Sunteți pe pagina 1din 282

NECULAI

LUPU

OANA

GROSU

FINANŢE PUBLICE ŞI FISCALITATE

Editura Tehnopress Iaşi - 2009

- 1

-

- 2 -

Motto:”În viaţă nu există garanţii, în economie nu există garanţii!” Barak Obama

Dedicăm această carte, deopotrivă, studenţilor şi absolvenţilor noştri. Autorii

- 3 -

- 4 -

Cuprins

Partea I SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC

9

CAPITOLUL I Finanţele: concept, evoluţie, conţinut, funcţii

9

1.1.

Apariţia şi evoluţia finanţelor publice

9

1.1.1. Finanţele categorie economică cu caracter istoric

9

1.1.2. Evoluţia finanţelor publice pe teritoriul României

11

1.2. Noţiunea şi obiectul de studiu al finanţelor publice

13

1.3. Conţinutul economic al finanţelor publice

16

1.4. Funcţiile finanţelor publice

19

CAPITOLUL II Bugetul public naţional

29

2.1.

Mecanismul financiar al statului

29

2.2.

Bugetul public - componentă de bază a mecanismului financiar

30

2.3.

Conţinutul bugetului de stat

34

2.3.1. Structura şi clasificarea resurselor financiare publice

34

2.3.2. Necesitatea cheltuielilor publice şi formele pe care le îmbracă acestea

36

2.4.

Principii bugetare

40

2.4.1.

Alte principii bugetare formulate în doctrină şi în legi speciale

45

2.5.

Procesul bugetar

46

2.5.1.

Conţinutul şi caracteristicile procesului bugetar

46

2.5.2.

Etapele procesului bugetar

47

2.5.2.1.

Elaborarea proiectului de buget

47

2.5.2.2.

Aprobarea proiectului de buget

50

2.5.2.3.

Execuţia bugetului de stat

51

2.5.2.4.

Încheierea execuţiei bugetare, contul general al execuţiei bugetare şi rezultatele execuţiei

bugetare

58

 

2.5.2.5.

Controlul execuţiei bugetului de stat

59

2.6.Trezoreria finanţelor publice

61

 

2.6.1. Rolul Trezoreriei în cadrul finanţelor publice

61

2.6.2. Funcţiile Trezoreriei publice

62

CAPITOLUL III Noţiuni de fiscalitate şi politică fiscală

69

3.1.

Noţiuni generale privind fiscalitatea

69

3.2.

Nivelul fiscalităţii şi presiunea fiscală

70

3.3.

Politica fiscală

74

3.4.

Aparatul fiscal

75

3.5.

Metode şi tehnici de impunere, urmărire şi percepere a impozitelor şi taxelor

77

3.5.1.

Structura impozitelor şi taxelor care compun sistemul fiscal

77

3.5.2.

Elementele tehnice specifice impozitelor

80

3.5.3.

Administrarea veniturilor bugetare

82

3.6.

Efectele fiscalităţii

88

3.6.1.

Caracteristici generale

88

3.6.2.

Evaziunea fiscală

89

3.6.3.

Paradisuri fiscale

94

3.6.4.

Dubla impunere juridică internaţională

97

Partea a II-a VENITURILE ŞI CHELTUIELILE BUGETULUI DE STAT

103

CAPITOLUL I Impozitele directe

103

- 5 -

1.1.

Impozitul pe veniturile persoanelor fizice

103

 

1.1.1.

Caracteristici generale

103

1.1.2.

Impozitul pe veniturile din activităţi independente

104

1.1.3.

Impozitul pe veniturile din salarii

107

1.1.4.

Impozitul pe veniturile din cedarea folosinţei bunurilor

111

1.1.5.

Impozitul pe veniturile din investiţii

111

1.1.6.

Impozitul pe veniturile din pensii

114

1.1.7.

Impozitul pe veniturile din activităţi agricole

115

1.1.8.

Impozitul pe veniturile din premii şi din jocuri de noroc

115

1.1.9.

Impozitul pe veniturile din transferul proprietăţilor imobiliare din patrimoniul personal

116

1.1.10. Impozitul pe veniturile din alte surse

117

1.2.

Venitul net anual impozabil

 

118

1.3.

Impozitul pe veniturile obţinute în România de nerezidenţi

119

1.4.

Impozitul pe venitul reprezentanţelor

120

1.5.

Impozitul pe veniturile persoanelor juridice

120

1.5.1. Impozitul

pe

profit

120

1.5.2. Impozitul pe veniturile microîntreprinderilor

127

CAPITOLUL II Impozitele indirecte

130

2.1.

Taxa pe valoarea adăugată

 

130

2.1.1.

Consideraţii generale

130

2.1.2.

Sfera de aplicare a T.V.A

131

2.1.3.

Operaţiuni impozabile

132

2.1.4.

Baza de impozitare pentru operaţiuni impozabile şi cotele de TVA

134

2.1.5.

Regimul

deducerilor privind T.V.A

138

2.1.6.

Plătitorii de TVA şi obligaţiile lor

140

2.2.

Accizele

 

142

2.2.1.

Sfera de aplicare a accizelor

142

2.2.2.

Obligaţiile plătitorilor de accize

144

2.2.3.

Scutiri la plata accizelor

147

2.3.

Taxele vamale

 

148

2.3.1.

Caracteristici generale

148

2.3.2.

Sistemul vamal al României

148

2.3.3.

Operaţiunea de vămuire

150

2.3.4.

Regimul vamal aplicabil persoanelor fizice

151

2.3.5.

Răspunderea juridică cu privire la regimul vamal

152

CAPITOLUL III Alte venituri ale bugetului de stat

155

3.1.

Taxele de timbru şi alte taxe asimilate lor

155

3.2.

Alte venituri fiscale indirecte

156

3.2.1. Monopolurile fiscale

 

156

3.2.2. Taxe anuale de autorizare a jocurilor de noroc

156

3.2.3. Taxa de timbru social asupra jocurilor de noroc

157

3.3.

Venituri nefiscale ale bugetului de stat

157

3.3.1. Redevenţe miniere şi petroliere

157

3.3.2. Vărsăminte din profitul net al regiilor autonome

158

CAPITOLUL IV Împrumuturile de stat şi datoria publică

159

4.1.

Noţiuni

generale

 

159

4.2.

Elementele tehnice ale împrumutului de stat

160

4.3.

Modalităţi de contractare a împrumutului de stat

161

4.4.

Datoria publică

 

164

4.5.

Gestiunea datoriei publice

166

4.5.1 Gestiunea datoriei publice interne

166

4.5.2.

Gestiunea datoriei publice externe

168

- 6 -

4.6.

Indicatori

de calcul privind datoria publică externă

169

CAPITOLUL V Cheltuielile bugetului de stat

175

5.1.

Conţinutul cheltuielilor publice

175

5.2.

Analiza cheltuielilor publice

177

5.3.

Clasificarea funcţională a cheltuielilor publice

178

CAPITOLUL VI Principalele categorii de cheltuieli ale bugetului de stat

181

6.1.

Cheltuieli publice pentru învăţământ

181

6.2.

Cheltuieli publice pentru cultură şi artă, culte şi acţiuni cu activitate sportivă şi de tineret

182

6.3.

Cheltuieli pentru securitate socială sau protecţie socială

183

6.3.1. Consideraţii generale

183

6.3.2. Asistenţa socială

184

6.4. Cheltuieli publice pentru obiective şi pentru acţiuni economice

189

6.5. Cheltuieli pentru administraţia de stat, apărare şi ordine publică

191

PARTEA a III-a ALTE CATEGORII DE BUGETE, COMPONENTE ALE BUGETULUI PUBLIC .193

CAPITOLUL I Bugetul asigurărilor de sănătate - anexă la bugetul de stat

193

1.1.

Caracteristici generale privind sistemul naţional de sănătate

193

1.2 Fondul naţional de sănătate

194

1.3.

Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate pentru concedii şi indemnizaţii (FNUASS)

195

CAPITOLUL II Bugetul asigurărilor sociale de stat

199

2.1. Bugetul asigurărilor de şomaj

199

 

2.2. Fondul

asigurărilor pentru pensii

204

2.3. Fondul de asigurări pentru accidente de muncă şi boli profesionale (FAAMBP)

211

2.4. Armonizarea legislaţiei din România privind pensiile (de stat şi private) cu legislaţia Uniunii Europene

 

213

CAPITOLUL III Bugetele locale

 

219

3.1.

Organizarea finanţelor publice locale

219

3.2.

Procesul bugetar la nivelul colectivităţilor locale

220

3.3.

Impozitele şi taxele locale

 

222

3.3.1.

Caracteristici generale

222

3.3.2.

Impozitul

pe

clădiri

225

3.3.3.

Impozitul

pe

teren

227

3.3.4.

Impozitul pe mijloacele de transport

229

3.3.5.

Taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor şi autorizaţiilor

236

3.3.6.

Taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă şi publicitate

239

3.3.7.

Impozitul pe

spectacole

240

3.3.8.

Taxa

hotelieră

241

3.3.9.

Taxe speciale şi alte taxe locale

241

Partea a IV-a INSTRUMENTE DE INTERVENŢIE A STATULUI ÎN ECONOMIE

243

CAPITOLUL I BALANŢA DE PLĂŢI EXTERNE

243

1.1. Caracteristici generale şi rolul ei

243

1.2. Structura balanţei de plăţi externe

245

1.3. Echilibrul balanţei de plăţi externe

252

CAPITOLUL II ECHILIBRUL ECONOMIC GENERAL

263

- 7 -

2.1. Formele de manifestare a echilibrului macroeconomic

263

2.2. Ecuaţia generală

a echilibrului economic

265

2.3. Deficitul bugetar şi finanţarea lui

268

CAPITOLUL III

273

BUGETUL EUROPEAN ŞI RELAŢIA CU ŢĂRILE MEMBRE

273

3.1. Procesul bugetar şi instituţiile implicate

273

3.2. Conţinutul bugetului european şi evoluţia sa

275

3.3. Relaţiile României cu bugetul UE

277

BIBLIOGRAFIE

281

- 8 -

PARTEA I

SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC

CAPITOLUL I Finanţele: concept, evoluţie, conţinut, funcţii

1.1. Apariţia şi evoluţia finanţelor publice

1.1.1. Finanţele categorie economică cu caracter istoric

Finanţele reprezintă ştiinţa constituirii şi administrării mijloacelor băneşti la dispoziţia unei entităţi social-economice (stat, colectivităţi locale, agenţi economici etc.) pentru îndeplinirea obiectului său de activitate, a funcţiilor şi sarcinilor sale. Cu alte cuvinte, finanţele reprezintă fluxuri economice exprimate în bani (transferuri monetare), prin care se formează, se repartizează şi se folosesc resursele băneşti necesare desfăşurării activităţii unei entităţi. Aceste transferuri monetare apar ca urmare a unor relaţii băneşti de natură financiară ce se desfăşoară, pe de o parte, între agenţii economici pe baza relaţiilor comerciale, iar, pe de altă parte, între agenţii economici şi stat ca urmare a repartiţiei produsului intern brut 1 , proces prin care o parte din resursele agenţilor economici şi ale populaţiei sunt dirijate obligatoriu la dispoziţia statului pentru îndeplinirea funcţiilor sale. Dezvoltarea relaţiilor băneşti are loc odată cu dezvoltarea comerţului, ca urmare a amplificării producţiei manufacturiere şi a expansiunii generale a economiei. Paralel cu aceasta, are loc apariţia băncilor ca intermediar între comercianţi, depozitari de monedă şi creditori. Apariţia monedei este rezultatul dezvoltării producţiei şi schimbului, cu care a evoluat paralel şi neîntrerupt. Economia nu poate fi despărţită de monedă, ele condiţionându-şi evoluţia şi dezvoltarea. Tot aşa cum economia are nevoie de monedă ca instrument de schimb, statul are nevoie de finanţe pentru menţinerea sa şi susţinerea activităţii sale. Economia care are ca scop procurarea şi întrebuinţarea de bunuri pentru nevoile statului este economia financiară a statului sau finanţele publice. Nevoia de resurse la dispoziţia statului este în raport de dependenţă directă cu sarcinile şi funcţiile pe care statul le îndeplineşte. Aceste nevoi sunt cu atât mai mari cu cât funcţiile statului şi ale instituţiilor publice prin care îşi îndeplineşte atribuţiile sunt mai multe. Activitatea financiară a statelor moderne prin care acestea îşi asigură resursele necesare îndeplinirii funcţiilor lor, constituie componenta cea mai importantă a vieţii economico-sociale şi politice a acestora. Prin constituirea fondurilor publice la dispoziţia puterilor publice (stat, administraţii locale) şi dirijarea acestor fonduri către beneficiari (instituţii, populaţie, agenţi economici), finanţele publice realizează redistribuirea veniturilor, dimensionează consumurile şi investiţiile şi prin aceasta influenţează ritmul creşterii economice. Relaţiile financiare sunt parte a relaţiilor economice. Ele reprezintă suportul bănesc al unor raporturi între proprietăţi, modificând patrimoniul agenţilor economici sau structura

1 Produsul intern brut (PIB) sau produsul final reprezintă totalitatea bunurilor şi serviciilor economice (cerute de piaţă), în expresie valorică (valoarea adăugată brută), produse în economia naţională într-o anumită perioadă (de regulă un an) şi destinate consumului final.

- 9 -

acestuia, pe baza raporturilor comerciale care se stabilesc între aceştia prin mijlocirea comerţului cu mărfuri. Aşadar, apariţia şi evoluţia finanţelor publice este legată de existenţa unei organizări de tip statal şi de utilizarea banilor ca etalon de valoare, precum şi de formele valorice de realizare şi repartiţie a produsului intern brut. Statul, ca produs al puterii suverane a poporului, asigură promovarea şi realizarea intereselor publice generale ale cetăţenilor săi, prin punerea la dispoziţia acestora a serviciilor publice necesare. La începuturile sale, statul, pentru a putea funcţiona, obliga pe supuşii săi să-şi îndeplinească obligaţiile sub forma prestaţiilor în muncă şi a dărilor în natură. Mai târziu, o dată cu dezvoltarea economiilor de schimb, statul sclavagist şi apoi cel feudal, foloseşte şi resursele băneşti pentru acoperirea cheltuielilor publice. Pe măsura

dezvoltării economiei capitaliste, când producţia de mărfuri devine predominantă, relaţiile băneşti capătă o largă dezvoltare, iar întreţinerea aparatului de stat şi acoperirea celorlalte cheltuieli publice se bazează aproape exclusiv pe folosirea resurselor băneşti. Sarcinile statului modern au fost sintetizate pentru prima dată prin documentele Revoluţiei franceze, de la 1789 „Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului”, şi, apoi reluate în Constituţia franceză de la 1793, şi anume:

1. administraţia generală;

2. educaţia naţională;

3. ocrotirea sănătăţii;

4. asigurarea căilor de comunicaţii;

5. apărare naţională şi ordine publică;

6. acordarea de ajutoare sociale pentru cei defavorizaţi.

La sfârşitul secolului al-XIX-lea şi începutul secolului al-XX-lea, pe fondul crizelor economice şi în scopul înlăturării sau diminuării efectelor acestor crize, are loc o intensificare a intervenţiei statului în activitatea economică privată. Acest fapt, conduce, însă, la creşterea continuă a necesităţilor de resurse băneşti ale statului, deoarece are loc – inevitabil - o creştere a sectorului public, sau altfel spus, a economiei financiare a statului, astfel:

- menţinerea ordinii publice;

- stimularea dezvoltării anumitor sectoare de activitate;

- redistribuirea de către stat a unei părţi tot mai mari a produsului intern brut;

- cucerirea de noi pieţe externe şi menţinerea celor existente;

- asigurarea materiilor prime şi a resurselor energetice necesare economiei naţionale;

- perfecţionarea tehnicii militare;

- reducerea efectelor crizelor economice;

- restabilirea echilibrului economic general;

- reducerea deficitului bugetar şi a deficitului balanţei de plăţi externe etc.

În toate ţările lumii, de la un an la altul, se manifestă o cerere sporită de resurse financiare publice, generată de creşterea nevoilor sociale într-un ritm mai rapid decât cel al evoluţiei produsului intern brut din care sunt prelevate la bugetul statului fondurile publice. Posibilitatea acoperirii cererii de resurse, la un moment dat, este influenţată de un ansamblu de factori, printre care menţionăm:

1. factori economici, sunt cei care determină creşterea produsului intern brut şi pe această bază sporirea veniturilor prelevate la buget;

2. factori monetari (masa monetară, volumul creditului, rata dobânzii) care influenţează creşterea producţiei cât şi a consumului prin preţurile practicate pe piaţă;

3. factori sociali, a căror influenţă este tot mai accentuată pe măsura sporirii rolului social al statului;

- 10 -

4.

factori demografici care determină sporirea sau reducerea numărului contribuabililor;

5. factori politici şi militari cu efecte multiple asupra creşterii producţiei şi a veniturilor, dar mai ales asupra creşterii fiscalităţii ca urmare a creşterii nevoilor de fonduri de la bugetul statului;

6. factori de natură financiară care sunt legaţi de apariţia deficitului bugetar şi reclamă resurse financiare sporite pentru acoperirea lui.

În concluzie, putem afirma că apariţia finanţelor publice şi dezvoltarea lor ulterioară se încadrează în procesul obiectiv al evoluţiei societăţii omeneşti, demonstrând caracterul istoric al acestora şi având la bază existenţa a două condiţii indispensabile:

1. apariţia statului şi amplificarea funcţiilor acestuia, pentru îndeplinirea cărora

sunt necesare, în mod firesc, importante resurse;

2. dezvoltarea factorilor de producţie şi a relaţiilor băneşti, astfel încât să fie

posibilă formarea şi utilizarea resurselor statului în formă bănească. În concluzie, putem afirma că, în evoluţia lor finanţele publice s-au manifestat ca relaţii sociale, de natură economică, exprimate în bani, apărute în procesul repartiţiei P.I.B., în strânsă legătură cu îndeplinirea funcţiilor statului, între diverse categorii sociale, dar corespunzător condiţiilor economice, politice şi sociale specifice perioadei respective. Aceste relaţii apărute în procesul de asigurare şi repartizare a fondurilor necesare statului exprimate în formă bănească, sunt relaţii financiare sau, pe scurt, finanţe.

Se remarcă faptul că, finanţele publice poartă amprenta condiţiilor economice, politice şi sociale în care se înfăptuieşte procesul constituirii şi repartizării fondurilor financiare necesare exercitării funcţiilor statului.

1.1.2. Evoluţia finanţelor publice pe teritoriul României

În cele două principate româneşti, Ţara Românească şi Moldova, până la Regulamentele Organice din 1831, respectiv, 1832, sursele principale de venituri ale statului erau:

a) dările de repartiţie, care constau, în principal, din bir plătit în mod eşalonat, într-un anumit număr de rate;

b) dările de cotitate, compuse din: dijmăritul pe stupi şi porci, oieritul sau goştina (în Moldova), vămile, amenzile etc. Au mai existat şi alte dări multiple, care se percepeau arbitrar pe perioade mai lungi sau mai scurte:

fumăritul, văcăritul (pe boi, vaci şi cai), ierbăritul, tutunăritul.

Contribuabilii erau împărţiţi în următoarele categorii:

1) bresle – care beneficiau de unele privilegii fiscale, adică scutiri totale sau parţiale de dări şi un sistem fiscal mai avantajos. De menţionat, că marii moşieri erau impozitaţi doar în cazuri excepţionale ( exemplu:

războaie).

