Sunteți pe pagina 1din 211

Sisteme administrative europene i drept administrativ european comparat Capitolul I.

Consideraii introductive

1. Conceptul de administraie public


Abordarea complet i complex a diferitelor sisteme de administraie public din Europa contemporan ridic numeroase probleme de drept comparat public, att constituional ct i administrativ, deoarece abordarea problematicii executive trebuie realizat n contextul legilor fundamentale ce guverneaz respectivele societi, inclusiv statul acestora, ct i prin prisma regimurilor politice existente, desigur democratice, mai vechi sau relativ noi, care i exercit prerogativele de putere n armonie cu drepturile i libertile ceteneti fundamentale. Pe de alt parte, este imperios necesar s cunoatem i evoluia dreptului administrativ european, ncepnd cu geneza sa din Evul Mediu pn n zilele noastre, cnd asistm la un evident proces de constituionalizare a acestuia, dar i de uniformizare n contextul integrrii europene comunitare. O prim abordare introductiv trebuie fcut sub aspect conceptual n sensul definirii administraiei publice prin prisma nelesului dat respectivei noiuni n unele state europene 1 , pentru a marca i, n acest fel, diferenele existente fa de sensul conferit de legislaia i doctrina romneasc. ntr-adevr, pornind de la principiul separaiei puterilor n stat n conformitate cu care ntr-un stat funcioneaz trei sisteme fundamentale de autoriti, respectiv puterea legislativ, creatoare a legilor, puterea executiv, chemat s le aplice, i puterea judectoreasc, investit cu atributul sancionrii nclcrii acestora, ajungem la concluzia existenei unei poziii proprii i intermediare a administraiei ntre celelalte dou sisteme. Cum acest principiu constituie o creaie a epocii moderne, prefigurat de teoreticienii premergtori i justificatori ai revoluiilor burgheze, din secolele XVIII i XIX care reprezint i perioada cristalizrii noiunii moderne a administraiei - dei nimeni nu poate contesta c fenomenul executiv n sine, vzut ca instituie fundamental a statului, a
1

I. Alexandru , Drept administrativ comparat". Lumina lex, Bucureti, 2000, p.23-32

existat i s-a manifestat din plin cu mult nainte, ncepnd chiar cu primele forme de organizare statal cunoscute din antichitatea oriental sau din cea greco-roman, ceea ce a permis formularea unor consideraii teoretice, dei incipiente, din partea unor gnditori sau reformatori precum Solon, Platon, Aristotel, Cicero, Iustinian - , iar mai trziu Machiavelli, Bodin, Grotius, Pascal, etc., au dezvoltat gndirea politico-juridic din acest domeniu. Crearea primelor regimuri i state democratice a condus la nscunarea principiului separaiei puterilor n stat, dar cu nuanri, mai ales, practice, foarte variate de la stat la stat, de unde i o evoluie diferit a conceptului de putere executiv sau de administraie public. n general, noiunea de administraie vzut n sens organizaional sau instituional, excludea din coninutul su chiar guvernul conceput, mai degrab, ca un factor de conducere (guvernare), n timp ce administraia" n mod concret se concentra pe activitatea administrativ de aplicare a legilor care-i limitau aciunile fie prin acte de autoritate ale puterii publice respective, fie prin acte de gestionare i administrare ce ineau de dreptul privat. Mai mult, la finele sec. XIX i nceputul sec. XX se pune accentul pe noiunea de serviciu public prestat de administraie n beneficiul resortisanilor si, iar nu pe puterea public. n acelai sens, interesul general sau public al colectivitii naionale sau locale devine scopul principal pentru care acioneaz administraia prin exercitarea competenelor sale 2 . Dac aceasta este viziunea francez, n optica german administraia este activitatea statului pentru realizarea obiectivelor sale n interiorul sistemului juridic, cu excepia puterii judiciare 3 , sau, cu alte cuvinte, orice activitate a statului sau a altui purttor al puterii publice, separat de puterea legislativ i cea judiciar reprezint administraie, ntr-o definiie negativist. n Anglia, preocuprile privind executivul sunt mai mult pragmatice dect doctrinare, aceast putere fiind identificat cu guvernul care, mpreun cu partenerul su

2 3

Andr de Laubadre Trait du droit administrative", Mouton, Paris, 1984, p.41 Otto Mayer citat de I. Alexandru, op.cit p.27

administraia, exercit funcia executiv subordonat instituiei legislative, respectiv parlamentului care este suveran i deasupra oricrui control juridic. n ri ca Belgia, Luxemburg, Romnia i Italia se resimte influena colii franceze, iar n Danemarca i Olanda a celei germane, n Irlanda a celei engleze. n doctrina romneasc actual exist dou mari tendine n definirea coninutului acestui concept. ntr-o prim opinie 4 puterea executiv este sinonim cu statul sau autoritile sale publice centrale i teritoriale, respectiv guvern, ministere, precum i structurile acestora din teritoriu, adic prefect i serviciile publice deconcentrate, n vreme ce administraia local (consilii locale i judeene, respectiv primarii) reprezint o cu totul alt instituie fundamental ce nu poate fi inclus n puterea executiv, nendeplinind o funcie executiv. ntr-o a doua opinie 5 , dimpotriv, administraia public este un sistem unitar, n frunte cu guvernul, indiferent de structurile sale centrale, teritoriale sau locale, reprezentnd ansamblul autoritilor constituite n mod distinct n capitolul V al titlului III din Constituie sub denumirea juridic generic de administraie public. Indiferent de opiniile doctrinare exprimate, vom defini administraia public ca acea categorie a autoritilor publice constituite n temeiul aceleiai funcii fundamentale de activitate executiv pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz n mod specific puterea public 6 . La rndul ei, activitatea executiv reprezint acea funcie fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const n aplicarea prevederilor legislative i a altor acte juridice emise n temeiul legii, nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n principal.

4 5

1 Alexandru, op.cit., ibidem Santai "Drept administrative i tiina administraiei", Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p.4 6 T Drganu, Formele de activitate ale organelor statului...."Ed. tiinific, Bucureti, 1965, P.214

1.2. Geneza i evoluia dreptului administrativ n Europa 7


Frana Dreptul administrativ francez i are originea n perioada absolutist i centralizat a statului francez n care regele era n fruntea sistemului executiv pe care l conducea i l controla. Revoluia francez de la 1789 i Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului marcheaz trecerea de la statul nedemocratic de tip despotic la un stat de tip constituional, bazat pe reguli de drept care fundamenteaz, prin intermediul dreptului public (administrativ) i n temeiul principiului separaiei puterilor n stat, o administraie public modern supus statului de drept. Aplicarea strict a acestui principiu a exclus de la bun nceput intervenia judiciar a puterii judectoreti asupra celei executive, inclusiv a curilor administrative, revenind chiar administraiei nsi s soluioneze litigiile privitoare la aciunile executive, iar, ulterior, Consiliul de Stat (creat n 1799), organ consultativ al guvernului, formula opinii obligatorii pentru activitatea executiv, dobndind mai apoi (1872) atribuii jurisdicionale, prin secia sa special consacrat litigiilor administrative, devenit Curte administrativ independent 8 . Practica judiciar francez n materie de contencios i-a adus o contribuie esenial la fundamentarea unor concepte de baz, pornind de la distincia dintre responsabilitatea autoritilor publice bazat nu pe principiile Codului Civil, ce vizeaz relaiile dintre indivizi, ci pe regulile dreptului public cu caracter special ce au n vedere consilierea drepturilor statului cu drepturile private, n contextul, mai general, al promovrii interesului public. n acest sens s-au conturat distincii ntre domeniul public" i domeniul privat", contract administrativ" i contract privat", gestiune public" i gestiune privat", servicii publice" i servicii private", agent public" i salariat privat", interes public" i interes privat", etc.
7 8

1 Alexandru, op.cit p.32 i urmtoarele J.M.Auby, R. Drago Trait de contentieux administrativ", Mouton, Paris, 1984, vol.I, p.233-243

Germania Aceeai evoluie a dreptului administrativ de la statul poliienesc al secolelor XVII- XVIII, la statul constituional liberal din secolul XIX, pn la administraia statului constituional social din secolul XX i terminnd cu Constituia de la Bonn (1949), similar celei franceze, se constat i n Germania. ntr-adevr, curile regale ale landurilor, apoi cea de la Berlin, a rii unificate, au exercitat o putere nelimitat bazat pe o administraie birocratic puternic ierarhizat avnd n compunere funcionarii profesioniti de carier. Micarea constituional din sec XIX a vizat limitarea puterii monarhice, o real separare a puterilor n stat, consacrarea drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti. n a doua jumtate a sec XIX s-au nfiinat tribunalele administrative autonome ale landurilor (1863) urmate de crearea naltei Curi Administrative Prusace (1872). ncepnd cu Constituia de la Weimar (1919) i pn la actuala Lege fundamental de la Bonn (1949), exceptnd perioada interbelic naional-socialist, administraia public german a evoluat de la un sistem constituional liberal preocupat de garantarea securitii statului, meninerea legii i ordinii, precum i vegherea la derularea legal a economiei de pia- la un sistem constituional social caracterizat prin prestarea serviciilor publice administrative, prin nfiinarea utilitilor publice municipale n transporturi, salubritate, etc. i asigurarea serviciilor sociale, educative, sanitare i culturale ntr-o societate hiperindustrializat i urbanizat care trebuia s garanteze bunstarea general, a tuturor. Italia Dreptul administrativ italian s-a format ntre finele sec. XVIII i sfritul sec. XIX pe fondul preocuprilor de consolidare a statelor italiene urmate de unificarea peninsular realizat de Garibaldi. Regimul juridic aplicabil administraiei publice a fost iniial cel privat, comun, deopotriv autoritilor i particularilor, pentru ca apoi s evolueze spre domeniul public, mai ales sub influena dominaiei franceze, proces accelerat de proclamarea Italiei ca regat (1861) i adoptarea unei vaste legislaii viznd administraia public.
5

n acest sens, uniformizarea legislaiei a determinat elaborarea legilor privind organizarea municipalitilor, a sntii publice, a poliiei, a lucrrilor publice i a Consiliului de Stat. n materia litigiilor administrative asistm la desfiinarea Tribunalului special de contencios administrativ, dependent de executiv, i ncredinarea acestei competene tribunalelor ordinare, pentru ca apoi Consiliul de Stat (1889) s dobndeasc jurisdicia de soluionare - prin secia sa judectoreasc- a disputelor privind legalitatea aciunilor administrative ce nclcau interesele cetenilor. De-a lungul sec. XX dreptul administrativ italian a evoluat substanial pe fondul dezvoltrii industriale, a crizelor economice i sociale, ceea ce a condus la intervenionismul de stat n domeniul public prin creterea i diversificarea numrului de oameni care foloseau serviciile publice i prin protecia social asigurat categoriile defavorizate. Spania Dezvoltarea dreptului administrativ n aceast ar are loc n prima jumtate a sec. XIX, odat cu adoptarea Constituiei (1812) care limita puterile monarhului instaurnd clar separaia puterilor n stat. Centralizarea accentuat a administraiei a pus bazele unui sistem juridic coerent care a creat cadrul juridic unitar de procedur administrativ (1889) primul de acest gen n Europa, pentru ca n anul 1950 sa aib loc reforme administrative substaniale. Spania a cunoscut i ea sistemul tribunalelor administrative sub forma Consiliului Regal (1845), nlocuit cu Consiliul de Stat, de inspiraie francez, avnd o secie judectoreasc devenit tribunal administrativ (1888) competent n soluionarea litigiilor administrative i utiliznd o procedur cvasi-judectoreasc. Ulterior, Curtea Suprem prin senatul ei special, ca i tribunalele ordinare au dobndit competene n materie administrativ (1904) situaie meninut i n urma reorganizrii tribunalelor administrative (1956) constituite pe lng instanele judectoreti ordinare.

Portugalia Crearea sistemului constituional, sub influena francez (1832) conduce la o separare a puterilor n stat. Ulterior se adopt Codul administrativ (1842) care a stabilit principiile fundamentale ale guvernrii locale. Se nfiineaz Consiliul de Stat cu o secie judectoreasc (1845) devenit Tribunal Administrativ Suprem (1870), iar interpretarea exegetic a Codului Administrativ a format bazele jurisprudenei administrative. La nceputul sec. XX se dezvolt doctrina administrativ portughez sub influen francez, dar adaptat particularitilor naionale, elaborndu-se o legislaie administrativ de uniformizare, concretizat n noul Cod Administrativ. Grecia Sistemul dreptului administrativ a fost influenat de dreptul francez, dar cu evoluii sinuoase datorit unei evoluii oscilante a dreptului constituional, consecin a situaiei istorice specifice acestei ri balcanice, ceea ce a influenat i stabilitatea tribunalelor supuse unor frecvente reorganizri i la neformarea unei jurisprudene administrative unitare n materie. Danemarca Dreptul danez este influenat de sistemul german i de cel francez. Totui, legile referitoare la protecia legal a particularilor fa de abuzurile administraiei sunt sub influen englez, ncredinnd jurisdicia tribunalelor ordinare. Administraia public este supus supravegherii ombudsman-ului (avocatul poporului) investit de parlament, instituie specific ntregului sistem nordic de drept public. Doctrina juridic a impulsionat dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales sub aspectul principiilor acestui sistem, extrase din studiul comparat al dreptului nordic, german i a celui francez, principii nsuite n practica judiciar a tribunalelor.

Belgia Dreptul administrativ al acestei ri este puternic influenat de cel francez, iar nceputurile se regsesc n ocupaia francez (1795-1814) cnd modelul birocratic francez a fost impus n locul celui autohton. Dei opereaz subordonarea administraiei fa de lege, conform Constituiei (1831), jurisdicia litigiilor cu executivul este ncredinat instanelor ordinare de drept comun ca i n sistemul englez. Extinderea treptat a interveniei executive n sferele tot mai largi ale activitilor economice i sociale a accentuat i evideniat slbiciunile sistemului administrativ implicat n tot mai multe litigii cu particularii, ceea ce a determinat crearea Consiliului de Stat (1948), de inspiraie francez, cu o seciune legislativconsultativ, n probleme administrative, i alta judectoreasc pentru a judeca abuzurile i depirile de putere ale executivului, anulnd actele administrative individuale sau normative ale acestuia. Luxemburg Dreptul administrativ a fost influenat de cel francez, dar i de cel al rilor nvecinate, Belgia i Olanda, pe care istoria le-a impus n structuri statale comune, inclusiv cu Frana. Conform Constituiei din 1841, protecia legal a ceteanului mpotriva abuzurilor administraiei era asigurat de Consiliul Guvernului care judeca litigii conform competenei conferite de statutul propriu. Recursul mpotriva deciziilor Consiliului erau de competena Marelui Duce. ncepnd cu Constituia liberal din 1848 n mod constant tribunalele ordinare exercit jurisdicia general n materia drepturilor civile i politice ale cetenilor nclcate de administraia public, mai ales n privina despgubirilor revendicate de cei vtmai. Celelalte dispute administrative se soluioneaz de Consiliul de Stat prin secia sa judectoreasc dup modelul francez.

Olanda Dreptul administrativ olandez a fost iniial sub influen englez i ulterior sub influena sistemului francez i german. La nceputul sec. XIX a fost stabilit distincia ntre dreptul privat i dreptul public. Protecia legal a cetenilor n faa abuzurilor administraiei se realiza prin tribunalele ordinare care exercitau jurisdicia n materie de proprietate, plata datoriilor, iar n rest jurisdicia se exercita n urma plngerilor la organele executive superioare, pn la Coroan care pronuna o hotrre judectoreasc dup ce analiza opinia Consiliului de Stat. La sfritul sec. XIX dreptul privat era aplicat in general pentru a obine compensaii n urma interveniei ilegale a executivului, n vreme ce prevederile de drept administrativ erau complementare, constituind excepia. Treptat, n urma extinderii serviciilor publice administrative, dreptul public devine un sistem propriu i independent ce guverneaz acest sector alturi de dreptul contractelor. Sec. XX marcheaz apariia legislaiei administrative privind protecia legal a ceteanului mpotriva executivului, jurisdicia fiind exercitat de tribunalele administrative speciale (n materie de taxe i asigurri sociale). n paralel s-a accelerat reglementarea procedural i instituional a rezolvrii reclamaiilor pe cale administrativ, fa de organele locale, apoi centrale, chiar n baza unei proceduri cvasi-judectoreti. n 1970 a fost creat o secie judectoreasc a Consiliului de Stat, dup model francez, avnd jurisdicie n materia contestaiilor viznd deciziile administrative. Marea Britanie i Irlanda Sistemul de drept britanic are ca trstur specific sistemul jurisprudenial bazat pe precedentul judiciar, n care hotrrea judectoreasc este un important izvor de drept i n materie administrativ. n paralel, actele parlamentului impun supremaia legii iar legislaia delegat aparinnd executivului este circumscris legii, excluznd aciunile arbitrare care
9

dac, totui, sunt comise nu beneficiaz de o ordine legal separat i nici de o justiie diferit ci de jurisdicia tribunalelor ordinare urmare a principiului egalitii n faa legii i de dreptul comun n materie Dezvoltarea industrial i diversificarea serviciilor publice au necesitat tot mai numeroase intervenii normative crora parlamentul nu le mai putea face fa motiv pentru care practica delegrii puterii legislative ctre guvern a devenit tot mai uzitat spre sfritul sec. XIX, urmnd a se extinde tot mai mult n sec. XX, incluznd ministere i alte corpuri administrative anume stabilite care pot emite reglementri n materie Mai mult, are loc un proces accentuat de transferare a unor atribute judiciare i cvasi-judiciare ctre ministere sau chiar ctre tribunalele administrative anume create n acest scop de executiv, reprezentnd jurisdicii speciale derogatorii de la sistemul judiciar comun, ceea ce a determinat numeroase critici. Sistemul englez 1-a influenat pe cel irlandez care nu are un sistem de drept administrativ distinct de cel civil i nici unul de tribunale administrative. Prin dobndirea independenei (1921) Republica Irlandez adopt o Constituie, practica tribunalelor n domeniul dreptului administrativ reducnd considerabil prerogativele exercitate de stat.

10

Capitolul II. Baza constituional i legislativ a dreptului administrativ n unele ri europene

2.1. Frana
Constituia Franei din anul 1958 instituie o form de guvernmnt republican de tip semiprezidenial n care atribuiile de vrf ale executivului se mpart ntre preedintele rii i guvernul condus de premier. Parlamentului i revine competena de a legifera n domenii foarte importante ale vieii sociale, expres i limitativ enunate, n legea fundamental (art. 34 i urm.), n vreme ce guvernul poate interveni normativ practic n orice domeniu din proprie iniiativ sau din mputernicirea legislativului chiar i n domenii rezervate acestuia din urm, emind ordonane 9 . Legile abordeaz n mod incidental problematica administrativ avnd tendina de a codifica acest domeniu, prin sistematizri pariale ale unor sectoare executive de strict specialitate (Codul administraiei comunale, Codul mediului, Codul urbanismului). Desigur, cele mai multe norme administrative, se regsesc n ordonanele de guvern menite a dezvolta, ulterior, legislaia n materie i care, n plus, ncorporeaz obiectivele Comunitii Europene, fcndu-le accesibile n mod direct n dreptul intern francez. n privina modului de asigurare a ordinii de drept n activitatea normativ remarcm faptul c prin intermediul Consiliului Constituional se exercit verificarea prealabil a conformitii legilor cu legea fundamental anterior promulgrii acestora. Pe de alt parte, Consiliul de Stat are competena de a verifica legalitatea ordonanelor guvernamentale emise din iniiativa proprie a executivului, n timp ce tribunalele pot, de regul, controla legalitatea aciunilor administrative. n privina dreptului nescris sau cutumiar, acesta joac un rol considerabil n sistemul francez al izvoarelor de drept, fiind subordonat legislaiei existente n

G. Burdeau Drept constituional i instituii politice, Paris. 1984, p.603 i urm.

11

materie, dei practica judiciar a fost influenat considerabil de acest gen de drept, Curile Administrative nsuindu-i unele reguli cutumiare, prin hotrrile pronunate. n privina practicii judiciare sau a jurisprudenei n materie executiv ea a contribuit n mod hotrtor la dezvoltarea dreptului administrativ, mai ales n domenii lacunare, de goluri legislative, avnd un rol creativ. Dei Constituia, nu recunoate practicii judiciare, n spe, a curilor administrative, dreptul de a emite reguli obligatorii i general aplicabile, totui jurisprudena n materie administrativ, mai ales a Consiliului de Stat, materializat, n deciziile de ndrumare, este recunoscut ca fiind obligatorie de urmat, att Consiliul de Stat, ct i instanele administrative neabtndu-se de la ea, orice nclcare din partea executivului antrennd nulitatea sau navalabilitatea actelor sau aciunilor sale, ori rspunderea autoritilor publice 10 . Aceast situaie recunoscut unanim de doctrina francez 11 se datoreaz rolului jucat de jurispruden n definirea i clasificare unor concepte de baz ale dreptului administrativ francez de genul actului administrativ, contractului administrativ, etc., pe linia demarcaiei dintre dreptul (public) administrativ i dreptul (privat) civil. Pe de alt parte, un rol important revine jurisprudenei n formularea principiilor generale de drept aplicabile administraiei mai ales n raporturile ei cu cetenii n materia unor drepturi ceteneti (civile), cele precum libertatea public, egalitatea, accesul la servicii publice, continuitatea serviciului public (raportat la dreptul la grev a funcionarilor) ori categoria drepturilor procedurale (procesuale) viznd dreptul la audiere, dreptul la aprare, asistarea, reprezentarea n cazul procedurilor disciplinare sau sacionatorii, etc. Mai mult, chiar Consiliul Constituional a acordat un statul legal acestor principii jurisprudeniale, naintea oricror reglementri administrative autonome care trebuie s fie conforme cu ele i chiar n cazul proiectelor de legi ajunse n faa Consiliului naintea promulgrii lor se poate pune problema conformitii respectivelor acte normative cu aceste reguli fundamentale.

10 11
TP

I. Alexandru, op. cit. pag 55/56. 68/72 J. Rivero, op. cit. pag. 77

12

2.2. Germania
Legea fundamental din anul 1949 consacr structura federativa bazat pe principiul legalitii i justiiei sociale (art. 20 al. 1 i art. 20 al. 1), demarcnd puterile administrative ntre statul federal i landuri. n dezvoltarea prevederilor constituionale legislaia federal a reglementat n mod unitar i uniform aspecte importante ale dreptului administrativ ca, de exemplu, Legea privitoare la procedura administrativa federal (din anul 1976), urmat de legile unitare ale landurilor, precum i de numeroase statute ce au reglementat diverse domenii speciale ale dreptului administrativ. Oricum, reglementrile dezvolttoare reflect principiile constituionale, pe care practica judiciar le respect n materia litigiilor administrative. Dreptul cutumiar este aplicabil n mod restrns numai la nivelul autoritilor locale i numai n msura n care este consacrat o utilizare prelungit i continu a acestuia, dublat de credina celor care l folosesc c aceast ntrebuinare este legitim, cum ar fi cazul raporturilor n materie de urbanism, dezvoltare local, etc., deciziile autoritilor locale trebuind s fie conforme cu cutuma local. n privina practicii judiciare, ca izvor de drept, curile administrative ale landurilor ca i Curtea Administrativ Federal au influenat decisiv formularea i aplicarea principiilor administrative, inclusiv Curtea Federal de Justiie precum i Curtea Constituional Federal, mai ales pe fondul unor lacune legislative evideniate cu prilejul soluionrii unor litigii n care se ridic vasta problematic a limitelor sau restriciilor normative statutare comparativ cu intervenionismul federal n aceleai domenii paralele ale sectoarelor executive. n privina principiilor dreptului administrativ dei sunt de inspiraie constituional totui dreptul cutumiar ca i jurisprudena au consacrat reguli fundamentale n aplicarea principiilor constituionale, ca, de exemplu, cazul Curii Federale Constituionale care a impus regula revocrii actelor
13

administrative care acord avantaje ilegale, principiul aprobrii tacite sau irevocabilitii unor acte i operaiuni tehnice puse n executare pentru a bloca intervenii nejustificate ale executivului cauzatoare de prejudicii. Doctrina german a avut un rol important n abordarea sistematic a prii generale a dreptului administrativ mai ales n privina formelor de aciune prin intermediul crora sancioneaz executivul, msurile administrative fiind reduse exclusiv numai la cele individuale, de prestaie, contrar teoriei franceze care include i prescripiile normative n aceeai categorie. Un rol important a revenit analizei rezervei administrative, respectiv sfera de atribuii care s permit executivului dreptul de asumare a unor decizii sub propria responsabilitate.

2.3 Italia, Spania, Portugalia, Grecia


Italia Principiile constituionale viznd administraia n-au fost dezvoltate pe cale normativ (legislativ sau executiv) ci prin dreptul judiciar i doctrin. Dei ncepnd cu anul 1948 au fost formulate numeroase propuneri legislative viznd n special codificarea administrativ, ele nu au fost practic, materializate, dei viziunea constituional asupra executivului depea aprecierea lui ca un simplu executant, ci l considera un factor normativ prin emiterea de decrete-lege i legislaia delegat. Mai mult, funcia normativ poate fi ncredinat i spre nivelele inferioare ale autoritilor, cum ar fi, de exemplu, regiunile. n acest sens, executivul n mandatul su tinde s devin tot mai independent de legislativ, dar i n mod similar, i administraia central i din teritoriu fa de guvern. Tendina dreptului administrativ actual 12 este de consolidare constituional sub aspectul principiilor generale aplicabile, dar i de declin sub aspectul aplicrii dreptului civil.
12

I. Alexandru, Op cit. pag. 59

14

Practica judiciar a avut un rol important n configurarea principiilor generale ale dreptului administrativ, n lipsa unei codificri legislative sau executive. n acest context i dreptul cutuniar a avut un rol deosebit n formarea dreptului administrativ dup legea scris i practica judiciar, cu aplicabilitate nu mpotriva legii ci numai dup lege i pe lng ea, n completarea ei. Administraia public nu i poate depi limitele legale fr s se fac vinovat de abuz de putere. Printre principiile legale care vizeaz administraia enumerm organizarea i funcionarea legal a acesteia, eficiena i imparialitatea sistemului, buna-credin i protecia drepturilor i intereselor legitime ale ceteanului. Spania Constituia din anul 1978 stabilete principiile generale de guvernare, ntre care responsabilitatea executiv i exercitarea puterii statuare, conform legii fundamentale, n vreme ce administraia public servete interesul general acionnd n concordan cu principiile de eficacitate, descentralizare, deconcentrate i coordonare (art. 37). Pe de alt parte, sunt consacrate i principii speciale administrative viznd dreptul la audiere a ceteanului, anterior ntreprinderii unor aciuni administrative care l-ar putea afecta sau naintea adoptrii unor decizii ori dreptul de acces la arhivele i documentele deinute de administraie. Izvoarele dreptului administrativ general se regsesc pe larg n statute precum i n legi organice (de rang constituional), legi de baz i legi ordinare, urmate de reglementrile emise de provincii i municipaliti avnd o for juridic egal cu legile ordinare. Pe primul loc se afl legea din 1968 referitoare la procedura administrativ care i are originea n legea cadru din 1889. Noua reglementare reorganizeaz procedura administrativ standardiznd i simplificnd formalitile prin reducerea numrului de reguli i mbuntind
15

nivelul de participare al ceteanului 13 . n acest sens, dreptul administrativ general este cuprins n legea referitoare la statutul legal al administraiei i n legea procedural astfel nct se realizeaz o codificare a prii generale a acestei ramuri de drept sub aspect material i sub aspect formal. Este de menionat faptul c multe principii juridice administrative consacrate numai jurisprudenial de Consiliul de Stat francez au deja o consacrare legal i constituional n Spania avnd aplicabilitate absolut. n privina dreptului cutuniar acesta nu mai poate constitui izvor de drept pentru dreptul administrativ codificat, n schimb pentru alte domenii reprezint o surs juridic indirect cu caracter legal, dac obiceiul a fost recunoscut printro hotrre judectoreasc, practica administrativ neavnd valoare juridic pentru dreptul administrativ general. n ceea ce privete jurisprudena sau practica judiciar n Spania nu i se recunoate caracterul de surs legal de drept, dei n privina principiilor universale de drept ea este creatoare de reguli de baz n privina aplicrii dreptului n litigiile purtate cu administraia. Astfel, Tribunalul Suprem a recunoscut, printre altele, ca principii formate n acest mod urmtoarele: proporionalitatea i caracterul restrictiv al interveniei administrative; buna credin i neinvocarea beneficiului propriei culpe; dreptul la aprare n lipsa cruia nu se poate dispune sancionarea administrativ a cuiva. Oricum, tribunalele supravegheaz att exercitarea puterii publice executive prin emiterea reglementrilor ct i conformitatea aciunilor executive cu statutele legale, dar i cu obiectivele care le justific.

13

I. Alexandru, Op cit, pag. 92, 94

16

Portugalia Constituia din 1976 i revizuirea ei din 1982 consacr statul democratic bazat pe domnia legii existnd o diviziune i interconectare a puterilor ntre preedintele republicii, guvern, adunare legislativ, tribunale. Guvernul are i puteri legislative n domeniile nerezervate parlamentului adoptnd reglementri statutare supuse controlului i ratificrii legiuitorului. Capitolul referitor la activitile administraiei publice conine principii constituionale referitoare la: promovarea i aprarea interesului public n raport cu cel personal; exercitarea funciei publice cu imparialitate; dreptul la audiere i la aprare n cadrul procedurilor disciplinare; participarea ceteneasc la procesul decizional administrativ care afecteaz comunitatea; responsabilitatea funcionarilor publici. n aceast ar asistm la procesul de transpunere a prevederilor constituionale n legislaia ordinar, printr-un proiect de lege privind procedura administrativ graioas (necontencioas). Domeniul dreptului material administrativ general este reglementat prin Codul Administrativ care vizeaz numai guvernarea i administraia local, n timp ce codificarea procedural rmne nc un deziderat formulat constituional. Jurisprudena administrativ nu are relevana celei franceze, dar tribunalele aplic i dezvolt principii generale ale dreptului administrativ fcndu-se distincie ntre principiile legale generale sau fundamentale, principiile generale de drept public i principiile generale ale dreptului administrativ. Dintre unele principii enumerm: promovarea interesului public: legalitatea, egalitatea i imparialitatea; competena profesional administrativ: audierea prealabil i corect.
17

Aceste principii, n majoritatea lor, cunosc i o consacrare constituional. Grecia Constituia Greciei din anul 1975 consacr principiul separrii puterilor n stat n care sens parlamentul i mparte puterea legislativ cu preedintele, iar puterea executiv este mprit ntre eful statului i guvern, acesta din urm avnd atribuii de legiferare extinse. Totui administraia public este circumscris legislaiei n vigoare n care sens puterile preedintelui sunt limitate ca i cele cu care sunt investite ministerele. Grecia nu are un statut care s codifice dreptul administrativ eund n ncercarea de a codifica procedura administrativ. Constituia formuleaz unele principii cum ar fi, de exemplu, dreptul la o audiere corect, regul recunoscut iniial de practica Consiliului de Stat. Totui, Consiliul de Stat, care este tribunalul administrativ suprem, a formulat, prin jurisprudena sa, cele mai multe principii fundamentale ale dreptului administrativ. Ca i n Frana, de unde este inspirat i practica judiciar a acestui organism, sunt recunoscute ca forme ale aciunii administrative reglementrile i actele individuale iar, pe de alt parte, contractele de drept public. Printre principiile de drept material i procedural administrativ merit reinute urmtoarele: egalitatea n faa legii, imparialitatea, buna credin; audierea prii afectate de o aciune administrativ i motivarea deciziei.

2.4 Belgia, Luxemburg


Belgia Dei Belgia cunoate una din cele mai vechi Constituii europene (1831) care reprezint baza dreptului public i administrativ ea nu are o codificare general, material sau procedural administrativ.
18

Reglementarea fundamental face referire la puterile regelui, la subdiviziunile i instituiile regionale, provinciale, municipale i supramunicipale. n acest context jurisprudena, n special cea a Consiliului de Stat, are un rol decisiv pentru sistemul de drept administrativ. Deciziile n anularea actelor administrative ale acestei autoriti produc efecte fa de toi exercitnd o influen considerabil n dezvoltarea respectivei ramuri de drept, mai ales n privina principiilor generale ale ramuri de drept n cauz. n acest sens au fost consacrate reguli de baz viznd egalitatea n faa legii (figurnd i n Constituie), administrarea competent, dreptul la audiere, justiie echitabil, etc. i doctrina a exercitat o influen important, iar n funcie de grupul lingvistic de apartenen a autorilor se resimte preferina pentru un sistem de drept sau altul de inspiraie francez, german sau englez. Dei dreptul cutuniar este recunoscut ca surs legal, totui are un rol secundar n dreptul belgian. Luxemburg Constituia din 1968 revizuit n 1979 se apropie de cea belgian proclamnd democraia parlamentar, consacrnd separarea puterilor n stat i responsabilitatea ministerial. Influena francez i cea belgian se resimte n dreptul administrativ. Consiliul de Stat este reglementat prin legile din 1866 i 1961 iar motivele de anulare sau revizuire a actelor administrative, inspirate de modelul francez, vizeaz 14 : lipsa de competen a autoritilor executive constituie motiv de revizuire verificabil din oficiu;

14

I. Alexandru, op cit pag. 88

19

nclcarea unei forme procedurale destinat a proteja interesele private are relevan numai acolo unde a fost instituit n vederea unui beneficiu recunoscut individului; deciziile administrative nu pot viola legea scris; libertatea de aciune a executivului nu poate fi exercitat n alt scop dect cel legal prevzut, reprezentnd vina de deturnare a puterii; motivul de anulare, numit exces de putere, apare n urma unei nclcri a unor principii legale nescrise cu caracter general, fcndu-se distincia, necunoscut n dreptul francez (unde recursul pentru exces de putere este posibil att n cazul legii scrise ct i a celei nescrise), n sensul c violarea opereaz n cazul legii scrise, iar excesul de putere pentru nclcarea legii nescrise. Ca principii legale generale sunt consacrate egalitatea n faa administraiei prestatoare de servicii sau declanatoare de intervenii, continuitatea administraiei i revocarea actelor administrative. Practica judiciar este izvor de drept n materie administrativ mai ales n privina procedurii administrative viznd aspecte referitoare la audierea prilor, argumentaia (motivarea) actelor administrative, etc., reglementarea procedural rmnnd un deziderat n materie administrativ.

2.5 Danemarca i Olanda


Danemarca Constituia din 1953 consacr o monarhie constituional bazat pe separaia puterilor n stat, n care sens parlamentul exercit puterea legislativ, actele sale necesitnd consimmntul formal al monarhului, guvernul i minitrii exercit puterea executiv limitnd practic puterea regal, iar tribunalele pot hotr n privina limitelor exercitate de autoritile administrative.

20

Legea pentru administraia public i legea referitoare la caracterul public al administraiei adoptate n 1985 au realizat n mare msur codificarea dreptului procedural administrativ. Prima lege consacr dreptul prilor de a obine o consultan de specialitate n procedura administrativ, dreptul de a consulta documente relevante, dreptul la audiere, dreptul la reprezentare , motivarea deciziei administrative. Cea de-a doua lege consacr accesul ceteanului la drile de seam ale autoritilor , obligaiile administraiei de a consemna fapte legate de disputele administrative. n privina principiilor generale ale dreptului administrativ ele sunt formulate de puterea administrativ , de cea judiciar i de doctrina de specialitate. Olanda Constituia din 1983 consacr monarhia constituional i parlamentar recunoscndu-se natura public a administraiei si necesitatea elaborrii de statute privind dreptul administrativ general, dei lucrrile pentru elaborarea unui cod general sunt mult ntrziate. Legea referitoare la aciunile mpotriva deciziilor administrative (contenciosul general) indic motivele unui astfel de demers judiciar i anume : decizia ncalc o prevedere general ; scopul actului difer de cel al legii ( statutului); decizia contravine ideii de administraie competent ; decizia nu a avut n vedere toate interesele implicate prin respectivul act; Multe din aceste principii s-au dezvoltat n practica judiciar a instanelor de drept comun i a celor administrative. Dreptul cutumiar are o relevan secundar ca izvor de drept dar nu pentru dreptul administrativ general.

21

2.6 Marea Britanie i Irlanda


Marea Britanie, dei cea mai veche dintre democraiile contemporane, este cunoscut pentru absena unei Constituii scrise i sistematizate, motiv pentru care, n lipsa unei unice legi fundamentale, alte reglementri, precum i o serie de cutume, inclusiv jurisprudena n materie, toate formeaz un drept constituional original, sui generis nemaintlnit n nici un alt sistem de drept european. n consecin nu se poate vorbi despre o baz constituional propriu-zis a dreptului administrativ englez, ci de o legislaie i apoi de o practic judiciar n materie executiv, dreptul cutumiar neavnd relevan pe planul dreptului administrativ, iar doctrina juridic constituie cu totul excepional o surs secundar. n aceste condiii actele parlamentului i legislaia delegat a executivului sunt principalele izvoare sau surse juridice ale dreptului administrativ. Anglia nu cunoate totui un statut general privitor la administraia public i nici unul referitor la procedura administrativ (aa cum este cazul Actului american de procedur administrativ). Reglementri speciale viznd administraia abordeaz sectorial problemele specifice procedurii administrative dintr-un domeniu sau seciune, aa cum, de exemplu, cea de-a 12-a seciune care stabilete ca ndatorire general motivarea (justificarea) pentru toate deciziile luate de ministere sau de tribunalele administrative. Dreptul administrativ general poate fi desprins din jurisprudena precedentelor, n virtutea creia curile inferioare sunt limitate n soluii i inute de deciziile curilor superioare aparinnd de aceeai jurisdicie. Creaia juridic a magistrailor este constituit din interpretrile legale, inclusiv a principiilor generale de drept administrativ, cu aplicabilitate extins i la dreptul administrativ special, dei nu s-a elaborat o teorie sau o doctrin sistematic n acest sens, ceea ce nu mpiedic parlamentul s adopte, n virtutea suveranitii sale i a supremaiei legislative, reglementri contrare interpretrii jurisprudeniale.
22

ntr-adevr domnia legii nu permite nici unei autoriti administrative s-i depeasc propriile limite de competen conferite de parlament, ceea ce afecteaz att valabilitatea actelor administrative normative, dar i a celor individuale emise n astfel de condiii. n acest sens, aciunea administrativ este considerat abuziv, prin depirea puterilor conferite (ultra vires) fie cnd ncalc condiiile procedurale mandatate (cum ar fi, de pild, neaudierea prealabil, neaducerea la cunotin prii interesate a remediilor legale) sau cnd s-a acionat ntr-un domeniu de atribuii neconferite autoritii (neexistnd mputernicirea legal n acest sens) ori cnd aceste puteri se exercit n scopuri nelegale sau cu rea-credin. Pe de alt parte, legea justiiei naturale implic respectarea unui minim de condiii necesare pentru o procedur corect de ctre persoane sau structuri judectoreti, ca de exemplu, diversele tribunale administrative, n baza regulilor comune de drept civil, ceea ce impune, printre altele, drepturi i obligaii reciproce privind audierea corect, publicitatea proceselor, incompatibilitatea de a fi judectorul propriei cauze, etc. ntr-adevr, dreptul englez 15 este condiionat, sub aspectul realizrii sale, n principal, de considerente procedurale care reprezint cadrul de exercitare i de restabilire a drepturilor de sine stttoare. n Irlanda baza dezvoltrii constituionale o reprezint legea fundamental din 1973 ce consacr principiul separaiei puterilor n stat, dar n forma modern a interaciunii dintre legislativ, executiv i autoritatea judectoreasc. Parlamentului i este recunoscut facultatea delegrii puterii legislative ctre executiv. Pe de alt parte, Constituia consacrnd o gam larg de drepturi i liberti fundamentale ceteneti opozabile administraiei i, n consecin, n caz de mpiedicare sau vtmare a exerciiului acestora exist posibilitatea legal de a se formula plngeri contra executivului.

15

I. Alexandru, op. cit., p. 79

23

Actele parlamentului i legislaia delegat (aparinnd executivului) a guvernului, ministerelor, municipalitilor reglementeaz cele mai diferite pri ale dreptului administrativ. Principiile dreptului administrativ sunt formulate de Constituie i, dei reflectate de legislaia aferent, nu mai pot fi nlturate nici chiar prin actele parlamentului, aa cum se poate ntmpla n Anglia, n lipsa unei Constituii scrise. Pe de alt parte, instanele irlandeze au conferit o substan constituional, prin soluiile lor, mult mai mare, principiului justiiei naturale dect o fac tribunalele britanice. Deciziile naltei Curi Administrative i a Curii Supreme conin principii generale de drept administrativ formulate n virtutea doctrinei ultra vires (depirea puterilor) care nu permite executivului depirea propriilor puteri legal conferite nici n activitatea normativ (cvasi-legislativ) i nici n cea jurisdicional sau de judecat (cvasi-judectoreasc), iar, n consecin, orice aciune administrativ este ilegal dac a fost realizat de o autoritate necompetent sau cu nclcarea condiiilor (de fond i de form) legal prevzute ori a fost exercitat cu rea-credin, n mod discreionar, sau prin nclcarea unor principii de justiie constituional de genul audierii i celeilalte pri, nejudecrii propriei cauze, ca motiv de incompatibilitate administrativ n cile de atac, etc.

24

Capitolul III. Structurile administrative n unele ri europene

3.1 Frana
Frana se caracterizeaz printr-un nalt grad de centralizare administrativ, cu vechi rdcini n istoria rii, pstrat i accentuat de-a lungul domniei lui Napoleon i continuat, practic, de toate regimurile ulterioare. Pe de alt parte, acest sistem a fost determinat i de structura unitar a statului, iar, apoi de regimul semiprezidenial care a accentuat concentrarea puterii executive n minile efului statului. Regimul juridic instituit de Constituia celei de-a V-a Republici a perpetuat aceast stare, dar politica de integrare european a determinat ca, dup anul 1970, s nceap o orientare necentralizatoare spre deconcentrarea administrativ n urma transferului puterii de decizie de la autoritile centrale ctre cele subordonate din teritoriu prin deconcentrare, inclusiv asupra autoritilor locale, nsoit i de o descentralizare prin cedarea puterii de decizie n probleme de interes local de ctre stat pe seama autoritilor administraiei publice locale autonome. Legislaia anilor 1972,1982/83 a realizat reforme regionale i municipale, n acest sens, dar esena exerciiului unitar al puterii centrale nu a fost afectat n modul de conducere unitar i direct a Franei i nici controlul central al statului. Administraia public central are o structur ierarhic i o alctuire bicefal sau un executiv dualist. ntr-adevr preedintele republicii este cel care l numete pe primul ministru, iar la propunerea acestuia din urm numete i revoca pe ceilali membrii ai guvernului n funciile lor executive. eful statului prezideaz edinele Consiliului de Minitri, semneaz ordonanele i decretele adoptate n urma dezbaterilor n guvern, de regul contrasemnate de premier i, eventual de minitri de resort, numete n funcii civile i militare de stat. Guvernul stabilete i conduce politica naional, dispunnd de administraie i de fora armat i rspunznd n faa parlamentului.

25

Minitrii nu pot cumula funcia de parlamentar i conduc instituiile executive de resort dintre care cele mai multe au i structuri n teritoriu. Primul ministru conduce activitatea guvernului i rspunde pentru activitatea acestuia n faa Adunrii Naionale, putnd delega unele atribuii ale sale minitrilor din subordine, iar, uneori, n mod excepional poate prezida edinele guvernului, iar actele sale sunt contrasemnate de minitri nsrcinai cu aplicarea lor. Guvernul are o competen de reglementare (acte cu caracter reglementar) deosebit de larg n condiiile n care, prin Constituie, Parlamentul are atribuii legislative strict delimitate (art.34), ceea ce nseamn c poate interveni n orice domeniu care nu intr n sfera de atribuii rezervate expres puterii legiuitoare, emind decrete. Pe de alt parte, el poate interveni n situaii excepionale precum starea de asediu sau cea de urgen decretat n edina executivului. n sfrit, exist i sistemul legislaiei delegate care permite guvernului s cear, n ndeplinirea programului su, autorizarea parlamentului pentru adoptarea unor ordonane n domenii care revin n mod normal legii. Parlamentul abiliteaz prin lege domeniul i termenul pn la care astfel de acte guvernamentale pot fi emise, dup care vor trebui supuse n parlament spre ratificare. Ordonanele trebuie avizate de Consiliul de Stat i intr n vigoare imediat dup publicare, dar devin caduce dac proiectul legii de ratificare a acestora nu este depus n legislativ naintea datei fixate de legea de abilitare. Dup expirarea acestui termen ordonanele nu mai pot fi modificate dect prin legi n domeniile care sunt de competena legislativului. Consiliul Constituional controleaz legea de abilitare sub aspectul concordanei sale cu legea fundamental. Administraia public n teritoriu este format din administraia public local i din structurile teritoriale ale administraiei publice centrale. Administraia public local este compus din regiuni (21), departamente (96) i comune (3621) iar cea central i exercit puterea indirect prin intermediul
26

serviciilor publice deconcentrate, constituite la nivel teritorial, aparinnd ministerelor i altor autoriti naionale de resort. Unitile administrativ-teritoriale reprezint colectiviti locale, de nivel diferit, cu statut propriu ce exercit multiple atribuii expresie a autonomiei locale i a descentralizrii avnd o natur administrativ, stabilite conform legii, i garantat constituional (art. 72/1,2). Statul, deintorul suveranitii naionale, dei degrevat de multiple sarcini locale, i exercit supremaia puterii publice prin emiterea reglementrilor legislative i executive de nivel central, obligatorii de aplicat concomitent cu exercitarea controlului juridic (administrativ i judiciar, n special) n mod curent, constant, din oficiu sau la sesizare, ori de cte ori acesta se dovedete a fi necesar, util i eficient pentru remedierea nclcrilor de lege, indiferent de autoritatea local n culp. Exercitarea atribuiilor organelor reprezentative ale comunitilor locale are la baz unele principii 16 : - administrarea liber, prin consilii alese, n condiiile prevzute de lege; - interdicia exercitrii tutelei administrative a unei colectiviti locale asupra alteia; - transferul de competen sau putere normativ de la nivel central spre nivel local pentru exercitarea corespunztoare a sferei de atribuii transmise n acest mod; - transferarea de bunuri, persoane i servicii n competena local nsoit de compensarea financiar pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transmiterii acestora. Caracteristicile structurilor administrative ale comunitilor locale constau n: a) existena consiliilor ca organe de conducere local, cu caracter eligibil, colegial, deliberativ, reprezentativ i de conducere, alturat crora exist

Liviu Coman Kund Sisteme administrative europene, Casa de Pres i Editur Tribuna, Sibiu, 2003, p. 104 i urm.

