1

Raportul dintre politic si economic n elaborarea Politicii Agricole Comune Mitoi S.Eduard coala Naional de Studii Politice i Administrative Departamentul De Relaii internaionale i Integrare European Programul masteral integrare European- Politic i Economie European Zona tematic: Procese politice ale Uniunii Europene rochester21@gmail.com 12.07.2012

Prezenta lucrare are drept scop tratarea problemelor fundamentale ce in de procesul de elaborare al Politicii Agricole Comune, una din cele mai vechi, mai costisitoare i mai disputate politici comune ntreprinse de Uniunea European i predecesorii si. Acest subiect a fost ales datorit relevanei sale n cadrul multiplelor procese politice prin care s-a conturat actuala Uniune European. Totodat, Politica Agricol Comun(P.A.C.) reprezint un domeniu marcat n mod fundamental de divergenele dintre mediul politic i cel economic. n acest sens, autorul i propune s demonstreze c P.A.C. a fost nc din faza elaborrii sale un proiect ale crui scopuri primare erau de natur politic, chiar dac instrumentele folosite vizau zona economic. La rndul su, acest intervenionism motivat politic a ngreunat eforturile de reformare al P.A.C. i a meninut o stare general de ineficien al acestei politici, care continu i astzi prin intermediul schemei de plat unice. Printre recomandrile de ordin general al acestei lucrri se numr i faptul c n ariile ce in de economie, trebuie s primeze criteriile de natur economic, i nu politic. Altminteri,

se creeaz condiiile pentru apariia unor dezechilibre care la rndul lor pot afecta scopurile urmrite, aa cum se va vedea n cazul P.A.C. n ceea ce privete concluziile particulare, autorul va ncerca s demonstreze c schema de plat unic este ineficient i trebuie reformat.

Raportul dintre dimensiunea economic i cea politic n elaborarea Politicii Agricole Comune

Din anumite puncte de vedere, Politica Agricol Comun constituie o exemplificare foarte bun a modului n care sfera politic i extinde atribuiile i asupra economiei, cu procese i efecte relativ uor de observat. Principalul instrument folosit n acest sens n lucrarea de fa este analiza istoric a evoluiei P.A.C. de la nfiinarea sa i pn n prezent, scopul urmrit fiind acela de a vedea dac influena reciproc pe care cele dou dimensiuni o exercit a fost benefic sau nu pentru domeniul analizat. Unul din adevrurile istorice ce stau la baza formrii actualei Uniuni Europene este acela c proiectul european a avut drept scop nc de la nceput o mediere a intereselor economice ale rilor din vestul Europei i, pe baza acesteia, o integrare politic. n mod tradiional,

literatura de specialitate identific c fundament pentru crearea comunitilor europene diversele proiecte care vizau unitatea european, dintre care se pot meniona propunerea din 1848 a lui Victor Hugo de creare a Statelor Unite ale Europei, proiectul lui Saint-Simon din 1814 pentru nfiinarea unei Societi Europene, i altele. Dei contribuia acestor proiecte la crearea ideii de unitate european nu poate fi negat, se poate arat c prima comunitate european semnificativ de dup cel de-al doilea rzboi mondial, Comunitatea Economic a Crbunelui i Oelului(C.E.C.O.) este, dup cum sugereaz i numele, o comunitate economic bazat pe o pia comun, prin care se propunea ca resursele strategice de crbune i oel s poat fi accesate de orice ar participant, prin eliminarea taxelor vamale ntre rile membre i a restriciilor cantitative. Deznaionaliznd producia, aceste resurse i-au pierdut potenialul strategic, ns aduceau alte avantaje rilor participante. Pentru Germania, o astfel de cooperare constituia soluia ideal n vederea reintegrrii Germaniei n politic i economia european, n timp ce pentru Frana ea crea posibilitatea detensionrii relaiei sale cu Germania1. Astfel, acest nou proiect sau experiment politic propunea o nou stategie pentru integrarea european, bazat pe cooperarea economic, soluie numit de cercettori precum Ali El-Agraa unitate pe ua din spate2. Cu alte cuvinte, unitatea politic n Europa era probabil s se dovedeasc a fi dificil de atins. Era scopul ultim, dar era unul care putea fi realizat pe termen lung. Pe termen scurt i mediu scopul ar trebui s fie n ansamblu integrarea economic. Experiena dobndit prin colaborare ar putea mai apoi pava calea pentru atingerea unitii politice3. Premisele care au stat la baza includerii produselor agricole pe piaa comun, odat cu nfiinarea C.E.C.O. prin ratificarea tratatului de la Paris, din 1951 sunt foarte similare cu cele privitoare la producia de crbune i oel. Dup cum scrie Robert Akrill, Europa vestic sa confruntat cu probleme majore de adaptare dup cel de-al doilea rzboi mondial, cu
1