2) birnicii, care plăteau toate dările, fără excepţii. Aici erau cuprinşi, în principal, ţăranii liberi şi clăcaşii. [15; 7] În Transilvania, principalele categorii de obligaţii faţă de stat au fost dările pe porţi, după animale, muncile obşteşti, capitaţia, adică obligaţie în muncă şi bani. Din 1754, şi în Transilvania este introdus un sistem modern de impozitare după modelul habsburgic al Mariei Tereza, şi anume:

a) impozite pe avere, percepute pentru bunurile mobile (terenuri pe categorii şi felul culturilor şi pe clădiri), dar şi pe capete de animale, păsări, stupi de albine, unităţi de producţie (vase de rachiu);

- 11 -

b) impozitul pe cap (taxa capitis) aplicabil în mod variabil pe categorii de

contribuabili: pentru ţărani mai mică , pentru orăşeni – mai mare. Nobilii erau scutiţi de dări. Întrucât, până la Marea Unire din 1918, Transilvania a cunoscut sistemul fiscal imperial habsburgic şi, apoi, austro-ungar, ne vom referi doar la Ţara Românească şi Moldova. Organele fiscale în cele două principate erau: marele vistier şi vistiernici de ranguri diferite, care aveau în subordine logofeţi specializaţi pe servicii şi vameşi. În teritoriu, atribuţiunile fiscale se stabileau astfel: ispravnicii de judeţ, zapcii la nivelul plăşilor, vătafii la nivelul plaiurilor, iar în sate – pârcălabul, preotul şi bătrânii satului. Organele centrale răspundeau de impunerea şi perceperea dărilor, cât şi de evidenţa veniturilor şi a cheltuielilor, trimiţând în control de la visteria centrală sameşi. Domnitorii dispuneau de veniturile statului (impozite,taxe, servicii şi proprietăţi ale statului) ca de bunurile proprii. Ei recurgeau la Adunarea Obştească şi la Sfatul Boierilor doar pentru un aviz consultativ. Ca autoritate financiară consultativă, Sfatul Boierilor (compus din şapte boieri) funcţiona pe lângă visteria centrală, iar ca organ central de control funcţiona Divanul domnesc. Deşi, în această perioadă nu exista buget, funcţionarii domnului întocmeau aşa-zise „condice de venituri şi cheltuieli” pe care le prezentau divanului. Au rămas în arhivă

asemenea documente de pe vremea lui Gheorghe Ştefan Vodă (1654) în Moldova şi a lui Constantin Brâncoveanu în Muntenia (1694–1704). Mai târziu, aceste „codice” se numesc „sămile visteriei”, iar cei care le controlau se numeau sameşi. Aceste documente reprezentau un fel de conturi de gestiune cu privire la veniturile şi cheltuielile deja efectuate. Aceste „sămi” apar pe vremea lui Constantin Mavrocordat (1712) cu ocazia unor reforme fiscale, care, cu unele modificări au rezistat până la reformele lui Alexandru Ioan Cuza (1864). Adevărata reformă financiară are loc în Ţările Române prin Regulamentele Organice, introduse de Regimul Ţarist, care a constat în următoarele aspecte:

a) introducerea unor norme moderne de drept bugetar, care prevedeau că toate veniturile se concentrau în Casa Statului şi apoi erau repartizate în cheltuieli prin intermediul bugetului, conform principiului universalităţii bugetare. Se instituie pentru prima dată termenul de buget (bindge);

b) instituirea unei ordini în perceperea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor, cât şi un control al acestora prin funcţionari specializaţi, numiţi postelnici;

c) crearea de noi venituri, fapt ce a determinat creşterea fiscalităţii;

d) desfiinţarea unor dări şi instituţii perimate, care, practic nu-şi mai găseau

locul. În perioada domniei lui Alexandru Ioan Cuza (1859–1866), au fost puse bazele unor organizări financiare moderne şi s-a unificat legislaţia financiară a celor două principate.

În 1862, au fost adoptate mai multe legi privind impozitele inspirate din practica financiară occidentală. Se instituie, pentru prima dată, un sistem regulat de contabilitate ca mijloc de control eficient în administrarea banilor publici. Constituţia de la 1866, în Titlul IV intitulat „Despre finanţe”, în art. 108–117, dispune că Adunarea Deputaţilor votează bugetul în fiecare an, până la 1 martie şi că toate veniturile statului trebuie cuprinse în buget. În 1864, a fost înfiinţată Curtea de Conturi (după modelul francez) ca organ de control ulterior asupra execuţiei bugetului. În felul acesta, se instituie, după sistemul

- 12 -

financiar modern, metoda controlului dublu asupra banului public, unul efectuat de

aparatul de specialitate al executivului şi altul, efectuat de organul legislativ, prin aparatul său de specialitate – Curtea de Conturi (deşi, pentru prima dată în Ţările Române, această metodă – ce-i drept, în forme mai puţin moderne a fost introdusă prin Regulamentele Organice). După 1900, sistemul fiscal român cunoaşte noi modificări, inspirate din sistemul occidental. Astfel, prima măsură fiscală importantă a constituit-o reforma din 1921, a lui Nicolae Titulescu – impozitul cedular calculat în funcţie de provenienţa venitului. Apoi, alături de acest impozit s-a instituit un impozit general: pe venit progresiv, pe lux, pe cifra de afaceri şi anexe. De asemenea, s-au prevăzut şi unele scutiri.

O nouă reformă fiscală a fost cea din 1923, propusă de Vintilă Brătianu, care urma

să consolideze unificarea sistemului fiscal românesc (după Marea Unire de la 1918). Este vorba aici de legea pentru unificarea contribuţiilor directe şi pentru înfiinţarea impozitului pe venitul global. Prin această lege, impozitele cedulare sunt înlocuite cu şase impozite

directe reale sau elementare. Criza mondială din perioada 1929–1933 a avut influenţă negativă şi asupra sistemului fiscal românesc, astfel că în 1933 s-a procedat la sporirea impozitelor indirecte (taxele de consumaţie). La 1 aprilie 1934, impozitul global a fost înlocuit cu unul de supracotă, care se percepea la sursă, simplificându-se procedura de impunere. În perioada 1948 – 1989, finanţele publice au cunoscut un puternic regres în dezvoltarea lor datorită funcţionării economiei centralizate şi , pe baza ei, a instituţiilor centralizate ale statului. Începând cu 1989, o dată cu căderea dictaturii comuniste, sistemul fiscal român

parcurge noi paşi spre revenirea la instituţiile şi legităţile economiei de piaţă, existente în Europa. Enumerăm doar câteva dintre actele normative de bază care au modificat în timp sistemul fiscal din ţara noastră:

- Legea finanţelor publice nr. 10/1991, modificată prin Legea nr. 72/1996 şi Legea nr.500/2002, privind finanţele publice;

- Legea contabilităţii nr.82/1991, modificată în 2005 şi 2007;

- Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările ulterioare;

- Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.

1.2. Noţiunea şi obiectul de studiu al finanţelor publice

Cuvântul “finanţe” îşi are originea în limba latină. În secolele XIII-XIV se foloseau

expresiile: “finatia”, “finantias”, “financia pecuniaria” cu sensul de “plată în bani”. [18;35]

În Franţa se foloseau expresiile: “finance”, cu sensul de sumă în bani, mai ales ca

venit al statului şi “finances”, desemnând întregul patrimoniu al statului. În Germania, în aceeaşi perioadă, se foloseau expresiile: “finanz” care însemna plată în bani şi “finantzer”, care însemna cămătar. Treptat, termenul a căpătat un sens foarte larg, incluzând bugetul statului, creditul, operaţiunile bancare, cele de bursă, relaţiile cambiale etc. Concepţiile teoreticienilor sunt diferite în acest domeniu, finanţele publice având interpretări diverse, şi anume:

fonduri băneşti la dispoziţia statului;

mijloace de intervenţie a statului în economie;

metode de gestionare a banului public;

acte juridice de dispoziţie autoritară sau contractuală, prin care se ia la dispoziţia statului o parte din P.I.B.

- 13 -

Toate aceste interpretări distincte demonstrează că fiecare dintre ele a pus accentul pe un anumit aspect al finanţelor, dar toate la un loc conferă adevărata dimensiune a termenului. Ca urmare, o anumită latură a finanţelor nu o exclude pe cealaltă, ci contribuie la înţelegerea fenomenelor financiare, în ansamblul lor. Analiza multitudinii de concepţii asupra finanţelor publice relevă faptul că, în evoluţia lor, se disting următoarele două etape:

1) cea aferentă perioadei de închegare a finanţelor ca ştiinţă economică de sine stătătoare, corespunzând capitalismului premonopolist; 2) cea aferentă afirmării doctrinei intervenţioniste, de după marea criză economică mondială din perioada 1929-1933. Concepţiile primei etape sunt considerate clasice, iar cele din etapa a doua sunt considerate moderne. Concepţiile clasice se întemeiază pe doctrina liberalismului economic, ce a fost predominantă în perioada capitalismului premonopolist. În acest cadru, în conformitate cu principiul “laissez faire, laissez passer”, emis de Adam Smith şi susţinut de reprezentanţii şcolii clasice engleze, printre care se remarcă L. Walras, D. Ricardo, J. St. Mill, se urmărea evitarea oricărei intervenţii a statului în economie, apreciindu-se că această intervenţie perturbă iniţiativa privată, libera concurenţă şi acţiunea legilor obiective ale pieţei. Ca urmare, rolul statului trebuia limitat la înfăptuirea sarcinilor sale tradiţionale privind menţinerea ordinii interne, apărarea ţării şi întreţinerea relaţiilor diplomatice, corespunzătoare lozincii “guvernului ieftin, care necesită cheltuieli minime. Aceasta însemna că statul trebuia să se situeze în afara vieţii economice, iar acţiunea sa să fie cât mai neutră posibil. Rolul său se reducea la constituirea cadrului juridic şi asigurarea respectării lui, de unde şi denumirea de “stat jandarm” [18;37]. În acest cadru, impozitele, contribuţiile, împrumuturile şi celelalte metode de procurare a resurselor financiare ale statului trebuie să fie astfel concepute încât să aibă un caracter neutru, adică să nu provoace modificări substanţiale în repartiţia veniturilor şi a averilor. De asemenea, păstrarea echilibrului bugetar era considerată cerinţa fundamentală a bunei gestiuni şi, în consecinţă, apariţia deficitului bugetar şi acoperirea sa prin emiterea de hârtie – monedă erau apreciate ca fenomene nedorite, cu efecte negative asupra funcţionării normale a mecanismului economic. În esenţă, conceptele acestei perioade aveau un pronunţat caracter juridic, şi vizau următoarele aspecte:

- limitarea cheltuielilor publice la strictul necesar funcţionării statului;

- lejeritatea şi neutralitatea impozitelor;

- respectarea echilibrului bugetar anual;

- limitarea împrumuturilor şi apelarea la împrumuturi numai în situaţii ecepţionale.

Politicile financiare liberale, ca de altfel majoritatea politicilor economice ale perioadei amintite, erau politici ale ofertei, deoarece se bazau pe sistemul libertăţii economice, principiu susţinut şi de economistul american Alfred Marshall. Concepţiile moderne despre finanţele publice au la bază doctrina intervenţionistă promovată de economistul englez J.M.Keynes, în virtutea căreia, statul trebuie să joace un rol activ în economie, să corecteze evoluţia ciclică a economiei, intervenind pentru prevenirea crizelor sau pentru înlăturarea efectelor negative ale acestora. Locul “statului jandarm” este luat de “statul providenţă” sau de “statul bunăstării”. Acum statul devine agent economic prin înfiinţarea de întreprinderi publice sau mixte sau acordarea de subvenţii şi alte facilităţi în favoarea întreprinderilor private, în

vederea redresării economiei şi combaterii şomajului.

- 14 -

Adepţii acestei teorii susţin că statul, în calitate de agent economic poate aplica politici de relansare a cererii globale. De aceea, aceste politici se mai numesc şi politici ale cererii, în contradicţie cu politicile ofertei susţinute de teoriile clasice. Intervenţia statului în economie este susţinută şi de economiştii francezi Maurice Duverger şi Pierre Lalumière. În acest context, intervenţiile statului nu se mai bazau în mod exclusiv pe finanţele publice, ci pe instrumente diverse de politică monetară, fiscală, bugetară etc. Tocmai de aceea, în definirea obiectului de studiu al ştiinţei finanţelor, majoritatea reprezentanţilor perioadei moderne pun accentul pe latura tehnică a finanţelor. Doctrina contemporană relevă şi tendinţe de conciliere între doctrina liberalismului economic şi cea intervenţionistă, pornind de la premisa că aria de intervenţie a statului în economie este variabilă de la o perioadă la alta, în funcţie de o multitudine de factori. În felul acesta au apărut curentele neoclasice sau neoliberale şi neokynesioniste, în cadrul cărora se remarcă mari personalităţi în economie, laureaţi ai Premiului Nobel:

Milton Friedman şi James Tobin. Milton Friedman (neoliberal), consideră că orice formă de intervenţie în economie este o intervenţie în circulaţia monetară şi că rolul dominant în procesul economic revine banilor, iar stabilitatea monetară ar fi premisa stabilităţii economice. La rândul său, James Tobin (neokeynesianist) se pronunţă pentru un rol activ al statului prin intermediul băncii centrale şi, în cazuri justificate, prin intermediul politicii fiscale. Finanţele constituie o ramură a ştiinţelor economice, fiind o disciplină de graniţă care se interferează cu economia politică, economiile de ramură, cu managementul, cu alte discipline de profil financiar şi monetar, cu dreptul, precum şi cu diferite discipline care tratează probleme sociale şi politice. În general, ştiinţele economice studiază resursele productive din economie (pământul, munca, capitalul), a căror furnizare este limitată deoarece aceste resurse sunt finite. Din această cauză, ştiinţele economice studiază modul cum sunt alocate aceste resurse în economie, şi anume:

- alocarea eficientă a resurselor, pe de o parte;

- alocarea echitabilă a resurselor, pe de altă parte.

Finanţele s-au conturat ca disciplină ştiinţifică independentă începând cu deceniul patru al sec. al XIX-lea, fiind formată din mai multe discipline şi anume:

- Gestiunea financiară a întreprinderii;

- Finanţele publice;

- Fiscalitate;

- Finanţele instituţiilor publice;

- Relaţii financiare internaţionale.

Obiectul de studiu al ştiinţei financiare îl reprezintă, pe de o parte, sistemul de metode şi tehnici de estimare a necesarului de resurse financiare şi a posibilităţilor de obţinere a acestora, iar pe de altă parte, mijloacele şi instrumentele prin care statul constituie, repartizează şi utilizează fondurile publice pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale. În acest context, finanţele publice studiază activitatea financiară a statului şi a autorităţilor publice locale, pornind de la analiza cheltuielilor publice şi tehnicile folosite de stat pentru a finanţa aceste cheltuieli. De asemenea, ele cuprind în obiectul de studiu serviciile de interes general asigurate de sectorul public (bunuri publice), dar şi activitatea instituţiilor implicate în luarea deciziilor publice. Deoarece în sectorul public luarea deciziilor se face prin vot (şi nu pe baza legilor economiei de piaţă) se pune problema cum acţionează statul pentru alocarea eficientă şi echitabilă a resurselor din societate în scopul asigurării dezvoltării economice durabile şi creşterii nivelului de bunăstare a populaţiei.

- 15 -

Finanţele publice abordează cele trei subiecte-cheie ale analizei economiei de piaţă: alocarea resurselor, distribuţia sau repartiţia bunăstării şi stabilitatea economică. De altfel, încă din 1959, Richard Musgrave a identificat aceste aspecte ca fiind cele trei funcţii ale statului. Prin această abordare conceptuală, finanţele publice caută să răspundă la o serie de întrebări pe care şi le-a pus Samuelson, în 1970:

1. Care sunt sarcinile statului?

2. De ce a luat statul proporţii atât de considerabile de la începutul sec. XX?

3. Cum trebuie să repartizeze el beneficiul prestaţiilor sale şi sarcina finanţării sale?

4. Trebuie el să asigure o distribuţie mai echitabilă a veniturilor sale?

5. Cum trebuie să se finanţeze el şi care sunt efectele economice ale sumelor pe

care le percepe?

6. Trebuie el să influenţeze conjunctura economică?

Deşi finanţele publice acordă o importanţă capitală problemei centrale a economiei politice, adică utilizarea optimă a resurselor rare, totuşi în ultimii ani atenţia este

concentrată asupra cauzelor şi consecinţelor acestora. De aceea, politicile economice ale statelor au drept ţintă creşterea economică şi echilibrul balanţei de plăţi externe, ca factori determinanţi ai echilibrului macroeconomic. Cu toate acestea, există mari divergenţe de la o ţară la alta în ceea ce priveşte rolul atribuit sectorului public, mai ales între SUA şi ţările Europei. Prin intermediul instrumentelor financiare folosite în scopul realizării veniturilor publice, statele concentrează la dispoziţia lor şi apoi administrează între 33% din PIB ( în SUA) şi 60% din PIB ( în Suedia). De aceea, autorităţile publice care administrează sau cheltuiesc resursele publice colectate de la populaţie şi agenţii economici şi puse la dispoziţia lor au o mare responsabilitate morală, dar şi o responsabilitate faţă de lege şi, de aceea, ar trebui să ţină cont de o serie de criterii, cum ar fi:

a. Să identifice şi să ierarhizeze corect nevoile sociale care trebuiesc satisfăcute pe

seama fondurilor publice;

b. Să determine şi să aleagă instrumentele cele mai potrivite prin mijlocirea cărora

să se realizeze prelevările din veniturile populaţiei şi ale agenţilor economici, în funcţie de

randamentul şi efectele pe care acestea le produc;

c. Recurgerea la împrumuturi de stat pentru finanţarea cheltuielilor publice trebuie

să fie doar o măsură extremă şi nu o „tehnică de lucru”, pentru că este ştiut faptul că aceste împrumuturi generează datorie publică, care, în final, este susţinută tot de populaţie, din veniturile viitoare. Practic, ar trebui să ţinem cont tot mai mult de principiile finaţelor private, care

scot în evidenţă nişte adevăruri fundamentale, şi anume:

- nici o societate nu trebuie să consume mai mult decât produce; - progresul economic şi social al unei ţări nu poate fi realizat prin sărăcirea populaţiei şi a agenţilor economici, ci numai prin măsuri care să asigure prosperitatea acestora.

