precizarea referitoare la caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor administrative se refer, la cei administrai, persoane fizice i persoane juridice, care vor decide dac se vor folosi sau nu de aceste jurisdicii. Aadar, n msura n care unele autoriti ale administraiei publice se bucur de independen n soluionarea litigiilor, n acord cu practica Curii Europene a Drepturilor Omului, i hotrrile pe care le iau urmeaz o procedur asemntoare cu cea a instanelor judectoreti, vor fi socotite autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale, i actele lor, vor avea o natur administraiv-jurisdicional. Din categoria actelor administrative jurisdicionale fac parte: a) Hotrrile comisiei de jurisdicie a imputaiilor prin care se soluioneaz plngerea militarilor mpotriva hotrrii pronunate de comandantul sau eful unitii prin care s-a pronunat asupra contestaiilor avnd ca obiect decizia de imputare a militarilor, prin care au fost obligai la plata unei sume de bani, n cadrul rspunderii materiale. Comisia de jurisdicie a imputaiilor soluioneaz plngerea n cel mult 60 de zile de la data nregistrrii. Hotrrea comisiei de jurisdicie a imputaiilor se consider definitiv i se comunic n cel mult 15 zile de la pronunare. Hotrrile comisiei de jurisdicie a imputaiilor urmeaz o procedur asemntoare cu cele desfurate de instanele judectoreti, ceea ce i confer caracterul de act administrativjurisdicional. n art. 43 din Ordonana Guvernului nr. 121/1998 se prevede c hotrrea pronunat de

comisia de jurisdicie a imputaiilor poate fi atacat la instana de judecat competent, adic la instana de contencios administrativ. b) Hotrrile motivate ale Comisiei de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci prin care se soluioneaz contestaiile mpotriva deciziilor Oficiului privind nregistrarea mrcilor i deciziile Oficiului privind nscrierea cesiunii sau a licenei n Registrul Naional al Mrcilor. Hotrrea motivat se comunic prilor n termen de 15 zile de la pronunare i poate fi atacat cu apel la Tribunalul Municipiului Bucureti n termen de 30 de zile de la comunicare. Decizia acestei instane poate fi atacat cu recurs la Curtea de Apel Bucureti n 15 zile de la comunicare. c) Deciziile motivate date de comisia numit de Guvern sau de delegaia permanent a consiliului judeean, prin care se soluioneaz ntmpinrile persoanelor fizice i juridice notificate n legtur cu propunerile de expropriere, potrivit Legii nr. 33/1994. ntmpinrile se depun n termen de 45 de zile la primarul localitii unde se afl imobilul supus exproprierii i ele trebuie soluionate n termen de 30 de zile de ctre comisie. Modul de suplimentare, constituire a comisiei, acordului posibilitatea solicitrii unor date i informaii consemnarea dintre pri n hotrrea, pronunat nvedereaz

caracterul de act administrativ-jurisdicional. Potrivit art 4 din Legea nr. 29/1990, actele administrative jurisdicionale pot fi atacate cu recurs, dup epuizarea cilor administrativ-jurisdicionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie. II. Dup criteriul organului de la care eman, actele administrative pot fi clasificate n: a) acte emise de autoritile administraiei publice; b) acte emise de alte organe ale statului; c) acte emise n baza unei mputerniciri exprese a legii de ctre anumite persoane private. La rndul lor, actele emannd de la autoritile administraiei publice pot fi grupate n mai multe grupe n funcie de poziia organului emitent n ierarhia sistemului administraiei publice (decrete prezideniale, ordonane i hotrri ale Guvernului, ordine i instruciuni ale minitrilor etc.).

1.3. CONDIIILE DE VALABILITATE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE Pentru ca un act administrativ s fie valabil i s produc efecte juridice, el trebuie s ndeplineasc anumite condiii i anume: actul administrativ s fie emis de organul competent i n limitele competenei sale; actul administrativ s fie emis n forma i cu procedura prevzut de lege; actul administrativ s fie conform din punct de vedere al coninutului cu Constituia i dispoziiile legale n vigoare; actul administrativ s fie emis conform interesului public urmrit de lege.

Emiterea actului administrativ de organul competent i n limitele competenei sale Competena autoritilor administraiei publice se caracterizeaz prin anumite trsturi caracteristice i anume: l. Competena are caracter legal, adic fiecare organ al administraiei publice este nzestrat cu anumit competen determinat de lege. Aceasta nseamn c, n principiu, o autoritate a administraiei publice nu poate s-i transmit competena sa stabilit de lege unui alt organ al administraiei publice. n practica administrativ, este posibil, ca uneori, titularii funciilor, din diferite motive, s fie mpiedicai s-i exercite atribuiile, ori, s fie supraaglomerai cu diferite sarcini, ceea ce ar avea drept consecin ngreunarea sau chiar mpiedicarea activitii de organizare a executrii legii. Pentru a se evita asemenea situaii, prin lege s-au creat anumite modaliti pentru a se asigura continuitatea activitii de organizare a executrii legii i anume: a) Delegarea de atribuii se refer la ncredinarea de ctre unii demnitari, alei locali sau funcionari publici de decizie a anumitor atribuii altor persoane (de obicei, inferioare fa de delegant). Spre exemplu, primarul poate delega exercitarea unora din atribuiile ce-i revin potrivit art. 68 alin. l din Legea nr. 215/2001, prin dispoziie, emis n cel mult 30

de zile de la validare, viceprimarului sau, dup caz, viceprimarilor. b) nlocuirea unor funcionari publici are loc n cazul cnd unii dintre ei nu pot s-i exercite atribuiile, din diferite motive: Uneori, nsi legea prevede cine este nlocuitorul de drept, n alte situaii, desemnarea nlocuitorului rmne la latitudinea funcionarului de decizie. 2. Competena are un caracter obligatoriu, adic - aa cum s-a mai artat - atribuiile stabilite prin lege organelor administraiei publice trebuie ndeplinite conform prescripiilor legii, exercitarea lor nu are caracter facultativ. Dac organul administraiei publice care emite un act administrativ este lipsit de competen, actul este ilegal iar, ilegalitatea datorat incompetenei, nu poate fi acoperit prin confirmare, fiind nul sau chiar inexistent. Organul competent poate s adopte un act cu un anumit coninut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale. 3.Competena, de regul, are un caracter permanent, n sensul c ea se exercit n mod continuu, i anume, autoritatea administraiei publice competent poate s emit un act administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile prevzute de lege. Forma si procedura elaborarii actului administrativ I. n cele mai multe cazuri, actele administrative mbrac forma scris, care este apreciat ca o garanie de respectare a legalitii. La actele administrative normative, forma scris este indispensabil deoarece Constituia i legea prevd obligaia publicrii lor. Actele administrative individuale se fac, i ele, adesea, n form scris. Cu toate acestea, unele acte administrative pot mbrca i forma verbal. Astfel, art. 38 alin. l din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 prevede c sanciunea avertismentului se aplic oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraveniei i sanciunea este aplicat de agentul constatator. Avantajul formei scrise i n cazul actelor administrative individuale este incontestabil: exclude posibilitatea contestrii existenei actelor; constituie un mijloc de dovad n caz de litigii; asigur condiii mai bune pentru exercitarea controlului asupra legalitii lor. Actele administrative nu trebuie confundate cu nscrisurile constatatoare ale

manifestrilor de voin productoare de efecte juridice. Astfel, ncheierile de autentificare nu pot fi considerate sacte administrative deoarece declaraia notarului nu adaug efecte juridice noi raportului juridic nscut prin voina liber declarat a prilor, ci se mrginete s constate identitatea prilor, consimmntul acestora i precizarea datei cnd are loc operaiunea de constatare. Totodat, actele de stare civil, ca i alte acte doveditoare, emannd de la autoritile administraiei publice, nu pot fi considerate acte administrative dat fiind c ele nu cuprind o manifestare de voin productoare de efecte juridice ci doar constat existena unui fapt material juridic ori atest o anumit calitate (de pild, calitatea de salariat) sau o anumit situaie. n sprijinul acestor consideraii teoretice pot fi invocate i argumente de ordin legislativ i anume dispoziiile Ordonanei Guvernului nr. 33/2002. Potrivit art. 2, prin certificat n sensul acestei ordonane se nelege documentul prin care se confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atest o anumit calitate, n vederea valorificrii anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia. n alin. 2 al aceluiai articol se precizeaz c prin adeverina n sensul acestei ordonane se nelege documentul prin care se atest un drept sau un fapt. Certificatele i adeverinele se elibereaz numai la cererea scrisa a persoanelor ndreptite ori a mandatarului acestora i numai n situaia n care confirmarea, respectiv atestarea dreptului sau faptului le privesc n mod direct. Ori de cte ori legea prevede necesitatea formei scrise, aceasta va trebui socotit o condiie de valabilitate a actului administrativ individual, independent de existena unei dispoziii care s sancioneze cu nulitatea lipsa formei scrise. Uneori, legea stipuleaz, n mod expres, c numai lipsa anumitor meniuni din cadrul unui act administrativ are ca efect nulitatea acestuia. Spre exemplu, procesul-verbal de constatare a contraveniei se face n form scris i el trebuie s cuprind meniunile prevzute n art. 16 alin. l din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, Numai lipsa meniunilor indicate expres n art. 17 atrage nulitatea procesului verbal i anume: numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator. Pe de alt parte, actele organelor colegiale ale administraiei publice, vor trebui

ntotdeauna s mbrace forma scris, chiar i atunci cnd aceste acte au caracter individual, dat fiind c numai aa se poate distinge hotrrea adoptat de opiniile diverse exprimate n edin. Mai trebuie s adugm c n proiectul Codului de procedur administrativ, forma scris este nscris ca o regul a elaborrii actului administrativ. Forma scris reprezint numai punctul de plecare al procedurii de elaborare a actelor administrative, cel mai adesea, aceast procedur implic i ndeplinirea altor forme procedurale. II. Formele procedurale care intervin cu ocazia elaborrii actelor administrative pot fi clasificate n trei categorii, i anume, anterioare, concomitente i posterioare emiterii actelor administrative. 1. Formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activiti care nu produc ele nsele efecte juridice, dar care premerg elaborarea hotrrii productoare de efecte juridice. Asemenea activiti sunt: avizele, acordul, propunerile, rapoartele, sesizrile i altele. Dintre acestea, ne vom opri asupra primelor dou categorii, deoarece practica administrativ se confrunt cu ele mai des. a) Avizele sunt opinii pe care un organ al administraiei publice le solicit altui organ al administraiei publice ntr-o problem sau n mai multe probleme pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. n literatura de specialitate romn i strin, avizele se clasific n trei categorii: avize facultative, avize consultative i avize conforme. Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c organul competent s emit un act administrativ este liber s le solicite sau nu altui organ, iar dac le-a cerut, are posibilitatea s aprecieze dac este sau nu cazul s se conformeze acestor opinii. Avizele consultative se caracterizeaz prin faptul c organul administraiei publice competent s emit un act administrativ este obligat s le solicite altui organ, dar are libertatea de apreciere dac se conformeaz sau nu acestora. De pild, avizul Consiliului Legislativ are caracter consultativ i este un aviz de specialitate. Avizele conforme se caracterizeaz prin faptul c organul administraiei publice competent s emit un act administrativ este obligat nu numai soi Ie cear altui organ al administraiei publice, dar i s li se conformeze. In situaia acestor avize, actul administrativ care se emite nu poate avea un coninut contrar opiniilor cuprinse n avizul

conform. Totui, dac organul administraiei publice ce a solicitat avizul nu este de acord cu coninutul acestuia, are posibilitatea de a nu mai emite actul respectiv. Un exemplu de aviz conform este cel dat de ministrul delegat pentru coordonarea autoritilor de control pentru aprobarea Regulamentelor de organizare i funcionare a autoritilor de control aflate n subordinea sau coordonarea sa. Caracterul conform al acestui aviz este precizat chiar de actul normativ care l prevede. De asemenea, avize conforme sunt avizul de gospodrire a apelor i avizul de amplasament, necesare executrii lucrrilor care se construiesc pe ape sau care au legtur cu apele, lucrri menionate n art. 48 al Legii Apelor nr. 107/1996. Caracterul conform al acestor avize este stabilit n art. 51 alin. l din aceeai lege. Denumirea de aviz n cazul celui de gospodrire a apelor este impropriu folosit, pentru c, n realitate, acest aviz produce efecte juridice, pe baza lui investitorul poate fi obligat s execute anumite lucrri necesare, necuprinse n documentaia tehnic. Se pare c nsui legiuitorul l-a considerat, de lege lata, un act administrativ, din moment ce a stipulat c avizele i autorizaiile de gospodrire a apelor, precum i refuzul de emitere a acestora pot fi contestate potrivit Legii nr. 29/1990. i n cazul avizului de amplasament, dup cum se subliniaz ntr-o prere, dei este calificat aviz conform, i se aplic regimul juridic al actului administrativ. Nerespectarea unor termeni consacrai n doctrina romn i strin, cum este i cel de aviz, poate produce confuzii i consecine nedorite nu numai de ordin teoretic, ci mai ales practic. Avizele pot proveni de la o structur intern a organului emitent al actului administrativ (avize interne) sau de la un alt organ dect cel care urmeaz s emit actul juridic (avize externe). Caracterul tot mai specializat al conducerii administrative a impus nfiinarea i dezvoltarea organelor cu atribuii consultative, care au ca principal activitate emiterea avizului de specialitate. Compartimente cu caracter consultativ pot fi organizate chiar n structura autoritii administraiei publice emitente al actului administrativ (spre exemplu, oficiul juridic) sau pe lng organul de conducere al autoritii administraiei publice. Uneori, chiar autoriti ale administraiei publice de decizie pot s ndeplineasc atribuii cu caracter consultativ n anumite probleme de competena altui organ al administraiei publice (spre exemplu, prefectul avizeaz numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate

n judee i municipiul Bucureti). Rspunderea membrilor organelor consultative pentru activitatea lor concretizat, n principal, n avize, nu nseamn un amestec i nici diminuarea atribuiilor autoritilor administrative de decizie. b) Acordul. Noiunea de acord a fost ntrebuinat n special legat de acordul prealabil, adic de consimmntul dat de un organ determinat de lege altui organ administrativ pentru emiterea unui act administrativ. Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Aadar, acordul presupune existena unui act administrativ al altui organ dect celui care d acordul, fie c el urmeaz s fie emis, fie c el este deja emis. Dac legea cere pur i simplu acordul unui organ al administraiei public autoritatea competent s emit actul are libertatea de a cere consimmntul celuilalt organ fie nainte, fie concomitent, fie posterior emiterii actului. Emiterea acordului nu oblig autoritatea administraiei publice s elaboreze actul administrativ condiionat de acord, dar lipsa acordului determin nevalabilitatea actului administrativ. Acordul prealabil nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar, dac se cere anularea acestuia, n litigiu, calitatea de prt o va avea autoritatea emitent a actului i nu aceea care i-a dat acordul. n ce privete acordul prealabil cu toate c are unele elemente comune cu avizul conform, n sensul c ambele sunt date pe baza iniiativei organului emitent al actului administrativ, ele se deosebesc unul de cellalt. Astfel, s-a artat c avizul conform nu produce el nsui efecte juridice dei constituie un element component al procedurii de elaborare a unui act administrativ, fr de care acesta nu este valabil, n timp ce n cazul acordului, efectul juridic este rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe i nu a manifestrii de voin a unui singur organ al administraiei publice, cum se ntmpl cnd acesta este obligat s cear avizul conform al altui organ. Drept urmare, n aceeai opinie, se apreciaz c acordul, aprobarea, confirmarea si ratificarea conduc la acte administrative complexe care se caracterizeaz prin faptul c, iau natere prin dou sau mai multe manifestri de voin, care provin de la organe diferite, dar, deoarece converg spre producerea aceluiai efect juridic, formeaz o singur unitate juridic.

