TEMA :

ELABORAREA ACORDULUI DE LA SCHENGEN si a ACORDULUI DE IMPLEMENTARE SCHENGEN

CONTINUT: A.- CONSTITUIREA ACORDULUI B.- INTEGRAREA REGLEMENTARILOR ACORDULUI IN DREPTUL COMUNITAR PRIN TRATATUL DE LA AMSTERDAM C.- CODUL FRONTIERELOR SCHENGEN

CONSTITUIREA ACORDULUI SCHENGEN

La 14 iunie 1985, Belgia, Germania, Frana, Luxemburg i Regatul rilor de Jos au semnat Acordul de la Schengen cu privire la desfiinarea treptat a controalelor la frontierele comune. Acest acord guvernamental avea scopul de a crea n interiorul UE o Europ fr frontiere interne, dar nu coninea nc detalii. Acestea au fost stipulate de catre statele partenere n Convenia de Aplicare a Acordului Schengen din 19.06.1990 (CAPAS) un tratat de stat care necesita ratificarea. Prin Tratatul de la Amsterdam (intrat n vigoare la 01.05.1999), ntreaga legislaie Schengen (vezi anexa Protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam) trece n cadrul legislativ al UE. CAPAS a fost i rmne deschis tuturor statelor UE (actuale). Statele candidate preiau acquisul odat cu aderarea la UE. Cu statele SEE Islanda i Norvegia se vor ncheia acorduri de asociere privind aplicarea legislaiei Schengen (Jurnalul Oficial CE nr. L 176 pag. 36 din 10.07.1999). Elveia a semnat un acord de asociere cu UE,CE privind implementarea, aplicarea si dezvoltarea acquis-ulu Scengen.

Intrarea n vigoare i teritoriul de aplicare a CAPAS

Pentru CAPAS este valabil un mecanism de intrare n vigoare (neobinuit pentru dreptul internaional) n dou etape. n baza unei convenii speciale din documentul final al CAPAS (Nr. 1 al documentului final Punct de vedere comun ref. la art. 139), CAPAS nu se aplic odat cu intrarea n vigoare formal, ci doar n urma unei decizii separate de intrare n vigoare. Se face astfel o deosebire ntre intrarea n vigoare i decizia de intrare n vigoare. Intrarea n vigoare atrage dup sine anumite obligaii internaionale (ca de ex. obligaia de a ncheia doar convenii privind vizele n conformitate cu prevederile Schengen vezi n acest sens art. 1 alin. 1 pag. 2 din regulamentul de punere n aplicare a Legii strinilor din Germania), aplicarea CAPAS se va amna ns pn cnd Comitetul Executiv stabilete i hotrte c 1