1.3. Conţinutul economic al finanţelor publice

Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii este necesară constituirea unor fonduri băneşti aflate la dispoziţia autorităţilor publice. Aceste fonduri se formează pe seama unei părţi din produsul intern brut şi sunt utilizate pentru finanţarea nevoilor sociale atât de interes naţional, cât şi local. În procesul constituirii şi dirijării acestor fonduri de resurse băneşti din economie apar o serie de relaţii sociale, legate indisolubil de repartiţia PIB şi, care, prin natura lor

- 16 -

sunt relaţii economice. Fiind vorba de resurse băneşti rezultate din repartiţia PIB, aceste relaţii economice, constituie relaţii financiare sau, pe scurt, finanţe. Fondurile la care ne referim sunt constituite pe seama transferului de valoare (de putere de cumpărare) de la diverse persoane fizice şi juridice la dispoziţia bugetului public şi ,apoi, prin redistribuire (ca urmare a intervenţiei statului) are loc, în sens invers, un

transfer de valoare de la buget către diverşi beneficiari (persoane fizice şi juridice). Cu alte cuvinte, au loc fluxuri de resurse băneşti în dublu sens către şi de la buget – ceea ce generează anumite relaţii sociale între participanţii la acest proces, şi anume:

a. pe de o parte, relaţii care apar între participanţii la procesul de constituire a fondurilor de resurse financiare – agenţii economici şi cetăţenii – în calitate de contribuabili, şi, pe de altă parte, stat şi colectivităţi locale; b. relaţii ce apar între stat sau colectivităţi locale (ca administratori ai fondurilor publice), pe de o parte, şi beneficiarii acestor fonduri (sectoare de activitate, instituţii, persoane fizice), pe de altă parte. În legătură cu aceasta, trebuie precizat că nu toate relaţiile băneşti care apar în procesul repartiţiei şi circulaţiei PIB sunt, în acelaşi timp, relaţii financiare. Sfera finanţelor este mai restrânsă decât cea a relaţiilor băneşti, limitându-se doar la relaţiile băneşti care exprimă un transfer de valoare, nu şi pe cele care reflectă o schimbare a formelor valorii. Relaţiile financiare se desfăşoară într-un cadru organizat şi cu caracter continuu, fiind reglementate de legislaţia fiecărui stat cu modificările survenite de la o perioadă la alta. Relaţiile financiare pot fi publice sau private, după cum statul apare în cadrul lor ca autoritate publică, sau nu. Între finanţele publice şi private există deosebiri şi asemănări, astfel:

- finanţele publice sunt indisolubil legate de existenţa statului, iar finanţele private sunt generate de existenţa întreprinderii, ca entitate economică, parte a economiei reale (adică producătoare de bunuri materiale sau servicii);

- finanţele publice se manifestă la nivel macroeconomic pe când cele private se manifestă la nivel microeconomic;

- scopul principal urmărit de finanţele publice constă în satisfacerea nevoilor publice prin intermediul utilităţilor publice (bunuri şi servicii asigurate de stat), în timp ce finanţele private urmăresc gestionarea fondurilor întreprinderii în scopul dezvoltării activităţii şi creşterea portofoliului de clienţi pe piaţă, iar în subsidiar obţinerea de profit;

- finanţele publice se supun dreptului public (drept administrativ, drept financiar, drept penal etc.) având la dispoziţie forţa de coerciţie a statului, în timp ce finanţele private sunt generate de dreptul comercial;

- atât finanţele publice cât şi finanţele private îşi găsesc reflectarea într-un buget de venituri şi cheltuieli; la nivel macroeconomic, bugetul de stat se stabileşte prin fundamentarea mai întâi a cheltuielilor publice care trebuiesc efectuate în scopul îndeplinirii atribuţiunilor şi sarcinilor statului, iar apoi se stabilesc veniturile necesare finanţării domeniilor de activitate ale statului. La nivel microeconomic, bugetul întreprinderilor se formează prin stabilirea mai întâi a veniturilor pe care întreprinderea le poate obţine, după care se stabileşte nivelul cheltuielilor pe care aceasta şi le poate permite;

- atât finanţele publice cât şi finanţele întreprinderii se confruntă cu probleme de echilibru financiar, necesitând eforturi deosebite şi pricepere în gestionarea resurselor respective. Având în vedere distincţia dintre finanţele publice şi cele private, se pune problema raportului dintre resursele financiare ale societăţii şi resursele financiare publice. Ţinând cont de faptul că resursele financiare ale societăţii au o sferă mult mai largă de cuprindere, acest raport este unul ca de la întreg la parte.

- 17 -

Resursele financiare publice includ resursele administraţiei de stat centrale şi locale, resursele necesare protecţiei şi asigurărilor sociale de stat, precum şi resursele instituţiilor şi autorităţilor publice cu caracter autonom. În concluzie, putem afirma că legătura dintre finanţele publice şi finanţele private se realizează în special prin intermediul fiscalităţii, care reprezintă sistemul de aşezare, urmărire şi percepere a impozitelor, taxelor şi a altor venituri în favoarea statului (la bugetul public), gradul de fiscalitate afectând în sens negativ finanţele private. Fluxurile băneşti însoţesc pretutindeni fluxurile de bunuri şi servicii, care se concretizează în final prin mişcarea masei monetare între finanţele publice, finanţele private, piaţa financiară şi piaţa monetară, şi anume:

1. Fluxurile privind constituirea resurselor financiare la bugetul public, repartizarea

lor pe destinaţiile lor prevăzute de lege şi, apoi, cheltuirea lor prin dispoziţia ordonatorilor de credite îmbracă în exclusivitate formă bănească şi antrenează o parte importantă din masa monetară în operaţiile de încasări şi plăţi prin intermediul BNR, al Trezoreriei statului, societăţilor bancare, precum şi al instituţiilor publice implicate în acest proces. În procesul de constituire a resurselor publice sunt angrenate finanţele private ale agenţilor economici şi persoanelor fizice, în calitate de contribuabili, care cedează o parte din veniturile lor sub forma impozitelor, taxelor şi contribuţiilor la bugetul de stat şi alte bugete publice: bugetul asigurărilor sociale, bugetul asigurărilor pentru şomaj, bugetul asigurărilor pentru sănătate, bugetele locale, etc. În final, o parte din finanţele private îmbracă forma finanţelor publice, deoarece sunt administrate şi cheltuite prin bugetul

public sub controlul Ministerului de Finanţe;

2. Fluxurile privind formarea resurselor financiare private determină operaţiuni

de constituire a resurselor proprii ale agenţilor economici, ca urmare a valorificării producţiei de bunuri şi servicii, acoperirii cheltuielilor aferente producţiei şi desfacerii,

dimensionării rezultatelor şi repartizării lor pe destinaţiile prevăzute de lege: stat (impozit pe profit şi impozit pe dividende), acţionari (dividende) şi alte destinaţii (reinvestirea profitului, sponsorizări, donaţii, etc). Ele se întâlnesc în sfera economiei reale, acolo unde se creează valoare adăugată şi se manifestă pe deplin legile obiective ale economiei de piaţă, şi de aceea sunt, prin excelenţă, finanţe private;

3. Formarea resurselor instituţiilor de credit se realizează în principal pe calea

atragerii disponibilităţilor băneşti din economie (stat, agenţi economici, populaţie) şi plasarea lor solicitanţilor de credite, operaţiuni ce determină fluxuri financiare care antrenează masa monetară disponibilă, în primul rând dinspre economie spre bănci şi, apoi, dinspre bănci înapoi spre economie, în urma cărora au loc încasări şi plăţi de dobânzi, comisioane etc. Aceste fluxuri financiare sunt controlate de către Banca Naţională, care autorizează funcţionarea băncilor comerciale şi controlează activitatea acestora prin controlul masei monetare din economie. În ultimă instanţă, şi aceste fluxuri financiare se circumscriu în sfera finanţelor private, deoarece scopul lor este de a realiza

profit; 4. Fluxurile care se derulează pe piaţa financiară determină mişcarea valorilor mobiliare în contra sens cu mişcarea capitalurilor prin intermediul societăţilor de intermediere şi al pieţei bursiere. Ele sunt în excusivitate fluxuri băneşti care reflectă mişcări caracteristice ale valorilor mobiliare pe piaţa de capital, dar în final, şi acestea determină finanţe private deoarece scopul lor este tot profitul. În concluzie, putem afirma că la nivelul economiei naţionale finanţele publice nu funcţionează „de sine stătător” ci, în cadrul unui agregat financiar-monetar care cuprinde următoarele componente, mijlocite de monedă: finanţele publice, finanţele private, piaţa monetară şi piaţa financiară. [2;71] Aceste componente ale agregatului financiar-monetar se manifestă sub forma unor relaţii economico-financiare de interdependenţă dintre stat, agenţi economici, persoane fizice şi instituţii financiar monetare, cu ocazia desfăşurării activităţilor economice

- 18 -

producătoare de bunuri şi servicii (valoare adăugată) şi pe această bază, de constituire a resurselor financiare publice şi de utilizare a lor. Între componentele agregatului financiar- monetar au loc relaţii în dublu sens: pe de o parte, de constituire a unor resurse umane, materiale, financiare, informaţionale, iar, pe de altă parte, de utilizare a acestor resurse operaţiuni economice ce se desfăşoară prin intermediul banilor. Funcţionarea agregatului financiar-monetar are la bază legităţile economiei de piaţă, la nivelul căreia moneda este instrumentul de evaluare a bunurilor şi serviciilor ce intră în circuitul economic şi care face legătura directă între finanţele publice şi finanţele private prin următoarele operaţiuni:

a. constituirea resurselor bugetare prin plata impozitelor, a taxelor şi a contribuţiilor

obligatorii;

b. distribuirea şi redistribuirea resurselor bugetare prin finanţarea activităţilor

statului, acordarea de subvenţii unor ramuri de activitate, transferuri către anumite categorii de populaţie etc. Ambele operaţiuni economico-financiare (constituirea şi repartizarea fondurilor publice) se realizează prin organe ale statului strict specializate:

Ministerul Finanţelor publice, Ministerul Muncii Solidarităţii Sociale şi Familiei, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Agenţia Naţională de Ocupare a Forţelor de Muncă etc, precum şi organele lor teritoriale;

c. agenţii economici privaţi îşi păstrează disponibilităţile băneşti în conturi bancare,

beneficiază de serviciile acestora cu ocazia operaţiilor de încasări şi plăţi şi, totodată, pot beneficia de credite bancare, dacă au nevoie de capital financiar, iar băncile, pe seama

disponibilităţilor clienţilor îşi constituie resursele de creditare, plătesc dobânzi şi acordă împrumuturi în urma cărora încasează, la rândul lor, dobânzi;

d. fluxurile financiar-monetare sunt mijlocite de sistemul bancar, la care participă şi

Trezoreria statului, proces în cadrul căruia rolul principal îl are BNR;

e. piaţa de capital, ca segment al pieţei financiare, reflectă fluxuri pe termen lung,

prin intermediul cărora se mobilizează resurse financiare cu caracter definitiv sau rambursabil, ca rezultat al tranzacţiilor de vânzare a valorilor mobiliare. Operatorii pe această piaţă sunt: agenţii economici, instituţiile bancare, statul, instituţiile financiare şi populaţia. Toţi aceşti subiecţi generează cererea şi oferta de capital financiar. Cererea de capital financiar poate fi structurală, determinată în principal de nevoile legate de desfăşurarea normală a activităţii agenţilor economici sau de factori conjuncturali, printre care cel mai important este cel inflaţionist. În scopul satisfacerii cererii de capital se emit valori mobiliare ale agenţilor economici privaţi sau ale statului (acţiuni, obligaţiuni,etc.) pe piaţa primară sau se vând titlurile deţinute în portofoliu pe piaţa secundară (mai ales la bursă), prin intermediari (brokeri). Oferta de capital aparţine agenţilor economici sau altor posesori (stat, instituţii bancare, instituţii financiare, de asigurări etc.) care deţin capitaluri băneşti şi urmăresc un plasament cât mai eficient al acestora.

1.4. Funcţiile finanţelor publice

Derularea relaţiilor financiare din economie şi continua lor modificare de conţinut au loc în virtutea acţiunii unor legi economice obiective, care guvernează funcţionarea

mecanismului financiar în ansamblul său şi a structurilor sale componente. Rolul finanţelor publice în cadrul mecanismului de funcţionare a economiei se realizează printr-o serie de funcţii ce se manifestă prin politicile economice ale statului. În literatura de specialitate există mai multe puncte de vedere privind funcţiile finanţelor publice. [18;67] şi [6;382] În ceea ce ne priveşte, noi optăm pentru următoarele funcţii ale finanţelor:

- funcţia de repartiţie;

- funcţia de control;

- 19 -

- funcţia de intervenţie a statului în viaţa economico-socială. Funcţia de repartiţie a finanţelor publice este o funcţie fiscală şi are ca obiect

formarea veniturilor bugetului de stat şi utilizarea lor, respectiv efectuarea cheltuielilor prevăzute în acesta. Funcţia de repartiţie cunoaşte două faze distincte, însă legate organic între ele:

• constituirea fondurilor;

• distribuirea fondurilor.

Constituirea fondurilor constă în formarea fondurilor publice de resurse băneşti, care se realizează prin politica de alocare sau politică fiscală a resurselor bugetare sub

următoarele forme: impozite, taxe, contribuţii pentru asigurări sociale, amenzi, penalităţi, vărsăminte din venitul instituţiilor publice, vărsăminte din profitul regiilor autonome, redevenţe, chirii din concesiuni şi închirieri ale unor bunuri aparţinând statului etc. La constituirea fondurilor publice participă:

1. întreprinderile, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social şi de

forma juridică de organizare a acestora;

2. instituţiile publice şi unităţile din subordinea acestora;

3. populaţia;

4. persoane juridice şi fizice române rezidente în străinătate.

Cele mai multe resurse financiare sunt mobilizate la fondurile publice cu titlu

definitiv şi fără contraprestaţie. Fundamentarea deciziei de alocare a resurselor se bazează pe un set de răspunsuri pertinente la următoarele întrebări:

5. ce bunuri şi servicii publice pot fi produse în întregime în sectorul public?

6. ce bunuri şi servicii pot fi finanţate din fondurile publice, dar care urmează a fi

produse în sectorul privat?

7. ce bunuri şi servicii pot fi furnizate în întregime de sectorul privat?

Aceste răspunsuri permit o apreciere corectă a ofertei de bunuri şi servicii din economia reală, cu referire atât la sectorul public, cât şi privat şi, pe această bază, determinarea unor politici economice cât mai aproape de realitate, în aşa fel încât să se asigure cadrul favorabil de funcţionare a economiei şi un mediu de afaceri corespunzător etapei de dezvoltare a ţării, asigurând, totodată, conexiunile internaţionale în care aceasta este angrenată. Cu alte cuvinte, rolul alocativ al politicii fiscale are drept bază de referinţă identificarea formelor de eşec ale pieţei şi cuantificarea oportunităţii intervenţiei statului în economie pentru corectarea acestor forme de eşec în procesul alocării eficiente a resurselor. Acest lucru permite evitarea multiplicării „efectelor perverse” de tipul „pasagerului clandestin”, conform teoriei lui James M. Buchanan, care se referă la acel individ ce beneficiază de bunuri şi servicii publice (consumate în comun) fără a contribui la finanţarea costurilor aferente acestora. Buchanan vine şi cu soluţii privind aria de restrângere a acţiunii pasagerului clandestin, şi anume:

a. coerciţia, prin constrângere la plata impozitelor în vederea finanţării bunurilor

publice;

b. incitarea selectivă, prin facilităţi acordate cetăţenilor pentru dezvoltarea unei

afaceri. Aşadar, constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii şi redistribuirii produsului intern brut, între diverse persoane juridice şi fizice, pe de o parte, şi

stat, pe de alta [18;67]. Cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice constă în distribuirea fondurilor de resurse financiare publice pe beneficiari – persoane juridice şi fizice. Distribuirea fondurilor se realizează prin politica de cheltuieli a Guvernului, care implică următoarele operaţiuni:

- 20 -

1.

inventarierea nevoilor sociale existente în perioada de referinţă (de regulă anual, dar şi pe termen mediu);

2. cuantificarea nevoilor;

3. ierarhizarea nevoilor sociale şi stabilirea unor priorităţi în funcţie de condiţiile concrete ale fiecărei etape;

4. eşalonarea în timp a nevoilor.

Inventarierea nevoilor se face pornind de la funcţiile statului (internă, externă, de

apărare, social-culturală etc.) şi de la dimensiunea şi sensurile intervenţiei statului în activitatea economico-socială în general. Cuantificarea nevoilor este o activitate ce prezintă atât caracter prospectiv, cât şi normativ. Ea trebuie să ţină cont că, pentru fiecare nevoie socială trebuie avute în vedere caracteristici, indicatori şi unităţi de măsură. Cuantificarea prospectivă permite determinarea cât mai aproape de realitate a nevoii în cauză şi pe această bază luarea unor decizii în cunoştinţă de cauză. Cuantificarea normativă reflectă opţiunea politică a cualiţiei aflate la guvernare referitoare la intervenţia statului în economie şi în viaţa socială. Ierarhizarea nevoilor se face pe baza unor criterii cum sunt: importanţa, urgenţa şi disponibilităţile de fonduri existente. Ea are un caracter subiectiv, întrucât aprecierea şi selecţia aparţine în practică factorului politic, care de cele mai multe ori ţine cont de grupurile de interese (clienţii politici), dar şi de cele de presiune (patronatele, sindicatele etc.). În felul acesta nevoile publice importante la un moment dat au fost devansate de cele urgente datorită intereselor politice ale partidelor aflate la putere. Eşalonarea în timp a nevoilor este o decizie rezultată din raportul resurse-nevoi, respectiv din faptul că dinamica nevoilor, dar şi dimensiunea lor o devansează întotdeauna pe cea a resurselor şi implicit a volumului lor. Practic nevoile sunt nelimitate şi în continuă creştere şi diversificare, în timp ce resursele sunt limitate, cunoscând stagnare sau chiar scădere în anumite perioade (în funcţie de evoluţia ciclică a economiei). Deoarece nevoile sociale, care exprimă cererea de resurse financiare de la fondurile publice, întrec cu mult resursele posibile de procurat pe plan naţional (adică oferta de resurse financiare), este necesar ca autorităţile publice competente să trieze cererile formulate de organele centrale şi locale abilitate şi să stabilească opţiunile lor în funcţie de anumite criterii. Distribuirea resurselor financiare implică stabilirea destinaţiilor pentru cheltuielile publice, şi anume:

a) învăţământ, sănătate, cultură;

b) asigurări sociale şi protecţie socială;

c) gospodărie comunală şi locuinţe;

d) apărare naţională şi ordine publică;

e) acţiuni economice;

f) alte acţiuni;

g) datorie publică.

În cadrul fiecărei destinaţii, resursele se defalcă pe beneficiari, obiective şi acţiuni.

Aceste fluxuri de resurse financiare se exprimă concret sub forma cheltuielilor pentru:

a) plata salariilor şi a altor drepturi de personal;

b) procurări de materiale şi plata serviciilor;

c) subvenţii acordate unor instituţii publice şi întreprinderi;

d) transferuri către diverse persoane fizice (pensii, alocaţii, burse, ajutoare etc.);

e) investiţii şi rezerve materiale.

Dirijarea resurselor financiare de la fondurile publice către diverşi beneficiari se realizează tot în procesul distribuirii şi redistribuirii produsului intern brut care are loc între stat şi diverse persoane juridice şi fizice.

- 21 -

Importanţa funcţiei de repartiţie a finanţelor trebuie apreciată şi prin prisma mutaţiilor care se produc în economie în urma transferurilor de resurse financiare, a efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de altă natură, produse de acestea [4;71]. Astfel, procesul de constituire şi dirijare a fondurilor de resurse financiare publice dă naştere la multiple fluxuri financiare, dintre care unele pornesc de la locurile

de creare a resurselor financiare către cele în care se constituie fondurile publice, iar altele pornesc de la aceste din urmă fonduri către beneficiarii resurselor respective. Fondul de resurse financiare publice este în continuă modificare ca dimensiune, provenienţă şi destinaţie. Pe măsură ce creşte volumul fondurilor publice, sporesc şi posibilităţile autorităţilor publice de a satisface nevoile sociale. Mărimea fondurilor este influenţată de o serie de factori:

a) volumul produsului intern brut;

b) rata acumulării şi, respectiv, a consumului;

c) raportul dintre consumul individual şi cel social;

d) regimul amortizării capitalului fix;

e) alţi factori.