16

27

un preedinte executiv, respectiv primar pentru localiti, persoane alese de ctre i din rndul membrilor organului colegial; b) ntre autoritile locale de diferite nivele nu opereaz principiul subordonrii, dar nici ntre acestea, pe de o parte, i reprezentantul statului n teritoriu, pe de alt parte (tutela administrativ), ci numai principiul colaborrii i subsidiaritii; c) exercitarea unor atribuii comune acestor autoriti locale fie de ordin general (precum elaborarea planului de dezvoltare local, cel de amenajare a teritoriului, sau, dup caz a celui de urbanism, adoptarea bugetului, organizarea serviciilor administrative publice locale, gestionarea patrimoniului propriu, protecia mediului nconjurtor, etc.), precum i a unor atribuii specifice (stare civil, turism, etc.), are loc n funcie de nivelul organizrii administrative i de particularitile acesteia; d) distribuia echilibrat a unor atribuii comune ntre stat i comunitile locale, n funcie de natura i amploarea interesului social promovat, n care sens, de exemplu, n materie de nvmnt primul are responsabilitatea organizrii generale a sistemului educativ, recrutarea, gestionarea i salarizarea personalului didactic, inclusiv finanarea nvmntului universitar, n timp ce finanarea liceelor revine regiunilor, a colegiilor revine departamentelor, iar pentru coli i grdinie obligaia revine localitilor (comunelor) ; e) reprezentarea statului n cadrul acestor entiti are loc prin prefect (regiunea), comisar (mputernicit al Republicii) care a luat locul prefectului (pentru departament), respectiv primarul pentru localiti prin unele atribuii speciale ncredinate n acest sens; f) prefectul i exercit autoritatea numai asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i altor organe centrale constituite la nivel regional i departamental;

28

g) controlul administrativ general asupra actelor autoritilor publice locale este numai de legalitate, nu i de oportunitate, se exercit numai ulterior activitii verificate i se nfptuiete de prefect (comisar) prin sesizarea tribunalului administrativ competent. A. Regiunea Regiunea are, ca organ reprezentativ i deliberativ, consiliul regional format din consilieri alei n mod direct pe departamente pentru un mandat de 5 ani i care aleg la i din rndul lor, un preedinte ca autoritate executiv, precum i mai muli vicepreedini care mpreun cu ali membri, alei dintre consilieri, formeaz comisia permanent care exercit unele atribuii curente delegate de plenul organului colegial. Regiunea are ca misiune asigurarea dezvoltrii economice elabornd un plan corespunztor de dezvoltare avizat de un organism specializat denumit comitet economic i social (avnd la nivel naional ca organism coordonator Consiliul Economic i Social), alctuit din membri desemnai de organismele cu caracter economic, social, profesional, tiinific, educativ, sportiv, etc., din regiune, consultat n prealabil deliberrii consiliului regional. Ca atribuii proprii regiunea organizeaz i finaneaz transporturile (inclusiv feroviare), nvmntul liceal, profesional i calificarea prin ucenicie. Prefectul regiunii reprezint statul i este funcionar executiv al guvernului, exercitnd aceeai funcie i asupra departamentului component n care i are sediul regiunea (comisar, dup 1982/83, care a luat locul prefectului), avnd autoritate ierarhic asupra celorlali comisari din departamentele care alctuiesc regiunea, conducnd, totodat, serviciile deconcentrate ale ministerelor constituite la nivelul regiunii. B. Departamentul Organul reprezentativ i deliberativ al departamentului este consiliul general format din consilieri alei direct pe circumscripii (cantoane) electorale, pentru un mandat de 6 ani, cu rennoirea a jumtate din numrul lor la fiecare interval de 3 ani.
29

Consilierii aleg la i din rndul lor, un preedinte, ca autoritate executiv, precum i mai muli vicepreedini, care mpreun cu ali membri alei formeaz comisia permanent care poate exercita i unele atribuii curente delegate de plen. Departamentul are misiunea asigurrii solidaritii i echilibrrii intercomunale, iar ca atribuii proprii, distincte, asigurarea unor servicii i ajutoare sociale, sanitare, a transportului colar din afara perimetrelor comunale, realizarea programelor de dotate a localitilor rurale. Comisarul de departament reprezint statul i guvernul conducnd serviciile deconcentrate ale ministerelor i regiunilor organizate la acest nivel. C. Comunele Comunele sunt nivelul de baz ale structurilor administrative teritoriale reprezentnd colectivitatea local, fiind mprite n comune rurale (la rndul lor de dou categorii dup cum au o populaie de pn la 3500 de locuitori sau peste aceast limit) i comune urbane. Comuna are ca organ deliberativ consiliul municipal format din consilieri alei n mod direct, pentru un mandat de 6 ani i un primar ales de i dintre consilieri ca organ executiv ajutat de un viceprimar. Consiliul i poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, avnd profile diferite, care efectueaz analize, documentaii, iniiaz proiecte de hotrri, le avizeaz fr a avea atribuii decizionale care aparin plenului. Comuna are ca misiune principal organizarea urbanistic a localitii i utilitilor publice de detaliu. Consiliul are ca atribuii proprii organizarea nvmntului elementar, transportul colar n perimetrul su, acordarea ajutoarelor de urgen, elaborarea planurilor de dezvoltare intercomunal. Ca atribuii delegate de stat, stabilite sectorial prin reglementri speciale indicm pe cele n materia strii civile, ordinii publice i cea electoral. Primarul are ca atribuii proprii conducerea edinelor consiliului, eliberarea autorizaiilor de construcie, iar ca reprezentant al statului asigur punerea n
30

executare a legilor i hotrrilor de guvern, este ofier de stare civil i de poliie judiciar. n exercitarea atribuiilor proprii dispune de autonomie local, dar pentru cele delegate de stat este subordonat ierarhic comisarului i prefectului. n Frana mai sunt organizate, dup caz i structuri administrative intermediare, n funcie de numrul de locuitori de genul comunitilor rurale pentru mai mult de 20.000 de locuitori i comunitatea urban format din regruparea comunelor n aglomeraii mai mari de 50.000 de locuitori. Dac regiunea, departamentul i comuna sunt colectiviti teritoriale dispunnd de autonomie, Frana mai cunoate i arondismentul ca ealon specializat n administraia de proximitate (de pild, Parisul are asemenea subdiviziuni) condus de un subprefect subordonat ierarhic. Prefectul este singurul titular al autoritii de stat i reprezentant al efului statului, al primului ministru i a fiecrui ministru de resort n teritoriu17 , conducnd serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, este responsabil cu ordinea public, organizarea alegerilor i cu situaiile de urgen.

3.2. Germania
Republica Federal Germania este un stat compus ca structur i o republic parlamentar sub aspectul formei de guvernmnt. Din aceast cauz separaia puterilor n stat se realizeaz att la nivel federal sau central, ct i la nivelul fiecrui land, respectiv orizontal, ntre legislativ, executiv i justiie, ct i pe nivel vertical ntre autoritile federale precum i cele din aceeai categorie aparinnd landurilor componente ale federaiei. Constituia din anul 1949 (art. 20) reglementeaz repartizarea competenelor ntre autoritile federale i landuri, acestea din urm avnd acele atribuii n msura n care ele nu au fost conferite expres puterii centrale.

17

I. Alexandru Drept administrativ comparat, Lumina Lex, Bucureti, 2003, p. 111.

31

Parlamentul german este alctuit din dou camere, una inferioar (Bundestag), unde electoratul este reprezentat n funcie de ponderea numeric a opiunii politice a alegtorilor, i camera superioar (Bundesrat) n care aceast reprezentare, numai a landurilor care compun statul, este egal numeric. n mod evident i landurile i au propriile parlamente locale. Puterea executiv este exercitat pe plan central de guvernul federal condus de cancelar i alctuit din minitri federali; premierul fiind propus de preedintele republicii i ales de camera inferioar cu majoritatea voturilor exprimate. Cancelarul stabilete liniile directoare ale politicii guvernamentale interne i externe i i asum responsabilitatea aplicrii acesteia de ctre executivul condus de el. Guvernul federal rspunde n faa cancelarului i a parlamentului, el decide i asupra divergenelor dintre minitri care l compun sau dintre acetia i omologii lor din guvernele de land. Minitrii federali sunt numii i revocai de eful statului la propunerea cancelarului, fiecare din ei conducnd n mod autonom propriul departament i pe propria sa rspundere. La nivelul landurilor funcioneaz guverne distincte conduse de un prim ministru. n afara nivelului federal sau central de organizare, Germania mai cunoate i urmtoarele nivele teritoriale: - landurile (Lnder), ri ale federaiei, reprezentnd nivelul regional; - arondismentul (Landkreise) jude, departament, district, dup diverse terminologii, ca nivel intermediar; - comuna (Gemeinden) sau localitatea (urban ori rural) ca nivel de baz. Alturat acestora, potrivit tradiiilor istorice recunoscute legislativ, Germania mai cunoate i aa numitele orae libere sau autonome respectiv: - orae stat, cu regim asemntor landurilor (Berlin, Hamburg, Bremen);

32

- marile orae arondisment, cu un statut specific n cadrul landurilor i de egalitate cu respectiva structur administrativ-teritorial creia i corespund. Germania este o federaie n care: - landurile au preexistat istoric federaiei, avnd o suveranitate originar, nnscut, care, n urma unificrii statale, s-a limitat, transferndu-i unele atribuii (de exemplu, n domeniul aprrii, finanelor, politicii monetare, a celei externe, etc.), n beneficiul federaiei, pstrndu-i unele competene specifice i avnd parlament, guvern i justiie proprii; - arondismentele i comunele au autonomie limitat la rezolvarea problemelor specifice n baza competenei atribuite de federaie i land, conform Constituie federale precum i a Constituiei i a codurilor proprii landului, potrivit statutelor respectivelor colectiviti locale i a tradiiilor istorice locale. Fiecare din cele trei nivele de organizare, land, arondisment i comun dispune de: - autoriti reprezentative proprii, alese de comunitate; - autonomie proprie, distinct i determinat ca aptitudine de a aciona n nume propriu pentru rezolvarea problemelor comunitii locale respective; - capacitate de drept public i privat care permite exercitarea n regim de putere sau de iniiativ particular, prin acte de autoritate administrative sau contractuale emise sau ncheiate n vederea realizrii propriilor atribuii. Autoritile federale ct i landurile i pot exercita funciile direct prin propriile organe federale sau de land n cadrul tuturor structurilor inferioare pn la nivel de arondisment sau comunal ori n mod indirect, n cazul competenelor locale exclusive, asupra crora exercit doar un control de legalitate superior (aparinnd de stat sau de land).

33

Competenele legislative, executive i judiciare sunt riguros determinate la nivelul structurilor teritoriale i n raport cu puterea central. A. Competena legislativ are ca subdiviziuni: - competena proprie sau exclusiv a federaiei; - competena concurent sau comun (paralel) a federaiei i a landului; - competena proprie landului. Competena legislativ general dei teoretic este atribuit landului, practic este ncredinat federaiei, n condiiile n care, totui, Consiliul Federal (camera superioar, Bundesrat), format din reprezentanii numeric egali ai landurilor, contribuie decisiv la elaborarea legii federale aplicate efectiv de administraia landurilor, n domenii de importan naional precum aprarea, politica extern, finane, servicii publice naionale (pot, telecomunicaii, ci ferate). Competena concurent (comun sau paralel) vizeaz justiia, asistena social, domeniile dreptului civil, penal, muncii, iar n caz de conflict ntre cele dou are prioritate legislaia federal. Competena proprie (exclusiv) a landurilor vizeaz nvmntul, cultura, ordinea public, statutul colectivitilor locale i procedurile administrative. Respectarea repartizrii de atribuii i soluionarea conflictelor juridice derivnd din acest domeniu revine Tribunalului Federal Constituional. B. Arondismentele i comunele au: - caracter de colectivitate teritorial local, dispunnd de autonomie administrativ proprie, iar nu de autonomie legislativ ncredinat doar landului din care fac parte; - exercit competene executive proprii i exclusive pentru rezolvarea problemelor specifice, iar, alturat lor, au i competene delegate de federaie sau de land; - principiul subsidiaritii, respectiv intervenia autoritilor superioare n sprijinul celor inferioare, acioneaz ori de cte ori acestea din urm sunt depite economic sau financiar de amploarea unei sarcini, care nu o pot
34

realiza integral prin efort propriu, n care sens landul intervine n sprijinul arondismentului, iar acesta din urm n sprijinul comunelor. I. Arondismentul Acesta reprezint o colectivitate teritorial local intermediar ntre land i comun, avnd un statut special stabilit printr-un cod adoptat ca lege a landului i care dispune de autonomie administrativ. Adunarea arondismentului este organul colegial, reprezentativ, aleas pe un mandat de 5 ani prin vot universal, egal, direct i secret de ctre electoratul local respectiv. Adunarea decide n toate problemele de competena arondismentului i poate delega unele atribuii preedintelui ei sau unor comitete restrnse formate din membrii acesteia. Preedintele de arondisment este ales de adunare pe un mandat cuprins ntre 6-12 ani, avnd att statutul de ales i de reprezentant local, dar i calitatea de funcionar public, fiind att conductorul organului colegial, ct i ef al aparatului administrativ al arondismentului. Arondismentul desfoar activiti ce depesc mijloacele financiare i capacitatea de gestiune a comunelor componente, avnd atribute de activitate public n acest sens constnd n capacitatea de a organiza, recruta i gestiona personalul administrativ, dispunnd de puterea bugetar i financiar necesar, avnd competena de a emite reglementri juridice aplicabile ntregului arondisment, precum i dreptul la sigiliu, stem i drapel propriu. Atribuiile arondismentului se clasific n: - atribuii proprii care, la rndul lor, sunt obligatorii viznd amenajarea teritoriului i a drumurilor intercomunale, ntreinerea parcurilor naturale, construirea i ntreinerea spitalelor, colilor profesionale i liceelor, asistena social, colectarea, depozitarea i prelucrarea reziduurilor menajere i atribuii facultative precum susinerea activitilor culturale, a bibliotecilor publice, bazelor sportive, promovarea turismului, n funcie de capacitatea financiar;
35

- atribuii delegate ncredinate, respectiv transferate sau preluate dup caz, comunelor mai mari sau de la comunele mai mici n funcie de posibilitile reale ale acestor comuniti de a le realiza efectiv. Aparatul administrativ al arondismentului are o alctuire dualist, att ca serviciu propriu al acestei structuri, ct i ca serviciu deconcentrat al landului, fiind format din funcionari aparinnd celor dou entiti. Ca serviciu propriu exercit atribuiile stabilite potrivit statutului su, iar ca serviciu al landului exercit competene de poliie, disciplin n construcii, amenajarea drumurilor, cilor de navigaie i teritoriului, iar costurile prestaiilor administrative fiind mprite ntre land i arondisment. Preedintele arondismentului ca ef al adunrii conduce lucrrile acesteia, fr drept de vot, pregtete i execut hotrrile adoptate de plen, avnd drept de opoziie (veto) mpotriva celor ilegale, putnd decide n domeniile conferite de lege, n cele delegate de adunare, iar n situaiile de urgen n toate domeniile de competena acesteia din urm. Preedintele, ca ef al aparatului administrativ al arondismentului, este superior ierarhic att propriilor funcionari locali de arondisment, ct i celor ai landului de la nivelul arondismentului rspunznd de activitatea lor. II. Administraia public local comunal Administraia comunal cuprinde localitile urbane (oraele) i cele rurale. Statutul comunei este supus principiului liberei administrri i celui al autonomiei locale ceea ce permite s decid n nume i pe rspunderea proprie pe ansamblul problemelor locale n domenii precum dezvoltarea economic i financiar, recrutarea i gestionarea personalului propriu, adoptarea de reglementri proprii, etc. Atribuiile proprii exclusive pot fi: - obligatorii n domeniul urbanismului, construciei i ntreinerii colilor primare, drumurilor locale, cimitirelor, ajutoarelor sociale;

36

- facultative privitoare la promovarea economiei locale, infrastructura transportului local n comun, susinerea activitilor sportive, culturale, distractive, a unor obiective sociale, crearea unor case de economii comunale, etc.; Atribuiile neexclusive pot fi: - delegate de land n materia strii civile, evidenei populaiei, recensmnt, control alimentar, a comerului cu buturi alcoolice, a alimentatiei publice; - transferate de arondisment. Comunele pot aciona ca ageni economici, n limitele legii, putnd nfiina ntreprinderi economice pentru nevoi locale, cu caracter rentabil, vrsnd n ntregime tot profitul la bugetul local. Un mare numr de sarcini administrative locale au fost transmise unor particulari ca, de exemplu, n materie de transport public local, saluritate, etc., sub controlul autoritilor locale, realizndu-se, dup caz, asociaii comunale, acolo unde interesele economice i efortul financiar impun o asemenea colaborare. n funcie de mrimea comunelor distingem: - marile orae, asimilate arondismentelor, avnd o populaie de peste 100.000 de locuitori care exercit att atribuii de arondisment ct i de comun; - oraele mijlocii (peste 20.000 de locuitori) care exercit numai unele atribuii de arondisment, ct i atribuii proprii; - oraele mici i satele care exercit atribuii proprii, iar alte atribuii sunt exercitate pe seama lor de ctre arondisment. Comunele cunosc trei modele distincte de organizare i exercitare a conducerii administrative locale. I. Modelul consiliului (utilizat n nord) de inspiraie englez, respectiv un organ colegial, deliberativ, ales pe un mandat de 4 ani, n mod direct de locuitorii comunei, care deine toate atribuiile importante, alegnd la rndul su, un primar onorific, dar i un director executiv numit care conduce toate serviciile administraiei comunale locale.

37

n Saxonia exist un comitet de administraie care cuprinde pe acest director i adjuncii si, precum i un numr de consilieri comunali, care pregtete i execut hotrrile consiliului local avnd, totodat, i un drept de decizie n domenii limitate. II. Modelul magistratului care presupune un consiliu ca organ colegial, deliberativ i eligibil i magistratul ca organ executiv restrns, format din primar i adjuncii si, alei de consiliu, fiecare avnd atribuii proprii, cu rolul de a pregti edinele i proiectele de acte ale consiliului pe care le duce la ndeplinire. III. Modelul primarului ce presupune un primar ales direct de locuitori, cu puteri importante, dublat de un consiliu comunal, organism colegial, deliberativ i eligibil prezidat de primar ca organ comunal executiv i ef al administraiei locale. Primarul conduce att administraia local (aparatul), ct i consiliul local, avnd sau nu, n funcie de legislaia local, i un drept de vot, fiind ales, de regul, pentru un mandat de 5 ani. Oricum, cetenii i nivelele inferioare ale organizrii administrative, au dreptul la reprezentare legal la nivel de comun, respectiv arondisment i land, prin alegeri generale i nemijlocite (directe). III. Relaiile locale i controlul administrativ ntre toate nivelurile organizrii administrative din Germania nu exist raporturi administrative ierarhice de subordonare datorit recunoaterii autonomiei. Controlul landului asupra arondismentului vizeaz att actele emise n exercitarea atribuiilor proprii acestei structuri ct i asupra atribuiilor delegate de land. A. Controlul asupra actelor emise n exercitarea atribuiilor proprii este ulterior emiterii, vizeaz numai legalitatea actului administrativ i este nfptuit de un organ deconcentrat subordonat direct ministrului de interne al landului. Controlul nu este general (de fond) i nici de oportunitate, nu este sistematic ori periodic, sau din oficiu, fiind declanat numai dac exist o sesizare privind legalitatea actelor adunrii de arondisment sau a preedintelui acesteia.
38

Atribuiile acestei forme de verificare constau n: - dreptul de informare a autoritii de control, la cererea acesteia, i obligaia de furnizare a tuturor datelor solicitate n problema respectiv, existnd posibilitatea organului de control de a participa la edinele adunrii de arondisment, a comitetului ei, putndu-se face recomandri n cadrul acestora; - dezaprobarea oficial a actului ilegal ceea ce poate antrena revocarea msurii de ctre emitent sau, n caz de meninere a actului, organul de control poate hotr anularea lui, ca sanciune coercitiv, indicndu-se ce msuri trebuie luate, inclusiv un termen rezonabil de ndeplinire; - substituirea organului de control n atribuiile autoritii verificate, prin emiterea unui act administrativ contrar, asigurndu-se punerea n executare a acestuia, inclusiv atitudinea celui verificat de conformare fa de dispoziiile noului act, iar n cazul n care nu se mai pot dispune msuri administrative asupra actelor verificate se va declana, dup caz, controlul judectoresc de anulare a acestora, la sesizarea autoritii de control; - numirea unui comisar, dac autoritile arondismentului nu mai funcioneaz, i care va prelua, total sau parial, atribuiile arondismentului, cnd apar blocaje sau disfuncionalitii grave n activitatea executivului local, cu respectarea unor condiii strict determinate legal privind preluarea atribuiilor; - demiterea sau dizolvarea, dup caz, a preedintelui sau a adunrii de arondisment, pentru nclcri deosebit de grave. B. n cazul controlului exercitat asupra atribuiilor delegate de land arondismentului verificarea poate s fie i de oportunitate, nu numai de legalitate, exercitndu-se i verificarea prealabil sau anterioar emiterii actului, nu numai ulterioar acestui moment, declanat din oficiu sau la sesizare, concomitent cu dreptul de a emite ndrumri obligatorii de urmat de ctre organul supus verificrii. n cazul verificrii de oportunitate asupra actelor emise n temeiul atribuiilor delegate nu se exercit controlul judiciar declanat de autoritatea de control n justiie.
39

n mod similar sau analog arondismentul exercit asupra comunelor, acelai gen de verificri ca i landul asupra arondismentului, preedintele de arondisment exercitnd controlul asupra administraiei locale comunale att n calitatea de autoritate local ct i de reprezentant al landului. n mod identic, privitor la atribuiile proprii ale comunei verificarea este numai de legalitate i exclusiv ulterioar emiterii actului, iar referitor la atribuiile delegate localitii controlul mai poate fi i de oportunitate, ct i prealabil emiterii actului, indiferent c delegarea iniial s-a ncredinat de land ori de arondisment. 3.3 Spania Aceast ar constituie o monarhie parlamentar, sub aspectul formei de guvernmnt. Premierul este propus de rege i votat cu majoritatea absolut a congresului deputailor. Guvernul este format din primul ministru, ca preedinte, vicepreedini, minitri i ali membri stabilii prin lege. Administraia public central i local acioneaz conform principiilor de eficacitate, ierarhie, deconcentrare, descentralizare, autonomie i coordonare cu respectarea legii i a sistemului de drept. Statul spaniol exercit atributele eseniale ale suveranitii i realizeaz principalele serviciile publice naionale de interes general (precum aprarea naional, sntatea public, relaiile externe, politica monetar, sistemul judiciar) asigur legislaia civil, penal, comercial, social i de munc. Potrivit Constituiei, statul stabilete cadrul juridic general al comunitilor autonome (regiunile) i al colectivitilor teritoriale locale (provinciile i municipiile) crora le recunoate competena administrativ general n problemele de interes local. Totui statul stabilete i regimul juridic general al organizrii i funcionrii administraiei publice locale, statutul funcionarilor publici locali, procedurile

40

administrative, concesiunile, exproprierile, contractele administrative i rspunderea administrativ. Ca organizare teritorial, Spania cunoate regiunile, provinciile i municipiile (urbane i rurale), la care se adaug arii metropolitane (Barcelona, Valencia). Constituia garanteaz unitatea naiunii ct i dreptul la autonomie pentru diferitele naionaliti sau regiuni, mbinnd criteriul etnic colectiv cu cel etnic teritorial (cazul Cataloniei, rii Bascilor, Galiiei). Toate structurile teritoriale dispun de o autonomie conform intereselor specifice fiecreia, existnd posibilitatea extinderii acesteia. I. Regiunea Regiunea reprezint o comunitate autonom, care dispune de competena legislativ, ce difer de la regiune la regiune, i care este n conformitate cu reglementrile naionale i cele ale propriilor statute ce consacr autonomia comunitilor regionale, inclusiv cu reglementrile proprii adoptate n temeiul acestora. Constituia (art. 148) reglementeaz competena legislativ a regiunilor potrivit regulii per a contrario, prin comparaie i n opoziie cu cea a statului, de unde concluzia c ceea ce nu este expres rezervat puterii legislative centrale poate fi reglementat de regiune n domenii precum dezvoltarea regional i economic, amenajarea teritoriului i urbanismul, lucrri publice de interes regional, ci ferate i rutiere, de acelai interes, etc. Organele regiunilor sunt adunarea legislativ, consiliul regional de guvernare i preedintele comunitii. Adunarea legislativ este aleas, n mod direct pe 4 ani, lucreaz n edine publice, este un organism deliberativ n materie legislativ local ale crei acte sunt controlate de Tribunalul Constituional. Consiliul regional de guvernare este organul executiv ai crui membrii sunt numii de preedintele comunitii i au responsabiliti asemntoare unor minitrii.

41

Preedintele comunitii este ales de adunare i numit de rege, conduce consiliul regional, are statut de prim-ministru i rspunde n faa adunrii. II. Provinciile Acestea dispun de autonomie local iar administraia acestora este realizat de reprezentana local compus din consiliul provinciei, comisia de guvernare, preedintele i vicepreedinii. Consiliul provinciei este organul deliberativ format din deputai provinciali alei de consilierii municipali din rndul lor, care lucreaz n edine publice, avnd atribuii normative, de control, de organizare, financiare i de protecie a intereselor colectivitilor locale. Comisia de guvernare este compus din preedintele acesteia i un numr de deputai numii de el n cadrul su, exercit atribuii delegate de consiliu sau de preedinte, dup caz, asistndu-l pe acesta din urm n exercitarea atribuiilor care i revin. Preedintele este ales de consiliu dintre membrii si, organism care l poate destitui prin moiunea de cenzur. El numete vicepreedinii dintre membrii comisiei de guvernare, care ndeplinesc atribuii delegate de preedinte i l nlocuiesc n caz de absen. Atribuiile proprii ale provinciilor sunt stabilite de legile naionale i de cele regionale, diferind de la o comunitate la alta, dar fiind comune n materia promovrii i dezvoltrii intereselor specifice provinciei, prestarea serviciilor publice la acelai nivel supra municipal, coordonarea serviciilor municipale pentru realizarea integral i eficient a acestora, acord asistena economic, tehnic i juridic a municipiilor rurale. Autonomia regulamentar permite provinciilor, cu respectarea prevederilor legislative naionale i regionale, s-i reglementeze propria organizare a autoritilor reprezentative de conducere, a propriilor servicii publice, s adopte diverse regulamente interne de organizare i funcionare viznd proprii funcionari.

42

Coordonarea serviciilor publice municipale presupune elaborarea anual a planurilor de cooperare n vederea realizrii investiiilor i serviciilor de competen municipal cu consultarea a acestora din urm. Principiul subsidiaritii oblig provincia la sprijin financiar a municipiilor cnd fondurile localitii sunt insuficiente, dublat de subvenii acordate de regiuni sau chiar de stat, dup caz. Atribuiile delegate 18 provinciei trebuie s respecte ca reguli: - n actul de delegare trebuie s se prevad condiiile, coninutul, durata i mijloacele afectate atribuiei transmise; - administraia titular pstreaz dreptul de ndrumare i control asupra administraiei delegate; - delegarea se face numai cu acordul colectivitii teritoriale care preia atribuia. Prin nfiinarea regiunilor provincia a devenit un intermediar ntre regiune i chiar stat, pe de o parte, i administraia municipal, pe de alt parte, ca structur de baz avnd chiar rol coordonator ntre aceste entiti, inclusiv substituirea municipiilor care fiind depite nu-i pot ndeplini corespunztor unele atribuii. n concluzie provincia este o entitate local cu personalitate juridic constituit dintr-o grupare de municipii (comune) sau alte subdiviziuni teritoriale n scopul ndeplinirii unitare ale unor activiti locale sau de stat. III. Administraia municipal Aceast structur dispune de autonomie administrativ local alegndu-i, dup caz, organisme de conducere obligatorii i/sau facultative. Cele obligatorii cuprind consiliul municipal, comisia de guvernare, primarul i adjuncii acestuia. Consiliul municipal este alctuit din consilieri alei n mod direct pe 4 ani i reprezint organul deliberativ al localitii.

18

Liviu Coman Kund, op. cit. p. 124

43

Printre atribuiile proprii enumerm adoptarea bugetului i organizarea serviciilor publice locale, gestiunea domeniului public, adoptarea prelurii atribuiilor delegate de la alte autoriti, precum i, dup caz, alegerea i revocarea primarului, dac legea nu atribuie acest drept n mod direct alegtorilor. Alte atribuii vizeaz ordinea i circulaia public, urbanismul, protecia civil i a mediului nconjurtor, prevenirea i stingerea incendiilor, transporturi publice locale, servicii sociale, salubritatea, colectarea i depozitarea deeurilor. Ca servicii minime proprii i obligatorii de asigurat, prin lege, n mod propriu, exclusiv sau asociativ, enumerm iluminatul public, ntreinerea strzilor, reeaua de canalizare, alimentarea cu ap potabil, colectarea rezidurilor menajere, salubritatea, controlul alimentelor i buturilor. Atribuii delegate de stat, regiune sau provincie sunt ncredinate numai n msura n care ar spori eficacitatea acestora i ar antrena o mai bun participare a cetenilor la ndeplinirea lor, desigur cu respectarea condiiilor legale de delegare. La rndul su, consiliul i poate delega unele atribuii comisiei de guvernare sau primarului. Comisia de guvernare este format din primar i unii consilieri desemnai de el, ca organism executiv care ndeplinete n plen sau individual prin membrii si unele atribuii delegate de consiliu sau primar. Primarul ales, dup caz, de consilieri ori de electoratul local, este executivul local i eful administraiei locale. Are ca atribuii numirea i revocarea adjuncilor si, a membrilor comisiei de guvernare, este ordonator de credite, dispune msurile necesare n caz de calamiti naturale sau catastrofe. Adjuncii primarului exercit atribuii delegate de primar n domeniile economic, urbanism, financiar, circulaie rutier, nlocuindu-l n caz de absen. Organismele facultative 19 sunt constituite la libera apreciere a comunitilor locale i a municipiilor i vizeaz:

19

idem, op. cit. p. 127

44

- comisii de informare alctuite din consilieri locali, ca organisme de lucru ale consiliului, constituite pe probleme i reflectnd configuraia politic a plenului, cu rol de pregtire sau avizare a hotrrilor acestuia; - consiliile sectoriale, prezidate de un consilier local, cu o componen liber stabilit de autoritatea local, cu rol de angrenare a cetenilor i a asociailor locale la rezolvarea propunerilor i sesizrilor adresate executivului local; - echipele municipale de district (subdiviziuni urbane ale marilor orae) ca organisme deconcentrate ale consiliului municipal cu rol n mbuntirea afacerilor oreneti. Consiliile municipale pot ntmpina dificulti n exercitarea atribuiilor proprii motiv pentru care legea permite degravarea lor de respectivele competene prin: - scutirea acestora de obligaiile ce nu le pot ndeplini, conferit, dup caz, de provincii sau regiuni; - sprijinirea prin ajutor acordat de provincii sau regiuni n ndeplinirea serviciilor publice minimale obligatorii. Relaiile dintre toate nivelele organizrii administrative locale i ntre structurile aferente acestora nu au la baz subordonarea. Controlul administrativ general asupra actelor de putere ilegale ale administraiei locale se face ulterior prin atacarea lor n faa tribunalului administrativ, distinct de instanele de drept comun, ceea ce nu conduce la suspendarea de drept a msurii contestate. Autoritatea de control administrativ la nivel regional este un organ special, delegat al guvernului, iar la nivelele provinciei i municipiilor este delegatul guvernamental de la nivel provincial, care reprezint puterea central n teritoriu, exercitnd administraia statului n mod direct n interesul comunitii autonome i n coordonare cu administraia local. Municipiile (oraele i comunele) sunt autonome i au personalitatea juridic deplin.
45

Exercitarea dreptului la autonomie permite provinciilor limitrofe cu trsturi istorice, culturale i economice comune, dar distincte de ale altora, teritoriilor insulare i provinciilor ca entiti s se constituie n comuniti autonome n baza unui referendum popular local, fr ca prin aceasta s aib loc un proces de federalizare a statului i a comunitilor respective. Asemenea comuniti vor putea adopta statute proprii trimise parlamentului spaniol spre legiferare. Datorit acestui regim juridic diversificat, diferit i flexibil s-a recunoscut de jure i n mod oficial autonomia tradiional a unor regiuni precum Catalonia, ara Bascilor i Galiia.

3.4. Marea Britanie


Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord are ca form de guvernmnt monarhia parlamentar (constituional), un executiv puternic, respectiv cabinetul de minitri condus de premier i parlamentul deintor al suveranitii naionale. Primul ministru a evoluat, de-a lungul timpului, de la rangul de ministru delegat de rege pentru a conduce edinele cabinetului n absena monarhului, la persoana pe care monarhul trebuia s o numeasc obligatoriu n fruntea guvernului deoarece reprezenta liderul majoritii parlamentare ctigtoare din Camera Comunelor. Premierul are, printre altele, urmtoarele atribuii: - alctuirea listei cabinetului; - propune monarhului numirea sau revocarea minitrilor; - stabilirea i realizarea direciilor politice ale guvernrii, aprobate de parlament; - controlul asupra majoritii parlamentare din camer. Executivul britanic exercit o legislaie delegat de parlament care trebuie s respecte limitele mputernicirii conferite precum i procedurile prestabilite de ea, fr a putea depi sau nclca puterile ncredinate n acest mod.
46

Sistemul executiv britanic este unitar, prin existena unui singur rnd de organe centrale n cadrul crora ministerele (departamente) pot avea funcii majore n cazul unor interese naionale generale de prim ordin (sntate, interne, aprare, externe) ori funcii minore, mai reduse ca importan naional (art, vam, informaii, etc.). n teritoriu aparatul administrativ local acioneaz, mai degrab, ca agent guvernamental, dei unele zone se bucur de un anumit grad de independen regional care nu conduce, totui, la o structur de tip federal a statului. Structura teritorial a Marii Britanii ine de tradiia istoric a principalelor sale regiuni istorice, Anglia, ara Galilor, Scoia i Irlanda de Nord, n cadrul crora difer att modul de organizare administrativ-teritorial, ct i gradul de autonomie a comunitilor locale, reflectate n particularitile reglementrilor juridice din domeniu. Marea Britanie nu are o Constituie unitar, sistematizat i integral scris n care s fie prevzut i garantat autonomia local sau descentralizarea, aa cum ntlnim n cazul noilor constituii sau a celor revizuite din cadrul statelor europene continentale, mai ales n cadrul legilor fundamentale adoptate n ultima perioad, din care cauz se impun unele constatri 20 . n primul rnd, parlamentul britanic stabilete sau modific, oricnd i fr nici o ngrdire constituional, raporturile dintre puterea central i cea din teritoriu, recunoscnd existena unei guvernri locale, echivalentul european al autonomiei, consacrate legal, concomitent cu dreptul de control al statului, prin intermediul administraiei i a justiiei, asupra actelor autoritilor locale. n al doilea rnd, nu exist o reglementare de principiu care s atribuie autoritilor locale o competen general, cadru, n problemele de interes local ale comunitii ci numai mputerniciri special conferite acestora pe domenii de activitate n baza legii scrise sau a cutumei (obiceiului) locale, ori chiar a unor reglementri

20

Liviu Coman Kund, op. cit.

47

proprii locale n probleme de strict interes local neprevzute n coninutul legilor, dar recunoscute de puterea central. n al treilea arnd, guvernul acioneaz n raporturile sale cu administraia local, numai n limitele puterilor (atribuiilor) conferite de parlament prin lege oricnd modificabil de ctre legislativ. n al patrulea rnd, depirea competenei ncredinate de parlament executivului central sau celui local (ultra vires) este sancionat, printre altele , cu nevalabilitatea actului juridic administrativ emis n acest fel. n sfrit, cu toate aceste limitri legislative i chiar n condiiile absenei unor prevederi constituionale n materie, totui n Marea Britanie exist o real, profund i original autoguvernare local similar autonomiei locale continentale n rezolvarea problemelor de interes local de ctre autoritile locale comunitile respective. I. Organizarea autoritilor locale A. Anglia Anglia cunoate ca subdiviziuni: - comitatele (inuturi sau departamente), la care se adaug Londra (format din 32 de burguri i City); - districtele, ca entiti intermediare, la cere se adaug districtele metropolitane (marile orae care cunosc subdiviziuni municipale, sectoare, secii, etc.); - parohiile, ca entiti de baz ale comunitilor locale. Anglia nu cunoate nici regiunile administrative i nici autoriti regionale, dar din anul 1997 s-au creat agenii regionale de dezvoltare care nu sunt autoriti decizionale. n privina celorlalte trei regiuni istorice ele se constituie n comuniti regionale care cunosc doar o singur subdiviziune administrativ-teritorial (circumscripii sau districte), au adunri legislative proprii, alese pe un mandat determinat, precum i un executiv propriu condus de un premier.
48

B. C.

ara Galilor are o Adunare Naional Galez, un comitet executiv Scoia are Parlamentul scoian, un executiv propriu condus de primul

prezidat de Leader. ministru, avnd un grad ridicat de autonomie administrativ, dispunnd de departamente proprii pentru sntate, agricultur, pescuit, etc. D. Irlanda de Nord are o adunare semiautonom, un comitet executiv i un prim ministru. Irlanda de Nord, dei are propriul Senat i Camer a Comunelor, propriul Cabinet i un Guvernator general, are i proprii si reprezentani n parlamentul britanic. Ultimele dou regiuni cunosc un regim de autoguvernare regional recunoscndu-lise statutul de comuniti autonome, dei toate trei sunt, n egal msur, i comuniti regionale, ceea ce nu este i cazul Angliei. Totui gradul diferit de independen regional nu conduce, n cazul Marii Britanii, la o structur de tip federal. Toate colectivitile locale, indiferent de existena sau nu a mai multor nivele de subdiviziuni administrativ-teritoriale, i aleg consiliile locale n mod diferit pe un mandat de 3 ani, cu rennoirea anual a unei treimi din consilieri, organisme care, n plenul lor, hotrsc asupra bugetului local i a taxelor locale n acord cu legislaia naional. Consiliile i pot delega unele atribuii unor comitete sau comisii, ce reflect componena politic a consiliului sau unui funcionar public desemnat de ele. Comitetele sau comisiile funcioneaz ntre edinele plenului pregtind lucrrile i proiectele acestuia. Consilierii locali nu au funcii n executivul local, iar funcionarii locali nu pot desfura activiti politice i nici s candideze pentru consiliu, fiind executanii deciziilor adoptate de plenul organului colegial. Nu exist funcia de primar, ci alte funcii ca:

49

- mayor, persoana aleas dintre consilieri care prezideaz edinele consiliului, reprezentndu-l n exterior, ales pe termen de 1 an cu posibilitatea de a fi reales; - leader cel care prezideaz comisia de politic general local; - preedinii (chairmen sau chais) care prezideaz celelalte comisii; - eful executivului local (chief executive) este un funcionar public retribuit ajutat de efii de servicii, cu care formeaz echipa administrativ avnd atribuii paralele sau suprapuse competenei comisiilor de profil. Dei nu exist o autoritate guvernamental care s reprezinte statul n teritoriu, de genul prefectului cunoscut n Frana, Italia, Romnia, etc., totui la nivel central avem cte un secretar de stat responsabil cu relaiile dintre guvernul britanic cu regiunile respective, Scoia, ara Galilor i Irlanda de Nord, iar departamentele sau ministerele centrale britanice supravegheaz, pe domeniul lor, activitile autoritilor similare din regiuni, exercitnd i un control financiar. II. Repartizarea atribuiilor ntre autoritile locale A. Anglia Distingem urmtoarele structuri: - consiliile de comitat au atribuii viznd ordinea public, servicii sociale, educaia, drumurile, transporturile, protecia consumatorilor, prevenirea i stingerea incendiilor, prelucrarea i depozitarea deeurilor; - consiliile de district au atribuii n materia fondului locativ, regimul construciilor, protecia sanitar i a mediului, igien public i salubritate, colectarea deeurilor; - atribuiile comune celor dou categorii vizeaz urbanismul, gestiunea muzeelor i parcurilor, organizarea activitilor recreative, etc.; - consiliile de parohii rspund de lotizarea terenurilor, construcii publice, amenajarea i ntreinerea parcurilor, zonelor verzi, bazelor sportive, drumurilor, trotoarelor, parcrilor, iluminatului public, cimitirelor, etc.
50

B. ara Galilor Adunarea Naional reglementeaz ulterior (secundum legem) parlamentului britanic n domenii expres ncredinate precum sntate, educaie, formare profesional, prelund de la Secretariatul de stat britanic pentru ara Galilor atribuii viznd telecomunicaiile, finanele publice, ordinea public, justiia i penitenciarele. Consiliile de circumscripii au atribuii viznd dezvoltarea economic local, agricultur, silvicultur, pescuit, drumuri, transporturi, urbanism, protecia consumatorului, servicii sociale, cultur, art, sport, prevenirea i stingerea incendiilor, colectarea i procesarea deeurilor. C. Scoia Parlamentul poate reglementa n mod propriu (primar), ct i n baza legilor naionale n domenii similare Adunrii Galeze, dar avnd i competena de a majora sau micora, cu anumite procente, impozitele regiunii. Comisiile de circumscripie au atribuii asemntoare cu cele din ara Galilor. D. Irlanda de Nord Adunarea semiautonom reglementeaz, att n mod propriu, ct i n baza legii britanice, n domenii ca justiia, administraia local, sntate, educaie, cultur, patrimoniu local i fond locativ. Secretarul de stat britanic pentru Irlanda de Nord poate suspenda activitatea Adunrii, dup caz, i are atribuii proprii privind telecomunicaiile, finanele publice, politica de securitate, ordinea public, justiia penal, penitenciare. Consiliile de district au pierdut treptat atribuiile proprii preluate de consilii de circumscripie ca autoriti ale puterii centrale ncepnd cu anul 1973 n domenii ca urbanism, fond locativ, drumuri principale, asisten sanitar i social, educaie, etc. Rolul autoritilor locale n exercitarea unor atribuii difer, n care sens avem: - rol de reglementare, de exemplu n materia controlului sanitar;
51

- rol de reglementare i stimulare a organismelor locale i private, n domenii ca dezvoltarea economic, urbanismul, etc.; - rol de prestator de servicii publice i de monopol asupra acestora n materii precum, salubritatea, colectarea deeurilor, etc. Oricum, guvernul central dorete ncetarea statutului autoritilor locale de furnizoare directe de servicii publice care s fie transferate unor corporaii publice de genul ntreprinderilor, societilor comerciale, deci societi concureniale care ndeplinesc sarcini publice economice, sociale, etc., administrnd intreprinderi, bunuri, fonduri sau unor corpuri ce se autoguverneaz, cum ar fi de exemplu, n domeniul ordinii publice locale, preluate de la agentul teritorial al guvernului. III. Relaiile ntre autoritile locale i controlul celor centrale Anglia Toate consiliile, indiferent de nivel, au statute egale, fr relaii de subordonare sau control ntre ele, fiind autonome pe linia competenelor exclusive, iar pentru cele paralele sau comune ori concurente (ca, de exemplu, domeniu urbanismului) au obligaia s se pun de acord acionnd mpreun. n ara Galilor i Scoia, Adunarea Naional i respectiv, Parlamentul, exercit controlul de legalitate i cel financiar asupra consiliilor locale fr ca acestea s le fie subordonate. n Irlanda de Nord cvasiinexistena atribuiilor proprii ale consiliilor de district, conduce la inexistena oricror raporturi cu Adunarea semiautonom. Controlul este exercitat n mod diferit de ctre puterea central asupra structurilor locale. a) n cazul secretariatelor de stat create pe anumite domenii guvernul verific, n Anglia, sectoare precum mediul, transporturile, iar n cazul celorlalte regiuni se exercit un control similar.

52

n cazul Irlandei de Nord, secretariatul de stat anume creat controleaz circumscripiile administrative nfiinate de puterea central n teritoriu pe anumite sectoare de activitate. b) Minitrii i funcionarii publici centrali, din celelalte sectoare controleaz colectivitile locale numai n baza unor mputerniciri legale exprese exercitnd, dup caz, sectorial, mai multe forme de verificare dup cum urmeaz: - controlul prealabil (anterior), prin autorizarea prealabil a actelor emise de autoritatea local pe anumite domenii expres prevzute, de exemplu, n materie de mprumuturi publice; - controlul ulterior activitii verificate, n urma sesizrii autoritilor centrale de ceteni vtmai prin actele organelor locale cnd un inspector desemnat ancheteaz i se pronun n caz n cadrul unei proceduri cvasijurisdicionale; - controlul prin stabilirea limitelor de aciune a autoritii locale mputernicite n acest sens de ctre secretariatul de stat competent, de exemplu n materia impozitelor i taxelor locale. n general, autoritile locale acioneaz independent att n exercitarea atribuiilor proprii sau ncredinate (transferate) ori recunoscute de puterea central, fr acordul sau avizul prealabil al autoritilor naionale. Autoritile locale au libertatea de a ncheia contracte, iar controlul financiar asupra cheltuielilor este exercitat de ntregul consiliu, apoi de comisia (comitetul) pentru finane din cadrul acestuia mpreun cu un trezorier, dar i de ctre un agent al guvernului central (District auditor) care examineaz toate conturile. Rezult c departamentele executive centrale exercit o supraveghere continu administrativ n materia legalitii actelor organelor locale, indiferent de natura public (de autoritate) sau privat (contractual) a acestora, i, mai ales, cu precdere n domeniul managementului financiar. Justiia britanic de drept comun soluioneaz, potrivit principiilor generale de drept civil, conflictele dintre particulari i autoriti, generate de actele ilegale ale organelor locale, ori conflictele dintre autoritile locale i cele centrale privind
53

deciziile guvernamentale ilegale, ori de cte ori se invoc depirea competenelor proprii (ultravires) sau a celor delegate, ncredinate organelor locale. Practic n Marea Britanie nu exist, pe deplin format ca i n Europa continental, un drept administrativ naional unitar i nici un sistem de tribunale administrative anume specializate n litigiile purtate de particulari cu executivul local sau central, pentru actele i faptele de autoritate cu caracter vtmtor sau ilicit. 3.5. Italia Guvernul este condus de un preedinte al Consiliului de Minitri, iar n structura sa intr minitri. Premierul ndrum politica general a executivului i rspunde de realizarea ei, coordonnd activitatea minitrilor. n privina organizrii teritoriale subdiviziunile sunt regiunile, provinciile, i comunele. Regiunile posed autonomie financiar i au anumite puteri legislative, putnd dezvolta o legislaie paralel cu cea central, dar n acord cu ea. Consiliul regional este organul de conducere al regiunii, cu atribuii legislative locale i cu drept de iniiativ parlamentar. Consiliul administrativ este organul executiv. Preedintele consiliului este conductorul autoritii, promulg legile (locale) i actele consiliului. Comisarul guvernului asigur realizarea funciilor administrative ale statului, coordonndu-le n teritoriu cu funciile regiunii. Provinciile i comunele sunt colectiviti autonome n limitele fixate de legislaie, prefectul funcionnd la nivelul provinciei sub autoritatea ministerului de interne. Constituia italian (1948) proclam principiile autonomiei administrative locale i maxima descentralizare a serviciilor publice puse la dispoziie de ctre stat. Toate autoritile locale, consilii regionale, provinciale, municipale, ca i primarii, sunt alese direct pentru un mandat, supuse controlului guvernamental prin comisari (pentru regiuni) i prefeci (pentru provincii) existnd posibilitate
54

dizolvrii organelor reprezentative locale de ctre guvern dac svresc acte contrare Constituiei sau legilor n vigoare. Pe lng autoritile locale, sistemul administraiei descentralizate cuprinde i servicii publice (organizate de stat, regiuni, provincii i municipaliti), ca persoane juridice supuse dreptului public cu diferite grade de independen i putere de autoguvernare. Mai exist i societi autonome care intr parial sub regimul de drept public i mai mult sub cel privat, care acioneaz n domenii economice precum construcii, agricultur, transport rutier, etc. 3.6. Alte state europene Portugalia Portugalia are un regim semiprezidenial n care eful statului este ales prin vot popular. Acesta desemneaz pe eful guvernului. Guvernul este competent s emit decrete legi n domenii nerezervate parlamentului. Potugalia, conform Constituiei sale (art.6/1), este un stat unitar, a crui structur respect principiile de autonomie, a guvernrii locale i de descentralizare democratic a administraiei publice. Autoritile locale sunt comunele, municipalitile i regiunile administrative supuse supravegherii puterii executive centrale. Grecia Grecia este o republic parlamentar avnd n frunte un preedinte cu atribuii limitate. Guvernul este desemnat, prin votul de ncredere a legislativului care-1 poate demite prin moiunea de cenzur. Constituia distinge ntre administraia de stat condus la nivel central de minitrii de resort, iar la nivel regional de prefeci, avnd o competen general dublat de organele speciale ale ministerelor n teritoriu. Guvernarea local este exercitat de orae i municipaliti aflate sub regim de drept public care nu pot emite legi.

55

Autoritile locale sunt supravegheate de stat care controleaz modul n care msurile locale sunt n acord cu legea. Mai exist i administraia autonom special, de regul structuri corporatiste, sub autoritatea dreptului public (colegiile de nvmnt superior) sau privat (nterprinderi publice). Luxemburg Diviziunile teritoriale includ 3 arondismente administrative, 12 cantoane i 126 de municipaliti. Autoritile centrale i minitrii care le conduc supravegheaz administrarea serviciilor publice asistai de departamentele ministeriale i de serviciile generale care aparin statului i sunt deconcentrate n teritoriu sub conducerea departamentelor ministeriale de resort ocupnd o poziie distinct de administraia local. Municipalitile au un grad ridicat de autoguvernare. Coorporaiile publice sunt independente de stat i de municipaliti i sunt organizate pentru managementul unor treburi publice legate de asigurare social i asocierea profesional. Ele sunt strict supravegheate de autoritile centrale care exercit fa de ele o adevrat tutel administrativ. Belgia Regatul belgian are o structur compus descentralizat de tip federativ. Nivele de organizare sunt compuse din federaie, comuniti i regiuni toate trei egale n drepturi dar n domenii diferite. Nivelul inferior este ocupat de provincii care acioneaz n cadrul comunitilor federale, comunitare i regionale, fiind subordonate tuturor autoritilor superioare. La baza structurii administrative stau comunele, finanate i controlate de regiuni, subordonate autoritilor superioare n raport cu competenele lor.