El-Agraa, Ali(editor), The European Union Economics and Policies, editura Cambridge University Press, New York, 2007, pg. 28
2

Ibidem, pg. 30

El-Agraa, Ali(ed), The European Union Economics and Policies, editura Cambridge University Press, New York, 2007, pg. 30

producii de hran mult sub cotele de dinaintea rzboiului. rile nu dispuneau de rezerve de moned strin, mai ales dolari. Stimularea produciei de hran era vzut c o modalitate de a uura constrngerile balanei de plti, astfel nct modestele rezervele de valut s poat fi folosite pentru importuri industriale4. n acelai timp, autori precum Swann arat c ri ca Franta se bazau pe faptul c sectorul agricol din aceast ar prezenta un grad de eficien mai mare dect n cazul Germaniei de Vest, existnd posibilitatea exportului de produse agricole n direcia Germaniei5, ceea ce ar fi contrabalansat avantajul deinut de nemi n sectorul industrial. Privind retrospectiv, includerea agriculturii pe piaa comun i dezvoltarea unei politici comune n acest sctor era inevitabil, n condiiile n care circa 25% din fora de munc a rilor care au semnat Tratatul de la Roma era implicat n activiti legate de agricultur6, i fiecare ar i dezvoltase propriile mecanisme protecioniste pentru a proteja producia intern. Prin urmare, P.A.C. intra n vigoare odat cu tratatul de la Roma din 1957, i i propunea, printre altele, s asigure un nivel echitabil de trai pentru comunitatea agricol i s asigure c resursele ajung la consumatori la preuri rezonabile7. Cele dou meniuni indic faptul c P.A.C. urma s fie dirijat pe cale politic nc de la bun nceput, mai ales c noiunile de nivel echitabil de trai i preuri rezonabile sunt vagi i fac parte mai degrab din vocabularul specific sferei politice dect din cea economic. O inovaie interesant n domeniu a fost nfiinarea unei Organizaii Comune a Pieelor8(O.C.P.), prin intermediul creia urmau s se stabileasc regimul de sprijin pentru fiecare categorie relevant de produse agricole, n funcie de importana sa n agricultura la
4

Ackrill, Robert, The Common Agricultural Policy, Editura Sheffield Academic Press, Sheffield England, 2000, pg. 22-23
5

Swann apud Koester, Ulrich, El-Agraa, Ali(ed), The European Union Economics and Policies, Editura Cambridge University Press, New York, 2007, pg. 373
6

Ibidem, pg. 374

Treaty of Rome, 1957, pg. 16, accesat la data de 9.07.2012, la adresa http://ec.europa.eu/economy_finance/emu_history/documents/treaties/rometreaty2.pdf
8

