Agudo - Zamora - Estado Social y Felicidad

ndice
ACLARACIN Y EXCUSA PREVIAS Captulo 1. Sobre la felicidad 1.1. Por qu hablar de felicidad? 1.2. Felicidad comn y utilitarismo 1.3. Justicia igualitaria Captulo 2. La evolucin del Estado como forma de organizacin poltica 2.1. Introduccin 2.2. La aparicin del Estado. El Estado absoluto 2.3. Crisis del Estado absoluto y apari c i n del Estado liberal 2.4. El Estado liberal como Estado de Derecho 2.5. Transformaciones del Estado liberal y surgimiento del Estado democrtico Captulo 3. El Estado social ' 3.1. El alcance del Estado social 3.2. Factores que facilitaron la aparicin de l Estado social 3.2.1. Factores polticos 3.2.2. Factores econmicos 3.3. Objetivos del Estado social X 3.3.1. Seguridad econmica y social 3.3.2. La reduccin de la desigualdad 3.3.3. La reduccin de la pobreza 3.4. Crisis y salvacin del Estado social lo 4. Principio de igualdad y derechos sociales 4.1. Principio de igualdad 4.1.1. La igualdad formal 11 17 17 20 24
29 30 33 35 39 43 43 47 47 50 50 51 53 53 53 59 59 59
ESTADO SOCIAL Y FELICIDAD 4.1.2. La igualdad material 4.1.3. La bsqueda de la igualdad plena entre hombres y mujeres 4.2. Los derechos sociales 4.2.1. Los derechos constitucionales 4.2.2. Los derechos sociales en la Constitucin de 1978 4.2.3. Los principios rectores de la poltica social y econmica 4.2.4. La proteccin de los derechos constitucionales Captulo 5. La Constitucin econmica: hacia un orden econmico y social justo 5.1. La Constitucin econmica 5.2. Principios constitucionales del orden socio-econmico 5.2.1. Principio de economa de mercado 5.2.2. El derecho de propiedad y su funcin social 5.2.3. Principio de iniciativa pblica 5.2.4. Principio de subordinacin de la riqueza y la propiedad al inters general 5.2.5. Principio de planificacin econmica 5.2.6. Principio de participacin 5.2.7. Principio de equiparacin del nivel de vida de todos los espaoles 5.3. La potestad financiera 5.4. Los Presupuestos Generales del Estado 5.5. Principios constitucionales del Derecho Tributario 5.5.1. Principios constitucionales referentes a los ingresos 5.5.2. Principios constitucionales referentes al gasto pblico. Captulo 6. Derechos sociales y Estatutos de autonoma 6.1. El reconocimiento de derechos en los Estatutos de Autonoma .... 6.2. La reforma de los Estatutos de Autonoma 95 96 97 98 99 100 103 103 105 107 107 113 87 87 89 89 91 93 61 63 69 69 71 78 84
NDICE 6.3. La regulacin de los derechos sociales en las reformas estatutarias. El caso andaluz 6.3.1. Derechos y deberes de carcter universal 6.3.2. Derechos que afectan a individuos y grupos en situaciones de desigualdad 6.3.3. Garantas de los derechos 6.3.4. Objetivos bsicos de carcter social 6.3.5. Polticas econmicas y laborales Captulo 7. Derechos sociales y Unin Europea 7.1. Introduccin 7.2. Los derechos fundamentales en los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas 7.3. De la labor jurisprudencial al Tratado de Maastricht 7.4. La Carta de los Derechos Fundamentales Captulo 8. La apora de los Derechos Sociales 8.1. La exigibilidad de los derechos sociales 8.2. Las polticas pblicas sociales Bibliografa 134 139 143 149 149 152 157
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ACLARACIN Y EXCUSA PREVIAS
En primer lugar hay que resear que este libro se nutre de las investigaciones realizadas por el Grupo de Investigacin Democracia, Pluralismo y Ciudadana (SEJ-372) de la Junta de Andaluca del que el autor es el actual coordinador; algunas de ellas ya fueron anticipadas en la obra Lecciones de Teora General y de Derecho Constitucional, escrita conjuntamente con los profesores Rascn Ortega y Salazar Bentez de la Universidad de Crdoba y publicada tambin en esta editorial. Igualmente, el contenido del captulo sexto referente a Derechos sociales y Estatutos de Autonoma forma parte del Proyecto de Investigacin Estudio y anlisis del modelo de distribucin territorial del poder financiado por el Centro de Estudios Andaluces. La evolucin social, cultural y econmica de los Estados democrticos en los ltimos cincuenta aos ha ido acompaada de cambios legislativos y de acciones polticas que han tenido como horizonte hacer realidad el contenido axiolgico propio del Estado social, que puede definirse como el resultado ms avanzado de las ideas constitucionalistas nacidas de la Ilustracin. En este libro haremos un recorrido por la evolucin histrica del concepto de Estado y de la necesidad del reconocimiento, garanta y exigibilidad de los derechos sociales. Especial nfasis pondremos en la necesidad de asegurar, a travs de clusulas expresas en las Constituciones, y Estatutos de Autonoma en el caso de Espaa, esta exigibilidad,
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pues la llamada crisis del Estado del bienestar ha evidenciado la necesidad de sustraer determinadas cuestiones del contingente juego poltico y de las inevitables coyunturas econmicas e integrarlas en las normas estructuradoras de los sistemas constitucionales. Con esta garanta se pretende asegurar el compromiso de los poderes en el mantenimiento y mejora de estas conquistas sociales, a travs de las necesarias polticas pblicas orientadas al sostenimiento de servicios sociales suficientes para la atencin de personas y grupos y dirigidas al logro de su pleno desarrollo personal y social, as como a la eliminacin de las causas y efectos de las diversas formas de marginacin. Todo ello, teniendo como referente necesario el revolucionario, quiz mejor definido como utpico, fin del constitucionalismo: la bsqueda de la felicidad del ser humano. Por ello, antes de comenzar con el desarrollo concreto de nuestro estudio convenga, en primer lugar, recordar brevemente el horizontefilosfico,la razn de ser del constitucionalismo occidental, la frase que resume con lenguaje metajurdico el por qu de las constituciones occidentales que nacen a fines del siglo xvm y se perfeccionan en la segunda mitad del siglo xx: creer en el ser humano como proyecto. Esta reflexin bien puede resumir todos los propsitos que animan al constitucionalismo. Desde este punto de vista, cualquier otrafinalidadque no recoja al ser humano pluridimensional como objetivo debe ser descartada. El Derecho Constitucional que no toma como ltimo referente al ser humano y que olvida el componente tico-solidario de los principios axiolgicos del sistema no debe tener esta consideracin. El ser humano es historia. Hemos llegado a ser lo que somos gracias a todos nuestros semejantes que nos antecedieron. Este pensamiento, de una obviedad inexcusable, no siempre es tomado en consideracin a la hora del quehacer
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(jurdico diario. Y su importancia es extremadamente necesai|ria porque nuestros actos van, a su vez, conformando las Ipjases de la existencia de aquellos humanos que nos contiIpiuarn. #'* Militar en el optimismo antropolgico no es tarea fcil cuando ni la solidaridad ni la justicia, entendidos ambos cont ceptos en sus acepciones ms omnicomprensivas, estn pre::: sentes como referentes vitales de nuestras actitudes cotidianas. Pero, aunque pueda parecer que se navega contra corriente, es imprescindible que nunca se pierda la perspecf tiva de que detrs de cada concepto, pensamiento, palabra, obra u omisin est la gente. Mujeres y hombres que anhelan la felicidad. Detrs de cada uno de los contenidos del constitucionalismo est el ser humano. El Derecho Constitucional es como una escalera que poco a poco vamos subiendo, ms bien creando, en bsqueda de posibilitar la obtencin de la felicidad para el mayor nmero de personas, a travs de la consolidacin de la igualdad y la consecucin de mayores cotas de libertad. Todo ello, necesariamente barnizado por la idea ms revolucionaria y ms atrevida de todas las que, en opinin de quien escribe, el hombre ha conseguido alumbrar: la de Justicia. Por eso, cualquier decisin, pblica que no tenga como referente al ser humano est viciada de origen. Y ha de ser combatida desde Sa militancia ms activa, por supuesto tambin desde la acadmica, en el entendimiento de que la pasividad siempre ha sido un arma coadyuvante en las dictaduras de cualquier clase: polticas, militares, econmicas o intelectuales. Se nos antoja, pues, que el entendimiento del constitucionalismo precisa encontrarse imbuido por el activismo en la mejora de la calidad de vida de los habitantes de nuestro planeta. Porque, para que la vida tenga sentido, no queda ms remedio que rebelarse y correr a construir trincheras con alma terrenal, radicales barricadas que defiendan la dignidad humana.