56

Problemele care intr exclusiv n grija municipalitilor i provinciilor trebuie reglementate exclusiv de consiliile acestora n acord cu principiile constituionale. Olanda Puterea executiv aparine reginei i cabinetului. Premierul i minitrii sunt numii i revocai prin decret regal. Structura administraiei olandeze are n vedere caracterul unitar al statului i descentralizarea executivului local. Autoritile publice sunt constituite n trei nivele, administraia de stat, cea a provinciilor, precum i cea municipal. Consiliul de minitri este format din premier, care prezideaz edinele, i minitri. Fa de executiv opereaz principiul responsabilitii colective, dar fiecare ministru rspunde i personal n faa parlamentului. Autoritile provinciale i municipale sunt subiect al supravegherii statului, iar un comisar regal supravegheaz, la nivelul provinciei, modul de aplicare a directivelor emise de guvern. Autoritile locale se bucur de o mare autonomie i treptat li se atribuie noi i sporite responsabiliti, experimentate la acest nivel i care contribuie, astfel, la dezvoltarea dreptului administrativ. Adunrile provinciale i consiliile municipale sunt alese pe patru ani, iar primarii sunt numii prin decret regal. Tot prin acest act pot fi anulate deciziile organelor locale contrare legii. La nivel local i provincial anumite impozite revin acestor autoriti. Danemarca Puterea executiv aparine regelui care o exercit cu minitrii, numii i revocai de monarh, inclusiv premierul.
57

Suveranul prezideaz edinele cabinetului, convocnd i edina restrns a acestuia n care se pot lua hotrri care dac nu sunt acceptate de monarh pot fi retrimise plenului consiliului de minitri. Minitrii conduc propriile departamente i sunt responsabili pentru aciunile lor. Au fost create comitete i comisii de coordonare ministerial i interministerial necesare integrrii comunitare europene odat cu intrarea rii n Uniunea European (1972). Conducerea local este exercitat de municipaliti i districte conduse de consilii municipale i adunri districtuale constituind corpuri reprezentative alese de localnici, conduse de un primar sau preedinte alei de ei. Irlanda Republica irlandez are administraia structurat central i local. Puterea executiv central revine ministerelor care rspund n faa parlamentului, structura guvernului i a acestora purtnd influena britanic din timpul uniunii cu Anglia. Elementele autonomiei i democraiei ocup un loc mai puin important dect n ara vecin. n acest sens titularul postului de manager de inut, care dei rspunde n faa consiliului municipal ales, are puteri specifice executive conferite prin statut. Corpurile independente sau sponsorizate de stat au preluat o bun parte din sarcinile administrative locale n baza unui act al parlamentului sau ordin ministerial. Acestea sunt investite cu puteri i ndatoriri specifice fiind supravegheate de ministere, dar pot lua i forma unor intreprinderi supuse dreptului privat.

58

Capitolul IV. Aplicarea principiului legalitii n activitatea administrativ n unele ari europene

4.1. Aspecte generale


Statul de drept reprezint puterea public guvernat de propriile legi precum i de reglementrile sau acordurile internaionale la care acel stat este parte. Statul de drept democratic este guvernat de legi care se legitimeaz prin voina reprezentanilor naiunii alei n mod liber, caracterizat prin separaia puterilor n stat, pluralismul politic, o gam larg de drepturi, liberti i inviolabiliti recunoscute cetenilor si, precum i garantarea real a acestora pe fondul unui control riguros a respectrii lor n caz de nclcare, inclusiv din partea autoritilor menite a le apra. ntr-un stat de drept autoritile acioneaz numai n limita competenelor legale atribuite, orice aciune - act sau fapt juridic sau nejuridic - svrit n afara cadrului legal este nevalabil, ilicit i, n consecin, dac mai i ncalc drepturi ori interese legitime personale sau publice, antreneaz rspunderea juridic, sub diferite forme, din partea celor vinovai. O caracteristic esenial a statului de drept este aciunea principiului legalitii n conformitate cu care toate subiectele de drept, persoane fizice sau juridice, ceteni sau strini, particulari sau oficiali, autoriti sau organizaii neguvernamentale trebuie s respecte n relaiile lor legea, precum i toate celelalte acte juridice i msuri ntemeiate pe lege aplicabile raporturilor sociale in care se afla. Desigur, n orice stat democratic, legalitatea este nu numai o simpla ndatorire, e drept fundamental sau constituional, dar i un principiu fundamental de drept care se regsete la baza tuturor reglementarilor n vigoare, a tuturor normelor ce trebuie respectate, aceast ndatorire revenind, n mod egal, tuturor. Necesitatea respectrii dreptului ntr-un stat democratic este att o cerin obiectiv ct i una subiectiv21 .

21

I. Ceterchi, M. Luburici "Teoria general a statului i dreptului", Tipografia Universalitii, Bucureti, 1983, p.42;

59

Sub aspect obiectiv necesitatea respectrii dreptului apare ca o cerin general sau colectiv din moment ce legea promoveaz interesul general, comun tuturor sau marii majoriti a populaiei. Sub aspect subiectiv necesitatea respectrii dreptului se manifest la nivel individual, prin recunoaterea propriilor interese consacrate n reglementare ceea ce cointereseaz persoana n sensul beneficiului proteciei de care dispune n acest sens cnd drepturile sau interesele sale sunt nclcate. De aceea orice nclcare a legii trebuie vzut nu numai ca o simpl abatere de la interesul general, dar i ca o lezare, n ultim instan, i a interesului personal reflectat n interesul comun. Legalitatea are anumite cerine fundamentale22 care constau n : ierarhia actelor normative, n frunte cu Constituia avnd for juridic suprem, continund cu legile avnd o for superioar tuturor celorlalte reglementri i terminnd cu ultimul act individual de realizare a dreptului, ntemeiat pe lege i aplicabil unui subiect determinat; unitatea i unicitatea legii, vizeaz aplicarea ei uniform pe ntreg teritoriul arii i n acelai mod absolut egal tuturor celor aflai n aceeai situaie juridic, respectiv tratamentul juridic unitar al acestora, nediscriminatoriu; legalitatea i oportunitatea presupun o aplicare a legii, difereniat n cadrul permis de ea, n funcie de locul, timpul, persoana sau situaia vizat, adic actualitatea msurii luate care corespunde cel mai bine condiiilor concrete date n procesul de individualizare a aplicrii legii, astfel c orice msur dispus de autoriti s fie att legal ct i oportun; respectarea drepturilor i libertilor ceteneti, a inviolabilitilor consacrate i garantate, astfel nct orice nclcare a lor, inclusiv din partea autoritilor, s fie sancionat prin mijloace juridice eficiente care in de exercitarea dreptului de petiionare, accesul liber la justiie, garanii procedurale i procesuale ferme n vederea restabilirii legalitii nclcate; disciplina de stat sau de serviciu care impune, n special, funcionarilor publici ai administraiei, regulamentelor i aplicarea, alturi de lege, cu a tuturor legal, dispoziiilor ierarhice caracter

22

Tratat de teoria general a dreptului, Ed. Didactic i Pedagogic. Bucureti, 1967, p.439

60

receptivitatea fa de solicitrile adresate, soluionarea la timp i n mod corespunztor a acestora, n condiii de transparen, cu minimum de formaliti, eliminnd birocraia i procedurile inutile. n cazul administraiei publice principiul legalitii acioneaz deplin att asupra activitii juridice a acesteia ct i asupra celei lipsite de asemenea efecte. n acest sens este de remarcat faptul c: autoritile publice sunt nfiinate, organizate i funcioneaz n temeiul legii, fie n mod direct, nemijlocit, fie n mod indirect; atribuiile acestor organe se stabilesc tot n temeiul legii care le circumscrie sfera de competen n care acioneaz; actele i, n general, msurile dispuse sunt prevzute tot de lege. Edificarea statului de drept democratic a nsemnat att egalitatea real a indivizilor n faa legii, dar i protecia legal a drepturilor lor, ca msur de garanie juridic oferit de jurisdicii investite cu atribuia de soluionare a nclcrii acestor drepturi, inclusiv instane judectoreti specializate. De la statul de tip arbitru, deasupra conflictelor cu rol mediator, pentru nceputurile democraiei moderne, la statul i, n special, la administraia sa supus supremaiei Constituiei i superioritii legii, dar i obligativitii executrii hotrrii judectoreti care l determin s restabileasc legalitatea i drepturile nclcate, s-a derulat o evoluie progresiv unanim acceptat de statele europene dincolo de evoluiile naionale istorice proprii i fireti 23 . 4.2. Frana n aceast ar sistemul de drept administrativ puternic centralizat prin competena autoritilor guvernamentale i caracterul unitar al statului este marcat de principiul legalitii, executivul trebuind s acioneze conform legii sau dreptului, respectiv Constituiei, tratatelor, regulamentelor, etc. Desigur, datorit caracterului semiprezidenial al formei de guvernmnt, competenele normative centrale, i implicit, aciunea principiului legalitii se manifest i, respectiv, se exercit n mod diferit.

23

I.Alexandru, op. cit. p.134

61

ntr-adevr, parlamentul, conform Constituiei, are o putere legislativ limitat (art.34) i riguros delimitat fa de executiv, acesta din urm avnd o larg sfer de atribuii normative, precum eful statului prin decrete, iar executivul prin regulamente i chiar competene legislative prin intermediul ordonanelor guvernamentale. Totui puterile discreionare de care dispune executivul sunt implicit limitate de principiile fundamentale de drept reieite din Constituie i din tratatele internaionale, -iar dreptul cutumiar nu are nici un rol important n acest sens-, tratate care au rol prioritar fa de legislaia naional (art.55). n sfrit administraia trebuie s respecte dreptul comunitar al Uniunii Europene, cu efectele directe i superioare fa de dreptul intern. Asigurarea legalitii actelor administrative se realizeaz procedural prin recursul pentru exces de putere n cadrul cruia cererile, reclamaiile, sesizrile, etc., se pot baza pe deficienele formale sau procedurale, alte nclcri ale legii, abuz de putere discreionar i chiar lipsa de competen. Sub aspect instituional, garania legalitii n administraie este asigurat jurisdicional prin tribunalele administrative n frunte cu Consiliul de Stat, care a avut, de-a lungul timpului, un rol decisiv n limitarea puterilor executivului n raporturile sale cu ceteanul i n subordonarea sa fa de Constituie i legi. 4.3. Italia Principiul legalitii este unanim acceptat ca regul de baz ce guverneaz funciile administraiei, dei interpretrile sunt numeroase n acest sens pornind de la textul constituional (art.97/1) conform cruia instituiile publice sunt organizate corespunztor prin actele emise de parlament pentru a asigura funcionarea corect i imparialitatea administraiei." n primul rnd, acest principiu impune executivului regiunii i provinciei ndatorirea de a se supune att legii ct i principiilor generale de drept. n al doilea rnd, totui, administraia poate s se abat de la prevederile viznd libertatea sau proprietatea ceteanului, dar numai atunci cnd are prin lege,

62

asemenea posibilitate consacrat expres, cum ar fi, de exemplu, strile de necesitate, de urgen, de asediu, etc. 4.4. Grecia Constituia caracterizeaz statul ca fiind constituional, motiv pentru care i administraia este condus de acelai principiu al legalitii care nseamn subordonarea att fa de lege ct i fa de ordonanele executivului. Mai mult, nsui eful statului, preedintele, care este i ef al executivului, dispune numai de autoritatea conferit de Constituie i de legi. Totui activitatea administraiei greceti este guvernat nu numai de principiile exprese ale legilor ci, i de cele generale nescrise ale dreptului, rezultnd tacit din reglementri sau desprinse din ele. Procedura de atacare a deciziilor administrative este inspirat din legislaia francez, pentru cazurile de exces de putere constnd n nclcarea legii, lipsa de competen, vicii de form sau procedurale, abuz de autoritate, etc. 4.5. Portugalia Constituia din 1974 a consacrat prin principiul legalitii n urma evoluiei politice radicale post dictatoriale, utiliznd sintagma de legalitate democratic creat ca un compromis ntre conceptele de legalitate socialist" specific Europei de est socialiste, n acea epoc, i cel de stat constituional" utilizat n occidentul european. Ulterior, revizuirea din anul 1982 a legii fundamentale a introdus sintagma de stat constituional democratic. Desigur, ntreaga administraie public n frunte cu guvernul se subordoneaz legii scrise, dar spre deosebire de legislaia i sistemul juridic al altor state europene, executivul are o competen legislativ proprie, distinct de cea a parlamentului, exercitat prin reglementri de natur primar iar nu derivat din lege. Totui intervenia administrativ asupra domeniului drepturilor fundamentale sau care ar putea afecta aceste drepturi cere, ns, legitimare printr-un act parlamentar.
63

4.6 Spania Constituia din 1978 instituie forma de guvernmnt specific monarhiei parlamentare n cadrul unui stat constituional social - democratic ca regim politic. n definirea acestei forme de guvernare autoritile publice sunt supuse Constituiei i sistemului juridic general. Elementele definitorii ale statului constituional rezid n principiile legalitii, ierarhiei normelor legale, caracterului public al regulilor juridice, neretroactivitatea sanciunilor, certitudinea (stabilitatea) legal sau juridic, responsabilitatea i vetoul asupra aciunii arbitrare a autoritilor publice (art.9 din Constituie). Dei guvernul exercit, n principal, funcia de baz executiv, tolui are i puterea de a emite reglementri, atribute care trebuie s le exercite conform Constituiei i legilor (art.97). Restricionrile aduse de executiv drepturilor i libertilor ceteneti au, totui, nevoie de cerina legii scrise. 4.7. Luxemburg i Belgia Marele Duce exercit, potrivit Constituiei (art.33), puterea executiv constnd n emiterea actelor de aplicare a legilor, respectiv a decretelor i ordonanelor, care n nici un caz, nu pot fi folosite la rectificarea (modificarea) legilor sau pentru mpiedicarea executrii lor. Principiile generale de drept constrng administraia la executarea legii n care sens, de exemplu, sunt consacrate principiul audierii, cel al tratrii egale n materia impozitrii publice sau al accesului la beneficiile publice. Principiile administraiei franceze influeneaz puternic legislaia luxemburghez, chiar sub aspectul erorilor i abuzurilor din activitatea executiv. n Belgia administraia public este supus legii n sensul c ea trebuie s asigure aplicarea acesteia avnd puterile conferite de lege. Dar, principiul legalitii determin ca aciunile executive s fie legale i n msura n care sunt n acord i cu deciziile autoritilor superioare, conform ierarhiei juridice a normelor de drept determinat de fora lor juridic sub aspectul efectelor produse. Dei Constituia nu instituie un regim juridic privind controlul constituionalitii legilor, organismele judiciare neavnd puterea s decid n acest
64

sens iar actul emis de parlament nu are o sanciune n caz de neconstituionalitate, totui Curile, conform legii fundamentale (art. 107) sunt obligate s resping reglementri ale provinciilor i municipalitilor contrare legii. Mai mult, orice persoan interesat poate cere Consiliului de Stat revocarea deciziilor administrative neconforme cu legea. Pe de alt parte principiul legalitii presupune regula potrivit creia nici o autoritate administrativ nu poate adopta prevederi contrare reglementrilor generale proprii, neputnd deroga prin acte individuale de la propriile norme. 4.8. Germania Constituia (art.20/3) oblig executivul s-i exercite atribuiile n acord cu legea fundamental i celelalte legi, dar n condiiile respectrii drepturilor fundamentale. De aici constituionalizarea principiului legalitii activitii executive sub aspectul primatului statutului i cerina respectrii legii ca act emis de parlament n domeniul respectiv de aciune administrativ. Primatul legii, ca act emis de parlament, asigur superioritatea acestei surse originare asupra altor surse secundare i derivate de reglementare, de genul ordonanelor, altor acte administrative, acestea din urm trebuind s fie conforme cu primele. Probleme deosebite, privind reglementrile administrative, n cazul n care se bazeaz pe lege, nu se ridic n practica executiv. Totui se pune problema n ce domenii rezervate legislativului are acesta o competen exclusiv i n ce msur domeniile nerezervate parlamentului pot reveni competenei normative a executivului? Soluia aleas de Constituia german (art.80/1), diferit de cea a legislativului francez, este deosebit de restrictiv n sensul c ordonanele executivului trebuie s se bazeze numai pe autoritatea statuar clar definit, administraia neputnd aciona prin reglementri proprii n lipsa unui act normativ parlamentar care o mputernicete n acest sens. n cazul administraiei serviciilor publice s-a pus n mod similar problema bazei legale a prestaiilor acestora n raport cu drepturile ceteneti exercitate sau beneficiare ale acestor servicii, mai ales n cazul deciziei arbitrare de refuzare a
65

acestora, n sensul determinrii gradului de detaliere a reglementrii parlamentare fa de aplicarea administrativ normativ sau individual. Curtea Constituional Federal a apreciat, n acest sens, c nevoia de legislaie primar i natura actului legislativ sunt impuse de importana problemei n cauz pentru indivizi, n care sens cu ct drepturile fundamentale sunt mai ameninate sau cu ct msurile ce urmeaz a fi emise produc efecte mai mari asupra lor cu att mai precis i mai restrictiv trebuie s fie autorizarea actului emis de parlament. n privina constrngerilor impuse administraiei privind msurile sale legale acestea sunt impuse de principiile generale ale dreptului ct i de materia drepturilor i libertile fundamentale care limiteaz explicit i implicit, libertatea de aciune executiv (art.1/3 din Constituie) att n sfera dreptului public ct i n cea a dreptului privat. Actul procedurilor administrative (seciunea 35) face distincie ntre actele administrative, ca decizii individuale, i ordonane, ca reglementri. Un act administrativ pentru a fi pe deplin legal trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: emiterea actului s se realizeze de autoritatea executiv competent; actul s fie emis n conform procedurii legale instituite; actul s fie emis n forma cerut de lege; actul s corespund prin coninutul su prevederilor legale(neavnd nici un defect de substan). Dac una din aceste cerine nu este ndeplinit actul administrativ este ilegal datorit aplicrii improprii a regulilor legale existente (Decizia 13,28(31) a Curii Constituionale Federale)24 . 4.9. Danemarca i Olanda n Danemarca principiul legalitii acioneaz n administraia public ca i n dreptul german n sensul c executivul dispune msuri numai n temeiul i n cadrul legii elaborate de parlament, acesta dispunnd numai de puterile aprobate de legislativ.

24

I.Alxandru, op.cit.p.139

66

ntr-adevr, n acest sens guvernul nu are nici o autoritate (competen) independent ci este obligat s acioneze numai secundar, ulterior legii. Pe de alt parte, executivul este restricionat n aciunile sale i de principiile neenunate expres dar aplicabile sau pertinente aparinnd legii i, n general, dreptului. Mai mult, msurile administrative care pot afecta libertatea individului sau proprietatea trebuie s se ntemeieze tot pe lege. Legislaia administrativ este emis numai n temeiul legii adoptate de parlament, executivul neavnd o competen sau autoritate proprie n acest sens. Mai mult, chiar i legiferarea delegat guvernului de ctre parlament se face tot n temeiul unei legi exprese de abilitare-cum ar fi, de exemplu, materia taxelor (art.43 din Constituie). Legislaia administrativ ct i actele individuale emise n baza ei pot fi contestate n justiie n condiii i temeiuri similare. Curtea sesizat examineaz dac exist deficiene definite ca i n dreptul francez precum violarea (nclcarea legii, lipsa competenei autoritii), compunerea defectuoas a organului implicat, vicii procedurale, vicii formale ale actului, cazuri de deturnare de putere, etc. n Olanda ca i n Germenia principiul legalitii administraiei este recunoscut. Desigur, exist n acest sens, primatul legii scrise, promulgate de Coroan i de Adunarea General, care se impune n fa de orice alt surs derivat de drept. Principiul constituional al separaiei puterilor i distincia funciilor fundamentale ale acestora, realizate conform Constituiei, oblig administraia s acioneze numai n temeiul legii scrise, iar drepturile i libertile ceteneti pot fi limitate administrativ numai n baza acesteia. Emiterea reglementrilor administrative se face numai n temeiul i n vederea aplicrii legii scrise. Primatul legii scrise este afectat, conform Constituiei (art.94), de tratatele internaionale la care Olanda este parte, n cazul n care legislaia nu se pune n acord cu prevederile din tratate i din decizii ale organizaiilor internaionale.

67

4.10. Anglia i Irlanda n Marea Britanie restrngerile legale aduse administraiei se bazeaz pe cele dou principii constituionale fundamentale i anume suveranitatea nelimitat a parlamentului precum i puterea legislativ suprem a acestuia mpreun cu monarhul care nu cunoate nici o ngrdire. Pe de alt parte, administraia este supus dreptului comun n forma sa adoptat de parlament. Aceeai autoritate sau competen parlamentar este necesar i cnd guvernul promulg reguli generale n cadrul legislaiei delegate ncredinat acestuia. Reglementrile administrative depind, n acest sens, de coninutul autorizrii legislative, parlamentul putnd, spre deosebire de Germania, s intervin prin acte proprii n domenii administrative. Libertatea de aciune a executivului este limitat, nu numai de legea scris, dar i de principiile Justiiei naturale i ale dreptului cutumiar, mai ales sub aspect procedural, n baza unor reguli cum sunt cele referitoare la faptul c nimeni nu poate fi judector n propria cauz sau c persoan are dreptul la audiere judiciar ntr-o cauz care l vizeaz, reguli care, iniial se aplicau procedurilor judiciare, iar ulterior i celor administrative, cu ocazia adoptrii deciziilor executive. n mod similar, cu alte state i sisteme de drept european, orice act al puterii guvernamentale care afecteaz drepturi, liberti, inviolabiliti i ndatoriri fundamentale trebuie s aib o baz strict legal. Orice persoan afectat se va putea adresa curii de justiie, iar dac nu se va putea stabili temeiul legal al actului administrativ acesta va fi invalidat judiciar i ignorat de persoana n cauz. Supremaia legii presupune i egalitatea tuturor n faa ei: fr nici o discriminare, inclusiv egalitatea n faa tribunalelor ordinare. n acest sens, doctrina juridic englez nu a recunoscut supremaia nici unui alt tip de drept, n afara legii, cum ar fi dreptul administrativ, i nici o alt jurisdicie, de genul tribunalelor administrative franceze, n afara jurisdiciei tribunalelor ordinare, de drept comun. Treptat s-a format un drept administrativ britanic ca i tribunalele administrative special create pentru a soluiona conflicte purtate cu executivul.

68

Legalitatea conduitei administrative mai este garantat parial i prin mijloacele doctrinare cum ar fi teoria depirii competenei sau atribuiilor legale (ultra vires") de ctre executiv ceea ce antreneaz caracterul ilegal al aciunii administrative. n Irlanda, ca i n Anglia, dominaia legii" oblig administraia s acioneze numai n acord cu legea emis de parlament. Ca i n dreptul englez doctrina ultra vires" determin caracterul ilegal al actului administrativ indiferent de caracterul su normativ sau individual. Controlul judiciar asupra administraiei se realizeaz n condiiile i de ctre justiia comun, ordinar, ca i n Marea Britanic.

69

Capitolul V. Funcionarul public n dreptul comparat european

5.1. Consideraii terminologice i introductive


Funcionarul public este titularul unei funcii publice de natur executiv sau administrativ, dei aceasta din urm mai poate fi deinut i de alte categorii de funcionari (de exemplu, parlamentari, prezideniali) ori de demnitari sau alei locali. Funcia public reprezint o concretizare a modului de nfptuire a unui serviciu public, vzut ca activitate nfptuit n vederea realizrii unui interes general naional sau local. Ea este denumit diferit 25 ca, de exemplu, n Frana founction publique (funcia public), n Marea Britanie civil servant service (serviciul civil) sau n Germania ffentlicher Dienst (serviciu public). n Europa continental regimul juridic al funciei publice reflect concepia statal, de drept public, n vreme ce n Marea Britanie concepia liberal, este prioritar contractualist. n privina gradului de cuprindere a persoanelor ce exercit funcia public distingem: o prim grup unde funcia public este sinonim cu personalul administrativ (Belgia, Frana, Grecia, Irlanda, Olanda, Portugalia i Spania); o a doua grup n care se face delimitare ntre funcionarii cu statut de drept public, pe de o parte, i angajaii i lucrtorii din administraie supui regulilor din dreptul muncii, pe de alt parte (Germania, Luxemburg); o a treia grup unde funcia public se rezum doar la agenii civili ai statului, cu pondere redus n totalul personalului administrativ (Marea Britanie).

25

Dana Apostol tofan, Instituii administrative europene, C.H. Beck, Bucureti, 2006, p.154, 168 i urm.

70

n rile Uniunii Europene dreptul funciei publice presupune un nucleu central de reguli aplicabile unor ageni, dublate de dispoziii aplicabile altor categorii de personal din administraie, de unde distincia ntre statutul general al funcionarilor publici i statutele speciale ale unor categorii distincte de funcionari publici, centrali sau locali, civili sau militari, alturat personalului contractual aflat sub incidena legislaiei muncii, fr ca s existe un model unitar european de funcie public reflectat n legislaia statelor comunitare. De aici i concluzia dup care n nici o ar a Uniunii Europene ansamblul personalului administrativ nu se supune unui singur statut juridic unitar i identic. Mai mult, n condiiile lipsei unui sistem unitar european al funciei publice, constatm existena unor sisteme naionale proprii i diversificate, care in de specificul, tradiia, istoria i cultura fiecrui stat, dar, i de influenele exercitate, de-a lungul timpului, asupra acestora, de ctre ri nvecinate, ori cele de ocupaie, dup caz. Oricum, putem distinge ntre statutul legal n regim de drept public administrativ cu caracter unilateral i statutul contractual supus regimului dreptului privat al muncii cu caracter bilateral, primul fiind un regim de execuie a funciei bazate direct pe putere, iar al doilea un regim de prestaie a serviciului prin deservirea membrilor comunitii care l solicit sau pentru care se exercit. Tranziia ntre cele dou sisteme este conferit de treptata privatizare a unor servicii publice concesionate unor particulari cu personalul acestora cu tot. Indiferent de denumirea funciei i funcionarului public, de clasificarea ori de modul de recrutare al acestora, exist anumite caracteristici comune tuturor. n primul rnd, este cazul numirii unilaterale din partea autoritilor centrale, teritoriale, locale sau a comunitii care investete persoana. n al doilea rnd, persoana face parte dintr-o autoritate, instituie sau serviciu public. n al treilea rnd, persoana se afl n raporturi ierarhice de supra i subordonare n cadrul instituiei respective.
71

n al patrulea rnd, ea este supus unui regim de drept public n privina atribuiilor exercitate i a disciplinei de serviciu pe care o respect. n al cincilea rnd, ocuparea funciei se face pe o perioad nedeterminat, de regul, pn la ncetarea raportului de serviciu prin pensionare. n al aselea rnd, persoana este salarizat sau ndemnizat pentru activitatea depus. n al optulea rnd, conflictele de serviciu sunt supuse unei jurisdicii administrative sau de contencios administrativ la instanele de judecat. Exist diferenieri notabile de la o ar la alta n privina modului i duratei numirii. Astfel, Olanda permite nominalizarea i cu titlul temporar pe funcie, n timp ce Marea Britanie i Irlanda difereniaz statutul celor numii temporar de cel al numiilor cu titlul permanent. n privina atribuiilor dreptul german precizeaz c exercitarea prerogativelor de putere public nu poate fi incredinat unor persoane de drept privat. n privina dispunerii funcionarilor n structurile ierarhice 26 distingem: - modelul englez, caracterizat prin nivelul superior al structurii de dispunere (secretari permaneni), n vreme ce agenii guvernamentali reprezint statul n teritoriu; - modelul francez, caracterizat prin dispersia central i teritorial a funcionarilor guvernamentali la care se mai adaug cei locali ai regiunilor, departamentelor i comunelor; - modelul german, cu un prim nivel, federal, de cuprindere, apoi nivelul landurilor, departamentelor (comitate sau arondismente, dupa diverse traduceri) i cei ai localitilor.

26

I. Alexandru, administraia public i integrarea european, n Revista de drept public, nr. 1-2/1997, p. 114 i urm.

72

5.2. Constituionalitatea i legalitatea (statutul) funciei publice


Constituionalizarea treptat a dreptului administrativ din rile europene este reflectat i n materie administrativ prin faptul c n legile fundamentale se regsesc principii viznd funcia public. O prim problem este cea a determinrii autoritii competente s stabileasc regulile funciei publice n care sens distingem urmtoarele sisteme: a) competena expus a legiuitorului n elaborarea acestor norme, instituit prin constituie n ri ca Austria, Danemarca, Finlanda, Grecia, Italia, Portugalia, Spania, Suedia, cu o meniune special pentru Germania unde se face distincie ntre funciile federale de competena parlamentului german i a ministerului de interne federal de resort, pe de o parte, i parlamentele landurilor componente pentru celelalte categorii de funcionari ai structurilor locale, pe de alt parte; b) competena tacit a parlamentului n materia statutului funcionarilor publici rezultat din calitatea sa de organ legiuitor care poate interveni n orice domeniu social prin reglementrile sale cu valoare suprem (Irlanda, Luxemburg); c) partajarea ntre legislativ i executiv, n baza constituiei, a modului de reglementare a funciei publice, n condiiile n care eful statului (monarhul) are competena de numire n funciile administrative centrale (Belgia) sau are competena de a stabili reguli privind funcia public (Marea Britanie). Reglementrile enun principiile aplicabile funciei publice precum: - liberul acces la funcia public ce permite recrutarea dup criteriul capacitii profesionale, nu dup criterii politice; - principiul accesului egal sau egalitii la funcia public, indiferent de considerentele de ordin politic, social, religios, de avere, sex, etc., expresie a caracterului democratic al societii; - principiul recrutrii prin concurs a candidailor la funcia public prin ndeplinirea unor condiii generale i prealabile de acces
73

- principiul transparenei n ocuparea i cariera funciei i funcionarului, astfel nct evoluia profesional a acestuia s fie cunoscut public i personal de ctre el, avizul i dreptul de a fi informat despre deciziile care l vizeaz nemijlocit. O problem esenial vizeaz raportul dintre administraie i politic n materia funciei publice. ntr-adevr, cea de a doua putere n stat situat, oarecum, la interferena legislativului politic i a justiiei apolitice, mprumut de la fiecare anumite trsturi, mai ales c organele reprezentative ale administraiei publice centrale i locale sunt constituite pe considerente politice, n vreme ce majoritatea aparatului administrativ este, sub acest aspect, pentru, avnd chiar, n unele cazuri, instituite limitri i interdicii politice exprese, existnd tendina european general spre funcii publice profesionale, cu caracter permanent i apolitice 27 , dar i cu tendina blocrii interveniei administrative n sfera politic i limitarea activitii ei la transpunerea juridic n practic a politicii decise. 28 Statutele funcionarilor publici din rile europene i au originea n dispoziiile constituionale care prevd aceste acte normative ca reprezentnd dreptul comun n materie determinnd, dup caz, i autoritatea competent s le adopte (respectiv puterea legislativ sau executiv), uneori fixnd i unele reguli de fond. Denumirea de statut derivat latin substantivat (statutum), provenind din verbul a statua sau a decide ori a ordona (statuere) semnific un ansamblu de norme juridice ce reglementeaz n mod autoritar o categorie de raporturi juridice 29 viznd autoriti, activiti sau persoane de interes general (public sau privat), constituind dreptul comun n materie i o form superioar de sistematizare a legislaiei asemntoare codificrii. Statutul cuprinde un fond de reguli comune viznd situaia juridic a funcionarului public avnd valoare general sau special dup natura funciei vizate.

27 28

Dana Apostol Tofan, op. cit., p.160 V. Vedina, Cteva aspecte legate de privatizarea funciei publice, n A.U.B., seria Drept, 1998, p.45 29 V. Priscaru, Tratat de drept administrativ, ed. a III-a, Luminalet, Bucureti, 2002, p.354

74

n primul rnd, o problem central vizeaz categoria de funcionari publici care intr sub incidena statutului. 30 ntr-o prim grup de ri se consider c statutul este aplicabil tuturor agenilor permaneni din administraia statului,a autoritilor autonome i cei ai colectivitilor locale (cazul Belgiei, Spaniei care a avut primul statut n 1852, Irlandei 1922, Olandei 1929, Franei 1949, Greciei 1951). ntr-o a doua grup se face distincie ntre funcionarii supui unui statut de drept public i lucrtorii contractuali, urmnd ca numai primii s exercite prerogative de putere public sau de satisfacere a interesului general (Germania 1937, Luxemburg 1872). ntr-o ultim grup diferit se afl Marea Britanie unde nu dreptul comun (common-law), ci dreptul public se aplic doar personalului din administraia de stat, dei unele reguli ale sale se mbin cu cele private bazate pe convenii colective cum este cazul personalului didactic i a celui sanitar. n cazul nefuncionarilor (lucrtorilor) situaia este diferit. n Frana agenii de drept privat care prestez activiti n administraie cad sub incidena contractului administrativ de munc, impunndu-se acestora un minim de reguli private. n alte state (Germania, Italia, Marea Britanie) agenilor contractuali din administraie li se aplic pe deplin dreptul privat, ponderea acestui personal fiind semnificativ. n al doilea rnd sfera de generalitate a dispoziiilor statutare ridic problema necesitii stabilirii existenei doar a unui singur statut cu reguli atotcuprinztoare pentru toate funciile publice sau i o existen simultan a mai multor statute speciale pentru alte funcii deosebite supuse i unui fond de reguli proprii. n rile UE exist un statut general al funcionarilor publici, dar pentru anumite tipuri de funcii speciale s-a recurs fie la includerea lor n statutul general, dublat de
30

Dana Apostol Tofan, op.cit., p.163 i urm.

75

intervenia unor statute particulare, stabilite prin hotrre de guvern, fie au fost excluse, de la bun nceput, din statutul general prevzndu-se statute speciale, particularizate. Prevederile speciale vizeaz n special serviciile publice de aprare, ordine public, justiie, structurile informative, respectiv militarii, poliitii, jandarmii, magistraii, etc., supui fie unei discipline deosebite, cu multiple ngrdiri pe linia unor liberti publice i politice, cum ar fi asocierea sindical, dreptul la grev, dar i diplomaii supui unor constrngeri privitoare la mobilitatea profesional sau comportament public rezervat ori garanii de independen i stabilitate conferite judectorilor i profesorilor universitari. Astfel, n Frana 31 distingem ntre funcia public propriu-zis, reglementat de legea privind drepturile i obligaiile funcionarilor publici, i reglementrile speciale privind militarii i magistraii. 32 La rndul ei, funcia public propriu-zis cuprinde funcia public de stat, funcia public teritorial (a colectivitii locale) i funcia public sanitar, la care se mai adaug operatorii publici de pot i telecomuniaii (France Telecom), acestea dou din urm fiind persoane juridice de drept public bazate pe dreptul comun n relaiile lor cu beneficiarii (utilizatorii), furnizorii i terii. n Frana i Spania orice funcionar public este supus la dou tipuri de reglementri paralele, primele cuprinse n statutul general cu valoare de principii i a doua categorie cuprinse n statutele speciale ale corpului din care face parte aceasta n mod concret.

5.3. Recrutarea funcionarilor publici33


Selecia persoanelor pentru funciile publice a reprezentat o preocupare constant a claselor i partidelor politice mbrcnd forme specifice i diferite dup poziia acestora fa de deinerea sau nu a puterii publice, dup trsturile sistemului
Dana Apostol Tofan, op. cit., p.165-166 V. Vadina, S. Cristea Structura funciei publice n Romnia. Studiu comparativ cu Frana, Revista de drept public, nr. 1/2003, p.25 33 Dana Apostol Tofan, op. cit., p.169 i urm.
32 31

76

administrativ, tradiii istorice, influene externe, etc., inclusiv n funcie de regimul politic democratic sau nedemocratic. Pentru regimurile democratice liberul acces la funcia public, egalitatea de anse i meritul profesional au devenit pilonii de baz ai recrutrii i promovrii n funcii publice, mai ales n statele occidentale democratice (Frana, Marea Britanie) ca urmare a revoluiilor burgheze i a instaurrii i consolidrii treptate a statului de drept. Statele din UE au nscris n Constituii i legi, sub diferite forme, aceste principii, iar n legislaiile naionale s-a mai consacrat i principiul recrutrii prin concurs a funcionarilor publici cu respectarea unor condiii prealabile nscrierii. Pe de alt parte, doctrina european mai distinge ntre sistemul carierei n care recrutarea se face pe via avndu-se n vedere realizarea unor evoluii profesionale n baza unor criterii legale riguroase i sistemul angajrii n care agenii sunt recrutai pe funcii determinate, fr drept de carier (pomovare sau avansare) n care reprezint statul la nivel cetral sau teritorial, acionnd ca simpli mputernicit pe durata exercitrii funciei. n cadrul sistemului carierei, recrutarea dup merit n care funcia este acordat ca o favoare personal, reprezint o recompensare personal (merit system) mai degrab pe considerente politice dect profesionale, sistem iniiat i dezvoltat n Marea Britanie, ncepnd cu sec. XIII pentru membrii marilor familii aristocratice, continund cu reprezentanii marilor partide politice aflate la guvernare ca o modalitate de recompensare a sprijinului, de toate felurile, i a fidelitii politice, pentru ca din a doua jumtate a sec. XIX s reprezinte o recunoatere a calitii sau capacitii profesionale a celui vizat. n cadrul sistemului liberului acces la funcie elementul politic rmne un criteriu de baz n recrutarea demnitarilor i nalilor funcionari publici, fie n baza autonomiei legislative, dar, mai ales, ministeriale, cazul Germaniei pentru nivelul federaiei i a landurilor, iar sub acest nivel intervine concursul ce elimin posibilitatea opiunii politice, n vreme ce egalitatea de acces pune un accent mai mare
77

pe drepturile individului angrenat ntr-o competiie ce vizeaz pregtirea profesional, publicarea posturilor vacante, examinarea candidailor, aprecierea lor i numirea celor reuii.

5.4. Condiiile de acces la funcia public


Condiiile de acces la funcia public reprezint un cumul de elemente prin a cror ndeplinire sau realizare se poate ocupa o anumit funcie. Aceste condiii pot fi clasificate dup mai multe criterii. Astfel, dup sfera de cuprindere exist condiii generale necesare pentru ocuparea oricrei funcii i condiii speciale necesare doar pentru anumite categorii de funcii din administraie (militari, diplomai), justiie sau parlament. 34 Modalitile de verificare a ndeplinirii acestor condiii difer ns de la o ar la alta. 35 Astfel, n Danemarca, Germania i Olanda recrutarea este realizat de administraia care procedeaz i la verificarea ndeplinirii condiiilor i la numirea n funcie. n Frana, Spania, Italia i Portugalia selecia este realizat de o alt autoritate dect cea care numete, dar i aceasta din urm verific ndeplinirea condiiilor. n Belgia verificarea o nfptuiete Secretariatul permanent al recrutrii, iar n Irlanda i Marea Britanie Comisia funciei publice. Un prim sistem de selecie presupune recrutarea liber a funcionarilor, cunoscut n Germania, care presupune un minim de condiii i formaliti ce trebuie ndeplinite de candidai, urmat de selecia n etape, practica n materie consacrnd monopolul juritilor pentru funciile de conducere. Un al doile sistem se bazeaz pe concursul deschis al candidailor nscrii, este ntlnit n majoritatea statelor din UE precum Belgia, Frana, Irlanda, Italia, Luxemburg, Marea Britanie, Portugalia, Spania, etc., dei cunoate particulariti specifice.

34 35

A. Iorgovan, op.cit., p.599 D. Apostol Tofan, op.cit., p. 173-174

78

Astfel, n Marea Britanie exist o comisie format din personaliti independente numit de guvern cu statut de comisari care selecteaz personalul ministerelor, mai ales cel de conducere. Modelul francez se caracterizeaz prin concursuri deschise absolvenilor care au urmat o pregtire special pentru viitoarea profesie. Consursul presupune un numr de locuri determinate, un juriu independent i un clasament al candidailor admii cu respectarea ordinii rezultatelor obinute. O alt clasificare dup criteriul stabilitii se face n condiii fixe de acces la funcie valabile pentru toi candidaii (cetenie, domiciliu, vrst, etc.) i condiii variabile sau diferite care in de nivelul i forma pregtirii, diplome, titluri, nivele de experien, vechime, etc. 36 n sfrit dup caracterul lor avem condiii obiective, legal fixate, invariabile, care in, de exemplu de existena posturilor vacante bugetare, certificate de natere, inclusiv lista de ateptare sau a rezervrilor la recrutare, i condiii subiective, care in de specificul concret al postului dat, aptitudini psihice verificate pe baz de certificat medical.

5.5. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici


Dup sfera de cuprindere avem drepturi i obilgaii cu caracter general care revin tuturor funcionarilor publici, precum i drepturi i obligaii specifice unor categorii de funcionari. Dup natura lor avem drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (retribuie, odihn, protecie social) i drepturi i obligaii obiective, specifice funciei publice, indiferent de funcionarul care o exercit. Unele drepturi vizeaz raporturile funcionarului cu instituia n sine, iar n aceast categorie intr:

36

V. Vedina, Valori europene n statutul funcionarilor publici, n Studii de drept romnesc, nr. 3-4/2002, p.323

79

- stabilitatea n funcie ceea ce nseamn titularizarea pe post pn la ncetarea raportului prin pensionare, cel n cauz fiind definitivat pe funcie dup depirea stagiaturii - dreptul la carier, adic la dezvoltarea n timp a situaiei profesionale prin promovarea profesional i avansare salarial 37 , n baza unor reguli stricte 38 - neutralitatea politic att n exercitarea atribuiilor de serviciu, dar i n afara acestora, inclusiv promovarea n funcie n afara criteriilor politice n privina ndatoririlor amintim: - obligaia de loialitate fa de instituie i ataamentul fa de valorile promovate de ea i de interesul public; - obligaia de profesionalitate n ndeplinirea sarcinilor; - obligaia de imparialitate i obiectivitate n realizarea atribuiilor de serviciu n mod nediscriminatoriu; - obligaia de fidelitate fa de instituie i de interesul general promovat de ea cu prioritate fa de alte interese personale, politice sau partizane; - discreia profesional n legtur cu informaiile obinute n exercitarea atribuiilor sale i nedivulgarea acestora celor care nu au legtur cu serviciul. Pe planul drepturilor i libertilor ceteneti exist o serie de limitri n ceea ce privete libertatea de opinie n materie politic pe timpul exercitrii atribuiilor sale, interzicerea sau, dup caz, limitarea dreptului la grev pentru anumite categorii de funcionari din domeniul ordinii publice, interveniei n situaii de urgen. n toate legislaiile se reglementeaz regimul incompatibilitilor i al conflictelor de interese, interzicndu-se cumulurile de funcii i sancionndu-se infraciunile de corupie specifice.

37 38

V. Vedina, op.cit., p.326 I. Alexandru, op.cit., p.122

80

Doctrina francez mai enumer categorii de drepturi noi cum sunt cele legate de participarea la luarea deciziilor, la consultri, la informarea cu privire la deciziile care l vizeaz pe funcionar sau obligaii viznd productivitatea i calitatea serviciului prestat, nediscriminarea social.

5.6. Rspunderea funcionarilor publici


Rspunderea juridic a funcionarului intervine pentru nclcarea atribuiilor sale de serviciu avnd scop preventiv, educativ i sancionator. Rspunderea disciplinar se manifest prin sanciuni specifice precum avertismentul, votul de blam, retrogradarea, diminuarea remuneraiei, revocarea din funcie inclusiv cu suprimarea dreptului la pensie. Procedura disciplinar implic prezena unui organ colegial (comisie paritar, sindicat) n iniierea i derularea cercetrii, inclusiv n recomandarea (avizul) fcut factorului decident cu respectarea dreptului la aprare, asisten juridic i dreptul la recurs ierarhic i jurisdicional n faa unui tribunal independent. n Frana, de exemplu, sanciunile (mai puin cele uoare) se pronun numai dup emiterea avizului comisiei de disciplin. n Germania a discipinari i reprezentani ai personalului. fost instituit o procedur jurisdicional-disciplinar derulat de magistrai profesioniti, procurori

81

Capitolul VI. Funcia Public Comunitar

6.1. Regimul juridic al funciei comunitare


n cadrul organismelor Comunitii Europene i desfoar activitatea lucrtori publici supui reglementrilor comunitare ce se constituie n dreptul funciei publice europene. 39 Aceste reglementri i regulamente aplicabile, deopotriv, att funcionarilor ct i altor ageni ai Comunitilor Europene formeaz un adevrat statut profesional al acestora care se constituie n dreptul comun n materie. Conform legislaiei n vigoare (art. 1/1 coroborat cu art 3 i 4/1) este funcionar al Comunitii orice persoan numit, n condiiile acestui statut, printr-un act scris al autoritii nvestite cu puterea de numire dintr-o instituie comunitar n care respectiva persoan urmeaz s-i desfoare activitatea. Definiia departajeaz funcionarii comunitari de alte categorii de ageni sau angajai, ntruct primilor li se aplic prevederile statutului, iar celor din urm, dup caz, fie dreptul comunitar, fie dreptul naional (privat local), fiind ageni temporari, angajai pe durat determinat, supui jurisdiciilor naionale, specifice statului cruia i aparin. Dobndirea funciei publice se face prin act scris de numire, emis n mod unilateral de autoritatea competent, n care se precizeaz i data de la care nvestirea devine efectiv i care nu poate fi anterioar sau retroactiv celei de intrare n funcie. Recrutarea funcionarilor se face prin concurs, ca regul (art. 29/2), pentru ocuparea unui post vacant (art. 4) adus la cunotina personalului instituiei, de ndat ce autoritatea nvestit cu puterea de numire a declanat procedura de numire pentru ocuparea postului liber, n urma aprobrii noului buget.

39

C. Clinoiu, V. Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Lumina Lex, Bucureti, 1999, p.9 i urm.

82

Statutul indic condiiile de acces la funcie (art. 28) prin formulri negative din care per a contrario, se pot deduce cerinele pozitive necesare a fi ntrunite pentru nvestire: a) cetenia unui stat membru al Comunitii, cu excepiile legale; b) deplintatea exerciiului drepturilor civile; c) situaia militar clarificat legal; d) garanii de moralitate; e) aptitudini fizice necesare funciei; f) cunoaterea perfect a unei limbi comunitare i satisfctoare a unei alte limbi comunitare necesare funciei de exercitat; g) ndeplinirea unei alte condiii speciale cerute de lege de genul lipsei incompatibilitilor (viznd rudenia n cadrul aceleai instituii), vrsta, vechimea; h) promovarea consursului profesional la care particip Principiile care guverneaz accesul la, precum i exercitarea funciei sunt urmtoarele: a) principiul egalitii anselor (accesului) la ocuparea i promovarea n funcie, fr nici o deosebire de ras, credin religioas, sex i fr nici o discriminare n sensul rezervrii funciei doar pentru cetenii unui anumit stat membru; b) principiul subordonrii exclusive fa de instituia i interesele comunitii europene aparintoare care trebuie promovate prioritar; c) principiul independenei absolute fa de orice guvern, autoritate, organizaie sau persoan exterioar instituiei sale, inclusiv fa de propriul stat membru al Comunitii cruia i aparine cel n cauz; d) principiul dispoziiei exclusive a funcionarului fa de autoritatea i comunitatea aparintoare;
83

e) principiul caracterului exclusiv al privilegiilor i imunitilor acordate numai n beneficiul i interesul autoritii i comunitii n cauz.