Ibidem, pg. 17

nivel de comunitate. 2 ani mai trziu, n 1959, Comisia European a introdus aa numitele mecanisme de pia ale P.A.C9., care reprezentau n esen ansamblul de msuri protecioniste prin care productorii interni erau ajutai s-i comercializeze produsele, i care au fost eliminate trziu, n timpul reformelor din anii `90. Aa cum era de ateptat, au existat numeroase nenelegeri legate de aceste msuri protecioniste, n msura n care fiecare ar membr avea avea interese diferite n domeniu. Italia, de pild, dorea un grad mai mare de sprijin pentru produsele pentru care era unul din principalii productori, i anume fructe, legume i vinuri. Germania, pe de alt parte, dorea ca mecanismul de reglare a preurilor s ntre n vigoare mai trziu dect se planificase, dezavantajat fiind de faptul c fermierii din Frana i ofereau produsele la preuri mai mici dect cei din Germania. O problem mai general era preul pentru cereale, n privina caruia s-a ajuns cu mare dificultate la un consens10. Datorit acestor dezbateri, mecanismele de pia ale C.A.P. au intrat n vigoare cu ntrziere n anii `60. Se va arta c, n ciuda inteniilor pozitive, maniera n care aceste msuri au fost aplicate a dus la crearea unor serioase dezechilibre la nivel economic, care mai apoi au trebuit corectate tot pe cale instituional. ntr-o lucrare de-a sa, Pavlos Pezaros explic cum funcionau mecanismele de pia i de ce acestea aveau efecte secundare negative. Prima form de protecie se realiza prin intermediul unui pre minim stabilit de O.C.P. pentru fiecare categorie vizat de produse agricole. Cunoscut i ca pre de intervenie, era preul pe care Comunitatea l garanta pentru orice productor intern. n acest fel, independent de cerere i de ofert, fermierul putea fi sigur c el va primi pentru produsele sale acel pre minim pe ton, indiferent de cantitatea produs11. Un efect notabil al acestei politici e c productorii au fost stimulai n mod artificial s produc ct mai mult, ceea ce ducea adeseori la crearea de supraproducii i tendina de scdere a preurilor.
9

Von der Groeben apud Ackrill, Robert, The Common Agricultural Policy, Editura Sheffield Academic Press, Sheffield England, 2000, pg. 31
10

Ackrill, Robert, The Common Agricultural Policy, Editura Sheffield Academic Press, Sheffield England, 2000, pg.32-33
11

Pezaros, Pavlos, An Introduction To The Common Agricultural Policy: Principles, Objectives And Orientations, pg. 8, accesat la data de 9.07.2012, la adresa http://ressources.ciheam.org/om/pdf/c29/CI020491.pdf

Aceast problem era rezolvat tot de autoriti, prin achiziionarea surplusului i stocarea lui pe cheltuiala Comunitii pn n momentul n care preurile urcau din nou sau erau distribuite pe piaa mondial la preuri care erau de obicei mult mai mici dect cele practicate pe piaa comun12. Pe lng preul minim garantat, acest sistem prezenta i o form de protecie mpotriva importurilor prin stabilirea unui pre de prag, aflat peste preul int, care reprezenta preul minim la care produsele de pe piaa mondial puteau fi comercializate n interiorul Comunitii, chiar dac acesta era de obicei semnificativ mai mare dect preul mondial pentru acea categorie de produse. Importatorul era astfel nevoit s plteasc diferena dintre preul de prag i preul mondial, banii colectai intrnd n bugetul Comunitii. Fa de taxele vamale tradiionale care erau fixe, acest sistem impunea taxe variabile la import, calculat n funcie de preurile practicate pe pieele externe. Prin contrast, productorii interni care vroiau s-i exporte produsele primeau subvenii care amortizau diferena dintre preurile de pe piaa intern i cele de pe piaa extern13. Aparent, mecanismele de piata ale C.A.P. garantau un anumit nivel de bunstare pentru fermieri, acesta fiind scopul politic ce a stat la baza punerii lor in aplicare, dar cercettori precum Pezaros14 si Pelkmans15 indic faptul c msurile luate aveau un impact inegal asupra productorilor, din cauza unor factori ce ineau de nivelul tehnologic, bogia solului, precipatiile, dar i dimensiunea fermei. n ceea ce privete ultimul aspect, Pelkmans arat c fermele mari pot realiza profituri cu pn la 500% mai mari decat fermele mici16, ceea ce ofer un avantaj serios celor din urm, care dobndesc astfel un capital semnificativ ce poate fi utilizat pentru achiziia de noi utilaje, animale sau pmnt, avantaj major de care o ferm mic, familial, nu dispune.