În schimb, procesul propriu-zis de distribuire a acestor resurse are un caracter subiectiv, depinzând de:

capacitatea autorităţilor, ca factori de decizie, de a percepe şi răspunde nevoii sociale la un moment dat; • opţiunile forţelor politice aflate la putere etc. Atât procesul de constituire a fondurilor publice, cât şi de repartizare a acestora se derulează efectiv prin Trezoreria publică ce funcţionează la nivel central în cadrul Ministerului Finanţelor, iar la nivel local, în cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti şi ale administraţiilor financiare la nivelul municipiilor şi oraşelor. În calitate de casier al statului, Trezoreria asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi la şi de la bugetul statului şi bugetele locale. Totodată Trezoreria are şi calitatea de bancă, adică este depozitară a resurselor bugetare. Funcţia de control a finanţelor publice este strâns legată de funcţia de repartiţie, însă are o sferă de manifestare mai largă, deoarece vizează atât constituirea şi repartizarea fondurilor publice, cât şi modul de utilizare a acestora. Necesitatea funcţiei de control decurge din faptul că resursele financiare, puse la dispoziţia statului, aparţin întregii societăţi. Controlul statului are o sferă vastă de manifestare, cuprinzând toate domeniile vieţii sociale care ţin de sectorul public şi anume: activitatea economică, educativă, culturală, sănătatea, protecţia socială, asigurări sociale de stat, menţinerea ordinii publice, apărarea ţării, promovarea relaţiilor cu alte state etc. Organele de control financiar ale statului urmăresc încasarea ritmică şi în cuantumul prevăzut a veniturilor statului, respectarea disciplinei financiare, precum şi limitarea evaziunii fiscale. Totodată, controlul financiar vizează şi modul în care beneficiarii utilizează sumele obţinute de la buget şi le consumă pentru obiectivele cărora le-au fost destinate, în condiţii de eficienţă şi performanţă economică. În raport cu realizarea actelor economico-sociale cu caracter financiar, există trei forme principale de control financiar: preventiv, operativ-curent şi postoperativ. Controlul financiar preventiv este forma cea mai importantă de control care se exercită la nivelul tuturor instituţiilor statului, regiilor autonome, societăţilor comerciale, unităţilor cooperatiste mixte şi private etc. Acest control se exercită înainte de efectuarea propriu-zisă a operaţiilor economico-financiare. Nici o cheltuială, indiferent de fondurile din care se suportă, nu se aprobă şi nu se efectuează dacă nu a fost vizată, în prealabil, potrivit legii, de către conducătorul compartimentului financiar-contabil sau alte persoane

- 22 -

abilitate pentru exercitarea controlului financiar preventiv din instituţiile publice şi unităţile economice. Controlul financiar preventiv are un pronunţat caracter intern. Scopul controlului este de a împiedica efectuarea de operaţiuni, cheltuieli sau acţiuni ilegale, neeconomicoase, neoportune şi nereale, preîntâmpinând imobilizarea fondurilor şi păgubirea avutului public şi privat. Controlul financiar preventiv priveşte în mod deosebit încheierea şi executarea contractelor economice, plăţile de salarii şi orice alte drepturi, constituirea de fonduri prevăzute de lege, înregistrarea la cheltuieli a pierderilor, casarea şi declasarea bunurilor, cererile de credite, lucrările de investiţii etc. Controlul financiar preventiv se organizează prin grija ordonatorilor principali de credite, ca şefi ai instituţiilor publice centrale şi locale (miniştri, şefi de instituţii centrale, altele decât ministerele, preşedinţi de consilii judeţene şi primari). De asemenea, se organizează şi la nivelul instituţiilor subordonate ministerelor şi altor organisme centrale, consiliilor judeţene şi primăriilor, iar şefii acestor instituţii au calitatea de ordonatori secundari de credite, întrucât nu au buget propriu şi nu încheie bilanţ contabil. Controlul operativ curent (concomitent) se efectuează în timpul realizării obiectivelor din programele economice şi financiare, adică în acelaşi timp cu realizarea operaţiunilor care necesită consum de resurse materiale şi băneşti. El se exercită direct în locurile unde se păstrează şi se gestionează valorile materiale. Obiectivele acestui control se referă la gospodărirea mijloacelor materiale şi băneşti, inventarierea, ţinerea contabilităţii etc. El se exercită atât de către organele cu funcţii de conducere, cât şi de organele financiare interne. Deci, în general, acest control are un caracter intern. Totuşi, el poate fi exercitat şi de către organele financiare externe cum ar fi trezoreria publică sau băncile, cu ocazia efectuării operaţiunilor de încasări şi plăţi în şi din contul instituţiilor publice. Controlul postoperativ se efectuează după ce actele economice au fost îndeplinite. El poate avea un caracter intern când se efectuează prin serviciul audit ce funcţionează la nivelul instituţiilor publice. Insă, controlul postoperativ se efectuează mai ales de către organele statului, pe care le putem împărţi în două categorii:

a) organe cu atribuţiuni de control general, centrale şi locale: Parlamentul, Guvernul, corpul de control al primului ministru, corpul de control al ministrului, corpul de control al prefectului; b) organe specializate în controlul financiar de stat: Curtea de Conturi şi Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală a Controlului Financiar de Stat şi Garda Financiară. Curtea de Conturi este organul suprem de control financiar şi jurisdicţie în domeniul financiar, care funcţionează pe lângă Parlamentul României, în mod independent şi în conformitate cu Constituţia şi legile ţării. Ea decide în mod autonom asupra programului său de control. Curtea de Conturi are acces neîngrădit la acte, documente şi informaţii necesare exercitării funcţiilor sale de control şi jurisdicţionale, oricare ar fi persoanele fizice sau juridice. Ministerul Finanţelor este organismul de specialitate al Guvernului, a cărui activitate este consacrată înfăptuirii politicii statului în domeniul finanţelor publice, inclusiv prin prisma conexiunilor dintre acestea şi finanţele societăţilor comerciale, indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social. O variantă a controlului postoperativ o constituie controlul fiscal, care se exercită de organele de control fiscal din cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi ale unităţilor sale teritoriale, precum şi de către serviciile de specialitate ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Prin Legea nr. 252/2003 se face referire la Registrul unic de control (R.U.C.), conform căruia organele de control au obligaţia de a consemna în R.U.C., înaintea

- 23 -

începerii controlului, toate datele de identificare, unitatea de care aparţin, obiectivele şi perioada controlului, temeiul legal în baza căruia se efectuează controlul. Controlul se poate efectua numai după consemnarea acestor date în R.U.C. De asemenea, organele de control sunt obligate, ca înaintea începerii acţiunii de control să consulte actele de control încheiate anterior, care au legătură cu obiectul lor de

activitate, pentru a cunoaşte constatările făcute, măsurile stabilite şi stadiul îndeplinirii lor. Totodată, pentru îmbunătăţirea activităţii privind controlul fiscal a luat fiinţă cazierul fiscal al contribuabilului (persoane fizice şi juridice), care se organizează în format electronic astfel:

a) la nivelul Ministerului Finanţelor Publice se organizează cazierul fiscal naţional care ţine evidenţa contribuabililor de pe întreg teritoriu al României;

b) la nivelul direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene şi al municipiului

Bucureşti se organizează cazierul fiscal local, al contribuabililor care au domiciliul, reşedinţa sau sediul în raza teritorială a acestora. În cazierul fiscal se înscriu date şi fapte constatate prin acte administrative ale organelor fiscale. El se întocmeşte în două exemplare şi se semnează de conducătorul organului fiscal competent. Înscrierea şi actualizarea datelor în cazierul fiscal se fac numai pe bază de documente justificative, care constă în întocmirea unor fişe de înscriere a faptelor în cazierul fiscal. Se completează câte o fişă pentru fiecare faptă care se înscrie în cazierul fiscal.

Faptele care se înscriu în cazierul fiscal al contribuabilului pot fi:

1)

simple constatări ale organului fiscal;

2)

fapte care constituie contravenţii;

3)

fapte care constituie infracţiuni, constatate de organul fiscal (în caz de evaziune

fiscală) sau printr-o sentinţă judecătorească. În cazul în care datele înscrise în cazierul fiscal nu corespund situaţiei reale ori înregistrarea lor nu s-a făcut cu respectarea dispoziţiilor legale, contribuabilul poate solicita rectificarea acestora prin completarea formularului de cerere de rectificare a datelor înscrise în cazierul fiscal. Funcţia de intervenţie a statului în viaţa economico-socială devine tot mai

pregnantă de la un an la altul, ca urmare a creşterii atribuţiunilor şi funcţiilor sale. Această funcţie cunoaşte două forme de manifestare, şi anume:

1. funcţia de stabilizare;

2. funcţia de redistribuire.

Deşi, atât funcţia de repartiţie, cât şi funcţia de control a finanţelor publice presupun (şi impun în acelaşi timp) intervenţia statului în viaţa economico-socială, totuşi din punct de vedere conceptual vom detalia separat câteva puncte de vedere privind funcţia de intervenţie a statului. Cele două laturi ale funcţiei de intervenţie se manifestă concomitent cu fazele funcţiei de repartiţie, şi anume:

a) pe de o parte, constituirea sau alocarea resurselor la buget presupune implicit stabilizarea unor fenomene 2 şi procese economice 3 prin intervenţia statului în reglarea unor eşecuri de piaţă;

2 Fenomenele economice reprezintă forme de manifestare ale vieţii economice, fiind direct sesizate de către oameni:

- acte de vânzare – cumpărare;

- cererea sau oferta de mărfuri;

- nivelul şi variaţia preţurilor;

- nivelul şi variaţia impozitelor;

- abundenţa sau penuria de mărfuri pe piaţă.

Studierea lor permite cunoaşterea şi punerea în evidenţă a elementelor de profunzime ale producţiei şi structura

acesteia, de organizare şi conducere a economiei.

Procesele economice reprezintă evoluţia în timp şi spaţiu a unui fenomen economic, a unei activităţi sau operaţiuni economice (proces de producţie, de desfacere, de consum, de muncă). Altfel spus, procesele economice cuprind

- 24 -

3

b) pe de altă parte, distribuirea resurselor prin politica de cheltuieli a statului presupune, în acelaşi timp şi redistribuirea lor între anumite sectoare de activitate şi categorii sociale. Aşadar, funcţia de stabilizare presupune intervenţia statului în activitatea economică urmărind crearea unui context de încurajare, respectiv de descurajare a dezvoltării anumitor activităţi, ramuri economice, zone geografice, în vederea atingerii unor scopuri economice, sociale sau chiar politice. Mijloacele şi instrumentele de intervenţia a statului îmbracă forma unor politici, cum ar fi politica cheltuielilor publice, politica fiscală, politica vamală, politica valutară. Obiectivul imediat urmărit de către stat prin aceste intervenţii poate consta în favorizarea creşterii economice într-o anumită zonă sau ramură de activitate, în ocuparea cât mai deplină a forţei de muncă, atragerea şi valorificarea disponibilităţilor băneşti temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaţioniste, asigurarea echilibrului financiar şi monetar, şi, în ultimă instanţă, a celui economic general, echilibrarea balanţei de plăţi externe, combaterea evaziunii fiscale etc. Funcţia de redistribuire numită şi funcţie socială are ca obiect de activitate transferul de putere de cumpărare între diferite domenii ale activităţii economico-sociale sau între diferitele categorii socio-profesionale. Această funcţie are un pronunţat caracter de redistribuire întrucât statul intervine asupra resurselor care se formează pe baza veniturilor primare obţinute în economia reală şi le redistribuie pentru susţinerea unor domenii de activitate ale statului (educaţia, sănătatea, cultura, asigurări sociale, apărarea şi ordinea publică etc.) sau a unor categorii de persoane defavorizate (familii sărace, familii cu mulţi copii, persoane în vârstă, persoane cu handicap, copiii din centrele de plasament sau aflaţi în întreţinerea familiilor sociale etc). Rolul redistributiv al politicii fiscale porneşte de la existenţa unor inegalităţi în repartiţia veniturilor, fie de oportunitate, fie de remunerare, dar, care sunt inevitabile şi imposibil de eliminat fără intervenţia statului. Procesul de distribuţie şi redistribuţie a produsului intern brut are la bază câteva criterii, şi anume [3;35]:

1. criteriul remunerării factorilor de producţie promovat şi susţinut de Milton

Friedman: „fiecăruia în concordanţă cu ceea ce produce el cu mijloacele pe care le posedă.” El consideră că măsurile de asistenţă socială promovate de autorităţile publice

trebuie să fie limitate pentru a nu se afecta activitatea pieţei şi libertatea individuală;

2. criteriul liberalismului (promovat Hayek), care are la bază concepţia

evoluţionistă de ordin social, conform căreia informaţiile furnizate de piaţă asigură selecţia naturală a acţiunilor şi demersurilor întreprinse de agenţii economici (pe baza criteriilor de

eficienţă economică), iar interacţiunile spontane dintre indivizi asigură coerenţa funcţionării circuitelor economice şi a normelor de drept social. Rolul intervenţionist activ al statului în economie este perceput ca un factor destabilizator al mecanismului concurenţial al pieţei, deoarece frânează libera iniţiativă;

3. criteriul opţiunilor publice, susţinut de James Buchanan, porneşte de la

ipoteza că la baza intervenţiei statului în economie trebuie să se afle un raţionament

economic (prin corelarea cheltuielilor publice cu nevoile populaţiei), capabil să

armonizeze interesele de acţiune a trei grupuri de factori care reglează cererea şi oferta de bunuri publice:

- decidenţii publici (factorul politic);

- managerii publici (administraţia publică);

- contribuabilii sau alegătorii (societatea civilă).

În această accepţiune, statul reprezintă garantul absolut al interesului general, iar eficientizarea acţiunilor sale depinde de măsura în care acesta reuşeşte să se debirocratizeze, pe de o parte, prin restrângerea implicării sale în mediul economic, coroborată cu gestionarea optimă a resurselor financiare de care dispune, iar, pe de altă parte, aplicarea optimă a principiului de subsidiaritate, pe baza unei descentralizări

efectuate cu discernământ şi a transferului de responsabilităţi, pe trepte ierarhice, dar, în condiţii de raţionalitate şi eficienţă economică. Promovarea unei politici fiscale active în redistribuirea veniturilor, dimensiunea şi formele acesteia, diferă de la o ţară la alta, în funcţie de opţiunile cetăţenilor şi tradiţiile mecanismelor politice şi, mai puţin, în funcţie de nivelul de dezvoltare economică a ţării respective. O politică fiscală activă trebuie să ţină cont de câteva principii de bază:

- eficienţa, deoarece stimulează agenţii economici în obţinerea de rezultate economice superioare;

- echitatea, deoarece presupune remunerarea activităţilor economice în funcţie de randamentul obţinut;

- solidaritatea, care se referă la coeziunea de acţiune ce priveşte pe cei aflaţi

temporar în dificultate;

- creşterea economică, care trebuie să stea la baza fundamentării politicii fiscale,

atât în legătură cu investiţiile, cât şi cu consumul. Trebuie avut în vedere faptul că, redistribuirea veniturilor pentru reducerea sărăciei şi a decalajelor dintre bogaţi şi săraci are doar conotaţii teoretice, datorită imposibilităţii de realizare a egalităţii în termeni de „bunăstare”, iar efectul obţinut va fi tocmai contrar, respectiv polarizarea socială tot mai pronunţată, pe fondul scăderii productivităţii muncii şi reducerii eficienţei în activitatea economică. Această teorie, denumită generic paradoxul redistribuirii (formulată de Walter Karpi şi Joachim Palme), are la bază schimbarea comportamentului economic prin inhibarea inclinaţiei de a munci în lipsa unor stimulente băneşti justificative ( şi în acelaşi timp, juste), conducând, în final, la situaţii de ineficienţă economică. Tocmai de aceea, americanii au un nivel redus de redistribuire a veniturilor pentru că au în vedere următorul argument susţinut de teoria alocării juste (printre ai cărei adepţi se numără şi Andrew Schotter): „venitul nu poate fi redistribuit în mod fundamental fără a distruge libertăţile şi stimulentele pe care le asigură sistemul pieţei libere”.

- 26 -

Glosar de termeni

Amortizare = Expresie valorică a uzurii mijloacelor fixe incluse în costul produselor la fabricarea cărora ele au participat în vederea creării condiţiilor necesare înlocuirii acestora. Rambursarea unei datorii la scadenţă sau anticipat sau a unui împrumut prin tragere la sorţi (de obligaţiuni pe piaţă). [5; 82] Audit = Sistem de control şi de verificare a documentelor contabile şi financiare ale unui agent economic. Examinare efectuată de un profesionist competent (cenzor, expert contabil autorizat) asupra procedurilor interne stabilite de conducătorul unei unităţi economice, precum şi asupra patrimoniului, a situaţiei financiare şi a rezultatelor obţinute de unitatea economică. Autoritate publică = Organ de specialitate al administraţiei publice centrale sau locale sau organismul respectiv, reprezentantul acestuia abilitat ca, în exerciţiul autorităţii, să ia măsuri obligatorii şi să adopte reglementări în domeniul său de competenţă. Cambia = Titlu de valoare la ordin, transmisibil şi negociabil pe piaţă, prin care creditorul , numit trăgător, dă ordin unei alte persoane (sau bănci), numită tras, să plătească o sumă determinată la vedere sau la o anumită dată, unei terţe persoane numite beneficiar. Casare = Operaţiune economică ce evidenţiază scoaterea din folosinţă a mijloacelor fixe care au ajuns la limita lor de exploatare. Concesiune = Relaţie consfinţită printr-un contract prin care o persoană fizică sau juridică acordă drepturi şi puteri pe care numai ea (singură) le poate exercita, unui terţ, şi anume: închirierea unor terenuri, de a construi pe terenuri publice, de a exploata solul şi subsolul unor asemenea terenuri, de a executa anumite servicii publice cu respectarea unor condiţii toate acestea, în urma plăţii unei redevenţe către adevăratul proprietar. Consum individual = Exprimă raporturi legate de folosirea bunurilor şi serviciilor de către fiecare membru al societăţii în parte (privind produse alimentare, nealimentare, servicii). Consum social = Exprimă raporturile de utilizare colectivă a bunurilor şi serviciilor de către persoane juridice. Factori de producţie = Elemente de intrare în procesul de producţie, în activităţile economice în general, reprezentând condiţiile necesare şi suficiente pentru desfăşurarea acestui proces din care rezultă bunuri economice. Factorii de producţie se concretizează în resurse şi disponibilităţi aduse în stare activă prin atragerea lor în circuitul economic, alocarea şi consumarea lor, corespunzător unor destinaţii prestabilite de către agenţii economici producători. Includem aici atât factori tradiţionali, respectiv munca, natura şi capitalul, cât şi neofactori, cum sunt: abilitatea întreprinzătorului, tehnologia, informaţia, managementul. Factoringul = este contractul încheiat între o parte, denumită aderent, furnizoare de mărfuri sau prestatoare de servicii, şi o societate bancară sau o instituţie financiară specializată, denumită factor, prin care aceasta din urmă asigură finanţarea, urmărirea creanţelor şi prezervarea contra riscurilor de credit, iar aderentul cedează factorului, cu titlu de vânzare, creanţele născute din vânzarea de bunuri sau prestarea de servicii pentru terţi.