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Por eso es necesario enarbolar la bandera que defiende el territorio ms cercano, aqul que nos hace ser cada da ms libres, iguales y justos, aqul que desde hace ms de dos siglos ha sido el objeto de estudio del Derecho Constitucional: el Estado Constitucional, que, organizado bajo el sistema de Divisin de poderes, defiende por encima de todo la dignidad humana a travs del reconocimiento y proteccin de los Derechos, usando como armas de combate el ariete del Derecho y el escudo de la Democracia. Esa es lafilosofaque inspira estas lneas. Una cosmovisin que, aunque se la pueda tachar de ingenua, en absoluto es cnica. El ser humano, en s, no es bueno ni malo. Simplemente las causas nos enredan y el azar, a veces, nos desconcierta. En nuestras manos, como sociedad, est incidir en las causas, siempre en la medida en que lo humano puede, y paliar, hasta donde se alcance, los efectos del azar. Procurar que las reglas del juego sean cada vez ms limpias, entendiendo esta expresin como sinnima de aplicacin igualitaria; crear un tejido social, normativo, institucional, econmico y tico que compense a los desfavorecidos, sin que el horizonte ineludible de la libertad se altere sustancialmente; promover un orden econmico y social, en esta era de la globalizacin, que sea justo; concienciar a toda la sociedad de que el respeto por el medio ambiente es condicin inexcusable de nuestra existencia como especie en este planeta. Estos son los principios que han de informar, en la actualidad, el Estado social y que son presupuestos indispensables de esa bsqueda de la felicidad comn, que es el motivo de este libro. Sin estafilosofaque nos inspira y alienta difcilmente se entenderan los posteriores argumentos o bien se correra el riesgo de una mala interpretacin. Como excusa previa y como pertinente aclaracin resultaban necesarias, pues, estas reflexiones.
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Slo cabe aadir, con cierta dosis de rubor ante el desnudo integral y por si fuera de inters, la receta de la motivacin: confianza en lo razonable, alio de optimismo antropolgico, ausencia de cinismo y esperanza en la conviccin. Podra aadirse, a gusto del consumidor, una pizca de ingenuidad y/o de utopa. Que les aproveche.
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CAPITULO 1 SOBRE LA FELICIDAD

Por qu hablar de felicidad? % La felicidad es un estado de nimo que raramente se jPOfisigue pero, a su vez, es un anhelo imprescindible: el horizonte que siempre est a nuestra vista y que apenas se alcanza. ,-,.. Los condicionantes personales de su consecucin son muchos: emociones, estrs, edad...; pero an ms lo son los que derivan de factores sociales, econmicos, polticos, culJOrales o religiosos. Por ello es lgico que la felicidad haya jftdo tradicionalmente objeto de investigacin por la Filosola Psicologa, la Economa o incluso la Neurologa; en ibio extraa que mucho ms raramente lo haya sido por el jperecho o las Ciencias Polticas. Q Nuestro diccionario define, en primer lugar, a la felicidad * COmo el estado del nimo que se complace en la posesin de Un bien. Tambin viene definida como satisfaccin, gusto, contento. Algunos autores utilitaristas, como Jeremy Bentham, nos la definen en negativo. La felicidad es la ausencia de dolor. Por ello la felicidad conjuga el dolor en cualquiera de 8us formas, o, de modo ms inteligible, hace que cualesquiera que sean los placeres experimentados lo sean en sumo grado, casi superlativo. La diferencia en valor entre la suma de placeres de todas clases y la suma de dolores de todas clases que un hombre haya experimentado hasta un momento determinado puede calificarse como la cantidad neta de su bienestar, o ms
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sucintamente como su bienestar evidente, o simplemente como su bienestar. Segn ambas definiciones, nos dice este autor ingls, pocos hombres encontraramos, comparativamente hablando, que durante un periodo determinado, considerando la vida en su totalidad, no hayan disfrutado en mayor o menor medida de bienestar; pero muchos menos, casi ninguno, que durante un periodo equivalente hayan estado en posesin y disfrute de la felicidad tal y como antes la describamos. Desde otras posiciones ticas, como las deontolgicas, asegurar a propia felicidad es un deber, pues la falta de satisfaccin con el propio estado, con preocupaciones y necesidades no satisfechas, podra fcilmente convertirse en una gran tentacin de infringir los deberes. Adems, nos dice Inmanuel Kant, todos los hombres tienen una poderosa inclinacin a la felicidad porque en ella se renen todas las inclinaciones. Una visin ms en profundidad de la idea de este autor augura una gran satisfaccin por cumplir con la ley, con el propio deber, a la manera de una inclinacin descubierta por la razn que es atendida, si bien, siguiendo el imperativo categrico, no es esta satisfaccin el fin de dicho cumplimiento, sino que la ley es unfinen s mismo. El concepto de la felicidad, o satisfaccin con la vida, ha sido, pues, normalmente objeto de investigacin por la tica, la Economa o la Psicologa. Pero cada vez ms se est convirtiendo en objeto de discurso poltico en los pases ms avanzados econmicamente. Adrin White, experto en Psicologa Social de la Universidad de Leicester, acaba de hacer pblico un estudio sobre el mapa de la felicidad en el mundo. A travs de 80.000 encuestas a personas de 178 pases del mundo, cruzadas con datos proporcionados con organismos internacionales tales como la Unesco o la OMS, ha concluido que los pases en losque las personas se aenten ms felices son aquellos en los que existe un Estado social fuerte. De hecho, los tres pases que
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5zan el ranking de la felicidad son Dinamarca, Suiza y ftala White que cuando preguntas a las personas si lices, es ms probable que aqullos que viven en pases Un buen cuidado de la salud, un Producto Interior Bruto sr capita y con acceso a la educacin secundaria digan I fio son. artodo ello, existe un inters poltico creciente en.usar lores nacionales de felicidad junto a los indicadores de. car As una encuesta realizada por la BBC entre la ;in britnica revel que el 81 por ciento de la pobla, pensaba que el gobierno debera focalizar su accin en >rcionarles felicidad, incluso por delante del aumento de pieza. Felicidad y riqueza. Conceptos tradieionalmente unidos, S, como seala un genial cineasta neoyorquino, la leza no proporciona la felicidad, pero produce un estado 4 nimo tan parecido que para distinguirlos se necesita la Jjplda del mejor de los especialistas. Creo que a nadie se le ticapa la autora de tal sutileza. 4r. Sin duda alguna, al hablar de felicidad debemos tomar en Consideracin los componentes meramente personales. Nos k> dice Voltaire en su Diccionario Filosfico: se pregunta si existe un hombre ms feliz que otro, pero esa perogrullada es muy fcil de contestar. Est claro que el que padece las enfermedades de la piedra y de la gota, y pierde sus bienes, su honor, su mujer y sus hijos y le condenan a la horca, es menos feliz en el mundo que un sultn joven y vigoroso... Lo que se quiso preguntar sin duda es cul es ms feliz de dos hombres que gocen de igual salud y que posean iguales bienes de fortuna. ; A diferencia de Voltaire, en este libro no nos queremos preguntar las razones por las que una persona es ms feliz que otra en condiciones de igualdad, sino que pretendemos poner de manifiesto que una sociedad en la que exista