12

Ibidem, pg. 8

13

Pezaros, Pavlos, An Introduction To The Common Agricultural Policy: Principles, Objectives And Orientations, pg. 9, accesat la data de 9.07.2012, la adresa http://ressources.ciheam.org/om/pdf/c29/CI020491.pdf
14

Ibidem, pg. 11

15

Pelkmans, Jacques, European Integration Methods and Economic Analysis, Editura Pearson Education Limited, Essex England, 2006, pg. 223
16

Ibidem, pg. 224

n final, sprijinul financiar acordat productorilor agricolia vea s fie sczut numai datorit presiunilor externe, odat cu Runda Uruguay a discuiilor legate de Acordul General Asupra Tarifelor i Comerului, nelegere semnat n 1946, i care urmrea liberalizarea comerului pe plan internaional. Discuiile ce s-au extins pe mai muli ani i cunoscute sub numele de Runda Uruguay s-au concentrat pe reducerea regimului protecionist aplicat de Comunitatea European, n special sub influena Statelor Unite, un important exportator global de produse agricole. Negocierile au avut drept rezultat renunarea la taxele variabile la import, o reducere de 36% a subveniilor pentru export i una de 20% pentru producia intern17. n ciuda progreselor fcute de-a lungul timpului i care nu au putut fi prezentate n detaliu n prezenta lucrare, P.A.C. continu s fie i astzi cea mai costisitoare politic a Uniunii Europene, n condiiile aportul sectorului agricol n economiile naionale a sczut extrem de mult de la data nfiinrii sale i pn acum(vezi anexa 3). n Frana, de pild, dac n 1950 agricultura reprezenta 32% din P.N.B, n 1997 acest procent sczuse la 4.6%, iar in 2012 ea constituie doar 1.7% din P.N.B.18. Totodat, un document eliberat de Comisia Europeana indica faptul c n anul 2009 doar 5.5% din fora de munc a celor 27 de state membre se ocupa cu activiti agricole19. Cu toate acestea, in 2011, aproximativ 56.5 de miliarde de euro sau 44.5% din totalul bugetului Uniunii Europene au fost utilizate pentru P.A.C., dintre care 43 de miliarde au fost utilizate de catre schema de plata unic, varianta actual de sprijin pe care Uniunea o ofer fermierilor sau proprietarilor de pmnt arabil in general. Schema de plat unic(S.P.U.) reprezint n sine o politic prin care proprietarii de pmnt arabil sunt finanai de Uniune, fr ca acetia s fie obligai s cultive sau s creasc animale pentru a primi plat, fiind necesar doar c suprafaa de pmnt vizat s respecte

17

Daugbjerg, Carsten, Swinbank, Alan, Curbing Agricultural Exceptionalism: The EU`s Response to External Challenge, Princeton University, 2006, pg. 5, accesat la data de 9.07.2012, la adresa http://www.princeton.edu/~pcglobal/conferences/IPES/papers/daugjberg_swinbank_F100_16.pdf
18

Ackrill, Robert, The Common Agricultural Policy, Editura Sheffield Academic Press, Sheffield England, 2000, pg. 17 si GDP- Composition by Sector, The World Factbook, Central Intelligence Agency, accesat la data de 9.07.2012, la adresa https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2012.html
19