sunt ntrunite condiiile aplicrii CAPAS. Acest mecanism nu a fost valabil doar la prima intrare n vigoare, ci a fost i este valabil n cazul aderrii altor state, ct i pentru adoptarea legislaiei Schengen n momentul aderrii la UE. Pn la intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam (la 01.05.1999 M.O. al Germaniei II pag. 296), aceste decizii erau luate de Comitetul Executiv Schengen, acum fiind responsabil Consiliul pentru Justiie i Afaceri Interne (art. 2 alin. 1 prop. 2 Protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam). Dup ce toate statele partenere iniiale au ratificat Convenia, CAPAS a intrat n vigoare la 01.09.1993, conform art. 139 alin. 2 CAPAS. Comisia Executiv a decis ns - dup mai multe amnri intrarea n vigoare la 26.03.1995 n Belgia, Germania, Frana, Regatul rilor de Jos, Luxemburg, Spania i Portugalia. Decizia de intrare n vigoare a CAPAS a fost luat pentru Italia la 26.10.1997, pentru Austria la 01.12.1997 i pentru Grecia la 08.12.1997. Pentru statele UE/SEE din Uniunea Nordic a Paapoartelor, Danemarca, Finlanda, Islanda, Norvegia i Suedia, decizia de intrare n vigoare a CAPAS a fost luat la 25.03.2001. Zona de aplicare se refer la teritoriul naional european al statelor partenere, precum i la Insulele Canare (Spania), Madeira (Portugalia) i Insulele Azore (Portugalia). Pentru Insulele Faroe (Danemarca), Groenlanda (Danemarca) i Spitzbergen (Norvegia) exist reglementri speciale. n cazul Danemarcei exist particularitatea, conform creia acquis-ul Schengen continu s i pstreze caracterul de drept internaional. Astfel, CAPAS n Danemarca nu are caracter de legislaie Schengen, care s primeze cu efect nemijlocit asupra legislaiei naionale. Pe lng aceasta, modificrile aduse acquis-ului Schengen de ctre UE n baza Titlului IV TCE nu se aplic automat n cazul Danemarcei, ci doar dac Danemarca le aliniaz la nivel naional (vezi protocolul privind poziia Danemarcei ref. la Tratatul de la Amsterdam). Statele UE Marea Britanie i Irlanda nu se supun legislaiei Schengen, dar pot solicita oricnd ca toate prevederile legislaiei Schengen sau doar unele dintre ele s se aplice i n cazul lor (art. 4 protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam). Marea Britanie a solicitat la 20.05.1999, iar Irlanda la 16.06.2000, aplicarea unor prevederi ale acquis-ului Schengen. Solicitrile nu se refer ns la prevederi relevante din domeniul dreptului strinilor, ci la reglementri privind cooperarea poliieneasc, inclusiv accesul la SIS (exceptnd art. 96 CAPAS). Consiliul a soluionat favorabil cele dou solicitri (pentru Marea Britanie: Jurnalul Oficial CE L 131 pag. 43 din 01.06.2000; pentru Irlanda: Jurnalul Oficial CE L 64 pag. 20 din 07.03. 2002). Aplicarea parial a CAPAS se realizeaz pentru ambele state doar printr-o decizie separat a Consiliului, odat cu ntrunirea condiiilor pentru aplicare.

Efectele CAPAS
Odat cu decizia de intrare n vigoare a CAPAS la 26.03.1995, s-a renunat la controlul la frontierele interne. n compensaie, a fost nsprit controlul la frontierele externe. n principiu, trebuie s aib loc un control total, ceea ce nseamn c fiecare persoan care intr sau iese trebuie supus controlului. Controlul la frontierele externe Schengen se realizeaz dup principii unitare, stipulate ntr-un manual comun pentru controlul la frontier (Manualul Schengen). O msur suplimentar a fost introducerea unui sistem de verificare i de informaii pentru ntregul spaiu Schengen (Sistemul de Informaii Schengen [SIS]). O parte esenial a CAPAS o formeaz reglementrile privind condiiile unitare pentru accesul cetenilor strini teri care doresc s intre n spaiul Schengen pentru o edere de pn la trei luni. A fost introdus o viz uniform cu un standard nalt de siguran impotriva falsificrii. Pe lng aceasta, CAPAS acord dreptul la liber circulaie n spaiul Schengen cetenilor strini teri care triesc legal ntr-un stat Schengen, n baza unui titlu de edere. Condiiile de acces pentru cetenii strini teri care doresc s vin ntr-un stat Schengen pentru o edere mai lung sunt stabilite, n continuare, n legislaia naional privind strinii a fiecrui stat membru. CAPAS oblig la un standard unitar de control, nu confer ns organelor poliieneti de frontier din statele membre competene suplimentare de control i intervenie. Astfel, msurile legale continu s se realizeze n baza legislaiei naionale poliieneti i a strinilor.