Tocmai prin aceast trstur actele administrative complexe se deosebesc de celelalte acte administrative a cror valabilitate este condiionat de ndeplinirea unor operaii materialetehnice, prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului. Celelalte forme procedurale prealabile (propuneri, rapoarte anchete certificate etc.) sunt operaiuni tehnico-administrative care nu produc prin ele nsele efecte juridice. Spre exemplu, potrivit art. 5 din Legea nr 50/1991 republicat i modificat, notificatul de urbanism, emis de autoritile prevzute n art. 4 reprezint doar forma procedural, un act de informare, prealabil emiterii actului administrativ propriu-zis, care este autorizaia de construcie 2. Formele procedurale concomitente emiterii actului administrativ Aceste forme se refer, pe de o parte, la cvorum, majoritatea cerut pentru adoptarea actului i semnarea (uneori, contrasemnarea] actului, iar, pe de alt parte, motivarea acestuia. A.Prin cvorum se nelege numrul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile. Cvorumul este obligatoriu s fie respectat deoarece dispoziiile ce-1 reglementeaz sunt cuprinse n legi ordinare sau alte acte normative crora organul vizat trebuie s li se conformeze. B.Majoritatea cerut pentru adoptarea actului se refer la numrul de voturi necesare pentru ca hotrrea s fie valabil i obligatorie; Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi absolut, simpl i calificat. Prin majoritate absolut se nelege adoptarea unui act administrativ cu votul majoritii membrilor ce compun organul colegial; prin majoritate simpl se nelege adoptarea unui act administrativ cu votul majoritii membrilor organului colegial prezeni la edin; prin majoritate calificat se nelege adoptarea unui act administrativ cu votul a dou treimi (sau, eventual, a trei ptrimi) din numrul membrilor ce compun organul colegial. Cvorumul nu se confund cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act juridic, primul se refer la numrul de membri necesar pentru ca o autoritate administrativ s lucreze valabil, n timp ce cea de a doua privete numrul de membri necesar pentru ca un act administrativ s fie adoptat n mod valabil. C.Semnarea (i contrasemnarea pentru anumite acte normative) este reglementat n

dispoziiile legii noastre fundamentale i n alte legi. Spre pild, potrivit art. 108 alin. 4 din Constituie, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare; ordinele prefectului care stabilesc msuri cu caracter tehnic i de specialitate se contrasemneaz de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor care au fost consultai nainte de emiterea acestor acte administrative (art. 137 alin. 2 din Legea nr. 215/2001); hotrrile consiliului local se semneaz de consilierul care conduce edina, ales n condiiile prevzute de art. 37 i se contrasemneaz pentru legalitate de ctre secretar (art. 48 din Legea nr. 215/2001). n cazul actelor administrative emise de autoriti administrative unipersonale (spre exemplu, de primar), pentru care legea cere forma scris, nesemnarea reprezint o nclcare a unei condiii eseniale de valabilitate. D.Motivarea. n dreptul nostru administrativ, n principiu, nu exist obligaia general de motivare a actelor administrative. n ce privete actele administrative individuale, obligaia motivrii exist pentru actele administrative individuale jurisdicionale. n ultimul timp, o serie de acte normative prevd obligativitatea motivrii pentru anumite acte administrative individuale. De exemplu, Ordonana Guvernului nr. 27/2002, care, prin art. 13, instituie obligaia de a indica n rspunsul trimis petiionarului temeiul legal al soluiei adoptate sau Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, care, prin art. 22, prevede c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic petiionarului. Adeseori, n practic, autoritile administraiei publice i motiveaz multe din actele administrative individuale tocmai datorit avantajelor pe care le reprezint ndeplinirea acestei forme procedurale, n special, sub aspectul controlului legalitii acestor acte. Conform art. 28 alin. l din Legea nr. 24/2000, proiectele de acte normative trebuie nsoite de: expuneri de motive - n cazul proiectelor de legi; note de fundamentare - n cazul ordonanelor i hotrrilor Guvernului; referate de aprobare - pentru celelalte acte normative. Motivarea trebuie s se refere la forma final a proiectului. Expunerile de motive la proiectele de legi i notele de fundamentare la ordonane i

hotrri ale Guvernului se public mpreun cu actul normativ. Totodat, conform art. 78 din aceeai lege, n preambulul proiectelor de'acte normative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale se menioneaz temeiul legal din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 sau, dup caz, din alt act normativ pe care se bazeaz. n practic, s-a constatat c unele acte normative sunt publicate fr nota de fundamentare. Pentru remedierea acestei situaii, prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 6/2003 pentru modificarea art. 31 alin. 5 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, s-a prevzut c expunerile de motive la legi i notele de fundamentare la ordonane i hotrri ale Guvernului se public mpreun cu actul normativ n cauz sau se precizeaz pe Internet de ctre autoritile publice emitente. Totodat, n art. 6 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 555/2001, se specific instrumentele de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative.

2.Operatiunile tehnico-administrative 2.1. Faptul administrativ Operaiunile administrative i cele tehnico-materiale Administraia, ca activitate, presupune un volum nsemnat de astfel de operaiuni administrative i tehnico-materiale, mult mai mare dect numrul actelor administrative pe care le emite sau adopt. Operaiunile administrative se realizeaz n legtur cu pregtirea, elaborarea, emiterea, adoptarea ori aplicarea actelor juridice ale administraiei. Ele sunt ntocmite de ctre funcionarii publici ai administraiei sau de ctre cellalt personal din administraia public. n sfera de pregtire a elaborrii actelor administrative identificarea operaiunilor, cum ar fi: elaborarea de referate, sinteze, statistici, expertize, acte de control care vin s fundamenteze o decizie pe care administraia trebuie s o ia. n faza elaborrii actelor administrative identificarea operaiilor, precum ntocmirea proiectului, avizarea acestuia, semnarea, datarea, numerotarea actului. n faza de aplicare a actelor administrative identificm operaiuni administrative cum ar fi: publicarea sau aducerea la cunotina public a actului administrativ, executarea sau solicitarea executrii acesteia. Operaiunile administrative, spre deosebire de actele administrative nu produc consecine juridice prin ele nsele, numai atunci cnd legea prevede acest lucru. Actele administrative nu pot fi ins emise sau adoptate fr aceste instrumente concrete de realizare a administraiei. Svrirea operaiunilor administrative cu nclcarea normelor legale poate s atrag rspunderea juridic a persoanei care le-a svrit. Tot n sfera ativitii administraiei publice sunt identificate i fapte materiale, ca operaiuni ale administraiei care nu sunt direct legate de emiterea, adoptarea unui act

administrativ. Prin astfel de operaiuni se produc transformri n lumeamaterial, nu n ordinea juridic cum produceau actele. i operaiunile materiale, ca i cele administrative, nu sunt ele nsele productoare de efecte juridice.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs Curs 11 Controlul administrativ Notiunea controlului administrativ Formele de control ale activitatii administratiei publice 11.1. Necesitatea i obiectivele controlului administrativ 11.2. Organizarea controlului administrativ 11.3. Forme i metode de control 11.4. Efectele controlului 11.5. Aplicarea controlului de gestiune n administraia public

Controlul activitatii administratiei publice Noiunea de control provine din expresia latin controrolus = verificarea concordanei ntre actul original cu duplicatul acestuia care se afl spre pstrare la o alt persoan. Controlul, n sens larg, const n a verifica dac totul a fost efectuat n conformitate cu programul fixat dup ordinele date i principiile stabilite, nseamn o supraveghere sistematic i continu a unei activiti. Controlul ca activitate de sine stttoare este omniprezent n oricare domeniu al activitii socio-umane i este impus ca necesitate de nevoia de cunoatere. Activitatea de control este indispensabil i reprezint o funcie de baz a conducerii activitii att la nivel microeconomic, ct i macroeconomic. Conducerea este un proces ce stabilete un raport social ntre cei ce conduc i cei condui. Conducerea presupune cteva trsturi: cunoatere, aciune, perfecionare. Atributele conducerii au fost formulate ntr-o manier complex de ctre economistul Henry Fayol, care a fost considerat printele tiinei conducerii i care arta c aceast activitate presupune: prevedere

organizare coordonare comand control Controlul este o necesitate att obiectiv, ct i subiectiv, dar nu ca scop n sine, ci ca mijloc de perfecionare al oricrei activiti i chiar a procesului de conducere. Controlul activitii economico-social, ca sistem de cunoatere i de aciune este structurat ca forme de aciune: control tehnic i tehnologic, controlul calitii produselor, control sanitarveterinar etc. Formele controlului ntr-o societate structurat se mbin strns i acioneaz convergent, se completeaz reciproc i alctuiesc mpreun un sistem integrat general cu caracter unitar asigurnd obinerea unor rezultate superioare. Direciile eseniale ale oricrei forme de control, indiferent de domeniul n care se exercit sunt: -organizarea i desfurarea mai bun a muncii i ntregii activiti a domeniului respectiv - ntrirea ordinii i disciplinii - gospodrirea mai eficient a resurselor materiale, umane i financiare - meninerea activitii n stare normal - soluionarea cu inteligen i competen a problemelor ce apar n desfurarea activitii urmrite - identificarea cauzelor ce au provocat neajunsurile i abaterile de la starea normal - stabilirea i proiectarea msurilor pentru soluionarea problemelor aprute. Administratia, ca structura prin intermediul careia se urmareste realizarea interesului general al societatii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activitati umane, contribuind la punerea in valoare a bogatiilor sociale. Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative si a insasi actului decizional, fiind o importanta latura a factorilor de conducere sociala. Controlul este, de asemenea, si un important mijloc de realizare a functiilor de reglare si autoreglare a intregului sistem. Necesitatea si insemnatatea controlului activitatii administrative rezulta din specificul acesteia, de a fi in continua confruntare cu realitatea, pentru realizarea permananta a conformitatii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forta juridica superioara. Notiunea controlului administrativ Prin conceptul de control se are in vedere actiunea de descoperire si constatare a starilor de fapt negative, a dereglarilor si neconcorcondantelor din activitatea controlata, urmata de aplicarea de catre organele competente, a unor sanctiuni sau a altor masuri prevazute de lege. Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile si a aplica sanctiunile ci si pentru a indruma activitatea administratiei si a trege invataminte din cele constate pentru perfectionarea muncii administrative. Constatarile facute de organele de control sunt materializate in acte si operatiuni tehnicomateriale, pentru ca altfel controlul ar insemna o activitate lipsita de semnificatie si eficienta.

Actele intocmite in urma controlului trebuie se reflecte latura de indrumare si spirjin alaturi de latura coerciva, fara a se exclude reciproc sau sa se absolutizeze una din ele. Complexitatea sarcinilor administratiei publice si diversificarea continua, a impus necesitatea specializarii controlului in functie de multiplele laturi ale activitatii economice si sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atat pentru controlul efectuat in cadrul fiecarei autoritati administrative, pe compartimente, cat si pentru controlul ce se exercita din afara, de catre organisme special create, pe domenii de activitate. Cea mai frecventa forma de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigura, in toate compartimentele administratiei publice, disciplina financiara si bugetara. Acest control se execita de regula de catre contabilul sef si de catre corpul de control financiar intern. Formele de control ale activitatii administratiei publice In primul rand asupra activitatii autoritatilor administratiei publice se exercita un control parlamentar prin mijioace si metode specifice. Acest control are prin excelenta un caracter politic care se manifesta prin verificarea activitatii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci si pe motivatii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizeaza atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor administrative, dar prin aceasta forma de control nu se poate sanctiona ilegalitatea actelor administrative, decat tot prin mijioace politice. Controlul parlamentar asupra activitatii executive isi are legitimitatea in rolul parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercita atributiile suveranitatii nationale. Institutia controlului parlamentar este consacrata in articolul 111 din Constitutia Romaniei. In acest articol se prevede ca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora. In al doilea rand administratia publica exercita un control asupra propriei sale activitati, care cuprinde atat activitatea desfasurata in forma juridica, cat si cea realizata prin operatiuni materiale si tehnice, de prestari de servicii si chiar productive. Sfera larga a acestui control se manifesta si prin aceea ca el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operatiunilor materiale tehnice cu dispozitiile legale in vigoare, ci vizeaza activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, in care rolul esential il ocupa aprecierea oportunitatii acestora, in scopul obtinerii celor mai eficiente rezultate. Controlul exercitat de autoritatile administratiei publice poate sa fie un control intern sau extern, in functie de pozitia pe care o are organul controlat, fata de cel care controleaza. Controlul intern are o pondere mai mare decat cel extern, deoarece raspunderea pentru bunul mers al activitatii autoritatilor administrative revine in primul rand conducerii unitatii care trebuie sa previna si sa sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autoritatii administrative. Aceasta forma de control administrativ este consecinta subordonarii ierarhice a compartimentelor autoritatilor administrative si a functionarilor ce le alcatuiesc. El are un caracter general si permanent, privind deopotriva atat legalitatea, cat si oportunitatea actelor si faptelor celor controlati. Acest control se realizeaza din oficiu sau la cererea si sesizarea altor

persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia. Cand controlul a fost declansat printr-o reclamatie sau o sesizare, poarta denumirea de recurs gratios (reclamatie administrativa), care constituie, in caz de litigiu, o conditie prealabila a exercitarii actiunii de contencios administrativ. Potrivit legii controlul intern reprezinta ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entitatii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in concordanta cu obiectivele acesteia si cu reglementarile legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in mod economic, eficient si eficace. Totodata controlul intern include structurile organizatorice, metodele si procedurile de control. Auditul public intern este o activitate functional independenta si obiectiva, prin care se da asigurari si consiliere conducerii entitatii publice, pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice si care contribuie la indeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare sistematica si metodica, imbunatatind eficienta si eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare. Sfera auditului public intern cuprinde: a) activitati financiare sau cu implicatii financiare, desfasurate de entitatea publica din momentul constituirii angajamentului pana la utilizarea fondurilor de catre beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenta externa; b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea si stabilirea titlurilor de creanta, precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora; c) administrarea patrimoniului public, precum si vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale; d) sistemele de management financiar si control, inclusiv contabilitatea si sistemele informatice aferente. Tipurile de audit sunt urmatoarele: a) auditul de sistem, care reprezinta o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere si control intern, cu scopul de a stabili daca acestea functioneaza economic, eficace si eficient pentru identificarea deficientelor si formularea de recomandari pentru corectarea acestora; b) auditul performantei, care examineaza daca criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor si sarcinilor entitatii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor si apreciaza daca rezultatele sunt conforme cu obiectivele; c) auditul de regularitate, care reprezinta examinarea actiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub aspectul respectarii ansamblului principiilor, regulilor procedurale si metodologice care el sunt aplicate. Activitatea de audit public intern se realizeaza in cadrul compartimentului de specialitate de catre auditori interni care au calitatea de functionari publici, numiti in functie de conducatorul entitatii publice, cu avizul conducatorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare auditul implica o munca de analiza si diagnosticare si poate fi general sau limitat, la o anumita componenta a activitatii entitatii publice. Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, inainte de aprobarea acestora. Acest control se organizeaza si se exercita sub forma controlului propriu, la toate entitatile publice si asupra tuturor operatiunilor cu impact financiar precum si asupra fondurilor publice si a patrimoniului public, si sub forma controlului delegat, realizat de

catre controlori delegati ai Ministerului Finantelor publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si ai bugetului oricarui fond special, la Fondul national si la agentiile de implementare a fondurilor comunitare, precum si la alte entitati publice cu risc ridicat. Potrivit prevederilor O.G. nr. 119/1999, cu modificarile ulterioare, privind auditul public intern si controlul financiar preventiv, Ministerul Finanelor Publice este autoritatea de coordonare i reglementare a controlului financiar preventiv pentru toate entitile publice. Controlul financiar preventiv se organizeaz i se exercit de autoriti competente, n mod unitar, potrivit prevederilor prezentei ordonane i ale actelor normative emise n aplicarea acesteia. Controlul financiar preventiv se organizeaz i se exercit n urmtoarele forme: a) controlul financiar preventiv propriu, la toate entitile publice i asupra tuturor operaiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice i a patrimoniului public; b) controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat, precum i ai bugetului oricrui fond special, la Fondul naional i la ageniile de implementare a fondurilor comunitare, precum i la alte entiti publice cu risc ridicat, prin controlori delegai ai Ministerului Finanelor Publice. Controlul financiar preventiv se va integra n mod treptat n sfera rspunderii manageriale, proces ce trebuie finalizat pn la data aderrii Romniei la Uniunea European, pe msur ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor n administrarea fondurilor publice. Atingerea acestui nivel va fi evaluat de auditul public intern din cadrul Ministerului Finanelor Publice. Controlul financiar preventiv propriu se exercita prin viza, de catre persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate in acest scop de catre conducatorul entitatii publice, altele decat cele care initiaza operatiunea supusa vizei. Persoanele in drept sa exercite controlul financiar preventiv delegat acorda sau refuza acordarea vizei de legalitate numai in scris, pe formular tipizat care poarta semnatura si sigiliul personal al controlorului delegat competent. Inainte de a emite un refuz de viza, controlorul delegat are obligatia sa informeze, in scris, in legatura cu intentia sa pe ordonatorul de credite, precizand motivele refuzului. Controlorii delegati fac parte din Corpul controlorilor delegati care reprezinta un compartiment distinct in structura Ministerului Finantelor Publice, atat la nivel central, cat si teritorial. Actul de numire va cuprinde i limitele de competen n exercitarea controlului financiar preventiv propriu. Persoanele desemnate s efectueze aceast activitate sunt altele dect cele care iniiaz operaiunea supus vizei. Numirea, suspendarea, destituirea sau schimbarea personalului care desfoar activiti de control financiar preventiv propriu se face de ctre conductorul entitii publice, cu acordul entitii publice superioare, iar n cazul entitilor publice n care se exercit funcia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, al bugetului asigurrilor sociale de stat sau al bugetului oricrui fond special, cu acordul Ministerului Finanelor Publice. Persoanele desemnate cu exercitarea activitii de control financiar preventiv propriu trebuie s aib competenele profesionale solicitate de aceast activitate. Ele vor respecta un cod specific de norme profesionale, elaborat de Ministerul Finanelor Publice, care va cuprinde i condiiile i criteriile unitare pe care entitile publice trebuie s le respecte n cazul numirii, suspendrii, destituirii sau schimbrii personalului care desfoar aceast activitate. Persoanele n drept s exercite controlul financiar preventiv propriu rspund, potrivit legii,