Situation and Prospects for EU Agriculture and rural Areas, 2010, pg. 13, surs electronic

anumite standarde de natura ecologic20. Chiar dac reprezint rezultatul a zeci de ani de reforme n domeniu, S.P.U. a motenit o parte din defectele predecesorilor si i are propriile sale efecte negative. Brunner i Kreiser, de pild, arat c dei schema unic consum 80% din bugetul P.A.C., aceasta nu prezint rezultate clare, cuantificabile pe termen lung21. O alt critic e adus de Martins i Tosstorff ntr-un studiu care arat c fermele mici, care se ntind pe mai puin de 80 de hectare, pot avea profituri cu pn la 99% mai mici dect fermele care se ntind pe suprafee mai mari de 100 de hectare, dei acestea din urm ocup 20% din suprafaa arabil total din interiorul Uniunii Europene22. Aceste aspecte nu prezint o noutate, i n acelai timp se poate spune c nu pare s existe dorina politic de a configura schema unic astfel nct ea s prezinte un grad mai mare de echitate pentru fermierii mici i nesemnificativi din punct de vedere economic, n condiiile n care de-a lungul timpului Comunitile Europene au pus accent pe conservarea societilor rurale i a diversitii economice pe care acestea le aduc. n acest sens, o potenial soluie pe care autorul o consider necesar e introducerea unui principiu de proporionalitate invers care s acorde subvenii tot mai mici pe msur ce dimensiunea fermelor vizate crete. Astfel, micii fermieri vor fi stimulai s-i pstreze stilul de via ntr-o manier mai eficient dect s-a fcut pn acum. n ceea ce privete marii productori agricoli i marii proprietari de pmnt arabil, scderea subveniilor ar duce la o anumit scdere a profitului, dar pierderile nu ar fi suficient de mari nct s le afecteze competitivitatea. Dac, de pild, s-ar redistribui 25% din totalul plilor ctre proprietile mai mari de 80 de hectare in directia fermelor mai mici, iar trecerea s-ar face treptat, intr-un interval de mai multi ani, socul nu ar fi atat de puternic pentru marii producatori.
20

The Single Farm Payment, Lavelle Coleman Solicitors, Dublin, Ireland, 2009, pg. 1, accesat la data de 10.07.2012, la adresa http://www.lavellecoleman.ie/cuuploads/editor/file/England%20and%20Wales %20pdfs/Agriculture/The%20Single%20Farm%20Payment.pdf
21

Brunner, Ariel, Kreiser, Konstanti, The CAP- the Elephant in the EU Budget Room, Budgeting for the Future, Building another Europe, 2008, pg. 121, accesat 10.07.2012, la adresa http://www.sbilanciamoci.org/docs/sbileu/15.pdf
22

Martins, Carla, Tosstorff, Guenther, Large farms in Europe, eurostat Statistics in Focus, 2011, pg. 1 si 4, accesat la data de 8.06.2012, la adresa http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11018/EN/KS-SF-11-018-EN.PDF

10

Principala explicaie a suprafinanrii C.A.P. n raport cu beneficiile aduse rezid n atitudinea politicienilor europeni fa de acest subiect, care proate fi numit conservatoare, dat fiind c ea s-a format dup cel de-al doilea rzboi mondial, cnd Europa vestic depindea de importuri pentru a se putea susine. Preocuparea pentru asigurarea surselor de hran i meninerea preurilor la un nivel sczut era motivat n anii `50 i `60 i de faptul c mult mai muli oameni triau de pe urma agriculturii dect astzi. Situaia s-a schimbat mult de atunci, dar atitudinea politic s-a schimbat prea puin, la care se adaug faptul c reprezentanii fermierilor au fcut ntotdeauna un lobby eficient mpotriva reformelor, la care Fennel menioneaz i o lips de interes a minitrilor responsabili cu agricultura n aceast direcie23. Concluzia particular a lucrrii de fa este c schema de plat unic consum prea multe resurse, i o face ntr-o manier inechitabil pentru productorii agricoli mici, dar majoritari, n timp ce pentru dezvoltarea rural i mediu se cheltuiete de circa 3 ori mai puin24. De aceea, schema de plat unic trebuie restructurat pe baza unui principiu de proporionalitate invers, prin care productorii agricoli s fie ajutai tot mai puin pe msur ce suprafaa deinut i rata profitului cresc. n termeni generali, s-a artat c P.A.C. a fost nc de la nceput i continu s fie i astzi ghidat de o mentalitate a crui origini se regsesc n perioada postbelic, i care a constituit principala barier n calea reformrii P.A.C. La rndul lor, reformele au venit mai degrab ca urmare a presiunilor externe i interne, dect din dorina de a eficientiza acest domeniu. Astfel, evoluia n timp a P.A.C. poate fi vzut ca un indicator al faptului c n domeniile i politicile ce in de sfera economic, trebuie s primeze principiile i criteriile economice, i nu cele de natur politic, n caz contrar existnd riscul ca rezultatele obinute s nu fie pe msura obiectivelor stabilite.
23