6.2. Drepturi i ndatoriri ale funciei i funcionarului


Acestea por fi analizate sub aspect obiectiv i subiectiv. Primele sunt expresia exercitrii funciei publice i decurg din ea, iar ultimele revin persoanei fizice titular a funciei i care este beneficiar sau obligat, dup caz, la exercitarea sau ndeplinirea lor. n privina drepturilor conferite funciei ele decurg din regulamentele proprii ale instituiilor comunitare care atribuie asemenea faculti sau obligaii ce in de sfera dreptului de decizie, constatare, informare, verificare, avizare, propunere, ndrumare, etc., nefiind necesar enumerarea lor n statutul general. Alte drepturi se manifest n relaia funcionarului cu autoritatea aparintoare i vizeaz stabilitatea n funcie, dreptul la carier, dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care l vizeaz direct. n sfrit, exist drepturi decurgnd din raporturile interne ierarhice ce se stabilesc ntre funcionarii superiori sau de conducere i cei inferiori sau de execuie viznd numirea, revocarea, suspendarea, sancionarea, verificarea i substituirea celor subordonai de ctre cei supraordonai. n privina altor drepturi i obligaii personale cu caracter fundamental mai enumerm: - libertatea de opinie i expresie cu obligaia de rezerv i discreie; - dreptul de asociere sindical i profesional (art. 24 bis); - dreptul la grev; - dreptul la concediu anual de odihn; - dreptul la salar;
84

- dreptul de a candida la funcii elective. n privina ndatoririlor revenind funciei publice 40 s-a instituit regula general, de principiu, c funcionarul trebuie s se achite de obligaiile sale de serviciu i s-i adapteze conduita avnd n vedere numai interesele Uniunii (art. 11/1 teza I-a). A. n scopul realizrii corespunztoare a obligaiilor cere-i revin, Statutul instituie independena i neutralitatea funcionarului fa de orice autoritate, alta dect cea aparintoare, motiv pentru care sunt prevzute o serie de interdicii, incompatibiliti sau posibile conflicte de interese ce trebuie evitatea i n are sens: - se interzice acceptarea sau solicitarea de instruciuni de la orice guvern (inclusiv cel propriu), autoritatea, organizaie sau persoan exterioar instituiei la care funcioneaz (art. 11/1 teza II); - interdicia de a accepta de la un guvern ori o surs exterioar instituiei ale a unei distincii, a unui favor sau dar ori cadou, o remuneraie de orice natur (art.11/2 teza I-a), cu excepia aprobrilor obinute de la autoritatea aparintoare pentru desfurarea unor activiti exterioare, remunerate sau nu, ori mandatate n afar, iar n care autorizarea (art. 12/3); - interdicia de a conserva sau de a primi ori promova n mod direct sau indirect, de la instituiile supuse controlului comunitar, orice interese de natur i avnd o semnificaie care s-i compromit independena exerciiului funciei (art. 12/2); - abinerea de la soluionarea unor probleme n care funcionarul are un interes personal de natur a-i afecta independena concomitent cu obligaia de informare a autoritii care l-a nvestit despre aceast situaie (art. 14/1) prin aceasta i este afectat independena sau se prejudiciaz activitile Uniunii i se poate refuza

40

C. Clinoiu, V. Vedina, op. cit., p. 78 i urm

85

- aceast independen vizeaz i familia sa, inclusiv soul (soia), existnd obligaia funcionarului de ncunotinare a autoritii unde funcioneaz soul (soia) sau un alt membru al familiei despre starea existent, pentru ca aceasta s decid n consecin. B. ndatorirea de rezerv i discreie asupra faptelor i informaiilor ajunse la cunotina funcionarului n exercitarea sau cu ocazia exercitrii funciei sale (art. 17) n care sens: - are interdicia de a le comunica, sub orice form, unor persoane care nu au calitatea de a le lua la cunotin; - are interdicia de a le publica sau de a le da publicitii, inclusiv a unor texte legate de activitatea Uniunii fr autorizare (art. 17/2); - funcionarul nu poate uza nici chiar n justiie de informaiile astfel obinute dect cu autorizarea autoritii aparintoare, interdicie inoperant n cazul depunerii de mrturii n faa Curii de Justiie a Comunitii Europene, interdicie ce opereaz nu numai n timpul, ci i dup ncetarea ocuprii funciei publice; - obligaia de abinere de la orice act sau exprimare care ar putea aduce atingere demnitii funciei (art. 12/1) C. ndatorirea de a se achita de sarcinile funciei cu maximum de contiin profesional n care sens: - are obligaia ocuprii efective a postului pe care a fost numit, refuzul antrennd rspunerea; - obligaia exercitrii continue i efective a funciei; - obligaia exercitrii personale sau proprii a funciei pe care nu o poate delega (ncredina) altuia conform legii. D. Obligaia de subordonare ierarhic care presupune: - executarea integral, ntocmai i la timp a ordinelor superiorilor;
86

- refuzul motivat, scris i notificat privind neexecutarea ordinului ilegal; - obligaia executrii nentrziate a ordinului contestat dac el este confirmat n scris, iar punerea n executare este urgent. E. Obligaia comportamentului profesional corespunztor n relaiile cu colegii, personalul instituiei, cu superiorii i subalternii, precum i respectul de sine; F. Obligaia de reziden sau de locuire efectiv n raza teritorial a instituiei aparintoare. G. Interdicia de a ocupa - timp de 3 ani de la ncetarea funciei a unor posturi sau sarcini, retribuite sau nu, incompatibile, avnd obligaia s o ntiineze pe aceasta din urm care poate decide acceptarea sau refuzarea funciei noi (art. 16). H. Obligaia de a repara prejudiciile cauzate Comunitii prin faptele sale grave (art. 22). I. ndatorirea de moralitate care i interzice deplina libertate n viaa privat, tocmai datorit puterilor cu care este nvestit i a prestigiului derivat din funcie, ceea ce influeneaz nu numai evaluarea sa ci, chiar i meninerea, promovarea, retrogradarea sau eliberarea din funcie. J. Obligaia efecturii anuale a controlului medical.

6.3. Situaii viznd cariera funcionarului


1.Activitatea funcinarului se exercit n funcia corespunztoare postului ocupat (art. 36), el fiind, n orice moment, la dispoziia instituiei sale (art. 55), cu o durat normal a timpului de lucru ce nu poate depi 42 de ore sptmnal, orele suplimentare neputnd trece de 150 de ore semestrial i numai pentru cazuri de urgen (art. 56);

87

2. Detaarea, prin decizia autoritii, n interesul serviciului sau la cererea sa, cnd ocup un post temporar n afara instituiei sale (art. 37), cu respectarea unor condiii legale (art. 38), n primul caz fiind consultat; 3. Disponibilitatea, ca msur de reducere a numrului de posturi, dispus de autoritatea nvestit cu putere de numire (art. 41), are loc numai dup primirea avizului comisiei paritare, urmnd ca pe durata urmtorilor doi ani s existe un drept de prioritate pentru reintegrare n orice post din categoria respectiv sau unul echivalent, nou creat ori devenit vacant, beneficind de o indemnizaie aferent limitat; 4. Concediu anual de odihn, (art. 57), concediu n interes personal fr plat (art. 40), concedii speciale (art. 58), concediu pentru serviciu militar (art. 42), n cazul celui ncorporat, concentrat, sau care urmeaz o perioad de instrucie militar, concediu de boal (art. 59); 5. Competena profesional, notarea sau evaluarea ei, randamentul i conduita n serviciu a funcionarilor fac obiectul unui raport periodic, cel puin odat la doi ani, comunicat celui n cauz care are libertatea de a formula obiecii (art. 43); 6. Promovarea vizeaz funcionarul cu minimum doi ani vechime i const n trecerea din ealonul gradului su n ealonul urmtorului grad printr-o decizie a autoritii de numire, fr a avea un salar inferior vechiului su grad i, de regul, n urma susinerii i promovrii unui concurs; 7. ncetarea definitiv a funciei are loc prin: - demisie, ca act unilateral, neechivoc, scris i notificat de ncetare definitiv a activitii comunicat autoritii n termen de cel mult o lun i care ia act de aceast atitudine, putnd s o refuze dac este n curs de desfurare o procedur disciplinar mpotriva celui n cauz (art. 48); - demisia din oficiu (demiterea) cnd funcionarul nu mai corespunde unor condiii legale de investire (prevzute la art. 28 lit. A, pct. 13, 39, 40, 41, pct. 4 i 5, art. 14 alin.2 din anexa VIII), conform art. 49;
88

- retragerea din funcie n interesul serviciului (art. 50), fr s reprezinte o msur disciplinar, beneficind de o indemnizaie compensatoare corespunztoare, de fapt o restructurare; - licenierea pentru insuficien profesional, n baza unei decizii motivate, eventual propunerea, acceptat, de clasare pe un grad inferior (art. 51); - pensionarea (art. 52) la cerere (60 de ani) sau din oficiu (65 de ani) sau n caz de invaliditate. Regimul disciplinar reglementeaz (art.86) sanciunile aplicabile funcionarilor pentru abaterile intenionate sau din culp, de la ndatoririle de serviciu, obligai s le respecte i care cuprind: a) avertismentul scris; b) blamul (mustrarea); c) amnarea avansrii; d) schimbarea ncadrrii; e) retrogradarea f) revocarea, reducerea sau suspendarea dreptului la pensia de vechime; g) decderea total sau parial, cu titlu definitiv sau temporar, din dreptul la pensie pentru funcionarul care i-a ncetat definitiv activitatea din motive imputabile. Declanarea procedurii disciplinare presupune citarea, apoi audierea prealabil a celui n cauz, motivarea i comunicarea actului sancionator iar, dup caz, suspendarea temporar din funcie. Cile de atac (recurs) vizeaz dou modaliti (art. 90): - sesizarea autoritii nvestite cu puterea de numire n vederea emiterii unei decizii privind situaia personal a funcionarului i care trebuie s se pronune n termen de patru luni, nerespectarea termenului echivalnd cu o
89

decizie implicit de respingere a sesizrii, care la rndul ei, poate forma obiectul unei reclamaii; - reclamaia mpotriva unui act sancionator, fie c s-a luat o decizie n acest sens, fie c exist o abinere de la pronunarea deciziei, introdus n termen de 3 luni. Autoritatea nou nvestit comunic decizia sa n termen de 4 luni de la data introducerii reclamaiei, iar la expirarea termenului lipsa rspunsului echivaleaz tot cu o decizie implicit de respingere susceptibil ce face obiectul unui recurs la Curtea de Justiie a Comunitii Europene.

90

Capitolul VII. Funcia public n administraia public 7.1. Noiunea, regimul juridic i clasificarea funciilor i funcionarilor publici 7.1.1. Noiunea funciei publice 41 Autoritile publice, inclusiv cele administrative, sunt nzestrate cu atribuii necesare ndeplinirii sarcinilor care le revin n conformitate cu care exercit competene determinate participnd n baza capacitii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate n nume propriu. Desigur, nu toate atribuiile unui organ de stat implic i exerciiul autoritii sau puterii publice, ntruct exist i atribuii - nsoite de competenele corespunztoare necesare doar asigurrii bunei funcionri a instituiei respective ndeplinite de i n cadrul compartimentelor reprezentnd structuri funcionale de genul secretariat, registratur, contabilitate, financiar, arhiv, etc. Totui, capacitatea juridic abstract a unei autoriti sau instituii trebuie s se materializeze i s se concretizeze n serviciul public prestat efectiv prin intermediul funciei concrete exercitate de ctre o persoan fizic n mod individualizat. n studiul nostru intereseaz numai acele funcii care implic exercitarea atribuiilor publice (de putere) prin care se nfptuiete activitatea executiv a statului, nu i celelalte funcii nepublice din chiar structura autoritilor sau instituiilor publice (casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.), dar nici funciile publice din cadrul asociaiilor, fundaiilor, partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societilor comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau majoritar de stat). Funcia public se poate defini n sensul cel mai larg al conceptului ca reprezentnd o situaie juridic predeterminat normativ constituit dintr-un complex
Asupra definiiei funciei i funcionarului n literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag.177; I. Iovna, op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia nvmntului, Braov, 1958, pag. 125; pentru literatura nou a se vedea Al.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 313; M.Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 78-79; V.Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 141; R.M.Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh.T.Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir Bucureti, 1994; pag. 196; I.Alexandru, Tratat, op.cit., pag. 333 i urmtoarele.
41

91

unitar de drepturi i obligaii prin a cror realizare se nfptuiete n mod specific competena unui organ de stat exercitndu-se puterea public n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii respective. n primul rnd, funcia public este obiectiv predeterminat, fiind reglementat legal astfel nct drepturile i obligaiile care i alctuiesc coninutul sunt prestabilite neputnd fi create, modificate sau suprimate de ctre titularul ei sau de ctre alte subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dac legea nu le-a conferit o asemenea prerogativ. n al doilea rnd, funcia public este o situaie juridic, adic un complex unitar i interdependent de drepturi i obligaii ce revin titularului ei, cruia i confer un adevrat statut propriu, iar nu un simplu coninut de raport juridic format ntre funcionar i superior ori ntre primul i cel administrat n care prile se disting doar prin opozabilitatea, uneori reciproc, a drepturilor i obligaiilor ce le revin ca participani n respectiva relaie juridic. Dac ntr-un raport juridic obinuit drepturile i obligaiile sunt strns legate de formarea, modificarea i desfiinarea relaiei, n cazul funciei drepturile i obligaiile (care-i alctuiesc coninutul) preexist raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea i ncetarea acestora n urma producerii unui act sau fapt juridic constituie doar prilejul exercitrii respectivei faculti sau ndatoriri legale care nu sunt doar produsul voinei exclusive a subiectului titular, limitat, n aciunile sale, nu ntr-att la constituirea lor, ct, mai ales, la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul funciei se contribuie la declanarea incidenei legii pentru soluionarea unui caz dat. n al treilea rnd, funcia are un caracter propriu, aparinnd numai celui investit anume n cadrul unei autoriti pentru a-i realiza competena. n cadrul funciei se vor putea svri numai anumite acte i fapte (cu sau fr semnificaie juridic) conform atribuiilor ce revin instituiei respective, ceea ce delimiteaz n cadrul organului o funcie de alta chiar similar. Desigur, acest lucru nu mpiedic, pe de o parte, ca o persoan sau mai multe s poat ndeplini simultan sau succesiv aceeai funcie sau funcii similare, iar prin delimitri de ordin material, teritorial, personal sau temporal s se poat face distincie ntre funcii.

92

Pe de alt parte, o funcie de regul, nu epuizeaz, prin coninutul ei, ntreaga sfer atribuional a unei autoriti, dect n mod cu totul excepional (de exemplu, n cazul organelor unipersonale), ntruct corespunztor diversitii de sarcini i atribuii reglementate n vederea realizrii lor n cadrul unei autoriti se exercit mai multe funcii a cror sum evideniaz specificul competenei organului din care fac parte. n al patrulea rnd, funcia are un caracter continuu sau de permanen n timp, n ntreg intervalul scurs de la investirea i pn la dezinvestirea titularului cruia i aparine, indiferent de existena sau nu a unui mandat ca durat limitat ori a lipsei oricrui termen limit. n al cincilea rnd, funcia are un caracter obligatoriu, prin ndatorirea exercitrii drepturilor i cea de ndeplinire a obligaiilor care-i alctuiesc coninutul, n sensul c ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice i fa de care exist latitudinea de a intra sau nu, dup propria voin, n raporturi juridice conform interesului propriu. ntr-adevr, funcia public administrativ trebuie exercitat n orice mprejurare care-i solicit intervenia din oficiu sau la cerere chiar dac fa de o anumit atribuie autoritatea n cauz are un drept de apreciere sau de alegere n soluionarea ntr-un anumit mod a unei situaii. Aceast ndatorire de rezolvare sau de pronunare chiar i fa de o solicitare (ce nu impune neaprat i o intervenie de drept sau soluionare favorabil din partea autoritii), opereaz n mod permanent deoarece neexprimarea sau neluarea de poziie din partea organelor executive fie prin nesoluionarea n termen, fie prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept legal recunoscut permit declanarea unei proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la rspundere a celui vinovat (inclusiv pentru insubordonare dac nu ndeplinete o dispoziie ierarhic), a autoritii executive din care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea i ndeplinirea msurilor solicitate, plata despgubirilor i a daunelor morale, conform Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 (n cazul funcionarului public) sau a justiiei care trebuie s soluioneze orice cauz cu care a fost sesizat (n cazul judectorului conform art.3 din Codul Civil).
93

n al aselea rnd, numai prin ndeplinirea efectiv a tuturor funciilor din cadrul unei autoriti se realizeaz exercitarea practic a competenei autoritii n cauz conform atribuiilor legal stabilite. Aceasta nseamn c funciile trebuie ncredinate efectiv unor persoane fizice apte s le exercite, care dispun de voina i energia necesar realizrii lor. Desigur, pot exista i funcii neocupate de titulari, iar, uneori, chiar funcii neexercitate, dar acestea nu afecteaz, pe ansamblu, realizarea atribuiilor organului, ci numai integralitatea ndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista delegri sau cumuluri ori suplinirii de funcii ca situaii excepionale cnd una i aceeai persoan va asigura exercitarea efectiv a dou sau mai multor funcii tocmai pentru asigurarea funcionrii normale a instituiei. n al aptelea rnd, prin exercitarea funciei se contribuie la realizarea puterii publice, 42 fie ntr-o form direct, n cazul funciilor de decizie ce incumb emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate (de regul, de ctre conductorul autoritii sau instituiei), fie indirect prin aciunile de pregtire, executare i control strns legate sau n legtur cu exerciiul autoritii de stat (cazul inspectorilor, referenilor, etc.). Aceast precizare este necesar deoarece numai n acest mod distingem ntre funciile publice de autoritate i alte funcii publice existente chiar n cadrul aceleai autoriti (primele revenind conductorilor, celelalte subordonailor ierarhici), pe de o parte, i funcii nepublice constituite mai ales la nivelul structurilor funcionale interne bazate pe contract de munc (secretariat, registratur, contabilitate) -, menite a asigura doar buna funcionare a instituiei i care nu sunt legate de exerciiul propriuzis al puterii publice, motiv pentru care le ntlnim i la administraiile neguvernamentale, nestatale, la cele private, societi comerciale, etc., exercitarea acestora ntemeindu-se pe contractul de munc, eventual pe convenii civile. Cu alte cuvinte, n funcia public se reflect n mod esenializat trsturile de baz ale activitii publice constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea n care se integreaz respectiva funcie.

Art. 105/1 din Constituie face referire la funcii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne prevede c n realizarea atribuiilor cadrele militare sunt investite cu exerciiul autoritii de stat avnd anumite drepturi i obligaii.

42

94

7.1.2. Funcia public administrativ Trsturile anterior prezentate sunt valabile, n general, oricrei funcii publice (inclusiv legislative, executive sau judiciare) deoarece toate presupun exerciiul puterii publice. ns funcia executiv sau administrativ o vom putea defini drept o categorie ce reprezint situaia juridic legal predeterminat constnd dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin care se nfptuiete, de regul, competena unui organ al administraiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii n cauz. n primul rnd, este de remarcat faptul c funcia public executiv nu este numai apanajul administraiei publice, ci ea poate fi ntlnit n orice activitate public de alt natur (parlament, justiie, preedinie), dar care n subsidiar, mai ales prin aparatul propriu, ndeplinete i atribuii administrative pentru organizarea i asigurarea funcionrii corespunztoare a nsi instituiei n cauz. n al doilea rnd, prin aceast funcie se nfptuiete n exclusivitate activitatea executiv a statului, constnd, n principal, din emiterea actelor administrative sau pregtirea, executarea i controlul realizrii lor. Funcia public n sensul ei restrns administrativ a fost amplu reglementat prin Legea 43 privind Statutul funcionarilor publici nr.188/1999 care a definit-o ca reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, local i autonom (art.2/1). n primul rnd, definiia legal precizeaz coninutul funciei care const ntr-un ansamblu de atribuii i responsabiliti. Dac prin atribuie nelegem un complex de drepturi i de obligaii de care dispune o autoritate n vederea realizrii sarcinilor sale, n schimb, prin responsabilitate trebuie s avem n vedere o obligaie de a efectua sau de a ndeplini o
43

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 600 din 8 decembrie 1999 i Ordonana de urgen nr. 82 pentru modificarea i completarea ei publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 293, Partea I-a din 28.06.2000, modificat prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 279 din 21.04.2003, republicat n iunie 2004, dndu-se o nou numerotare articolelor (Monitorul Oficial al Romniei nr.251, din 22 martie 2004), modificat i completat prin Legea nr. 251/2006 (publicat n M.Of.nr.574 din 4.07.2006), republicat n mai 2007, dndu-se o nou numerotare articolelor (Monitorul Oficial nr.365/29 mai 2007.

95

sarcin concret de serviciu, o ndatorire trasat i determinat, noiunea neavnd nimic comun, n acest caz, cu cea de rspundere pentru nendeplinirea unei obligaii legale, prnd c are, mai degrab, o ncrctur politic i etic, dect juridic. 44 n al doilea rnd, aceste atribuii i responsabiliti sunt stabilite n temeiul legii. Desigur, ar fi fost mai corect s se prevad c ele sunt stabilite prin lege atunci cnd aceast reglementare le stipuleaz iar mai apoi n temeiul legii cnd aceast competen este delegat autoritii sau instituiei publice; de regul, prin conductorul ei, pentru a-i determina coninutul conform reglementrilor legale n vigoare i n acord cu ele, ceea ce ar fi n deplin concordan i cu principiul legalitii funciei. n al treilea rnd, atribuiile i responsabilitile sunt determinate, n cazul funciei publice, de ctre autoritatea public sau instituia public n cadrul creia ea exist i se exercit. Autoritatea public reprezint forma organizat i exteriorizat de manifestare a puterii publice ntr-un mod determinat n cadrul unei funcii fundamentale ndeplinite de stat. n cazul autoritilor administrative, care ne intereseaz n mod special, avem de a face cu o categorie a autoritilor publice care dispunnd de o capacitate administrativ specific particip n nume propriu la nfptuirea puterii executive a statului n limitele competenelor legal determinate. Deci, practic, autoritile publice administrative exercit puterea executiv n scopul organizrii i nfptuirii unor servicii publice de interes general ori n sectoare specifice precum finane, nvmnt, sntate, cultur, etc. n schimb, instituia public nu n sensul ei foarte larg care ar include i autoritile, dar nici n sensul ei juridic ca ansamblu de norme unitare grupate i foarte restrnse ca obiect de reglementare 45 - ni se prezint ca o form organizat menit a desfura activiti din domeniul conducerii serviciilor publice sau al efecturii serviciilor publice (neimplicat n sfera produciei materiale) aflat, de regul, n subordinea unei autoriti publice. n acest sens, de exemplu, Agenia Naional a Funcionarilor Publici organ de specialitate al administraiei publice centrale este o instituie din subordinea guvernului cu rol de conducere n sectorul su de activitate, n vreme ce
M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraii i observaii critice asupra statutului funcionarilor publici, n Dreptul, nr. 8/2000, pag. 63. 45 Asupra diferitelor sensuri ale instituiei a se vedea I. Alexandru, op.cit., pag. 30-33.
44

96

spitalul, coala, teatrul, etc., sunt instituii publice prestatoare efective de servicii publice. Oricum, denumirea generic de persoan administrativ ar fi suficient de acoperitoare pentru toate categoriile de noiuni administrative. n al patrulea rnd, funcia public este instituit n scopul realizrii prerogativelor de putere public a autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul. n al cincilea rnd, funciile publice sunt cele prevzute n statut (anex) n hotrrea de guvern sau sunt identificate dintre funciile existente prin actele conductorilor autoritilor sau instituiilor nominalizate n lege (prefect, primar) cu acordurile i avizele cerute de lege. Funcia public are la baz o serie de principii (art.3): - principiul legalitii funciei publice, ntruct funcia public este definit de Statut, iar funciile publice sunt prevzute n anexa acestuia (art.3 lit. a, teza I-a), coninutul activitilor desfurate de funcionari n exercitarea prerogativelor de putere public fiind determinat de lege (art.2/3); - principiul imparialitii exercitrii funciei publice, respectiv a serviciului public nfptuit prin intermediul ei, ntruct funcionarul trebuie s asigure derularea raportului administrativ, declanat la cerere sau din oficiu, fr prtinire, nefavoriznd nici una din prile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, n acest sens, incompatibilitile, conflictele de interese i interdiciile ce se impuneau (art.3 lit. a, teza a II-a), ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime i legale, dup caz, a cetenilor ori a autoritilor i instituiilor publice implicate (art.1/2 teza ultim); - principiul obiectivitii n exercitarea funciei publice, presupune soluionarea cazului dat cu respectarea adevrului obiectiv, respectiv pe baza strii de fapt corect stabilite i cu respectarea prevederilor legale integral aplicabile situaiei, astfel nct propunerea, avizul, decizia, etc., s fie temeinice i legale (art.3, lit. a teza a III-a); - principiul transparenei n exercitarea funciei publice, adic a furnizrii tuturor informaiilor necesare i solicitate, utile soluionrii cauzei, cunoaterea, de ctre cel interesat ori de ctre opinia public, n funcie de natura (normativ sau individual) a actului i de importana acestuia, a modului de desfurare i fundamentare a
97

procesului decizional, inclusiv a actului rezultat n cadrul lui (art.3 lit. b din Statut i art.1 i 2 din Legea nr.52/2003 privind transparena decizional n administraia public); - principiul eficienei i eficacitii are n vedere, pe de o parte, rezultatul economic al exercitrii funciei (nu neaprat n sensul rentabilitii economice, ci n cel al ncadrrii n limita veniturilor sau bugetelor proprii realizate ori alocate), iar, pe de alt parte, rezultatul social scontat, ateptat de individ, colectivitate, autoritate (art.3 lit. c); - principiul responsabilitii, n conformitate cu prevederile legale, adic de ndeplinire sau exercitare a funciei n conformitate cu obligaiile decurgnd din competenele i atribuiile ncredinate titularului ei i prin a cror nclcare se declaneaz rspunderea juridic a acestuia (art.3 lit. d); - principiul orientrii ctre cetean a funciei publice n sensul prestrii la termen i ntocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui n interesul acestuia de ctre autoritatea sau instituia public cea mai apropiat posibil (art.3 lit. e); - principiul stabilitii n exercitarea funciei n sensul c funcionarii publici nu pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiiile i cazurile legal i limitativ prevzute, iar ntreruperea sau suspendarea temporar ori ncetarea definitiv a raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determin pierderea drepturilor legal ctigate i nici a calitii de funcionar public pstrat n corpul de rezerv (art.3 lit. f coroborat cu art.2/2 teza ultim); - principiul subordonrii ierarhice a funcionarului public trstur distinctiv a acestuia fa de parlamentar sau judector -, constnd n ndatorirea executrii tuturor dispoziiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia, n limitele competenei sale, la timp i ntocmai (art.3 lit.g). Dei legea nu le mai enun ca i principii generale i distincte, totui putem considera ca principii i urmtoarele reguli: - principiul egalitii (accesului) anselor de intrare i promovare n corpul funcionarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetean ce ndeplinete condiiile legale (art.57/3 teza a II-a) ceea ce este o reflectare particularizat a principiului egalitii n drepturi, fiind interzis orice discriminare (art.27/2);
98

- principiul seleciei funcionarilor prin concurs dup criteriul competiiei deschise, transparenei, meritelor i competenei profesionale (art.57/3 teza I-a). Coninutul concret al drepturilor i ndatoririlor decurgnd din funcie i revenind titularului ei se stabilesc prin fia postului. Ea reflect i diferenierile fa de alte funcii sau posturi similare. Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie, att cele publice ct i cele nepublice, corespunztor schemei de organizare a lor, cu diviziunile i subdiviziunile componente structurale, constituie statul de funcii a acestora. 7.1.3. Noiunea funcionarului public Titularul unei funcii se numete funcionar, iar cel al unei funcii publice se numete funcionar public. Titularul unei funcii publice care implic i exerciiul autoritii se va numi funcionar public de autoritate. n acest fel opereaz distincia ntre funcionarul public, inclusiv cel de autoritate, i titularii altor funcii, chiar administrative, din cadrul unor societi comerciale, regii autonome, inclusiv autoriti i instituii care nu au atribuii executive, sunt ncadrai cu contract de munc i reprezint, mai ales, n organizaiile cu scop lucrativ aa-numitul personal neproductiv sau indirect productiv, numit i administrativ. Funcionarul public este persoana fizic numit n mod legal cu exercitarea unei funcii publice. ntre funcie i funcionar, deci ntre situaia juridic i titularul ei, exist multiple legturi i diferenieri. n primul rnd, funcia public este o situaie juridic obiectiv, impersonal deoarece este o creaie a legii existnd independent de titularul sau deintorul ei, respectiv funcionarul public, care se poate schimba, izvornd din nevoile practice ale exercitrii organizate a puterii publice n scopul realizrii unui serviciu public determinat, de larg interes. n al doilea rnd, funcia public nu se poate realiza n afara unui titular investit cu nfptuirea ei i devenit, astfel, funcionar public apt pentru misiunea ncredinat. n al treilea rnd, de regul, funcia public nu epuizeaz ntreg coninutul atribuiilor i sarcinilor de serviciu ce revin unui funcionar deoarece cel n cauz mai
99

poate primi, alturi de acestea, i alte nsrcinri legate de exerciiul funciei sale, fie n baza legii, fie n baza dispoziiilor superiorilor si ierarhici. n al patrulea rnd, funcionarul exercit funcia numai n baza unei investiri legale i n limitele ei, fr a putea refuza realizarea ei dect n cazul unor dispoziii apreciate ca ilegale ale conducerii sale. n privina noiunii de funcionar sau de funcionar public, instituit i generalizat prin noul Statut, trebuie s remarcm faptul c dei era i este utilizat frecvent de tiina dreptului administrativ i de cea a dreptului muncii, de tiina administraiei ori de cea economic, legislaia utilizeaz diferite terminologii neunitare incluznd noiuni ca salariat, angajat, personal, lucrtor, etc. 46 Pornind de la coninutul funciei publice executive putem defini funcionarul public (administrativ) ca reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost legal investit cu exerciiul unei funcii publice executive, de regul, pentru o perioad de timp nedeterminat, fiind salarizat pentru activitatea depus. n primul rnd, funcionarul public trebuie s fac parte dintr-o autoritate sau instituie public, de regul administrativ sau executiv, ntruct funcia se exercit n cadrul acestora, chiar dac unele efecte se produc i n afara ei, n raporturile cu terii n care intr organul n cauz. Raiuni practice pot determina c n mod temporar prin delegare sau detaare o persoan s-i exercite funcia n cadrul unei alte autoriti sau instituii, dect cea din care face parte n mod obinuit, ca o consecin a modificrii vremelnice a raportului de serviciu n care se afl, dar i n acest caz funcionarul se afl tot n cadrul unui organism determinat. Neapartenena la un organ exclude posibilitatea valabilitii juridice a manifestrilor de voin intenionate, conducnd la inexistena actelor sale juridice lipsite de orice urm de legalitate (autenticitate sau oficialitate). n al doilea rnd, funcionarul trebuie investit cu exerciiul funciei sale, de regul, prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare).

Astfel, unele reglementri se refer la funcionarii publici (art. 72/3 lit. j din Constituie), altele la funcionarii autoritii (art. 16 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) sau la salariaii organelor administraiei de stat (art. 1 din Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen).

46

100

n al treilea rnd, funcionarul public administrativ, spre deosebire de parlamentar sau magistrat (judector), se afl n raporturi ierarhice de supra i subordonare fa de inferiorul, respectiv superiorul su ierarhic. Aceasta l oblig la executarea ntocmai a dispoziiilor curente de serviciu ale superiorilor i, dup caz, i confer atributul de a emite, la rndul su, asemenea acte pe seama subordonailor si, inclusiv dreptul de a fi controlat sau de a putea verifica, precum i posibilitatea de a fi sau de a se substitui n atribuii, n cazul exercitrii lor neconforme cu legea. n al patrulea rnd, investirea i exerciiul funciei se fac, de regul, pe o perioad nedeterminat, ceea ce nseamn necunoaterea limitei maxime n timp pn la care opereaz exerciiul funciei, fr ca aceasta s echivaleze cu o stare perpetu, pe via, de inamovibilitate i care, dincolo de stabilitatea n funcie (dreptul la carier) nu exclude posibilitatea modificrii (prin delegare ori detaare) sau ncetrii (prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului de serviciu. Desigur, nu sunt excluse anumite limitri n timp care s confere un caracter temporar exercitrii unei funcii (cazul delegrii sau detarii). n al cincilea rnd, de regul, funcionarul este salarizat pentru activitatea depus, salariul reprezentnd echivalentul bnesc al funciei (poziie i existen social). Statutul funcionarilor publici a adoptat, din raiuni specifice, o definiie i anumite criterii particulare n configurarea conceptului de funcionar public (art.2 i 6). n primul rnd, funcionar public este numai persoana numit ntr-o funcie public (art.2/2), ceea ce exclude de la bun nceput toate persoanele alese (primari, viceprimari i consilieri n cazul autoritilor locale) sau desemnate (cazul premierului i a ntregului guvern votat de parlament). Prima precizare are n vedere faptul c numirea provine de la conductorul autoritii sau instituiei publice, cu respectarea dispoziiilor din Statut (nr.2/2), indiferent de locul ocupat de cel n cauz n ierarhia intern a organului din care face parte (director, ef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de execuie).

101

A doua precizare, vizeaz numirea n funcii de conducere a sau din cadrul autoritii sau instituiei publice care, credem, revine conductorului autoritii sau instituiei ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor formaliti de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. n al doilea rnd, nu intr n categoria funcionarilor publici, n sensul Statutului, sau mai precis nu se aplic prevederilor acestuia persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public (art.6 lit. e), cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, etc., neexistnd nc o lege proprie pentru aceast categorie, exceptnd-o pe aceea a responsabilitii ministeriale nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003. n al treilea rnd, funcionarii publici nemaincheind contract individual de munc, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, precum i alte categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public, este angajat cu contract individual de munc neavnd calitatea de funcionar public i aplicndu-i-se legislaia muncii (art.6 lit. a). De la prevederile Statutului mai sunt excluse (art.6) i: personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; corpul magistrailor; cadrele didactice.

Prima precizare care trebuie fcut este aceea c, o bun parte din aceste persoane au calitatea de funcionari (secretar-dactilograf, curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de funcionar public. A doua precizare vizeaz faptul c nimic nu mpiedic la ocuparea posturilor de ctre cei n cauz s opereze i o numire n funcie, dublat de ncheierea contractului de munc, mai ales dac se susine un concurs de ctre mai muli candidai.

102

A treia precizare are n vedere aplicarea integral a regimului juridic de dreptul muncii i la modificarea ori ncetarea contractului de munc, precum i n materia litigiilor de munc (jurisdiciei muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire. n al patrulea rnd, funcionarilor publici li se aplic prevederile din Legea privind Statutul funcionarilor publici. O prim precizare are n vedere faptul c aceast lege este, conform Constituiei (art.73/3 lit. j), de natur organic, adoptat n condiiile angajrii rspunderii Guvernului fa de plenul parlamentului n edina comun a camerelor sale (art.114/1 din Constituie), dei este discutabil modificarea aceluiai act normativ prin ordonana de urgen a executivului (nr.82/2000), care, nefiind o lege organic ce s-ar fi pretat la o asemenea intervenie (art.115/1 i 4). O a doua precizare se refer la terminologia specific legii i anume aceea de Statut. Aceast denumire reflect ntr-un prim sens 47 specificul reglementrii i anume acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situaia juridic a funcionarilor publici, precum i ansamblul normelor eseniale aplicabile tuturor acestora sau majoritii 48 lor, constituind dreptul comun n materie. Totui, trebuie s remarcm faptul c legea n cauz are un coninut mult mai larg deoarece reglementeaz i organizarea funciei publice (art.1 teza I-a), abordnd probleme de genul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, de management a funciilor publice i funcionarilor publici (art.21-26). Pe de alt parte, dei dispoziiile Statutului n cauz se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi speciale), aceasta are loc numai n msura n care respectivele statute nu dispun altfel. Aceast idee cluzete, n mod derogator nu numai reglementrile deja existente n temeiul legilor speciale dar i cele viitoare, cazul militarilor, militarizailor, a celor din transporturi (feroviar, naval, aerian) sau nvmnt, etc. Oricum, beneficiaz de statute speciale funcionarii publici din structurile de specialitate ale Parlamentului,
C. Clinoiu, V. Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag. 11-13, precum i bibliografia citat acolo. 48 Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation gnrale. Contentieux administratif. Interventions de ladministrations dans leconomie. Prix. Planifications. Amenagement du tritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383.
47

103

Administraiei Prezideniale, Consiliul Legislativ, serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal, poliia i alte structuri ale Ministerului Internelor i Reformei Administrative. Denumirea de Statut reflect, n al doilea sens, nsi natura situaiei funcionarului sau condiia juridic a acestuia. 49 ntr-adevr, calitatea de funcionar nu este aceea de simplu subiect sau parte ntr-un raport juridic concret, titular de drepturi i/sau obligaii, ci este cazul unei situaii sau poziii ntr-un ansamblu de raporturi juridice, adic un statut personal. 50 n al cincilea rnd, acolo unde prevederile statutare sunt nendestultoare ele se completeaz, n msura n care nu contravin, cu prevederile legislaiei muncii (art.117), cu ale legislaiei pensiilor i asigurrilor sociale (art.39), Legii contenciosului administrativ (art.106). Numrul total al persoanelor care ndeplinesc funciile prevzute n statul de funciuni formeaz efectivul de personal al respectivei autoriti sau instituii. n baza statului de funcii i a efectivului de personal se obine statul de personal care cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funciile ce fac parte din ele i numrul posturilor pentru fiecare funcie cu numele persoanelor care ocup fiecare post. Statul de plat sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu specificarea drepturilor bneti (salariale) cuvenite, n principal, pentru munca depus, i a obligaiilor corespunztoare decurgnd din aceste drepturi, fie n baza legii (impozitul pe salar, contribuia la asigurri sociale, de exemplu), fie a unor titluri de crean (imputaii i reineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de ntreinere, etc.). Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie Corpul funcionarilor publici.

49 50

Jean Boulouis, Droit institutionnel de lUnion Europene, ediia a VI-a, Montchrestein, 1997, pag.192. T. Drganu, Drept constituional, 1972, op.cit., pag. 189.

104

7.1.4. Regimul juridic al funciei publice a. Condiii generale ale investirii n funcie Regimul juridic al funciei publice reprezint ansamblul normelor juridice care au ca obiect reglementarea funciei respective n privina modului ei de formare, modificare i ncetare. Dei funcia public reprezint o situaie juridic obiectiv, preexistent, legal reglementat, totui raportul juridic concret de funciune sau de serviciu se formeaz n mod efectiv numai prin investirea unei persoane fizice cu/sau n funcia public respectiv i care devine, astfel, titulara drepturilor i obligaiilor ce alctuiesc coninutul raportului juridic nou format, de unde i concluzia c odat ocupat funcia devine i o situaie juridic subiectiv, prin apartenena ei la o anumit persoan strict determinat. Investirea n funcie reprezint actul juridic individual unilateral de putere al unei autoriti care numete, cu respectarea condiiilor legale, o persoan fizic ntr-o anumit funcie determinat n scopul exercitrii acesteia corespunztor legii. Exist condiii generale 51 de acces la funciile publice administrative care trebuie ntrunite, conform Statutului, n persoana celui care urmeaz a fi investit cu o anumit funcie (alturate diverselor condiii speciale att de diferite de la o funcie la alta, dar care sunt prevzute n statute sau reglementri proprii) i anume (art.54 din Statut): 51

existena ceteniei romne i domiciliul n Romnia; vrsta de minimum 18 ani mplinii; capacitate deplin de exerciiu; stare de sntate corespunztoare; cunoaterea limbii romne, scris i vorbit; promovarea concursului (art.57/1); pregtirea profesional de specialitate; declaraia de avere; compatibilitate moral; lipsa strii de incompatibilitate;

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 160.

105

depunerea jurmntului de credin; ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei.

Prima condiie a investiii n funcie este cea referitoare la existena ceteniei romne deoarece mai mult dect oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesena statului, persoana ndreptit la aceast activitate trebuie neaprat s aparin numai de acel stat pe care l reprezint i cu ale crei autoriti i interese se identific. n cazul nostru, cetenia romn exprim apartenena persoanei la statul romn i reprezint o garanie de loialitate fa de acesta i fa de modul de promovare a intereselor naionale. De aceea, conform Statutului (art.54 lit. a) i altor legi numai cetenii romni pot fi admii n funciile publice civile i n cele militare (art.1/2 din Legea ceteniei romne nr.21/1991), iar conform Constituiei (art.16/3), funciile i demnitile politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Dac existena ceteniei reprezint o condiie minimal de acces la o funcie public rezult c strinii (cu sau fr alt cetenie) sau calitatea de strin constituie un impediment legal absolut pentru accesul i ocuparea funciei publice, datorit conflictului sau coliziunii posibile de interese ntre cele ale statului romn i statul sau statele ce-i reclam propriile prerogative fa de persoana care prin cetenia sa strin intr i sub jurisdicia statului ter, dac ar ndeplini o atribuie de competena autoritilor romne. Prin modificarea Statutului a disprut condiia ceteniei romne exclusive pentru accesul la funcia administrativ. Nu are nici o relevan modul n care a fost dobndit cetenia romn prin faptul naterii, prin actul ncetenirii la cerere, prin adopie, nici faptul c, eventual, a fost redobndit prin repatriere important este c aceast condiie a ceteniei romne s se menin pe tot parcursul exercitrii funciei, deoarece pierderea ei atrage dup sine, de drept, i ncetarea raportului de funciune opernd eliberarea din funcie dispus de conductorul instituiei. Cetenia este generatoarea egalitii ntre ceteni n faa legii, a autoritilor publice, inclusiv administrative, precum i n privina modul de acces i a anselor de ocupare i promovare n funciile publice.
106

Subsecvent condiiei de cetenie, condiia de domiciliu n Romnia trebuie i ea ndeplinit, n mod cumulativ, deoarece exerciiul funciei presupune prezena permanent a titularului ei n raza teritorial a autoritii creia i aparine, dup cum nsi funcia are, la rndul ei, o component sau o dimensiune spaial prin locul de manifestare a competenei ntre anumite limite geografice. Mai mult, n unele situaii, mai ales n cazul unor funcii reprezentative eligibile (cazul primarilor, viceprimarilor, consilierilor) pe plan local, cerina legal este ca domiciliul s fie n raza unitii administrativ-teritoriale n care cel n cauz este ales (art.4 alin. 2 din Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr.67/2004). Cea de a doua condiie care se cere a fi ntrunit de titularul unei funcii publice este, n mod evident, vrsta de minimum 18 ani mplinii, respectiv deplintatea facultilor mintale deoarece cei lipsii de discernmnt (minorii sub vrsta de 14 ani i debilii mintali) sau avnd discernmntul alterat sau diminuat (alienaii mintali i minorii ntre 14-18 ani) n-au acces la funcia public dac, desigur, avnd psihicul deficitar sunt pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, ceea ce i lipsete sau i priveaz de exerciiul drepturilor att civile ct i electorale. ntr-adevr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar nici investit sau numit n funcii publice, conform legislaiei noastre electorale n materie. 52 Statutul face referire expres la condiia capacitii depline de exerciiu ceea ce include, fr ndoial, att majoratul (cu excluderea capacitii de exerciiu restrnse), ct i inexistena punerii sub interdicie, deci starea legal de pierdere a exerciiului drepturilor civile i electorale. Se subnelege c cel lipsit de discernmnt prin act juridic, neavnd exerciiul drepturilor civile, nu poate avea nici exerciiul drepturilor electorale. Pierderea ulterioar a discernmntului i, implicit, a capacitii de exerciiu, justific eliberarea din funcie. Statutul a prevzut aceast condiie prin dou elemente distincte. Primul se refer la majorat, adic la vrsta de minimum 18 ani mplinii (art.54 lit. c) desigur cel trziu n ziua numirii n funcie, dei pentru unele funcii se

52

Art. 36, 37 din Constituie, i art. 5 din Legea privind alegerea autoritilor administraiei publice locale nr.67/2004

107

prevedeau vrste mai mari (de exemplu, prefectul i subprefectul cel puin 30 de ani, respectiv 27 de ani). Al doilea element se refer la starea de sntate corespunztoare funciei pentru care candideaz cel n cauz, atestat pe baz de examen medical de specialitate (art.49 lit. e). Aceast condiie deosebit de larg include i starea psihic corespunztoare, inclusiv existena discernmntului complet, neabolit i nealterat. Cea de a treia condiie, a strii de sntate corespunztoare, (art.54, lit.e), atestat pe baz de examen medical de specialitate, vizeaz att aspectul psihic, ct i cel fizic. ntr-adevr, lipsa, definitiv sau temporar, a discernmntului, alterarea acestuia mpiedic persoana s poat deine o funcie ce reclam discernmntul permanent necesar exercitrii puterii i asumrii responsabilitii i rspunderii care decurg din ea. De aceea, nu are relevan, n acest sens, c este cazul debililor sau alienailor mintali, pui sub interdicie pe cale judectoreasc, aa cum prevede legislaia n vigoare, ori a celor fa de care s-a dispus numai msura de siguran a obligrii la tratament medical (psihic) ori la internarea medical obligatorie pentru c s-a svrit o infraciune (art.113, 114 din Codul Penal) sau cazul celor care prezint tulburri psihice ori de comportament, care dac sunt constatate medical de specialiti, iar nu i legal, sau nu ca urmare a unei solicitri a organelor judiciare, reprezint temei pentru a-l exclude pe cel n cauz de la accesul la o funcie public sau justific, ulterior, eliberarea din funcie. n mod similar se pune problema i sub aspect fizic. Cea de a patra condiie vizeaz capacitatea deplin de exerciiu i are n vedere existena n persoana celui n cauz a drepturilor politice (de a alege i de a fi ales) n totalitatea lor deoarece nsi funcia public este expresia puterii chemate s apere i s garanteze realizarea drepturilor fundamentale ceteneti. Drepturile electorale sau politice se exercit n anumite condiii prevzute de Constituie i de legislaia electoral, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilit prin hotrre judectoreasc definitiv de condamnare mpiedic accesul la o funcie public pe o perioad temporar de timp (excepie fcnd cazul condamnrii la nchisoare pe via), n acest sens art.64 lit. a din Codul Penal a prevzut ca pedeaps

108

complimentar interzicerea dreptului de a alege i de a fi ales n organele puterii de stat i n funcii elective de stat. Cea de a cincea condiie vizeaz starea de compatibilitate moral definit n Statut n sensul c cel n cauz s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice (art.54 lit. h). Modificarea adus Statutului nu a eliminat interdiciile prevzute n Codul Penal (art.64 lit. b i c) care consacr ca pedepse complimentare pentru cel condamnat, interzicndu-i: dreptul de a ocupa o funcie public implicnd exerciiul autoritii de stat; dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii. n schimb, au fost prevzute ca abateri penale incompatibile cu calitatea de funcionar pentru cel care a fost condamnat (art.54 lit. h) pentru infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea. n aceste situaii nu este necesar ca instana penal s fi pronunat i pedeapsa complimentar a interdiciei, aceasta opernd de drept, ope legis, mpiedicnd fie accesul la funcia public, fie impunnd eliberarea din funcie a celui condamnat definitiv. Pedepsele complimentare nu ridic probleme deosebite n cazul infraciunilor de serviciu sau n legtur cu serviciul (art.246 258 din Codul Penal), cum ar fi cele de genul abuzului i neglijenei n serviciu, lurii de mit, etc., unde pedepsele principale sunt nsoite, de regul, i de pedepsele complimentare corelative. ns, textul din Statut este cu mult mai larg fcnd referire nu numai la infraciuni care se preteaz a fi svrite i de funcionari, ca de exemplu, cele de corupie sau de fals, ci, se are n vedere orice infraciune intenionat, indiferent de modul ei de sancionare, cu nchisoare ori cu amend, de modul de executare ori de suspendare a executrii, chiar dac fptuitorul a fost amnistiat
109

sau pedeapsa aplicat a fost graiat, cu excepia situaiei cnd a intervenit reabilitarea. Desigur, dac cel n cauz a fost condamnat i s-a dispus o pedeaps complimentar de interdicie nu se mai ridic probleme deosebite n privina situaiei juridice a funciei publice respective. n schimb, n celelalte situaii rmne la aprecierea autoritii, mai ales pentru acele infraciuni intenionate n care condamnarea pentru ele atrage i incompatibilitatea exercitrii funciei publice. Tot incompatibiliti morale sunt determinate i de: destituirea dintr-o funcie public sau desfacerea disciplinar a contractului de munc n ultimii 7 ani (art.54 lit. i); desfurarea unei activiti de poliie politic, astfel cum este ea definit prin lege (art.54 lit. j). Dac n timpul exercitrii funciei cel n cauz sufer o condamnare pentru o infraciune incompatibil cu funcia avut va fi eliberat din funcie. Cea de a asea condiie se refer la cunoaterea limbii romne scris i vorbit (art.54 lit. b), ca o cerin minimal de cultur general, indiferent de nivelul (mediu sau superior al pregtirii), dar i ca o cerin legal ntruct limba oficial a statului este romna, lucrrile (edinele) autoritilor se desfoar n aceast limb, iar actele se ntocmesc (redacteaz) n limba romn. Aceast cerin revine tuturor funcionarilor, inclusiv celor aparinnd minoritilor naionale i activnd n autoritile din unitile administrativ-teritoriale unde locuiesc astfel de minoriti legal recunoscute, chiar dac acetia cunosc limba acestei minoriti aparintoare ca limb matern. ndeplinirea cerinei poate fi verificat la numirea n funcie prin examinarea susinut de candidat, fie direct la limba romn, fie indirect prin probele scrise i orale de specialitate ori este prezumat a fi ndeplinit prin certificatele i diplomele de absolvire depuse la dosar. n unitile administrativ-teritoriale n care persoanele aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere semnificativ (de peste 20%), unii funcionari