n raport de culpa lor, pentru legalitatea, regularitatea i ncadrarea n limitele angajamentelor bugetare aprobate, n privina operaiunilor pentru care au acordat viza de control financiar preventiv propriu. Controlul financiar public intern cuprinde intregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entitatilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern si dintr-o unitate centrala care este responsabila de armonizarea si implementarea principiilor si standardelor de control si audit. Auditul financiar reprezinta activitatea de examinare, in vederea exprimarii de catre auditorii financiari, a unei opinii asupra situatiilor financiare, in conformitate cu standardele de audit, armonizate cu standardele internationale de audit si adoptate de Camera Auditorilor Financiari din Romania. Auditul public intern se deosebeste de auditul financiar atat in ce priveste obiectul activitatii si entitatii auditate, cat si in privinta formei de exercitare a auditului si dobandirea calitatii de auditor. Auditul financiar are ca object principal verificarea situatiilor financiare anuale ale agentilor economici iar auditul intern priveste cu precadere utilizarea fondurilor publice de catre autoritatile sau institutiile publice. Ca forma de exercitare, auditul financiar se desfasoara in mod independent de catre persoane care au dobandit calitatea de auditor financiar, in timp ce auditul public intern se realizeaza in cadrul structurii interne a entitatilor publice de catre persoane care au independenta functionala si care raporteaza conducerii toate constatarile facute si masurile propuse pentru eliminarea deficientelor existente. Controlul extern este efectuat de organisme specializate si exercita o deosebita influenta asupra controlului intern, contribuind la perfectionarea acestuia si la eficientizarea actului decizional. El poate imbraca forma controlului ierarhic, a controlului specializat si a controlului de tutela administrativa, fiind exercitat de catre functionari sau organe din afara celor controlate. Controlul ierarhic nu este prevazut expres de lege si nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecinta a principiului subordonarii ierarhice a organelor administratiei de stat si are un caracter general, vizand intreaga activitate desfasurata de catre autoritatea controlata atat sub aspectui legalitatii, cat si a oportunitatii. Controlul ierarhic se declanseaza din oficiu sau la cererea oricarei persoane fizice sau juridice interesate, in apararea intereselor lor legitime. Cand controlul este efectuat ca urmare a unei sesizari sau reclamatii, el poarta denumirea de recurs ierarhic, fiind o importanta cale oferita de lege celor vatamati in drepturile lor, de a-si valorifica aceste drepturi, inainte de a se adresa instantei de judecata. Controlul extern specializat difera de controlul ierarhic, deoarece este infaptuit de organe ce nu se afla intr-o anumita ierarhie, iar activitatea lor priveste numai acele activitati ce sunt prevazute de lege si se incadreaza in sfera competentei lor materiale. Controlul de tutela administrativa se exercita de catre prefect, asupra actelor administrative ale autoritatilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative si se infaptuieste prin atacarea actului ilegal, la instanta de contencios administrativ, actui fiind suspendat de drept. Controlul administrativ jurisdictional intervine pentru solutionarea unor litigii din sfera administratiei publice si se realizeaza dupa o procedura bazata pe principiul independentei si al contradictorialitatii. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative, iar actul de control poarta denumirea de act administrativ-jurisdictional, fiind irevocabil si cu autoritate de lucru judecat. Potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdictionale pot fi

atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. Controlul judecatoresc priveste apararea drepturilor si a intereselor legitime ale cetatenilor, impotriva abuzurilor administratiei. Aecst control se infaptuieste de catre instantele de drept comun si de catre instantele de contencios administrativ. Alaturi de controlul instantelor judecatoresti, asupra autoritatilor administratiei publice se exercita un control si din partea Ministerului Public, care face parte din structura autoritatilor judecatoresti. Acest control are un caracter nejurisdictional si priveste verificarea actelor organelor administrative de cercetare si urmarire penala, precum si a organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor. Controlul economic Caracteristica economiei de pia este aceea c oricare agent economic dorete s realizeze profit. n realizarea acestui scop, agenii economici sunt supui unui examen riguros i exigent al pieei avnd la baz raportul cerere ofert care opereaz dup criteriul eficienei, al concordanei activitii economice cu nevoile reale ale consumatorilor. n aceste condiii, n aceste exigene pentru a obine profit, agenii economici pe lng iniiativa liber, pe lng resursele materiale, financiare, umane i de inteligen, o condiie esenial a obinerii profitului este informaia real i operativ cu privire la patrimoniu, la activitatea economic i comercial cu privire la rezultatele acestuia care pot fi pozitive sau negative. Toate aceste informaii se obin prin control economic. Putem spune deci c controlul economic urmrete cunoaterea situaiei patrimoniului unui agent economic, a capacitii acestui patrimoniu de a genera profit, a solvenei comerciale ori de faliment n care se pot afla agenii economici la un moment dat. Aceast cunoatere este asigurat prin datele oferite de contabilitate, de evidenele gestionare, dar n cea mai mare parte i n cea mai exact form sunt obinute prin controlul economic cnd acesta este organizat i se desfoar n condiii de exigen i competen. Cunoaterea pe care o ofer controlul economic este necesar n primul rnd conducerii entitii economice, deoarece acesta este nivelul decizional de la acest nivel eman hotrrile, soluiile. n al doilea rnd, informaia real, corect este necesar agenilor economici parteneri de afar. Controlul economic ca form de cunoatere este lipsit de sens, dac nu se manifest i ca form de perfecionare a modului de gestionare a patrimoniului i organizarea i desfurare a procesului de producie. Potrivit legislaiei existente i practicii actuale, prin control economic se

nelege : - o analiz permanent sau periodic a unei activiti, a unei situaii n general pentru a urmrii modul de desfurare i a dispune msurile de mbuntire a respectivei activiti - o supraveghere continu pentru a stpnii permanent activitatea respectiv i a o menine n parametrii legali - o inspecie atent a corectitudinii unui act, a unei aciuni, nseamn o supraveghere minuioas - un instrument de cunoatere a realitii i de corectare a erorilor - este o component intrinsec a managementului oricrei entiti economice - este o activitate care servete nu doar conducerii ci i partenerilor de afaceri i mai cu seam autoritilor publice Managementul reprezint din punct de vedere economic un efort depus pentru a organiza i derula o activitate n raport cu legile economiei de pia i cu scopurile programate, respectiv al obinerii profiturilor planificate. Un management adevrat este o adevrat stare de spirit care se opune rmnerii n urm, se opune pasivitii cu scopul obinerii eficienei maxime. Managementul i controlul economic ncearc s armonizeze interesele individuale cu cele ale ntregii colectiviti ntr-un tot unitar. La nivelul unei entiti economice, managementul se manifest pe 3 paliere diferite : gestiunea resurselor, gestiunea economic i gestiunea financiar. Gestiunea resurselor are scopul s asigure sistematic fondurile necesare n conformitate cu obiectivele activitii desfurate la timp i la cel mai mic cost fr s-i afecteze independena sa fa de teri, buna utilizare a fondurilor etc. Gestiunea economic const n ansamblul n operaiuni prin care se asigur gospodrirea, administrarea i valorificarea patrimoniului unui agent economic ncredinat unei persoane numit administrator. Presupune : primirea, pstrarea, manipularea valorilor materiale i bneti pe o anumit perioad de timp n vederea obinerii de profit. Gestiunea financiar este o latur esenial a gestiunii economice, este un principiu fundamental pe baza cruia funcioneaz toate societile comerciale i const n totalitatea relaiilor financiare pe care agentul economic le are n legtur cu formarea, dezvoltarea, repartizarea i utilizarea fondurilor cu maxim de eficien n vederea obinerii unor rezultate financiare ct mai bune. Controlul financiar cuprinde n sfera sa de activitate aspectul legalitii n domeniul

economic i financiar att la nivel microeconomic de utilitate economic ct i macroeconomic la nivel de ramur sau economie naional. Controlul economiei urmrete la cele dou nivele corectitudinea operaiilor desfurate, a nregistrrilor din evidenele financiar contabile ct i eficiena cu care sunt utilizate resursele materiale, financiare i umane. Controlul financiar ca cea mai important component a controlului economic urmrete o multitudine de obiective, se ntinde i prezint interes de la cea mai mic unitate productoare de venit pn la ansamblul economiei naionale. ntre principalele obiective ale controlului financiar se pot enumera: - cunoaterea de ctre stat a modului cum sunt administrate mijloacele materiale i financiare de ctre agenii economici cu capital parial sau integral de stat. - modul de realizare i de cheltuire a banilor publici - asigurarea echilibrului financiar - asigurarea eficienei economico-financiare ca baz de dezvoltare a economiei naionale - cunoaterea i respectarea legislaiei cu caracter economic i financiar - identificarea deficienelor i luarea msurilor necesare pentru restabilirea legalitii - stabilirea rspunderii pentru pagubele produse sau pentru nerespectarea disciplinei de gestiune - primirea angajrii de cheltuieli fr justificare economic Controlul financiar este un important instrument al politicii financiare al unui stat i urmrete buna desfurare a activitilor economice. Obiectivele oricrui control financiar pot fi sintetizate i concentrate n 3 direcii : 1.direcia resurselor financiare n care se urmrete constituirea, utilizarea i echilibrul financiar 2.resursele materiale sub aspectul gestionrii, utilizrii i al eficienei consumului acestuia 3.natura i volumul obligaiilor din punct de vedere al corectei determinri, evidenierii i mai ales al onorrii al acestor obligaii ctre terii beneficiari. Controlul financiar la nivel parlamentar Parlamentul e organul suprem al puterii de stat avnd menirea de a examina i edicta legi. n temeiul acestor prerogative, Parlamentul adopt i modific legea finanelor publice, legea datoriei publice, legea activitii bancare, legea activitii burselor de msuri i valori, precum i o alt serie de reglementri n domeniul relaiilor financiare i de credit n interiorul rii. De asemenea Parlamentul adopt legea administraiei centrale de stat, legea bugetului de stat, legea bugetelor speciale, legi n domeniul monetar i al creditului bancar.

Avnd n vedere cele prezentate, rezult c Parlamentul rii este cel care se pronun n prim i ultim instan asupra politicii financiare, monetare i de credit propus de Guvern, de Banca Naional sau iniiat de grupurile parlamentare. Controlul Parlamentului Se situeaz la vrful piramidei n conformitate cu locul pe care l deine Parlamentul ntre instituiile statului, stabilit de ctre Constituia rii. Parlamentul e organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii, exercitnd controlul legislativ i politic. Controlul parlamentar n domeniul financiar se realizeaz : - n dezbaterea legilor cu prilejul adoptrii acestora prin aprecierea parlamentar - n comisiile de specialitate ale celor dou camere - prin ntrebri adresate minitrilor i Primului ministru cu privire la gestionarea fondurilor i cheltuirea acestora - indirect prin instituia specializat, creat n acest scop i anume Curtea de Conturi a Romniei Principalul instrument prin care se exercit controlul parlamentar n domeniul financiar i de gestiune, l reprezint bugetul public. 1.Etapa alocrii resurselor financiare are loc odat cu adoptarea legii bugetului anual de stat al asigurrilor sociale i al fondurilor speciale, respectiv naintea nceperii exerciiului bugetului. 2.Etapa aprobrii contului anual de execuie i anume, controlul exercitat asupra contului de execuie la ncheierea exerciiului bugetar, ocazie prin care se verific i analizeaz dac s-au realizat toate veniturile i s-au efectuat toate cheltuielile aa cum au fost ele prevzute n buget. Controlului parlamentar are urmatoarele caracteristici: - este un control de anvergur stabilit la nivelul fondurilor i nivelul maxim al cheltuielilor - acest control urmrete proporiile i corelaia ntre principalele domenii - nu surprinde detaliile i nu identific posibilitile de abatere i nclcare a legilor Controlul Curii de Conturi Curtea de Conturi este organul suprem de control financiar i funcioneaz din punct de vedere ierarhic la nivel parlamentar. Prin Curtea de Conturi, controlul parlamentar se face indirect. Necesitatea i importana Curii de Conturi sunt determinate de faptul c n conformitate cu principiile democratice ale organizrii i funcionrii statului populaia trebuie s cunoasc fie sursa independent i competent, dac impozitele pltite i cererea public sunt administrate conform legii. Prin modul cum este realizat i organizat, Curtea de Conturi care funcioneaz lng Parlament i i exercit funciile n deplin siguran ns sub rigorile legii i ale Constituiei, are menirea a asigura populaia dac banii de care aceasta se disperseaz din impozite, sunt cheltuii conform legii precum i convingerii c toi cei care nu respect legea sunt obligai la rspundere i la recuperarea prejudiciilor cauzate Legea organic care a creat instituia a stabilit structura i a atribuit competenele, este Legea nr.94/92 care a cunoscut modificri i completri ulterioare. Ultima este adus prin Legea nr.217/08. Curtea de Conturi este organizat i funcioneaz pe principiu independenei. Acest lucru nseamn : - Curtea de Conturi se supune numai legii

- programul su de control este decis autonom - sunt obligatorii numai hotrrile Camerei Deputailor i ale Senatului prin care se cere Curii de Conturi s efectueze control - nici o alt autoritate public nu o mai poate obliga - principiul independenei Curii de Conturi este stabilit prin lege. Prin lege este prevzut sigurana membrilor Curii de Conturi - au buget propriu - stabilirea salariului prin lege special - autonomie n recrutarea personalului n control - acces nengrdit la informaiile necesare Curtea desfoar activitate de control i audit. Activitatea de control se desfoar pentru anul n curs i pentru anii precedeni. Controlul se desfoar pe probleme actuale pe o problematic anume. Auditul Curii de Conturi se desfoar asupra exerciiului financiar ncheiat n anul precedent. Auditul este : - financiar (de legalitate) prin care se ncearc a se stabilii msura n care a fost respectat legalitatea att privind formarea veniturilor, dar mai ales legat de efectuarea cheltuielilor - de performan urmrete 3 indicatori de baz : economicitate, eficien, oportunitate. Activitatea Curii de Conturi se regsete anual n raportul public, care cuprinde concluziile i rezultatele verificrii pe bugete. Astfel bugetul de stat se regsete n raportul public anual care se prezint n interval de 6 luni de la ncheierea exerciiului bugetar la Parlament. Bugetele locale se regsesc la raportul public local. Rezultatele verificate dintr-o primrie se regsesc n raportul public al primriei, care se prezint Consiliului local spre dezbatere i analiz.