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igualdad de oportunidades, articulada como un eficaz Estado social, en el que se reconozcan y garanticen los derechos sociales, supone una estructura, si no determinante, al menos fundamental, para facilitar el bienestar humano. Por ello, resulta mucho ms normal hablar de bienestar que de felicidad. Savater nos recuerda que lTeTicdad es una idea tan excesiva que no se la puede incluir impunemente en un programa poltico. Esto conlleva una ventaja: mostrar los lmites intuitivos de la poltica, pero tambin, nos previene este autor, desvela la desventaja y el peligro de los objetivos sombros que sustituirn a su promesa. Bienestar que est relacionado con la existencia de un Estado social, una estructura econmica estable y con el reconocimiento de aquellos derechos que nos hagan realmente ser cada da ms libres e iguales. Ese bienestar que es necesario para que de vez en cuando la vida nos bese en la boca, a colores se despliegue como un atlas, nos pasee por las calles en volandas y nos sintamos en buenas manos; se haga de nuestra medida, tome nuestro paso, saque un conejo de la vieja chistera y uno sea feliz como un nio cuando sale de la escuela. Seguro que el gran maestro del Pobl Sec coincidir conmigo y me sabr perdonar este necesario hurto. 1.2. Felicidad comn y utilitarismo La francesa y posrevolucionaria Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano, de 24 de junio de 1793, en su primer artculo, proclamaba que la meta de la sociedad es la felicidad comn. Este postulado, desde una perspectiva individual, tambin lo encontramos en el artculo 1. de la Declaracin de Derechos de Virginia de 1776, prefacio de la actual Constitucin norteamericana. Recordemos, pues, uno de los textos paradigmticos del constitucionalismo: Que todos los hom20
"tires son, por naturaleza, igualmente libres e independientes, y que tienen ciertos derechos inherentes de los que no puegeti privar o desposeer a su posteridad por ninguna especie (le contrato, cuando se incorporan a la sociedad; a saber, el '*jjce de la vida y de la libertad con los medios de adquirir y joseer la propiedad y perseguir y obtener la felicidad y la rj fceguridad. La idea de la felicidad comn enlaza directamente con la tradicin utilitarista, teora tica que se basa en la maximizacin cuantitativa de consecuencias buenas para una
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"Por tanto, en el utilitarismo, la moralidad de cualquier iccin o ley viene definida por su utilidad para la humanidad, entendiendo utilidad como aquellas consecuencias positivas que deben estar maximizadas. .*;-:' Estas consecuencias usualmente incluyen la felicidad o l satisfaccin de las preferencias. El utilitarismo se puede lsumir, pues, como el mximo bienestar para el mximo tmero de personas. W> El utilitarismo es tanto una teora sobre el bienestar como |bbre lo correcto. Como teora sobre el bienestar, el utilitalllmo defiende que lo bueno ser aquello que nos aporte jtayor utilidad, entendiendo utilidad como placer, preferenfia, satisfaccin, o una lista objetiva de valores. y Como teora sobre lo correcto, el utilitarismo tiene en snta las consecuencias del acto, y afirma que el acto recto ser aquel que nos aporte mayor utilidad Til utilitarismo fue propuesto originalmente durante el lo xvn en Inglaterra por Jeremy Bentham y otros autores, itham afirm que el dolor y el placer eran los nicos valoabsolutos en el mundo: la naturaleza ha situado al hombajo el gobierno de dos dueos soberanos: el placer y el k>r. Desde esta presuncin escribi la regla de la utilidad: si bienestar es aquello que da mayor felicidad al mximo ero de personas. Tiempo despus, al darse cuenta que la
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formulacin reconoca dos mximas distintas y potencialmente conflictivas, pas a hablar simplemente del principio de la mxima felicidad. Previamente, Hutcheson haba definido el principio de utilidad: trata que tu conducta proporcione la mayor utilidad para el mayor nmero de personas. Se atiende, pues, no a la intencin del agente, sino al estado resultante de las cosas. Esta teora tica est, pues, ms encaminada a soluciones sociopolticas que a pautas de moral personal con contenido deontolgico. Igualmente, otros autores fueron precursores del utilitarismo. As, Shaftesbury nos habla del sentimiento de cuidado y beneficencia hacia los dems. Labuena persona es la que tiene un sentimiento de amor,hacia la humanidad. El ser Rumano es dinmico y espontane, part~daTerza universal que es percibida por el propio sujeto, como integrante de la misma, sintindose en armona con el resto de la sociedad, que percibe lo mismo. Esta idea de sujeto pasivo apunta hacia un sentimiento de armona social (teora del sentimiento moral) que es diferente deTorSe de la naturaleza. El ya mencionado Hutcheson es otro autor de la teora del sentimiento moral, pues parte de la idea de benevolencia: el juicio moral se basa en el sentimiento natural que existe en el hombre de amor desinteresado hacia los dems. Con Smith y Hume aparecen las ideas de simpata y empatia. Uno puede simpatizar y sufrir o alegrarse por y con el otro. La simpata es mayor cuanta menor distancia, tanto fsica como social, exista. El juicio moral se basa en la simpata, que a su vez usa la imaginacin para averiguar qu siente el otro. Por ello, lo bueno, que es lo til, es lo que afecta a aquello con lo que nos identificamos. Para Hume, lo moralmente bueno se reduce a lo til o agradable. Cuando las normas morales adoptan la perspectiva de la sociedad se convierten en tiles. En estos autores se trata, pues, de conciliar lo bueno con lo til.
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Mandeville afronta la cuestin desde otro punto de vista. t seala que, persiguiendo nuestro propio inters, estamos iciando a los dems. El motor social sera, pues, el ego), As lo til y lo agradable se convierten en el inters, acta como criterio moral. As, mi inters es mi propia (felicidad) y el de la otra persona su felicidad, y lo es maximizar los intereses personales e individuales. y Para Moore el utilitarismo es posible gracias a la intui|,La razn intuye que lo til es bueno, y que es evidente imizar la felicidad del mayor nmero de personas. Otros ;s, como Mili y Raz, nos sealan que el principio de utise fundamenta porque dentro del bienestar personal Iftilten fines (la virtud, la excelencia, la solidaridad...) y la bna persona considera que su bienestar va asociado al bjfcaestar de los dems. 4 Todo ello se puede resumir en lo que Smart denomina el Iflncipio de fecundidad: lo importante es conseguiMa mxima felicidad comn. Por ello, si recordamos la detini(fcl ce felicidad como el estado del nimo que se complace <|t la posesin de un bien, la felicidad comn es el estado de Ipino de una sociedad que posee un bien. t Pero, a qu bien nos estamos refiriendo? 0 En relacin con el objeto de nuestra investigacin, las Meas de Sidgwick son las que ms nos pueden interesar. Este fgttor entiende que la iMnjHgd^g_loqiif gatkfa i prnpins >s_o preferencias. No entra en conceptos tales como el ;er o el dolor. Para Sidgwick, es til aquello que ms (tisface los deseos o preferencias, o que satisface a ms de {pos. Esta dimensin tiene una clara aplicacin social. Se_ ijpndean las preferencias mayoritarias olas compartidas por IJB'fifyr nmero de individuos. Preferencias que se adquie(BD por ideologa, por conciencia o por inters. *i Cabra pues la siguiente pregunta: basta con la simple regla de la mayora para que la satisfaccin de ese deseo o preferencia sea legtima o correcta?