110

publici din serviciile care au contact direct cu cetenii vor cunoate i limba minoritii naionale respective (art.108). A aptea condiie vizeaz pregtirea profesional de specialitate sau condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public (art.54 lit. f), respectiv nivelul studiilor superioare de lung sau scurt durat, studii medii, liceale sau post-liceale ori al specializrii (administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc., art.9/1). Dac ntre timp aceste cerine de studii sunt modificate sau se schimb, iar cel n cauz nu le mai ndeplinete, va opera eliberarea lui din funcie (art.84 lit.c). A opta condiie se refer la promovarea examenului sau ctigarea concursului organizat pentru ocuparea funciei publice (art.57/1) sau, altfel spus, capacitatea sau competena profesional ori de specialitate pentru postul pe care urmeaz s-l ocupe, diploma de studii n sine nefiind suficient pentru ocuparea i deinerea funciei publice dect cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitat n timp. Aceasta nseamn verificarea profesional prealabil prin examinarea, uneori i efectuarea perioadei de stagiu sau de prob ori de ncercare cu caracter provizoriu n funcie. A noua condiie se refer la obligaia prezentrii declaraiei de avere, n condiiile legii, la numirea i la eliberarea din funcie conductorului autoritii sau instituiei din care face parte n scopul cunoaterii strii sale materiale la preluarea postului, precum i a evoluiei acesteia la finele exercitrii funciei publice, ca o garanie c exerciiul puterii nu a reprezentat o sinecur sau un prilej de mbogire, relevat de discrepana dintre venituri i achiziiile de bunuri ori acumulrile de bani peste nivelul celor dinti (art.47/2). Declaraia de avere se reactualizeaz anual. Concomitent se depune i o declaraie de interese care se reactualizeaz, dup caz. A zecea condiie, negativ de altfel, se refer la lipsa sau inexistena incompatibilitii ntre calitatea de funcionar public cu orice alt funcie sau demnitate public, cu excepia calitii sau activitii didactice, tiinifice, literar artistice, adic practic imposibilitatea cumulului de funcii (art.94/1 din Legea nr.161/2003). ntr-adevr, n sistemul actual legislativ care consacr libertatea muncii (art.41/1 teza a II-a din Constituie), orice persoan poate cumula mai multe funcii
111

avnd dreptul s primeasc salariul corespunztor pentru fiecare din funciile ocupate (art.1/1 i 2, art.3/3 din Legea nr.2/1991 privind cumulul de funcii). Legea a prevzut ca incompatibiliti deinerea altor funcii i desfurarea altor activiti, remunerate sau neremunerate dup cum urmeaz (art.94/2 din Legea nr.161/2003): a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice; b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat; d) n calitate de membru al unui grup de interes economic. Funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice, au desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la asemenea societi sau uniti nu pot si desfoare activitatea i nu pot acorda consultan de specialitate la asemenea organizaii timp de 3 ani dup ieirea din Corpul funcionarilor publici. n privina calitii de membru al unui grup de interes economic trebuie s avem n vedere faptul c acest grup reprezint o asociere ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice constituit pe o perioad determinat, n scopul nlesnirii sau dezvoltrii activitii economice a membrilor si, precum i al mbuntirii rezultatelor activitii respective (art.118/1 din Legea nr.161/2003). Grupul este persoan juridic cu scop patrimonial care poate avea sau nu calitatea de comerciant. Funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o exercit. n sfrit, nu sunt permise raporturi ierarhice directe ntre funcionarii publici care sunt soi sau rude de gradul I. Aceeai incompatibilitate apare i n cazul n care eful ierarhic direct are calitatea de demnitar. Legea nr.161/2003 a reglementat i conflictul de interese ca situaie n care persoana ce exercit o demnitate sau o funcie public are un interes personal de
112

natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative (art.70). Astfel, funcionarul public este n conflict de interese dac se afl n una din urmtoarele situaii: a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; b) particip n cadrul aceleai comisii, constituite conform legii, cu funcionarii publici care au calitatea de so sau rud de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale soului ori rudelor sale de gradul I pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea funciei publice. Analiza raportului dintre incompatibiliti i conflictul de interese relev urmtoarele aspecte: - n primul rnd, incompatibilitatea vizeaz o stare perpetu, continu, pe durata exercitrii funciei publice, fiind un conflict permanent cu o alt funcie sau autoritate, n timp ce conflictul de interese este numai temporar, ntre cele dou stri; - n al doilea rnd, dac incompatibilitatea cuprinde prohibiii viznd funcii sau alte activiti att remunerate ct i neremunerate, conflictul de interese vizeaz numai aspecte patrimoniale; - n al treilea rnd, incompatibilitatea se rezolv prin renunarea la una din strile care o genereaz, n timp ce conflictul de interese presupune abinerea de la implicarea funcionarului n rezolvarea cererii ori participarea la procesul decizional respectiv; - n al patrulea rnd, rezolvarea strii de incompatibilitate prin opiunea celui n cauz conduce, dup caz, la meninerea sau la pierderea funciei publice, n timp ce nerezolvarea conflictului de interese atrage, dup caz, rspunderea disciplinar, administrativ, penal sau civil potrivit legii. Legislaia mai prevede i cazuri speciale de incompatibilitate viznd administraia public, cum este cazul membrilor guvernului (art.105 din Constituie), prefecilor i subprefecilor (art.9 din Legea nr.340/2004) i secretarului de localitate

113

i de jude care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie (art.116/2 din Legea nr.215/2001). Corelativ incompatibilitii ca stare de durat exist i interdicia, ca stare de moment, sau oprelite temporar, care nu permite funcionarului, de exemplu, exprimarea de opinii politice n cadrul exercitrii atribuiilor de serviciu. Dac totui funcionarii publici sunt alei sau numii pentru exercitarea funciei de demnitate public, vor fi suspendai din funcia public deinut pe durata exercitrii acelei funcii (art.94/1 lit.a). Toate aceste incompatibiliti, dei sunt limitri ale capacitii juridice a persoanelor fizice, nu sunt o tirbire ori o decdere din drepturile politice i civile de genul interdiciilor pronunate prin hotrre judectoreasc menite a-l mpiedica pe cel vizat n accesul la funcia public, deoarece el poate renuna la calitatea sau funcia care-i blocheaz accesul, ele fiind doar simple ngrdiri temporare de natur special n scopul evitrii unor conflicte de interese, conferind o real independen funcional n exercitarea deplin a puterii publice. Inexistena strii de incompatibilitate trebuie s persiste pe toat durata exercitrii funciei. Apariia ei n acest interval, neurmat, n termen de 10 zile de la apariia ei, de renunarea la calitatea incompatibil de ctre cel n cauz, atrage destituirea din funcie a celui vizat prin actul conductorului (art.101/1 lit.b). Statutul a mai prevzut, fr s le defineasc (art.43/1 teza a II-a i art.44/3), i interdiciile, ce reprezint simple opreliti privitoare la anumite activiti sau aciuni ce nu trebuie svrite de funcionar n legtur cu sau n timpul exercitrii funciei sale (ca de exemplu, abinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice, etc.) care ar putea aduce prejudicii instituiei sau terilor cu care se intr n relaii. A unsprezecea condiie de acces la funcia public se refer la depunerea jurmntului de credin, n termen de 3 zile de la numire avnd urmtorul coninut (art.62/6): Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute
114

Dumnezeu! Jurmntul se poate depune i fr formula religioas de ncheiere, respectnd libertatea convingerilor sau cu o alt formulare religioas. Depunerea jurmntului nseamn angajarea deplin i fidel a titularului funciei n realizarea integral i ntocmai a atribuiilor de serviciu, n litera i spiritul legii. Depunerea lui, ca ultim formalitate procedural, desvrete investitura n funcie i reprezint momentul de debut n exercitarea legal a funciei. Svrirea de fapte care l ncalc atrage declanarea rspunderii juridice, n diferite forme, unele chiar foarte severe, penale (trdarea), n persoana celui vinovat. Lipsa depunerii jurmntului nu afecteaz n mod esenial valabilitatea aciunilor ntreprinse de funcionar care vor putea fi considerate legale, n baza principiului aparenei n drept (error communis facit ius), dac s-au respectat toate condiiile prevzute de lege n realizarea lor (sau la emiterea nscrisurilor administrative). Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului de numire (art.62/7) uneori legea prevznd sanciuni deosebit de specifice cum ar fi demisia de drept a celui n cauz, cazul consilierului local sau judeean ori a primarului. Mai pot exista i unele condiii speciale (art.54 lit.g) care se cer a fi ntrunite pentru ca o persoan s poat ocupa anumite funcii publice, de conducere sau de execuie, prevzute n reglementri speciale cuprinse n statute i regulamente proprii mai ales n cazul militarilor sau unor servicii speciale n rndul acestor condiii, care se adaug celor generale sau care le particularizeaz pe acestea, putem enumera limita de vrst maxim, studii de specialitate corespunztoare sistemului, vechimea n funcie, sexul, condiia fizic, reputaia i moralitatea netirbit, etc. b. Formarea, modificarea, suspendarea, ntreruperea i ncetarea raportului de serviciu (funciune) a. Odat ntrunite condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public urmeaz operaiunea propriu-zis a investirii sau investitura ca act juridic unilateral individual de autoritate provenind de la un organ public sau instituie public prin care
115

se ncredineaz unei persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau instituiei respective. Conform Statutului (art.2/2, 4/1) investirea se face prin numire, dei alte categorii beneficiaz de alegere n funciile reprezentative (primarii, art.57/1 din Legea nr.215/2001) sau desemnare i votare (premierul i guvernul art.103/1-3 din Constituie), ceea ce permite formarea i exercitarea raportului de serviciu pe durat nedeterminat. Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regul, de conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral provenit de la acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare. Aceast caracteristic este esenial nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de funciune, ci i pentru derularea lui ulterioar prin modificare i suspendare dar i pentru ncetarea lui n acelai mod, cnd, ca regul nu opereaz i consimmntul celeilalte pri a raportului juridic, respectiv a funcionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. n concluzie, investirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voin, chiar dac viitorul titular al funciei ar fi formulat anterior o solicitare expres n vederea investirii sale urmat de actul numirii. Investirea poate cuprinde i o procedur mai complex care s includ formaliti anterioare, concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare (numire) a funciei, dar strns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobrii, confirmrii, etc. Operaiunea cea mai frecvent este cea a concursului sau examenului de specialitate, incluznd condiii specifice (vechime n funcie, notarea cunotinelor, calificativele profesionale anterior obinute, etc.). O formalitate tipic prealabil este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a condiiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioar i ultim, ce desvrete procedura investiturii este depunerea jurmntului de credin. Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data i locul de la care i unde se exercit, precum i drepturile salariale.

116

Fiind esenial n naterea raportului de funciune lipsa numirii i a celor mai multe din formalitile eseniale ale nvestiturii antreneaz nevalabilitatea exercitrii funciei i, implicit, a oricrei manifestri de voin care se vrea productoare de efecte juridice, din partea persoanei n cauz, adic inexistena actelor administrative lipsite de orice aparen de legalitate (cazul persoanei nc nenumite, destituite, concursul nevalidat, numirea neaprobat). Dimpotriv, n cazul iregularitii investirii, n sensul nclcrii unor condiii neeseniale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea jurmntului, avansare nainte de termen) cnd suntem n prezena aa-numitului funcionar de fapt se pune problema valabilitii actelor i operaiunilor emise sau ntreprinse n legtur cu atribuiile sale exercitate, mai ales, n raporturile cu terii. Desigur, acestora din urm nu li se poate imputa necunoaterea iregularitii investirii, dar care ar putea fi vtmai n drepturile lor prin nulitatea actelor i operaiunilor respective, dei ele ndeplinesc condiiile de fond i de form cerute de lege (de exemplu, actele de sancionare contravenional, actele de impozitare, actele de stare civil). n general, se apreciaz c actele de autoritate ce in de voina exclusiv a funcionarului (cele se sancionare, de autorizare) sunt nule, reprezentnd o simpl cale de fapt, n vreme ce actele de constatare, fcute corespunztor legii (cele de stare civil, procese-verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide n baza principiului aparenei n drept (error communis facit ius). n acest sens, Legea cu privire la actele de stare civil nr.119/1996 prevede (art.7) c actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor legii n materie, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate. Pn la apariia Statutului majoritatea funcionarilor numii ncheiau i un contract de munc, prin care deveneau i angajai ai instituiei respective, supus regimului juridic de dreptul muncii i expresie a acordului de voin a celor dou pri contractante din raportul de munc. Acest contract individual, reglementat de Codul muncii i avnd o natur privat, reflecta drepturile i obligaiile reciproce ale prilor privitoare la condiiile i durata muncii, salarizarea, protecia social, concediile i
117

repaosul, etc., mai puin drepturile i obligaiile funciei care formau coninutului raportului de serviciu, respectiv al funciei publice. Nu ncheiau i nici acum nu ncheie contracte de munc personalul militar i cel militarizat, respectiv persoanele active din aceste sectoare. n schimb, Statutul actual prevede obligativitatea ncheierii contractului individual de munc de ctre personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire care are calitatea de angajat (art.6 lit.a) i care nu este funcionar public aplicndu-i-se legislaia muncii. Desigur, nu este greu de observat c unele funcii din aceste categorii au efectiv o natur administrativ nepublic (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar, etc.), fiind ntlnite i la societile comerciale, asociaii sau organizaii neguvernamentale. Raportul de serviciu al funcionarului public se exercit pe durat nedeterminat cu excepia cazurilor de ocupare a funciilor publice pe o perioad determinat, n cazul funciilor vacante temporar, n condiiile prevzute de lege (art.4/2), de regul, funcii publice de execuie vacante pe o perioad de cel puin o lun (art.4/3). Pentru numirea nalilor funcionari publici sunt reglementate condiii speciale de studii, de specializare i perfecionare, de vechime n specialitate, de concurs i numire (art.16, 18). b. Modificarea raportului de funcie sau de serviciu este rezultatul aceleiai manifestri unilaterale a voinei autoritii sau instituiei publice, care poate conferi sau retrage atribuii, poate ncredina o nou funcie titularului n mod permanent (prin redistribuire de personal) ori n mod temporar (prin delegare sau detaare) n acelai loc sau organ, ori n alt localitate sau n alt organ avnd ca scop asigurarea n cadrul corpului funcionarilor publici. Modificarea este mijloc de asigurare a mobilitii corpului funcionarilor publici avnd ca scop asigurarea eficienei activitii, interesul public sau al funcionarului privind cariera sa. Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor ulterioar, deoarece cu privire la aceste aspecte decide n exclusivitate autoritatea sau instituia public la care se afl.
118

Delegarea sau detaarea se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei n cadrul creia funcioneaz persoana pentru a ndeplini anumite activiti n afara organului din care face parte, fie n aceeai localitate, fie n alta (n afara ei). Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz persoana pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an, sau peste acest interval, (n acest din urm caz numai cu acordul funcionarului art.76/1), funcionarul pstrndu-i funcia i salariul avut. Delegarea are mai multe elemente: 53 - ea se realizeaz n interesul propriu al autoritii sau instituiei care deleag i nu a funcionarului ei; - reprezint o schimbare temporar (implicit o modificare) a locului de exercitare a funciei, de regul ntr-o alt localitate i la o alt autoritate sau instituie, dei este posibil neschimbarea localitii, dac, de exemplu, un funcionar de nivel central sau judeean este delegat la o filial sau serviciu descentralizat din localitatea unde i are sediul i propria sa autoritate; - constituie o obligaie de serviciu care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de conductor; - funcionarul i pstreaz funcia i salariul pe perioada delegrii, iar la ncetarea ei revine pe acelai post, toate acestea reprezentnd tot attea obligaii ale instituiei din care face parte cel n cauz, cruia i se asigur, astfel, i stabilitatea funciei; - funcionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazrii i indemnizaiei de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat. n concluzie, delegarea reprezint 54 msura temporar i unilateral dispus de conducerea autoritii sau instituiei i prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de ndeplinire a unor activiti n interesul, dar n afara, organului din care face parte.

S. Ghimpu, I. Tr. tefnescu, . Belingrdeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 302-303. 54 Idem, op.cit., pag. 303.

53

119

Delegarea poate fi refuzat n caz de graviditate, cnd starea sntii, dovedit medical, mpiedic realizarea ei fiind contraindicat i cnd funcionarul crete singur copilul minor (art.76/2). Refuzul nejustificat al ndeplinirii delegrii reprezint o abatere disciplinar, care, dei nenominalizat expres n statut (art.77/2) ntre nclcrile de acest gen, justific aplicarea unei sanciuni disciplinare (prevzut de art.77/3) intrnd n larga categorie a refuzului nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu (art.77/2 lit.i). Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei n care urmeaz s i desfoare activitatea cel n cauz pentru o perioad de cel mult 6 luni, iar n cursul unui an calendaristic poate depi mai mult de 6 luni, numai dac exist acordul scris al funcionarului public (art.89/1). Elementele detarii sunt: 55 - s corespund pregtirii profesionale, atribuiilor i responsabilitilor ce i se vor ncredina; - dei se dispune tot n interesul serviciului, este totui vizat organizaia unde persoana este detaat, iar nu cea aparintoare ei, ca i n cazul delegrii; - reprezint tot o schimbare temporar a locului de exercitare a funciei, de regul, la o alt instituie i uneori ntr-o alt localitate; - constituie o obligaie de serviciu instituit de conducere i care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de instituia unde persoana este detaat, dar dac durata ei depete mai mult de 6 luni ntr-un an calendaristic trebuie acordul celui n cauz; - pe perioada detarii, cel n cauz se integreaz ierarhic n noua instituie de la care primete salariul i fa de a crei conducere se subordoneaz complet; - pe aceeai perioad funcionarul i pstreaz funcia i drepturile salariale iniiale, beneficiind de stabilitatea funciei, iar dac salariul corespunztor funciei pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu;

55

Ibidem, pag. 317-318.

120

- persoana detaat n alt localitate beneficiaz pe acest interval de timp de costul legal al transportului, dus-ntors, i cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare suportate de instituia beneficiar; - la expirarea detarii cel n cauz va reveni n organul iniial pe aceeai funcie i cu acelai salariu avut, ca element de stabilitate. n concluzie, detaarea reprezint msura unilateral dispus de conducere pe timp limitat prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de a ndeplini funcia public n interesul unei alte autoriti unde urmeaz s funcioneze i n care se integreaz ierarhic, de regul, ntr-o alt localitate. Refuzul nejustificat a ndeplinirii detarii reprezint o abatere disciplinar de nendeplinire a sarcinilor i atribuiilor de serviciu (art.77/2 lit.i), legea permind o asemenea atitudine doar pentru situaiile prevzute de delegare, precum i n urmtoarele cazuri justificate (art.89/3): n cazul neasigurrii condiiilor corespunztoare de cazare ntr-o alt localitate; ori de cte ori motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii; este singurul ntreintor de familie. Dac detaarea se dispune n interes public refuzarea ei nejustificat antreneaz eliberarea din funcie (art. 87/3 teza I-a). Apreciem c att msura delegrii ct i cea a detarii pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhic i n eventualitatea refuzului unitii de a da curs solicitrii, petiionarul se poate adresa instanei de contencios administrativ n condiiile Legii nr.554/2004, dac poate dovedi vtmarea unui drept legal consacrat, sau a unui interes legitim, prin msura de modificare (provizorie sau temporar) a raportului de serviciu. Facem precizarea c n actualele condiii * vtmarea unui interes, chiar legitim, poate fi invocat n instana de judecat, dup cum justiia va putea cenzura refuzul autoritii de a da curs refuzului de detaarea din partea funcionarului dac, de

Avem n vedere modificarea Constituiei (art. 52/1) care permite atacarea n contencios administrativ i a vtmrii interesului legitim, inclusiv Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ care a abrogat reglementarea anterioar a Legii nr.29/1990.

121

exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de ctre autoritatea executiv. O alt modificare a raportului de serviciu, introdus prin Statut, o reprezint mutarea n cadrul altui compartiment sau structuri fr personalitate juridic a autoritii sau instituiei publice (art.87/2 lit.d). Mutarea poate fi definitiv (din oficiu, n acest caz numai cu acordul scris al funcionarului) i se dispune de conductorul autoritii sau instituiei n cauz (art.91/2) pe o funcie public vacant similar. De asemenea, mutarea mai poate opera la solicitarea justificat a funcionarului aprobat de conductor ori n alte situaii prevzute de lege. Noul post este corespunztor funciei iniiale, pregtirii profesionale i salariului avut anterior. Mutarea temporar se dispune motivat de ctre acelai conductor n interesul autoritii sau instituiei publice pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului avut de funcionarul public. Mutarea temporar sau definitiv poate fi cerut i de funcionarul public n cazul n care starea de sntate dovedit medical nu-i mai permite continuarea activitii, dar este apt pentru ndeplinirea noii funcii (art.91/4). Mai exist i mutarea n alt localitate, care poate fi refuzat pentru aceleai motive ca i detaarea (art.91/4).. n sfrit, tot o modificare o reprezint i exercitarea temporar a unei funcii publice de conducere, vacant n urma promovrii temporare a celui care ndeplinete condiiile specifice necesare n acest scop i care nlocuiete titularul postului respectiv, suspendat din funcie n condiiile legii (art.92/1). Mutarea temporar se dispune pe cel mult 6 luni de ctre conductorul autoritii cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i, dei legea nu prevede, la rndul su cel mutat este suspendat din funcia iniial deinut. De asemenea, acesta va beneficia, dup caz, de salariul majorat pentru noua funcie. Statutul a mai considerat i transferul ca o modificare a raportului de serviciu (art.87/2 lit.c). c. Suspendarea din funcie public reprezint o situaie de ntrerupere (ncetare) temporar sau vremelnic a derulrii raportului de serviciu legal reglementat i a
122

crei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciiu ori prin ncetarea definitiv a relaiei juridice n cauz. Statutul a prevzut (art.94/1) suspendarea de drept (obligatorie) n urmtoarele situaii pentru funcionarul public: a) numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public pentru perioada respectiv, n cazul nalilor funcionari i ai celor de conducere numirea atrage ncetarea raportului de serviciu; b) ncadrat la cabinetul unui demnitar; c) desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul misiunilor diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; j) concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este declarat disprut prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) for major; m) n cazul trimiterii n judecat pentru infraciunile indicate la art.54 lit.h; n) pe perioada cercetrii administrative disciplinare dac exist pericolul influenrii de ctre funcionar a anchetei, la propunerea motivat a comisiei disciplinare; o) n alte cazuri expres prevzute de lege.
123

n cazul arestrii preventive msura suspendrii se impune deoarece funcionarul nu-i poate exercita n mod practic funcia deinut. Nu intereseaz motivul arestrii, dac este cazul unei infraciuni intenionate sau din culp, ori dac reprezint fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea funciei publice (art.54 lit. h). Desigur, rmne de datoria conducerii autoritii sau instituiei publice, n lipsa unei comunicri din oficiu, s cear, organului care a dispus arestarea (parchet sau instan de judecat), comunicarea msurii privrii de libertate i a duratei acesteia. La ncetarea, de drept sau prin revocare a msurii respective dac totui urmrirea penal continu, ori s-a dispus trimiterea n judecat sau funcionarul public se afl n curs de judecat starea de suspendare din funcie de menine, pn la soluionarea definitiv a cauzei cnd, n funcie de soluia judiciar adoptat, funcionarul este fie destituit, ncetnd de drept raportul de serviciu n urma condamnrii sale definitive (art.54 lit.h coroborat cu art.97 lit.d), fie repus n funcie dac s-a dispus scoaterea sa de sub urmrire penal sau ncetarea acesteia, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal 56 . n acest ultim caz funcionarul va fi reintegrat n funcia public anterior deinut i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare (art.86/3 teza ultim). Funcionarul public este obligat, ca n termen de 15 zile calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare de drept, dar nu mai trziu de data lurii la cunotin a ncetrii suspendrii, s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei despre acest fapt, urmnd ca acesta din urm s asigure, n termen de 5 zile, condiiile necesare relurii activitii funcionarului (art.94/2, 3). Neinformarea atrage de drept ncetarea raportului de serviciu, cu unele excepii (art.94/1, lit.f,h,i,k,l). Dei suspendarea opereaz de drept ca i ncetarea acesteia, apreciem c, totui, conductorul organului administrativ trebuie s emit actul administrativ de constatare a suspendrii ori a cauzei de ncetare (revocare) a acestora i, implicit de revenire (reintegrare) n funcie a celui vizat. Dei Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare de drept opereaz i n cazul n care, dei nu avem dispus msura arestrii, s-a pus n micare aciunea

56

Art. 10 i 11 din Codul de procedur penal

124

penal fa de funcionarul care a comis una din faptele penale prevzute de art.54 lit.h de ctre procuror (n faza urmririi sau s-a dispus trimiterea n judecat). i n aceast ipotez scoaterea de sub urmrire penal sau ncetarea ei, ori achitarea sau ncetarea procesului penal determin, de drept, ncetarea msurii suspendrii. Oricum, stingerea urmririi penale sau a procesului penal trebuie s fie cauzat de lipsa vinoviei celui n cauz ori de inexistena abaterii penale sau nesvrirea faptei de ctre funcionar pentru a determina repunerea n funcie, ntruct, n caz contrar, dac a operat amnistia sau graierea, prescripia sau retragerea plngerii penale prealabile ori prile s-au mpcat, nu opereaz de drept ncetarea suspendrii, neexistnd obligativitatea reintegrrii n funcie. Desigur, nimic nu mpiedic funcionarul ca n astfel de cazuri s cear continuarea urmririi penale sau a judecii n vederea dovedirii nevinoviei sale cu scopul de a fi repus n drepturile sale i reintegrat n funcie. Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public n urmtoarele situaii (art.95/1): a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n cazul copilului cu handicap, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau pn la mplinirea vrstei de 18 ani n cazul copilului cu handicap pentru afeciuni intercurente; c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, altele dect cele viznd misiunile diplomatice romneti ori organisme internaionale la care a fost numit (altele dect cele prevzute de art.94/1 lit.c); d) pentru participarea la campania electoral; e) pentru participarea la grev, n condiiile legii. n toate aceste cazuri solicitarea funcionarului, respectiv cererea, se va formula n scris cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea, trebuind nsoit de documentele justificative i aprobat de conducerea instituiei sale prin act juridic, inclusiv ncetarea suspendrii i
125

revenirea n funcie pe postul iniial, cnd, din nou, funcionarul va solicita acest lucru, dar n termen de 5 zile de la ncetarea strii de suspendare (art.95/3 coroborat cu art.94/2). Raportul de serviciu se poate suspenda i la cererea motivat a funcionarului public (art.95/2) fr ca legea s indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaii dect existena unui interes personal legitim. Noi apreciem c ele pot viza stri subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, viznd funcionarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregtire i susinere a unor examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, n afara ngrijirilor medicale propriuzise, vizite documentare, expediii i activiti sportive, etc. Desigur, motivarea trebuie dovedit de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea conducerii care poate ncuviina sau nu solicitarea. Durata unei astfel de suspendri poate fi cuprins ntre o lun i 3 ani. Pe perioada suspendrii raportului de serviciu postul n cauz este rezervat n vederea asigurrii revenirii titularului su, putnd fi ocupat pe perioad determinat de un funcionar public din corpul de rezerv sau de o alt persoan n baza unui contract individual de munc cu caracter temporar. Dei Statutul nu a prevzut, apreciem c msura suspendrii din funcie mai poate fi dispus facultativ i oricnd de ctre conducere pe durata apariiei i meninerii unor alte cauze ce afecteaz derularea normal a raportului de serviciu i care impun clarificarea situaiei de meninere sau nu a titularului n funcie ca, de pild, apariia unei pretinse stri de incompatibilitate, care trebuie verificat, etc. d. ncetarea raportului de serviciu are loc, de regul, n acelai mod unilateral, ntocmai ca i formarea sa, cu respectarea acelorai formaliti procedurale avute n vedere la numirea n funcie, manifestarea de voin a funcionarului neavnd, n principiu, relevan juridic n lipsa hotrrii organului competent, Statutul reglementnd amnunit cazurile de ncetare (art.97 - 102). Primul caz este cel al ncetrii de drept a raportului de serviciu (art.98/1) n urmtoarele situaii:

126

a) la data decesului funcionarului public, ca urmare a faptului morii indiferent de cauza care a provocat respectivul eveniment (natural, violent, uman, etc.); b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public, perioad pn la care, apreciem, dei legea nu o stipuleaz, va opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului de serviciu; c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din condiiile prevzute prin investirea sa (la art.54 lit. a, d, f) respectiv cetenia romn i domiciliul n ar, capacitatea de exerciiu deplin i studiile corespunztoare, dei se subnelege c, n baza principiului simetriei formal juridice, nemeninerea condiiilor iniiale i pe parcursul derulrii raportului conduce la ncetarea acestuia, astfel c aceast prevedere putea lipsi din textul modificat al reglementrii noi; d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i stagiu minim de cotizare pentru pensionare, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst, anticipat, anticipat parial ori invaliditate a funcionarului public; e) de la data constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, care apreciem c opereaz cu efect retroactiv; f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt penal prevzut de Statut (art.54 lit. h) sau condamnat, n mod similar, cu privare de libertate, indiferent de natura infraciunii; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti, privitoare la interdicie; h) la data expirrii termenului pentru care a fost exercitat funcia public cu caracter temporar.

127

Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al conducerii n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui, comunicat celui n cauz. Al doilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu se realizeaz prin acordul prilor, consemnat n scris. Pare curios acest caz prevzut de Statut (art.97/1 lit. b) deoarece raportul n cauz nu ia natere prin acordul sau consimmntul prilor - nefiind o relaie contractual de munc, tipic pentru angajat i angajator (aa cum prevede art.55 lit. b din Codul Muncii) ci, dimpotriv, prin actul de numire unilateral n funcia public a celui n cauz ceea ce influeneaz hotrtor modificarea i ncetarea relaiei juridice respective. Al treilea caz de ncetare a raporturilor de serviciu vizeaz eliberarea din funcie (art.99/1) n urmtoarele situaii: a) Autoritatea sau instituia i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul nu este de acord s o urmeze. Prima ipotez cea a ncetrii activitii reprezint practic o ncetare a existenei sau o desfiinare a organului respectiv adic dispariia subiectului de drept administrativ ori a filialei sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori strict subordonat acestuia, deci a unei pri din raportul juridic cu care se afla n legtur funcionarul, indiferent de existena personalitii juridice a structurii. O asemenea situaie poate s apar ca urmare a unei reforme sau reorganizri instituionale care s conduc la dispariia unor instituii, urmat sau nu de nfiinarea altora, ceea ce presupune intervenii normative adecvate care nu mai depind de voina celor vizai prin ele i care nici nu le sunt imputabile acestora, fiind stri obiective ca mod de apariie i manifestare. Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori restructurri de personal i nici de preluri de atribuii i de funcii de ctre o alt instituie deja existent sau nou nfiinat funcia nceteaz s mai existe. Cea de a doua ipotez este mutarea organului (schimbarea sediului) ntr-o alt localitate, iar funcionarul refuz (nu vrea) s o urmeze. Desigur, se are n vedere situaia n care n noua localitate nu se poate asigura total sau parial necesarul de
128

personal de pe plan local, ceea ce oblig s se recurg la proprii funcionari anume deplasai n acest scop. Apreciem c s-ar putea recurge la soluii temporare sau provizorii prin delegri sau detari, dei acestea ofer doar o rezolvare pe moment a problemei. Instituia fiind interesat n meninerea, total sau parial, a raporturilor de serviciu face oferta corespunztoare. Neacceptarea ei de ctre funcionar nu conteaz din ce cauze sau motive i este imputabil, ceea ce ndreptete propria-i conducere s recurg la eliberarea din funcie. Pentru personalul care-i urmeaz instituia nu opereaz nici o modificare a raportului de serviciu, prile rmnnd n aceeai relaie juridic, schimbndu-se doar locul desfurrii activitii. b) Autoritatea sau instituia i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii prin reducerea postului ocupat de funcionarul public. Prima precizare are n vedere faptul c suntem n prezena unei reduceri de activitate a instituiei (prin micorarea volumului de activiti sau de atribuii ori schimbarea naturii acestora), iar nu o desfiinare (ncetare) complet a acesteia. Reorganizarea activitii const i n modificarea substanial a atribuiilor acesteia ori a structurii organizatorice a compartimentelor. A doua precizare se refer la mprejurarea c, drept consecin a acestei situaii, anumite funcii i posturi trebuie eliminate total sau parial. Relaia dintre funcie i post ne arat c dincolo de identitatea aparent dintre ele (de exemplu, unei funcii unice s-i corespund un singur post de director, contabil ef, secretar general, jurisconsult, etc.), exist numeroase cazuri cnd unei funcii i corespund mai multe posturi, dar niciodat invers (de pild, mai multe posturi pentru funcia de inspector, de consilier, de referent, etc.). Dac dispare funcia, dispar i toate posturile aferente, ns sunt i cazuri cnd se elimin numai unele dintre ele ca urmare a reducerii de activitate i, implicit, consecina disponibilizrii celor n cauz, titulari pe posturile respective. Totui, conform Statutului (art.100/1) reducerea unui post este justificat numai dac atribuiile aferente acestuia se modific n proporie de peste 50%, ori ele se reduc sub

129

50%, sau dac sunt modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv, se reduc atribuiile compartimentului sau structura acestuia. A treia precizare vizeaz faptul c dac n instituie exist concomitent funcii sau posturi similare vacante, restructurarea ncepe cu acestea i, numai n msura n care operaiunea eliminrii acestora se dovedete nendestultoare, se va trece la eliminarea celor ocupate cu titulari. A patra precizare are n vedere existena posibilitilor de redistribuire a personalului propriu n cadrul autoritii pe funcie sau posturi similare dar neocupate cu pstrarea, pe ct posibil, a gradului i clasei avute anterior de funcionar, eventual de nivel inferior, dar cu acordul funcionarului. A cincea precizare se refer la mprejurarea c n cazul reorganizrii prin reducerea posturilor nu se mai pot nfiina posturi similare celor desfiinate pentru perioad de un an de la data reorganizrii. O ultim precizare are n vedere c instituia are dreptul de opiune n selectarea personalului pstrat i a celui disponibilizat, dar n baza unor criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate i respectate n procesul seleciei. Uneori legea poate prevedea asemenea criterii ca de exemplu prioritatea funcionarului de conducere n ocuparea unei funcii vacante inferioare (art.99/7). Totui, legea (art.100/3) oblig n situaia existent mai multor funcionari organizarea unui examen de selecie. c) Eliberarea din funcie opereaz i ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionar a funcionarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti de reintegrare. n primul rnd, instituia este obligat s-l reprimeasc pe fostul su funcionar n temeiul cererii sau solicitrii exprese a acestuia bazat pe actul judectoresc. n al doilea rnd, funcionarului aflat pe postul n cauz i se va oferi un post similar, dac este posibil, sau va fi eliberat din funcie trecnd n corpul de rezerv a funcionarilor publici, dac nici Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu i-a putut oferi un post corespunztor. Oricum, ncetarea raportului de serviciu are loc din motive neimputabile titularului postului.

130

d)

n cazul incompetenei profesionale constatat prin calificativul

nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale, ceea ce nseamn practic necorespunderea profesional sub aspectul funciei ocupate (art.99/1 lit.d). Prima ipotez este aceea a funcionarului public debutant care n urma parcurgerii perioadei de stagiu obine la evaluarea activitii sale calificativul necorespunztor i care va fi eliberat din funcie (art.61/1 lit.b). A doua ipotez are n vedere funcionarul public definitiv care a obinut acelai calificativ pentru anul n curs, acordat la finele acestuia, ceea ce determin ca n anul urmtor s se dispun, de ndat, eliberarea din funcie. Reglementarea modificat nu a mai condiionat msura eliberrii din funcie de notarea necorespunztor pentru ultimii doi ani consecutivi i nici oferta conducerii pentru cel n cauz de trecere ntr-o funcie inferioar, urmat de acceptarea ei de ctre titular ca i condiii cumulative de eliberare din funcie, cum se prevedea n reglementarea iniial (art.62/2). Explicaia acestei situaii de liceniere din funcie rezid din faptul c dei investitura n funcie se face pe baza verificrii cunotinelor teoretice i, eventual, a aptitudinilor profesionale practice, - n urma susinerii concursului sau examenului de titularizare sau de promovare totui, de-a lungul timpului se pot ivi situaii de necorespundere profesional comparativ cu cerinele iniiale de investire. Prima precizare vizeaz activitatea profesional practic care poate dezvlui carene, neevideniate la concursul sau examenul iniial, lipsa de cunotine profesionale, n cauzele i situaiile deduse soluionrii funcionarului respectiv, ori, pur i simplu, lipsa aptitudinilor corespunztoare. A doua precizare evideniaz faptul c nu are importan c aceast lips de profesionalism ine de o stare obiectiv sau subiectiv a celui n cauz, imputabil sau nu acestuia, precum boal, infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregtire, etc. A treia precizare are n vedere faptul c abaterile disciplinare constnd n ntrzierea sistematic i neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor (art.77/2 lit. a i b) sunt distincte de necorespunderea n funcie pe motive profesionale, reprezentnd o nclcare de atribuii (din intenie sau culp) sub aspect formal de exemplu,
131

nepredarea la termen sau nenregistrarea la termen a lucrrilor, depunerea lor fr aprobarea sau viza conducerii, etc. dei aceste abateri ar putea ascunde i deficiene profesionale, putnd determina sanciunile disciplinare corelative i, n consecin, chiar acordarea unui calificativ necorespunztor. e) Funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei respective (art.50 lit.g), condiii prevzute, de regul, n Statutul general (art.99/1 lit.e). f) Starea sntii fizice sau/i psihice a funcionarului constatat prin decizia organelor competente n baza expertizei medicale, nu permite ndeplinirea corespunztoare a atribuiilor aferente funciei sale (art.99/1 lit.f). n toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din funcie se comunic celui n cauz n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere i trebuie motivat. Se va acorda funcionarului public un termen de preaviz de 30 zile calendaristice, cu sau fr reducerea programului de lucru pn la minimum 4 ore, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. Eliberarea din funcie n cazul motivelor neimputabile funcionarului apt de exercitarea atribuiilor (art.99/1 lit.a-c, e i f) se face doar n cazul n care nu exist funcii publice corespunztoare n cadrul respectivei autoriti sau instituii. Autoritile sau instituiile au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici lista funciilor vacante iar cel eliberat din funcie poate solicita numirea ntr-o asemenea funcie n perioada de preaviz. Aceeai Agenie se va ngriji de redistribuirea funcionarilor eliberai din funcie din motive neimputabile acestora (art.99/1 lit.a, b, c i e) i care formeaz corpul de rezerv al funcionarilor publici gestionat de respectiva agenie. Al patrulea caz de ncetare a raportului de serviciu vizeaz destituirea disciplinar sau pe motiv de incompatibilitate a funcionarului public (art.101/1) n urmtoarele cazuri: a) ca sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave;

132

b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. n privina destituirii disciplinare se impun unele precizri. n primul rnd, Statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care pot fi svrite de funcionari (art.77/2), precum i sanciunile aplicabile celor vinovai de svrirea lor (art.77/3), inclusiv destituirea din funcie, aspecte ce se vor analiza amnunit n seciunea consacrat rspunderii disciplinare. Asemenea prevederi figureaz i n statutele specifice ale anumitor categorii de funcionari publici. n al doilea rnd, spre deosebire de Codul muncii (art.61 lit.a) i de angajai, abaterile disciplinare ale funcionarilor sunt expres prevzute de Statut i/sau statutele ori regulamentele proprii, neputnd reprezenta orice nclcare a legii care s deschid poarta arbitrariului conducerii n aprecierea abaterii i n aplicarea sanciunii. n al treilea rnd, abaterile n cauz ncalc disciplina serviciului, adic totalitatea obligaiilor legale decurgnd pentru funcionari din regulamentul propriu al autoritii sau instituiei publice aplicabil acestora i care vizeaz raporturile din interiorul organului (dintre subordonai i superiorii ierarhici). n al patrulea rnd, destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu una singur ci cel puin dou, sau pentru o abatere, apreciat de conducere, ca fiind cu consecine grave pentru buna funcionare ori imaginea instituiei n cauz, att n interiorul ct i n afara ei. n privina cazurilor de incompatibilitate care pot aprea pe durata exercitrii unei funcii publice determinnd destituirea se impun unele precizri. n primul rnd, aceste cazuri sunt cele prevzute de lege (art.94/2 din Legea nr.161/2003). n al doilea rnd, dei conduc la destituirea celui devenit incompatibil, ele devin motive imputabile acestuia doar dac funcionarul nu a acionat n termen de 10 zile calendaristice de la data survenirii lor pentru ncetarea acestora, ceea ce nseamn practic eliminarea noii stri care a determinat situaia de incompatibilitate i nu doar simplul demers ntreprins fr nici o finalitate.

133

Dei legea a reglementat att aciunea mijloc (demersul ntreprins) ct i finalitatea ei (ncetarea strii) s-ar putea ca aceast finalitate s nu poat fi atins prin puterile proprii funcionarului, starea de incompatibilitate persistnd cu toate eforturile acestuia ori pur i simplu ea apare ca o situaie obiectiv i cnd, credem, nu se poate reine o destituire pe motive imputabile celui n cauz. Aa ar fi, de exemplu, cazul cstoriei intervenite ntre persoane aflate n raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de gradul I ntr-o funcie aflat n astfel de raporturi (art.95/1 din Legea nr.161/2003) ori dobndirea ori redobndirea unei alte cetenii, concomitent cu pierderea ceteniei romne, care l-ar face incompatibil cu funcia public prin obligaiile care le impune ori situaiile pe care le creeaz (de exemplu, satisfacerea stagiului militar n ara strin, mobilizarea n armata strin, etc.). ntr-o atare mprejurare ar fi fost mai indicat s opereze eliberarea, iar nu destituire, din funcie pentru motive neimputabile funcionarului. Destituirea din funcia public se dispune prin act administrativ de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice i se comunic funcionarului n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii dar anterior datei destituirii. Desigur, acest act poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ de ctre funcionarul vizat (art.106/1). Al cincilea caz de ncetare a funciei publice are loc prin demisie ca urmare a cererii funcionarului de ncetare a raporturilor de serviciu (art.97 lit.e). Legea nu definete demisia, dar din reglementarea legal rezult c ea este expresia manifestrii unilaterale i libere a voinei titularului funciei publice de a denuna raportul juridic n care se afl cu toate consecinele ce decurg din ncetarea acestuia, expresie a libertii de care dispune 57 . Legea nu stabilete n mod riguros (art.102) toate condiiile formale i de fond ale demisiei, dect n mod parial, de aceea apreciem c: - demisia trebuie prezentat n form scris; - ea trebuie notificat (depus i nregistrat) persoanei care a fcut numirea, conductorului autoritii sau instituiei publice;
57

S. Ghimpu, op. cit., vol. I, pag. 418

134

- cel n cauz nu trebuie s-i motiveze aciunea; - produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al funciei; - n acest interval de preavizare care reprezint anunarea prealabil a denunrii unilaterale a raportului de serviciu de ctre titular la un termen anterior intrrii msurii n aplicare efectiv, perioad n care raportul juridic se menine 58 persoana poate reveni asupra demisiei sale, rmnnd n funcie, atta timp ct instituia nu a declanat sau efectuat demersurile necesare n vederea titularizrii altei persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant ncepnd cu data limit a preavizului. La ncetarea, modificarea sau suspendarea raportului de serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu. La ncetarea raporturilor de serviciu funcionarul i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei sale cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia. El mai beneficiaz de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, dac raportul de serviciu a ncetat prin nemeninerea condiiilor prevzute pentru ocuparea funciei publice, referitoare la capacitatea de exerciiu i condiiile de studii, n situaia n care s-a constat pe cale judectoreasc nulitatea actului de numire n funcie n cazul expirrii termenului pe care a fost exercitat cu caracter temporar funcia public. Un ultim caz de ncetare a raportului de serviciu este transferul, dei Statutul l consider doar o modificare (art.87/2 lit.c), reprezentnd trecerea definitiv 59 a titularului unei funcii de la autoritatea sau instituia public la o alta, ntr-o funcie identic sau diferit, dar n acelai sector de activitate executiv cu respectarea condiiilor legale i cu ncuviinarea conducerilor interesate n efectuarea acestui demers. De aici i diferena ntre delegare i detaare, care sunt modificri temporare, i transfer care reprezint o schimbare definitiv, ncetnd relaia cu organul aparintor
. Beligrdeanu, Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de munc n reglementarea noului Cod al muncii, n R.R.D., nr. 11/1973, pag. 21 59 S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciaz c transferul este doar o modificare definitiv a contractului de munc.
58

135

i lund natere un nou raport de serviciu cu o nou autoritate chiar dac se menine aceeai funcie. Transferul cunoate dou modaliti i anume: transferul n interesul serviciului (art.90/1 lit. a); transferul la cererea funcionarului interesat (art.90/1 lit.b).

Condiiile pe care le presupune transferul n general sunt urmtoarele: - existena unui raport de serviciu n care se afl titularul unei funcii publice; - acordul de voin a celor dou instituii ori autoriti prin conducerile lor pentru efectuarea operaiunii ntre ele; - dispoziia conducerii proprii a funcionarului ce se transfer sau aprobarea dat cererii sale; - forma scris a dispoziiei de transfer, a cererii de transfer i a aprobrii acesteia, precum i a acordului funcionarului, dac transferul este n interesul serviciului; - transferul trebuie justificat fie prin interesul autoritii la care are loc transferul, fie prin interesul personal i motivat a celui transferat. Efectele transferului constau n: - naterea raporturilor juridice ntre cele dou autoriti sau instituii interesate prin perfectarea transferului n sensul c una se oblig s permit plecarea funcionarului su iar cealalt se oblig s-l primeasc; - ncetarea raportului de serviciu ntre funcionar i autoritatea aparintoare iniial, precum i formarea unui raport juridic nou cu instituia fa de care opereaz transferul sau acceptarea acestuia; - pstrarea cel puin a clasei i gradului dobndite anterior de cel n cauz; - dac transferul n interesul serviciului opereaz n alt localitate cel n cauz are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile, aceste pli fiind suportate de autoritatea sau instituia la care se face transferul. n privina naturii juridice a transferului, la cerere sau n interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui n cauz), distingem dou situaii i, implicit, dou categorii de acte juridice administrative i anume:

136

- n cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care funcioneaz cel n cauz i actul de numire n funcie al autoritii unde urmeaz s funcioneze; primul act desfiineaz raportul de serviciu, cel de al doilea l formeaz; - n cazul transferului n interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziia de transferare) a autoritii iniiale (bazat pe solicitarea celeilalte instituii i pe acordul scris a celui transferat), precum i actul de numire n funcie emis de cea de a doua instituie, ntemeiat pe actele anterior indicate. n privina sanciunii aplicabile n materie de transfer n interesul serviciului refuzul de a-i da curs de ctre cel vizat nu reprezint o abatere din moment ce operaiunea nu se poate realiza dect cu acordul scris a celui n cauz, msur menit a garanta stabilitatea n funcie, n primul rnd, i a apra dreptul la carier a funcionarului, n al doilea rnd. Corpul de rezerv este format din funcionarii publici care au fost eliberai din funcia public pentru motive neimputabile acestora (art.99/1 lit.a-c i e) i care pierd aceast calitate prsind respectivul corp dac (art.100 5/1): a) au trecut 2 ani de la data trecerii n corpul de rezerv; b) refuz redistribuirea A.N.F. ntr-o funcie public vacant corespunztoare studiilor i pregtirii profesionale; c) s-au angajat cu contract de munc pe o perioad mai mare de 12 luni; d) au fcut o cerere n acest sens. Privind retrospectiv cazurile de ncetare a raportului de serviciu se impun unele constatri. n primul rnd, din pcate, enumerarea lor este incomplet, necuprinznd numeroase alte situaii posibile s apar n practic, ca, de exemplu, n cazul averii funcionarului, dobndit ilicit, nemeninerea n funcie a pensionarului. n al doilea rnd, remarcm faptul c raportul de serviciu poate nceta din iniiativa titularului funciei (demisie, transfer n interes personal) ori din iniiativa autoritii sau instituiei publice (eliberarea i destituirea din funcie, transferul n interesul serviciului, pensionarea).