11.1. Necesitatea i obiectivele controlului administrativ

Controlul este una din componentele activitii de administrare sau conducere i este nelipsit, ca atare, n sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se integreaz n activitatea de administraie i semnific mijlocul prin care se analizeaz modul cum organele administrative i ndeplinesc sarcinile. ntr-una dintre accepiunile sale controlul const n observarea, constatarea sau stabilirea situaiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile i sesizarea organelor competente. n esena sa, controlul vizeaz mbuntirea rezultatelor dintr-un anumit sector, nlturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii i de etaloane de msur, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui s fie. Necesitatea controlului este strns legat de modul n care se deruleaz procesul decizional. Astfel, prin control se verific n mod nemijlocit, cum se ndeplinesc deciziile

administrative, se iniiaz noi demersuri i se corecteaz eventualele disfuncionaliti. Necesitatea controlului rezult din nsi natura lui, fiind o activitate contient ce urmrete scopuri multiple, ns, pentru aceasta, ea urmeaz s satisfac urmtoarele condiii: 1. s fie nfptuit chiar de conductorii instituiilor sau comparti-mentelor administrative, ntruct funcia de control este inseparabil de func-ia de conducere. Eficiena controlului asigur eficiena conducerii. n acest sens, funcionarii de conducere trebuie s efectueze un control permanent, deoarece nu implic ntreruperea activitii celor controlai i nici cheltuieli suplimentare; 2. controlul trebuie efectuat la locul realizrii activitii, spre a putea verifica modul de lucru i rezultatele concrete ale activitii. Controlul din birou sau prin consftuiri nu poate ajunge la o informare precis cu privi-re la starea de fapt, la descoperirea deficienelor n activitate sau a abaterilor de la dispoziiile legale. i controlul de la centru, prin rapoarte i dri de seam este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesit chiar ele o confruntare cu realitatea; 3. funcia de control trebuie s fie realizat de un personal temeinic pregtit profesional, capabil s analizeze n mod judicios aspectele pozitive i negative ale activitii verificate i s propun soluii privind mbunt-irea rezultatelor obinute. Controlul nu se rezum, din acest motiv, la o singur inspecie formal, ci implic o contribuie nemijlocit a organului de control la rezolvarea problemelor instituiei publice; 4. asigurarea regularitii controlului i a caracterului su sistematic. Dac verificarea se efectueaz periodic, conducerea poate lua msuri, nainte ca deficienele s se amplifice, prevenind apariia consecine-lor negative. Astfel, se pot preveni erorile, prin ndrumri corecte, iar atunci cnd se constat metode de lucru utile, ele pot fi popularizate la nivelul tuturor instituiilor administrative; 5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectueaz con-trolul nu se poate limita, doar la simple constatri, fr a propune soluii de ndreptare a situaiei, atunci cnd se descoper deficiene. Este de dorit ca funcia de control s contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se mpletete cu aciunea de organizare a executrii sarcinilor. Ca atare, organele de control trebuie s propun soluii concrete, n scopul remedierii deficienelor constatate; 6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al consta-trilor i msurilor

adoptate; controlul trebuie s fie obiectiv, imparial i s nu denatureze situaia constatat. n acelai timp, controlul trebuie s fie complet, s semnaleze att aspectele negative, ct i pe cele pozitive; 7. asigurarea integralitii controlului; astfel el urmeaz s cuprin-d toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci i resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Chiar dac atenia trebuie focali-zat nspre compartimentele ineficiente, aceasta nu nseamn neglijarea celorlalte, care n lipsa unei verificri a activitilor pot comite erori; 8. controlul trebuie s aib un caracter organizat. nainte de nceperea controlului este necesar examinarea materialelor privind activitatea compartimentului care urmeaz a fi verificat (procese verbale, rapoarte informative, sesizri, reclamaii, dri de seam, statistici etc.), precum i studierea actelor normative, inclusiv instruciunile de aplicare a lor. Acest studiu are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice compartimentului, rezultatelor activitii din trecut, deficienelor constatate i msurilor ntreprinse de organul de control anterior. Pe baza acestor documentri, se ntocmete un plan operativ de control, pentru fiecare instituie n parte, n care sunt prevzute: obiectivele cu caracter general i particular; perioada n care urmeaz a fi controlat; modalitile de control i durata verificrii. Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel: descoperirea i evidenierea celor mai adecvate metode de lucru n administraia public, pentru a fi generalizate; stabilirea cauzelor care frneaz activitatea i propunerea de m-suri pentru nlturarea lor; verificarea modului n care este utilizat ansamblul mijloacelor juridice aflat la dispoziia instituiilor publice pentru nfptuirea funciilor organizatorice; verificarea ndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din administraia public, n raport cu volumul resurselor consumate; cunoaterea comportamentului personalului administrativ, n vederea aprecierii corecte a contribuiei acestuia la optimizarea activitii din administraie. n temeiul constatrilor controlului, conducerea poate proceda la o alt organizare a activitii, la promovarea elementelor valoroase i la adoptarea de msuri adecvate fa de cei care nu-i ndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica dac activitatea i structura administraiei sunt eficiente i pe msura sarcinilor primite.

11.2. Organizarea controlului administrativ

Punctul de pornire, n problema organizrii controlului, este rolul special al acestora de a observa evoluia situaiei sau a strilor de fapt, cu scopul adoptrii de soluii necesare pentru mbuntirea activitii controlate. n plus, aciunile de control i implicit cele de constatare, sunt indisolubil legate de funcia de conducere. De aceea, la organizarea controlului, trebuie s se in seama de urmtoarele cerine: 1) orice conductor al unei instituii publice trebuie s-i exercite atribuiile de control, att n ceea ce privete activitatea funcionarilor din subordinea sa, ct i n privina rezultatelor aciunii organului administrativ, n ansamblu. 2) apropierea compartimentului organizatoric care ndeplinete funcia de control, de personalul din conducere capabil s ia msuri de reme-diere, n scopul diminurii distanei dintre constatarea fcut i msura luat. 3) operaiunea de control i ntocmirea anterioar a rapoartelor de activitate s se realizeze de funcionarii publici independeni care nu rspund direct de domeniul controlat. Altfel, materialele prezentate de ctre acetia nu ofer o garanie de apreciere obiectiv a activitii din instituia respec-tiv. n plus, ele ar putea s nu corespund pe deplin realitii i s fie excesiv de optimiste. 4) controlul nu este exonerat de orice rspundere. Controlorul trebuie s rspund personal, dac nu constat la timp o situaie care trebuie remediat i dac nu efectueaz o analiz complet i obiectiv a mpre-jurrilor de fapt. ns, controlul nu poart rspunderea, n totalitate, pentru modul n care sunt aplicate soluiile. 5) persoanele care efectueaz controlul trebuie s aib capacitate profesional deosebit, competen i caliti personale. Ele trebuie s ocupe, sub raport organizatoric, o poziie care s le faciliteze misiunea i s nu le-o ngreuneze. Aceast poziie poate fi stabilit innd cont de dou criterii principale i anume: primul criteriu privete rspunderea i subordonarea controlorului fa de serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie s poarte rspunderea pentru starea de fapt existent, pentru a pstra caracterul obiectiv al constatrilor sale; al doilea criteriu l constituie modul n care calitatea activitii con-trolorului

influeneaz cariera lui personal; dac salarizarea i promovarea depind de promptitudinea i precizia informaiilor acumulate sau de eficiena activitii sale de control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului, cointeresarea sa material trebuie s depind de eficiena muncii sale. 6) la stabilirea volumului controlului, trebuie s se in seama de faptul c amplificarea exigenei, fa de activitatea administraiei, atrage n mod necesar, creterea calitii i a numrului organelor de control. Fr un numr suficient de organe de control, nu se poate analiza ntreaga activitate a administraiei. Totodat, din raiuni de ordin economic, nu este de dorit un numr prea mare de organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum ridicat de resurse ale administraiei, iar pe de alt parte ar frna activitatea acesteia. n fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesar coordo-narea aciunilor de control, efectund verificarea simultan a tutror compartimentelor instituiei publice i realizndu-se nsemnate economii de timp i de resurse. La raionalizarea activitii de control, aduce o contribuie important organizarea sistematic a acestuia, favoriznd munca n echip, dar i autocontrolul fiecrui funcionar.

11.3. Forme i metode de control

Din punct de vedere a naturii organului de control (criteriul organic), n administraia public se disting dou forme de control: control de stat i control obtesc. a) Controlul de stat se efectueaz de ctre organele legiuitoare, administrative i judectoreti. Acesta are urmtoarele forme: 1) Controlul realizat de ctre organele legislative, care are caracter extern i general; el se exercit asupra tuturor organelor administraiei statului, ntregii activiti a acestora, extinzndu-se asupra legalitii i oportunitii ansamblului actelor i deciziilor administrative; 2) Controlul realizat de ctre organele administrative, care din punct de vedere al poziiei juridice ocupate de organul de control, fa de instituia analizat, poate fi: control intern efectuat de funcionarii de conducere din interiorul instituiei verificate, care are caracter general sau de specialitate;

 controlul intern general se exercit asupra actelor i faptelor (operaiunilor) administrative efectuate de subordonai, analizndu-se oportunitatea deciziilor luate de ctre acetia; controlul intern specializat, care ia forma controlului financiar intern, controlul ierarhic operativ curent i a controlului preventiv. Controlul administrativ se difereniaz de cel de gestiune, prin obiective, surse de informare, tehnici i instrumente folosite, dup cum se observ din Figura de mai jos: Controlul de gestiune Obiectivul controlului Analiza performanelor unei Surse de informare organizaii Interne De obicei repetitive Tehnici i instrumente Contabilitate analitic utilizate Tabele de bord Controlul administrativ Verificarea regularitii actelor administrative Interne De obicei specifice Monografii

Diferenieri ntre controlul administrativ i controlul de gestiune 3) Controlul judectoresc const n verificarea legalitii actelor emise de organele administrative, dar nu i a oportunitii lor. Verificarea se efectueaz asupra actelor emise de organele administraiei, n urma sesizrii persoanelor fizice sau juridice, care se consider nedreptite sau vtmate de aciunile autoritilor publice. b) Controlul obtesc este realizat, att de organele i organizaiile obteti, precum i de ceteni. Controlul obtesc fa de instituiile adminis-traiei, are caracter democratic i eficient. Astfel, prin semnalarea prompt a deficienelor din instituiile administrative, el contribuie la ntrirea legalitii i mbuntirea general a activitii administraiei. Controlul obtesc asupra activitii aparatului administrativ face ca funcionarii s pstreze legturi strnse cu societatea i cu cetenii pe care i servesc. Diversificarea activitilor n administraia public a determinat o varietate de metode de control, care pot fi clasificate astfel:

1) Dup momentul soluionrii unei probleme n administraie i metodele utilizate pentru analiza caracterului su raional i eficient, controlul poate fi: prealabil, concomitent i posterior. n cadrul controlului prealabil, decizia administrativ nu poate fi adoptat, dect dac verificarea atest c sunt ndeplinite condiiile legale. Aceast form de control are un caracter preventiv i prezint avantajul c, evit comiterea unor neregulariti. Dezavantajul su const n ngreunarea procedurii administrative. Controlul concomitent se practic n acelai timp cu derularea activi-tii n administraie, dar el este dificil de realizat i se ntlnete mai rar. Controlul posterior constituie metoda utilizat, n mod obinuit, n administraie. El las posibilitatea realizrii iniiativei i activitii n seama organelor administrative i stimuleaz rspunderea acestora pentru aciunile efectuate. Riscul controlului posterior rezid n faptul c, uneori, poate interveni cu ntrziere. 2) Dup cum se anun sau nu data efecturii controlului (prin diverse metode), acesta poate fi: prevzut (anunat) i inopinat (neanunat). Controlul prevzut (anunat) urmrete, att descoperirea erorilor n activitatea dintr-o instituie public, ct mai ales, analiza profund a activitii realizate. Aceast metod corespunde cerinelor unui control de tehnic administrativ. Controlul inopinat are drept scop surprinderea i evidenierea deficienelor organului verificat i a neregulilor existente n activitatea acestuia. El reprezint un avertisment pentru funcionari, n sensul c oricnd pot fi controlai, astfel nct s nu svreasc abateri n activitatea lor. Necesitatea unor asemenea aciuni inopinate poate s apar n unele domenii din administraie, atunci cnd un fenomen oarecare trebuie urmrit dup modul cum se manifest zilnic; de exemplu, verificarea modului n care sunt primii cetenii n instituiile publice i le sunt rezolvate problemele. O asemenea metod nu se recomand, atunci cnd se urmrete o analiz n profunzime a activitilor administrative. Pentru ca verificarea s fie eficient, este mai raional ca i

funcionarii, ale cror aciuni urmeaz a fi controlate, s fie informai despre aspectele supuse examinrii; astfel, ei pot s reflecteze asupra problemelor analizate i s conlucreze la efectuarea verificrii, pregtind materiale i documente necesare sau formulnd propuneri privind mbuntirea activitii. Chiar dac sunt prevenii asupra controlului, funcionarii pot ncerca s nlture deficienele existente, dar problemele pe care le rezolv administraia sunt att de complexe, nct anunarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situaiei de fapt. 3) Dup metodele utilizate i care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie generale, se mai pot distinge: controlul pe eantioane i controlul exhaustiv. n controlul pe eantion se examineaz cazuri individuale care se generalizeaz, pe cnd n cel exhaustiv se studiaz toate elementele domeniului analizat. Cnd controlul i concentreaz atenia asupra unui singur comparti-ment, se creaz condiii pentru o analiz aprofundat i rapid. Dar n acest caz, apare riscul unei imagini limitate asupra instituiei controlate i nu se poate analiza multilateral problema studiat. De aceea, numai n cazul unei abordri ample i complexe a problemelor de specialitate, conducerea insti-tuiei publice poate lua o decizie corect. 4) O alt clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, difereniaz: efectuarea controlului la faa locului, controlul pe acte, sau pe dosar. Controlul la faa locului prezint avantajul de a lua contact nemijlocit cu funcionarii a cror activitate se analizeaz. Prin aceast metod, controlorul colecteaz diferite detalii, fr s obin o vedere de ansamblu i s poat compara diferitele detalii, ca n cazul examenului pe dosar. La controlul pe acte, se solicit instituiei verificate s nainteze documentele care permit s se aprecieze conformitatea activitii cu baza de referin a analizei. Aceast metod este lent, antrennd un schimb de coresponden, cereri complementare, precizri etc. Lipsa unor contacte directe poate determina o verificare i o apreciere inexacte. 5) controlul se mai poate realiza: n mod unilateral sau

n contradictoriu. Controlul unilateral se realizeaz fr participarea funcionarului a crui acrivitate este analizat. Este o metod autoritar, cu efect de intimi-dare, n care nu se cer explicaii i nici funcionarul controlat nu-i formu-leaz aprarea. Controlul contradictoriu nseamn confruntarea opiniilor i se realizeaz cu participarea funcionarului a crui activitate este analizat. n aceast metod democratic, se favorizeaz eficiena controlului, evitnduse erorile de interpretare i deduciile eronate. Riscul const n aceea c se ofer prilejul unor funcionari abili s-l deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor fa de avantajele prezentate. 6) controlul mai poate fi efectuat : n mod liber sau dirijat dup normele procedurale. n organizarea controlului exist o anumit doz de libertate, pe care controlorul o are, n reunirea elementelor ce-i permit s-i formuleze poziia. Metoda controlului liber permite o investigare mai supl i face posibil descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea s le pun n eviden. Metoda controlului dirijat respect procedura n materie i ofer mai multe garanii de reuit activitii realizate. 7) Alte metode de control mai sunt: controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv controlul colegial, efectuat n echip; controlul de materialitate, care privete verificare elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor msurabili; controlul de regularitate, care asigur confruntarea elementului supus verificrii cu o norm sau cu o regul juridic; el se refer, n general, la actele juridice i la operaiuni financiare; control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-zate i are un caracter sintetic, atunci cnd vizeaz bunuri i activiti al cror cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a ndeplini misiunea stabilit; controlul de eficien, implic probleme de apreciere a activitilor i rezultatelor care pot fi comparate ntre ele; el include o anumit dificultate, deoarece rezultatul, obinut prin diferite procedee, nu se poate evalua ntotdeauna n cifre (ca la controlul de

rentabilitate).