Raporturile fa de dreptul Uniunii Europene

Pn la intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, Tratatele Schengen nu fceau parte din dreptul UE (valabil i acum pentru Danemarca, Marea Britanie i Irlanda). Art. 134 CAPAS stabilete c prevederile CAPAS sunt apliabile doar dac sunt n concordan cu dreptul comunitar. Dreptul UE primeaz asupra dreptul Schengen. Prin Protocolul (anexat Tratatului de la Amsterdam) privind includerea acquis-ului Schengen n cadrul legislativ al Uniunii Europene, reglementrile Schengen au devenit parte a dreptului UE. Consiliul pentru Justiie i Afaceri Interne stabilete baza legal pentru fiecare prevedere Schengen i hotrre Schengen (art. 2 alin. 1 pag. 3 din Protocolul Schengen), nsemnnd c acestea sunt subordonate primului sau celui de-al treilea pilon. Domeniile atribuite primului pilon pot fi modificate prin norme CE (de regul, Regulamente i Directive vezi art. 249 TCE) n cadrul procedurii legislative conf. TCE. Atta vreme ct nu s-a stabilit definitiv, dreptul Schengen se subordoneaz automat celui de-al treilea pilon (vezi art. 2 alin. 1 pag. 7 Protocolul Schengen). Consiliul, prin decizia din 20.05.1999 a adoptat acquis-ul Schengen i a stabilit bazele legale pentru fiecare prevedere (Jurnalul Oficial CE L 176 pag. 1 din 10.06.1999). Prevederile pentru controlul la intrare de la art. 1-27 CAPAS sunt subordonate, n principal, bazei legale de la art. 62-63 TCE, ceea ce nseamn c au fost trecute n primul pilon al UE. n ceea ce privete SIS, Consiliul nu a stabilit nc un punct de vedere comun. Pentru art. 92-119 CAPAS care reglementeaz SIS nu a fost stabilit baza legal n TCE. n consecin, SIS este subordonat colaborrii interguvernamentale din cel de-al treilea pilon. Dreptul Schengen nu este nici drept comunitar primar, nici drept comunitar secundar i nu este comparabil nici cu tratatele de drept internaional ncheiate de CE. Este un drept adoptat sui generis. 3

Chiar dac sunt subordonate primului pilon, aceste prevederi nu au efectul juridic al Regulamentelor CE sau Directivelor CE, respectiv nu primeaz asupra legislaiei naionale. Reglementrile Schengen i pstreaz caracterul de drept internaional. Normele produc n msura n care nu sunt aplicabile nemijlocit (vezi nr. 5.10) n continuare doar obligaii ale statelor. Raporturile dintre acestea i legislaia naional se stabilesc n funcie de cele existente ntre prevederile naionale i dreptul internaional. Dac o prevedere a dreptului Schengen este modificat printr-un regulament CE (ca n cazul art. 18 CAPAS modificat prin Regulamentul CE 1091/2001 Jurnalul Oficial CE L 150/4 din 06.06.2001), aceasta obine caracterul unui Regulament CE. Prevederea devine drept secundar, cu toate consecinele care deriv din aceasta, printre altele se aplic cu ntietate, ca i normele dreptului comunitar. Chiar dac, prin includerea acquis-ului Schengen, CAPAS a devenit la rndul su drept UE, n principiu se menin raporturile de subordonare (vezi art. 134 CAPAS). Astfel, n special dreptul de liber circulaie a persoanelor (din art. 18, 39, 43, 49 TCE) continu s primeze asupra CAPAS. CAPAS nu reglementeaz intrarea i ederea cetenilor UE. Reglementrile pentru cetenii strini se refer doar la cetenii strini teri, adic la strinii care nu dein cetenia unui stat UE. Ceteni strini teri se consider i cetenii SEE (n mod formal), precum i membrii de familie ai acestora, ct i membrii de familie ai cetenilor UE, n msura n care nu sunt, la rndul lor, ceteni ai unui stat UE. Conf. art. 134 CAPAS, n cazul acestora CAPAS se aplic doar n msura n care nu le este ngrdit dreptul la liber circulaie. i viitoare state membre UE sunt obligate s preia ntregul acquis Schengen (art. 8 Protocolul Schengen la Tratatul de la Amsterdam). Aplicarea CAPAS necesit ns o decizie de intrare n vigoare, emis de Consiliul pentru Justiie i Afaceri Interne (vezi nr. 5.3). Exemplu: La 01.01.2007, Romania a devenit membr a UE, i n Romania este valabil CAAS. Cu toate acestea, CAAS va fi aplicabil doar din momentul n care Consiliul pentru Justiie i Afaceri Interne va lua decizia de intrare n vigoare pentru Romania . n dreptul UE exist n mare parte nescris drept administrativ european general. ntradevr, n TCE i n legislaia secundar se regsesc anumite reglementri din domeniul dreptului administrativ general, ns dreptul administrativ european rezult n cea mai mare parte din jurisprudena Curii Europene de Justiie. Printre acestea se numr importante principii ale dreptului administrativ, cum ar fi principiul legalitii administraiei, primatului legii, proporionalitii, siguranei n drept, respectrii confidenialitii, tratamentului egal i a dreptului de a fi audiat (vezi: Schwarze Das Verwaltungsrecht unter europischem Einfluss /Dreptul administrativ sub influene europene/, 1996, cu texte n limbile german, englez i francez din diferite state ale UE, ISBN 3-7890-4194-7). Dreptul administrativ european ca de altfel orice drept UE primaz asupra legislaiei naionale. Prin includerea acquis-ului Schengen n cadrul UE, ntr-o prim faz nu exist multe modificri din punctul de vedere al practicii n domeniul dreptului strinilor. Este valabil acelai acquis Schengen ca i pn atunci. Se aplic ns principiile generale de drept i administrative ale dreptului administrativ european. Acest lucru este valabil i pentru calcularea termenelor. Exemplu: Dac o viz permite ederea pe o perioad de 20 de zile, conform dreptului administrativ european nu se ia n calcul ziua intrrii (vezi Curtea 4