Forfetarea = este contractul prin care un vânzător sau prestator de servicii îşi vinde creanţele pe care le are asupra unui cumpărător sau beneficiar unei societăţi bancare sau unei instituţii financiare specializate, contra unei taxe de forfetare. GAAP = Principiile Contabile General Acceptate – cuprind convenţiile, regulile şi procedeele necesare pentru definirea unei practici contabile acceptate la un moment dat. Organizaţii care determină direct sau indirect GAAP:

- 27 -

a) FASB = Comisia Standardelor de Contabilitate Financiară (1973) elaborează şi pune în circulaţie normele practicii contabile;

b) AICPA = Institutul American al Contabililor Publici Autorizaţi;

c) IRS = Serviciul fiscal (legile fiscale ale SUA).

Know-how = Priceperea sau îndemânarea de a desfăşura o anumită activitate. Ansamblu de noţiuni, cunoştinţe, de experienţă, de operaţii şi procedee necesare fabricării unui produs. Nevoi sociale = Nevoile materiale ale populaţiei privitoare la hrană, îmbrăcăminte, de locuit, de educaţie, sănătate etc. faţă de care se proiectează produsele şi serviciile adecvate cererii pieţei. Operaţiuni bancare = Operaţiuni asupra sumelor de bani în numerar, a creditelor şi titlurilor negociabile. Sunt operaţiuni de depozit, de efectuare de plăţi, de acordare de credite, operaţiuni de schimb etc. Operaţiuni la bursă = Cumpărări sau vânzări de titulari de valoare (acţiuni, obligaţiuni etc.) la bursă. PIB sau Produs final = Reprezintă totalitatea bunurilor economice (produse şi servicii etc.) în expresie valorică (valoarea adăugată brută) obţinute într-o perioadă de timp (de obicei un an) şi destinate ultimei utilizări ce li se poate da (adică ajunse în ultimul stadiu al circuitului economic – consumul final). Se determină eliminând consumul intermediar din valoarea bunurilor produse într-o ţară.

PIB = CF + FBCF + VS + (E – I), unde

CF = consum final

FBCF = formarea brută de capital fix

VS = variaţia stocurilor

E = exporturi

I = importuri

Produs intern net = agregat macroeconomic (indicator sau mărime statistică) de rezultate care se calculează prin deducerea din PIB a consumului de capital fix (amortizarea). Rată a consumului = Raportul dintre consum şi venit şi arată cât reprezintă cheltuielile pentru consum în totalul venitului. Redevenţă = Sumă de bani plătită periodic de către persoane care au concesionat anumite bunuri (mine, terenuri agricole sau forestiere, lucrări de drumuri publice sau exploatarea lor), ori au contractat licenţe prin contracte know-how. Subvenţie = Plată, finanţare, de regulă nerambursabilă de la buget sau persoane private, acordată unor firme sau persoane fizice pentru realizarea unor acţiuni şi obiective anume.

- 28 -

Motto: Contribuabilul este o vietate ciudată care întreţine metabolismul societăţii.” Cugetare a înţeleptului din Piaţa Centrală Victor Mitocaru, scriitor băcăuan.

CAPITOLUL II Bugetul public naţional

2.1. Mecanismul financiar al statului

Statul modern intervine în economia naţională în scopul asigurării echilibrului macroeconomic şi creşterii economice durabile printr-un ansamblu de metode, procedee şi instrumente, care integrate unitar alcătuiesc mecanismul economic al oricărei societăţi. Mecanismul financiar, ca parte a mecanismului economic exprimă modul de

organizare şi conducere a fluxurilor financiare din economie, prin care se realizează constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor financiare publice în societate. Buna lui funcţionare constă în capacitatea sa de a asigura desfăşurarea normală a circuitului fluxurilor financiare publice în cuantumul necesar societăţii, pentru asigurarea funcţionării normale a tuturor instituţiilor publice ale statului prin intermediul cărora acesta îşi exercită atrbuţiile şi funcţiile sale. Mecanismul financiar are un caracter dinamic, este perfectibil în timp şi trebuie să aibă o structură suficient de flexibilă pentru a-şi exercita în mod eficient funcţia sa principală - de conducere şi reglare a proceselor economice. Această funcţie a mecanismului financiar al statului este pusă în aplicare prin politicile economice guvernamentale, care reprezintă intervenţii ale acestuia în economie pentru eliminarea sau atenuarea distorsiunilor ce apar în funcţionarea ei. Mecanismul financiar al statului funcţionează ca un sistem unitar, iar din punct de vedere funcţional se compune din următoarele elemente:

- cadrul instituţional şi organizatoric;

- reglementările juridice aferente;

- pârghiile economico-financiare.

Cadrul instituţional şi organizatoric cuprinde o serie de organe ale puterii şi administraţiei de stat care îndeplinesc pe lângă atribuţiile lor specifice şi o serie de atribuţii de natură financiară. Printre acestea enumerăm:

1. Parlamentul, are dreptul de decizie în domeniul politicilor financiar-bugetare aplicate de Guvern. Totodată, Parlamentul adoptă cadrul legislativ de funcţionare a sistemului financiar (aprobă Legea finanţelor publice, Legea bugetară anuală, alte legi speciale privind fnanţele publice). În acelaşi timp, are dreptul de control privind aplicarea acestor legi, privind modul cum sunt constituite, distirbuite şi utilizate fondurile publice, precum şi asupra instituţiilor publice şi a persoanelor implicate în gestionarea fondurilor publice; 2. Guvernul, are ca principale atribuţiuni în domeniu:

- elaborează şi asigură execuţia bugetului de stat şi a celorlalte bugete componente ale bugetului public; - pune în aplicare politicile fiscal-bugetare prevăzute în Programul de guvernare aprobat de Parlament; Ministerul Finanţelor Publice, ca organ de specialitate al Guvernului în domeniul financiar bugetar, îndeplineşte o serie de atribuţii, printre care:

- 29 -

- propune Guvernului politica macroeconomică şi asigură aplicarea uniformă a

acesteia prin gestiunea balanţelor financiare, monetare şi valutare;

- elaborează Proiectul bugetului de stat, pe care îl supune aprobării Guvernului, iar

după adoptarea acestuia de către Parlament ia măsurile necesare pentru execuţia lui;

- organizează funcţionarea Trezoreriei Statului prin intermediul căreia efectuează

operaţiunile financiare în bugetul public, exercitând control fiscal asupra veniturilor şi unul preventiv asupra cheltuielilor bugetare; - îndeplineşte şi alte atribuţiuni în domeniul financiar, al prognozelor macroeconomice, al asigurării echilibrului financiar, monetar şi valutar la nivel macroeconomic;

1. Ministerul Muncii, Solidarităţii sociale şi Familiei, are atribuţiuni privind

elaborarea, execuţia Bugetului asigurărilor sociale de stat şi a Bugetului asigurărilor pentru şomaj şi cu privire la controlul modului de gestionare a resurselor bugetelor respective; 2. Banca Naţională, stabileşte şi conduce politiva monetară şi de credit, urmăreşte stabilitatea monetară şi supraveghează activitatea tuturor societăţilor bancare, de asemenea BNR are importante atribuţii în ceea ce priveşte executarea componentelor bugetului general consolidat, prin administrarea contului curent general al Trezoreriei Statului;

3. Curtea de Conturi, ca organ suprem de control subordonat Parlamentului,

exercită un control asupra modului în care au fost constituite şi folosite resursele financiare publice de către instituţiile publice, agenţii economici şi persoanele fizice care gestionează fonduri de la bugetul public. Reglementările juridice pe baza cărora funcţionează organele puterii de stat şi instituţiile de specialitate cu atribuţiuni în domeniul financiar fac parte din logistica pe care statul o întrebuinţează pentru punerea în aplicare a strategiilor sale politice. Pârghiile economico-financiare reprezintă instrumentele de lucru prin care statul constituie, administrează şi utilizează fondurile băneşti publice necesare îndeplinirii funcţiilor sale. Bugetul public, privit ca un sistem de bugete constituie veriga centrală a sistemului financiar al oricărei ţări. El reprezintă principalul instrument utilizat de Guvern pentru implementarea politicilor economice ale statului. Statul pune în funcţiune mecanismul său economico-financiar pentru îndeplinirea obiectivului principal - dezvoltarea societăţii în general - ceea ce înseamnă, pe de o parte, creşterea economică durabilă, iar pe de altă parte, asigurarea unui standard de viaţă corespunzător cetăţenilor săi. Acest obiectiv principal subsumează mai multe obiective-ţintă pe care le are în vedere Guvernul, şi anume:

- creşterea PIB-ului de la un an la altul, în termeni reali, atât în cifre absolute, cât şi pe locuitor;

- creşterea productivităţii muncii;

- creşterea gradului de ocupare a forţei de muncă;

- stabilitatea preţurilor şi reducerea inflaţiei la o rată apropiată de media Uniunii Europene;

- echilibrarea Balanţei de plăţi şi reducerea deficitului bugetar etc.

Pentru atingerea acestor obiective, Guvernul are în vedere anumite strategii prevăzute în Programul de guvernare, strategii care, aplicate în practică, poartă denumirea de politici guvernamentale.

2.2. Bugetul public - componentă de bază a mecanismului financiar

În teoria şi practica financiară, bugetul public este perceput ca fiind un plan financiar, o balanţă financiară care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice ale statului pe

- 30 -

o anumită perioadă de timp, de regulă un an, prin intermediul căruia se asigură

îndeplinirea principalelor funcţii şi atribuţii ale statului. Sub aspectul conţinutului, bugetul reflectă relaţii sociale de natură economică care se statornicesc între stat, pe de o parte, şi agenţii economici şi cetăţeni (contribuabili), pe de altă parte, în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii. Relaţiile economice reflectate în bugetul public îmbracă forma unor relaţii financiare specifice autorităţii publice, cunoscute sub denumirea de relaţii bugetare, care se

manifestă în procesele formării, repartizării şi utilizării fondurilor publice necesare organelor statale de la nivel naţional şi de la nivelul unităţilor sale administrativ – teritoriale. Bugetul public oglindeşte dimensiunea de ansamblu a resurselor financiare publice

şi a efortului financiar public. În limba franceză veche, cuvintele "bouge" şi "bougette"

desemnau o pungă de piele sau o pungă de bani, cuvântul fiind împrumutat de englezi, care l-au naturalizat sub forma de "budget". Sunt şi alte păreri care susţin că termenul provine din limba latină - "bulgo" însemnând sac sau pungă de bani [13;60]. Cuvântul "buget" este întâlnit pentru prima dată cu sensul pe care îl are şi azi în Legea bugetului de stat din Franţa, în anul 1806, după care a fost preluat în proiectul de Constituţie a Franţei, în 1815. Prin Legea contabilităţii publice din 1862 din Franţa se arată că "bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii pe care legile le supun la aceleaşi reguli". [15;522] De asemenea, prima noastră lege de contabilitate publică din 1864 arată că "toate veniturile statului şi cheltuielile neapărate pentru îndeplinirea deosebitelor servicii, aşezate conform legilor, autorizate în fiecare an de o lege anuală de finanţe, formează bugetul general al statului". În teoria şi practica financiară, bugetul public este privit, de obicei, din două puncte de vedere: juridic şi economic [18;557]. Din punct de vedere juridic, bugetul public este o lege prin care se prevăd şi se aprobă veniturile şi cheltuielile anuale ale statului. Bugetul-lege are următoarele trăsături :

a) bugetul public reprezintă un document – program, un instrument de previziune prin care statul prevede anual mărimea şi structura veniturilor şi cheltuielilor din cadrul economiei publice. Prin bugetul public se stabileşte un raport între veniturile publice, care sunt în principal impozite, taxe şi contribuţii, şi nevoile sociale, urmărindu-se evitarea inechităţii în repartiţia sarcinilor fiscale asupra membrilor societăţii. Menţionăm că economia publică reprezintă un sector important al economiei naţionale (care cuprinde numai sectorul public), adică serviciile publice necesare populaţiei pe care autorităţile publice (guvernanţii) trebuie sa le pună la dispoziţie, fiind atribuţiuni de stat prevăzute prin Constituţie (sănătate, învăţământ ordine publică, asistenţă socială etc.); b) bugetul public este un act de autorizare prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să perceapă venituri şi să le cheltuiască, în acord cu prevederile legale. Legea bugetului public este influenţată de concepţiile politice, economice şi sociale specifice fiecărei perioade, ca şi de interesele grupurilor care exercită puterea politică; c) bugetul este un act anual, anul bugetar ca perioadă de exerciţiu financiar fiind intervalul de timp pentru care se asigură programarea veniturilor şi execuţia cheltuielilor bugetare. Între prevederile înscrise în legea bugetului şi execuţia veniturilor şi cheltuielilor publice intervin neconcordanţe care impun anumite corective şi aprobarea de către puterea legislativă a unor rectificări ale bugetului în cadrul aceluiaşi exerciţiu bugetar. Abordarea economică a conceptului de buget subliniază corelaţiile macroeconomice şi, în special, legătura cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut. În teoria economică modernă, bugetul este considerat ca o variabilă esenţială în determinarea produsului intern brut şi a nivelului folosirii resurselor.

Din punct de vedere economic, bugetul are următoarele trăsături:

- 31 -

a) bugetul public este un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor

băneşti publice şi gestionarea lor. În cea mai mare parte, aceste fluxuri sunt de forma prelevărilor şi transferurilor prin care statul şi colectivităţile locale îşi constituie resurse băneşti necesare desfăşurării activităţii specifice, prin cheltuieli [10;15]; b) bugetul public este un instrument de politică a statului în domeniul fiscalităţii. Prin bugetul public se stabilesc, pe baza unor opţiuni de ordin economic, politic, social, financiar, veniturile necesare anului bugetar, pentru realizarea funcţiilor statului. Nivelul acestor venituri în produsul intern brut pe categorii de venituri (directe, indirecte) reflectă efortul financiar public, adică pe seama cui este repartizată sarcina fiscală în economie. Fiscalitatea reprezintă un sistem de percepere a impozitelor şi taxelor de la contribuabili. Sistemul fiscal, ca parte a sistemului financiar cuprinde legi, practici şi instituţii care au drept scop stabilirea şi perceperea impozitelor. Derularea fluxurilor financiare în cadrul sistemului financiar se realizează printr-un complex de planuri financiare care alcătuiesc bugetul public astfel (Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice):

1. bugetul de stat;

2. bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul asigurărilor de şomaj;

3. bugetele locale;

4. bugetele fondurilor speciale (Fondul special pentru modernizarea drumurilor, Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul pentru dezvoltarea agriculturii etc.) administrate de Ministerul Finanţelor Publice împreună cu ministerele de

resort;

5) bugetul Trezoreriei statului;

6) bugetul asigurărilor de sănătate;

7) bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de

stat şi a căror rambursare, dobânzile şi alte costuri se asigură din fonduri publice;

8) bugetul fondurilor externe nerambursabile;

9) bugetul instituţiilor publice autonome; 10) bugetele instituţiilor publice finanţate parţial sau total din bugetul de stat etc. Bugetul de stat este principalul instrument financiar al statului, prin intermediul căruia se constituie şi se utilizează cele mai importante resurse financiare publice ale ţării. El este întocmit de Guvern şi aprobat de Parlament. Ministerul Finanţelor Publice răspunde de execuţia sa. El este singurul buget care se poate întocmi, aproba şi executa cu deficit bugetar. Bugetul asigurărilor sociale de stat este al doilea plan financiar, ca importanţă, după bugetul de stat. El este destinat constituirii resurselor financiare necesare finanţării pensiilor, ajutoarelor pentru deces, bilete de tratament balnear, fondul pentru accidente de muncă şi boli profesionale, fondul pentru indemnizaţia de şomaj, etc. Resursele publice care se constituie prin intermediul bugetului asigurărilor sociale de stat (BAS) sunt formate mai ales din contribuţii obligatorii, pe care le datorează instituţiile publice, agenţii economici şi alte persoane juridice şi fizice care folosesc muncă salariată, precum şi salariaţii înşişi. Bugetul este elaborat şi administrat de Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale în colaborare cu Ministerul Finanţelor Publice. Bugetele locale reprezintă principalele instrumente financiare prin intermediul cărora autorităţile locale îşi procură fondurile necesare în vederea finanţării acţiunilor şi obiectivelor de interes local şi judeţean. Fondurile proprii se constituie din impozite şi taxe locale. La ele se adaugă surse transferate de la bugetul de stat pentru completarea fondurilor proprii şi pentru finanţarea unor activităţi de importanţă naţională (învăţământ, protecţia persoanelor cu handicap, protecţia copiilor cu nevoi speciale etc.). De asemenea, colectivităţile locale pot contracta credite bancare sau pot face emisiuni de obligaţiuni municipale pe piaţa financiară, cu aprobarea Ministerului Finanţelor.

- 32 -

Totodată, ele pot beneficia de finanţări externe pentru susţinerea diferitelor proiecte de dezvoltare. Bugetele fondurilor speciale se întocmesc şi se aprobă în fiecare an, ca anexe la bugetul de stat sau la bugetul asigurărilor sociale de stat, iar veniturile constituite prin acestea nu pot fi folosite decât pentru destinaţia aprobată. Bugetul Trezoreriei statului este consecinţa activităţii acestei instituţii în procesul execuţiei componentelor bugetului general consolidat. Veniturile sunt constituite în principal din dobânzile încasate ca urmare a plasării disponibilităţilor bugetului de stat pe piaţa financiară. Cheltuielile sunt formate, mai ales din dobânzile plătite pentru disponibilităţile instituţiilor publice şi ale altor subiecţi economici şi persoane fizice (ca surse extrabugetare), pentru certificatele de depozit, precum şi din taxe poştale, comisioane plătite etc. Acest buget se întocmeşte anual şi se aprobă de către Guvern, odată cu proiectul bugetului de stat. Bugetele instituţiilor publice autonome cuprind resursele şi cheltuielile acelor

instituţii publice centrale care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public. În literatura de specialitate şi în Legea finanţelor publice (Legea nr. 10/1991, Legea nr. 72/1996, Legea nr. 500/2002 completată prin Legea nr. 314/2003 şi Legea nr. 189/1998 modificată şi completată prin Legea nr. 108/2004 privind finanţele publice locale) se specifică faptul că, la nivel naţional, nu există un buget public naţional de sine stătător, care să se întocmească, să se aprobe şi să se execute anual. Bugetul public la nivel naţional se constituie printr-un sistem unitar de bugete, menţionate anterior, care funcţionează separate. Ca instrument de analiză a politicii bugetare, se utilizează noţiunea de buget general consolidat, care, de asemenea, nu este un buget de sine stătător şi care este definit prin Legea finanţelor ca fiind ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg:

a) se elimină transferurile dintre bugete, pentru a se evita dubla înregistrare a

cheltuielilor sau a veniturilor (operaţiune denumită consolidare);

b) se adaugă suma finanţărilor din împrumuturi interne şi externe, precum şi

veniturile obţinute din privatizarea entităţilor din sectorul de stat (inclusiv bănci), ca şi cele

realizate din recuperarea activelor bancare de către Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului etc.;

c) totodată, în vederea determinării indicatorilor de calcul al deficitului bugetar

consolidat, este necesară determinarea valorii creditului net al sistemului bancar către bugetul general consolidat (altfel spus, diferenţa dintre cheltuielile bugetare cu dobânzile la datoria publică şi depozitele bugetare în bănci). În economiile moderne; bugetul nu mai constituie doar un document în care se înscriu veniturile şi cheltuielile probabile ale statului pe o perioadă de un an, ci este un plan financiar la nivel macroeconomic. El este un instrument de previziune atât pe termen scurt, ca urmare a dimensionării veniturilor şi cheltuielilor publice pe un an de zile, cât şi pe termen mediu, prin elaborarea bugetelor program, mai ales pentru cheltuielile publice pentru investiţii. În felul acesta, sfera de cuprindere a noţiunii de buget a fost extinsă, în ţările occidentale dezvoltate [13;65]. Astfel, în afară de bugetul de stat în forma sa clasică, se propune întocmirea unui instrument mai cuprinzător denumit "buget al economiei naţionale" (în Franţa) sau "buget economic" (în Marea Britanie şi SUA). Acest buget extins reprezintă un document estimativ care reflectă toate resursele societăţii şi destinaţia lor, cuprinzând informaţii previzionale în legătură cu producţia, repartiţia, consumul PIB, precum şi cu privire la formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat.