11.4. Efectele controlului

Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare i efecte derivate. Efectul direct al controlului administrativ const n stabilirea unei aprecieri de conformitate. Astfel, dac n aprecierea pe care o face organul de control, rezult concordana dintre activitatea administraiei cu ceea ce se atepta de la ea, nseamn c aceasta funcioneaz normal. Punerea n eviden a neconcordanelor produce efecte derivate, al cror scop este restabilirea conformitii, ntre ceea ce trebuia s fac admi-nistraia i ceea ce a realizat. Dintre efectele derivate, menionm: transmiterea constatrilor organului competent, n scopul de a lua msuri pentru remedierea deficienelor semnalate; publicarea constatrilor, avnd ca scop informarea opiniei publice; n acest mod, funcionarii pot s se conformeze cu normele de referin, pentru a-i desfura activitatea mai eficient. n mod practic, concluziile controlului sunt dezbtute n instituia administrativ supus verificrii, formulndu-se, dac este cazul, obieciuni i propunndu-se msuri pentru mbuntirea activitii; autocontrolul const n aciunile ntreprinse de ctre organul de control, pentru a restabili conformitatea i pentru a remedia deficienele, prin propriile sale decizii. ntruct controlul urmrete respectarea normelor juridice, rezultatul su const n conformarea Administraiei cu aceast stare i cu aplicarea legii de ctre toi funcionarii publici. Controlul se deruleaz ntr-o succesiune logic de operaiuni, fiind urmat de aciunea de evaluare care finalizeaz ntrgul demers al verificrii. Aceasta din urm se soldeaz, fie cu analiza impactului activitii de control asupra administraiei fie cu aprecieri, reflecii sau dezbateri cu caracter public, dup cum se arat n Figura urmatoare
FAZA DE CONTROL Ce este? Asupra a ce se Analiza conformitii Activiti FAZA DE EVALUARE Analiza impactului Efectele unei aciuni

efectueaz? Cu ce criteriu? Cu ce consecine?

Persoane Norme stabilite Sanciuni Corectare Dezbatere Apreciere subiectiv sau politic Reflecie

n vederea realizrii acestui scop, se ine cont de urmtoarele raiuni: 1) raiuni de eficien. Activitatea de control urmrete ca administraia public s funcioneze n mod raional i eficient, ca un ansamblu unitar. Atrgndu-i atenia asupra abaterilor constatate de la normele stabilite i propunnd soluii pentru remedierea deficienelor constatate, controlul contribuie la funcionarea n condiii optime a administraiei. 2) raiuni de legalitate. Prin acestea se urmrete respectarea legilor de ctre instituiile publice; n acest mod, administraia public devine mai eficient, deoarece lucreaz n interesul general. 3) raiuni de legitimitate. O important funcie a controlului este aceea c verific n ce msur administraia transpune n practic concepia politico-juridic a statului, pentru a aciona n cadrul legitimitii. Controlul are un efect dinamic i devine un factor de progres, urmrind optimizarea activitilor administrative. Aciunea administraiei apare pe primul plan, iar aceea a controlului, pe un plan secundar. n anumite condiii, exercitarea controlului poate frna activitatea administraiei i spori costurile sale; aceasta denot c activitatea de control a fost conceput n mod eronat i trebuie reorganizat pentru a nu prejudicia aciunile instituiilor publice.

11.5. Aplicarea controlului de gestiune n administraia public

n cadrul modernizrii metodelor de gestiune public, controlul de gestiune este prezentat ca instrumentul cel mai bun de conducere prin gestionarea propriilor programe de aciune i a propriului buget. Potrivit expresiei lui Octave Gelinier, controlul de gestiune reprezint sistemul senzorialcare avertizeaz gestionarii (n.n- funcionarii publici) asupra diferenelor ecartului dintre nivelul de realizare al obiectivelor pe de o parte i consumul de

mijloace aferente acestora, pe de alt parte. Administraiile n-au fost prea receptive la ideea aplicrii unui sistem informatic, adesea asimilat cu controlul de gestiune nsui, a crui implementare necesit n primul rnd, o schimbare de comportament din partea acestora. ntr-o schem clasic, sistemul informatic cuprinde patru etape: studiul, decizia, aciunea i controlul. Controlul este implicat n verificarea faptic a rezultatelor aciunilor administrative i a conformrii acestora cu obiectivele iniiale. Aceast verificare presupune punerea n practic a unui sistem informaional care s sprijine organele n drept n pregtirea de noi decizii administrative. n fapt, controlul devine sistemul nervos care irig n mod continuu procesul de gestiune cu fluxurile informaionale necesare. Experiena aplicrii controlului de gestiune dateaz din anii 70 i s-a bazat pe construirea de sisteme informatice vaste, cu largul concurs al informaticii. Astfel, constituirea n anul 1970 a unei celule de analiz de gestiune la Direcia Spitalelor n Frana, s-a materializat n crearea unei baze de date informatizate care prelucreaz o cantitate enorm de informaii privind costul i activitatea spitalelor. n aceeai perioad, Direcia General a Potelor a introdus n cadrul serviciilor sale externe, pe cel al controlului de gestiune. Schema sistemului constitutiv al controlului de gestiune relev importana sistemului informatic de gestiune, considerat drept susintor al unui ansamblu arhitectural cuprinznd dou elemente aflate ntr-o relaie reciproc: sistemul obiectivelor i sistemul responsabilitilor. n acelai context, se poate preciza faptul c, i Ministerul Agriculturii s-a orientat ncepnd cu anul 1972 ctre realizarea unui sistem informatic automat, destinat s integreze diversele date de baz (contabile, financiare, administrative, tehnice, statistice, economice) cu privire la gestiunea propriilor direcii departamentale. Pentru Jacques Ratier un asemenea dispozitiv de informare este indispensabil activitii de administraie public pentru a corecta traiectoria i a realimenta procesul de decizie conform efectului de retroactivitate. n acest scop sunt necesare trei elemente: 1. contabilitatea analitic, care permite cunoaterea costului produselor pe centre de gestiune i msurarea randamentului; 2. un sistem statistic util ealonului administraiei publice centrale n munca de concepie;

3. proceduri participative din partea funcionarilor publici, aflai n postura de gestionari, n vederea atingerii rezultatelor dorite. Acordarea de instrumente concrete de gestiune responsabililor de drept, reprezint cadrul principal al modernizrii administraiei publice. Procedurile de fixare a obiectivelor, prezena bugetelor de gestiune, a tablourilor de bord i contabilitii de gestiune sunt mijloace privilegiate de aciune n scopul modernizrii activitii administrative. Efortul de evideniere a specificitii controlului de gestiune n administraia public constat, n general, dou aspecte negative i anume: 1. absena instrumentelor obiective de msurare a performanelor; 2. dificultatea de a structura activitatea organizaiilor publice pe centre de responsabilitate. n legtur cu primul aspect, se poate invoca faptul c rezultatele activitii entitilor publice nu se msoar ntotdeauna valoric, n termeni monetari. Organizaiile publice au scop non-lucrativ i, prin urmare, profitul nu reprezint un indicator sintetic de apreciere a performanelor. Activitatea sectorului public este profund influenat de atitudinea guvernului n privina elaborrii politicii de preuri i tarife, stabilirii volumului subveniilor i sumelor alocate pentru depirea situaiilor dificile. n acest mod, ntreprinderile publice vor reaciona ntr-o manier cu totul diferit fa de ntreprinderile private care, n situaii de criz, vor aplica msuri radicale de reducere a costurilor prin concedieri masive. n cazul administraiei publice, absena criteriilor cantitative, sintetice de msurare a rezultatelor exercit consecine multiple asupra controlului de gestiune i anume: incertitudinea n privina aprecierii eficienei comparative a proiectelor derulate ntr-o instituie public; dificultatea de a aplica analiza cost-avantaje i de a face un clasament pe subdiviziuni al instituiilor de administraie public; imposibilitatea de a cunoate cu certitudine gradul de ndeplinire al obiectivelor principale ale unei organizaii publice. n legtur cu al doilea aspect, este de remarcat c entitile administrative publice nu agreaz deloc structurarea pe centre de responsabilitate, n forma cerut de controlul de gestiune. Astfel, controlul de gestiune se lovete n administraiile publice de trei obstacole:

 principiul omogenitii sistemul juridic de delegare sistemul de sanciune Principiul omogenitii vizeaz asigurarea coeziunii n interiorul aparatului administrativ, dar este dificil de respectat n practic. Unul din mijloacele de asigurare a acestei coeziuni este modelul ierarhic fondat pe o construcie piramidal a sarcinilor i atribuiilor i pe un sistem de reguli generale impersonale. eful ierarhic superior se mulumete doar s verifice modalitatea de supunere i de subordonare a funcionarilor fa de aceste reguli. Supunerea funcionarilor nseamn acceptarea unui raport ierarhic formal care conserv unitatea administraiei. Aceast manier de lucru este specific ministerelor, n care omogenitatea suficient poate asigura autoritatea minitrilor, n calitate de titulari de departamente. Astfel, subdiviziunea muncii pe paliere sau ealoane succesive, de la direcii la birouri, pe uniti din ce n ce mai specializate, asigur ministrului conducerea i gestiunea propriului minister i totodat asumarea rspunderii pentru activitatea departamentului respectiv. Sistemul juridic de delegare administrativ cuprinde dou forme posibile de delegare: delegarea de semntur i delegarea de putere. Prima este o msur de ordin intern, nu modific cu nimic repartiia competenelor de care dispune delegatul i are un caracter personal. La rndul su, delegarea de putere este impersonal i reprezint voina de desconcentrare a competenelor administrative. ns, msurile pentru care puterea de decizie este transferat n seama altor persoane, trebuie definite precis n textul delegrii. Aceste msuri constituie obiectivul unor instruciuni ierarhice care vor face coninutul transferului de competene. Practica demonstreaz c autoritile centrale nu recurg des la sistemul juridic al delegrii; dimpotriv, ambiia lor este de a concentra tot mai mult putere i, numai dac risc s fie sufocate de volumul atribuiilor, accept s transfere o parte din ele n seama administraiilor locale. Sistemul de sanciuni este dificil de aplicat n controlul de gestiune, deoarece activitatea funcionarilor publici este reglementat de un statut special care i protejeaz. Regulile de avansare i salarizare sunt fixate de ctre statut, iar funcionarii care comit abateri sunt deferii unei jurisdicii administrative, fiind trai la rspundere pentru faptele lor.

STIINTA ADMINISTRATIEI Note de curs CURS 12

Curs 12 Contenciosul administrativ Notiuni introductive privind contenciosul administrativ Caracteristici si condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ Obiectul aciunii in justitie si actele nesupuse controlului conform Legii contenciosului administrativ Procedura soluionrii aciunii n contencios administrativ Controlul legalitatii exercitat de alta autoritati decat instanta si excepia de nelegalitate

1. Noiunea de contencios administrativ Termenul contencios vine de la cuvntul francez contentieux, care, la rndul su, se trage din verbul latinesc contendere, care nseamn a lupta. n sens juridic, termenul de contencios are dou accepiuni: prima, de activitate menit s soluioneze un conflict juridic i a doua, de autoritate competent s soluioneze asemenea conflicte. n perioada interbelic contenciosul administrativ era definit ca totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i administraie cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i situaii aparinnd dreptului public. n doctrina romneasc actual noiunea de contencios administrativ este utilizat n dou sensuri: 1) n sens larg, ca totalitate a litigiilor dintre administraia public i cei administrai, indiferent de natura juridic a litigiilor; 2) n sens restrns, se refer doar la acele litigii n care autoritile administraiei publice i alte organizaii folosesc regimul juridic administrativ, n baza competenei pe care le-o confer legea.

n aceast ultim accepiune, contenciosul administrativ are un sens material i un sens formal-organic. Sensul material al noiunii contenciosului administrativ scoate la iveal natura juridica a litigiilor, respectiv cele crora li se aplic un regim juridic administrativ, care este un regim de drept public. Sensul formal-organic al noiunii de contencios administrativ se refer la natura autoritilor de jurisdicie, anume instanele judectoreti competente s soluioneze respectivele litigii. Din acest punct de vedere exist mai multe sisteme de contencios administrativ. Astfel, n ri ca Frana, soluionarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ n legtur cu actele administrative i contractele administrative, este de competena tribunalelor administrative care nu aparin puterii judectoreti, ci in de administraia public i de puterea executiv, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicional autonom i care au o instan suprem, anume Consiliul de Stat. n alte ri cum sunt Spania, Elveia, Belgia, activitatea de contencios administrativ se exercit de instanele judectoreti obinuite, care au secii speciale de contencios administrativ, aa cum se ntmpl i n Romnia. Majoritatea autorilor de drept administrativ disting dou categorii de contencios administrativ: 1) Contenciosul administrativ de anulare prin care instana de contencios administrativ poate s anuleze sau s modifice un act administrativ emis cu nerespectarea condiiilor prevzute de lege sau poate s oblige o autoritate public s rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege. n acest caz instana de contencios nu este competent s rezolve i problema reparrii daunelor, aceast problem revenind, n cadrul unui litigiu separat, instanelor de drept comun. 2) Contenciosul de plin jurisdicie prin care instana de contencios administrativ poate s anuleze sau s modifice un act administrativ emis cu nerespectarea condiiilor prevzute de lege sau poate s oblige o autoritate public s rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege i totodat, s procedeze i la repararea daunelor cauzate. Cererea pentru despgubiri se poate formula, fie n cadrul aciunii iniiale, fie separat, dup cum la data introducerii aciunii, i era sau nu cunoscut paguba sau ntinderea ei. 2. Evoluia istoric a contenciosului administrativ n Romnia n Romnia contenciosul administrativ a avut o evoluie istoric deosebit determinat de schimbrile intervenite n actele normative care l reglementau, schimbri fireti dac inem seama de evoluia social-politic a rii. Pentru prima dat, la noi, contenciosul administrativ a fost instituit prin Legea privind nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Consiliul de Stat era un organ consultativ pe lng Guvern ce avea trei categorii de atribuii: 1) n materie legislativ el era cel care pregtea proiectele de lege; 2) n materie administrativ; 3) n domeniul contenciosului administrativ. Atribuiile de contencios administrativ erau reglementate de art. 51 din lege i se exercitau: a) mpotriva hotrrilor minitrilor date cu exces de putere sau cu nclcarea legilor i regulamentelor; b) mpotriva hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau altor ageni administrativi date cu nclcarea legilor i regulamentelor;

c) mpotriva hotrrilor comisiunilor de lucrri publice. Consiliul de Stat mai putea soluiona i reclamaii ridicate de particulari pentru aprarea intereselor lor, n cazuri prevzute de legi. n 1866 Consiliul de stat a fost desfiinat, iar atribuiile lui n materie de contencios administrativ au fost preluate de instanele judectoreti de drept comun. Acest sistem a fost valabil pn n anul 1905 cnd a fost adoptat Legea pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie, care ddea dreptul particularilor s atace pe calea unui recurs principal i direct actele administrative ilegale i s cear instanei judectoreti s pronune anularea. Pentru judecarea acestui recurs s-a nfiinat la nivelul naltei Curi de Casaie, Seciunea a III-a, seciune de contencios administrativ, care nu avea ns o competen general, ci limitat la materiile stabilite de lege. Legea Curii de Casaie i Justiie din 25 martie 1910 a desfiinat sistemul contenciosului conceput n 1905, cauzele de aceast natur soluionndu-se de ctre tribunalele de jude. Competena stabilit de aceast lege nu a durat prea mult, deoarece prin Legea de reorganizare a Curii de Casaie i Justiie din 17 februarie 1912, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Seciunii a III-a, a Curii de Casaie. Aceast seciune, era abilitat s judece legalitatea actelor, dar nu putea s le anuleze, ci doar s le declare ilegale i s invite autoritatea administrativ s le desfiineze sau s le modifice. Constituia din 1923 a reglementat, n art. 99, dreptul de a obine despgubiri de ctre cei vtmai printr-un decret sau o dispoziie semnat sau contrasemnat de un ministru. O importan deosebit pentru instituia contenciosului administrativ o avea art. 107 n care se meniona c atribuiile de contencios administrativ aparin n ntregime puterii judectoreti i se exercit potrivit legii speciale. Totodat, se meniona c prin instituia contenciosului administrativ se putea verifica legalitatea tuturor actelor administrative, cu excepia celor de guvernmnt i a celor de comandament militar. n baza acestor prevederi constituionale a fost adoptat Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Potrivit art. 1 din aceast lege , oricine se pretindea vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate fcut cu nclcarea legilor i a regulamentelor, sau prin reaua-voin a autoritilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, putea face cerere pentru recunoaterea dreptului su la instanele judectoreti competente. Erau exceptate actele de guvernmnt, actele de comandament militar, actele referitoare la exercitarea tutelei administrative i controlului ierarhic. Contenciosul reglementat de Legea din 1925 era un contencios subiectiv, adic reclamantul trebuia s invoce lezarea unui drept subiectiv. n acelai timp, era un contencios de plin jurisdicie, ntruct cel lezat n dreptul su putea cere anularea actului, precum i despgubiri. Cu toate acestea, prin legi speciale, anumite litigii dintre particulari i autoritile administrative, au fost date n competena unor instane jurisdicionale administrative. Dintre aceste legi speciale amintim Legea din 20 aprilie 1933 prin care au fost nfiinate comitetele de revizuire, adevrate tribunale administrative, Legea administraiei locale din 27 martie 1936 prin care comitetele de revizuire au dobndit denumirea de curi administrative i Legea pentru organizarea curilor administrative din 15 martie 1939. n 1948, prin Decretul nr. 128 a fost desfiinat contenciosului administrativ i curile admnistrative, instanele judectoreti putnd verifica legalitatea actelor administrative numai atunci cnd legea prevedea n mod expres aceast competen. n Constituia din 1965 s-a introdus principiul legalitii actelor administrative n condiiile stabilite de lege i s-a prevzut c cei vtmai n drepturile lor prin acte administrative