European de Justiie, Culegerea de sentine 1987, 223 i urmt.; vezi i art. 25 Regulamentul CE 343/2003 - Dublin II). Dac deintorul vizei intr la data de 03.05., se afl legal pe teritoriul Schengen pn la data de 23.05. (ora 24.00).

Consiliul UE pentru Justiie i Afaceri Interne (fost: Comisia Executiv)

n perspectiva aplicrii CAPAS, statele semnatare, n conformitate cu art. 131 CAPAS, au nfiinat o Comisie Executiv. Odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, Consiliul pentru Justiie i Afaceri Interne a preluat atribuiile Comisiei Executive. O atribuie general a Consiliului este monitorizarea aplicrii corecte a Tratatului. Pe lng aceasta, CAPAS transfer Consiliului o serie de competene n ceea ce privete formulrile n detaliu ale reglementrilor CAPAS. Consiliul este singurul organ cu putere de decizie n cadrul cooperrii Schengen. Fiecare stat membru deine un loc n acest consiliu i este reprezentat de un ministru sau secretar de stat. Consiliul deine un aparat administrativ compus din nali funcionari care sprijin activitatea Consiliului. n cadrul acestei administraii exist grupurile de lucru Poliie i Securitate, Viz, Azil i Readmisie, Cooperare n domeniul Justiiei, Narcotice, Relaii Externe, un grup de coordonare pentru SIS i o instan de control a proteciei datelor. n plan practic, Consiliul a luat numeroase decizii referitoare la anumite prevederi ale CAPAS (de exemplu: anularea sau prelungirea valabilitii vizelor Schengen n interiorul rii, condiiile pentru reluarea temporar a controalelor la frontiere interne conf. art. 2 alin. 2 CAPAS, cooperarea reprezentanelor consulare la acordarea vizelor). n plus, au fost adoptate norme de aplicare detaliate: printre altele, Manualul Comun Schengen (Manualul Schengen) pentru controlul la frontier i Instruciunile Consulare Comune (ICC) pentru misiunile diplomatice. Prin Regulamentul CE 789/2001 (Jurnalul Oficial CE L 116 pag. 2 din 26.04.2001) i Regulamentul CE 790/2001 (Jurnalul Oficial CE L 116 pag. 5 din 26.04.2001) au fost stabilite procedurile pentru modificarea Manualului Schengen i a ICC.