137

n al treilea rnd, ncetarea raportului de serviciu din iniiativa titularului este practic nelimitat, pe cnd din iniiativa organului trebuie s se limiteze la cazurile i condiiile expres prevzute de Statut. n al patrulea rnd, ncetarea raportului de funciune este obligatorie (n cazul destituirii pentru condamnare penal) sau poate fi facultativ (n cazul meninerii funcionarului dup pensionare). n al cincilea rnd, chiar ncetarea raportului de funcie din iniiativa organului poate fi determinat de motive imputabile funcionarului (destituirea disciplinar) sau neimputabile (obiective), ca, de exemplu, pensionarea. Corespunztor ncetrii funciei, potrivit reglementrilor anterioare actualului Statut, opera i ncetarea raportului de munc aferent contractului individual de munc ncheiat de funcionar, fie prin denunarea unilateral a uneia din pri (nelimitat pentru salariat i limitativ pentru angajator) ori prin acordul de voin al prilor ntocmai ca la ncheierea conveniei potrivit Codului muncii (art.55 lit. b) i legislaiei muncii. Aceste prevederi rmn actuale numai pentru personalul auxiliar, de deservire. n reglementarea actual problematica jurisdiciei, derivnd din modificarea i ncetarea, ca de altfel chiar i formarea raportului de serviciu, poart amprenta regimului juridic de drept public, motiv pentru care, de regul, cile de atac n materie au o natur administrativ-ierarhic i/sau contencios-judiciar, ieind astfel de sub incidena conflictelor individuale de munc ce in de competena instanelor judectoreti de drept comun potrivit legislaiei muncii i intrnd n competena instanelor judectoreti de contencios administrativ (art.106/1). 7.1.5. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici 60 (Coninutul raportului de serviciu) Investirea ntr-o funcie public, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.), d natere unui raport tipic de serviciu sau de funcie care intr sub incidena regimului de drept public, administrativ n cazul
60

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 171.

138

nostru, avnd un coninut specific ce const din totalitatea drepturilor i a obligaiilor specifice prilor titulare participante la respectiva relaie juridic. n sistemul anterior Statutului actual, n care raportul administrativ era dublat i de unul de munc, evident apreau drepturi i obligaii derivnd din contractul ncheiat, situaie care nu mai exist la ora actual n cazul funciilor publice. 61 Desigur, s-ar putea ridica ntrebarea unde sunt atunci acele drepturi i ndatoriri decurgnd din salarizare, concedii, protecie social, etc., consacrate de legislaia muncii? Rspunsul este gsit n reglementrile Statutului i n legislaia muncii la care se face trimiterea cu caracter completator (art.117). Totui, la o analiz mai atent am putea lesne observa c distingem ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social) pe de o parte, precum i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, distingem ntre drepturi i ndatoriri care revin funciei i decurg din ea, precum i drepturi i obligaii care revin persoanei sau titularului funciei (anterior decurgnd din legislaia muncii i din contractul aferent). A. Privitor la prima categorie de drepturi i ndatoriri revenind funciei publice evident Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, n mod amnunit pornindu-se de la premisa c ele oricum sunt evideniate de statutele i regulamentele proprii, fiind detaliate prin fia postului, difereniindu-se de la o autoritate sau instituie public la alta, dar i dup cum funciile sunt de conducere ori de execuie, ori fac parte din autoritile centrale sau teritoriale ori locale, precum i dup cum sunt vizate raporturile din interiorul autoritii ori din afara acesteia. Totui, statutul, a consacrat activitile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prerogativelor de putere public (art.2/3) i anume: a) punerea n executare a legilor i celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i a asigurarea avizrii acestora;
Asupra discuiei privind natura juridic a raporturilor de serviciu sau de funciune a se vedea .Belingrdeanu, Consideraii teoretice i practice , op.cit., pag. 4-14; V. Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira, Bucureti, 1998, pag. 41-42; V. Priscaru, op.cit., pag. 183-184; A.Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 383; I. T. tefnescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 28.
61

139

c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum i a documentaiei privind executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i din strintate, n limitele stabilite de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Observm c reglementarea legal nu disociaz aceste atribuii n drepturi i obligaii i nici pe categorii de funcii de conducere sau de execuie. Dreptul de a decide sau de a hotr, de regul, aparinnd funciilor de conducere (dar i unora de execuie, inspector, agent) const n facultatea legal de a dispune msuri juridice, concretizate n acte administrative (emitere, revocare, anulare) n general, dar i n acte concrete n special, de genul autorizrii, aprobrii, impozitrii, sancionrii (amend, confiscare), ceea ce genereaz, modific i desfiineaz raporturi juridice concrete n cazul actelor individuale, dar i intrri sau ieiri din vigoare (abrogri) n cazul celor normative. Cum numeroi funcionari publici, de execuie, nu sunt factori de decizie, ci numai participani n anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experi, refereni) mai ales cei avnd funcii de execuie, prezena i activitatea lor se materializeaz n operaiuni (iar nu n acte sau n decizii) concretizate n: - dreptul de a informa i cel de a constata o anumit situaie sau stare, inclusiv dreptul de a controla executarea unei msuri concretizate n procese-verbale, referate i rapoarte naintate conducerii pentru ca aceasta s decid n deplin cunotin de cauz;

140

- dreptul de a propune factorilor de decizie soluii juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru soluionarea sau remedierea unor situaii; - dreptul de avizare a unor soluii, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizaii, etc., prin prisma specialitii proprii. Numeroase sunt drepturile decurgnd din raporturile interne ierarhice, de supra i subordonare care se stabilesc ntre funcionarii superiori i cei inferiori, ntre cei de conducere i cei de execuie, precum: - dreptul de numire, revocare i suspendare din funcie a personalului propriu din subordine, inclusiv delegarea, detaarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din funcie (art.54/2, 75, 84); - dreptul de recompensare, sancionare i evaluare a personalului (art.66/2, 60); - dreptul de control i de ndrumare obligatorie a acestuia, inclusiv emiterea de dispoziii privind atribuii de serviciu (art.44/2); - dreptul de anulare, modificare i suspendare a actelor i msurilor subordonailor, concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operaiune; - dreptul de substituire sau nlocuire n atribuiile i a subordonailor de ctre superiorul ierarhic prin actele proprii, etc.; - dreptul la protecia legii n exercitarea atribuiilor de serviciu prin asigurarea i aprarea funcionarului mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei sau legat de aceasta (art.41), n care scop administraia va solicita sprijinul organelor abilitate potrivit legii. Exist i drepturi care se manifest nemijlocit n relaia funcionarului cu autoritatea sau instituia din care face parte acesta i care i sunt opozabile acesteia precum: - dreptul la stabilitate n funcie, un adevrat principiu legal formulat (art.3 lit. f) condiie inerent bunei funcionri a serviciului public, garantat i care permite celui nlocuit, transferat, destituit, demis, etc., s se adreseze instanei de contencios pentru valorificarea i aprarea acestei prerogative legale; - dreptul de a promova, adic accesul n funciile superioare, prin ndeplinirea condiiilor legale de ocupare a posturilor vacante, precum i promovarea n clasa i gradul profesional i de a avansa n treptele de salarizare (art.63);
141

- dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii de funcii, dar i obligaia de a o purta pe durata exerciiului funciunii (art.32); - dreptul la despgubirea suportat de autoritatea sau instituia din care face parte funcionarul i din a crei culp a suferit un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu (art.42); - dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care l vizeaz n mod direct (art.28). n privina drepturilor decurgnd din funcie se impun urmtoarele precizri cu caracter general-valabil n orice sector al administraiei publice. n primul rnd, exercitarea acestor drepturi fa de cei administrai se face n limitele competenei legale ce revine autoritii executive din care face parte funcionarul, neputndu-se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe dect cele expres conferite de propria lege de organizare, de regulamentele speciale proprii, de dispoziiile ierarhice, etc., n caz contrar suntem n prezena unor ilegaliti, abuz n serviciu, etc. n al doilea rnd, funcionarul exercitnd un drept legal conferit, cealalt parte a raportului juridic de funciune trebuie s urmeze, ca titular al obligaiei, o conduit conform interesului ocrotit juridic, n caz contrar suportnd consecinele nerespectrii legii. n al treilea rnd, fa de lege i de alte reglementri, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgnd din norme i aparinnd funciei, iar nu funcionarului, neavnd un caracter subiectiv, lsate la aprecierea titularului funciei, motiv pentru care ele sunt i adevrate ndatoriri pentru funcionar care este obligat s-i exercite competena, neavnd n cele mai multe cazuri - nici mcar libertatea de apreciere n conduita pe care o adopt i pe care o urmeaz. Dimpotriv, neexercitarea drepturilor legal conferite ori exercitarea lor abuziv, necorespunztoare, ca i mpiedicarea exercitrii lor sunt sancionate n persoana celui vinovat, fie el titularul funciei, superior sau subordonat ierarhic, fie ter persoan intrat n raportul juridic, ca abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul, ori alte abateri ce afecteaz grav drepturile participanilor la raportul administrativ, sub forma rspunderii disciplinare (art.77/3 din Statut), contravenionale (art.83), penale (art.86) i patrimoniale (art.84).
142

n privina ndatoririlor 62 ce decurg din funcia public vom remarca faptul c unele au un caracter onerativ (activ) n altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, n raport cu conduita prescris acestuia. Dac avem n vedere coninutul acestora, unele in de profesionalismul exercitrii funciei, altele de loialitatea funcionarului, unele de confidenialitate, iar altele de responsabilitate, etc. Toate aceste ndatoriri decurg, n ultim instan, din principiul care fundamenteaz orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, i anume c autoritile i instituiile executive sunt n serviciul exclusiv al cetenilor, pentru satisfacerea cerinelor vieii sociale prin aplicarea corect a legilor i a celorlalte dispoziii legale sau, dup caz, prin organizarea aplicrii lor. 63 Astfel, de profesionalismul funcionarilor care reprezint ndatorirea de ndeplinire a atribuiilor ce le revin, potrivit funciei ocupate n vederea realizrii sarcinilor serviciului public i servirii binelui comun sau public in urmtoarele: - ndeplinirea cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea a ndatoririlor de serviciu (art.43/1); - conformarea fa de dispoziiile superiorilor ierarhici (art.45/2); - ndatorirea rezolvrii lucrrilor repartizate de conductorul compartimentului n care funcioneaz n termenele stabilite (art.48/1) care corespund funciei i postului titularului, apreciem noi; - ndatorirea perfecionrii continue a pregtirii profesionale i a abilitilor fie n cadrul organului din care face parte, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop i ale cror rezultate vor fi avute n vedere la evaluarea anual a activitii acestora i, implicit, la avansarea lor (art.50). Tot o ndatorire, cu caracter activ, este i aceea ca funcionarul s prezinte, n condiiile legii, la numirea i la eliberarea sa din funcie, o declaraie de avere conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte (art.46/2) i care se reactualizeaz anual.

Al. Negoi, op.cit., pag. 174 i urmtoarele. Art. 1/1 din Hotrrea Guvernului nr. 667/1991 privind unele msuri pentru asigurarea prestigiului social al funcionarilor publici (abrogat implicit prin Statut).
63

62

143

n sfrit, funcionarul are obligaia de a purta uniforma n timpul serviciului, potrivit legii (art.32). Desigur, profesionalismul se manifest pe multiple planuri i anume n relaiile de serviciu, cu colegii din compartiment i din instituie, fa de superiorii i subordonaii ierarhici, dar i n exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori juridice cu care autoritatea vine n contact, inclusiv respectul de sine sau relaia cu sine nsui conform poziiei i prestigiului conferit de funcia ocupat i a ateptrilor celorlali, receptivitate i operativitate n ndeplinirea sarcinilor. Loialitatea presupune ndeplinirea corect, la timp, ntocmai i n mod contiincios a sarcinilor de serviciu, dar, n acelai timp, ea mai presupune i iniiativ n specialitii lor. Corectitudinea presupune respectarea ntocmai a legislaiei, regulamentelor i dispoziiilor aplicabile n domeniu, exercitarea cu bun credin a atribuiilor, furnizarea informaiilor cerute de public n cadrul serviciului cu respectarea prevederilor privind aprarea secretului de serviciu, asigurnd transparena necesar activitii desfurate. O mare grup de ndatoriri au caracter pasiv, constituind interdicii legale menite a proteja funcia i titularul ei, asigurndu-i prestigiul, consideraia i ncrederea, obligndu-l pe cel n cauz s se abin de la acte i fapte de natur a compromite poziia oficial deinut n care sens acesta trebuie: - s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului funcionarilor publici (art.43/1 teza a II-a); - s nu primeasc cereri a cror rezolvare intr n competena sa dac nu i-au fost repartizate de superiorii ierarhici sau s discute direct cu petenii, cu excepia celor care au asemenea atribuii, ori s intervin pentru soluionarea acestor cereri (art.48/2); - s pstreze secretul de stat i secretul de serviciu, n condiiile legii, nedivulgnd i neneglijnd pstrarea acestora, inclusiv a documentelor i suporturilor exercitarea atribuiilor, ntr-ajutorarea n realizarea lor, inclusiv suplinirea reciproc n serviciu n cadrul

144

care conin astfel de informaii cu excepia informaiilor de interes public (art.46), aprnd secretul fa de orice divulgare sau scurgere; - s pstreze confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei (art.46 teza a II-a); - s nu solicite sau s nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje (art.47/1); - s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru (art.44/1); - funcionarii publici nu pot face parte din conducerile partidelor politice (art.44/1), iar dac fac parte din conducerile organizaiilor sindicale raporturile de serviciu se suspend (art.29/3) Reglementri speciale pot prevedea i alte categorii de ndatoriri specifice unor funcii publice cum ar fi, de exemplu, programul de lucru cu publicul, paza sediului i a documentelor secrete, portul i uzul de arm, programul de instruire fizic i trageri cu arm de foc, alarmare, etc. De asemenea, funcionarii au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii (art.49). Evident c nclcarea acestor ndatoriri atrage rspunderea funcionarului vinovat de abaterile comise, mai ales dac avem n vedere obligaia executrii ordinelor i dispoziiilor superioare (art.45/2). O prim situaie este aceea n care funcionarul primete o dispoziie de la un superior indirect pe linie ierarhic. n acest caz executarea se va face numai dup ncunotinarea prealabil a superiorului direct i n mod cu totul excepional fr aceast ncunotinare, dac exist o imposibilitate practic de a o realiza, iar executarea ordinului nu sufer amnare, dar i n acest caz, dup ndeplinirea ordinului executantul l va ntiina, de ndat, pe superiorul su direct. O a doua problem are n vedere existena mai multor dispoziii ierarhice, succesive sau simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse n executare. n acest caz dac ele au aceeai for juridic, provenind de la aceeai autoritate sau funcionar ierarhic, se va executa ultima dispoziie, desigur n msura n care prima
145

sau primele nu au fost deja puse n aplicare. n situaia n care contrarietatea vizeaz dou sau mai multe dispoziii provenind de la autoriti sau funcii ierarhice diferite se va executa ordinul cu fora juridic superioar, de regul, provenind de la treapta ierarhic cea mai nalt. O a treia problem, care se ridic n aceast materie, vizeaz situaia n care ordinul ierarhic ce se cere a fi executat este vdit ilegal i cnd nu mai opereaz obligaia de conformare fa de dispoziia superiorului ierarhic (art.45/3 teza I-a). Desigur, dac este de principiu c legea i dispoziiile ntemeiate pe ea trebuie executate, tot de principiu este i faptul c o dispoziie (vdit) ilegal, nu trebuie executat, cci, altfel, va antrena i rspunderea executantului alturat autorului ei. ntr-o astfel de situaie funcionarul va refuza, n scris i motivat, aplicarea ordinului (art.45/3 teza a II-a), ncunotinnd, persoana imediat superioar celui care a dat un astfel de ordin. Dac emitentul ordinului, pretins ilegal, struie n executarea lui, va trebui s-l formuleze n scris, ceea ce oblig la ndeplinirea lui de ctre cel care l-a primit (art.45/3 teza a III-a), mai ales dac aplicarea dispoziiei nu sufer nici o amnare, cu excepia cazului cnd acesta este vdit ilegal, ncunotinndu-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului. Aceste dispoziii legale se coreleaz i cu dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 care prevd c aciunile n justiie mpotriva actelor i faptelor administrative care au vtmat drepturi recunoscute de lege se vor putea formula i personal mpotriva funcionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii sau de nerezolvarea n termen a cererii, dac se solicit plata unor despgubiri. Persoana astfel acionat poate chema n garanie i pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui ilegalitate este supus judecii (art.16/2 din Legea contenciosului administrativ). B. Privitor la drepturile i ndatoririle personale funcionarului, cea de a doua categorie, vizeaz situaia lui individual sau proprie, avnd un caracter subiectiv, chiar dac ele sunt reglementate de Statut i nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual de munc, pe care legea nu le prevede dect n beneficiul
146

personalului administrativ auxiliar, de deservire care nu are calitatea de funcionar public (art.6 lit.a). ntruct acestea se rentlnesc i n persoana oricrui salariat sau angajat, iar studiul lor amnunit revine tiinei dreptului muncii nu vom insista n mod deosebit asupra lor, oricum Statutul fcnd trimitere la legislaia muncii. 1. Dreptul la salariu al funcionarilor publici este un rezultat al activitii depuse de acetia i cuprinde salariul de baz, sporuri de vechime, suplimentul postului, suplimentul gradului i indemnizaii constituite ntr-un sistem unitar de salarizare stabilit prin lege (art.31). La stabilirea sistemului de salarizare se au n vedere urmtoarele: a) necesitatea de a restrnge costurile administraiei publice n condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai n mod corespunztor; b) crearea unei ierarhii a sistemului profesional i de salarizare pe clase, grade i trepte bazate pe evaluarea postului; c) stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a salariului care s in seama de activitatea depus i de importana ei. Datorit specificului raportului de serviciu n care se afl funcionarul salariul acestuia are o natur juridic proprie n raport cu salariul celor angajai deoarece, pe de o parte, el nu rezult din negocierea direct cu instituia - nefiind influenat de legitatea economic a relaiei cerere-ofert de pe piaa muncii - iar, pe de alt parte, salariul este stabilit prin lege la nivelul funciei i nu al persoanei. Apreciem c, i n cazul funcionarului, salariul reprezint contravaloarea muncii prestate de acesta, deci o contrapartid a activitii realizate, dovad c absena nejustificat de la serviciu sau nendeplinirea atribuiilor conduc la diminuarea lui corespunztoare. Dar, totodat, el mai conine i o component social, alturat celei economice, de asigurare a existenei, necesar meninerii unui statut social compatibil cu funcia deinut i destinat asigurrii unei poziii sau unui rang social corespunztor, prin traiul i condiiile de via decente pe msura demnitii publice exercitate. Se asigur, n acest fel, un personal cointeresat n realizarea atribuiilor i devotat funciei, ceea ce permite realizarea corespunztoare a serviciului public.
147

Salariul reflect i atitudinea statului i, n general, a societii, fa de rolul funciei i serviciului public i fa de cei pui n slujba sa. Salariul se compune din (art.31/1): a) salariul de baz; b) sporul pentru vechime n munc (funcie); c) suplimentul postului; d) suplimentul corespunztor treptei de salarizare, se mai adaug primele i alte drepturi salariale, potrivit legii. 2. Dreptul la durata normal a timpului de lucru (art 33/1)de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn pentru funcionarii publici. ntr-adevr, funcia se exercit n mod limitat n timp i n cadrul unui program bine determinat care s permit realizarea corespunztoare a atribuiilor. Pe de alt parte, acest drept opus organului din care face parte cel n cauz i care are ndatorirea de a-l respecta, este concomitent i o obligaie a funcionarului pe care dac o ncalc este pasibil de sanciune pentru absene nemotivate de la serviciu (art.77/2 lit. c). Pentru orele lucrate din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori declarate zile nelucrtoare, funcionarii publici de execuie au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz, iar acest spor nu se poate acorda dect n limita a 360 de ore pe an (art.33/2) i n nici un caz conductorul nu i-l poate conferi siei. 3. Dreptul la odihn, repaus zilnic i sptmnal precum i la concediu de odihn, inclusiv la concedii medicale i de alt natur (art.35/1). Exercitarea acestui drept are n vedere att refacerea forei fizice i a celei psihice a funcionarului, consumat n activitile profesionale, dar i asigurarea sntii celui n cauz. Limitarea timpului de munc la cel mult 8 ore pe zi, a duratei sptmnii de lucru la 5 zile lucrtoare permit exercitarea acestui drept, alturat concediilor de tot felul, ncepnd cu cel de odihn, medical, de maternitate (pre i post natal), continund cu cel alocat ngrijirii copiilor, cel de studii, etc.

148

n perioada concediilor de boal, de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului n cauz (art.36). 4. Dreptul la condiii normale de munc i igien de natur s ocroteasc sntatea i integritatea fizic a funcionarilor (art.37). Elementele eseniale ale acestui drept vizeaz: - asigurarea condiiilor normale de munc i igien, care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psihic a persoanei; - asistena medical gratuit n instituiile sanitare publice; - ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor profesionale. 5. Dreptul la asisten medical, medicamente i proteze n condiiile legii (art.38) n caz de mbolnvire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al ndeplinirii obligaiilor decurgnd din plata contribuiei la asigurrile sociale, sntate, etc. 6. Dreptul la pensie, precum i la celelalte drepturi de asigurri sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezint o form de retribuire a funcionarului public conferit la ncetarea funciei ca urmare a ndeplinirii condiiilor legale referitoare la vrst, vechime n funcie i stagiul de cotizare (art.39). Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urma potrivit legii. Mai exist o categorie de drepturi, de factur politic, care sunt inerente condiiei de cetean, dar care au fost incluse n Statutul funcionarilor publici nu pentru c ar fi specifice numai lor, ci pentru c se exercit n mod specific de ctre lucrtorii din administraie, i pentru faptul c s-a dorit evidenierea apartenenei lor i la aceast categorie profesional desigur cu excepiile prevzute de statutele speciale pentru militari, militarizai sau alte categorii de funcionari civili dar n anumite condiii impuse de regimul specific funciei publice. Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat (art.27/1). Aceast prevedere particularizeaz art.30 din Constituie privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de ceteanul obinuit, exercitarea acestui drept este supus unor condiionri dup cum urmeaz i anume:

149

- n exercitarea atribuiilor de serviciu funcionarul este obligat s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor sale politice (art.44/3 din Statut), s nu favorizeze vreun partid i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru; - n afara serviciului, dei legea nu interzice, apreciem c trebuie s existe o conduit rezervat i msurat, n exprimarea ideilor sale, pentru a nu afecta prestigiul organului din care face parte. Aceast ultim idee este susinut de raionamentul dedus din consacrarea expres a dreptului de asociere n sindicate de unde concluzia inexistenei vreunei limitri a dreptului de asociere politic a funcionarilor publici interdicia constituional privitoare la aceast categorie, aa cum se prevede n art.40/3 teza ultim cu referire la legea organic a funcionarilor, nefiind nici preluat, nici eliminat de Statut, dect n msura n care este consacrat prin legi organice. Exist cazuri speciale, ca, de exemplu, n situaia secretarului localitii care dac ncalc aceast oprelite suport sanciunea eliberrii din funcie (art.116/2 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001) dac este membru al unui partid politic. Totui, funcionarilor publici li se interzice s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice (art.44/1). Pentru a asigura totui o protecie juridic complet a funcionarilor fa de posibile discriminri rezultate din exercitarea dreptului la opinie i pentru ntrirea principiului statutar al egalitii anselor la intrarea i promovarea n corpul funcionarilor publici s-a prevzut interzicerea oricrei discriminri ntre funcionari pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material, origine social sau de orice alt asemenea natur (art.27/2). Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici, n condiiile legii (art.29/1). Cei interesai pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora (art.29/2). Sunt exceptai nalii funcionari publici, cei de conducere i categoriile crora le este interzis acest drept prin statute speciale.

150

Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putnd exista autoriti i instituii n care s nu existe organizaii sindicale sau s existe funcionari care s nu fac parte din ele. Pentru cazul inexistenei unei asemenea organizri legea a prevzut n mod expres ca n comisiile paritare create pentru a participa la stabilirea msurilor privind condiiile de munc ale funcionarilor i buna funcionare a autoritii acetia s fie reprezentai prin desemnarea cu vot majoritar de ctre masa lucrtorilor (art.18/2). Desigur, funcionarii auxiliari se pot organiza n sindicate potrivit dreptului comun n materie (a se vedea Hotrrea de Guvern nr.1210/2003 privind aceste comisii). Funcionarilor li se mai recunoate i dreptul de asociere n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor (art.29/4). Recunoaterea acestui drept se face n afara oricrei conotaii politice, dar i fr posibilitatea unui amestec sau intervenii legal recunoscute a autoritilor nici n formarea i nici n activitatea acestor organizaii. Dreptul la grev este recunoscut funcionarilor n condiiile legii (art.30), el reprezentnd un drept fundamental al salariailor consacrat de Constituie (art.43) pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale acestora. Desigur, statute speciale, mai ales pentru funcionarii militari sau militarizai, pot s nu recunoasc un asemenea drept, dup cum el nu este recunoscut expres de legea cadru 64 (art.63) acestor categorii i nici funcionarilor publici, lege fa de care Statutul funcionarilor avnd valoarea de reglementare special, derog recunoscnd dreptul la declanarea conflictului (colectiv) de munc cu excepiile legale (de exemplu prefectul). ntruct serviciul public se desfoar permanent, exercitarea dreptului la grev trebuie s aib loc n condiiile asigurrii funcionrii normale a acestuia pe timpul ntreruperii activitii (starea civil, administraia cimitirelor, etc.), adic continuitatea i celeritatea serviciului public. n mod corespunztor, funcionarul are i o serie de ndatoriri, viznd obligativitatea de a desfura o activitate corespunztoare, de a respecta timpul de

A se vedea Legea privind soluionarea conflictelor de munc nr. 168/1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 582/29.11.1999.

64

151

lucru, de a plti contribuia la asigurrile sociale, de a respecta disciplina de serviciu, etc. Ca o concluzie general privind drepturile i ndatoririle specifice funcionarilor i derivnd din raporturile lor personale cu instituia n care se afl vom remarca urmtoarele: - corespunztor drepturilor acestora (la salar, la odihn), instituiei i corespund obligaii corelative (de plat a salariului, de acordare i plat a concediului); - n mod similar, corelativ obligaiilor funcionarului (cum sunt cele legate de respectarea programului de lucru al instituiei, a disciplinei de serviciu) i corespund drepturile acesteia de a pretinde ndeplinirea lor conform, n caz contrar opernd tragerea la rspundere a celor vinovai; - i aceste drepturi i obligaii au un caracter obiectiv prin reglementarea lor statutar, dar subiectiv prin exercitarea personal, prile neputnd s le elimine, s le ignore sau s le fixeze n alt fel, n alt formulare, coninut sau reglementare, dect cele cuprinse n legea organic cadru, sub sanciunea nulitii actelor ilegale astfel emise. n conformitate cu legislaia n vigoare a fost adoptat Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici (modificat prin Legea nr.50 i republicat n Monitorul Oficial nr.525/2.08.2007) i Legea 477/2004 privind Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice. 7.1.6. Clasificarea funciilor publice i categoriilor de funcionari publici ntruct ntre funcia public i titular exist o legtur indisolubil, clasificarea funciei reprezint i o clasificare, implicit, a funcionarilor. Aceast operaiune de grupare are la baz mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se regsesc chiar n Statut. A. Dup nivelul atribuiilor, mai precis al competenei, ncredinate titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii (art.10/1): a. funcii publice corespunztoare categoriilor nalilor funcionari publici;

152

b. funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; c. funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Din pcate, legea nu stabilete coninutul fiecrei funcii, cu drepturile i obligaiile ce decurg din ea, ci se mulumete s le enumere, stabilind n mod limitativ c funcionarii publici din clasele a II-a (cu studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom) i a III-a (cu studii liceale absolvite cu diplom) pot ocupa numai funcii publice de execuie, (art.10/2 coroborat cu art.9 lit. b i c). Totui, se precizeaz c funcionarii publici de conducere organizeaz, coordoneaz, ndrum i controleaz activitile care implic exercitarea prerogativelor de putere public, sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar (art.12/2 coroborat cu art.2/3) omind, din pcate, primarul, viceprimarul, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean ca persoane alese. La nivel central categoria nalilor funcionari publici cuprinde secretarul general al Guvernului i adjunctul su, secretarul general i adjunctul su din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i inspector guvernamental (art.12 lit. a, b, d i f). La lit.c, e). Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoane care trebuie s ndeplineasc condiiile generale de acces la funcia public (art.54), precum i studii superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent, a absolvit programe de formare specializat ori a exercitat un mandat complet de parlamentar, pentru ocuparea funciei respective, are cel puin 5 ani vechime n specialitatea funciei respective i a promovat concursul organizat la nivel naional pentru ocuparea funciei publice din respectiva categorie (art.16/2). Numirea nalilor funcionari publici se face de ctre (art.19/1): - Guvern pentru secretar general, secretar general adjunct, subprefect; - Primul ministru pentru secretarul general i adjunctul su la Guvern, ministere, alte organe centrale i subprefect;
153

nivel

teritorial

avem

prefectul

subrefectul

(art.12

prefect i

- ministrul internelor i reformei administrative pentru secretarul general al prefecturii, judeului i municipiului Bucureti; - ministrul sau conductorul autoritii centrale pentru directorii generali din cadrul ministerelor i a autoritilor centrale. Funcionarii publici de conducere cuprind urmtoarele persoane (art.13/1): a) secretarul unitii administrativ-teritoriale; b) director general i adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i funciile asimilate lor; c) director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale organelor administraiei publice centrale, n cadrul instituiei prefectului i n cadrul aparatului propriu al administraiei publice locale i judeene; d) ef serviciu i funcii asimilate; e) ef birou i funcii asimilate. Rezult c unele funcii de conducere sunt numai de nivel central (director general), altele numai de nivel local (secretarul de unitate administrativ teritoriale), iar unele pot fi att de nivel teritorial sau local (director executiv) ct i central (ef birou, ef serviciu). Pe de alt parte, funcia de conducere are un sens deosebit de larg incluznd atribuii de organizare, coordonare, ndrumare i control, ct i dreptul de decizie, pe care reglementarea legal a omis s-l prevad. n acest sens este funcionar de conducere att cel care are toate aceste atribute (subnelegndu-se c cel ce are dreptul de decizie le exercit, implicit, pe toate celelalte), de regul conductorul autoritii instituiei publice, dar i conductorii de compartimente, chiar dac aceste structuri nu au, de exemplu, dect atributul de control ncredinat n mod limitativ. Rezult c funciile de conducere pot viza conducerea autoritii n ansamblul ei ori conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent de mrimea compartimentului, inclusiv cea mai mic subdiviziune (de genul biroului sau oficiului).

154

n sfrit, n cadrul aceluiai sistem de clasificare mai distingem ntre funcii de conducere ierarhic superioare (director general, director) i ierarhic inferioare (ef serviciu, ef birou). Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri exprese la funciile de conducere. Astfel, de exemplu, n cazul numirii funcionarilor de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice (art.62/3) sau a eliberrii din funcia public (art.99/4) a acestora. Funciile publice generale de execuie cuprind urmtoarele clase (art.14/1): a) clasa I-a include consilierii, inclusiv juridici, auditorii, experii, inspectorii i funcii asimilate; b) clasa a II-a cuprinde referenii de specialitate i funcii asimilate; c) clasa a III-a include referenii i funcii asimilate. La rndul lor, funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz (art.15): a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant. Uneori, Statutul face referire expres la funcionari de execuie atunci cnd prevede modul de recuperare sau plata majorat pentru orele suplimentare lucrate peste program (art.33/2). Distincia ntre funcii de conducere i funcii de execuie are importan sub mai multe aspecte. n primul rnd, de regul, numai funcionarul de conducere poate emite acte de autoritate (dispoziii) cu efecte n interiorul instituiei i asupra subordonailor si, iar n cazul conductorului acesteia efectele se pot extinde i n afara autoritii. n al doilea rnd, dispoziiile funcionarilor de conducere sunt obligatorii pentru cei de execuie care trebuie s se conformeze acestora (art.45/2), subordonndu-se ierarhic. n al treilea rnd, numirea i eliberarea din funcie a personalului de execuie de face de conductorul autoritii sau instituiei, n vreme ce conductorul
155

compartimentului unde funcioneaz poate dispune sau propune msuri disciplinare pentru abaterile acestuia. n al patrulea rnd, funcionarii de conducere pot s-i delege, n mod permanent sau temporar, anumite atribuii personalului din subordine. n al cincilea rnd, numai conductorul autoritii sau instituiei publice reprezint nsui organul de stat att n raporturile interne din cadrul administraiei respective, ct, mai ales, n relaiile externe, din afara acesteia, putnd emite actele administrative corespunztoare n acest sens, i ncheia acte juridice (contracte) ce angajeaz rspunderea autoritii respective. B. Dup cerinele privind nivelul studiilor absolvite Statutul distinge urmtoarele clase necesare ocuprii funciei publice (art.8): a) clasa I-a cuprinde funciile ce necesit studii universitare de licen sau superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent; b) clasa a II-a vizeaz funcii ce reclam studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom sau echivalent; c) clasa a III-a vizeaz funcii publice care necesit studii (medii) liceale absolvite cu diplom de bacalaureat. Spre deosebire de reglementarea iniial din Statut (art.15 lit. b coroborat cu art.9) cea modificatoare nu mai prevedea i coninutul acestor funcii, difereniat dup nivelul studiilor, prevznd c funcionarii publici din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii de execuie, n vreme ce pentru cele de conducere, per a contrario sunt necesare numai studii superioare de lung durat cu licen, determinnd coninutul formal al acestora (organizare, coordonare, ndrumare i control (art.12/2 din Statutul republicat n anul 2004). Structura carierei funcionarilor public de execuie este astfel realizat nct ea cuprinde: a) clasele, adugm noi profesionale, respectiv clasa I-a, a II-a i a III-a, fiecare cuprinznd funcii specifice, cum ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a IIa sau referent pentru clasa a III-a (art.14); b) n cadrul claselor se disting gradele profesionale de debutant, asistent, principal i superior ca nivel maxim (art.15);
156

c) existena claselor de studii I-a, a II-a i a III-a, avnd n vedere c ultimele clase vizeaz numai funcii publice de execuie (art.10/2); d) n cadrul gradelor profesionale se disting treptele de salarizare condiionate de salariul de baz, vechimea n funcie, suplimentul postului, de calificativele obinute i de promovarea concursului (art.31). n acest fel clasele profesionale cuprind gradele profesionale, iar acestea includ treptele de salarizare, toate acestea dublate de clasele de studii. C. Dup sfera atribuiilor ncredinate distingem (art.7/1 lit. a i art.7/2 i 3): a) funcii publice generale reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general comune tuturor autoritilor i instituiilor n vederea realizrii competenelor generale; b) funcii publice specifice reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor specifice. Din clasificarea legal nu rezult cu certitudine coninutul exact al fiecrei categorii de funcii, mai ales c se face confuzie ntre caracterul general i special al funciei, pe de o parte, cu cel al competenei generale i speciale, aparinnd autoritii sau instituiei publice, pe de alt parte. Or, conform clasificrii competenei materiale o autoritate nu poate fi ncadrat dect n una din formele sale, fie general (guvern, consilii locale i judeene, prefect, primar), fie special (ministere i alte organe centrale ale administraiei publice de specialitate, inclusiv serviciile lor deconcentrate n teritoriu). Credem, mai degrab, c s-a avut n vedere felul structurii n care i desfoar activitatea funcionarii n care sens cei din structurile funcionale (de genul juridic, financiar-contabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor instituiilor i autoritilor publice asigurnd buna funcionare a acestora, n vreme ce funciile publice specifice (secretar de localitate sau jude, poliist, vame, lucrtor n domeniul financiar, sanitar-veterinar, etc.) sunt expresia competenei proprii i distincte specifice numai unei anumite autoriti sau instituii publice.

157

D. Dup vechimea i durata funciei distingem ntre funcionarii publici debutani i funcionarii definitivi (art.11). Debutanii sunt persoanele numite n funcii de execuie, care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de grad profesional debutant i nu ndeplinesc condiiile legale pentru ocuparea unei funcii publice definitive. Perioada de stagiu pe care trebuie s o parcurg un funcionar debutant difer dup clasa n care se afl, astfel pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este de 8 luni, iar pentru clasa a III-a este de 6 luni (art.11/3 lit.b coroborat cu art.60/2). La expirarea perioadei de stagiu n baza evalurii obinute cel n cauz va fi numit sau nu n funcia public de execuie definitiv n gradul profesional de asistent (art.53/1 lit. a). Definitivii sunt debutanii titulari pe funcie, persoanele titularizate prin concurs avnd vechimea minim n specialitate corespunztoare funciei publice de 12, 8 i 6 luni corespunztor nivelului studiilor absolvite i care intr n Corpul funcionarilor publici. Funcionarii publici definitivi sunt numii n funcie pe durat nedeterminat, dar prin excepie funciile publice pot fi ocupate pe o perioad determinat, n condiiile expres prevzute de lege, cum ar fi, de exemplu, n cazul funciilor temporar vacante. E Dup modul de investire Statutul face distincie ntre funcionarii publici i personalul (auxiliar) din aparatul propriu (de lucru) al autoritilor i instituiilor publice care nu exercit prerogative de putere public (art.6 lit. a). Distincia are urmtoarele consecine: - funcionarii publici sunt numii, iar personalul ncheie contract de munc; - funcionarii exercit o funcie public n vreme ce acest personal efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire (art.6 lit.a), neavnd aceast calitate; - funcionarii publici sunt supui regimului juridic de drept public, cel administrativ, prevzut de Statut, n vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de drept privat, Codului i legislaiei muncii;

158

- jurisdicia litigiilor privitoare la funcia public revine instanelor de contencios administrativ, iar cea a litigiilor de munc instanelor de drept comun. Tot n cadrul modului de investire Statutul face distincie ntre funcionari publici numii i persoane numite sau alese n funcii de demnitate public, ultimele categorii neintrnd sub incidena sa. Distincia dintre cele dou categorii const n mai multe trsturi. n primul rnd, funcionarii numii desfoar o activitate nelimitat n timp, n vreme ce personalul ales i exercit funcia, de regul, pn la expirarea mandatului pentru care a avut loc alegerea. n al doilea rnd, revocarea din funcie se face n mod distinct, respectiv n cazul funcionarului de ctre cel care a efectuat numirea, iar cazul celor alei la expirarea mandatului, ori n alte cazuri expres prevzute (deces, demisie). n al treilea rnd, funcionarii numii sunt investii prin actul unilateral al numirii, n timp ce personalul ales este investit prin operaiunea alegerii supus validrii (primarul, consilierul, etc.). e. Dup competena teritorial exercitat distingem funcionari centrali sau guvernamentali, respectiv de stat (ministeriali sau departamentali) i funcionari teritoriali sau locali (ai prefecturii, aparatul consiliului judeean, primriilor, serviciilor publice deconcentrate art.8/1). f. Dup gradul de strictee a disciplinei i modul de subordonare distingem, n funcie de calitatea persoanei, funcionari civili i funcionari militari, cu regimuri juridice distincte, ultimii fiind supui exclusiv incidenei regulamentelor militare i unei jurisdicii proprii, inclusiv sub aspectul rspunderii juridice.

159

7.2 Probleme de personal i ale rspunderii n administraie a funcionarilor publici 7.2.1. Pregtirea (formarea) profesional a funcionarilor Activitatea executiv acoper, prin atribuiile conferite autoritilor

administrative, ntreaga via social-economic cu caracter public. Existena autoritilor cu competen general i a celor cu competen special sau limitat relev faptul c cei ce funcioneaz n cadrul puterii executive trebuie s fie, n cazul lucrtorilor de carier, buni cunosctori ai activitilor respective avnd o pregtire de specialitate corespunztoare. Cu toate aceste constatri general valabile, vreme ndelungat nu au existat forme de pregtire profesional destinat n exclusivitate celor care profeseaz n administraia public, iar ncadrarea personalului n acest sector nu era predeterminat de o anumit orientare profesional consacrat ntr-o politic de stat reglementat juridic. ntr-adevr, exceptnd cazul fostelor profiluri economico-administrative (de tiine ori de drept) din nvmntul liceal i universitar, precum i a unor sporadice cursuri de perfecionare postliceal i postuniversitar a anilor 70-80, nimic nu las s se neleag c vreunul din celelalte profiluri i forme de nvmnt existente ar fi putut pregti n mod distinct i direct cadre pentru administraia public general sau special. Singura excepie o reprezenta, pe de o parte, profilul juridic care conferea specialitatea necesar unor funcii legal determinate (de exemplu, secretar de primrie i de jude) sau, pe de alt parte, profilul economic n cazul administraiei finanelor publice, desigur toate acestea n cazul administraiei civile. ntr-adevr, dintre toate specialitile universitare sau superioare se considera c 65 cele mai apropiate cerinelor administraiei publice sub aspectul profesiei administrative sunt profilurile juridic i cel economic, deoarece exist o pondere, relativ ridicat, de aspecte administrative i de administraie public n coninutul
65

I. Iovna, op.cit., pag. 183-184.

160

pregtirii profesionale a juritilor i economitilor. Pe de alt parte, cele dou profiluri au i un caracter complementar, deoarece profilul juridic de pregtire ofer i o sum de cunotine economice, n vreme ce profilul economic confer i el un suport de cunotine juridice. Cu toate acestea i respectivele profiluri se dovedesc deficitare n asigurarea unei cunoateri att reciproce, pe domeniile respective, i cu att mai mult n materie administrativ. n acest sens, n pregtirea actual a juritilor sunt extrem de reduse disciplinele de profil economic, dup cum n pregtirea economitilor dreptul ocup o pondere relativ sczut. Soluia ar fi pregtirea postuniversitar ulterioar i forme de perfecionare care complinesc lipsurile fiecrui profil, precum i deficitul cunotinelor de administraie public. Asupra acestei situaii s-a revenit prin crearea specializrii administraie public n cadrul nvmntului superior de lung i scurt durat (colegiu) ncepnd cu anul universitar 1995-1996, respectiv 1996-1997 care au dat deja primele promoii de absolveni. Pe de alt parte, marea diversitate a funciilor publice executive i, corespunztor, a posturilor aflate n structura administraiei publice nu reclam numai o varietate a profilurilor de pregtire (administrativ, juridic, economic, tehnic, medical, etc.), dar implic i diferite forme sau nivele de pregtire (medie, superioar), concomitent cu asigurarea unui nivel minim de cunotine administrative generale sau speciale pentru cei care, avnd o cu totul alt specialitate dect cea administrativ, ajung s funcioneze n cadrul puterii executive (centrale sau locale), din cele mai diferite motive, obiective sau subiective, alei sau numii, n funcii de conducere sau de execuie. Problematica pregtirii profesionale pentru cariera administrativ nu poate fi tratat unitar i nedifereniat, ci ea presupune o abordare concret i difereniat pe categorii de funcii. n primul rnd, n cadrul funciilor publice i a funcionarilor publici de carier care cad sub incidena Statutului trebuie s remarcm faptul c ele acoper ntregul aparat executiv, att cel cu competen general (guvern, prefecturi, consilii), ct i cel cu competen special (ministere i alte organe centrale, inclusiv serviciile lor
161

deconcentrate din teritoriu) i, implicit, att autoritile centrale sau naionale ct i cele teritoriale sau locale, precum i funciile de conducere ca i cele de execuie. Aici se impune precizarea c unele funcii sunt de specialitate strict n cadrul structurilor de specialitate administrativ, economic, juridic, tehnic, etc., cum ar fi cele din Direcia prefecturi a Ministerului Internelor i Reformei Administrative, Departamentul impozite i taxe din Ministerul Economiei i Finanelor Publice, Direcia juridic i de contencios a oricrei autoriti, Direcia nvmntului Universitar din Ministerul Educaiei i Cercetrii, etc. Pe lng aceste funcii mai exist i cele de natur funcional (contabilitate, salarizare, personal i resurse umane, comunicare, etc.) tipice pentru orice autoritate public, inclusiv cele de deservire sau auxiliare (secretar, dactilograf, curier, bibliotecar) care necesit pregtirea corespunztoare (economic, arhivistic, birotic, etc.). Statutul funcionarului public nu a reglementat ns profilul pregtirii pentru funciile publice indiferent de felul acestora, ci numai nivelul sau categoria de pregtire respectiv: - clasa I-a studii universitare de licen sau de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - clasa a II-a studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom; - clasa a III-a studii medii liceale absolvite cu diplom de bacalaureat. Ori, aceast reglementare a studiilor se suprapune peste Anexa cuprinznd funciile publice i care acoper att funcii de natur strict administrativ (general sau special), dar i pe cele de natur funcional. Exemplificativ artm c secretarul general de minister sau al judeului sau municipiului reprezint funcii publice de conducere central sau local de specialitate administrativ, n vreme ce contabilul ef reprezint un post funcional inerent oricrui organism ce are un buget propriu. ns alte funcii de genul ef de departament, director, ef de serviciu sau de birou acoper orice structur de conducere (funcional sau de specialitate) n vreme ce funcii de execuie cum sunt cele de consilier, expert, inspector sau referent acoper i ele att posturi funcionale ct i de specialitate.
162

Dar, indiferent de profilul pregtirii de specialitate (mai puin cel de administraie public general, central, teritorial sau local), funciile de strict specialitate din finane, nvmnt, sntate, etc., att cele de conducere ct i cele de execuie, necesit i cunotine administrative suprapuse celor de specialitate i a cror volum trebuie s sporeasc cu ct se promoveaz n ierarhia executiv unde ele cresc treptat n pondere diminundu-se cele de strict specialitate, dar cu care se mbin. n al doilea rnd, n cazul funciilor reprezentative, fie eligibile (primar, viceprimar, consilier local sau judeean, preedinte sau vicepreedinte de consiliu judeean) nivelul sau profilul pregtirii nu are relevan pentru momentul electoral, dar odat alegerea fcut, cei n cauz trebuie s-i asigure un nivel minim de pregtire administrativ pentru a putea conduce n acest sector i s poat adopta acte n deplin cunotin de cauz. n mod similar se pune problema i n cazul demnitarilor (minitri, secretari i subsecretari de stat). n al treilea rnd, n cazul personalului auxiliar i de deservire, care ncheie contract de munc, pregtirea va fi adecvat profilului postului pe care l ocup (informatician, bibliotecar, arhivar, etc.). n orice caz, clasificarea ocupaiilor * sau nomenclatorul funciilor din administraia public ar trebui s clarifice profilul pregtirii pentru ocuparea funciilor publice. Rezult, n mod evident, c, alturi de cerina unei pregtiri de specialitate, funcionarul din administraia public trebuie, indiferent de specialitatea lui, s mai posede i o pregtire administrativ, alturat uneia juridico-economice, n vederea unei bune cunoateri a modului particularizat n care se pun problemele profesiei sale (tehnice, medicale, economice, juridice) la nivelul funciei publice executive pe care o exercit, indiferent de natura postului i, cu att mai mult, n cazul celor de conducere. De asemenea, se consider 66 c funciile de conducere n administraie, mai ales cele care reclam i o pregtire superioar, necesit n plus i o anumit experien n munca administrativ pentru a conferi un caracter organizat i temeinic acestei activiti, permind sesizarea aspectelor de natur administrativ ale specialitii
A se vedea Clasificarea ocupaiilor din Romnia elaborat de Ministerul Muncii i Solidaritii Sociale i Comisia Naional de Statistic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000. 66 J. Starosciak, op.cit., pag. 261.
*

163

(tehnice, economice, medicale), ceea ce uureaz asigurarea unei derulri normale a raporturilor executive i a relaiilor administraiei cu cetenii. n sfrit, se apreciaz c funcionarul trebuie s aib i o temeinic cultur general i politic pentru o real nelegere a complexitii muncii desfurate, precum i a situaiilor ori a persoanelor cu care vine n contact, alturi de nsuiri proprii, n special de natur psihologic, 67 att de necesare n relaiile oficiale i n cele cu publicul, care se cer a fi bine stpnite. 7.2.2. Selecia i numirea personalului administrativ ntruct nu exist o singur form de pregtire destinat exclusiv carierei administrative, autoritile executive sunt puse, de regul, n situaia de a opta asupra persoanei care, ntrunind condiiile legale, poate ocupa funcia administrativ public. ntr-adevr, nivelul studiilor i profilul specializrii nu sunt suficiente, prin ele nsele, pentru a permite de iure sau de facto intrarea n administraia public. Statutul a prevzut (art.56) c ocuparea funciilor vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire, recrutare (prin concurs) i alte modaliti legale desfurate de autoritatea sau instituia public interesat. Intrarea direct n corpul funcionarilor publici de carier imediat dup absolvirea studiilor pe funcia public de debutant nu mai este consacrat de legal i n acest caz instituia interesat recurge la organizarea concursului pentru proasptul absolvent (art.11/2). n oricare dintre aceste situaii, n urma expirrii perioadei de stagiu nu mai mic de 6 luni i nu mai mare de 12 luni se va organiza examinarea celui n cauz n scopul definitivrii pe post. Categoriile de funcionari nceptori sunt funcionari publici debutani, iar numirea acestora se face prin ordinul sau dispoziia conductorului organului ce deine postul vacant. Durata perioadei de stagiu pentru funciile de execuie este de cel puin 12 luni pentru clasa I-a, de 8 luni pentru clasa a II-a i de 6 luni pentru clasa a III-a.

