Universitatea Bucureti Facultatea de Sociologie si Asistenta Sociala

Evidence Based Policy in Romania. Bridging the gap between social research and public policy

Fundamentarea politicilor publice in Romania. Intarirea relatiei dintre cercetarea sociala si politicile publice
- rezumat executiv -

Doctorand: Andrei Maria Lavinia Coordonator: Prof. univ. Dr. Lazar Vlasceanu

Bucuresti

Fundamentarea politicilor publice in Romania. O perspectiva noua asupra procesului politicilor publice
2011

Cuprins
Cuvnt nainte Capitolul 1 O noua conceptualizare a fundamentarii politicilor publice

Rezumat executiv
Fundamentarea politicilor publice este o traducere aproximativ a conceptului de Evidence Based Policy (EBP) care desemneaz o abordare practic si teoretic a politicilor prin care interveniile guvernului in societate sunt fundamentate in mod obiectiv prin dovezi care atesta ca acestea au funcionat in trecut. Abordarea sistematica a fundamentrii politicilor publice este tema de reflecie a tezei, ntrebarea principala fiind in ce msura poate Romania implementa o astfel de abordare? Primul capitol contextualizeaz lucrarea in arealul politicilor publice ca tema distincta a tiin elor sociale, avnd caracter multidisciplinar. Apoi fixeaz conceptul de dovada/fundament (evidence) la intersecia dintre cunoatere si decizie. Asumpia teoretica este ca pentru a se defini ca fundament pentru o politica publica, informaia trebuie sa se califice drept cunoatere si sa informeze un proces de decizie. Drept urmare, se face o scurta trecere in revista a conceptului de cunoatere precum si a teoriilor privind luarea deciziilor. Capitolul conchide prin propunerea unui model de analiza a proceselor/sistemelor de politici publice pe baza gradului lor de fundamentare. Astfel, matricea rezultana din intersecia scalei cunoaterii cu scala deciziei va reda in ce msura un sistem recurge la fundamentri obiective a politicilor. Aria de intersecie a acestor scale este definita drept agora politicilor

Fundamentarea politicilor publice in Romania. O perspectiva noua asupra procesului politicilor publice
Continua Meritocra tica
Dominatia expertilor

Cunoastere

Cunoasterea determina politicile

E B P

Politici discretionare

Politici conjuncturale

Decizie

Modelul analitic este apoi testat empiric utiliznd date furnizate de Banca Mondiala privind indexul cunoaterii si indicele privind eficacitatea deciziilor guvernamentale. Datele sunt incluse in modelul de analiza pentru regiunea Europa de Est si pentru ntreaga lume (145 state). De asemenea, analiza include date pentru anii 1995, 2000 si 2009. Rezultatele acestei testri empirice releva consistenta modelului de analiza (situaia observata corespunde stadiului general de dezvoltare a sistemelor politice). Aadar, daca in anul 1995, multe state ale lumii erau supralineare (deasupra continuei meritocratice indicnd surplus de cunoatere), in anul 2000 se observa o migratei la sud de continua iar apoi, intre 2000-2009, evoluie in

Fundamentarea politicilor publice in Romania. O perspectiva noua asupra procesului politicilor publice
lungul continuei, migrand catre o distribuie mai omogena. Pe baza observaiilor fcute in aceasta analiza se propun 4 tipologii de sisteme de politici, funcie de gradul de fundamentare a interveniilor statului: 1. sisteme evidentiale: mecanisme coerente de formulare a cunoaterii si instituii publice capabile sa ia decizii in mod eficient 2. sisteme dominante: instituii publice coerente si cu relativa capacitate de decizie, nsa mecanismele de producere a cunoaterii la nivel social sunt slabe sau obturate, astfel limitndu-si dezvoltarea per ansamblu. Decidenii prefera de multe ori sa ignore sau sa minimizeze relevanta fundamentrii politicilor publice 3. sisteme slabe: sisteme neperformante privind att mecanismele de producere a cunoaterii cat si sistemele guvernamentale de luare a deciziilor. 4. sisteme incerte: sisteme care produc suficienta cunoatere nsa crora le lipsesc instituiile guvernamentale capabile sa absoarb in mod eficient aceasta cunoatere si sa o transpun in politici publice. In cazul Europei de Est, Romania si Bulgaria aparin categoriei sistemelor incerte. Turcia apare ca un sistem dominant, iar Bosnia si Albania par sa fie cele mai slabe sisteme din regiune. In categoria statelor evidentiale intra toate celelalte state din regiune membre ale Uniunii Europene precum si Croaia. Capitolul 2 aprofundeaz tema EBP si parcurge cele mai importa nte teme de discuie relevante in literatura de specialitate, de exemplu: aplicabilitatea in diverse arii de politica, cantitativ versus calitativ, ce constituie fundamente si ce nu? ntietatea cercetrii in fata altor tipuri de fundamente, modele de interaciune intre cercetarea pentru politici si practica de politici, etc. Aceasta trecere in revista este menita sa introduc noiuni detaliate despre fundamentarea politicilor precum si despre eforturile lumii academice de a sistematiza si organiza baza de cunoatere privind interventiile statului, pentru a creste potenialul acesteia de a influenta deciziile de politica. Poate cea mai importanta clarificare a acestei seciuni se refera la metoda de analiza sistematica (systematic review), larg utilizata in EBP. Analiza sistematica este aadar un tip de cercetare secundara care pornete de la o ntrebare de cercetare clar definita si de la un set de criterii de selecie a cazurilor relevante (natura interveniei, metoda de cercetare, eantion, timp,aria de politica, etc. ). In unele cazuri sunt stabilite, la o a doua etapa de selecie, criterii calitative de filtrare a cercetrilor. Majoritatea nsa, utilizeaz metode cantitative de agregare a datelor existente in literatura de specialitate, meta-analiza. Drept rezultate, analizele sistematice se finalizeaz prin ntocmirea unor tabele sinoptice care conin date succinte