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Para Samuelson, la utilidad se entiende en trminos de eleccin entre varias alternativas (elecciones de compra). Se puede comprobar dnde hay utilidad atendiendo al comportamiento de la gente a la hora de sus elecciones. Desde este punto de vista se tiene en cuenta preferentemente la mayor consideracin social y aplicabilidad de la alternativa elegida. Obviamente, el razonamiento utilitarista que hemos seguido nos lleva a un afianzamiento de la regla democrtica de la mayora: en una sociedad democrtica es til, y por lo tanto provoca bienestar (felicidad), la alternativa elegida por la mayora. Cualquier alternativa? Existe algn lmite deontolgico a la hora de enjuiciar la alternativa elegida por la mayora? 1.3. Justicia igualitaria Hemos avanzado, pues, hasta llegar al utilitarismo definido en trminos de satisfaccin de las preferencias. Los utilitaristas de la preferencia afirman que lo correcto es hacer aquello que produzca las mejores consecuencias, pero definiendo stas como la satisfaccin de las preferencias. Los crticos argumentan que esta visin se enfrenta a muchos problemas, uno de los cuales es el de la dificultad de comparar la utilidad entre diferentes personas. Muchos de los primeros utilitaristas crean que la felicidad poda ser medida cuantitativamente y ser comparada a travs de clculos, aunque ninguno de ellos consigui llevarlos a la prctica. Se ha argumentado que la felicidad de personas diferentes es inconmensurable, y que este clculo es imposible, pero no slo en la prctica sino tambin como principio. Los defensores del utilitarismo contraargumentan afirmando que ante este problema se encuentra cualquiera que tenga que escoger entre dos estados alternativos que impongan serias cargas a las personas implicadas. Si la felicidad fuera inconmensurable, la muerte de cientos de personas no sera peor que la muerte de una.
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)r ello, se hace preciso acudir a un cierto utilitarismo tico. De este modo, el poltico orienta su condugta o proque las normas se orienten a lograr la mayorjitilidad pe mayor nmero de personas: e denominado utilita"3eTasreglas o de las normas. Para el utilitarismo de las normas, una accin es correcta lo coincide con lo que le ordenara una norma que se icara porque, en caso de aplicarse a casos similares, iguiera proporcionar la mayor felicidad para el mayor de personas. ?Pero hagmonos en serio la siguiente pregunta: existe lmite deontolgico a la hora de enjuiciar la alternativa lajjorja mayora? FMlfilsofoliberal norteamericano Jphn-Raffils contesta lltt pregunta a travs de su clebre Teora de la justicia. En irechaza el utilitarismo, tanto el normativo como el de los i, pues hace que los derechos dependan de las buenas ;uencias de su reconocimiento, y esto es incompatible los principios del constitucionalismo. Por ejemplo, si la ivitud o la tortura son beneficiosas para el conjunto de la S podra ser justificada tericamente por el utilitaportante destacar que la mayora de sus crticas van idas al utilitarismo de los actos, y que es posible para un ttftarist de las normas llegar a conclusiones que sean corniles con las que Rawls alcanza. l-Rawls critica el utilitarismo porque el tipo de clculos ^consideramos en el nivel individual son inaceptables en social: el utilitarismo tiende a ver a la sociedad como hcuerpo, donde resulta posible sacrificar a una parte en de las restantes. Por ello, para que esto no suceda,j5s ;scindiblg_afianzar la idea de independencia y separabiJas personas. Considera tambin que el bienestar ttdual no es lo que puede requerir toda la atencin noriva, pues esto implicara entender a los individuos como
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meros portadores pasivos de deseos. Por ello se plantea la existencia de unos bienes primarios irrenunciables y no sujetos a ningn clculo utilitarista. Igualmente, se le objeta al utilitarismo falta de conciencia, en la medida que la proveniencia de las preferencias puede ser cuestionable, o la expresin de las preferencias puede sufrir distorsiones, o simplemente no toma en consideracin opciones posibles por no tener conocimiento de ellas. Pero quiz la crtica ms profunda que se pueda hacer del utilitarismo es que da cabida a gustos o preferencias ofensivos, esto es, que considera las preferencias externas, o lo que es lo mismo, que puede evaluar la asignacin de derechos y oportunidades a otros individuos como un fenmeno negativo para la satisfaccin de sus preferencias. Otro autor norteamericano, Richard Dworkin introduce en este punto ia idea de los derechos como cortafuegos, como la nica medida que puede garantizar a los individuos la proteccin frente a las preferencias externas de las mayoras. En definitiva secritica al utilitarismo que pueda serjeiegoânte las violaciones.. los derechos que "se amparen en-nomhce. det bteftestar.jgeneral. Frente al utilitarismo, y tambin frente al intuicionismo, Rawls se vincula a una tercera tradicin, que no es propiamente defilosofamoral, sino defilosofapoltica: el contractual ismo. Histricamente la idea del contrato social es usada para explicar el poder del Estado. La idea del contrato explica que debemos obedecer aquellas normas que nos hemos~c~mprdhtido a cumplir. Y debemos obedecerlas justamente por eso, porque nos comprometimos. El contrato para Rawls no es ms que un recurso terico, un contrato hipottico, para afirmar el igual estatus moral de las personas, y, por lo tanto, su igual importancia, y as construir unos principios de justicia a la luz de los cuales juzgar las instituciones fundamentales de la sociedad. Para Rawls, los dos principios de la justicia, que los individuos hipotticamente adoptaran para gobernar la estruc26
, bsica de la sociedad, son el principio de la libertad y el apio de la diferencia, principios que se aplican slo a la ;tura bsica de la sociedad, pero no a las acciones de los llares o del gobierno. principio de la libertad requiere que la estructura ofrezca al ciudadano un esquema de libertades idnai que goza el resto de ciudadanos. El principio de la Jncia permite las desigualdades slo cuando beneficien ipo social menos aventajado. Rawls afirma que los dos jipios estn lxicamente ordenados, teniendo prioridad icipio de la libertad sobre el de la diferencia en caso de icto. teora de Rawls dentro de las teoras liberales de la lea puede ser tildada de igualitaria. Las implicaciones el igualitarismo tiene dentro de la teora de la justicia jn relacin con el modo en cmo afecta la distribucin 4)os beneficios producto de la cooperacin social. En las Htticdades las desigualdades entre sus miembros tienen llt explicaciones u orgenes: la arbitrariedad o la responidacl. desigualdad por arbitrariedad se refiere a las caracte}fts que las personas no pueden controlar de s mismas, [circunstancias suelen vincularse a la posesin de ciertos llies o ciertos talentos personales. Estos estados de cosas g B producto de una lotera natural. Por otro lado, la desM IgBftldad por responsabilidad responde a ciertos estados de 0QHD que pueden ser imputables a decisiones tomadas consGkBtemente por los individuos en quienes repercuten. En este escenario, el igualitarismo, buscando la justicia, de dirigir las instituciones del Estado a procesar los s de la naturaleza, frutos de la arbitrariedad, de una fbma no pasiva, sino intentando aplacar su fuerza, e intenttfldo hacer cargar a los individuos nicamente con las conUWencias de la desigualdad que se sigue de sus propias lllCciones. Y aqu radica, en nuestra opinin, el gran logro
de Rawls; en saber alcanzar puntos de unin entre la tradicin liberal y la igualitaria. Esta, necesidad de conjugar .ias-flociones de libertad e JguaWad enfa'Bsqueda de la justicia social s encuentra en la base axolgical concepto de Estado social. Pasemos, pues, a su estudio detenindonos, previa y sucintamente, en la evolucin del Estado como forma de organizacin poltica.