- 33 -

Bugetul economiei naţionale este conceput ca un ansamblu de conturi ale naţiunii, care reflectă previziunile asupra tuturor agenţilor economici din ţara respectivă pentru anul în curs şi pentru anul următor. Previziunile sale nu devin obligatorii pentru entităţile publice sau private, ci doar evidenţiază modificările care vor surveni în economie. Acest buget este publicat odată cu bugetul de stat. Cu ajutorul lui, guvernul poate identifica efectele directe şi indirecte produse în economie prin aplicarea unor măsuri care vizează creşterea economică. Bugetul naţional public asigură sinteza şi coerenţa politicilor financiare (fiscale şi bugetare) vizând producţia de bunuri şi servicii publice, redistribuirea veniturilor şi stabilizarea activităţii economice. Prin variaţiile soldurilor şi fluxurilor bugetare, prin diminuarea sau majorarea prelevărilor obligatorii şi a transferurilor financiare publice, politica bugetară constituie unul dintre principalele leviere de care dispun autorităţile publice pentru a-şi atinge obiectivele, utilizând cei patru indicatori ai "careului magic al OCDE": rata inflaţiei; rata şomajului; rata de creştere a PIB-ului şi soldul balanţei curente. Conform clasificării economistului american Richard Musgrave, politica bugetară 4 comportă trei dimensiuni (pe care le consideră funcţii ale statului): afectarea resurselor, stabilizarea conjuncturală (pe termen scurt) a economiei şi repartiţia resurselor. Deoarece politica bugetară are adesea un caracter destabilizator din partea autorităţilor (care sunt preocupate mai ales de sprijinul politic decât de interesul general), ea este supusă unor constrângeri economice şi politice. Principalul instrument al politicii fiscal-bugetare îl reprezintă bugetul general consolidat al statului, prin care sunt corelate nu numai veniturile şi cheltuielile publice, ci şi legăturile acestora cu diverse fenomene din economie: soldul deficitar al contului curent al balanţei de plăţi, decalajul dintre investiţii şi economisire, nivelul deficitului bugetar etc. În felul acesta, bugetul general consolidat reflectă în mod clar, la nivelul unui an, dimensiunea efortului financiar public şi, după caz, starea de echilibru sau dezechilibru.

2.3. Conţinutul bugetului de stat

2.3.1. Structura şi clasificarea resurselor financiare publice

Resursele financiare publice sau veniturile publice reprezintă totalitatea mijloacelor băneşti, instituite prin lege, care contribuie la constituirea fondurilor băneşti la dispoziţia autorităţilor publice, necesare pentru realizarea obiectivelor economice şi sociale într-un interval de timp determinat. Pornind de la definiţia dată de unii autori putem defini veniturile ca reprezentând suma bunurilor cu valoare economică care se poate constitui, într-un interval de timp determinat, la dispoziţia unei entităţi (stat, colectivitate locală, agent economic) şi care poate fi consumată, fără a afecta în vreun fel sursa de constituire a acestor bunuri. [11;65] Veniturile publice au o dublă reprezentare:

a) din punct de vedere financiar, ele reprezintă mijloace băneşti prin intermediul cărora, o parte din PIB este concentrată la dispoziţia autorităţilor publice; b) din punct de vedere juridic, veniturile bugetare reprezintă instrumente de intervenţie a statului în activitatea economico-socială, concretizându-se sub formă de obligaţii băneşti stabilite în mod unilateral, de către stat, prin acte normative, în sarcina tuturor persoanelor juridice şi fizice care realizează venituri impozabile sau care deţin bunuri în proprietate ori apelează la servicii taxabile. De aceea, veniturile bugetare se mai numesc creanţe de încasat de către stat, fiind un rezultat al politicii de alocare a

4 Politica bugetară în sens restrâns vizează doar politica de cheltuieli publice a Guvernului, iar în sens larg, vizează ambele laturi bugetare (venituri şi cheltuieli), altfel spus este o politică fiscal-bugetară.

- 34 -

resurselor bugetare prin care se realizează prima fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor - constituirea fondurilor publice. Cererea de venituri publice cunoaşte o tendinţă generală de creştere determinată de creşterea în ritm rapid a nevoilor sociale, a rolului şi funcţiilor statului şi implicit a cheltuilelilor publice. Totuşi, între resursele publice şi cheltuielile publice nu există un raport de cauzalitate. Totalitatea resurselor băneşti care alimentează bugetul public formează un sistem unitar de venituri, indiferent de provenienţa acestora şi de veriga bugetară unde se constituie ca resursă. Acest fapt decurge din finalitatea lor comună şi din relaţiile structurale care se stabilesc între ele în procesul bugetar. În scopul cunoaşterii exacte a fondurilor băneşti, în raport de care se stabileşte volumul cheltuielilor care urmează a se efectua pentru îndeplinirea acţiunilor şi obiectivelor statului, este necesară determinarea volumului veniturilor bugetare pentru fiecare an bugetar. Această determinare se face pe ansamblul economiei, pe ramuri şi domenii economice şi sociale, pe categorii de contribuabili şi pe forme de venituri, în funcţie de provenienţa acestora, prin legea bugetară. Orice venit bugetar are o denumire generică, stabilită în raport cu natura sa economico-financiară şi juridică şi prin care se face deosebirea între diferitele categorii de venituri bugetare. Resursele financiare publice se grupează în patru categorii, astfel:

1. Prelevări cu caracter obligatoriu, denumite şi venituri fiscale: impozite, taxe, contribuţii. Acestea deţin o pondere importantă în totalul resurselor, dar volumul lor nu poate fi crescut în funcţie de necesităţi, deoarece implică decizii ale Parlamentului, modificări de legislaţii fiscale, cu implicaţii majore asupra gradului de fiscalitate. Impozitele reprezintă o prelevare bănească cu caracter obligatoriu şi fără contraprestaţie directă, efectuată de către persoane fizice şi juridice (contribuabili), la dispoziţia statului, pentru acoperirea cheltuielilor publice. Contribuţiile obligatorii sunt o formă specială a impozitelor directe pe care le datorează contribuabilii, către diferitele componente ale bugetului public:

- bugetul asigurărilor sociale de stat;

- bugetul asigurărilor sociale de sănătate;

- bugetul asigurărilor pentru şomaj.

Spre deosebire de impozite, contribuţiile presupun o contraprestaţie neechivalentă ca valoare din partea statului, în viitor, în funcţie de producerea unui fenomen sau proces (pensia pentru limită de vârstă şi munca depusă, concediul medical, indemnizaţia de şomaj etc.). Taxele reprezintă plăţi obligatorii numai pentru acele persoane care solicită un serviciu public din partea unei instituţii a statului. Ele se achită anticipat. 2. Resurse de trezorerie sunt împrumuturi pe termen scurt, până la un an, cu caracter rambursabil, la care se apelează în situaţii de goluri temporare de casă în execuţia bugetului de stat. Aceste împrumuturi se realizează prin emisiunea de bonuri de tezaur efectuată de Trezorerie ca instituţie a statului, cu rol de bancă în cadrul Ministerului Finanţelor. Resursele de trezorerie au, deci, un caracter temporar şi rambursabil, comportând un cost determinat de dobânda aferentă titlurilor de stat pe termen scurt, precum şi de cheltuielile ocazionate de punerea şi retragerea din circulaţie a înscrisurilor respective. 3. Resurse financiare din împrumuturi de stat reprezintă o sursă de

completare a resurselor publice la care în ultimii ani se apelează frecvent deoarece veniturile ordinare nu acoperă cheltuielile. Împrumuturile de stat se contractează prin emisiuni de obligaţiuni, bonuri de tezaur, certificate de depozit care sunt lansate pe piaţa financiară (bursa de valori) sau sunt vândute prin bănci sau alte instituţii financiare.

- 35 -

Împrumutul de stat se mai numeşte şi credit public şi poate fi intern sau extern. Ţările dezvoltate apelează în general la credite interne deoarece economiile lor naţionale sunt apte să susţină un împrumut de stat, pe când ţările în curs de dezvoltare, neavând ofertă internă de capital, apelează în mai mare măsură la creditele externe, cu dobânzi mari şi condiţii împovărătoare. 4. Emisiunea bănească constă în emiterea de bani de către Banca Centrală şi este practic un împrumut de la Banca Centrală. Este o cale relative simplă de creştere a resurselor financiare ale statului, însă, fiind fără acoperire (în bunuri şi servicii pe piaţă) are puternice efecte negative, determinând mărirea impozitelor, creşterea preţurilor şi tarifelor şi scăderea puterii de cumpărare a monedei (ca forme concrete de exprimare a inflaţiei). Fiecare componentă a structurii resurselor financiare publice constituie un instrument prin care statul intervine în economie în funcţie de mai mulţi factori, dintre care deficitul bugetar are o mare importanţă. Acoperirea acestui deficit se poate face fie prin mărirea impozitelor, fie prin apelarea la împrumuturi de stat. Mărirea impozitelor afectează contribuabilii mijlocii şi mici. În cazul împrumuturilor contribuabilii vor suporta serviciul datoriei publice într-o perioadă viitoare. Creşterea impozitelor poate duce la reducerea veniturilor impozabile şi deci, în final, la reducerea resurselor statului. În fazele de depresiune economică, când scade volumul investiţiilor, statul apelează la împrumuturi pentru asigurarea finanţării cheltuielilor de investiţii, iar în faza de expansiune economică se constată o creştere a impozitelor cu efecte asupra reducerii consumului. Aceasta este o măsură deflaţionistă prin care statul reglează puterea de cumpărare a monedei. Resursele publice se clasifică după mai multe criterii astfel:

a. după ritmicitatea încasării lor la buget se împart astfel:

venituri ordinare sau curente care se încasează în mod obişnuit, au caracter permanent şi volumul lor poate fi estimat (impozite, taxe, resursele de trezorerie);

venituri extraordinare sau incidentale la care statul apelează în împrejurări deosebite (impozite extraordinare, împrumuturi de stat, ajutoare externe);

b. după provenienţă se împart astfel:

interne, cele localizate în interiorul ţării;

externe, împrumuturi şi ajutoare din alte ţări.

În funcţie de sursa lor de provenienţă:

- venituri fiscale, care se constituie pe baza obligaţiei fiscale stabilite de stat în

sarcina contribuabililor persoane fizice şi persoane juridice producătoare de venit impozabil. Se înscriu aici majoritatea impozitelor şi taxelor datorate statului; - venituri nefiscale care provin din:

• activităţi economice ale statului şi din vânzarea bunurilor statului; • împrumuturi publice; • emisiunea monetară fără acoperire etc.

2.3.2. Necesitatea cheltuielilor publice şi formele pe care le îmbracă acestea

Cheltuielile publice exprimă relaţiile economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor sale. Prin intermediul cheltuielilor publice se realizează cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice, şi anume, distribuirea resurselor financiare publice pe diverse destinaţii. Cheltuielile publice sunt consecinţa exercitării de către stat a atribuţiilor şi funcţiilor sale. Ele sunt generate de nevoia de bani pe care o are statul în vederea îndeplinirii prerogativelor sale în toate domeniile: ordine publică, siguranţă naţională, apărare, educaţie, sănătate, cultură, economie, gospodărie publică etc. Finanţarea acestor domenii,

- 36 -

obiective şi acţiuni se concretizează în bunuri şi servicii publice, de care beneficiază

membrii societăţii, cât şi în punerea la dispoziţia acestora, în anumite situaţii, a fondurilor financiare propriu-zise. Din punctul de vedere al finanţelor publice şi a modului de satisfacere a nevoilor populaţiei, nevoile sau necesităţile pot fi clasificate în trei categorii [1;87] :

a) nevoi individuale sau private;

b) nevoi publice sau generale (colective);

c) nevoi semipublice.

Nevoile individuale sunt acele necesităţi ale oamenilor care sunt satisfăcute prin eforturi financiare private cu maximum de avantaje şi minimum de costuri. Cu alte cuvinte, fiecare membru al societăţii este preocupat să obţină o eficienţă economică maximă pentru satisfacerea nevoilor individuale, deoarece le suportă din bugetul propriu. Nevoile publice sunt născute din vieţuirea în comun a oamenilor, cu alte cuvinte,

sunt cerute de colectivitate. Tocmai de aceea, pentru satisfacerea lor în condiţii optime, este necesară implicarea efortului comun, general. Nevoile publice reclamă existenţa unor instituţii publice capabile să ofere cetăţenilor utilităţile publice necesare (bunuri şi servicii publice) şi pe care nu le pot dobândi prin mijlocirea pieţei. În cazul nevoilor publice (de apărare naţională, securitate şi ordine publică, educaţie, iluminat public, parcuri şi spaţii verzi etc.), autorităţile publice furnizează utilităţi tuturor membrilor societăţii, fără criterii de eligibilitate şi necondiţionat de vreo contribuţie directă din partea acestora. Nevoile semipublice sunt puse la dispoziţia oamenilor în mod colectiv, pe baza unor criterii de eligibilitate a beneficiarilor:

- bursele pentru elevi şi studenţi, în învăţământul de stat se acordă în funcţie de rezultatele la învăţătură sau în funcţie de situaţia materială;

- indemnizaţia de şomaj se acordă în cuantumul şi pe perioada prevăzută de lege,

în funcţie de vechimea în muncă a şomerului etc. Cheltuielile publice se materializează în plăţi efectuate de stat pentru finanţarea obiectivelor sale. Conţinutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură cu destinaţia lor. Astfel, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de produs intern brut (cheltuielile cuvenite cu administraţia generală, plata dobânzilor la împrumuturi etc.),

iar altele se materializează în bunuri de folosinţă îndelungată (echipamente de investiţii, construcţii de drumuri, poduri, clădiri, aparatură etc.), reprezentând o avansare de produs intern brut, adică participarea statului ca agent economic la finanţarea formării brute de capital atât în sfera producţiei materiale, cât şi în sfera nematerială. Cheltuielile publice totale consolidate reprezintă totalul cheltuielilor publice din care s-au scăzut transferurile între bugete, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora. Din categoria transferurilor consolidate menţionăm:

a) transferuri din bugetul de stat către bugetele locale pentru investiţii de importanţă naţională şi care depăşesc posibilităţile de finanţare ale colectivităţilor locale;

b) transferuri din bugetul de stat către bugetele asigurărilor sociale de stat, pentru completarea resurselor acestui buget;

c) transferuri din bugetul de stat către bugetele locale pentru susţinerea unor

activităţi comune (protecţia copilului în sistem maternal al celor fără familie sau cu familie numeroasă, protecţia persoanelor cu handicap etc.). Aceste sume se cheltuiesc prin bugetele locale, respective prin bugetul asigurărilor sociale de stat, şi de aceea, trebuie evidenţiate în aceste bugete şi nu în bugetul de stat. În bugetul de stat ele nu apar la poziţia Cheltuieli ci la poziţia Transferuri.

Din categoria transferurilor neconsolidabile menţionăm:

a) alocaţii pentru copii;

b) construcţii de locuinţe;

- 37 -

c)

dobânzi subvenţionate etc.

Aceste cheltuieli, deşi se efectuează prin bugetele locale, ele apar evidenţiate în bugetul de stat, respectiv bugetul asigurărilor de stat. Trebuie făcută distincţia între cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul public, prin

intermediul instituţiilor publice şi care se acoperă de la bugetul public, cât şi de la bugetul instituţiei, pe seama veniturilor proprii. Cheltuielile bugetare se referă la acele cheltuieli care se acoperă doar din bugetul public, având o arie de cuprindere mai restrânsă decât cheltuielile publice. De aceea cheltuielile bugetare se mai numesc şi credite bugetare, adică sume aprobate în buget, reprezentând limite maxime până la care se pot efectua plăţi. Depăşirea lor este interzisă de legea bugetară, cât şi de legea finanţelor publice, fiind considerată deturnare de fonduri, deoarece încalcă principiile oportunităţii, realităţii, economicităţii şi eficienţei cheltuielilor publice. Deoarece, în economie acţionează o serie de factori cu efect destabilizator, devine evidentă necesitatea intervenţiei statului pentru reglarea proceselor economice (exemplu:

asigură fluxul informaţional, asigură competiţia pe piaţă etc.) În realizarea utilităţilor publice statul acţionează sub mai multe forme:

- fie ca producător sau consumator de bunuri (ca orice agent economic);

- fie ca parte care arbitrează, reglementează sau dirijează funcţionarea pieţei (ca autoritate publică).

Intervenţia statului pe piaţă antrenează finanţele publice mai ales prin procesul de alocare a resurselor, apoi prin cel de redistribuire a resurselor financiare publice astfel:

a. alocarea resurselor, în sectorul corectării imperfecţiunilor pieţei sau al compensării efectelor acestora prin politici bugetare adecvate (specifice);

b. redistribuirea veniturilor, în scopul asigurării echităţii sau justiţiei sociale, prin

impunerea veniturilor în mod diferenţiat şi subvenţionarea unor categorii sociale defavorizate; c. influenţarea comportamentelor economico-sociale şi financiare ale agenţilor economici, ale instituţiilor financiare şi ale persoanelor fizice (acordarea de stimulente financiare pentru dezvoltarea unor activităţi şi respectiv impozitarea excesivă pentru descurajarea altor activităţi). Datorită faptului că cererea de resurse financiare este aproape întotdeauna mai mare decât oferta lor, este necesar ca autorităţile publice să trieze şi să ierarhizeze aceste nevoi şi, totodată, să stabilească priorităţi în funcţie de condiţiile concrete ale fiecărei

etape. Distribuirea resurselor financiare implică stabilirea destinaţiilor pentru cheltuielile publice, şi anume: învăţământ, sănătate, asigurări sociale şi protecţie socială, gospodărie comunală şi locuinţe, apărare naţională şi ordine publică, acţiuni economice, datorie publică etc. Aceste fluxuri de resurse financiare se exprimă concret sub forma cheltuielilor pentru:

- plata salariilor şi altor drepturi de personal;

- procurări de materiale şi servicii;

- subvenţii acordate întreprinderilor;

- transferuri către diverse persoane fizice (pensii, alocaţii, burse, ajutoare etc.);

- investiţii etc.