Fennel apud Levy, Stancich, The exception that proves the rule? The case of the MacSharry reforms of the CAP, School of Public Administration and Law, Aberdeen, Scotland, UK, 1997, pg. 6, accesat la data de 10.07.2012, la adresa http://aei.pitt.edu/2662/1/002556_1.pdf
24

EU Budget 2011(payment appropiations), EU Financial Framework from 2014, accesat la data de 10.07.2012, la adresa http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201011/ldselect/ldeucom/125/12504.htm

11 Bibliografie:

Ackrill, Robert, The Common Agricultural Policy, Editura Sheffield Academic Press, Sheffield England, 2000 Brunner, Ariel, Kreiser, Konstanti, The CAP- the Elephant in the EU Budget Room, Budgeting for the Future, Building another Europe, 2008, accesat 10.07.2012, la adresa http://www.sbilanciamoci.org/docs/sbileu/15.pdf Daugbjerg, Carsten, Swinbank, Alan, Curbing Agricultural Exceptionalism: The EU`s Response to External Challenge, Princeton University, 2006, accesat la data de 9.07.2012, la adresa http://www.princeton.edu/~pcglobal/conferences/IPES/papers/daugjberg_swinbank_F100_16. pdf El-Agraa, Ali(ed), The European Union Economics and Policies, editura Cambridge University Press, New York, 2007 EU Budget 2011(payment appropiations), EU Financial Framework from 2014, accesat la data de 10.07.2012, la adresa http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201011/ldselect/ldeucom/125/12504.htm Levy, Stancich, The exception that proves the rule? The case of the MacSharry reforms of the CAP, School of Public Administration and Law, Aberdeen, Scotland, UK, 1997, accesat la data de 10.07.2012, la adresa http://aei.pitt.edu/2662/1/002556_1.pdf Martins, Carla, Tosstorff, Guenther, Large farms in Europe, eurostat Statistics in Focus, 2011, accesat la data de 8.06.2012, la adresa http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-11-018/EN/KS-SF-11-018EN.PDF Pelkmans, Jacques, European Integration Methods and Economic Analysis, Editura Pearson Education Limited, Essex England, 2006

12

Pezaros, Pavlos, An Introduction To The Common Agricultural Policy: Principles, Objectives And Orientations, accesat la data de 9.07.2012, la adresa http://ressources.ciheam.org/om/pdf/c29/CI020491.pdf Situation and Prospects for EU Agriculture and rural Areas, 2010, pg. 13, surs electronic The Single Farm Payment, Lavelle Coleman Solicitors, Dublin, Ireland, 2009, accesat la data de 10.07.2012, la adresa http://www.lavellecoleman.ie/cuuploads/editor/file/England%20and %20Wales%20pdfs/Agriculture/The%20Single%20Farm%20Payment.pdf Treaty of Rome, 1957, accesat la data de 9.07.2012, la adresa http://ec.europa.eu/economy_finance/emu_history/documents/treaties/rometreaty2.pdf