Fundamentarea politicilor publice in Romania. O perspectiva noua asupra procesului politicilor publice
cu privire la rezultatele unor studii (att teoretice cat si practice) care rspund la ntrebarea de cercetare. Capitolul concluzioneaz ca, dei EBP nu reprezint o abordare minune a ciclului de politici care sa creasc semnificativ eficienta si eficacitatea interveniilor publice, are cel puin doua merite pentru care trebuie urmata: ncurajeaz furnizorii de cunoatere sa colecteze, sa sistematizeze si sa deschid accesul ctre informaiile relevante pentru politici, schimba ntreaga perspectiva a decidenilor cu privire la procesul politicilor publice. Atunci cnd acetia trebuie sa se concentreze asupra temei producerii fundamentelor pentru politici, vor trebui sa nlesneasc mecanisme de transparenta si responsabilizare, vor asigura funcionalitatea mecanismelor de agregare a datelor inca de la nceputul ciclului de politici, isi vor susine declaraiile de politici cu fundamente solide si vor fi mai coereni in raport cu declaraiile si deciziile anterioare atunci cnd impactul acestora este evident .

Capitolele 3 si 4 ngusteaz analiza procesului de politici publice la nivelul Romniei, nsumnd o serie de studii realizate cu privire la politici precum si analiza empirica a tranzaciilor de cunoatere/tranzaciilor de studii efectuate de instituiile publice din Romania intre 2008 si 2011. In ansamblu, acestea ne permit sa trasam urmtoarele concluzii: Mecanismele de asigurare a transparentei politicilor publice (Cap 3) nu nlesnesc, in mod real, responsabilizarea guvernanilor, deoarece asigura furnizarea de date si nu de fundamente. Transparenta este menita a fi mecanismul post implementare de fundamentare a politicilor publice, pe cnd abordarea EBP ncearc fundamentarea politicilor inaintea procesului de luare a deciziei, prin apelul la cunoastere. Rapoartele cu privire la calitatea informaiei furnizate in baza legii 544/2001 arata ca acestea servesc rareori interesului de informare a ceteanului. Drept urmare, numarul solicitarilor de informatii de interes public a scazut, semnalizand nefunctionalitatea sistemului. In plus, informatia oferita electronic de catre instituiile publice este in mod vdit menita sa descurajeze analiza critica si evaluarea. Sistemul public romanesc nu a tranzactionat, conform rapoartelor, decat o cantitate infima de studii de fundamentare a politicilor publice. Totalul sumelor tranzactionate, notificate in sistemul electronic de achizitii publice SEAP, in perioada septembrie 2008 iulie 2011, este de doar 192 milioane Ron. Aceasta reprezinta un insignifiant 0,00025% din PIB-ul Romaniei totalizat in ani 2008-2010 (calcul aproximativ). Daca luam in considerare si faptul ca 58% din totalul studiilor achizitionate sunt studii tehnice (studii de fezabilitate sau prefezabilitate pentru investitii), expertiza menita sa ajute la

Fundamentarea politicilor publice in Romania. O perspectiva noua asupra procesului politicilor publice
fundamentarea deciziilor nesemnificativa. de politica publica este cu atat mai