CAPITULO 2 LA EVOLUCIN DEL ESTADO [O FORMA DE ORGANIZACIN POLTICA itroduccin âventura cognoscitiva que hemos emprendido nos t como necesaria premisa, a dedicarle algunas pginas a licin y caracterizacin del concepto de Estado en sus s momentos histricos, a travs de lo que la doctrina io como un proceso variado, complejo y lento. estudio del Estado puede realizarse desde una ptica tersa. Quien se quiera acercar a este objeto del conoto puede hacer desde una perspectiva filosfica, sociolgica, poltica o desde la combinacin de ellas. esto, son mltiples las teoras que han resaltado aspee Hites del Estado. As, algunas se han centrado en el fin ), identificndolo con el bien comn. Para algunos |,(Kelsen, Jellinek) el Estado es el ordenamiento jurdico, que regulan la vida social, en resumen, el Derecho, definicin ms clsica del Estado, obviamente supeel transcurrir de la Historia, la realiza Bodino: el el recto gobierno de varias familias y de lo que les con poder soberano. , los iusnaturalistas de la Edad Moderna, el individuo i por delante del Estado, pues su existencia es previa a n del Estado. Para autores como Hobbes o Locke ha de salvaguardar los intereses de un conjunto de ios pero sin intervenir en el mbito de libertad de
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IU, en el clebre Capitulo VI de El contrato En la aparicin de lo que hoy entendemos como Estado HUelve la posible contradiccin entre la libertad fCOnfluyeron aportaciones tericas, como las de Maquia y el poder soberano del Estado con una frmula lo, Bodino o Hobbes (recordemos que fue Maquiavelo el fdo ti acervo ideolgico de Occidente: hallar rimero que denomin Estado, Stato, a esa forma de de asociacin que defienda y proteja de toda la icturar la convivencia), junto a diversos factores ideo,:... .jii GOflilUl a la persona y a los bienes de cada asociado, y r gicos, tales como el proceso continuado de secularizaP& IB Virtud de IB cual, al unirse cada uno a todos, no obedezca )n de las ideas polticas, que pretende independizar el KV l&ft<JW a l mismo y quede tan libre como antes. Este es el )der poltico del eclesistico y que sita al hombre en el pobleina fundamental al que da solucin el contrato social. Moentro del Universo al margen de dogmatismos religiosos; Desde la ptica marxista, el Estado es una manifestacin his- fc- el proceso de concentracin y despersonalizacin del Moa del capitalismo. La Historia refleja los antagonismos de ier, que produjo la necesidad de un orden jurdico unidin* Con el advenimiento de la sociedad burguesa, y la divisin {jtario para dar seguridad al trfico y al poder poltico, que 6 Otases, se hizo necesaria la creacin de un Estado que prote pasa del gobernante a una entidad organizada e impersoHIIM nuevas coordenadas del desarrollo socio-econmico. El nal, encargada de garantizar su continuidad, lo que implic Irtunbde la revolucin, y la desaparicin de las clases, supondr, % .el paso definitivo de una concepcin privatista a otra publiaede la perspectiva de Marx, la desaparicin del Estado. Itfiista del poder. Otros autores, como Heller o Weber, han incidido en el f - A estos factores debemos aadir los cambios socio-ecoAldlO social en que desarrolla su actividad el Estado. As, t: nrmeos que se produjeron en la baja Edad Media. El empoHtller sllala que el Estado es una formacin real, hist. brecimiento de la nobleza terrateniente de origen feudal y el fica.M, que hay que comprenderlo y explicarlo causalmente ''$; inicio del ascenso social de la burguesa van unidos a la supemediante la interpretacin de la conexin con la actividad Hracin del modo de produccin feudal: mayor movilidad del bUtdrico-social, mercado, predominio de la economa urbana, la produccin ,-,,. BQ definitiva, para entender en toda su complejidad el i- se convierte en lafinalidadprincipal del trabajo. fenmeno estatal se deben tomar en consideracin tanto los La progresiva burocratizacin de la Administracin y la eepectOS jurdicos como los factores sociales, econmicos e creacin de ejrcitos permanentes coadyuvaron a la alteraOlgcos, y, sin nimo alguno de dar por concluido el cin del sistema de estratificacin medieval y al auge social jebltli aceptamos, atendiendo a su precisin conceptual, la de la burguesa. Pero, a pesar de todas las transformaciones jlflnKildn que del Estado hace Lucas_Verdi El Estado, es indicadas, las relaciones de produccin continuaron siendo lias innl|(1]jjiiniiiiiil jurdicamente organizada con poder fy feudales. En este sentido, se puede subrayar un rasgo comn iê^SlguimtESeêj3b._._ | | en todas las monarquas absolutas de Occidente a partir del $F siglo xvi: se apoyan polticamente en las clases aristocrticas _. I**fmrki6n del Estado. El Estado absoluto i; procedentes de la Edad Media, pero cada vez se encuentran JfcSttado nace en Europa a partir de los siglos xm y xiv % ms limitadas por las nuevas clases burguesas y por el Hiêji en el Renacimiento, adquiriendo aproximadaV modelo burocrtico que el Estado absoluto se ve obligado a rfeem actual en el siglo xix. crear para desarrollar su ideal de monarqua.
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Junto a estos factores cabe aadir otro elemento de naturaleza ideolgica: el surgimiento de una conciencia de patria o nacionalidad comn. El Estado vendra, pues, a ser el unificador del desarrollo europeo en el que confluyen los factores que hemos citado, pues, como nos recuerdan Rascn, Salazar y Agudo, se plantear, ante todo, la necesidad de un aparato fuerte y centralizado que ejerza el poder. As, pues, en su primera fase, el Estado aparece como una estructura poltica del absolutismo, es decir, una ordenacin poltica basada en un poder poltico ilimitado, ejercido por una sola persona legibus solutus, es decir, no sometido a las leyes. Ser el modelo de Estado imperante en Europa entre los siglos xv a xvm. La principal caracterstica del Estado absoluto es la concentracin del poder en una sola persona, a la que se le denomina monarca, emperador o prncipe. El monarca representa a la perfeccin las ideas de unidad y continuidad. Una nica instancia gobernante, representante de Dios en la Tierra, pone orden en los asuntos temporales. La continuidad, que se legitima a travs de la dinasta, permite que no haya vacos de poder y que se suscite el menor nmero de luchas por conquistarlo. Esta concentracin de poder producir, entre otras consecuencias, la erradicacin de las mltiples dispersiones de poder que caracterizaron al feudalismo. El pueblo se concibe como una unidad y los individuos sern contemplados como subditos, no como ciudadanos, es decir, no existen derechos fundamentales frente al poder real. Esa unificacin del pueblo propiciar el camino hacia el Estado moderno. El rey retiene todo el poder, que puede delegar y recuperar en cualquier momento. Deja de convocar las asambleas y Estados generales. La clebre frase el Estado soy yo supondr que el rey es la fuente de todo Derecho y que la justicia se ejerce en su nombre.