M. Oroveanu, Elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1982, pag. 68-97.

67

164

Definitivarea pe post are loc numai dup terminarea stagiului. La terminarea acestei perioade debutantul redacteaz un raport de stagiu. Perioada de stagiu are ca obiect confirmarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor funciei publice, formarea practic, cunoaterea administraiei i a exigenelor sale. n baza evalurii are loc numirea n funcia public de execuie ca asistent. n mod evident, ceilali funcionari publici, alii dect cei de carier, ptrund n administraie prin alegere (primarul, preedintele consiliului judeean), prin desemnare (primul ministru) sau chiar prin numire n demnitile publice (ministrul, prefectul). Concursul reprezint examinarea la care poate participa oricine ndeplinete condiiile legale efectuat prin verificarea cunotinelor profesionale (teoretice i practice) necesare obinerii sau ocuprii unui post n ordinea clasificrii rezultatelor i n limita locurilor existente n autoritatea sau instituia organizatoare. Legea prevede (art.57/5) condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare pentru funciile de execuie i anume pentru asistent, cala I, II i a III-a (respectiv 1 an, 8 luni i 6 luni), principal (5 ani) i superior (9 ani). Concursul - ca operaiune prealabil investirii n funcie - prezint unele avantaje: 68 - asigur publicitatea privind existena posturilor i a modului de ocupare a acestora; - ofer o baz larg i real de selecie a candidailor, ceea ce este un lucru esenial n recrutarea celor valoroi; - oblig la respectarea real a unor condiii i criterii n persoana candidailor nscrii, cu privire la procedura desfurrii sale i n privina modului de examinare; - confer un regim unitar de notare sau atestare, implicit de apreciere, a competenei profesionale a tuturor candidailor; - ofer, mai mult dect orice alt modalitate, garania unor criterii obiective n verificarea i selecia personalului;

68

J. Starosciak, op.cit., pag. 201; I. Iovna, op.cit., pag. 181; M. Oroveanu, op.cit., pag. 159.

165

- permite verificarea eficient asupra modului de desfurare a examinrii i a respectrii condiiilor legale, inclusiv un control al opiniei publice asupra politicii profesionale i de cadre a executivului. Odat candidaii reuii n ordinea descrescnd a notrii i n funcie de posturile existente intervine, ulterior, actul individual al numirii n funcie, nedublat de ncheierea contractului de munc (dect n cazul personalului auxiliar). Numirea reprezint actul juridic administrativ cu caracter individual care d natere raportului de serviciu sau de funcie guvernat de dreptul public i n privina derulrii i ncetrii lui. Acest act este scris i motivat, nsoit de fia postului. Concursul se organizeaz numai n limita posturilor disponibile pentru autoriti sau instituii nou nfiinate sau a celor vacante n cazul celor existente precum i a prevederilor legale referitoare la transferuri. Funciile publice vacante, pentru care se organizeaz concurs de intrare n corpul funcionarilor publici, se dau publicitii n Monitorul Oficial cu 30 de zile nainte de data organizrii concursului. Condiiile de organizare i de desfurare a concursului, precum i condiiile de validarea rezultatelor acestuia se stabilesc prin hotrre a Guvernului (Hotrrea nr.1209/2003). Exist diverse situaii viznd alte persoane - dect debutanii sau candidaii primari - la ocuparea prin concurs a funciilor publice. n primul rnd, persoanele care au ocupat funcii de demnitate public alese sau numite ori funcii asimilate acestora, potrivit legii, pot participa la concurs. n al doilea rnd, persoanele care au deinut funcii de specialitate n afara autoritilor sau instituiilor publice pot, de asemenea, participa la concurs. n al treilea rnd, n mod evident, persoanele demisionate, eliberate i destituite din funcia public, dac doresc revenirea n corpul funcionarilor publici i ndeplinesc condiiile legale, vor trebui s susin un nou concurs. Toate aceste persoane pot fi numite, n urma concursului, n funcii publice definitive. Numirea se va face n categoria corespunztoare studiilor absolvite, n clasa i gradul corespunztor, prin echivalare, vechimii n funcia de demnitate public sau de specialitate, la care se adaug (prin echivalare apreciem noi), dac este cazul, i
166

vechimea n funcii publice deinute anterior, inclusiv recunoaterea, dup caz, a vechimii anterioare avute n funcia public administrativ. Exist i situaii, de revenire sau de schimbare n funcia public, cnd nu opereaz obligaia susinerii concursului de ctre cel n cauz. n primul rnd, funcionarului public care nu mai deine funcia din motive neimputabile lui i aflat n evidena corpului de rezerv a funcionarilor publici, i se va asigura investirea n alt funcie public (chiar la o alt autoritate sau instituie), n limita posturilor disponibile potrivit pregtirii sale profesionale. n al doilea rnd, funcionarul transferat, n interes personal sau al serviciului, nu are obligaia susinerii concursului deoarece i pstreaz clasa i gradul avute anterior. n al treilea rnd, funcionarii publici care au fost alei sau numii n funcii de demnitate public i care sunt suspendai din funcia public administrativ deinut anterior pe respectiva perioad dup expirarea mandatului pentru care au fost alei sau numii, beneficiaz de asigurarea, la revenire, de funcia public avut (iniial) sau de una echivalent. n toate aceste situaii dac are loc i o adugare de clase i de grade corespunztoare timpului lucrat n alte sectoare sau o promovare fa de poziia iniial avut, va trebui susinut i promovat concursul sau examenul corespunztor, nu numai limitat la cei care revin n corpul funcionarilor din motive neimputabile, ci i pentru toi cei anterior indicai. Situaiile de posturi vacante susceptibile de scoatere la concurs sau examen se determin numai dup scderea din numrul acestora a urmtoarelor posturi: - cele pe care se ntorc funcionarii care le-au pierdut din motive neimputabile lor i care revin n funcie; - cele ocupate prin transfer de ctre cei aflai n corpul funcionarilor publici. Concursul are la baz principiul competiiei deschise, transparenei, meritelor i competenei profesionale, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale. Concursul se poate desfura prin examinare, teoretic i practic, a candidatului care trebuie s susin unele probe sau se mai cunoate aa-numitul
167

concurs de dosar, cnd studiile de specialitate absolvite i aptitudinile candidatului se verific de ctre o comisie profesional, vechimea n specialitate, titlurile i lucrrile tiinifice ale celui n cauz determinnd, n consecin, asupra rezultatului concursului. n anumite situaii autoritatea ce organizeaz concursul poate avea, recunoscut prin lege, un drept de apreciere asupra condiiilor necesare a fi ntrunite de viitorii candidai pentru a se putea nscrie la concurs, putnd chiar s efectueze o examinare preselectiv a acestora anterioar desfurrii concursului propriu-zis. Acest drept de opiune nu va putea fi cenzurat pe cale judiciar 69 de ctre candidaii respini n aceast faz preliminar ei nedisputnd de un drept necondiionat de candidatur. Dac ns cei nscrii la concurs ntrunesc toate condiiile legale, iar autoritatea sau instituia organizatoare nu dispune de un drept legal de apreciere, atitudinea ei de respingere de la nscriere sau refuzul de a permite participarea la examen sunt fapte ilegale cenzurabile judiciar pe calea contenciosului administrativ, conform Legii deoarece au vtmat drepturi subiective legale sau interese legitime, inclusiv n cazul modificrii condiiilor iniiale de desfurare a concursului n timpul derulrii acestuia. Acelai drept de natur procesual este conferit de statut persoanelor nemulumite de rezultatul concursului i care se pot adresa instanei de contencios. Cu toate avantajele sale concursul cunoate i unele dezavantaje, considerate minime, care pot consta n caracterul formal al organizrii sale - n sensul desemnrii prin aceast modalitate a unor persoane predeterminate pentru funcia n cauz - sau posibilitatea prezenei unor elemente subiective n selecia i notarea (aprecierea) candidailor. Administraia public mai cunoate i alte sisteme de investire n funcii publice reglementate prin statute proprii sau legi speciale ca, de exemplu, numirea direct sau recrutarea, fr concurs, a personalului militar, militarizat care a absolvit propriul sistem de nvmnt cu diploma corespunztoare sau sistemul numirii libere, dup aprecierea i cu motivaia celui care dispune investirea ntr-un post devenit vacant

Trib. Supr., sec.civ., dec.nr. 907/1970, iulie. G. Mihu, Repertoriu de practic judiciar n materie civil, pe anii 1969/1975, pag. 317.

69

168

(cazul numirii minitrilor de ctre eful statului la propunerea premierului sau efilor serviciilor deconcentrate de ctre ministru). i n aceste cazuri exist anumite cerine minime cu caracter legal special prevzute referitoare la studiile absolvite, vrsta minim, apartenena politic, etc. 7.2.3. Repartizarea i integrarea funcionarilor Statutul nu a mai reglementat i situaia noilor numii n funcii publice. Apreciem c noului investit i se va aduce la cunotin postul individualizat pe care urmeaz s-i desfoare activitatea, mai ales dac exist posturi similare pe aceeai funcie, lund la cunotin fia postului pentru care semneaz. Instruirea acestuia se va face asupra: - atribuiilor de serviciu pe care le exercit conform fiei postului, adic asupra drepturilor conferite i a ndatoririlor ce i revin, a actelor pe care le poate emite i a operaiunilor ce trebuie s le realizeze; - structura autoritii din care face parte, a locului i poziiei acesteia n cadrul sistemului executiv, precum i raporturile cu alte organe; - cunoaterea actelor normative ce reglementeaz activitatea proprie, inclusiv a celor provenind de la forurile superioare, precum i reglementrile proprii, de uz intern, precum regulamentele de organizare i funcionare, cele de ordine interioar, etc.; - uneori se mai pot svri unele operaiuni specifice ca, de exemplu, ncredinarea gestionrii unor valori materiale, a titlurilor de valoare, actelor de stare civil, a imprimatelor cu regim special, sau instruirea n vederea pstrrii i protejrii documentelor secrete i a secretului de serviciu, de stat, etc. Pentru cei aflai n perioada de stagiu, ca debutani, se recomand asigurarea ndrumrii acestora de ctre persoane cu vechime i experien n activitatea executiv. De asemenea, aceast categorie mai poate susine, dup o scurt perioad (de 6-12 luni) un examen sumar n urma cruia s dobndeasc dreptul la semntur

169

care-i confer competena legal de a ntocmi lucrri i de a efectua operaiuni valabile. Indiferent de modul sau vechimea avut la investire noul venit trebuie s beneficieze de toate condiiile optime necesare desfurrii corespunztoare a atribuiilor ntr-un climat de disciplin i respect, precum i de cointeresare pentru activitatea nfptuit. 70 Integrarea funcionarilor privete i aspecte personale i familiale, inclusiv de ordin social, viznd pe cei noi intrai n administraie, dar i pe cei aflai deja n administraie, care suport modificri n statutul lor, n urma detarii, transferrii, redistribuirii, legea reglementnd unele aspecte bneti i salariale ale acestora. Tot de domeniul repartizrii i integrrii aparin i problemele de politic profesional viznd modul de distribuire a funcionarilor ntre autoritile centrale i cele teritoriale, ntre nivelele ierarhice superioare i cele inferioare, uneori chiar o reprezentativitate geografic care, desigur, nu poate atinge proporionalitatea caracteristic funciilor publice eligibile. n orice caz, debutul n carier influeneaz, de cele mai multe ori, evoluia viitoare a celui n cauz, stabilitatea sa personal, ceea ce are un rol hotrtor n exercitarea dreptului la carier i n stabilizarea general a corpului de funcionari publici. 7.2.4. Perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor Indiferent de existena sau nu a unei pregtiri speciale pentru administraia public ori a uneia de alt specialitate aceasta nu exclude realizarea unui proces continuu de perfecionare a cunotinelor n acest domeniu, ceea ce nseamn, pentru specialist, cunoaterea la zi i adecvat a cadrului n care i exercit profesiunea. Perfecionarea pregtirii funcionarilor publici reprezint, conform Statutului (art.50) un drept i o ndatorire a acestora, indiferent de natura, durata i vechimea funciei deinute * .
Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 93-94. A se vedea n acest sens art. 5/1 lit. c i d din Ordonana de Guvern nr. 129/2000 privind formarea profesional a adulilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 430/02.09.2000, precum i Ordonana nr.
* 70

170

Autoritatea trebuie s prevad n bugetul anual sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare organizate la iniiativa ori interesul instituiei. Ea se poate realiza la iniiativa sau n interesul instituiei sau la iniiativa funcionarului cu acordul conductorului instituiei. Aceast perfecionare, dei legea nu o spune, are un caracter continuu, pe toat durata funciei exercitate, i n mod ciclic (anual, cincinal, etc.), fapt uurat de existena formelor de pregtire continu a personalului administrativ. Perfecionarea trebuie realizat n forme organizate fie n cadrul autoritii sau instituiei publice de care aparine cel n cauz, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop n afara serviciului propriu, n cadrul Institutului Naional de Administraie ori a Centrelor Teritoriale de Formare Continu pentru Administraie Public Local. Forma organizat n cadrul serviciului cuprinde n principal, nvmntul profesional desfurat cu o anumit periodicitate (lunar, trimestrial, etc.) n baza unui ciclu tematic care acoper un anumit interval de timp (anual, de exemplu). Desfurarea acestei forme se poate realiza prin modaliti dintre cele mai diferite cum sunt, de exemplu, dezbaterea temei fixate, prezentarea de referate, lucrri sau cazuistic din practica administrativ i cea judiciar n materie de contencios administrativ, civil sau penal. Finalizarea pregtirii se concretizeaz n susinerea unui examen de verificare a cunotinelor, a unor teste sau a unei lucrri notate n mod corespunztor. Tot n cadrul formei organizate de pregtire, dar cu caracter individual, se mai includ i alte forme profesionale cum sunt diversele cursuri pe probleme tematice sau pe genuri de funcii iniiate de diversele centre teritoriale de pregtire continu a funcionarilor, de instituiile de nvmnt superior (cursuri postuniversitare sau ciclul de studii aprofundate, masterat etc.), participarea la schimburi naionale sau internaionale de experien n probleme administrative, cu sau fr scoaterea din serviciu, n mod temporar, a celui vizat.

102/1998 privind formarea profesional continu prin sistemul educaional, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 321/28.08.1998.

171

n cazul n care cursurile de perfecionare sunt organizate n alt localitate dect cea de domiciliu, funcionarii publici beneficiaz i de drepturile de delegare, potrivit legii. Dac se urmeaz o form de specializare sau de perfecionare cu o durat mai mare de 90 de zile ntr-un an calendaristic, primindu-se pe aceast perioad drepturile salariale, exist obligativitatea angajamentului scris de a lucra ntre 2-5 ani n cadrul autoritii sau instituiei publice respective. n cazul nerespectrii acestui angajament, cei n cauz vor suporta cheltuielile organului proporional cu timpul rmas pn la mplinirea termenului. Aceste prevederi nu se aplic n cazul n care funcionarul nu mai deine funcia public din motive neimputabile sau n cazul transferului n interesul serviciului. Alturat formelor constante i tradiionale se mai cunosc i alte modaliti de pregtire profesional cu caracter ad hoc, de moment, improvizate i provizorii, determinate de anumite evenimente sau situaii legislative ori practice ca, de exemplu, adoptarea unei noi reglementri (electorale, funciare, financiare, etc.), ceea ce impune o nou orientare n practica administrativ, organizarea unor aciuni cum sunt alegerile, referendumul, recensmntul (populaiei, locuinelor, gospodriilor, etc.), etc. Forma neorganizat include, de regul, pregtirea individual sau personal care, la nivelul funciei administrative nseamn, n general, cunoaterea legislaiei existente n materie, inclusiv a noilor reglementri, noile orientri ale practicii judiciare i administrative ntr-un domeniu dat, studiul literaturii (doctrinei) de specialitate ntr-o anumit materie, nsuirea modului de utilizare a mijloacelor materiale i tehnice din dotare (tehnica de eviden i prelucrare a datelor, tehnica de comunicare la distan, etc.). Se folosesc dou noiuni distincte i anume perfecionarea i, respectiv, specializarea. Perfecionarea reprezint procesul de acumulare a noilor cunotine ntr-un domeniu pentru care funcionarul are deja o pregtire de specialitate, dezvoltndu-i competena profesional, ct vreme specializarea este o adncire a cunotinelor dintr-un anumit domeniu extrem de limitat al funciei sau ocupaiei (de exemplu,
172

juristul n materie de contencios administrativ, inspectorul financiar n materia impozitelor i taxelor locale, etc.). Deosebirea dintre cele dou noiuni nu este lipsit de semnificaie pentru c numai cu privire la perfecionarea pregtirii opereaz obligaia legal a funcionarului, nu i pentru specializare (de exemplu doctoratul). Este ns adevrat c din moment ce una nu o exclude pe cealalt, ele pot fi realizate simultan sau succesiv. Totui, apreciem c datorit caracterului superior al specializrii (prin doctorat, masterat, studii aprofundate, postuniversitare, etc.) ea ine loc de i poate nlocui perfecionarea. Pe de alt parte, numai rezultatele obinute la cursurile de perfecionare de ctre funcionarii publici pot fi avute n vedere la evaluarea anual a acestora. Apreciem c acelai regim legal trebuia consacrat i specializrii, altfel acesta din urm las impresia unei probleme strict personale a celui n cauz, avnd un caracter inferior i subsidiar perfecionrii. Scopul principal al perfecionrii i specializrii este stimularea procesului de pregtire continu prin dobndirea de cunotine noi cu aplicabilitate practic, ceea ce se reflect n calitatea actului executiv permind i o evaluare obiectiv i pozitiv a celui implicat. 7.2.5. Evaluarea funcionarilor publici Fiecare funcionar public are un dosar profesional alctuit din ntreaga documentaie ce acoper integral toat perioada n care a exercitat funcia public. n acest dosar se cuprind: a) documentul de numire n funcie, cel de atestare a studiilor i cel privind depunerea jurmntului; b) documentele privind evaluarea anual a activitii sale, promovrile n funcii, clase i grade sau categorii, precum i sanciunile disciplinare care i-au fost aplicate, ordonate cronologic i fr discontinuiti, legiuitorul omind enunarea i a recompenselor sau stimulentelor conferite, care, apreciem, trebuie menionate. Funcionarul poate primi, la cerere, copii de pe actele existente n dosarul su.

173

n dosar nu vor fi introduse documente care fac referire la activitile sau la opiniile politice, sindicale, religioase sau de alt natur a funcionarului. Pentru evidena situaiei disciplinare se va ntocmi cazierul administrativ care cuprinde sanciunile disciplinare aplicate funcionarului i care nu au fost radiate n condiiile legii, eliberat la solicitare i necesar n cazuri viznd ocuparea unor funcii. Buna organizare i, mai ales, funcionare a autoritilor executive impune cunoaterea permanent i sistematic de ctre acestea a modului de realizare a atribuiilor lor, ct i a activitii profesionale a personalului din subordine. Pentru a se realiza o asemenea cunoatere este necesar evaluarea corect a stadiului de competen profesional a fiecrui lucrtor i, n consecin, luarea msurilor ce se impun fa de personalul propriu. Evaluarea, numit i caracterizare sau apreciere, reprezint operaiunea de cunoatere, efectuat n baza unor criterii de performan legal determinate, a persoanei funcionarului i activitii sale n cadrul unei perioade de timp i n cadrul unei funcii, realizat n mod periodic, de regul anual, n scopul determinrii performanelor profesionale ale acestuia. Evaluarea performanelor profesionale are ca scop fundamentarea avansrii sau retrogradrii n gradele de salarizare, promovarea sau eliberarea din funcie, prin verificarea criteriilor de performan profesional (art.63). a. Autorul evalurii este, de regul, eful ierarhic direct al persoanei vizate, respectiv conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz care completeaz i noteaz n fia de evaluare performanele profesionale individuale obinute n ultimele 12 luni de ctre funcionarii din subordine. n cazul persoanelor cu funcii de conducere evaluarea se va face de ctre conducerea superior ierarhic acestora. Fa de reglementarea legal se impune observaia c ar fi fost recomandabil ca operaiunea de evaluare s fie, totui, realizat de ctre o comisie care cunoate pe ansamblu activitatea celui n cauz, evitndu-se, astfel, pe ct posibil, subiectivismul i arbitrariul care s-ar putea manifesta atunci cnd operaiunea este efectuat numai de ctre o singur persoan, respectiv eful ierarhic, condiia comisiei de evaluare cerndu-se numai pentru nalii funcionari publici.
174

b. Criteriile de performan profesional individual stau la baza evalurii iar n temeiul lor se definesc clasele i gradele existente. Performanele profesionale individuale se determin pe baza criteriilor elaborate anual de Agenia Naional a Funcionarilor Publici i propuse spre aprobare Ministerului Administraiei i Internelor. Prin hotrre de guvern, la propunerea Ageniei, se stabilete metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale, precum i de contestare a calificativelor acordate (art.60/5, Hotrrea nr.1209/2003). La nceputul anului conductorii de compartimente vor comunica, n scris, fiecrui funcionar aceste criterii de performan corespunztoare clasei i gradului funciei publice ocupate de acesta, stabilite prin Ordin al Ministerului Administraiei i Internelor * . La baza evalurii trebuie s se regseasc urmtoarele criterii: - rezultatele obinute n ndeplinirea sarcinilor de serviciu; - nivelul pregtirii profesionale de specialitate i preocuparea pentru ridicarea i perfecionarea acestui nivel; - calitile personale, respectiv spirit de iniiativ, disciplin n munc, contiinciozitate i perseveren n ndeplinirea sarcinilor de serviciu, prestigiul profesional al celui caracterizat; - preocuparea fa de bunul mers al instituiei, respectarea i aplicarea legilor, pstrarea secretului de stat i a celui de serviciu; - comportarea sau atitudinea fa de colegi, superiori ierarhici i public, comportamentul n societate i familie. c. Metodele71 de apreciere sunt dintre cele mai diferite. O prim metod const n caracterizarea difereniat, bazat pe criterii de natura celor indicate deja, de la caz la caz, n special pentru funciile atipice (de conducere, unice ca profil singular, de exemplu, contabil ef, consilier juridic, etc.) care, n general, nu permit utilizarea unui model sau formular unitar.

A se vedea, cu titlu de exemplu, Ordinul nr. 8/2002 pentru aprobarea criteriilor de performan pe baza crora se face evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici pentru anul 2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 76/31.01.2002. 71 Al. Negoi, op.cit., pag. 98 i urmtoarele.

175

Cea de a doua metod este cea a chestionarului cu rubrici corespunztoare criteriilor deja enumerate i, eventual, completate cu altele, n funcie de specificul activitii organului, avnd anumite baremuri de notare care n baza unui total de punctaj confer un calificativ ce st la temeiul caracterizrii generale. Desigur, este preferabil instituirea unei metodologii unitare de evaluare i notare pentru funcionarii din cadrul aceluiai compartiment sau care ndeplinesc funcii similare, ceea ce permite i aprecierea lor comparat. n cadrul criteriilor unitare de evaluare se pot avea n vedere, de exemplu, volumul de munc realizat (numr de cereri, acte, dosare sau cauze soluionate) i complexitatea acestora, modul de respectare a termenelor legale de soluionare sau indicele de operativitate (exprimat procentual i anume ct din cte s-au soluionat), ca i criterii cantitative, alturate altora, calitative. Pot fi luate n considerare criterii calitative cum ar fi, de exemplu, numrul sau procentul de soluii (propuneri, avize, rezoluii) infirmate sau neconfirmare de efii ierarhici, de alte autoriti (superioare sau judiciare), deoarece au fost necorespunztoare (netemeinice sau nelegale), gradul de pregtire profesional a celui n cauz, rezultat din testarea, notarea sau examinarea efectuat. Metoda chestionarului poate fi asociat cu metoda caracterizrii difereniate viznd situaii specifice care in de personalitatea celui evaluat i care pot viza, de pild, modul de exercitare a unor atribuii temporar ncredinate ori soluionarea unui caz deosebit, complex, etc. d. Coninutul aprecierii reprezint o sum de concluzii desprinse din confruntarea (raportarea) activitii realizate cu sistemul de referin sau cerinele legale aplicabile unor funcii i autoriti date, n baza unor criterii de performan determinate. Va rezulta, din aceast comparare, dup caz, o relaie (raport) de conformitate sau de neconformitate ntre activitatea nfptuit i analizat cu exigenele la care trebuie raportat. Acest coninut trebuie s fie o reflectare obiectiv a realitii semnalnd nu numai deficienele, ci i plusurile (pozitive) din activitatea celui evaluat, cu recomandrile de rigoare pentru eliminarea neajunsurilor.

176

De aceea referirile trebuie s se fac la date concrete (cifre, procente, perioade), iar aprecierea s nu se fac n termeni generali, vagi, confuzi. Se vor indica abaterile comise de cel n cauz, sanciunile aplicate, rezultatele deosebite obinute, stimulentele i recompensele acordate. Observaiile critice trebuie formulate n cadrul unor aprecieri generale a activitii celui analizat pentru a le putea evalua ntr-un context general. Terminologia utilizat va fi sobr, concis, decent, nenjositoare. e. Calificativul obinut este suma final sau rezultant a tuturor concluziilor ce se desprind din coninutul evalurii i vizeaz aprecierea general sau sintetic cuprins n formulri de genul excepional, foarte bun, bun, satisfctor i nesatisfctor (art.69/2). f. Efectele caracterizrii sunt de natur social-juridic. n primul rnd, ele reflect pe de o parte atitudinea autoritii fa de propriul funcionar, dar i atitudinea acestuia din urm fa de instituia sa. n al doilea rnd, n raport de aceast apreciere cel n cauz poate fi meninut, promovat, retrogadat sau nlturat din postul deinut. Astfel, funcionarul notat n ultimul an cu calificativul nesatisfctor sau satisfctor nu poate fi avansat n anul urmtor. Dac a fost notat cu calificativul nesatisfctor conductorul organului procedeaz la eliberarea din funcie (art.99/1 lit. d). Evaluarea este analizat periodic de ctre conducere i este avut n vedere ori de cte ori se pune problema unor modificri n raportul de serviciu sau la repartizarea sarcinilor de serviciu. De aceea ea ocup un loc central n avansarea funcionarilor, iar n situaia restrngerii numrului de posturi conductorul organului va avea n vedere rezultatele obinute de acetia la evaluarea anual a activitii. g. Cunoaterea sau limitele de publicitate ale evalurii are n vedere faptul c, n primul rnd, cel vizat trebuie informat asupra modului su de apreciere, lund la cunotin i calificativul acordat, pe baz de semntur. Acest lucru i va permite, n caz de dezacord, exercitarea cii de atac fa de evaluarea obinut, mai ales, dac

177

apreciaz c a ndeplinit criteriile de performan profesional comunicate la nceputul anului corespunztoare clasei i gradului su. n al doilea rnd, dei activitatea executiv nu se caracterizeaz n desfurarea ei prin publicitate, cu toat transparena finalitilor ei, exist, totui, interesul ca evaluarea s mai fie cunoscut de un numr redus de alte persoane, din cadrul autoritii sau instituiei n cauz. n acest sens, alturat efului direct de compartiment care ntocmete actul de apreciere mai pot aprea, ali efi ierarhici (indirect), serviciul de personal sau de resurse umane, chiar conductorul organului n cauz, ca subiecte interesate n cunoaterea evalurii. n al treilea rnd, n anumite situaii deosebite, poate opera i o publicitate ceva mai extins, n cunoaterea coninutului evalurii, mai precis a calificativelor, n cazul unor mprejurri de recompensare excepional ori de sancionare sever pentru abateri deosebit de grave, cnd instituia, sistemul din care ea face parte, mass-media trebuie s fie informate. n sfrit, ori de cte ori este contestat evaluarea i calificativul ele trebuie comunicate organelor de jurisdicie ndreptite la soluionarea conflictului, inclusiv instana de judecat (prin hotrre de guvern stabilindu-se procedura n materie, Hotrrea nr.1209/2003). h. Controlul evalurii i a calificativului se exercit la cererea celui nemulumit existnd obligativitatea soluionrii cii de atac de ctre organele competente. Exercitarea acestei ci poate determina sau nu reevaluarea calificativului acordat, acordarea sau recunoaterea, n acest context, a unor drepturi legale dar neconferite, precum i, dup caz, acordarea unor daune. 7.2.6. Stabilitatea i cariera funcionarilor Recunoaterea caracterului profesional al activitii executive i a funciilor publice prin intermediul crora se nfptuiete, inclusiv asigurarea unei obiectiviti i continuiti n realizarea ei, presupune o anumit stabilitate a personalului care s-i

178

permit acestuia exerciiul puterii publice n mod permanent i prompt, liber de prejudeci i presiuni politice de orice ingerin nelegal sau abuz de putere. 72 Stabilitatea n funcie confer o continuitate n exerciiul ei, adncete profesionalizarea modului de exercitare a puterii i nu nseamn, aa cum s-ar crede, crearea unui sistem de privilegii deosebite cu caracter personal i perpetuu i nici o stare de inamovibilitate pentru funcionari, care s le permit s acioneze oricum discreionar i independent, n afara oricrei subordonri ierarhice sau a unui control. Dimpotriv, stabilitatea n funcie i recunoaterea dreptului la carier, concomitent cu existena unor elemente de cointeresare i stimulare a titularului de natur profesional, material, social, etc. constituie o garanie a eficienei sociale realizate prin pregtirea i investirea individului. 73 Stabilitatea poate fi privit n mod absolut, ca indice ct mai ridicat de utilizare, n general, n administraia public a tuturor celor anume pregtii i, mai ales, destinai special acestui sector, dar i n mod relativ, adic un indice corespunztor de utilizare n structurile administrative a celor care deja se afl n anumite structuri avnd o evoluie profesional de durat. Desigur, referirea se face la funcionarul public de carier, iar nu la personalul ales ori numit n funcii de demnitate public, unde durata mandatului sau considerentele de natur politic limiteaz n timp exercitarea funciei publice. Tot aici nu avem n vedere nici personalul auxiliar care ncheie contract de munc pe durat nedeterminat, situaie n care stabilitatea n munc este garantat prin contractul de munc i legislaia aferent lui, deoarece acest act individual fiind un acord de voin al prilor interesate, desfacerea lui are loc n acelai mod, desfiinarea unilateral de ctre angajator fiind expres i limitativ prevzut (art.61 - 79 din Codul Muncii) comparativ cu libertatea nelimitat a denunrii de ctre cel angajat. Statutul a consacrat principiul stabilitii funcionarilor publici (art.3 lit. f) i dreptul la carier al acestora, n sensul c acetia nu pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiiile i cazurile legal prevzute, iar ntreruperea (temporar sau la cerere) ori ncetarea sau modificarea raporturilor de serviciu din motive neimputabile

72 73

Al. Negoi, tiina administraiei, op.cit., pag. 90. J. Starosciak, op.cit., pag. 187.

179

acestora nu determin pierderea drepturilor ctigate (funcii, clase i grade), indiferent dac se asigur sau nu numirea ntr-o nou funcie public ori rmnerea n Corpul de rezerv a funcionarilor publici. Apreciem c sub aspect conceptual exist totui diferenieri ntre stabilitate i dreptul la carier. ntr-adevr, prima noiune desemneaz continuitatea n timp i pe acelai post a titularului, pe ct vreme, cea de a doua are n vedere, alturi de permanena temporal n executiv precum i avansarea salarial i promovarea profesional pe nivelele existente, cu respectarea ierarhiei stabilite pe clase i grade, n concordan cu criteriile corespunztoare de performan profesional. n sprijinul stabilitii este amnunit reglementat structura i dezvoltarea * carierei funcionarilor pe clase de studii, grade profesionale i funcii. Gradul reprezint o etap din cariera funcionarului, iar fiecare component, precum superior, principal, asistent i debutant corespunde unui nivel al salariului din grila de salarizare. Dei legea nu o spune, funcionarul are un drept la carier creia i corespunde obligativitatea autoritii de a-i asigura stabilitatea, promovarea, avansarea i continuitatea n funcie, chiar necondiionat de existena unui post vacant (art.63 teza ultim). Sunt mai multe argumente n acest sens: a) consacrarea posibilittii sau facultii ca interes de promovare n cariera profesional n urma rezultatelor obinute n evaluarea performanelor profesionale individuale ceea ce permite trecerea sau naintarea n grad, clas de studii (n acest din urm caz prin dobndirea unei diplome de studii de nivel superior celei avute) i de a avansa n treptele de salarizare (art.63 teza I-a); b) limitarea cazurilor i condiiilor de eliberare sau destituire din funcie (art.99); c) pstrarea clasei i gradului avute atunci cnd pierderea funciei nu este imputabil titularului ei;

Hotrrea Guvernului nr. 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici.

180

d) pstrarea calitii de funcionar public i meninerea n corpul de rezerv al funcionarilor publici a celui cruia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile; e) revenirea n corpul funcionarilor publici dup prsirea acestuia, pentru motive neimputabile, se face n clasa i gradul anterior avute, la care se pot aduga, prin examen, clasele i gradele corespunztoare timpului ct a funcionat n alte sectoare; f) nepierderea continuitii i drepturilor aferente n urma delegrii, detarii, ncetrii, suspendrii, mutrii, revenirii dup ntreruperea activitii la cerere, inclusiv a transferrii n funcie; g) necesitatea, n numeroase cazuri, a consimmntului (acordului) funcionarului pentru mprejurri care i-ar afecta situaia, n urma unor msuri dispuse de conducere, cum ar fi detaarea (mai mult de 6 luni), transferul (n interesul serviciului); h) obligativitatea asigurrii unei alte funcii publice echivalente funcionarului care nu o mai deine, din motive neimputabile lui, n limita posturilor disponibile i potrivit pregtirii profesionale; i) posibilitatea exercitrii cii de atac la comisiile de disciplin, inclusiv n faa instanei de judecat, mpotriva oricrei msuri de natur a mpiedica evoluia normal a carierei i punerea sau repunerea n drepturile legal recunoscute titularului funciei publice afectat. n unele cazuri legea special poate consacra stabilitatea n funcie n mod expres, aa cum este cazul secretarului de localitate (art.116/1 din Legea nr.215/2001). n literatura de specialitate 74 s-a apreciat c ngreunarea i complexitatea formelor procedurale la numirea, modificarea sau ncetarea funciei publice, prin sporirea numrului de avize, acorduri sau aprobri provenite de la autoriti ierarhic superioare propriei conduceri a funcionarului, ar fi de natur s garanteze o stabilitate mai mare n funcie prin eliminarea abuzurilor i bunului plac al conductorului propriei instituii, desigur totul sub controlul unei jurisdicii independente de autoritatea ce a efectuat sau/i a participat la investirea i dezinvestirea din funcie.
74

Idem, op.cit.

181

Apreciem c, n condiiile eliminrii contractului de munc din cariera funcionarilor publici care oferea prin sine i prin legislaia aferent, suficiente temeiuri de stabilitate n funcie - actualul statut a prevzut destule elemente apte s garanteze n mod eficient aceast stabilitate, mpiedicnd fluctuaiile de persoane n administraie cu consecine negative pentru continuitatea exerciiului puterii i funciei executive. 7.2.7. Promovarea i avansarea funcionarilor Promovarea sau naintarea n funcie reprezint trecerea n intervalul de timp n care se exercit funcia public pe i prin nivelele de ascensiune profesional n mod corespunztor i cu respectarea ierarhiei stabilite prin ndeplinirea criteriilor de performan profesional, nsoit, de obicei, de mrirea salariului. 75 n acest sens, promovarea are loc pe clase de studii i grade profesionale, iar avansarea pe trepte salariale. Statutul a consacrat dreptul de promovare ca modalitate de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii superioare vacante sau nu, n urma ndeplinirii acestor criterii de ctre personalul administrativ, ceea ce nseamn i obligativitatea instituiei de a-l trece pe cel n cauz n clasa de stusii i gradul profesional ori funcia (inclusiv prin dobndirea unei noi diplome de studii) imediat urmtoare, superioar, indiferent de existena posturilor vacante. Avansarea este naintarea n treptele de salarizare i este cuprins n promovare, dei poate opera i independent de aceasta (art.63 teza I-a). Att promovarea ct i avansarea constituie un puternic factor de motivaie i, prin aceasta, de cointeresare, pentru activitatea funcionarului ceea ce se reflect pozitiv n realizarea atribuiilor de serviciu. Din pcate, aceeai stimulare determin, n lipsa unor criterii legale, riguroase i stabile, numeroase stri concureniale de factur neloial, amoral i necolegial ntre funcionari contrar ideilor de respect i sprijin reciproc i de deontologie, ce ar trebui s cluzeasc relaiile intercolegiale.

n acest sens I. Iovna, op.cit., pag. 185; n sensul includerii i a salariului, J. Starosciak, op.cit., pag.220, cu condiia ca aceast mrire s fie personal i nu general, conform A. Iorgovan, op.cit., pag.284.

75

182

Conform legii (art.7, 14, 15) structura carierei profesionale cuprinde clasele de studii (I - studii superioare de lung durat, II - studii superioare de scurt durat, III studii medii liceale), funciile de execuie corespunztoare acestora, respectiv pentru clasa I-a expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, pentru clasa a II-a referent de specialitate, pentru clasa a III-a referent. Funciile publice n cauz au gradele profesionale superior (maxim), principal, asistent, debutant. Fiecrui grad i corespunde un nivel de salarizare i care se acord ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a fcut evaluarea. Prima precizare are n vedere faptul c din moment ce funcionarul ndeplinete, prin rezultatele muncii sale, criteriile de performan profesional, evaluarea i permite dreptul de a avansa n gradul de salarizare ns pentru promovare trebuie condiia existenei unei vacane a nivelului imediat superior la care accede. Promovarea se face numai prin examen sau concurs (art.64/2) ntr-o funcie sau grad imediat superioare, sau urcnd imediat de la debutant la asistent, de aici la principal, iar de pe acest post pe cel superior, corespunztor clasei de studii absolvite. A doua precizare are n vedere condiiile de vechime minim n funcia de execuie din gradul profesional, calificativul de foarte bun n ultimii doi ani, ndeplinirea cerinelor din fia postului. A treia precizare se refer la mprejurarea c promovarea l vizeaz numai pe cel aflat ntr-o funcie public, intrat deja n corpul funcionarilor publici i care, astfel, trebuie s susin un concurs sau examen pentru ocuparea postului, alturi de ali participani interni sau externi cu care s se ntreac n disputarea acestuia. A patra precizare referitoare la modul de promovare pornete de la ideea c autoritatea sau instituia public poate stabili ca promovarea s se realizeze n urma unei examinri profesionale a celui interesat, care va cunoate, din timp sau n timp util, acest lucru. Desigur, regulamente interne i statute proprii pot prevedea condiiile de examinare i baremurile de avansare pentru cei vizai i interesai. Pentru funciile publice de conducere vacante sunt stabilite criterii legale de participare la concurs (art.66). Modalitile de promovare sau de avansare se pot clasifica dup mai multe criterii, conform opiniilor de specialitate.
183

a. Dup proveniena funcionarilor aceasta se poate realiza din cadrul personalului propriu sau al sistemului propriu de autoriti sau instituii ori din afara acestora. Avantajele primei modaliti rezid n promovarea unui personal bun cunosctor al activitii executive de profil, concomitent cu cointeresarea i stimularea oferit de perspectiva naintrii pe linie profesional a celui n cauz. Dezavantajul sistemului const n limitarea cercului de persoane din cadrul cruia se face avansarea, apariia tendinelor de elitism datorit sferei nchise de cuprindere, precum i pericolul instaurrii rutinei i birocratismului n exercitarea funciei. n cazul autoritilor (ierarhic) superioare (centrale sau naionale ori judeene) se mai poate pune problema provenienei geografice a funcionarilor avansai, adic reprezentativitatea teritorial i proporiile ei n cadrul respectivelor autoriti. 76 Sistemul promovrii din afara organului sau chiar din afara sistemului are unele avantaje constnd din eliminarea deficienelor primului sistem, dar i dezavantaje proprii, legate de necunoaterea de ctre cei n cauz a specificului activitii funciei respective, o acomodare mai dificil a noului venit, inclusiv o posibil atmosfer nefavorabil sau chiar ostil a colectivului de serviciu fa de o persoan strin. Anumite sectoare ale administraiei (armat, finane, ci ferate, etc.) n mod tradiional s-au caracterizat prin utilizarea exclusiv a personalului propriu n politica de avansare i promovare. Desigur, nu se pune n discuie situaia funciilor alese sau a celor de demnitate public din autoritile executive reprezentative (guvern, consilii, ministere, prefecturi) a cror statute sunt prioritar politice. b. Dup modul de efectuare a avansrii se cunoate sistemul avansrii libere i cel prin concurs. Sistemul avansrii libere se poate realiza, ntr-o prim modalitate, dup libera apreciere a factorului de conducere care adopt decizia privitoare la persoana, funcia i momentul realizrii promovrii. Procedeul este criticat, i mai rar folosit, datorit marii doze de subiectivism pe care l implic.

76

Al. Negoi, op.cit., pag. 87-88.

184

Cealalt modalitate este sistemul avansrii de drept constnd n trecerea perpetu (continu) dintr-o funcie pe alta imediat superioar, de drept, prin simpla ndeplinire a cerinelor legale de vechime n funcia deinut, vrsta mplinit, eventual cumulate cu calificativele dobndite de-a lungul unei perioade determinate sau acordate de ctre unele inspecii (procedeu utilizat, mai ales, n armat). Sistemul avansrii prin examen sau concurs reprezint modalitatea de trecere ntr-o funcie superioar numai n urma verificrii cunotinelor de specialitate necesare exercitrii acelei funcii. De regul, acest sistem permite participarea la verificare i a altora din afara instituiei, dar care ndeplinesc condiiile legale, lrgind sfera de selecia a candidailor, iar desfurarea examenului susinut n baza unei tematici i bibliografii, dup o anumit procedur i n faa unei comisii de specialitate i confer un plus de obiectivitate. Acest sistem are o mai veche tradiie n legislaia noastr, 77 fiind reactualizat de reglementrile 78 de dup 1989, n vigoare i pentru funcionari pn la adoptarea noului Statut, care consacrau sistemul concursului sau examenului. S analizm sistemul consacrat de actualul Statut pentru funciile de execuie. n primul rnd, pe linia ntririi stabilitii i continuitii n funcie i n scopul consacrrii carierei publice s-a instituit iniial, dreptul la promovare a funcionarului n grad, clas sau funcie n urma rezultatelor obinute la concurs sau examen prin evaluarea performanelor profesionale individuale, nlocuit cu posibilitatea de promovare (art. 55 din Statutul iniial republicat, devenit art.63 dup ultima republicare). Prima precizare are n vedere faptul c existnd trei categorii de clase (I, II, III), fiecare cuprinznd funcii i fiecare funcie cuprinznd, la rndul ei, trei grade profesionale, fiecreia din ele, trepte sau nivele de salarizare ncepnd cu data de 1 ianuarie a anului urmtor perioadei pentru care s-a fcut evaluarea (a se vedea anexa 8).

77 78

Legea nr. 12/1971 privind ncadrarea i promovarea n munc a personalului din unitile socialiste de stat (abrogat). Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen.

185

A doua precizare se refer la faptul c promovarea n gradul urmtor se face n cadrul aceleiai funcii, i, desigur, n cadrul aceleiai clase de studii. Totui, atunci cnd se obine o diplom de studii de nivel superior celei deinute de funcionar are loc i o schimbare sau trecere n alt clas de studii, nu neaprat cu respectarea ierarhiei, ci corespunztor studiilor (I de nivel superior de lung durat, II de nivel superior de scurt durat, III de nivel mediu liceal sau postliceal), deci este posibil o trecere de la clasa III direct la clasa I, prin transformarea postului deinut (art.59/1). A treia precizare vizeaz condiiile de promovare n grad n care sens ea opereaz dac exist o vechime minim de 4 ani n gradul din care are loc promovarea cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare i dac la evaluarea anual a performanelor profesionale, individuale, s-a obinut cel puin calificativul bun 2 ani consecutiv i s nu existe o sanciune disciplinar neradiat din cazier (art65/2). n al doilea rnd, avansrile n grade, promovarea i avansarea nu se mai face n funcie de numrul de posturi vacante, fr a se depi numrul maxim de titulari stabilit n condiiile legii. Numrul maxim de titulari n raport cu efectivul total de funcionari publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii se stabilete anual prin hotrre de Guvern pentru autoritile centrale i structurile lor din teritoriu, inclusiv prefecturi sau, dup caz, prin hotrrea consiliului local ori judeean. Legea a mai consacrat (art.68) condiiile viznd promovarea n funcii publice de conducere, precum i sistemul promovrii rapide (art.70/1) n condiii de vechime reduse, calificativul foarte bine, obinerea calificrii de manager public ori absolvirea unui curs de perfecionare i lipsa sanciunii disciplinare. Avansrile aprobate de autoriti sau instituii vor fi comunicate Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Ca o concluzie general putem aprecia actualul sistem de promovare ca fiind un sistem deschis caracterizat prin existena dreptului la naintare n funcie recunoscut personalului propriu n condiiile legii i numai n limita posturilor vacante corespunztoare, pentru funcionari n baza calificativelor obinute la evaluarea performanelor profesionale individuale, prin susinerea unei forme de verificare (examen sau concurs).
186

Promovarea reprezint principalul factor de stimulare i cointeresare a funcionarilor, att sub aspect moral ct i material, creia i se adaug i alte stimulente morale (titluri, diplome) sau materiale (premii, gratificaii). 7.2.8. Rspunderea funcionarilor n activitatea desfurat funcionarii trebuie s respecte legile i celelalte acte normative i individuale cu caracter legal aplicabile raporturilor sociale n care particip. De asemenea, trebuie s ndeplineasc obligaiile legale care le revin, precum i s nu ncalce regimul incompatibilitilor interdiciilor care le sunt impuse. nclcarea tuturor acestora antreneaz rspunderea juridic pentru abaterile comise. Aceast rspundere este extrem de diversificat avnd n vedere natura juridic variat a reglementrilor aplicabile n administraia public (administrative, civile, penale, financiare, etc.), dar ea poate fi redus la dou forme principale i anume: rspunderea sancionatorie i rspunderea reparatorie. Rspunderea sancionatoare are un caracter represiv, intimidant, supunnd pe autorul ei unei constrngeri exclusiv personale pentru fapta svrit i cunoate, n funcie de gravitatea abaterii, formele rspunderii disciplinare, contravenionale i penale pentru abateri de la ndatoririle de serviciu. I. Rspunderea disciplinar intervine n cazul nclcrii de ctre funcionar cu vinovie a ndatoririlor de serviciu i a normelor de conduit profesional i civica prevzute de lege, ceea ce constituie abateri disciplinare antrennd sancionarea disciplinar (art.75/1). Se apreciaz c pe scara faptelor de pericol social abaterile disciplinare reprezint treapta cea mai de jos, comparativ cu contraveniile i infraciunile, deoarece pericolul lor social se limiteaz i afecteaz numai colectivitatea serviciului n care activeaz cel vinovat, aflat n raporturi de serviciu sau de funciune grav tulburate n derularea lor normal, ceea ce afecteaz bunul mers al activitii oficiale. conflictelor de interese i

187

A. Noiunea, categoriile i condiiile abaterii disciplinare Statutul enumer (art.77/1) urmtoarele abateri disciplinare: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice din care face parte; h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii privind funcionarii publici, stabilite prin lege; k) alte fapte prevzute prin acte normative speciale. Desigur, prin reglementri i statute proprii se pot prevedea i alte abateri specifice de genul ntrzierii la serviciu, nepurtarea uniformei, nerespectarea programului de lucru cu publicul, etc. Condiiile rspunderii disciplinare sunt, n general, cele ale oricrei rspunderi juridice, evident cu anumite particulariti. n primul rnd, trebuie s existe o abatere disciplinar, ca fapt ilicit avnd ca obiect-valoarea social protejat juridic i lezat relaiile sociale, ordinea i disciplina serviciului public nfptuit prin funcia executiv concret. Fapta ilicit poate fi comisiv (aciune) sau omisiv (inaciune) nclcnd o obligaie legal decurgnd din reglementri, dispoziii ierarhice, norme de comportament, etc. Fapta trebuie s fie svrit cu prilejul exercitrii sau n legtur cu atribuiile de serviciu deoarece comiterea ei n afara acestui cadru nu mai poate constitui o abatere disciplinar, ci una de alt factur.