Manualul Comun Schengen

Manualul Comun Schengen (Manualul Schengen Jurnalul Oficial CE nr. C 313 pag. 97 din 16.12.2002) are rolul de a asigura un control unitar la frontierele externe Schengen, aa cum prevede art. 6 alin. 1 CAPAS. Manualul prezint detaliat condiiile pentru intrare, conine dispoziii generale cu privire la procedura de control, reglementeaz particularitile controlului n traficul rutier, feroviar, aerian sau maritim, precum i controlul navigaiei pe apele interioare. Se mai reglementeaz emiterea vizelor la frontier i regimul categoriilor speciale de strini (ex. diplomai, ceteni UE, ceteni cu loc de munc n zone de frontier, persoane cu statut de refugiat). n 14 anexe sunt stabilite alte dispoziii i informaii. Printre acestea se numr o prezentare a punctelor de trecere a frontierei autorizate, o list a documentelor de cltorie valabile, o list a statelor ale cror ceteni au obligaia deinerii unei vize, caracteristici tehnice ale vizei, precum i un catalog cu modele de vize i titluri de edere naionale. Manualul Schengen nu reprezint un document cu caracter juridic, ci o dispoziie de serviciu pentru poliiile de frontier. n consecin, reglementrile manualului nu dezvolt efecte nemijlocite spre exterior i nu pot genera drepturi i obligaii pentru ceteni. 5

Instruciunile Consulare Comune (ICC)

Pentru misiunile diplomatice ale statelor Schengen, condiiile i modalitile de emitere a vizelor Schengen sunt stabilite n Instruciunile Consulare Comune (ICC). Prin aceasta se urmrete asigurarea aplicrii unitare a prevederilor referitoare la vize pentru toate misiunile diplomatice ale statelor Schengen. n ICC sunt prezentate categoriile de vize (tipul A, B, C i D) i coninutul acestora. Sunt stabilite n detaliu competenele misiunilor diplomatice n ceea ce privete emiterea vizelor. Sunt explicate condiiile, procedura i modalitile tehnice de emitere a vizei. n plus, exist reglementri privind colaborarea ntre misiunile diplomatice de la faa locului. ICC au anexe care corespund, n mare msur, anexelor Manualului Schengen. i n cazul ICC vorbim tot despre o dispoziie intern de serviciu (publicat n Jurnalul Oficial CE C 313 pag. 1 din 16.12.2002).

Manualul SIRENE
Un alt manual se ocup de atribuiile SIRENE . Manualul SIRENE a fost de asemenea publicat (Jurnalul Oficial CE nr. C 38 pag. 1 din 17.02.2003). Conform art 108 CAPAS, fiecare parte contractant desemneaz organul responsabil pentru partea naional a SIS i pentru funcionarea ireproabil a acestuia. Exemplu: In Germania, acest birou este la Oficiul federal al poliiei judiciare. Biroul - denumit SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry) - este responsabil cu transferul de informaii suplimentare despre persoanele i obiectele semnalate n SIS, ndeplinete toate atribuiile de procurare a informaiilor, control i coordonare n legtur cu verificrile n SIS i constituie partenerul de contact pentru toate celelalte birouri SIRENE i pentru orice alte uniti naionale.