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Desde el punto de vista socio-econmico, estas estructupolticas se apoyaron en el mercantilismo. Segn TouI, el mercantilismo posee tres caractersticas: industralo, proteccionismo y nacionalismo. El mximo desarrollo la produccin nacional y la proteccin de las industrias cionales frente a la concurrencia extranjera propiciarn, re otras medidas, que el Estado favorezca el nacimiento de . compaas comerciales. Crisis del Estado absoluto y aparicin del Estado liberal Pero las bases del Estado absoluto empezaron a quese debido a la presin de la burguesa. Presin tanto ideSgica como social. Desde el punto de vista ideolgico rge el pensamiento conocido como despotismo ilusio, cuyo lema es la famosa frase todo para el pueblo pro sin el pueblo. Los subditos consiguen la felicidad graa la existencia del monarca sabio y legislador. Pero esta >sofa, aun suponiendo un avance en relacin al fin perselido, sucumbe ante las ideas humanistas y racionalistas )pias de la Ilustracin. Ms all de razones ideolgicas, y como hemos tenido rtunidad de sealar enfaccionesde Teora General y DereConstitucional, la crisis del Estado absoluto se debe fundantalmente a razones socioeconmicas. Junto al mencionado ibio de mentalidad, el hecho determinante es la inoperancia las estructuras del Antiguo Rgimen en el terreno econmico social. Si en un primer momento la burguesa acept el poder >luto del monarca, en cuanto que garantizaba el orden necerio para el desarrollo de sus actividades econmicas, pronto _ sz a reivindicar una mayor flexibilidad y un mayor peso utico. El nuevo modelo de hombre, racional y calculador, lige, pues, un cambio en las estructuras heredadas. La expansin del comercio ultramarino, la existencia de L clase comerciante y la modernizacin de la organizacin
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industrial propiciarn la consolidacin del capitalismo, con una nueva escala de valores y la aparicin de la sociedad de clases. Se precisa, pues, la garanta de la propiedad y la seguridad, la libertad de empresa y la limitacin del poder poltico. El hombre burgus buscar, urgentemente, la legitimacin poltica del nuevo orden social y econmico. Este ser el caldo de cultivo de las revoluciones que desde Inglaterra se extendieron a las colonias del Norte de Amrica y de all a Francia. Esas revoluciones configuraran un nuevo modelo de Estado, el Estado liberal, el cual se apoy en cuatro elementos bsicos: 1. El contrato social como medio para fundar la sociedad. i2, La separacin de poderes como instrumento para limitar el poder. 3. Los derechos del hombre, en cuanto contenido ideolgico utilizado para defender los intereses individualistas de la burguesa. 4. La soberana popular, en cuanto fuente y legitimacin del poder. Esta idea de la soberana, de la que parta Rousseau, ser matizada desde el momento en que el sufragio se restringe, dando lugar a la idea soberana nacional. Como ha puesto de relieve lvarez Conde, el Estado liberal presenta los siguientes caracteres: a) Es un Estado individualista, es decir, se trata una organizacin al servicio del individuo. No se admite ninguna organizacin intermedia entre el Estado y el individuo. Hay una separacin absoluta entre Estado y sociedad civil. Se establece una relacin jurdico-poltica entre la autoridad y el pueblo. Esa relacin se establece a travs del ordenamiento jurdico que delimita el poder y asegura los derechos y libertades. Se proclama el principio de igualdad formal todos son iguales ante la ley, sta se aplica a todos por igual, aunque no la igualdad material. Existe una estructura social
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jlasista y la ley no atiende a las circunstancias y problemas los distintos sectores. b) Es un Estado abstencionista (laissezfaire, laissezpasir). El Estado no est legitimado para intervenir en la sociedad en la economa. stas han regirse por las leyes del mercado. c) Es un Estado nacional, es decir, el Estado personiica a la Nacin. Esta no es el conjunto de los ciudadanos, uno una entidad abstracta, por lo que cuando se habla de [intereses de la Nacin se habla, en definitiva, de los intenses burgueses. d) Es un Estado constitucional, ya que se busca la limin del poder poltico. En el caso europeo, se defendi, en Jese momento histrico, que bastaba con el reconocimiento |de una serie de derechos naturales anteriores al propio |Estado y con la divisin de poderes. En cambio, en Nortealrica pronto se acu la idea de Constitucin como norma dica suprema y principal lmite del poder. I * Este propsito de configurar normativa e institucional inte la convivencia se plasmar en una serie de documen>s solemnes (declaraciones de derechos, constituciones, tas). Los textos pioneros fueron la Constitucin norteasricana de 1787, la Declaracin de Derechos de 1789 y la >nstitucin francesa de 1791, y, en Espaa, la Constitucin Cdiz de 1812. De este modo, con el triunfo de la cosmovisin burguesa el surgimiento del Estado liberal, comienza lo que se Hioce como el tiempo de las maysculas: Libertad, ProSO, Hombre. . El Estado liberal como Estado de Derecho La instauracin de los regmenes liberales trajo consigo generalizacin de la frmula Estado de Derecho, cuya lera plasmacin jurdica se halla en el articulado de la llaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
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1789. En l encontramos la proclamacin de la absoluta priJe puede definir, pues, el Estado de.Derecho en funcin maca de la ley, en cuanto expresin de la voluntad general ftres elementos que son complementarios entre s: el (arts. 3 y 6), as como la exigencia de la separacin de podeftrd la Ley, la divisin y separacin de poderes y el res y de la garanta de los derechos (art. 16). Surge, pues, esta Socrmiento y garanta de derechos y libertades fundafrmula como una clara oposicin al Estado absoluto, censs, trndose en la idea, propia del mundo conceptual liberal y a) Imperio de la Ley. La ley ha de ser creada por el burgus, de la vinculacin del Estado por la norma. 10 representativo que expresa la voluntad popular. Esa Estos presupuestos liberales se traducen en una serie de l ha de regular toda la actividad estatal, incluyendo tanto la ideas matrices que Garrorena Morales reconduce a cuatro 5ra administrativa es el principio de legalidad de la puntos: linistracin, garantizado con un sistema de recursos que 1. Una profunda conviccin sobre la identidad sustanuta reaccionar al posible afectado como la judicial, sin cial de todos los seres humanos y, en consecuencia, sobre la Jvidar que todos los ciudadanos estn sometidos por igual a necesidad de proclamar y garantizar la dignidad y las liberi. En todo caso, la ley estar supeditada a la Constitucin tades inherentes al individuo. cal subsiguiente control de constitucionalidad. 2. Una estimable confianza en la razn humana y en las En nuestra Constitucin, esta subordinacin del poder al posibilidades de limitar racionalmente el poder a travs de Ja srecho la encontramos en el artculo 9 que establece, en su creacin de dicha razn, identificable sta con el Derecho. ado 1., que los ciudadanos y los poderes pblicos 3. Una organizacin y limitacin racional del poder, sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento basada en una distribucin equilibrada del mismo, construrdico, precisando en su apartado 3. los principios que yendo el sistema a partir de la eleccin de, al menos, uno de ;en real y efectiva esa subordinacin, es decir, los princilos poderes desde la misma base social. pios de legalidad, jerarqua normativa, publicidad de las nor4. La consideracin de la norma parlamentaria elaboias, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no rada como expresin de la voluntad general, aceptando su avorables o restrictivas de derechos individuales, la seguriprimaca sobre el resto de decisiones del proceso poltico. dad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbiriedad de los poderes pblicos. Principios que, como ha Pese a las insuficiencias del concepto meramente libefsealado el Tribunal Constitucional no son compartimentos ral de Estado de Derecho, las cuales han tratado de supeêstancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor rarse progresivamente hasta llegar a la frmula del Estado f en funcin de los dems y en tanto sirva a promover los valodemocrtico de Derecho, como tendremos ocasin de expores superiores del ordenamiento jurdico que propugna el ner, el esquema bsico del mismo se puede seguir utiliEstado social y democrtico de Derecho. zando. b) Divisin de poderes. La primaca de la ley debe estar El Estado de Derecho ha superado, pues, la coyuntura acompaada de un sistema de separacin de poderes como histrica en la que naci, manteniendo vigentes sus caractegaranta y freno de los mismos. rsticas fundamentales que, a la vez, son exigencias ineludiEsta separacin de poderes no se entiende de modo absobles de todo autntico Estado constitucional. luto sino que se plasma en un sistema de distribucin de fun36