Lucrarea de fata a analizat in Capitolul 4, pe baza analizei cantitative a contractelor semnalate de Sistemul Informatic de Achizitii Pubice, incidenta relatiilor comerciale intre diverse tipuri de actori economici implicati in tranzactii de cunoastere (achizitii de studii, evaluari, prognoze, studii tehnice sau sociale, etc). Tipul de relatii ontractuale cel mai intalnit a fost cel stabilit intre autoritati locale (rural si urban) si firme private romanesti, atat cu privire la numarul total de contracte cat si cu privire la quantumul total al acestora. Companiile de stat si regiile autonome apeleaza cel mai frecvent la expertiza institutelor de cercetare (cu care au dezvoltat relatii contractuale durabile) iar institutiile centrale au cea mai mare deschidere (si probabil si cea mai mare capacitate financiara) catre achizitia de studii de cercetare sociala si economica. Companiile internationale si multinationale au primit cele mai multe contracte de elaborare de studii de la autoritatile centrale. Furnizorii clasici de cunoastere pentru si despre politici, universitatile si organizatiile non-profit, au livrat foarte putine contracte catre institutiile publice prin achizitii. Nu reiese totusi din cercetarea de fata daca acestora le lipseste capacitatea institutionala sau, efectiv nu sunt interesate sa obtina astfel de contracte. In Romania, organizatiile non-profit sunt finantate pe scara larga de donori externi sau prin proiecte cu finantare europeana nerambursabila. Analiza contractelor de prestari servicii de cercetare, elaborare studii, analize, etc (cod CPV 793) nu reuseste mult mai mult decat sa documenteze perceptia generala asupra tranzactiilor de cunoastere. Cu toate acestea, quantumul total ingrijorator de mic indica faptul ca sectorul public din Romania cheltuie foarte putin pentru a fundamenta riguros deciziile si politicile publice. Mecanismele ineficiente de asigurare a transparentei ingreuneaza si mai mult situatia. Cu toate acestea, tabloul descris releva cateva oportunitati de dezvoltare: Cantitatea relativ mica de date si studii cu privire la politici in Romania (comparativ cu state precum SUA, Marea Britanie) trebuie privita ca o oportunitate de a asterne bazele unor sisteme de colectare a datelor care vor oferi accesul lesne al decidentilor si al comunitatii academice, deopotriva, si care vor permite nu doar vizualizarea ci si analizarea si raportarea informatiei. Pe de cealalta parte, furnizorii de expertiza sunt la fel de importanti pentru ca pot determina schimbarea de perspectiva catre fundamentarea obiectiva a interventiilor publice. Pentru a avea mai multe masuri de politica evidente trebuie create sisteme formale de producere a cunoasterii. Comunitatile epistemice sau profesionale, comunitatile

Fundamentarea politicilor publice in Romania. O perspectiva noua asupra procesului politicilor publice
stiintifice, trebuie sprijinite pentru a se delimita si pentru a-si defini un rol social. Din punct de vedere procedural, sistemul public de achizitii ar trebui sa ofere rute mai flexibile de achiziie a cunoasterii si expertizei pentru sustinerea procesului de politici in Romania. Pentru viitor, trebuie investigata cu amnunime cauza implicarii limitate a universitatilor si a organizaiilor non-profit in producerea de cunoastere cu privire la politicile publice. De asemenea, trebuie continuata aceasta analiza cu cercetarea in profunzime a continutului acestor studii care au fost produse ca urmare a derularii contracteor mentionate aici. Este important sa stabilim ce tip de fundamentri au generat, si, pe cat posibil, ce efecte au avut asupra impactului politicilor.

In concluzie, nu este foarte probabil ca fundamentarea politicilor publice sa devina o practica standard in sistemul public din Romania in viitorul foarte apropiat. Expertii se formeaza intr-un timp destul de lung, birocratia din sistemul public este vadit inerta si rezistenta la schimbare. Totusi, exista speranta ca baza de cunoastere existenta sa poata fi sistematizata si utilizata in mod eficient si in domenii relevante de politici publice. Exista motive sa speram ca in viitorul apropiat comunitatile epistemice sa se dezvolte, si rezonabil ar fi ca statul sa gaseasca masuri de a le sprijini in acest demers. Avem decidenti cu grad de pregatire inalt care inteleg, cel putin teoretic, cunoasterea stiintifica. In cele din urma, dar la fel de improtant, sistemul politicilor publice din Romania a inregistrat progres atat in termeni de producere de cunoastere cat si in termeni de eficienta a deciziilor guvernamentale. Daca urmam asumptia teoretica initiala conform careia fundamentarea politicilor se regaseste la intersectia celor doua, a cunoasterii si deciziei, nu putem decat sa conchidem ca vom avea un sistem de politici mai evidential in viitorul apropiat.