5.10 Valabilitatea CAPAS la nivel naional

Iniial, CAPAS a fost ncheiat ca tratat internaional. n principiu, i pstreaz efectul de tratat internaional, chiar i dup trecerea sa n cadrul juridic al UE. Efectele concrete asupra ordinii de drept naionale se determin conform dreptului constituional naional. n general, ct i n accepiunea Curii Europene de Justiie (sentina din 14.12.1991 - Dosarul C-1/91, culegerea 1991, I-6079, 6102), tratatele internaionale conin numai obligaii pentru state, pe care prile contractante trebuie s le implementeze la nivel naional. n principiu, tratatele internaionale - implicit i CAPAS nu genereaz drepturi i obligaii pentru cetean i nici nu conin abilitri pentru intervenia autoritilor. Aceste tratate angajeaz numai organele legiuitoare care au obligaia elaborrii legilor corespunztoare. Numai n mod excepional este posibil ca o norm dintr-un tratat internaional s aib efect nemijlocit, ceea ce presupune ca norma s fie astfel conceput, nct urmrile juridice derivate din aceasta s fie aplicabile pentru fiecare caz particular. Curtea European de Justiie interpreteaz tratatele n funcie de sensul i scopul, precum i de textul i structura acestora (vezi Curtea European de Justiie, sentina din 11.05.2000 Savas - Dosarul C-37/98). Pentru a fi aplicabil i a avea efect, norma nu trebuie s mai aib nevoie de un act intern ca 6

s devin executabil. Aplicarea la nivel naional este exclus, dac tratatul nu este suficient de explicit, nct s s genereze urmri juridice concrete pentru fiecare caz particular. n conluzie, reglementarea-cheie a CAPAS (art. 5 alin. 1 CAPAS) nu are aplicabilitate nemijlocit. Condiiile de intrare convenite n cazul cetenilor strini teri pentru ederi de pn la trei luni nu sunt nemijlocit aplicabile, fiindc ofer prilor contractante o anumit marj pentru permiterea intrrii. De aceea, ele trebuie detaliate n dreptul naional. n schimb, art. 2, 5 alin. 3, 19, 20 i 21 CAPAS sunt apreciate ca fiind nemijlocit valabile (self executing), deoarece se refer direct la ceteanul strin ter, nu necesit implementare i conin reglementri exhaustive. Drepturile care reglementeaz tranzitul i ederea de scurt durat pentru deintorii titlurilor de edere i vizelor naionale primeaz asupra obligaiilor stabilite n dreptul naional cu privire la paapoarte i permisiunea de reziden. Acelai lucru este valabil i pentru dreptul de tranzit, conform art. 18 CAPAS. Dup reformulare, n Regulamentul CE 1091/2001, reglementarea intr la categoria dreptului secundar CE i primeaz asupra dreptului naional. Excepie face Danemarca vezi nr. 5.3. Deoarece toate Constituiile statelor UE reflect atitudinea favorabil fa de dreptul internaional, autoritile sunt oarecum constrnse s promoveze ct mai mult posibil realizarea de tratate internaionale. Autoritile au obligaia s confere tratatului o valabilitate ct mai extins. De asemenea, tratatul poate fi folosit ca instrument pentru interpretarea unor norme interne cu sensuri multiple. CODUL FRONTIERELOR SCHENGEN

Obiect i principii Acest Regulament prevede absena controalelor la frontier pentru persoanele care trec frontierele interne dintre statele membre ale Uniunii Europene. Stabilete reguli ce stau la baza controlului la frontier pentru persoanele care trec frontierele externe ale statelor membre ale Uniunii Europene. ntruct obiectivul acestui Regulament, respectiv crearea unor reguli aplicabile circulaiei persoanelor peste frontiere nu poate fi atins n totalitate de statele membre individual i poate fi atins mai bine la nivel comunitar, Comunitatea poate adopta msuri, n conformitate cu principiul subsidiariatii, aa cum este acesta explicat n articolul 5 al Tratatului. n conformitate cu principiul proporionalitii, aa cum este el explicat n acel articol, acest Regulament nu se refer la alte chestiuni dect la cele necesare atingerii acestui obiectiv. CONTINUT: - PREVEDERI GENERALE - FRONTIERELE EXTERNE Trecerea frontierelor externe i condiii de intrare
7

Controlul frontierelor externe i refuzarea intrrii Personal i resurse pentru controlul frontierei i cooperare ntre Statele Membre Reguli specifice pentru controalele trecerii frontierei - FRONTIERE INTERNE Eliminarea controalelor la frontierele intern Reintroducerea temporar a controalelor la frontierele interne