ilegale se pot plnge la instanele judectoreti. n baza Constituiei din 1965 a fost adoptat Legea nr. 1/1967 referitoare la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale. Contenciosul administrativ instituit de aceast lege era un contencios de plin jurisdicie. Introducerea principiului constituional al verificrii legalitii actelor administrative i adoptarea Legii nr. 1/1967 au marcat o schimbare important n posibilitatea contestrii n justiie a actelor administrative ilegale, chiar dac existau numeroase acte administrative exceptate de la controlul judectoresc. Numeroasele excepii de acte administrative pe care le prevedea Legea nr. 1/1967, precum i practica judectoreasc orientat spre restrngerea sferei controlului judectoresc au ngustat mult sfera exercitrii controlului actelor administrative de ctre instanele judectoreti. Prin adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 i a Constituiei din 1991 sa relansat tradiia contenciosului administrativ din perioada interbelic. Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 29/1990 avea urmtoarele trsturi: era un contencios de plin jurisdicie; exercita un control direct; actul atacat trebuia s provin de la o autoritate public; nainte de a introduce aciunea n instan, cel vtmat n dreptul su trebuia s ofere posibilitatea autoritii emitente sau autoritii ierarhic superioare de a nltura actul ilegal i de a repara eventuala pagub; puteau fi atacate i actele administrative jurisdicionale; contenciosul avea dou grade de jurisdicie, fondul i recursul; aciunea n justiie putea fi formulat i personal mpotriva funcionarului autoritii publice. De asemenea, pentru prima dat se consacra rspunderea pentru daune morale. Constituia din 1991 schimb, sub anumite aspecte, concepia asupra sferei contenciosului administrativ. n art. 21 din Constituie se arat c orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, libertilor i intereselor sale legitime, iar n art. 52, din Constituia din 1991 se prevede c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. n acelai articol se menioneaz c limitele i condiiile exercitrii acestui drept se stabilesc prin lege organic, iar n art. 73 punctul 3, cu referire la legile organice, se menioneaz la litera k c domeniul contenciosului administrativ face obiectul unei legi organice. n prezent a fost adoptat o nou lege a contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004. 3. Contenciosul administrativ n dreptul comparat Revoluia francez a adus n planul organizrii instituionale mutaii majore, fcnd ca majoritatea statelor europene s treac la organizarea organelor statului potrivit cerinelor principiului separaiilor puterilor n stat i anume : organele puterii legislative, ale puterii executive i ale puterii judectoreti. Frana a fost primul stat care, dei prin Legea nr. 16/1790 a proclamat separarea puterii administrative de autoritatea judiciar, prin Legea nr. 6 din 11 septembrie din acelai an a ncredinat contenciosul administrativ administraiei, instituindu-se, nc de la nceput, o dualitate a jurisdiciei, o jurisdicie de ordin judiciar i una de ordin administrativ. n Frana, soluionarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ n legtur cu actele administrative i contractele administrative, este de competena tribunalelor administrative care nu aparin puterii judectoreti, ci in de administraia public i de puterea executiv, fiind constituite dintr-un sistem jurisdicional autonom i care au o instan suprem, anume Consiliul

de Stat. n afara tribunalelor administrative, cu cele trei grade de jurisdicie menionate, mai funcioneaz o serie de organe de jurisdicie administrativ, specializate: Curtea de Conturi, Curtea de disciplin bugetar i financiar, Consiliul Superior al Magistraturii, Jurisdicii n materia educaiei naionale, Jurisdicii profesionale, Comisiile de control ale bncilor etc n Belgia, contenciosul pentru exces de putere este de competena Consiliului de Stat, mai precis al seciei sale administrative, n timp ce contenciosul de plin jurisdicie al actelor sau faptelor administraiei este de competena instanelor ordinare. Totui, unele litigii innd de contenciosul de plin jurisdicie sunt atribuite n competena de soluionare a instanelor administrative. De exemplu, cauzele care privesc drepturile ceteanului, cum ar fi cele electorale i de eligibilitate, egalitatea n domeniul impozitelor etc. n Germania ntlnim o pluralitate de ordine jurisdicionale, astfel nct jurisdicia administrativ este o jurisdicie de drept comun pentru recursurile exercitate de cetean contra administraiei i ea nu deine exclusivitatea contenciosului administrativ deplin. Sunt exceptate de la competena tribunalelor administrative trei categorii de litigii: litigiile date n competena jurisdiciilor constituionale, ale landurilor i ale Federaiei; litigiile de drept privat sau care aparin jurisdiciilor ordinare prin voina legii; litigiile de drept public, date n competena unor tribunale speciale, n opoziie cu jurisdicia administrativ de drept comun. n Italia exist un sistem dualist al contenciosului administrativ, n sensul c litigiile dintre administraia public i ceteni sunt atribuite spre soluionare ambelor ordine de jurisdicie existente, egale n importan i demnitate: Jurisdicia ordinar i Jurisdicia administrativ. n Spania sistemul instanelor judectoreti este format din: tribunalele civile, tribunalele penale, tribunalele administrative i tribunalele sociale. Tribunalele administrative sunt organe jurisdicionale colegiale i poart denumirea de camere de contencios administrativ care sunt organizate teritorial. n sistemul anglo-american, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise de organele administrative se exercit, n principal, de instanele de drept comun. Acest sistem a fost adoptat i n unele state europene: Danemarca, Islanda, Norvegia. n dreptul englez, controlul judiciar are n vedere executarea de ctre tribunale a dreptului de a stabili dac un act administrativ este sau nu legal i de a dispune msurile necesare pentru remedierea lui. n Statele Unite ale Americii sistemul administrativ este subordonat celui judiciar. Privite organizatoric, fiecare minister sau departament, ca i dealtfel fiecare agenie are, n materie de jurisdicie administrativ, o structur proprie. La nivelul fiecrei ierarhii administrative se afl un soi de consiliu de contencios administrativ, iar la nivel superior, ca un consiliu administrativ suprem, se afl nsui ministrul sau eful de departament. 4. Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ Condiiile de admisibilitate sunt acele cerine pe care aciunile intentate trebuie s le ndeplineasc, n prealabil, pentru ca instana sesizat s poat proceda la judecarea fondului litigiului. Aadar, verificarea ndeplinirii condiiilor trebuie s precead judecata fondului, iar cnd una sau mai multe condiii cerute de lege nu sunt ndeplinite, aciunea urmeaz a fi respins. Prima condiie pentru promovarea aciunii n contencios administrativ este ca vtmarea dreptului s fie urmarea unui act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri.

Ct privete actul administrativ, pentru a putea s fac obiect al unei aciuni n contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004, trebuie ca prin el s se fi vtmat unele drepturi recunoscute de lege n favoarea reclamanilor n aceste aciuni. Uneori, n literatura juridic i n practica judiciar s-a apreciat c o astfel de condiie este satisfcut numai n cazul n care intervine un act administrativ individual pentru c numai un astfel de act poate vtma un drept care aparine unei persoane fizice sau juridice. S-a apreciat astfel c un act administrativ cu caracter normativ nu ar putea produce o astfel de vtmare n mod direct, pentru c, de regul, intervine un act individual care s fac aplicaiunea celui normativ. n Legea 554/2004 se arat c actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. n acest context trebuie subliniat i faptul c nu vor putea face obiectul aciunii directe n contencios administrativ simplele operaiuni administrative i materiale care nu produc prin ele nsele efecte juridice. Ele pot fi verificate sub aspectul legaliti lor, ns, numai n legtur cu actul administrativ care face obiectul aciunii n justiie. De aceea, este important s facem distincia ntre actele administrative i operaiunile administrative i materiale pentru c de multe ori aceste operaiuni prezint aspecte care dau posibilitatea considerrii lor ca acte administrative. Aceste operaiuni care se realizeaz n cadrul activitii administrative pe baza i n executarea legii produc efecte juridice, dar aa cum am artat, nu prin ele nsele, cum se ntmpl n cazul actelor administrative, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaz. A doua condiie este aceea a vtmrii unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim n favoarea reclamantului. Reclamantul trebuie s fie beneficiarul unui drept subiectiv, adic un drept pe care i l-au acordat normele juridice i pe care autoritatea public are obligaia s-l respecte i s-l realizeze n favoarea reclamantului. Este necesar ca autoritilor publice s le revin sarcina n cadrul competenei pe care o au s realizeze aceste drepturi i s le respecte. Prin aceasta se exprim corelaia dintre drepturile i obligaiile care se formeaz n cadrul raporturilor juridice dintre autoritile publice i cei administrai. n practica Seciei de contencios administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie s-a precizat c n privina structurii dreptului vtmat pentru introducerea aciunii n contencios administrativ, este necesar s fie vorba de un drept i nu de o simpl vocaie. Cu titlu de exemple de drept vtmat, n practica instanei supreme, amintim pe cele referitoare la dreptul de proprietate; la dreptul de a ocupa diferite funcii publice (secretar, contabil, cadru didactic, etc.); dreptul de a exercita diferite profesii i meserii (avocat, medic cu cabinet particular, etc.); dreptul de a fi reintegrat ntr-o funcie public din care reclamantul a fost ndeprtat abuziv; dreptul de a obine o autorizare de funcionare. Tot legat de dreptul nclcat, s-a menionat c pentru a avea deschis calea aciunii n justiie este necesar ca dreptul s fie recunoscut de lege. n afara existenei dreptului recunoscut de lege este necesar ca aciunea introdus n justiie s prezinte un interes, aa cum este analizat, la dreptul procesual civil. Un astfel de interes nu exist, spre exemplu, n cazul n care actul administrativ mpotriva cruia se plnge reclamantul a fost retras de autoritatea administraiei publice sau nu i-a produs efectele juridice. Cea de-a treia condiie de admisibilitate a unei aciuni n contencios administrativ se

refer la actul atacat care trebuie s emane de la o autoritate public. Legea nr. 554/2004 definete autoritatea public ca fiind orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public. Sunt asimilate autoritilor publice, n sensul noii legi a contenciosului administrativ, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. De precizat c Legea nr. 1/1967 concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiv a organelor administraiei de stat. Aceasta concepie rezult din felul n care prin Legea nr. 1/1967 se distribuia competena instanelor judectoreti n materia contenciosului administrativ. Se stabilea astfel, c judectoriile soluionau litigiile care se refereau la actele administrative ale organelor locale ale administraiei de stat, iar tribunalele organizate la nivelul judeelor i al municipiului Bucureti, soluionau litigiile referitoare la actele administrative adoptate sau emise de organele centrale ale administraiei de stat, excluznd actele Consiliului de Minitri, care era considerat organ suprem al administraiei de stat . Actele administrative sunt, n principal, opera autoritilor care nfptuiesc administraia public prin organizarea executrii i executarea legii, n cadrul unei competene conferite de lege, sau de acte emise pe baza i n executarea legii. n aceasta categorie de autoriti ale administratiei publice intr, pe lng autoritile puterii executive, stricto sensu (Preedintele Romniei i Guvernul) i autoritile administraiei publice centrale i locale precum i instituiile publice i regiile autonome atunci cnd au o competen de organizare a executrii i executare a legii, fapt prevzut n lege sau n alte acte normative date n baza legii. O astfel de activitate de organizare a executrii i de executare a legii se realizeaz ns i n cadrul sistemului de organizare a celorlalte dou puteri ale statului, anume puterea legiuitoare i puterea judectoreasc. i n aceste sisteme de organizare pot exista autoriti care s emit acte administrative pe baza unei competene conferite de lege. n practica judectoreasc s-a considerat c n cazul n care unui candidat la ocuparea prin concurs a unei funcii auxiliare n cadrul unor instane judectoreti i se refuz nscrierea la concurs, acest refuz se consider act administrativ i i este deschis calea unei aciuni n contencios administrativ. S-a considerat, de asemenea, c au calitate de autoriti publice i unele organizaii nestatale care organizeaz o activitate de interes public, legea conferindu-le o veritabil competen n a aciona n organizarea executrii i executarea legii. Astfel, barourilor de avocai li s-a recunoscut competena de a emite acte administrative, ntruct sunt organizate i funcioneaz pe baza legii. n cazul n care se refuz nscrierea la concursul pentru intrarea n barou unei persoane care ndeplinete condiiile legale, se consider c prin acest refuz, care este un act administrativ, i s-a nclcat un drept, i de aceea i se d posibilitatea contestrii refuzului la instana de contencios administrativ. De asemenea, instituiilor particulare de nvmnt superior care funcioneaz n baza legii, li s-a atribuit competena de a organiza activiti de pregtire pentru diferite profesii juridice, medicale, tehnice, economice, etc. n acest caz diplomele emise de aceste instituii sau refuzul de a emite aceste acte sunt considerate acte administrative i supuse controlului judectoresc pe calea aciunii n contencios administrativ. Se are n vedere c instituiile respective, dei particulare, desfoar o activitate de interes public potrivit legii, pe baza unei autorizaii emise de administraia de stat i sub controlul acesteia. Aceste instituii particulare pot avea calitatea de autoriti publice care s emit sau

adopte acte administrative. Atribuirea unei asemenea competene i altor organizaii de stat sau particulare, cu sau fr personalitate juridic, este determinat de natura activitii pe care o desfoar organizaiile respective, i anume o activitate de interes public. Competena lor de a emite acte administrative constituie un mijloc de organizare a executrii i de executare a legii, ceea ce le confer calitatea de autoriti publice. Extinzndu-se prin Legea nr. 554/2004 sfera noiunii actelor administrative care pot fi supuse controlului judectoresc pe calea aciunii n contencios administrativ acest lucru este remarcabil n asigurarea proteciei persoanelor fizice i juridice, pe linia aprrii drepturilor recunoscute acestora prin lege i la care sunt obligate autoritile publice indiferent de natura lor organizatoric. A patra condiie este aceea a efecturii procedurii administrative prealabile i introducerii n termenul legal a aciunii n contencios administrativ. Raiunea instituirii acestei proceduri, aa cum a fost ea dintotdeauna neleas, rezid n faptul de a se ncerca s se evite, pe ct posibil, declanarea unui litigiu, care ar putea fi stins mai operativ i cu cheltuieli mai mici de ctre cei interesai. nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Aceast prim form procedural prealabil poart denumirea de recurs graios. Cea de-a doua form pe care o poate mbrca procedura administrativ prealabil este recursul administrativ ierarhic, exercitat fa de organului ierarhic superior, dac acesta exist. Aceste prevederi sunt aplicabile i n ipoteza n care legea special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar partea nu a optat pentru aceasta. Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia, n limitele termenului de 6 luni. Plngerea prealabil se soluioneaz n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen. Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n mod corespunztor. Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul de 30 de zile, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie. Conform principiului autonomiei administrative, administraia i creaza singura actul juridic privind activitatea sa i l pune, de asemenea singura, n executare. Tinand seama de aceste doua caractere specifice ale activitatii ei, administratia este n drept si i revine n acelai timp i obligaia s verifice permanent legalitatea i oportunitatea actelor pe care le emite i s ia masuri pentru desfiintarea celor care se dovedesc a nu fi in conformitate cu prevederile legale n vigoare sau devin inoportune ori contrare intereselor cetatenilor. Revocarea actelor administrative ilegale trebuie efectuat de catre autoritatea administrativa cu respectarea acelorai reguli de forma avute n vedere la emiterea actelor. Efectuarea procedurii prealabile este o conditie stabilit de Legea 554/2004, Legea