Politica statului în domeniul cheltuielilor publice stabileşte, pe de o parte, mărimea, destinaţia şi structura optimă a acestora, astfel încât să răspundă obiectivelor ce trebuie atinse într-o anumită perioadă şi, pe de altă parte, precizează căile, metodele şi

instrumentele ce trebuie folosite pentru angajarea unui minim efort financiar.

- 38 -

Dimensionarea cheltuielilor publice constă în stabilirea volumului total al cheltuielilor publice necesare în aşa fel încât acestea să se încadreze în limitele resurselor ce pot fi mobilizate la nivel naţional. Stabilirea destinaţiei cheltuielilor publice trebuie să aibă ca punct de pornire nevoile sociale prioritare care trebuie satisfăcute pe seama resurselor financiare publice. Cheltuirea fondurilor publice trebuie să respecte principiile de eficienţă, eficacitate şi economicitate – cerinţe ale politicii financiare a statului, datorită faptului că resursele financiare sunt limitate, iar destinaţiile acestora sunt concurenţiale. Orice cheltuială trebuie judecată din punct de vedere al necesităţii, utilităţii şi urgenţei sale. O cheltuială nu trebuie să fie absolut necesară, adică indispensabilă pentru viaţa socială pentru ca ea să fie aprobată şi efectuată, ci este suficient ca ea să fie utilă. Însă utilitatea ei trebuie privită prin prisma urgenţei sale, deoarece este posibil ca ea să fie utilă, dar nu în prezent ci în viitor, şi atunci ar fi o eroare să se disponibilizeze fonduri de la alte acţiuni care nu pot fi amânate. Exemplu: modernizarea şi igienizarea spaţiilor de învăţământ sunt obiective care trebuiesc îndeplinite până la începerea noului an şcolar sau universitar; asfaltarea drumurilor publice se face în alte anotimpuri decât iarna, când nu există pericol de îngheţ. Cheltuielile publice trebuie judecate şi din punct de vedere al scopului pentru care ele servesc. Asta înseamnă că efectele lor trebuie să folosească întregii colectivităţi (ţară, judeţ, localitate) şi nu doar unei anumite categorii sociale preferată de cei care gestionează fondurile publice, în funcţie de interese politice sau de grup. Din acest punct de vedere putem spune că orice cheltuială publică trebuie să fie productivă. Productivitatea este directă când cheltuielile se fac în scopul producerii de bunuri materiale, cum ar fi: construcţia de şosele şi căi ferate, regularizarea cursurilor de apă, reîmpădurirea unor versanţi etc. Productivitatea este indirectă când se produc bunuri nemateriale: investiţii pentru cercetare în diverse domenii; pregătirea personalului; marketing public etc.

În alocarea resurselor publice, noul management public face referire la optimul lui Pareto sau Principiul 20/80, care spune că 20% din cauze crează 80% din efecte. Principiul „Pareto” are la bază două instrumente de lucru pentru management:

1. a da prioritate priorităţilor;

2. utilizare optimă a resurselor rare

Dacă ne concentrăm asupra priorităţilor şi reuşim să rezolvăm într-o primă instanţă acele probleme de esenţă ale situaţiei de fapt, atunci şansele de succes se măresc. Dacă, dintre lucrurile importante şi urgente nu le alegem pe cele strict necesare (adică să dăm prioritate priorităţilor) risipim una dintre cele mai preţioase resurse timpul, de fapt, unica resursă care ne-a fost dată în mod egal tuturor. Utilizarea optimă a resurselor rare pentru asigurarea bunăstării maxime are o importanţă foarte mare nu numai pentru finanţele publice, ci pentru toate ştiinţele economice, deoarece ea este o problemă centrală a economiei politice. Cu toate acestea, atenţia este focalizată spre alte domenii cum ar fi disfuncţiile pieţelor, cauzele şi consecinţele acestor disfuncţii. Lacunele pieţei sunt identificate în raport cu un criteriu de alocare optimă, şi anume, criteriul normativ al lui Pareto, care are o importanţă centrală în economia bunăstării. Este posibilă însă şi raportarea la un criteriu pozitiv, al concurenţei perfecte [6;382]. Conform acestui criteriu, o piaţă cu o concurenţă perfectă tinde, sub presiunea cumpărătorilor şi vânzătorilor care îşi maximizează bunăstarea, spre un echilibru care este optim pentru societate. În acest context, concurenţa este privită ca un proces şi nu ca o stare de lucruri. Cu alte cuvinte, ea este privită în dinamică şi nu din perspectivă statică. Ea are în vedere faptul că viaţa economică este caracterizată de capacitatea actorilor

- 39 -

(cumpărători şi vânzători-ofertanţi) de a imagina viitorul şi de a-şi asuma riscuri inovând. Din acest punct de vedere se face distincţie între antreprenor şi producător, două personaje al căror comportament este total diferit:

- producătorul de rutină (caracteristică a concurenţei pure şi perfecte), care se

mulţumeşte să-i imite pe ceilalţi producători, folosind aceleaşi tehnici de producţie;

- producătorul inovator (antreprenorul), care caută să se diferenţieze de ceilalţi

producători, în scopul de a produce mai bine decât ei şi de a acoperi o cotă mai mare de piaţă, utilizând tehnici de producţie mai performante sau propunând produse noi şi mai ieftine.

În concluzie, există concurenţă atunci când există libertatea de a intra pe o piaţă. Dacă această libertate se manifestă, inovatorii vor încerca să rivalizeze cu producătorii existenţi, adică vor încerca să se diferenţieze astfel încât să fie mai buni decât aceştia. Susţinătorii acestei teorii sunt doi deţinători ai Premiului Nobel pentru economie, Friedrich Auguste van Hayek în 1974 şi Gerard Debreu în 1983.

2.4. Principii bugetare

Bugetul public trebuie să reflecte în mod real veniturile posibil de realizat şi cheltuielile perioadei la care se referă.

El este construit ţinând seama de o serie de principii, a căror importanţă diferă de la o ţară la alta, în funcţie de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului în plan economico-social, de tradiţiile social-culturale etc. 1. Anualitatea bugetului se referă, pe de o parte, la perioada de timp pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul şi, pe de altă parte, la perioada de timp în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile. De regulă, bugetul este elaborat şi aprobat pentru o perioadă de un an. Anul bugetar poate să coincidă sau nu cu anul calendaristic. Astfel:

- în România, Franţa, Germania, Austria, Belgia, Olanda etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic;

- 1 aprilie – 31 martie, în Marea Britanie, Canada, Japonia, Israel etc.;

- 1 iulie – 30 iunie, în Suedia, Australia, Egipt etc.;

- 1 octombrie – 30 septembrie, în SUA, Thailanda.

Datorită faptului că execuţia prevederilor din buget, atât la venituri, cât şi la cheltuieli, nu se încheie, întotdeauna, la data expirării anului bugetar, datorită, mai ales, programelor de investiţii, care necesită aprobări pe perioade mai mari de timp această neconcordanţă se soluţionează, în practică, în două variante:

a) sistemul de gestiune, care constă în închiderea automată a bugetului la data

expirării anului bugetar, veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate, urmând să fie înscrise în contul anului bugetar următor (aşa cum se întâmplă şi la noi în ţară);acest sistem nu evidenţiază distinct eforturile şi preocupările unui an bugetar; Sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciţiu la altul.

b) sistemul de exerciţiu, care prevede o perioadă de 3-6 luni după expirarea

anului bugetar până la încheierea contului de exerciţiu bugetar, timp în care este permisă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor. Această perioadă, denumită “de exerciţiu bugetar”, poate fi prelungită până la 15-18 luni. Deşi se elimină dezavantajul primei variante, are neajunsul că, pe această perioadă de prelungire, se derulează, în paralel, operaţiuni implicate de două bugete anuale distincte. Anualitatea a fost primul principiu bugetar aplicat în practică şi el s-a menţinut de-a lungul timpului, deşi conţinutul tradiţional a fost de multe ori reconsiderat fie din raţiuni tehnice legate de asigurarea stării de echilibru sau din cauze economice referitoare, în primul rând, la finanţarea cheltuielilor de investiţii, care necesită alocarea resurselor pe intervale de timp mai mari de un an.

- 40 -

În prezent există tot mai multe puncte de vedere care susţin necesitatea renunţării la principiul anualităţii şi trecerea la adoptarea unor bugete plurianuale. Aceasta, deoarece cheltuielile cu investiţiile ocupă un loc din ce în ce mai important în toate domeniile, iar acestea necesită aprobări şi programe pe perioade mai îndelungate. Bugetul plurianual se aplică parţial în ţări ca SUA şi Franţa. În ceea ce ne priveşte, noi susţinem introducerea unui buget multianual, pe perioada de guvernare de 4 ani, care să fie aprobat de Parlament odată cu Programul de guvernare. El va fi un buget pe obiective, care vor putea fi finanţate prin bugetul pe 4 ani, fără a avea legătură cu anul calendaristic. Numai obiectivele noi sau cele care necesită modificarea parametrilor bugetari de la un an la altul vor trebui aprobate de Parlament, prin lege bugetară anuală. Execuţia bugetului se va face tot anual, iar controlul financiar va trebui să se transforme dintr-un control al proceselor într-un control al rezultatelor, pornind de la principiile managementului performanţei şi utilitatea acţiunilor publice. În felul acesta, autorităţile publice vor conştientiza mai bine responsabilităţile lor în cheltuirea banului public.

2. Universalitatea este principiul potrivit căruia veniturile şi cheltuielile publice

trebuie să fie înscrise în buget în sumele lor totale sau brute, fără omisiuni şi fără compensări reciproce. Scopul urmărit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli şi venituri proprii. Deci, bugetul este elaborat sub formă “brută, fără a permite înscrierea soldului

unor poziţii de venituri sau cheltuieli ca urmare a compensării dintre ele. Principiul universalităţii presupune, de asemenea, că veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte. În fapt, acest principiu permite ca, acolo unde este posibil (şi prevăzut de lege), anumite instituţii publice să poată dispune de fonduri proprii şi să dobândească (măcar parţial) independenţa faţă de autorităţile centrale. Totodată, pentru simplificarea unor evidenţe contabile, acest principiu cunoaşte anumite derogări, locul bugetelor "brute" fiind luat de bugetele "nete" sau "mixte". În timp ce bugetul "brut" cuprinde toate veniturile şi cheltuielile, bugetul "net" cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor şi a cheltuielilor. În bugetul "mixt" veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice figurează astfel: unele cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Printre veniturile şi cheltuielile care se pot înscrie în buget numai cu soldul amintim:

- veniturile de la întreprinderile publice sau subevnţiile către acestea;

- vărsămintele către bugetul de stat sau transferurile de la acesta către bugetele

locale;

- subvenţiile primite în completare de unele instituţii (institute de cercetări, universităţi, şcoli, spitale etc) care realizaează venituri proprii etc.

În prezent, se manifestă o preferinţă pentru bugetul mixt. Acest fapt permite entităţilor publice care realizează venituri proprii, să le poată reţine la dispoziţia lor pentru finanţarea nevoilor proprii, în contextu respectării principiului autonomiei financiare.

3. Unitatea bugetară impune existenţa unui document unic în care se înscriu

veniturile şi cheltuielile publice exprimate în sumele lor totale. Acest fapt permite cunoaşterea surselor de formare a veniturilor şi a direcţiilor de utilizare a fondurilor publice şi, de asemenea, permite compararea veniturilor cu cheltuielile, echilibrul dintre aceste două părţi ale bugetului, excedentul sau deficitul bugetar, luându-se, pe această bază, măsurile adecvate cu privire la oportunitatea unor cheltuieli. În ţara noastră, principiul unităţii este consacrat încă din 1860 şi se sprijină pe două categorii de motivaţii: financiare şi politice. Sub aspect financiar, unitatea bugetară constituie o regulă de ordine şi disciplină,

care oferă, în orice moment, starea reală a situaţiei financiare a ţării.

- 41 -

Sub aspect politic, acest principiu permite Parlamentului să aibă o vedere de

ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor propuse de Guvern, atât pentru a lua decizii în cunoştinţă de cauză, cât şi de a-şi exercita dreptul de control asupra Guvernului. Numai un buget public unitar asigură o cunoaştere de ansamblu şi o situaţie clară a finanţelor publice, respectiv a surselor de venituri, a destinaţiei cheltuililor, dar şi a naturii echilibrate sau deficitare a bugetului. Cu toate avantajele pe care le are, în multe state s-a renunţat la cest principiu bugetar, finanţele moderne permiţând derogări care facilitează operaţiunea de debugetizare. Debugetizarea constă în modificarea modului de finanţare a cheltuielilor în sensul că, pentru acoperirea acestora, sunt folosite şi alte surse pe lângă veniturile curente ale statului. Altfel spus, debugetizarea presupune pe de o parte, trecerea de la finanţarea publică la cea privată, iar pe de altă parte, un proces de dezangajare a statului prin transferul unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe şi conturi speciale de trezorerie, iar uneori şi bugete autonome şi extraordinare. Debugetizarea intervine pentru a facilita efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare, în condiţiile în care veniturile curente ale bugetului sunt insuficiente (ex.: construcţia de locuinţe etc.) şi acoperirea lor din resurse alternative (parteneriat public-privat, credit public, fonduri externe etc.) Prezentăm în continuare câteva derogări de la principiul unităţii bugetare:

a) Bugete anexă, care sunt distincte de bugetul general al statului, votate separat

de Parlament, cuprinzând veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice şi ale unor întreprinderi industriale proprietate de stat şi care nu au în mod obligatoriu personalitate juridică. Bugetele anexă sunt corelate cu bugetul general al statului, prin aceea că soldul lor

figurează în bugetul de stat, la venituri sau la cheltuieli, după cum soldul este pozitiv sau negativ.

b) Bugetele extraordinare se întocmesc în situaţii de excepţie: calamităţi naturale,

criză economică, război etc. Bugetele extraordinare se întocmesc şi pentru evidenţierea cheltuielilor de investiţii civile, finanţate din împrumuturi contractate de stat. În unele cazuri se întocmesc bugete extraordinare pentru a masca existenţa deficitului bugetar sau pentru

a scoate unele venituri şi cheltuieli de sub controlul Parlamentului. Ele contravin principiilor contabilităţii naţionale, motiv pentru care guvernele au renunţat la ele;

c) Bugetele autonome sunt elaborate de instituţii publice din sfera administraţiei

sau de servicii publice care dispun de personalitate juridică din domeniul social, financiar,

cultural şi de educaţie (universităţi, spitale, centre culturale etc.). Acestea dispun de autonomie bugetară, în sensul că-şi dirijează singure cheltuielile,

dar resursele lor proprii, nefiind suficiente pentru acoperirea cheltuielilor, nu dispun şi de autonomie financiară. Pentru echilibrare, aceste entităţi beneficiază de subvenţii sau transferuri de la bugetul de stat.

d) Conturile speciale de trezorerie evidenţiază încasări ce nu reprezintă un venit

propriu-zis pentru bugetul de stat şi plăţi care nu au caracter definitiv. Se pot deschide conturi speciale de trezorerie pentru diverse operaţiuni, cum ar fi:

1)

evidenţierea sumelor de bani depuse drept garanţie de funcţionarii publici care

2)

gestionează bani şi alte valori materiale; reflectarea în contabilitate a avansurilor acordate de stat unor întreprinderi particulare şi care urmează a fi decontate pe măsura livrării bunurilor comandate de stat;

3) achiziţionarea la preţuri avantajoase a unor bunuri necesare statului, în cantităţi ce depăşesc nevoile anuale de consum şi care urmează a fi, apoi decontate din resurse bugetare ale anilor următori etc.

- 42 -

e) Legea rectificativă a bugetului şi modalităţile de repartizare a creditelor bugetare aprobate constituie, de asemenea, excepţii de la principiul unităţii bugetare. În situaţiile în care pe parcursul exerciţiului bugetar nu se încasează veniturile previzionate sau intervin cheltuieli cu caracter excepţional, se procedează la o redimensionare a resurselor şi a cheltuielilor publice printr-o lege rectificativă a bugetului. 4. Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare trebuie să fie înscrise în buget pe surse de provenienţă, iar cheltuielile bugetare pe categorii de cheltuieli, denumite şi credite bugetare. Prin credit bugetar se înţelege suma limită, înscrisă în bugetul public şi aprobată de puterea legiuitoare, până la care se pot efectua plăţi în contul fiecărei cheltuieli publice. Specializarea bugetară impune individualizarea veniturilor publice (impozite, taxe, contribuţii etc.) şi specializarea creditelor publice, adică aprobarea de către Parlament a veniturilor pe surse de formare şi a creditelor bugetare pe categorii de cheltuieli. Veniturile şi cheltuielile trebuie să fie înscrise în buget după o schemă unitară. Gruparea veniturilor şi cheltuielilor într-o anumită ordine şi pe baza unor criterii precis determinate poartă denumirea de clasificaţie bugetară. Clasificaţia bugetară trebuie să fie astfel concepută încât să grupeze veniturile după provenienţă, iar cheltuielile pe destinaţia lor efectivă şi în funcţie de conţinutul economic. În practica bugetară, criteriile luate în considerare sunt de ordin administrativ, economic şi funcţional. Potrivit criteriului administrativ, veniturile şi cheltuielile bugetului public sunt grupate după instituţiile care le încasează sau le efectuează. Criteriile economice au în vedere natura şi felul veniturilor, pe de o parte, precum şi natura şi destinaţia cheltuielilor, pe de altă parte. De asemenea, cu ajutorul acestor criterii se face distincţia între operaţiunile curente şi operaţiunile de capital. Criteriul funcţional porneşte de la concepţia că veniturile şi cheltuielile bugetare sunt instrumente de realizare a politicii economico-financiare şi sociale a guvernului. În acest scop, clasificaţia bugetară funcţională cuprinde părţi, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe şi articole. Această clasificaţie este obligatorie pentru toate organismele şi instituţiile publice (ministere şi alte organe centrale ale administraţiei publice, instituţii publice centrale şi locale). Pe de o parte, clasificaţia bugetară trebuie să fie simplă, concisă şi clară, pentru a putea fi înţeleasă de cei chemaţi să examineze bugetul, iar pe de altă parte, trebuie să facă posibilă analiza economică a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare. 5. Echilibrul bugetar este principiul conform căruia cheltuielile publice ale statului trebuiesc acoperite din venituri ordinare ale fiecărui an bugetar. Anualitatea şi echilibrul bugetului sunt indisolubil legate, având drept rezultat echilibrul anual al bugetului, considerat drept “principiul de aur al gestiunii bugetare.” Echilibrul bugetar se referă atât la întocmirea unor bugete balansate (venituri ordinare = cheltuieli totale), cât şi la păstrarea echilibrului în perioada de execuţie a bugetului. Teza clasică a echilibrului bugetar n-a însemnat altceva decât transpunerea în domeniul finanţelor publice a principiului elementar al finanţelor private, conform căruia un agent economic nu poate cheltui mai mult decât are sau decât încasează. În acest cadru, deficitul bugetar era privit ca un fenomen deosebit de grav, reprezentând un pericol pentru apariţia inflaţiei şi a bancrutei statului. În schimb, excedentul bugetar era considerat un semn al bunei gospodăriri a finanţelor publice. După primul război mondial teza echilibrului bugetar pierde teren, pe fondul noilor realităţi economice, făcându-şi loc teza deficitului sistematic, care a fost formulată de Wiliam Beveridge, sub influenţa ideilor lui Keynes. Potrivit acestei teorii, deficitul bugetar nu provoacă nici un rău în economie, ci are un efect benefic asupra acesteia, întrucât statele fac unele cheltuieli suplimentare de care

- 43 -

beneficiază naţiunile, economiile naţionale, agenţii economici şi cetăţenii [4;113]. Prin suplimentarea cheltuielilor bugetare în economie se injectează o putere de cumpărare suplimentară, care este folosită fie pentru acoperirea cheltuielilor curente de funcţionare, fie pentru investiţii, reprezentând un mijloc de resorbire a şomajului şi de stimulare a economiei. Totuşi, efectele în plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple, şi anume:

1) existenţa deficitului bugetar majorează datoria publică, crescând în viitor serviciul acesteia, respectiv rambursările, dobânzile, comisioanele exigibile în fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne şi externe. Aceasta din urmă înseamnă, în final, scurgerea de bogăţie naţională în străinătate. Acoperirea datoriei publice se face prin următoarele căi:

creşterea cotelor de impozite sau introducerea de impozite noi;

emisiuni monetare;

contractarea de împrumuturi de pe piaţa internă sau externă.