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ciones inserto en una red de relaciones y controles mutuos. , mayor o menor amplitud del reconocimiento constituEl sentido de esta separacin no es otro que el evitar la conde los derechos, as como el nivel de proteccin o centracin de poder, estableciendo un equilibrio que ha de Itas de los que disfruten, suponen un parmetro suficienredundar en beneficio del ciudadano, equilibrio del cual es tte indicativo de la legitimidad democrtica del orden pieza esencial la existencia de una Administracin de Justicia ico, existiendo una profunda relacin entre el papel asigplenamente independiente, as como de un proceso garantia los derechos fundamentales y el sistema de organizazador de las ms esenciales libertades. , y ejercicio de las funciones estatales. En el siglo xx el esquema clsico de la divisin de pode&fin la normativa constitucional de los pases democrtires experiment una adaptacin debido a las exigencias del los derechos fundamentales gozan de un doble carcter, Estado social, que precisaron, como tendremos ocasin de ntndose como un conjunto de valores objetivos bsicos exponer, una ampliacin de las reas de actuacin estatal, lo )mo el marco de proteccin de las situaciones jurdicas que propici, a su vez, la modificacin de las relaciones entre jrjetivas. Actualmente, desempean, por tanto, una doble Parlamento y Gobierno, sobre todo tras la generalizacin del 3in: en el plano subjetivo, actan como garanta de la sufragio universal y la conversin de los partidos en los tad individual y de los aspectos sociales y colectivos de autnticos protagonistas del sistema poltico. subjetividad, mientras que en el objetivo, asumen un comc) Reconocimiento y garanta de derechos y libertaiente institucional, funcionando como medio para el logro des. El elemento vertebrador del Estado de Derecho, desde losfinesy valores constitucionales. el punto de vista axiolgico, es el reconocimiento y garan|; As pues, el reconocimiento de unos derechosjjindfl"^"ta de una serie de derechos y libertades que corresponden no es sino la manifestada obligacin deja primaca-de 1 a todo ciudadano. La dignidad humana es el fundamento ^constitucional"ultimo, la dignidad de lapejsona humana, de la declaracin de una serie de derechos de la persona, y Njue est ntimamente unido el libre desarrollo de la persoese eje es precisamente el punto de partida del catlogo de lidad. En esta lnea, Peces Barba cree que la dignidad de la derechos y libertades que, como otras constituciones, >na es el fundamento y la razn de la necesidad de estos recoge nuestro texto constitucional de 1978, al proclamar Jpilores superiores, es la raz ltima de todo y que stos son los en el artculo 10 que la dignidad de la persona, los dere|&uninos para hacer real y efectiva la dignidad humana. chos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los dems son fundamento del orden poltico y de la paz %5 Transformaciones del Estado liberal y surgimiento social. del Estado democrtico Las transformaciones del Estado liberal vendrn deterComo revela Prez Luo, se da un estrecho nexo de minadas fundamentalmente por los cambios socioeconmiinterdependencia gentico y funcional entre el Estado de cos que genera el proceso de industrializacin y, sobre todo, Derecho y los derechos fundamentales, ya que el Estado de por la aparicin en la escena poltica de una nueva clase Derecho exige e implica para serlo garantizar los derechos social: el proletariado. fundamentales, mientras que stos exigen e implican para su El aumento de la poblacin urbana, con el consiguiente realizacin al Estado de Derecho. nacimiento de una sociedad de masas, el progresivo aumento
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. indudable carga utpica de estos objetivos, los objetide la fuerza del proletariado y la aparicin de grupos interi una democracia social, no debe hacernos perder de medios (sindicatos, partidos polticos) como expresin del que el fundamento axiolgico que subyace en esta pluralismo poltico-social son los factores sociolgicos deter/a articulacin de las relaciones entre el Estado y la minantes de las transformaciones del Estado liberal que conid es la dignidad humana, es decir, el necesario equiducirn a las estructuras de los actuales Estados democrticos. no entre la libertad y la igualdad. Presupuesto, por otra Desde finales del siglo xix, se trata, pues, de conseguir 5, de la idea de felicidad comn una armonizacin entre la libertad y la igualdad. Se dar una îgualdad ya haba sido proclamada en las revolucioprogresiva extensin del sufragio, se modificar la represen|beralescomo uno.ie-lps valores fundamentales. Igualtacin parlamentaria, se consolidarn los partidos polticos y "e^^nid'com abolicin de. los privilegios que en el sindicatos y las masas obreras lograrn algunas conquistas, Iguo Rgimen beneficiaban a la nobleza y al clero. Se tratodo ello dentro de los esquemas de un Estado liberal de .. i de acabar con la desigualdad jurdica caracterstica de la Derecho que descansa en bases capitalistas, piedad estamental. Pero la igualdad que consagra el libeLa principal transformacin poltica que marca esta evosmo es de carcter formal, es decir, igualdad ante la ley. lucin es la extensin del sufragio. Ello supuso la incorporaley general y abstracta se aplicara a todos por igual, con cin de cada vez mayores capas a la sociedad civil. El sufra. ependencia de los condicionamientos sociales y econgio censitario, tpico del constitucionalismo liberal, fue pcos que puedan generar diferencias en el disfrute efectivo sustituido por el universal (masculino, en un primer ilos derechos y libertades reconocidos legal mente. momento), acabando con la distincin propia del liberalismo .El Estado demoliberal profundizar en la igualdad forentre ciudadanos activos y pasivos. El establecimiento insistindose en que la igualdad se extienda tambin al del sufragio universal determinar la masiflcacin de los parlento de aplicacin de la ley. No basta, pues, con que el r tidos polticos, que pasarn de ser partidos de notables a par|islador trate a todos por igual, sino que tambin es neeetidos-masa. Con ello, la actividad poltica deja de estar en rio que esa igualdad se observe al aplicarse la ley. manos de unas lites restringidas. , Pero, adems, el Estado democrtico contemporneo Como hemos tenido ocasin de sealar (Rascn, Sal azar gntemplar tambinja igualdad material'_ ~o sustancial.._Se y Agudo, 2002), desde otro punto de vista, el liberalismo gpnoce constitucionalmente la.injusticia del sistema de haba estructurado unas instituciones de ndole individuains sociales y se"propugna como criterio de actuacin lista. La proclamacin solemne de los derechos y libertades JS poderes pblicos su poder de transformacin de la reano era acompaada de una concrecin real de los mismos. rmediante la superacin de los obstculos que impidan Por ello, muchas de las conquistas del Estado liberal slo lo ^.,lifctividad de la libertad y la igualdad. fueron desde el punto de vista formal. $ Junto a la nueva interpretacin del principio de igualdad, La evolucin que conducir al Estado democrtico y al fefcl Estado demoliberal supone tambin una evolucin en la Estado social se esforzar por dar contenido real a los prin. concepcin de los derechos. Junto a los derechos de libertad, cipios y derechos que se proclaman en los textos constituque amparan pretensiones de libertad de los ciudadanos cionales y, sobre todo, tendr como horizonte la realizacin frente al Estado, y los derechos polticos, que implican la conjunta de la libertad y la igualdad.
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participacin de los ciudadanos en la vida poltica, las ConstitucionesrSeTos Estados conFmporneos incluyen* tambin los derechos sociales y econmicos. El objetivo de stos es garantizar una serie de prestaciones por parte del Estado que se reciben normalmente en concepto de servicios pblicos (educacin, sanidad, seguridad social...). Adems, el Estado asume la responsabilidad de suminis- f trar una serie de servicios a los sectores sociales menos favo- | recidos. Todo este conjunto de transformaciones vendran a caracterizar lo que se conoce como Estado social * Welfare > State.