contenciosului administrativ, dar rezult si din art. 102 alin. 2 din Constituia Romniei i n consecin persoanele fizice sau juridice vatamate n drepturile lor prin acte administrative, trebuie sa se adreseze autoritatilor administrative emitente sau celor ierarhic superioare, solicitand reformarea sau dupa caz, desfiintarea actului administrativ ilegal, nainte de a se adresa cu actiune la instanta de contencios administrativ. De la aceasta regula, exista totusi unele exceptii prevazute n legi speciale, cnd persoana fizica se poate adresa direct instantei de contencios administrativ, fara a mai fi necesara ndeplinirea procedurii prealabile. O astfel de situaie este reglementata de Legea nr. 215/2001, Legea administraiei publice locale care statueaza ca hotararea de dizovare a consiliului local poate fi atacata de cei interesati n fata instantei de contencios administrativ. n acest caz nu se mai efectueaza procedura prealabila ceruta de lege. De asemenea, consilierul suspendat poate sa se adreseze direct instantei de contencios administrativ n termen de 10 zile de la luarea la cunostinta a actului de suspendare, fara a mai fi necesara ndeplinirea procedurii prealabile. De asemenea, n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din ordonane, precum i n cazul aciunilor care au ca obiect excepia de nelegalitate, nu este obligatorie procedura prealabil. n ceea ce priveste termenul n care se exercita recursul gratios, se prevede un termen de 30 de zile n care persoana vatamata se poate adresa autoritatii administrative care a emis actul sau care trebuia sa emita actul administrativ. Termenul curge de la data comunicarii iar, n cazul n care autoritatea administrativa nu a raspuns petitionarului la cererea pe care a facut-o cu privire la un drept recunoscut de lege, termenul de 30 de zile curge de la data nregistrarii cererii. n legatur cu momentul de cand ncepe sa curga termenul de 30 de zile necesar introducerii recursului gratios, respectiv de la comunicarea actului atacat, el nu va putea coincide cu data expedierii actului, ci va curge din momentul luarii la cunostinta efectiva de catre cel caruia i s-a adresat actul si care solicita ulterior anularea lui. Acest moment al luarii la cunostinta, nu este limitat numai la forma comunicarii scrise, existand si alte posibilitati de ncunostiintare, cum sunt de exemplu comunicarea verbala directa sau mai rar publicarea actului administrativ individual. Comunicarea actului trebuie facuta de autoritatea administrativa emitenta, ntrucat, orice alta comunicare facuta de autoritatea administrativa subordonata sau de organul ierarhic superior este lipsita de relevanta. Comunicarea se face n scris persoanelor fizice, iar n cazul persoanelor juridice comunicarea se face prin predarea actului de registratura, confirmata de persoana care o primeste prin semnatura sau prin aplicarea stampilei unitatii, fiind fara relevanta afisarea actului la sediul unitatii. Tot n legatura cu termenul de 30 de zile, pn la care se poate sesiza autoritatea administrativa emitenta, se are n vedere momentul expedierii reclamaiei, sau momentul n care s-a nregistrat reclamaia depus de petent. De asemenea, pentru calcularea termenului de 30 de zile se are n vedere i reclamaia formulata oral, consemnata n scris cu ocazia audientelor, ori dat depunerii reclamatiei la autoritatea administrativa, de catre reclamant, cu ocazia audientei. Temenul de sesizare a autoritatii administrative are consecinte asupra momentului sesizarii instantei de contencios administrativ, n sensul ca autoritatea administrativa este obligata sa rezolve reclamaia n termen de 30 de zile, dupa care curge un alt termen pentru sesizarea instanei.

Daca termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ de catre persoanele fizice sau juridice vatamate print-un act administrativ de autoritate a fost calificat ca un termen de prescriptie, n schimb termenul de sesizare a instantei de catre prefect este unul de decadere . Ca element de noutate se reglementeaz i posibilitatea de a exercita aciunea prealabil i de ctre o ter persoan, fiind un efect al recunoaterii terei persoane a calitii de subiect de sezin a instanei de contencios administrativ. n concluzie elementele regimului juridic al procedurii administrative prealabile sunt urmatoarele: - poate mbrca dou forme, respectiv forma recursului graios i al celui administrativ ierarhic; - caracterul obligatoriu al acestei proceduri, ceea ce nseamn c n absena parcurgerii ei aciunea nu poate fi primit, iar dac a fost primit, ea va fi respins; - vtmatul nu este obligat s parcurg ambele faze ale procedurii; - legea nu oblig, dar nici nu interzice, dac cel vtmat dorete acest lucru i este posibil s se exercite ambele forme de recurs. Procedura administrativ prealabil era prevzut i n Legea nr. 1/1967 i n Legea nr. 29/1990 i se regsete i n legislaia altor ri. Aceast procedur d posibilitatea rezolvrii rapide i necostisitoare a litigiului i are i avantajul de a invoca autoritii emitente att motive de ilegalitate, ct i de lipsa de oportunitate. n acest caz se d posibilitate administraiei s-i reconsidere activitatea stingnd eventual litigiul prin rezolvarea favorabil a cererii ce constituie obiectul recursului graios. 5. Actele administrative nesupuse controlului potrivit Legii nr. 554/2004 n baza disp. Art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate n contenciosul administrativ, urmtoarele categorii de acte: a. actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b. actele de comandament cu caracter militar. Potrivit alin. 2 nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. n temeiul alin. 3, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Prin exces de putere se ntelege exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege. Facem precizarea c actele administrative pot fi atacate la instanele de contencios administrativ de ctre cei vtmai n drepturi prin acele acte, fr a fi nevoie de o dispoziie special a legii de abilitare a instanelor judectoreti de a controla legalitatea actelor n justiie. Cu toate acestea, unele acte administrative nu sunt controlate de instanele de contencios administrativ, fiind exceptate prin lege de la acest control, iar altele pot fi controlate de instanele de drept comun. Referitor la actele de comandament cu caracter militar, artm c acestea au fost exceptate de la controlul efectuat pe calea contenciosului administrativ i de Constituia din 1923,

considerat cea mai democratic pn la acea dat, i n consecin i de Legea contenciosului administrativ din 1925. Actele de comandament cu caracter militar au fcut obiectul unor discuii n doctrin i n jurispruden, mai ales c noiunea actelor de comandament militar constituie o inovaie a legiuitorului romn, nefiind cunoscut n alte sisteme de contencios administrativ. n doctrina juridic de la noi s-a considerat c actele de comandament cu caracter militar sunt acele acte emise de organele militare n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n cadrul unitilor militare de ctre cadrele militare ncadrate n aceste uniti i c nu sunt din cele care s se adreseze persoanelor fizice sau juridice din afara unitilor militare. S-a motivat astfel c actele de comandament militar sunt fcute n legtur cu serviciul i ndatoririle militare n cadrul serviciului i de aceea nu pot fi atacate n contenciosul administrativ. n perioada interbelic, Anibal Teodorescu a considerat c prin natura lor aceste acte sunt de administraie intern pentru unitile militare i de aceea nu sunt susceptibile a fi atacate n contencios administrativ. S-a mai artat c ori de cte ori autoritile militare acioneaz n organizarea executrii i n executarea legii, n raporturile cu persoanele fizice i juridice, n vederea producerii de efecte juridice strine de necesitile operaiunilor militare, actele administrative emise n aceste cazuri, daca vatm drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin aciune n contencios administrativ conform dispoziiilor Legii nr. 554/2004. Aceasta precizare se impune i n cazul n care vtmarea dreptului privete persoanele care au calitatea de militar sau putnd s aib aceasta calitate valorificnd un drept. Spre exemplu, dac unei persoane care dorete s dobndeasc o calitate de ofier i solicit nscrierea la un concurs pentru intrarea ntr-o coal care pregtete astfel de cadre, i se refuz cererea, refuzul constituie un act administrativ ilegal de autoritate susceptibil de a fi atacat la instana de contencios administrativ. La fel trecerea n retragere a unui ofier sau refuzul de a i se recunoate dreptul la pensie constituie acte susceptibile a fi atacate cu aciune n contencios administrativ, actele respective neavnd caracterul de acte de comandament militar. 6. Obiectul aciunii judiciare 6. 1. Obiectul aciunii n cazul actului administrativ unilateral Persoana vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulumit de rspunsul primit la plngerea prealabil adresat autoritii publice emitente sau dac nu a primit nici un rspuns n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen, poate sesiza instana de contencios administrativ competent, pentru a solicita anularea, n tot sau n parte, a actului, repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanei de contencios administrativ i cel care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a cererii. Prin urmare, nu se poate introduce aciune n justiie mpotriva unui act administrativ care este n circuitul juridic, producnd efecte juridice, dac nu s-a cerut n prealabil revocarea acestuia i dac nu s-a primit un rspuns. Dovada primirii rspunsului este i dovada dreptului de

a introduce aciunea. Cnd administraia sau alt autoritate public tace i nu rspunde n termenul de 30 de zile sau n termenul special, dac acest termen exist, dovada dreptului de a introduce aciunea este dovada nregistrrii cererii. Aici pot s fie cel puin dou situaii: cererea reprezint plngerea prealabil i cererea reprezint o petiie n ideea valorificrii unui drept sau a unui interes legitim (ex. o cerere pentru eliberarea unei autorizaii de consolidare a cldirii). n prima situaie la actul se formuleaz dou capete de cerere, n principal, anularea actului administrativ i obligarea la emiterea altui act administrativ, iar n a doua situaie aciunea va avea ca obiect tcerea administraiei, de unde se va cere instanei, n principal, numai obligarea autoritii prte s emit actul administrativ solicitat de reclamant. Cnd administraia refuz nejustificat s rezolve o cerere, de asemenea, refuzul respectiv poate privi plngerea prealabil, cum poate privi i o cerere adresat autoritii administrative pentru valorificarea unui drept sau a unui interes legitim. Desigur, c numai instana va aprecia dac refuzul este sau nu justificat, pronunnd, n consecin, o soluie pe fondul litigiului. 6. 2. Obiectul aciunii n cazul contractelor administrative Instana de contencios administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ. Este n afar de orice ndoial c noiunea de contracte administrative, care n sfrit dobndeste o consacrare legal, fr echivoc, la noi, vizeaz contractele ncheiate de administraia public pentru a pune n valoare bunuri proprietate public, pentru a presta servicii publice, pentru a exercita lucrri publice ori cele care vizeaz achiziii publice. De altfel, unele acte normative reglementeaz deja competena instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea litigiilor legate de asemenea contracte, cum este cazul celor din materia achiziiilor publice. Legea contenciosului administrativ stabilete, aadar, regula competenei instanelor de contencios administrativ pentru litigiile legate de ncheierea, cu toate fazele premergtoare ncheierii (anunuri, caiete de sarcini, licitaii, negocieri directe, ntocmiri de procese verbale etc.), precum i aspectele legate de executarea acestora, inclusiv, se ntelege nulitatea, rezilierea, rezolutiunea etc. Legea contenciosului administrativ a neles s vin i cu un principiu pe care instanele trebuie s-l aib n vedere la soluionarea pe fond a acestor litigii, anume prioritatea interesului public fa de libertatea contractual. n dreptul comun al contractelor, se spune contractul este legea prilor, principiu nscris si n art. 969 din Codul civil. Filozofia contractelor administrative presupune ca acordul de voin al prilor s fie subordonat interesului public. Contractul administrativ nu este un scop n sine, precum contractul civil sau comercial, contractul administrativ, la fel ca i actul administrativ unilateral, sunt mijloace juridice prin care se realizeaz administraia public, fie sub forma aplicrii la cazuri concrete a legii, fie sub forma prestrii de servicii publice, n sensul larg al termenului, n limitele legii. Aplicarea regulii, ns, nu se poate face n mod discriminatoriu, ci n spiritul dreptului tuturor prilor din litigiu la un proces echitabil", principiu nscris i n Constituia revizuit a Romniei la art. 21 alin. 3. Se nelege c n baza principiului constituional consacrat de art. 21, instana, fa de situaia de fapt dintr-o cauz, poate s aprecieze c interesul public cere modificarea unor clauze

ale contractului, devenite prea mpovrtoare pentru concesionar, de exemplu. Existena regulii la care ne referim nu nseamn c reclamant n litigiile de contencios administrativ poate fi numai o autoritate a administraiei publice. Mai mult, asemenea aciuni pot fi introduse, cel puin, i de ctre organismele sociale interesate (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative). 7. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce aciune la instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de neconstituionalitate. Instana de contencios administrativ sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i suspend soluionarea cauzei pe fond. Instana de contencios administrativ, dup pronunarea Curii Constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu citarea prilor, numai dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat neconstituional. n caz contrar, respinge aciunea ca inadmisibil pe fond. n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, sesizarea instanei de contencios administrativ se va face fara procedura prealabila, iar cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii sau de la data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi un an de la data emiterii actului sau de la data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative, iar pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i cu depasirea termenului de 6 luni, dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului, cu precizarea c termenele ncep s curg de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. 8. Procedura soluionrii aciunii n contencios administrativ 8. 1. Prile n litigiul de contencios administrativ Reclamantul Potrivit disp. art.1 din Legea nr. 554/2004 aciunea n contencios administrativ poate fi promovat de o persoan fizic sau juridic. Pentru a fi reclamant ntr-o aciune n contencios administrativ trebuie ca persoana s aib capacitatea de a putea sta n justiie . Dreptul care se d persoanelor fizice sau juridice de a se adresa instanei rezult din aceea c actele administrative privesc deopotriv persoanele fizice i/sau persoanele juridice, c ele se execut din oficiu i c n procesul acestei executri, cei vizai pot fi vtmai n drepturile lor prin greelile sau abuzurile autoritilor publice. Cu privire la calitatea de persoan fizic, aceasta se refer la particularii care intr n raporturi juridice cu autoritile publice. Pot fi, de asemenea, vtmai i funcionari ai acestor autoriti cu privire la drepturile lor

la promovare, pensie, etc. Ct privete persoana juridic, sensul acestei noiuni este cel dat de Decretul nr. 31/1954 privitor la persoana fizic i juridic. n afar de societile comerciale cu capital majoritar de stat, vtmate n drepturile lor pot fi i societile comerciale cu capital privat sau mixt, regiile autonome, instituiile publice sau organizaii fr personalitate juridica i de aceea era preferabil s se foloseasc expresia cel vtmat, n loc de expresia orice persoan fizic sau juridic. Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate. Aciunile n contencios administrativ pot fi introduse de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim. Prtul n conformitate cu dispoziiile Legii nr. 554/2004 i Constituiei Romniei calitatea de prt n litigiile de contencios administrativ o are orice autoritate public emitent a unui act administrativ prin care o persoan fizic sau juridic a fost vtmat ntr-un drept al su, ori nu a soluionat n termenul legal o cerere a acesteia. De asemenea, n conformitate cu dispoziiile art. 16 din Legea nr. 554/2004 aciunile n justiie vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu autoritatea public respectiv. Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Aadar, prt poate fi i funcionarul public care a elaborat actul sau care s-a fcut vinovat de refuzul rezolvrii unei cereri. 8. 2. Instana competent Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn la 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se prevede altfel.