2) deficitul bugetar contribuie, deci, la creşterea ratei dobânzii pe piaţă. Prin aceasta, deficitul se opune investiţiilor private, încetinind astfel ritmul real al creşterii economice; 3) deficitul bugetar duce la inflaţie, determinând scăderea puterii de cumpărare a monedei naţionale. Teza deficitului sistematic a fost abandonată treptat, în perioada actuală propunându-se renunţarea la echilibrarea anuală a bugetelor şi trecerea la echilibrarea ciclică a bugetelor, prin întocmirea de bugete plurianuale. Tehnica bugetelor ciclice are drept scop realizarea echilibrului dintre veniturile şi cheltuielile publice nu la nivelul unui an

bugetar, ci prin intermediul unui buget plurianual, ţinându-se seama de variaţiile veniturilor publice în timpul diferitelor faze ale unui ciclu economic, în care perioadele de prosperitate economică alternează cu perioadele de depresiune, de restrângere a activităţii economice. În baza acestei teorii [18;579], realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibilă prin folosirea unor tehnici speciale, cum ar fi:

1) constituirea unui fond de rezervă bugetară pe seama încasărilor din impozite, în perioadele de prosperitate ale ciclului economic şi folosirea lui pentru finanţarea deficitului bugetar, în perioadele de depresiune economică; 2) constituirea unui fond de egalizare, în anii de depresiune prin intermediul împrumuturilor publice de natura “creditelor de anticipaţie”, care vor fi rambursate în perioadele de avânt economic; 3) amortizarea alternativă a datoriei publice constă în măsuri de majorare a impozitelor şi obţinerea de resurse suplimentare ce pot fi folosite pentru amortizarea accelerată a datoriei publice contractată anterior. Teoria echilibrului bugetar a fost abandonată în mod progresiv în tot mai multe ţări, atât sub impulsul teoreticienilor finanţelor funcţionale care promovau teoria bugetelor ciclice şi cu caracter regulator, cât mai ales sub impactul economiei reale care nu asigură randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Această concepţie este considerată depăşită astăzi, deşi deficitele bugetare ale marilor puteri mondiale (SUA, Japonia, Germania, Marea Britanie, Rusia etc.) au influenţat decisiv latura financiară a actualei crize mondiale. Şi în legislaţia noastră financiară acest principiu este ignorat în ultimii ani. Personal, considerăm că pentru a vorbi de performanţă în administraţia publică trebuie să începem cu respectarea principiului echilibrului bugetar. Şi pentru aceasta, putem lua ca exemplu bugetul Uniunii Europene, care funcţionează pe principiul echilibrului bugetar. 6. Publicitatea bugetului presupune respectarea procedurii dezbaterii publice a proiectului bugetului public naţional în cadrul Parlamentului şi al consiliilor locale, în cazul bugetelor locale, precum şi a ducerea acestora la cunoştinţa cetăţenilor. După adoptarea de către Parlament a legii bugetului public şi promulgarea sa de către Preşedinte, această

- 44 -

lege se publică în Monitorul Oficial, după care devine obligatorie pentru a fi aplicată şi

respectată de toate persoanele fizice şi juridice. Cu acest prilej, se dă publicităţii şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar pe anul anterior, care a fost aprobat, în prealabil, de către Parlament. Pentru bugetele locale există aceleaşi cerinţe, publicarea lor şi a conturilor de încheiere realizându-se în documente sau în publicaţii oficiale ale consiliilor judeţene şi locale. Publicitatea bugetului se impune ca necesitate şi în contextul participării fiecărei ţări la relaţiile economice, financiare şi monetare internaţionale, în cadrul cărora statele partenere solicită informaţii cu privire la următoarele aspecte:

situaţia finanţelor publice;

evoluţia veniturilor şi a cheltuielilor bugetare;

• starea de echilibru sau dezechilibru bugetar;

nivelul fiscalităţii;

evoluţia serviciului datoriei publice.

Pe baza acestor date, cât şi a altora (de natură economică, politică), se stabileşte

gradul de bonitate şi de risc al ţării respective de către organismele financiare internaţionale.

2.4.1. Alte principii bugetare formulate în doctrină şi în legi speciale

1. Principiul neafectării veniturilor bugetare. Neafectarea veniturilor bugetare

este un principiu complementar celui al universalităţii, în virtutea căruia veniturile prelevate la buget trebuie să se depersonalizeze şi să servească la acoperirea cheltuielilor publice privite în ansamblul lor. Aceasta înseamnă că nu este permisă folosirea unui anumit venit bugetar pentru finanţarea unei anumite cheltuieli bugetare. Prin aplicarea acestui principiu se urmăreşte evitarea cheltuirii cu orice preţ a eventualelor fonduri disponibile, atunci când sumele care ar proveni din veniturile cu afectaţie specială ar depăşi necesităţile privind finanţarea acţiunii considerate. De asemenea, se are în vedere faptul că nu trebuie să se condiţioneze efectuarea unei anumite cheltuieli de realizarea efectivă a unui anumit venit bugetar. Cheltuielile publice se stabilesc pe baza nevoilor sociale identificate, în funcţie de utilitatea lor, de oportunitatea şi eficienţa acestora. Existenţa resurselor financiare este o condiţie generală a acoperirii cheltuielilor publice pe ansamblu. Majorările de cheltuieli în cursul anului bugetar se pot efectua cu condiţia ca iniţiatorii să prevadă şi resursele necesare acoperirii acestora. În principiu, nu se poate realiza o concordanţă deplină între mărimea unui venit şi nivelul cheltuielilor ce urmează a fi finanţate pe seama venitului special afectat. În practică se înregistrează frecvente abateri de la acest principiu, fapt determinat de nerespectarea altor principii, cum ar fi universalitatea şi unitatea bugetară. Astfel, pentru finanţarea unor servicii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar diverse venituri şi cuprinderea lor în cadrul unor bugete extraordinare, anexă sau autonome. De asemenea, este cunoscută practica afectării unor venituri ordinare în scopul restituirii anumitor împrumuturi de stat. De menţionat că legea finanţelor publice nu formulează expres acest principiu. 2. Principiul unităţii monetare, consacrat în legea finanţelor publice nr. 500/2002 prevede că toate operaţiunile bugetare, pe teritoriul României, se exprimă în lei, ca monedă naţională. Înscrierea lui în lege a creat multe controverse, mai ales din partea celor care consideră această prevedere inutilă. Odată cu trecerea la moneda euro şi renunţarea la sistemul bănesc al leului se va renunţa la acest principiu.

3. Principiul autonomiei locale. Autonomia locală, consacrată în art. 120 şi 121

din Constituţia României şi în Legea 215/2001 a administraţiei publice locale dă dreptul şi

- 45 -

capacitatea efectivă autorităţilor publice locale de a soluţiona şi gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, în limitele legii. De menţionat că Legea 500/2002 a finanţelor publice nu consacră acest principiu. În ceea ce ne priveşte, susţinem o reală descentralizare, în continuare, a administraţiilor locale şi renunţarea la hegemonia instituţiilor centrale, care sunt costisitoare, departe de realitate şi de problemele cetăţeanului şi care frânează mersul normal al activităţilor publice locale.

2.5. Procesul bugetar

2.5.1. Conţinutul şi caracteristicile procesului bugetar

Procesul bugetar reprezintă un ansamblu de acte şi operaţiuni care se succed pe o anumită perioadă de timp (de-a lungul a doi ani şi jumătate) şi care privesc elaborarea şi aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuţia curentă a bugetului, încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară, precum şi controlul bugetar. Referitor la conţinutul procesului bugetar, după unii autori acesta reprezintă

ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de instituţiile competente ale statului în scopul concretizării politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentală. [16;57] Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare precum şi alocarea lor în scopul furnizării către cetăţeni a bunurilor şi serviciilor publice. Instrumentul în care îşi găsesc reflectarea toate resursele financiare publice şi cheltuielile publice îl constituie bugetul general consolidat. Pentru ca acest sistem complex de bugete să devină operaţional, este necesară, ca o premisă esenţială, elaborarea politicii financiare a guvernului pe o anumită perioadă. Deci, etapele consecutive ale procesului bugetar sunt următoarele:

a) elaborarea proiectului de buget;

b) aprobarea bugetului;

c) execuţia bugetului;

d) încheierea execuţiei bugetului;

e) controlul execuţiei bugetului;

f) aprobarea execuţiei bugetului.

Operaţiunile ce compun procesul bugetar poartă amprenta specificului naţional al cadrului legal şi administrativ în care se derulează, dar prezintă şi o seamă de trăsături comune şi anume:

este un proces de decizie, deoarece autorităţile competente hotărăsc în privinţa ordonării priorităţilor şi în alocarea resurselor publice. Decizia este importantă, întrucât resursele mobilizate sunt limitate şi se situează, în toate cazurile, sub nivelul necesităţilor publice ale perioadei;

este un proces predominant politic, datorită faptului că deciziile privind alocarea resurselor sunt determinate de gândirea doctrinară şi interesele politice ale formaţiunilor aflate la putere;

este un proces complex vizând un foarte mare număr de participanţi, cu probleme multiple şi diverse. Procesul bugetar are un impact public larg, cu implicaţii la nivel macro şi microeconomic, care se manifestă atât în plan economic, cât şi social;

este un proces ciclic, derulându-se pe o perioadă calendaristică bine determinată, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice.

- 46 -

Sub aspectul realizării sale în timp, procesul bugetar durează circa 2 ani şi jumătate, întinzându-se pe 3 ani calendaristici consecutivi. Astfel, în a doua jumătate a fiecărui an bugetar are loc întocmirea proiectului de buget, care se aprobă de către Parlament, în anul următor se realizează execuţia bugetară curentă, iar în anul al treilea se încheie contul de execuţie bugetară, care este supus controlului Curţii de Conturi şi apoi aprobării Parlamentului.

2.5.2. Etapele procesului bugetar

2.5.2.1. Elaborarea proiectului de buget

Proiectul de buget este elaborat de Guvern prin intermediul Ministerului Finanţelor care, împreună cu instituţiile de prognoză, Banca Naţională şi celelalte ministere,

stabileşte, pe baza Programului de guvernare aprobat de Parlament, premisele de la care se porneşte în elaborarea proiectului de buget. Aceste premise se referă la principalii parametri macroeconomici care condiţionează fundamentarea proiectului de buget, şi anume:

evoluţia produsului intern brut (creştere sau recesiune economică);

rata inflaţiei;

gradul de fiscalitate sau presiunea fiscală;

evoluţia creditului intern sau a datoriei publice;

creşterea sau reducerea soldului rezervei valutare;

evoluţia datoriei externe etc.

Aceşti parametri macroeconomici permit determinarea limitei până la care se pot dimensiona cheltuielile bugetare în raport cu posibilităţile de finanţare a unui deficit bugetar, păstrându-se, totodată, echilibrul financiar, monetar şi economic. Totodată, are loc elaborarea unor criterii de performanţă pe baza analizei eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cu care sunt utilizate resursele. Elaborarea proiectelor de buget necesită analize multiple privind evoluţia economiei şi a finanţelor pe o perioadă medie (3-5 ani) pentru ca situaţia principalilor indicatori macroeconomici luaţi în calcul să fie cât mai analitică şi mai realistă. În acest sens, în Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice s-a prevăzut că elaborarea bugetului public trebuie să pornească de la prognoza indicatorilor macroeconomici pentru următorii trei ani. În practică, evaluarea volumului veniturilor şi cheltuielilor bugetare se face după mai multe metode, şi anume [10;52]:

1) metoda automată sau metoda penultimei constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi cheltuielilor bugetare (adică în sumă globală şi invariabilă) pentru anul n (anul pentru care se elaborează proiectul de buget) pe baza veniturilor şi cheltuielilor anului n 2 (pentru că nu se cunosc încă rezultatele execuţiei bugetului anului în curs: n 1).

Cifrele obţinute din evaluare sunt corectate cu eventualele modificări determinate de schimbarea legislaţiei sau de alte măsuri adoptate până la data întocmirii proiectului de

buget. Această metodă este simplă, nu necesită un volum mare de lucrări, dar prezintă dezavantajul că este nereală şi inexactă deoarece nu ţine cont de schimbările din economie. Astfel, numai impozitele pentru consumaţie (TVA şi accize), prin caracterul lor elastic, ţin pasul cu mersul economiei (creştere sau descreştere). Impozitele reale fiind rigide (impozitul pe venit şi salariu al persoanelor fizice, impozitul pe venit şi profit al persoanelor juridice, contribuţiile sociale etc.), vor da acelaşi volum al veniturilor bugetare în urma evaluării, indiferent dacă economia este în creştere sau recesiune. 2) metoda majorării sau diminuării se bazează pe rezultatele exerciţiului bugetar din ultimii ani (de regulă cinci ani). Pe baza acestor date se determină ritmul mediu anual

- 47 -

de creştere (sau descreştere) a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat al anului în curs ( n 1), se obţin date privind bugetul anului următor (n). Şi evaluările făcute prin această metodă sunt aproximative pentru că, pe de o parte, metoda nu ţine seama de factorii noi care pot interveni şi care pot influenţa bugetul de stat, iar pe de altă parte, transpune în viitor influenţele negative ale unor fenomene economico-financiare care s-au manifestat în anii anteriori şi care au servit drept bază de calcul.

3) metoda evaluării directe presupune efectuarea de calcule pentru fiecare sursă de venit şi pentru fiecare categorie de cheltuieli. Pentru aceasta, se porneşte de la execuţia preliminară a bugetului pe anul în curs ( n 1) şi previziunile în domeniul economic şi social în anul pentru care se proiectează bugetul (n), nivelul indicatorilor ajustându-se în funcţie de necesităţile reale sau de modificările legislative ori conjuncturale (starea economică la un moment dat luată ca reper într-un calcul previzional). Această metodă nu cuprinde reguli fixe ci se bazează pe rigoarea, competenţa şi profesionalismul celor implicaţi în efectuarea calculelor de evaluare atât a veniturilor cât şi a cheltuielilor bugetare. În ultimii ani, tot mai multe state au renunţat la metodele clasice de evaluare, înlocuindu-le cu metode moderne de evaluare a cheltuielilor şi fundamentare a deciziilor bugetare. Una dintre metode este "Baza bugetară zero- ZBB", practicată în SUA începând cu anul 1980, iar în ţara noastră, după 2000. Scopul acestei metode este de a preîntâmpina creşterea cheltuielilor publice de la un an la altul. Cheltuielile anilor precedenţi, deşi au o bază legală şi se repetă, ele sunt puse în discuţie, reexaminându-se utilitatea lor. Aceasta înseamnă că se porneşte întotdeauna de la zero pentru toate cheltuielile bugetare. Aplicarea acestei metode presupune mai multe programe alternative, opţiunea pentru un program sau altul fiind influenţată de eficienţa cu care sunt cheltuite resursele publice. În administraţia publică este tot mai necesară gestionarea finanţelor publice printr-un buget al obiectivelor care porneşte de la analiza cheltuielilor publice prin indicatorii de eficacitate. Aceasta înseamnă renunţarea la "bugetul mijloacelor" cu finalitate anuală de la care nu derogă decât cheltuielile de investiţii, ca urmare a programelor pe termen mediu şi lung. Orizontul de evaluare a indicatorilor bugetari devine mai extins, deoarece se iau în considerare perioade mai mari, adică programe pe termen mediu şi lung, care depăşesc limita orizontului anual. Aceste bugete-program sunt bugetate anual, adică au tranşe de execuţie în limite anuale de credit. Acest sistem de lucru permite şi introducerea contractului financiar de performanţă, care se practică în statele cu o economie de

piaţă. Elaborarea proiectului de buget presupune un flux informaţional dublu. În prima fază, Ministerul Finanţelor, după consultarea cu primul ministru, transmite niveluri orientative pentru cheltuielile fiecărui sector public finanţat de buget (ministere, organisme neguvernamentale centrale altele decât ministerele, judeţe). Ordonatorii principali de credite defalcă, la rândul lor, plafoanele orientative de cheltuieli pe fiecare din instituţiile bugetare din subordine, solicitându-le, în limita acestor niveluri orientative, propriile propuneri, detaliate în funcţie de natura economică a cheltuielilor. În faza a doua, instituţiile publice formulează propuneri de credite bugetare pentru anul viitor, pe baza unui buget al obiectivelor, pe seama analizei cheltuielilor publice prin indicatori de eficacitate. În această concepţie nouă, bugetul statului încetează de a mai fi un “buget al mijloacelor” [9;64] cu finalitate anuală de la care nu derogă decât cheltuielile de investiţii. Excepţia de până acum devine regulă începând cu anul 2002. Un loc aparte în proiectul de buget îl au prevederile referitoare la investiţiile publice.

- 48 -

Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice se cuprind în proiectul de buget, în baza programelor de investiţii publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite. Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiţii inclus în programul de investiţii informaţii financiare şi nefinanciare, în felul următor:

a) informaţii financiare:

1) valoarea totală a proiectului; 2) creditele de angajament; 3) creditele bugetare; 4) graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie; 5) analiza cost-beneficiu a proiectului; 6) costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune;

b) informaţii nefinanciare:

7) strategia în domeniul investiţiilor, cu referire la priorităţile investiţionale şi legătura dintre diferite proiecte, cât şi criteriile de analiză care au determinat selecţia în program a obiectivelor respective; 8) descrierea proiectului; 9) stadiul fizic al obiectivelor; Documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiţii noi care se finanţează din fonduri publice se aprobă de către:

a) Guvern, pentru valori mai mari de 130 miliarde lei;

b) ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse între 18 miliarde lei şi 130 miliarde lei;

c) ceilalţi ordonatori de credite (secundari sau terţiari), pentru valori până la 18

miliarde lei, cu avizul prealabil al ordonatorului principal de credite. Documentaţiile tehnico-economice aferente investiţiilor publice ce se realizează din credite externe contractate sau garantate de stat, se aprobă de către Guvern, indiferent de valoarea lor. Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de realizarea obiectivelor de investiţii incluse în programele de investiţii. În programele de investiţii se nominalizează obiectivele de investiţii grupate astfel:

a)