188

Aceste fapte sunt descrise expres i limitativ n Statutul funcionarilor publici, precum i n alte reglementri proprii cuprinse n statute i regulamente specifice, ceea ce constituie o difereniere net fa de Codul i legislaia muncii unde nu sunt enumerate abaterile disciplinare ale salariailor, ceea ce nseamn c orice nclcare a acestor reguli de disciplin a muncii se constituie ntr-o abatere sancionabil. 79 De aici i concluzia fireasc i anume c svrirea unei fapte neprevzute expres nu reprezint o abatere disciplinar n materie administrativ, dect n cazurile expres prevzute de Statut sau de statute speciale i n condiiile legii. n al doilea rnd, fapta trebuie s aib drept consecin perturbarea desfurrii normale a activitii publice executive, mpiedicnd derularea ei sau afectnd calitatea acesteia ori alternd ori diminund eficiena serviciului prestat de autoritate, instituie sau funcionar, fie de cel n cauz, fie de altul sau de alii. Efectul de pericol social se localizeaz la acest nivel al colectivitii de serviciu uneori rsfrngndu-se i n afara acesteia n relaiile cu alte autoriti cu publicul sau cu terii, ceea ce nu mai reprezint o condiie obligatorie pentru existena abaterii. Datorit caracterului ilicit al faptei i efectul are o natur identic nu neaprat i de prejudiciu sau material (ca de exemplu, n cazul ntrzierii n efectuarea lucrrilor prin depirea termenului legal prevzut), soldat cu pagube evaluabile pecuniar. De aici i concluzia c abaterea disciplinar presupune fapte consumate, iar nu tentative sau ncercri neconsacrate legal i, deci, nesancionabile (absene nemotivate, neglijen, refuz nejustificat, etc.). n al treilea rnd, ntre fapta disciplinar i rezultatul perturbator trebuie s existe un raport de cauzalitate n sensul c svrirea ei a perturbat bunul mers al serviciului public care nu a putut fi prestat ori s-a prestat, din acest motiv, n mod defectuos. Dac abaterea nu a avut asemenea efect ori rezultatul produs (dereglri n programul de lucru, calitatea slab a unor lucrri, etc.), este consecina unei alte mprejurri atunci nu mai suntem n prezena unei abateri ilicite, ci a unei alte mprejurri inapte de a produce consecine sancionatorii disciplinare sau, dimpotriv, productoare de efecte juridice pe planul altor ramuri de drept (penal, de exemplu).
79

A se vedea S. Ghimpu, op.cit., vol. II, pag. 47.

189

n al patrulea rnd, trebuie s existe un autor al faptei ilicite sau un subiect al rspunderii disciplinare n persoana funcionarului care deine aceast calitate special determinant n declanarea i aplicarea sanciunii. ntr-adevr, aceasta nseamn c cel n cauz trebuie s dein n mod legal atributul de putere, rspunderea intervenind pe toat durata meninerii acestei caliti de la investire pn la ncetarea deinerii funciei pentru cazurile sau cauzele prevzute de statut. Uneori, chiar abaterea, mai precis aplicarea sanciunii reprezentnd o mprejurare de ncetare a raportului de serviciu (cazul destituirii). De aici concluzia c cel neinvestit sau nelegal investit nefiind subiect calificat nu se afl n raport de serviciu, n consecin, abaterile sale nu pot fi catalogate disciplinare, ci de alt natur dac au produs efecte juridice ilegale. Evident, va fi subiect al rspunderii disciplinare i funcionarul detaat sau delegat, dei problematica vizeaz relaiile sale de serviciu cu autoritatea sau instituia unde funcioneaz temporar. n al cincilea rnd, trebuie s existe vinovia autorului rspunderii, sub forma inteniei sau a culpei, legea nefcnd nici o distincie n acest sens, de unde concluzia c abaterile disciplinare se pot svri n oricare din formele anterior enunate, exceptnd cazurile cnd se sancioneaz una dintre ele (de exemplu, neglijen repetat n rezolvarea lucrrilor, art.77/2 lit. b). n sfrit, rspunderea nu poate interveni, dei sunt ntrunite toate condiiile, atunci cnd exist cauze de exonerare de rspundere sau de neresponsabilitate, de regul, determinate de lipsa vinoviei de genul legitimei aprri, strii de necesitate, cazul fortuit, etc. Uneori, chiar din Statut pot rezulta asemenea mprejurri, printr-o interpretare per a contrario, de genul neglijenei primare (nerepetate) n rezolvarea lucrrilor (art.65/2 lit. b). B. Sanciunile disciplinare aplicabile sunt urmtoarele (art.77/3): a) mustrarea scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad pn la 3 luni;

190

c) suspendarea dreptului de avansare n treptele de salarizare sau de promovare n funcie pe o perioad de 1-3 ani; d) retrogradarea n treptele de salarizare sau n funcia public pe o perioad pn la un an; e) destituirea din funcie. i sanciunile disciplinare sunt forme ale rspunderii juridice represive, adic mijloace de constrngere aplicabile autorilor abaterilor respective. Ele au un caracter represiv i intimidant fa de cel n cauz, dar i preventiv urmrind evitarea producerii n viitor a unor abateri de acelai gen. Scopul lor const n aprarea ordinii de drept i de serviciu n cadrul organului executiv i educarea personalului n spiritul respectrii i asigurrii acestora. C. Principiile de drept care guverneaz rspunderea disciplinar sunt similare cu cele ale rspunderii juridice n general, de unde se deduc, dobndind o aplicabilitate proprie (formulate n Hotrrea de Guvern nr.1210/2003). a) Principiul legalitii rspunderii const n aceea c rspunderea disciplinar nu poate opera dect n cazurile prevzute expres de Statut (art.77/2) sau de regulamente proprii i cu aplicarea sanciunilor expres prevzute (art.77/3), n forma i limitele legal stabilite, conform unei anumite proceduri derulate de organe legal investite. b) Principiul rspunderii pentru fapta svrit cu vinovie, deci a rspunderii subiective bazat pe intenie sau culp, opernd prezumia de nevinovie, ceea ce oblig autoritatea s efectueze cercetri prealabile asupra faptei imputate pentru a dovedi vinovia celui cercetat. Desigur, forma vinoviei (intenie sau culp), precum i ntinderea ei vor fi determinante la individualizarea i severitatea sanciunii aplicate (art.77/4). c) Principiul rspunderii proprii sau personale conform creia rspunderea revine i sanciunea se aplic numai celui vinovat de comiterea abaterii, iar nu altuia. Diferite forme de participaie de genul instigrii, complicitii, etc., nu au valoare juridic n aceast materie dac nu exist autorat (direct i nemijlocit) n comiterea abaterii proprii i distincte.
191

d) Principiul unicitii rspunderii conform cruia pentru o fapt ilicit exist o singur sanciune aplicabil iar nu mai multe (non bis in idem) avnd aceeai natur juridic ca i norma nclcat. Excepia o avem n cazurile n care prin aceeai fapt se ncalc norme de drept de natur diferit concomitent cu declanarea unor forme diverse de rspundere juridic avnd scopuri diferite. Aa ar fi, de exemplu, destituirea din funcie i condamnarea penal a funcionarului, concomitent cu obligarea sa la plata despgubirilor pentru pagubele cauzate prin fapta sa patrimoniului autoritii sau instituiei n care funcioneaz, ct i terilor vtmai cu care s-a aflat n raporturi administrative (oficiale). e) Principiul justeei sau proporionalitii rspunderii n conformitate cu care se impune corelarea rspunderii cu fapta svrit sub aspectul gradului i formelor de vinovie, a repetabilitii ei, ori cu ntinderea pagubei produse, printr-o corect i concret individualizare sau proporionalizare a sanciunii, deci o corelare a severitii rspunderii cu gravitatea abaterii. n acest sens, se va ine seama de mprejurrile n care s-a comis abaterea i de consecinele ei asupra bunei funcionri a serviciului de persoana funcionarului, sub aspectul comportrii sale generale, de existena altor abateri i sanciuni n antecedena acestuia care n-au fost radiate din cazierul disciplinar. f) Principiul celeritii sau operativitii tragerii la rspundere i a punerii n executare a sanciunii, ceea ce nseamn o reacie represiv ct mai apropiat de momentul comiterii abaterii, fr amnri sau tergiversri nejustificate n soluionarea cazului pentru sporirea rezonanei sociale, a actului de sancionare. g) Prezumia de nevinovie care presupune nevinovia funcionarului public (ct timp vina lui nu este dovedit); h) Garantarea dreptului la aprare prin audierea funcionarului, posibilitatea invocrii dovezilor n aprare i asistarea de ctre un aprtor sau de a fi reprezentat; i) contradictorialitatea procedurii, n sensul exprimrii cu privire la orice act sau fapt disciplinar sesizat comisiei disciplinare de ctre cei aflai n divergen de poziii procedurale.

192

D. Clasificarea sanciunilor disciplinare se poate realiza dup mai multe criterii: a) Dup modul lor de consacrare distingem ntre sanciuni generale prevzute de Statut, i sanciuni speciale, cuprinse n statute i regulamente proprii ori speciale cu caracter derogator. b) Dup coninutul lor, pot fi nepecuniare (mustrare scris) sau pecuniare (diminuarea drepturilor salariale) ori mixte (destituirea). c) Dup modul de sesizare al autorului actului de aplicare, distingem ntre sanciuni ale conductorului autoritii la propunerea provenind de la conductorul compartimentului n care funcioneaz cel n cauz (mustrare) sau de la conductorul autoritii sau instituiei din care face parte (destituirea din funcie) la propunerea comisiei disciplinare. d) Dup influena lor asupra raportului de funciune sau de serviciu, distingem sanciuni ce nu influeneaz aceast relaie (mustrare), altele care l modific (trecerea n funcie inferioar) i cele care l desfiineaz (destituirea din funcie). e) Dup durata de timp necesar radierii lor de drept din dosarul propriu al funcionarului, distingem ntre sanciuni ce au nevoie de o perioad de 6 luni (mustrare) i cele care au nevoie de o durat de 1 an (trecerea n funcie inferioar) i cele care au nevoie de 7 ani (destituirea). f) Dup jurisdicia competent s soluioneze calea de atac ndreptat mpotriva sanciunii, distingem competena conductorului autoritii sau instituiei fa de sanciunile propuse de conductorii de compartimente i competena Ageniei Naionale a funcionarilor Publici pentru cele aplicate de conductorul organului, la propunerea comisiei disciplinare. g) Dup gradul de severitate ele, se clasific n conformitate cu prevederile din Statut (art.65/3) ncepnd cu cea mai uoar (mustrare) i terminnd cu cea mai sever (destituirea din funcie). E. Categoriile de sanciuni generale a) Mustrarea scris (art.77/3 lit. a) reprezint prima sanciune pe scara rspunderii i const ntr-o atenionare scris a funcionarului asupra gravitii abaterii sale cu consecine negative sau pgubitoare pentru activitatea structurii ori a autoritii
193

din care face parte cel n cauz cu punerea expres n vedere a acestuia c pe viitor i se vor aplica sanciuni mai severe mergnd pn la destituirea sa. Dei legea nu prevede, nici aici, condiiile abaterii care declaneaz o atare rspundere (nscris i ea n dosarul propriu) noi apreciem c asemenea mprejurri ar fi determinate de: svrirea primar a unei fapte grave, cu caracter intenionat sau din neglijen grav sau cras; svrirea repetat a unei abateri iniial nesancionate; aprecierea organului c nesancionarea ar fi nendestultoare fa de gravitatea abaterii. Mustrarea este sanciune nepecuniar, aplicabil de ctre conductorul compartimentului din care face parte cel n cauz i se radiaz de drept din dosarul de personal dup trecerea unui interval de 6 luni de la aplicare (art.82/1 lit. a). b) Diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioad de 1-3 luni (art.77/3 lit. b), reprezint o retrogadare de natur pecuniar fr afectarea raportului de serviciu sau a funciei deinute permind o mai bun individualizare a sanciunii cuprins ntre limita inferioar i superioar ca i cuantum (5-10%) i ca perioad (1-3 luni), afectnd ns stabilitatea salarial. Se aplic o asemenea sanciune pentru abateri grave, primare sau repetate, indiferent de natura altora precedente sau de existena altor forme de sanciuni pecuniare, de genul amenzilor contravenionale ori de sanciuni reparatorii (patrimoniale) pentru daune provocate, inclusiv penaliti de ntrziere n plata despgubirilor, dar apreciem c totui corelat diminuarea cu amenda, despgubirea sau penalitatea pentru a nu fi prea mpovrtoare sarcina bneasc pentru cel vinovat. c) Suspendarea dreptului de avansare n gradele salariale sau de promovare n funcie pe o perioad de 1-3 ani (art.77/3 lit. c) reprezint o sanciune tipic pentru funcionarii publici care au un drept la avansare n cadrul dreptului lor la carier. Dei nu afecteaz drepturile salariale prezente i certe, suspendarea afecteaz posibile i viitoare drepturi salariale vzute prin prisma blocrii temporare a avansrii i promovrii, cu toate c rmne, n esen, o sanciune nepatrimonial i cu caracter provizoriu.
194

d) Retrogradarea n treptele salariale sau n funcia public pe o perioad de pn la un an (art.77/3 lit. d). Sanciunea are o dubl natur att prin caracterul ei profesional (nepatrimonial) ct i prin efectul ei pecuniar (asupra salariului), reprezentnd o retrogradare, mixt dar alternativ, cu efecte prin modificarea raportului de serviciu n mod unilateral de ctre autoritate fr consimmntul funcionarului. Msura este deosebit de sever, reprezentnd penultima treapt, premergtoare destituirii din funcie, i se aplic pentru abateri cu consecine deosebite pentru autoritatea sau instituia public cnd meninerea n aceeai funcie sau pe acelai post (de conducere sau de execuie) a celui n cauz apare ca imposibil fa de consecinele extrem de negative i perturbatorii ale faptei. Caracterul repetat al unor abateri, ori ale unor sanciuni chiar mai puin severe antecedentele disciplinare, concursul de noi abateri, atitudinea i circumstanele autorului nclcrii conduc la o asemenea sanciune. Diminuarea salariului reprezint o sanciune distinct lsat la aprecierea conducerii, iar nu cumulativ ca n reglementarea anterioar. Considerm c este la aprecierea autorului sanciunii care este funcia inferioar pe care este retrogradat cel vizat, respectiv din funcia de conducere (ef i adjunct) sau pe funcie de execuie, n funcia imediat inferioar ierarhic sau pe alte funcii subordonate fr respectarea gradelor din scara ierarhic ori chiar cu schimbarea clasei profesionale de studii (I, II, III), adic degradarea profesional ori a treptelor de salarizare. De reinut c suspendarea de la avansare, retrogradarea i diminuarea salarial se dispun nu de conductorul de compartiment, ci de ctre conductorul autoritii sau instituiei la propunerea comisiei de disciplin, iar radierea de drept a sanciunii opereaz n termen de 2 ani de la expirarea perioadei pentru care au fost aplicate. e) Destituirea din funcie reprezint cea mai sever sanciune disciplinar aplicabil care conduce la ncetarea raportului de serviciu, ntrerupnd cariera i stabilitatea funciei i funcionarului, cu consecine deosebite i pentru viitor, deoarece o nou revenire a acestuia nu se mai poate realiza de la nivelul iniial avut i atins datorit motivelor imputabile lui i care l-au exclus din corpul funcionarilor publici.
195

Statutul enumer abaterile disciplinare care justific o atare msur, ele sunt de o gravitate deosebit primare sau repetate ceea ce determin imposibilitatea meninerii n continuare a celui vinovat ntr-o funcie de natur public fr a afecta prestigiul autoritii sau instituiei vizate. Totui, (art.101/1 lit.a) din Statut prevede c destituirea opereaz, ca sanciune disciplinar, n cazul svririi repetate a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave, ori a ivirii unui motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia n termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului respectiv. Pe de alt parte, Statutul prevede eliberarea din funcie pentru necompeten profesional (art.99/1 lit. d) determinat de obinerea calificativului nesatisfctor. n cazul svririi unor abateri disciplinare repetate (apreciem ca cel puin dou) destituirea se justific prin atitudinea constant a celui n cauz n nclcarea disciplinei serviciului, avnd mai puin relevan natura i gravitatea abaterii ori severitatea sanciunilor corelative aplicate. Oricum, nu este de conceput ca n cazul repetrii ca motiv al destituirii s nu fi fost sancionate faptele anterioare, chiar dac ele s-au radiat de drept din dosarul propriu al celui n cauz. Desigur, aici intervin i elemente de apreciere sau de oportunitate ale meninerii n funcie sau nu a celui vinovat, ca atribut al conducerii raportat la conduita contient negativ i de perseveren n nclcarea disciplinei serviciului de ctre cel n cauz. Este adevrat c Statutul a prevzut ca abatere distinct (art.77/2 lit. b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor, sancionabil n orice mod pe scara rspunderii, dei aceasta s-ar putea constitui i ntr-o abatere premis pentru destituirea din funcie. n privina necompetenei profesionale ea constituie cauz a eliberrii din funcie indiferent c se datoreaz sau nu culpei (vinoviei) celui n cauz i indiferent de existena sau nu a unor abateri pe linie disciplinar. n mod evident, destituirea i eliberarea se dispun de conducerea autoritii i cu toate c se nscriu n dosarul propriu al funcionarului nu mai sunt supuse radierii dup trecerea unei perioade. Sanciunea disciplinar nu poate fi aplicat dect dup cercetarea prealabil a faptei imputate i dup audierea funcionarului consemnat n scris, sub sanciunea
196

nulitii. Refuzul funcionarului de a se prezenta la audiere sau de a semna declaraia privind abaterea imputat se consemneaz ntr-un proces verbal, neafectnd aplicarea sanciunii. mpotriva sanciunii aplicate la iniiativa conductorului de compartiment se poate introduce contestaie la conductorul instituiei sau autoritii, soluionarea avnd loc, pe baza propunerii comisiei de disciplin, prin ordin sau dispoziie definitiv (cazul mustrrii - a se vedea Hotrrea de Guvern nr.1210/2003 privind aceste comisii). mpotriva sanciunii aplicate de conductorul instituiei, la propunerea comisiei de disciplin, funcionarul nemulumit se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici solicitnd anularea ori modificarea ordinului sau dispoziiei de sancionare, iar ulterior instanei de contencios administrativ. Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la sesizarea comisiei de disciplin, dar nu mai trziu de 2 ani de la svrirea abaterii. Sanciunile disciplinare se nscriu n cazierul administrativ al funcionarului, document necesar evoluiei carierei acestuia, participrii sale n diferite comisii (de concurs, de disciplin, paritare), precum i n orice situaii cerute de lege. II. Rspunderea contravenional Aceast rspundere este angajat n cazul funcionarilor publici n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu (art.76/1). Specificul acestei rspunderi rezid n faptul c gradul de pericol al abaterilor, dei mai ridicat dect al celor disciplinare, dar mai sczut dect al celor penale, depete nivelul local al instituiei sau funciei, trecnd i asupra societii n general. Din aceast cauz reglementarea contraveniilor nu mai este lsat la aprecierea statutelor, ci se face prin lege, ordonane i hotrri de guvern, hotrri ale consiliilor de locale i judeene. Pe de alt parte, aceste contravenii fiind svrite n timpul exercitrii i n legtur cu sarcinile de serviciu reclam i calitatea special a autorului lor

197

contravenient, cea de funcionar public nu de simpl persoan fizic, deci ca subiect calificat. ntr-adevr, numai n acest context, nclcarea atribuiilor de serviciu pe linia prevenirii i stingerii incendiilor, disciplinei financiare i gestionare, pazei i proteciei bunurilor devin contravenii specifice funcionarilor, ca subieci calificai, stabilite i sancionate prin procesele-verbale ncheiate de organele de stat competente, prin care se dispune, de regul, amendarea celui vinovat. Desigur, aceasta nu exclude, dac abaterea este concomitent i o nclcare intern a atribuiilor de serviciu, i aplicarea sanciunii disciplinare corelative nclcrii produse. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de sancionare a acestora funcionarul poate formula n condiiile Ordonanei de Guvern nr.2/2001 plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care funcioneaz cel sancionat (art.83/2). Plngerea suspend de drept punerea n executare a actului sancionator pe toat durata soluionrii ei, inclusiv n cile judiciare de atac, pn la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti. Sanciunea contravenional aplicat, urmat sau nu i de una disciplinar, nu se nscrie n dosarul profesional al funcionarului i, n consecin, nu se radiaz dup trecerea timpului legal, ns poate fi luat n considerare la evaluarea anual a celui n cauz, inclusiv n acordarea calificativelor mai ales dac este rezultatul constatrii unor organe de inspecie i control ierarhic, ceea ce va influena, desigur, i criteriile de avansare i recompensare a celui n cauz. III. Rspunderea penal Aceast rspundere intervine n cazul infraciunilor svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice ocupate i se angajeaz potrivit legii penale (art.86/1). Subiectul activ sau fptuitorul trebuie s aib calitatea special de funcionar, Codul penal definind (art.147) ntr-un sens deosebit de larg, potrivit nevoilor specifice

198

acestei ramuri de drept, cuprinderea oricrei persoane n categoria funcionarilor dac a svrit un anumit gen de infraciuni specifice, aflate sub incidena legii penale. n acest sens prin funcionar se nelege orice salariat care exercit, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent dac i cum a fost investit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu, n serviciul instituiilor publice, instituiilor sau altor persoane de interes public. Sunt asimilate cu funcionarii i persoanele anterior enunate, precum i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele deja indicate. Faptele comise n aceast calitate special sunt infraciuni de serviciu sau n legtur cu serviciul (luarea de mit, abuzul sau neglijena n serviciu contra intereselor publice sau personale) ori alte categorii de infraciuni specifice exercitrii unei funcii sau n legtur cu ea, precum delapidarea, falsul intelectual, falsul n nscrisuri oficiale, insubordonarea, etc. Mai mult, exist i reglementri specifice viznd funcionarii publici cuprinse n legi penale speciale, altele dect Codul penal, cum este cazul Legii 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie, Legea nr.141/1997 privind Codul vamal al Romniei, Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999 ce vizeaz demnitarii din administraia public, etc. Alturat sanciunii penale principale sau pedepsei, de regul, nchisoarea, se mai pot aplica i pedepse complimentare (prevederile art.64 Cod penal) ce se execut dup executarea sanciunii principale i care pot consta n interzicerea unuia sau unora din urmtoarele drepturi: a) dreptul de a alege i de a fi ales n organele puterii publice i n funcii elective publice; b) dreptul de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii publice; c) dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii. n cazul militarilor i rezervitilor se aplic, n cazul condamnrii la nchisoare mai mare de 10 ani, degradarea militar. Rspunderea penal se stabilete numai prin hotrre judectoreasc de condamnare.
199

Statutul s-a preocupat i de faza cercetrii penale pentru a clarifica situaia funcionarului anchetat sau aflat n curs de judecat. Astfel (art.86/2), n cazul n care s-a dispus nceperea urmririi penale, pentru infraciuni prevzute de art.54 lit. h, conductorul autoritii sau instituiei publice va lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia public deinut. n cazul n care s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva funcionarului public, care a svrit o infraciune de natur s-l fac incompatibil cu funcia public pe care o ocup, se va dispune suspendarea din funcie. Din prevederile statuare rezult, n mod tacit, c nceperea urmririi penale fa de funcionar nu antreneaz suspendarea acestuia dac nu exist o sesizare adresat organului din care face parte, ceea ce nseamn c dispunerea ei este facultativ, devenind obligatorie numai n urma sesizrii, iar dac suntem n prezena unei urmriri viznd o infraciune incompatibil cu funcia deinut (de exemplu, luarea de mit), suspendarea este obligatorie chiar n lipsa vreunei sesizri ca urmare a nevoii de a proteja sigurana, stabilitatea i credibilitatea serviciului public. Dac parchetul dispune scoaterea de sub urmrire ori ncetarea urmririi penale sau instana nceteaz procesul sau achit inculpatul suspendarea din funcie nceteaz (art.86/3) de drept, apreciem noi, n lipsa unui enun corespunztor al legii, urmnd ca s-i fie pltite celui vizat drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendrii. Suspendarea reprezint o ncetare sau o ntrerupere temporar a raportului de serviciu datorit strii de dubiu care planeaz asupra funcionarului cercetat sau n curs de judecat penal. Msura, n mod evident, nu poate dura la nesfrit prin nsi natura sa provizorie, ct i prin nesigurana ori instabilitatea situaiei de neexercitare a funciei i serviciului public, de aceea constatarea cert a inexistenei cauzelor care au determinat-o conduce la ncetarea ei de drept. Dac ns funcionarul este condamnat pentru o fapt prevzut de art.54 lit. h prin hotrre judectoreasc penal definitiv msura suspendrii din provizorie se transform n definitiv determinnd ncetarea de drept a raportului de serviciu conform Statutului (art.98/1 lit. f) i indiferent de natura faptei penale reinute n sarcina sa dac este privat de libertate.
200

Aceasta atrage, dup sine, eliminarea din corpul funcionarilor publici i pierderea tuturor drepturilor dobndite de-a lungul timpului i care nu vor mai fi recunoscute chiar dac, ipotetic, cel n cauz ar mai reveni vreodat pe o funcie public, cu excepia cazului unei erori judiciare. Reamintim c n conformitate cu art.50 lit. h din Statut condamnarea trebuie s intervin pentru infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unor infraciuni svrite cu intenie, care-l fac pe funcionar incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia intervenirii reabilitrii. IV. Rspunderea patrimonial n mod cu totul interesant i original Statutul funcionarilor publici rupe tradiia juridic romneasc consacrat n codurile i legislaia muncii ce instituiau rspunderea material a salariailor pentru pagubele cauzate - din vina lor i n exercitarea sau n legtur cu atribuiile de serviciu - patrimoniului locului de munc, crend un regim juridic unitar al rspunderii unice civile, indiferent de persoana pgubit. Aceast rspunderea opereaz (art.84) pentru: a. pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz b. nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c. daunele pltite de autoritate sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. a) Prima ipotez, a pagubelor produse cu vinovie patrimoniului propriei instituii (art.84 lit. a) a primit o consacrare patrimonial (civil), iar nu material (de dreptul muncii) pornind de la o premis juridic exact i anume inexistena raportului de munc, bazat pe contractul aferent, ntre autoritate i funcionarul su, ntruct raportul de serviciu se bazeaz pe numirea n funcie care are o natur administrativ, de drept public. n consecin, devin aplicabile condiiile rspunderii delictuale

201

(art.998 Cod Civil) conform creia cel ce produce o pagub patrimonial altuia trebuie s o repare, rspunznd pentru fapta proprie. Remarcm, totui, faptul c ntre autoritate i funcionarul su, dei exist o relaie juridic de serviciu avnd o natur administrativ, nu mai apare ns i o relaie civil de prepuenie de la comitent la prepus deoarece autoritatea sau instituia public nu se nfiineaz i organizeaz, dup cum nici nu funcioneaz avnd scopuri similare persoanelor juridice (societi comerciale). n plus, numeroase autoriti i instituii nu au nici mcar personalitate juridic civil ori nu dein un patrimoniu propriu (care poate fi al autoritii ierarhic superioare, a statului, a unitii administrativ-teritoriale, etc.). Altfel spus, funcionarul va rspunde pentru prejudiciul produs, ca orice alt ter ce a cauzat o pagub, dei modalitatea juridic practic de recuperare a pagubei este alta dect litigiul civil patrimonial derulat n faa instanei de judecat. Natura civil a rspunderii nou instituite nu este lipsit de semnificaie practic, dincolo de fundamentul ei juridic propriu. ntr-adevr, se tie c spre deosebire de rspunderea material a salariatului, limitat la suportarea reparaiei pentru paguba efectiv produs rspunderea civil delictual este mult mai sever incluznd i beneficiul sau ctigul nerealizat (deci att damnum emergens ct i lucrum cessans). Totui, care sunt condiiile specifice i proprii ale rspunderii civile delictuale a funcionarului pentru fapta proprie, comparativ cu terul care ar prejudicia patrimoniul unei instituii (desigur, condiiile generale ale acesteia fiind ntrunite prin existena delictului civil, a pagubei produse prin el, a raportului de cauzalitate ntre ele i a culpei celui n cauz)? n primul rnd, autorul pagubei trebuie s aib calitatea de funcionar public al autoritii sau instituiei pgubite, aflat n raport de serviciu cu ea, legal investit n funcia deinut. n lipsa acestei caliti (nedobndite sau pierdute) ori n prezena altei caliti (de ales ori de demnitar sau de funcionar auxiliar ori de deservire angajat cu contract de munc), procedura de recuperare va fi dup dreptul comun, prin hotrre judectoreasc, dup regulile rspunderii din dreptul muncii. Cu alte cuvinte, normele
202

rspunderii contractuale nu sunt aplicabile celor care nu i desfoar activitatea n temeiul contractului de munc. 80 n al doilea rnd, dei legea nu o spune, fapta i paguba trebuie produse n exerciiul sau n legtur cu exercitarea atribuiilor de serviciu, pentru c altfel am putea fi n prezena unei rspunderi delictuale generate de comiterea vreunei infraciuni contra patrimoniului de genul furtului sau delapidrii constatate i consacrate prin hotrre judectoreasc penal. Acest lucru oblig la determinarea riguroas a atribuiilor de serviciu nclcate sau nu prin fapt ilicit comisiv (de aciune) sau omisiv (de inaciune) de cel cruia i reveneau spre exercitare. De aceea, putem fi n prezena unei nclcri a atribuiilor de serviciu (de exemplu, preluarea defectuoas prin inventar a unor bunuri sau valori, ori neasigurarea corespunztoare a modului lor de pstrare) sau o neexercitare corespunztoare a acestora (de exemplu, neefectuarea riguroas i periodic a controlului financiar sau gestionar). Dac paguba a fost produs n urma aplicrii unei dispoziii ierarhice aparent legale rspunderea reparatorie nu poate reveni executantului dect dac i n msura n care trebuia sau putea s-i dea seama de ilegalitatea i de consecinele msurii n cauz. Desigur, dac ordinul era vdit ilegal sau neoportun rspunderea va reveni deopotriv celor doi factori din raportul ierarhic de serviciu. n al treilea rnd, prejudiciul cauzat patrimoniului autoritii trebuie s constea fie ntr-o diminuare a acestuia (micorarea drepturilor sau a activului), fie ntr-o sporire a pasivului (creterea obligaiilor), respectiv o necretere a activului. Exemplificativ artm pentru cazurile anterioare pierderea unor titluri de valoare, sume de bani, obiecte, determinarea, prin neplat la termen, a suportrii unor penaliti de ctre instituia proprie sau nencasarea unor drepturi (creane) cuvenite autoritii. La rndul su, prejudiciul trebuie s fie material, efectiv, direct, real, cert i actual per a contrario orice alt prejudiciu nematerial, viitor, indirect, incert, nedeterminabil, nu antreneaz rspunderea patrimonial.

80

A se vedea S. Ghimpu, op.cit., vol. III, pag. 115.

203

Evident, ntre fapta ilicit i prejudiciu trebuie s existe o legtur cauzal deoarece dac fapta n-a generat prejudiciul constatat ori el provine dintr-o alt surs, nu mai poate opera o rspundere reparatorie delictual ci, eventual, o rspundere contractual. n sfrit, vinovia celui n cauz, numit i culp n dreptul civil, trebuie s existe sub forma inteniei (directe sau indirecte) numit dol n dreptul civil ori a culpei (cu previziune sau fr previziune), respectiv imprudena i neglijena. Desigur, intervenia unor cauze care exclud caracterul ilicit al faptei, mai ales prin inexistena vinoviei nltur, implicit, i rspunderea juridic aferent, aa cum este cazul legitimei aprri, strii de necesitate, cazului fortuit, constrngerii fizice sau morale, beia involuntar, eroarea de fapt, iresponsabilitatea cunoscute din dreptul penal, la care se mai adaug, n mod specific, 81 executarea unei obligaii legale i riscul normal al serviciului, precum i fora major (de exemplu, punerea n executare a actului de demolare a unei construcii ridicate n mod neautorizat ori distrugerea unor bunuri contaminate de ctre organele de inspecie sanitar-veterinar). b) Cea de a doua ipotez vizeaz rspunderea civil a funcionarului pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit (art.84 lit.b). Aceast obligaie de restituire a sumelor acordate n mod necuvenit nu este neaprat generat din vina funcionarului, fiind posibil lipsa oricrei culpe a acestuia, aprnd ca vinovat cel ce a dispus plata, de exemplu, a unor cheltuieli de deplasare (transport, diurn, cazare) ori salariale mai mari dect cele legal prevzute. Temeiul restituirii este mbogirea fr just cauz a beneficiarului plilor, printr-un fapt ce sporete patrimoniul altei persoane fr ca pentru acesta s existe un temei juridic, ceea ce oblig la o restituire corespunztoare proporiei nejustificate de mrire corelat cu diminuarea patrimonial a celuilalt. 82 Neexistnd vin n comiterea faptei, aceasta are un caracter licit, astfel nct nu sunt ntrunite condiiile rspunderii pentru fapt proprie, iar, pe de alt parte, subiectul obligaiei, n acest caz, trebuie s aib i calitatea special de funcionar public, ceea ce influeneaz hotrtor procedura legal de recuperare a creanelor datorate. Dac

81 82

Idem, op.cit., pag. 94. C. Sttescu, C. Brsan, Tratat de drept civil, Teoria general a obligaiilor, Ed. Academiei, Bucureti, 1981, pag. 130.

204

cel n cauz are alte caliti, de demnitar sau persoan aleas, de salariat cu contract de munc, procedurile de urmat vor fi cea civil (aciunea n restituire) sau cea material (de imputare). Ar fi fost util ca, urmnd cazurile prevzute de Codul muncii (art.272) s se fi lrgit sfera de cuprindere a acestei ipoteze i cu obligaia de restituire a plii contravalorii bunurilor ori a serviciilor primite, respectiv prestate fr drept. Dei n practic nu este exclus o asemenea ipotez, apreciem c n lipsa unei proceduri legale statutare exprese se va aciona fa de funcionarul public vizat, dup regulile dreptului civil. Repararea pagubelor produse cu vinovie de funcionar patrimoniului serviciului su ori obligarea sa la restituirea sumelor acordate necuvenit (art.84 lit. a i b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul organului public a unui ordin sau dispoziie de imputare, n termen de 30 zile de la constatarea pagubei sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat (art.85/1). Dreptul conductorului de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data procedurii pagubei (art.78/3). mpotriva ordinului sau dispoziiei funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ (art.85/2). Trebuie s remarcm faptul c dei natura celor dou cazuri de rspundere este evident civil, sub aspectul dreptului material, totui procedura de stabilire a rspunderii i de recuperare a pagubei este administrativ, avnd n vedere raporturile de serviciu n care se afl funcionarul, ca i criteriile de celeritate n obinerea reparaiei prin acte administrative sau angajament de plat a celui vizat. c) Cea de a treia ipotez vizeaz rspunderea funcionarului pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (art.84 lit. c). n acest caz, suntem n prezena unei rspunderi civile delictuale pentru fapta altuia, respectiv a autoritii ca i comitent pentru fapta prejudiciant a funcionarului (prepus) fa de patrimoniul unui ter (conform art.1000/3 din Codul civil). n primul rnd, pentru a interveni o astfel de rspundere n persoana funcionarului trebuie s fie ntrunite condiiile rspunderii pentru fapta proprie
205

(prevzute de art.998 i 999 Cod civil), respectiv fapta ilicit, prejudiciul, raportul de cauzalitate ntre cele dou, existena subiectului vinovat. n al doilea rnd, trebuie ntrunite i anumite condiii speciale, 83 respectiv: - existena unui raport (de prepuenie n dreptul civil) de serviciu sau de funciune ntre autoritate, care a rspuns civil, i funcionarul acesteia; - fapta ilicit prejudiciant s fi fost svrit cu prilejul sau n legtur cu exerciiul funciei publice, chiar dac a avut loc prin nclcarea, nendeplinirea sau depirea atribuiilor, dar n nici un caz n afara sau fr vreo legtur cu ele. n acest ultim caz nu se mai pune problema dect sub aspectul rspunderii proprii a celui efectiv vinovat, iar nu i a rspunderii autoritii din care face parte. Dac, ns, prejudiciul cauzat terilor este urmarea unui fapt ilicit al conducerii, rspunderea autoritii este pentru fapta proprie, iar nu pentru fapta altuia ca i n cazul subordonailor, a personalului de execuie, etc. Totui, apreciam c Statutul n mod greit a identificat raporturile de serviciu sau de funciune, avnd o natur administrativ, public, cu cele de prepuenie, avnd o natur civil, privat, pentru simplul fapt c exerciiul autoritii publice impune considerarea ntregului organ sau a ntregii instituii ca un tot unitar, acest exerciiu nerevenind numai conducerii, ci i altor funcionari de decizie sau cu atribuii de punere n executare a actelor de drept public. n acest sens, n baza unor reglementri, cum sunt Legea contenciosului administrativ nr.544/2004 rspunderea pentru actele i faptele de putere, licite sau ilicite, vtmtoare pentru drepturile sau interesele terilor, revine n primul rnd autoritii fa de persoana lezat solidar cu funcionarul efectiv vinovat. Mai mult, reglementrile contravenionale consider abateri anumite nclcri ale legii svrite de persoana juridic, organizaia, subiectul colectiv, indiferent c, n ultim instana, vinovat se face o persoan fizic determinat din cadrul ei, legea nefcnd distincie ntre personalul de conducere i cel de execuie. n acest sens fapta este considerat svrit de ctre nsi organizaia respectiv, chiar dac amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de aceasta celor efectiv vinovai.

83

Idem, op.cit., pag. 253.

206

De aceea, apreciem c daunele provocate de administraie terilor prin acte sau fapte de putere ar trebui s determine rspunderea acesteia pentru fapta proprie, nu pentru fapta altuia prin analogia civilist n materie, la care s-a recurs prin Statut. n al treilea rnd, recuperarea pagubei pentru daunele pltite de autoritate sau instituie unor tere persoane se va face de la funcionarul vinovat n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile (art.85/1 teza ultim coroborat cu art.84/1 lit. c). Autoritatea obligat la suportarea despgubirilor se va ntoarce mpotriva funcionarului su efectiv vinovat (prin aciunea n regres) pentru a-i acoperi prejudiciul suportat, iar acesta va rspunde att pentru paguba efectiv produs, ct i pentru ctigul (folosul) nerealizat. Ca o concluzie general, nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor de serviciu atrage, dup caz, rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal a acestora. Orice persoan vtmat ntr-un drept sau interes legitim propriu se poate adresa instanelor judectoreti mpotriva autoritii sau instituiei publice care a emis actul sau care a refuzat s rezolve ori nu a rezolvat n termen cererea referitoare la o astefel de facultate reclamat a fi recunoscut i aprat. n cazul admiterii aciunii juridice i stabilirii vinoviei funcionarului aceste va fi obligat la plata daunelor solidar cu autoritatea sau instituia n cauz. Rspunderea juridic a funcionarului nu se poate angaje dac acesta a respectat prevederile legale i procedurile administrative aplibabile instituiei unde i desfoar activitatea (art.76/3).

207

Capitolul VIII. Reforma administrativ din perspectiva Constituiei Europene

8.1. Reforma constituional - cerin esenial pentru statele membre


sau candidate la U.E. Ordinea juridic comunitar are o structur deosebit de complex i un sistem de drept extremt de diversificat prin ramurile sale principale. n acest sens se poate aprecia c, spre deosebire de structurile federative ale unor state-n care dreptul intern federal primeaz asupra sistemelor juridice componente -, dar i spre deosebire de comunitile sau confederaiile statale, unde tratatele internaionale reglementeaz raporturile dintre statele suverane i independente, dreptul comunitar european, vzut ca un drept regional se grefeaz pe structuri suprastatale care, dincolo de tratatele de aderare la organizaie, sunt chemate s aplice un sistem juridic unitar i supranaional bazat pe o constituie european , ca lege fundamental unanim acceptat de statele naionale componente, dar i pe reglementri proprii instituiilor comunitare, adoptate prin proceduri distincte i pentru domenii specifice de competene proprii. Pe de alt parte, dreptul comunitar, ca drept regional, nu poate s nu fie n acord i s nu dezvolte principiile i normele dreptului internaional public, att prin reglementrile sale, dar i prin practica legislativ, administrativ i, chiar, judiciar, a instituiilor sale fundamentale. Originalitatea sistemului juridic comunitar rezid din urmtoarele caracteristici84 : dei sunt recunoscute competenele juridice ale statelor membre, ca rezultat al pstrrii suveranitii naionale, totui reglementrile comunitare au o for superioar celor interne ; efectele juridice ale reglementrilor comunitare produc consecine directe asupra dreptului intern, fr alte modaliti juridice ulterioare de natur

84

V. Ducu1escu, C. Clinoiu. G. Duculescu, op. cit. p. 506-506

208

aprobatoare sau ratificatoare care s condiioneze valabilitatea pe plan naional a dreptului european; principiul subsidiaritii acioneaz ca msur de sprijin comunitar prin intervenia ulterioar a factorului regional numai n acele domenii n care statele, n mod individual, nu dispun de posibiliti efective i mijloace suficiente pentru a duce singure la bun sfrit angajamentele comunitare. Desigur, proiectul de Constituie european, acceptat, n principiu, de statele membre n U.E. n anul 2007, urmeaz procese naionale de acceptare, fie pe cale parlamentar sau referendar, n funcie de specificul sistemului juridic al rilor componente, dublate de modificri sau revizuiri semnificative ale constituiilor proprii n vigoare i care vor trebui amendate, mai ales n materia legiferrii, n mod corespunztor.

8.2.Dreptul administrativ european i comunitar


Sub aspectul dreptului administrativ comunitar i a celui naional mutaiile suferite de acesta din urma vor fi deosebit de semnificative deoarece, dup dreptul constituional, ramura conductoare n sistemul juridic tocmai datorit legii fundamentale pe care se bazeaz, aproape n exclusivitate, dreptul administrativ, ca o a doua ramur important a dreptului public cunoate cele mai profunde schimbri85 n primul rnd sub aspectul izvoarelor sale, dreptul administrativ intern sau naional se va subordona aplicrii directe a legislaiei comunitare n materie n cazul legilor europene ale Parlamentului european, n vreme ce legile cadru europene, tot att de obligatorii pentru statele membre, las autoritilor naionale competena de a alege formele i mijloacele de realizare, formndu-se, treptat un drept administrativ european unitar prin uniformitatea lui. Pe de alt parte, deciziile europene ale Consiliului i Comisiei din U.E., ca acte nonlegislative, dar de punere n aplicare a legilor comunitare, au efecte depline pe planul dreptului administrativ intern tocmai pentru c las autoritilor naionale alegerea formelor i mijloacelor de punere n executare, sarcin ce revine sistemului executiv de autoriti i instituii din domenii precum finanele publice, nvmnt, agricultur, vam, sntate ,etc.
85

I. Alexandru, op. cit., p. l80 i urm.

209

n al doilea rnd, trebuie realizat aplicarea unitar i uniform a dreptului comunitar bazat pe prioritatea i loialitatea acestuia i, respectiv, fa de acesta, astfel ca efectele sale s fie identice n cazul tuturor statelor membre, neputndu-se invoca prevederi interne pentru a eluda prevederile dreptului comunitar, n deplintatea consecinelor sale. n al treilea rnd, aplicarea administrativ a legislaiei comunitare impune respectarea unor principii juridice care s guverneze activitatea executiv naional, multe din ele stabilite de practica judiciar a Curii de Justiie Europene, precum principiul egalitii i nediscriminrii, principiul proteciei juridice a drepturilor legitime i al siguranei legale, principiul consultrii (audierii) prealabile emiterii actului, principiul motivrii aciunii administrative, principiul liberul acces al cetenilor comunitari la mecanismele instituionale comunitare, principiul bunei administrri, etc. Desigur i n aceast materie exist unele dificulti privind situaia desfiinrii (anulrii sau revocrii) cu efect retroactiv al actelor administrative, a stabilitii acelorai acte, precum i a efectelor produse n beneficiul destinatarilor lor. n al patrulea rnd, aspectele anterior indicate ridic o problem esenial a dreptului administrativ comunitar i a celui intern i anume codificarea administrativ cu caracter general, att de drept material, dar mai ales procedural, ca o prioritate absolut att european ct i naional, mai ales atunci cnd se ridic probleme legate de contestarea legalitii msurilor comunitare sau a celor interne de aplicare a dreptului european. n al cincilea rnd, pornind de la constatarea c dreptul cutumiar (nescris) are o valoare diferit n cadrul statelor membre ncepnd cu dreptul englez unde i se recunoate "de iure" caracterul de izvor de drept, continund cu dreptul german i francez, n care practica judiciar i confer acest rol, i terminnd cu majoritatea statelor europene care nu-i recunosc acest caracter n materie administrativ, rmne deschis discuia doctrinar, dac mcar anumite principii (de echitate, egalitate, proporionalitate, etc.) ar putea fi deduse i consacrate pe cale jurisprudenial dintrun asemenea drept. ntr-adevr, tratatele de baz confer Curii de Justiie o poziie privilegiat n privina asigurrii legalitii, prin interpretarea i aplicarea dreptului cu un statut egal cu cel al Parlamentului, Consiliului i Comisiei.
210

Jurisdicia administrativ a Curii vizeaz litigiile declanate de ceteni sau funcionarii comunitari mpotriva unor instituii ale Uniunii, iar efectele hotrrilor judectoreti adoptate sunt considerate cvasi-normative, adic opozabile nu numai prilor din procesul dat, dar posibile a fi invocate i n alte litigii ulterioare de acelai gen, aa cum este n cazul unor litigii privind validitatea dreptului comunitar, prioritatea (preemiunea) acestuia fa de dreptul intern, etc. Desigur, jurisprudena european a Curii are, n lipsa unei codificri administrative, un rol esenial n formularea i fixarea principiilor generale ale dreptului administrativ comunitar, pentru a umple golurile din reglementrile europene, datorit caracterului incomplet al acestora, dar i ca ajutoare sau substitute de interpretare a dreptului scris, existent, deficitar, contradictoriu sau necorelat prin reglementrile sale, ori a neconcordanei dintre acestea cu dreptul naional al statelor membre. Uniunea se caracterizeaz printr-un sistem de drept complex, un adevrat edificiu juridic format din paliere normative diferite ca for juridic ncepnd cu legile comunitare, continund cu regulamentele i terminnd cu diferitele directive i decizii n cele mai diverse domenii de aciune comunitar. Dac pn la apariia Constituiei europene, n vrful aceste piramide normative era aezat dreptul primar de natur constituional, de multe ori dedus din legile europene ale comunitii sau chiar din principiile generale de drept desprinse dintr-o analiz comparat a unor reguli similare n majoritatea legislaiilor naionale, de acum ncolo, constituionalizarea dreptului administrativ comunitar prin noua lege fundamental a U.E. conduce la apariia expres, alteori tacit sau dedus, a unor principii general valabile i n materie administrativ, de exemplu, n materia drepturilor, libertilor i inviolabilitilor fundamentale de genul egalitii, legalitii, solidaritii, etc. Mai mult, noua Constituie European consacr faptul c aplicarea eficient la scar naional a dreptului Uniunii de ctre statele membre este de interes comun i esenial pentru buna funcionare a Uniunii, ceea ce impune o bun cooperare administrativ pentru mbuntirea capacitii administrative tocmai n acest scop.

211