Autoritile publice locale i judeene vizate sunt cosiliul local i structurile subordonate acestuia, primarul, consiliul judeean i structutrile subordonate acestuia, presedintele consilului judeean, prefectul si serviciile publice deconcentrate. Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin lege special nu se prevede altfel. Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale. 8. 3. Termenul de introducere a aciunii Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la: a) data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii; b) data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi termenul de un an; c) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de un an de la data emiterii actului. n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal. Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd. Termenul de 6 luni este un termen de prescripie susceptibil de suspendare, ntrerupere, repunere n termen, ns aciunea trebuie formulat la instan n termenul maxim de un an de la data emiterii actului administrativ, acest termen fiind un termen de decdere. Ct privete Legea nr. 1/1967, aceasta prevedea un termen mai scurt, de 6 luni, iar Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea nici un termen, artnd c aceste aciuni pot fi intentate oricnd, iar Legea nr. 29/1990 prevedea acelai termen. 8. 4. Formularea aciunii in contencios administrativ n aciunea introdus reclamantul poate cere anularea actului administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei suferite prin nclcarea dreptului pe care legea i-l recunoate i pe care autoritatea administrativ l-a nclcat. Nu este obligatoriu ca prin aceeai aciune, reclamantul s cear att anularea actului ct i repararea pagubei, deoarece este posibil ca la data introducerii aciunii n anularea actului administrativ, reclamantul s nu cunoasc paguba i ntinderea acesteia. Iat de ce el poate formula i separat aciune n repararea pagubei. n acest caz termenul de prescripie ncepe s curg de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuie s cunoasc

ntinderea pagubei. n sprijinul aciunii sale reclamantul are obligaia de a depune actul pe care l atac sau dup caz rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul preteniei sale juridice. n articolul 12 se precizeaz c reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile. n cazul n care reclamantul nu are actul administrativ sau acest act a fost dat n form oral se pune problema dac mpotriva acestor acte se poate formula aciune n contencios administrativ. Actele administrative pot fi din punct de vedere al formei pot fi: scrise, orale i implicite. Cu privire la modalitatea verbal de existen a actului administrativ, n practica judectoreasc interbelic s-a consemnat actul administrativ sub forma unui ordin telefonic, prin care o autoritate administrativ interzicea organizarea unui bal. Este preferabil ns ca persoana care a primit un refuz pe cale telefonic s struie la autoritatea respectiv pentru a transmite ulterior i nota telefonic scris. n cazul acestor acte verbale, ca i atunci cnd reclamantul nu mai are actul administrativ pe care l contest, instana va cere administraiei prte s-i comunice de urgen actul atacat i orice alte lucrri i lmuriri necesare pentru soluionarea cauzei printre care i referirea la modalitatea oral a existenei actului administrativ contestat. n situaia n care reclamant este o persoan vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept sau cnd aciunea este introdus de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instana va cere autoritii publice emitente s i comunice de urgen actul atacat mpreun cu documentaia care a stat la baza emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea cauzei. Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere nejustificat. Pentru aciunea n contencios administrativ se percep taxele de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru cauzele neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele administrative, care se vor taxa la valoare. Se timbreaz potrivit legii, cu taxa prevzut pentru aciunile cu caracter nepatrimonial sau patrimonial de drept comun, fr a se putea depi o anumita sum. Introducerea aciunii nu suspend executarea actului administrativ contestat. n temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 instana de judecat sesizat la cererea reclamantului, poate dispune suspendarea executrii actului administrativ pn la soluionarea aciunii, n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente. Instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea prilor. Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare. n aceste cazuri, instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea prilor. ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la pronunare.

Suspendarea executrii actului administrativ unilateral poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat. n acest caz, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau printr-o aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond. Hotrrea dat cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, nu suspend executarea. n msura n care se renun de ctre reclamant la captul de cerere privind anularea actului administrativ nu se mai justific admiterea captului de cerere privind suspendarea executrii actului administrativ, o hotrre contrar ar fi nelegal i netemeinic. Aciunea n contencios administrativ trebuie motivat n fapt i n drept. Motivarea n fapt cuprinde mprejurrile pe care i ntemeiaz reclamantul aciunea, iar motivarea n drept a aciunii, reprezint invocarea temeiului legal al aciunii, fcndu-se, n primul rnd, referire la Legea nr. 554/2004. n aciune se menioneaz i dovezile (probele) de care nelege s se foloseasc reclamantul n susinerea aciunii sale. 8. 5. Judecarea aciunii n contencios administrativ Judecarea aciunii n contencios administrativ se face de urgen, n edin public, n completul stabilit de lege. Termenele de judecat sunt scurte, aa nct aciunile s fie rezolvate ntr-un timp rezonabil, fiindc altfel, n multe mprejurri, soluionarea cu ntrziere a litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru aprarea drepturilor celor vtmai. Aa se explic i meniunea din art. 17 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 n sensul c hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile de la pronunare. n soluionarea aciunilor n contencios administrativ, instanele au n vedere nu numai dispoziiile Legii nr. 554/2004, ci i pe cele ale Codului de procedur civil cu care se completeaz n msura n care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritile publice, pe de o parte, i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte, precum i cu procedura reglementat de lega contenciosului administrativ. Compatibilitatea aplicrii unor norme ale Codului de procedur civil se stabilete de instan, cu prilejul soluionrii excepiilor(art. 28 din Legea nr. 554/2004). Aciunile n justiie pot fi formulate i personal mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, doar n cazul n care se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere (art. 16 alin.1). n cazul n care aciunea se admite, funcionarul respectiv va putea fi obligat n solidar cu autoritatea public la plata daunelor. Conform disp. art. 16 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 funcionarul chemat n judecat n calitate de prt, alturi de autoritatea public pentru plata daunelor, va putea chema n garanie superiorul ierarhic de la care a primit ordin, n scris, s semneze actul administrativ a crui legalitate face obiectul cauzei. n baza dispoziiilor Codului de procedur civil, n cauzele de contencios administrativ mai pot participa n calitate de intervenieni i alte persoane care dovedesc un interes n judecarea cauzelor respective, interesul putnd fi propriu sau persoana respectiv intervine n interesul altor

persoane care sunt pri n proces. 8. 6. Soluionarea aciunii n contencios administrativ Problema central a soluionrii cauzelor de contencios administrativ graviteaz n jurul legalitii actelor administrative. Sarcina reclamantului este de a demonstra n faa instanei ilegalitatea actului administrativ i nclcarea prin acesta a drepturilor recunoscute de lege. Drept urmare, instana i va ntemeia hotrrea pe constatarea ilegalitii actului contestat i va lua msurile care se impun pentru restabilirea legalitii nclcate. Dintre cauzele de ilegalitate ale actelor administrative constatate cu prilejul soluionrii unor aciuni n contencios administrativ amintim: a) nclcarea regulilor i a principiilor de drept de ctre autoritatea public ce a emis actul contestat. Examinnd legalitatea actelor administrative, instana verific dac actul administrativ contestat este conform cu legea, n sensul strict al cuvntului, ca act care eman de la puterea legiuitoare. Ilegalitatea actului contestat poate fi dedus i din constatarea ilegalitii actului normativ pe care se ntemeiaz. Ilegalitatea poate avea ca surs i nclcarea principiilor de drept care sunt nscrise n Constituie, n legea ordinar i care sunt consacrate deja de doctrin i jurispruden. Reamintim, n acest context, principiul revocabilitii actului administrativ sau cel al intrrii n vigoare a actelor administrative; b) nclcarea regulilor de competen n emiterea actelor administrative. Emiterea actelor administrative trebuie s aib loc cu respectarea unor reguli de competen a autoritii emitente, reguli care asigur legalitatea actelor administrative. nclcarea acestor reguli poate constitui temeiul unei aciuni n contencios administrativ. ntemeindu-se pe regulile de drept i pe principiile de drept, autoritile publice trebuie s le respecte ntocmai atunci cnd este vorba de o competen legat, cnd sunt prescrise n amnunt felul i condiiile n care trebuie s acioneze autoritile. Se va avea n vedere c n materie de competen, autoritile trebuie s respecte anumite reguli de subordonare, ceea ce se realizeaz prin avizele conforme, precum i anumite reguli de procedur cu ocazia emiterii actelor. nclcarea normelor de competen n emiterea actelor administrative poate conduce la constatarea nulitii absolute a actului administrativ, (nclcarea regulilor de fond i form prevzute de lege) sau la o nulitate relativ cnd s-au nclcat unele norme prin care se lezeaz interesele unor anumite persoane (exemplu, anunarea temei de concurs doar cu 24 ore nainte de inerea concursului). 8. 7. Hotrrea judectoreasc n aciunea n contencios administrativ O dat nvestit cu aciunea n contencios administrativ, instana are a cerceta existena dreptului subiectiv al reclamantului i ilegalitatea actului administrativ prin care i se ncalc acest drept . De aceea i soluiile pe care le adopt instanele judectoreti rezolv, n principiu, cele dou aspecte: anularea total sau parial a actului administrativ i recunoaterea dreptului pretins.

De fapt, din ilegalitatea actului a crui anulare se cere i din nclcarea dreptului subiectiv al reclamantului rezult i paguba material sau moral de care este inut s rspund autoritatea prt n afar de anularea total sau parial a actului administrativ, instana poate obliga autoritatea public prt s emit un act administrativ, s nlocuiasc sau s modifice un act administrativ, ori s elibereze un certificat, o adeverin sau un nscris pentru realizarea dreptului pretins de reclamant. n cazul aciunii n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ normativ niciodat nu se va preceda la anularea ntregului act normativ, ci doar a dispoziiei din el care a stat la baza actului administrativ individual contestat. i n temeiul Legii nr. 1/1967 se permitea cenzurarea actului administrativ normativ, ns doar pe calea excepiei de nelegalitate, lucru care de altfel, se ntmpla, cel mai frecvent, i n practic, sub imperiul Legii nr. 29/1990. Aceast situaie se prezint astfel: se introduce aciunea n contencios administrativ mpotriva unui act administrativ individual, pentru c acesta lezeaz direct dreptul unei persoane, i constatndu-se c acest act individual se bazeaz pe un act administrativ normativ ilegal, se anuleaz actul administrativ individual ilegal i se reine n considerentele hotrrii (nu n dispozitiv) nelegalitatea dispoziiei din actul administrativ normativ. De precizat c n temeiul Legii nr. 1/1967 instana era obligat s trimit la organul administraiei de stat care emisese actul normativ ce prevedea dispoziiile nelegale, copie dup hotrrea judectoreasc prin care, pe calea excepiei de ilegalitate, constata nelegalitatea acelor dispoziii, pentru ca organul respectiv s hotrasc dac mai menine sau nu acele dispoziii. n Legea nr. 29/1990 se meniona c instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. n prezent, n art. 18 din Legea nr. 554/2004 se precizeaz c instana este competent s se pronune i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii cu excepia aciunilor n contencios administrativ introduse de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, precum i de orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim. Din moment ce se face referire la competena instanei de a se pronuna asupra legalitii actelor care au stat la baza emiterii actului supus judecii, se nelege c un astfel de act poate fi i actul administrativ normativ. Constatarea ilegalitii actelor administrative normative sau individuale supuse judecii echivaleaz n fapt cu anularea lor. n acelai mod se analizeaz i legalitatea unor operaiuni administrative care aa cum am mai artat, nu sunt acte administrative pentru c nu produc efecte juridice prin ele nsele (este vorba de procese-verbale, referate etc.). Aceste operaiuni administrative care pot fi nelegale, n cazul n care au influenat nelegalitatea actelor administrative supuse judecii, vor fi i ele desfiinate. Alte modaliti de restabilire a legalitii n domeniul administraiei publice prin hotrrea pronunat de instan, pot fi, aa cum prevd disp. art. 18 din Legea nr. 554/2004 obligarea autoritii administrative la emiterea unui certificat, adeverine, nscrierea la concurs i(sau) obligarea la plata daunelor materiale i morale cerute. Toate aceste msuri se iau pentru c Legea nr. 554/2004 a prevzut calitatea de control de plin jurisdicie a contenciosului administrativ (restabilirea ntregii situaii a persoanei vtmate). De aceea, n conformitate cu dispoziiile art. 18 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 n cazul

admiterii cererii, instana va hotr i asupra daunelor materiale i morale. Sub acest aspect dispoziiile Legii nr. 554/1990 sunt deosebite de cele ale Legii nr. 1/1967 ntruct reclamantul are dreptul s fie despgubit nu numai pentru daunele materiale, cum prevedea i Legea nr. 1/1967, ci i pentru daune morale cauzate, ca urmare a nclcrii dreptului prin actul administrativ, ori n caz de refuz manifest sau implicit de a satisface reclamantului pretenia juridic privitoare la un drept recunoscut de lege. Sub un alt aspect, n temeiul dispoziiilor Legii nr. 1/1967 aciunea n daune nu putea fi formulat dect mpotriva autoritii administrative prte. Aciunea n daune se poate folosi i separat de aciunea n anularea actului administrativ atunci cnd ntinderea prejudiciului nu este cunoscut reclamantului la data judecrii aciunii n anulare. Termenul de prescripie n acest caz curge de la data la care cel vtmat a cunoscut sau ar fi trebuit s cunoasc ntinderea pagubei. Temeiul hotrrii judectoreti pentru desdunarea reclamantului, const n culpa administraiei prte, exprimat n ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenia juridic a reclamantului, n legtur cu dreptul acestuia, iar n legtur cu funcionarul public vinovat, temeiul l constituie vinovia acestuia cu privire la emiterea actului sau la refuzul nejustificat de satisfacere a preteniei juridice a reclamantului. Prin obligarea, n solidar, a autoritii administrative cu funcionarul vinovat se d posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotrrii fa de oricare dintre cei doi pri. n practic s-a constatat c reclamantul prefer s-i recupereze paguba de la autoritatea public, pentru c este solvabil i el intr mai repede n posesia sumelor pretinse. Autoritatea prt care a fost obligat s plteasc daune reclamantului prin aciunea n contencios administrativ are aciune n regres contra funcionarului care se face vinovat de emiterea actului ilegal sau de refuzul nejustificat de a satisface preteniile juridice ale reclamantului. Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate: a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte; b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit; c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii; d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale. Conform disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 hotrrile instanelor de contencios administrativ pot fi atacate cu recurs n termen de 15 zile de la pronunare sau comunicare . Recursul suspend executarea i se judec de urgen. n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina, va rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare la competena material din prezenta lege, cauza se va trimite la instana competent. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. Recurentul, n situaii deosebite, cum ar fi mplinirea termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita preedintelui instanei competente s soluioneze recursul i stabilirea termenului de judecat a recursului chiar nainte de primirea dosarului. Cererea de fixare a unui termen de urgen, nsoit de dovada nregistrrii recursului la instana de fond, se soluioneaz n termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui instanei de recurs.

Soluia de admitere a cererii se comunic de ndat instanei de fond, care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a comunicrii acesteia prilor, precum i a expedierii dosarului, ntrun termen de 5 zile. Motivarea recursului se poate face, sub sanciunea nulitii pentru tardivitate, n termen de dou zile de la comunicare. Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor scrise.

8. 8. Efectele hotrrii judectoreti pronunat n contencios administrativ Particularitile contenciosului administrativ reglementat n Legea nr. 554/2004 se regsesc i n specificul efectelor juridice pe care le au hotrrile judectoreti pronunate n aciunile supuse prevederilor acestei legi. Aciunea n contencios administrativ fiind condiionat de existena vtmrii unui drept subiectiv recunoscut de lege n favoarea reclamantului i n sarcina administraiei prte de a realiza acest drept, hotrrea va produce efecte juridice fa de prile n litigiu (reclamant i autoritatea public prt, eventual funcionarul vinovat i superiorul ierarhic chemat n garanie). 8. 9. Executarea hotrrii judectoreti pronunat n aciunea n contencios administrativ Dup ce au rmas definitive, hotrrile pronunate de instanele de contencios administrativ urmeaz s-i produc efectele juridice, n sensul c autoritatea public prt are obligaia de a lua msurile ce se impun pentru realizarea drepturilor ce se cuvin reclamantului, aa cum rezult ele din hotrrea judectoreasc. n conformitate cu Legea nr. 554/2004, dac n urma admiterii aciunii, autoritatea public este obligat s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii definitive a hotrrii. n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. Totodat, reclamantului i s-a creat dreptul de a solicita daune pentru ntrzierea executrii hotrrii de ctre administraia prt sau de ctre funcionarii acestei autoriti, vinovai de neexecutarea n termen a hotrrii judectoreti. Hotrrea de instituire a amenzii sau de obligare la plata despgubirilor pentru ntrziere se ia n camera de consiliu, de urgen, la cererea reclamantului, cu citarea prilor, fr ca reclamantul s fie obligat la plata vreunei taxe de timbru. n aceste cazuri, hotrrea este definitiv i executorie. Pentru recuperarea sumelor la plata crora a fost obligat cu titlu de amenzi i daune, conductorul autoritii publice prte poate introduce aciune n regres mpotriva funcionarilor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun. Toate aceste msuri prevzute n Legea nr. 554/2004, i cele cuprinse n dreptul comun, asigur reclamantului realizarea dreptului su nclcat, atunci cnd recurge la aciunea n

contencios administrativ. Acest lucru evideniaz utilitatea deosebit a instituiei contenciosului administrativ, ntr-un stat de drept. 9. Excepia de nelegalitate Excepia de nelegalitate, a fost definit ntr-o opinie ca un mijloc de aprare prin care, n cadrul unui proces pornit pentru alte temeiuri dect nevalabilitatea actului administrativ, una din pri, ameninat s i se aplice un asemenea act ilegal, se apr invocnd acest viciu i cere ca actul s nu fie luat n considerare la soluionarea speei. ntr-o alt opinie s-a artat c prin excepia de nelegalitate nelegem posibilitatea pe care o are o parte din proces de a se apra de efectele juridice ale unui act administrativ care l-ar prejudicia, invocnd caracterul ilegal al acestuia. Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ competent, suspendnd cauza. Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura de urgen, n edin public, cu citarea prilor. Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului, care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constatat.