CAPTULO 3 EL ESTADO SOCIAL El alcance del Estado social i la Segunda Guerra Mundial se hace realidad, fundalente en Europa Occidental, un modelo de Estado de ;ho al que se conoce como Estado social o Estado del star. 3e le define como aquella modalidad de organizacin del poltico en la comunidad que comporta una responsa1 de los poderes pblicos en orden a asegurar una proin social y un bienestar bsico para los ciudadanos. |*Se caracteriza por incluir los derechos sociales dentro de egora de los derechos de ciudadana (oportunidad teios posteriormente de discutir respecto a esta asevrala perseguir la igualdad efectiva entre los ciudadanos y leerles de seguridad econmica y servicios sociales, jslal como seala Monereo, supone la provisin pblica i;Una serie de servicios sociales, incluyendo transferencias i cubrir las necesidades humanas bsicas de los ciudadai en una sociedad compleja y cambiante y la responsabili, estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida ios los ciudadanos pertenecientes a la comunidad pol-
Herman Heller, en su Teora del Estado, considera que |^*el sentido del Estado slo puede ser su funcin social, es Jjecir, la misin que tiene que cumplir como factor, como f unidad de accin en la conexin de la actividad social. El Estado social supone, pues, la evolucin del Estado liberal de Derecho que, sin negar los postulados bsicos de
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este sentido, la clusula del Estado Social ha de starse como una norma definidora de fines del que obliga al legislador a actuar en trminos de racin social. Pero si autores como Benda defienden persecucin de unas relaciones sociales justas y la licin de la relacin entre individuos y grupos sociales reses de la generalidad ha de hacerse sin que la norma titucional ofrezca una definicin material rgida, nosconsideramos, al contrario, que, entrado ya el siglo los textos constitucionales han de reformarse para salEl Estado social se responsabiliza, pues, de la procura exislardar el ncleo esencial del Estado Social la protectencia},, concepto acuado porT^TsTfiofFy"quepone, como , de los derechos sociales de las inevitables coyuntuseala Garca Pelayo, la responsabilidad por parte del Estado sonmicas. x<de llevar a cabo las medidas que asguT^rrahhombre las posife-Pues, igual que no es planteable que dejen de existir los bilidades de existencia que no puede asegurarse por s mismo. lales de justicia que aseguran institucionalmente el ;ho a recibir una tutela judicial efectiva o la fuerzas de Esta procura existencial se extiende directa o indirectaridad pblicas que protegen nuestro derecho a la vida o mente a la generalidad de los ciudadanos, materializndose en una serie de prestaciones ^ medidas al hilo siempre de la integridad fsica, creemos que, en este momeno-histOr concreta coyuntura econmica .yjocial. Este nuevo campo de ), existen derechos y.prestaciojies concretas, que analizaaccin lleva a que el Estado abandone su actitud pasiva tpidos ms adelante y que podramos calificar como derecamente liberaleon el objetivo de regular y orientare! proque facilitan la consecucin de la felicidad comn, ceso econmico. ~~~ "conforme a nuestro criterio, tambin han de quedar alindados jurdicamente. As naceeTEstado prestacional. La accin estatal pasa a Adems, como ya anticipamos en el exordio de esta obra, ser intensa, encuadrndose en una dinmica de proteccin a ibin la voz social tiene un sentido tico. Como apunta la sociedad. Adems, el Estado debe cumplir una funcin enda, y en esto s coincidimos, esta clusula contiene una reguladora y de definicin de los objetivos econmico-sociailacin tica a todos los ciudadanos, a comportarse de tal les. Su actuacin no debe entenderse como un conjunto de a que sea posible una dichosa convivencia. medidas aisladas, sino ms bien como una continua interObviamente, el respeto a los otros y la conciencia de forvencin y regulacin insertas en un programa no slo de parte integrante de una comunidad no se pueden imporesultados inmediatos, sino ms bien de perspectivas a largo fier mediante ley. El Estado slo puede influir indirectamente plazo. Perspectivas, y sta es la tesis que defendemos en este libro, que han de incluirse en los textos jurdico-polticos que en el comportamiento y en el sentimiento de cada individuo. estructuran la convivencia social al ms alto rango normaPor lo tanto, cobra una especial importancia el principio tivo: la Constitucin y, en el caso de Espaa, tambin los de solidaridad, moderna traslacin detefraternitrevolucioEstatutos de Autonoma. naria, el cual legitima una normativa sociopoltica a travs de
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ste, defiende la extensin de los derechos fundamentales a todos los individuos. En efecto, los defensores del Estado jociateonstatan que las desigualdades econmicaTTmpo!en a una gran prte de la-poblacin disfrutar de los derechos fpi- p eos del liberalismo y, por ello, aaden al catlogo de-dere-ff chos civileVy jpoljtieos los denominados derechos eeonmi- f "eos y sociales, en un intento de hacer realidad para todos los ciudadanos las conquistas de las revoluciones burguesas de finales del siglo xvn y principios del siglo xrx en Europa y Norteamrica.
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la que se distribuyen conjuntamente las cargas y se suavizan los perjuicios de determinados grupos sociales con la consiguiente carga para los otros grupos que parten de posiciones ms favorecidas. Como ya hemos tenido oportunidad de sealar en Lecciones de Teora general y Derecho Constitucional la idea fundamental de la clusula del Estado Social propone que el bien comn no resulte automticamente de la libre concurrencia de las fuerzas sociales y de los individuos, sino que el mismo requiere que el Estado, con su autoridad, arbitre una compensacin de intereses. En este sentido, el Estado social. ha de perseguir unaju^cia4iferenciaQra en funcin de criterios^ objetivQs.y.4jecesidadfis,Qciales. La ms evidente consecuencia de estas nuevas dimensiones estatales es, sin duda, la interrelacin que se establece entre el Estado y ia sociedad, en la cual el Estado adopta una posicin de constante regulador de la misma. El Estado asume el objetivo de asegurar Ja estabilidad de una sociedad cada vez ms compleja, transformndose el papel clsico de la legislacin, en el sentido de que sta se convierte en un instrumento de intervencin. De esa manera asistimos a una transformacin de los instrumentos estatales as como de las estructuras de la sociedad, tomando como referencia la idea clave de que la sociedad y el Estado ya no pueden definirse como dos sistemas o, ms bien, subsistemas completamente interdependientes. Se pierde, por tanto, Ja primaca de la libertad individual en los mbitos social y econmico, atendiendo el Estado en su actividad a la satisfaccin de unos intereses colectivos que condicionarn, en determinados casos, los derechos y libertades individuales de los ciudadanos. La reduccin de esta primaca conduce inexorablemente a la agrupacin de los ciudadanos en cuerpos intermedios (partidos polticos, sindicatos, asociaciones...) que defendern deformaeficaz los intereses de Ja colectividad.
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|La asuncin de este pluralismo sociai lleva, sin duda, a stado intervencionista, cuya funcin ha de ser ordenar la iad en su pluralidad, procurando evitar los desequilisociales y las crisis econmicas que particularmente ran a las ciases peor dotadas. f La participacin se convierte as en el valor que da pJeno tido al Estado Social de Derecho. Pero, adems, tal 10 ha sealado parte de la doctrina y, por nuestra parte, se âdelantado en el exordio, junto a su capacidad para disir o garantizar bienes materiales, el Estado ha de dar a una vinculacin emocional disociada de planteantes reivindicad vos materiales, idea que entronca con la sofa que ilumina el republicanismo cvico y la demora militante. Factores que facilitaron la aparicin del Estado social Para entender plenamente el alcance del Estado social que detenerse, aunque sea muy brevemente, a analizar ; factores que facilitaron su aparicin.
2. 1. Factores polticos Desde el punto de vista poltico, hay que destacar el ;to social y poltico que, tras la Segunda Guerra Mundial, produce entre partidos polticos (socialdemcratas, liberay conservadores), sindicatos, organizaciones empresariaS y gobiernos en torno a los objetivos polticos de libertad iltica y econmica, igualdad y seguridad propios del itado del bienestar. Como ha sealado Garca Cotarelo, el Estado de bienestar pretendi establecer la sntesis entre dos principios que v hasta ese momento se consideraban excluyentes: la libertad econmica y la igualdad social. Esta sntesis, no exenta de j contradicciones y asimetras, permite que el compromiso '%. poltico para la igualdad social se convierta en el nuevo pilar legitimador del Estado.
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i Igualmente, la efectiva consecucin de la igualdad sus-| sres. El hecho de que un mismo partido pueda controlar tancial o material implic la extensin de los derechos dep riamento y el Gobierno altera sustancialmente las ciudadana, por lo que los derechos sociales, como desarro;iones entre ambos poderes, modificando la doctrina llaremos posteriormente, se convierten en la principal base dea de la divisin de poderes. No se puede seguir de la legitimidad poltica. >lando de Gobierno por un lado y Parlamento por otro, Tambin se da una nueva dimensin a los deberes consjra lo que existe es la mayora compuesta por el o los titucionales. Algunos de ellos existan ya en las Constituciotdos que han ganado las elecciones y que disponen del nes liberales el deber de obediencia a las leyes o el de jbierno y del Parlamento. En frente de ellos se sitan los pagar determinados impuestos al Estado, pero el Estado tidos de la oposicin que son, ahora, los encargados de social les da una nueva dimensin. rolar al Gobierno y a la mayora parlamentaria que lo El principio de igualdad, y junto a l el de solidaridad, fa. llevar a que el sistema tributario se base en la contribucin Esta situacin provoca dos consecuencias importantes. de todos los ciudadanos de acuerdo con su capacidad econuna parte, se potencia la llamada por la doctrina tamica. la funcin de indirizzo poltico, u orientacin poltica, Obviamente, en un Estado que debe prestar numerosos |.cual es el resultado de la labor conjunta del Gobierno y servicios el sistema tributario cobra una relevancia especial la mayora parlamentaria que lo sustenta. Por otra, se ya que es lo que permite recaudar Jos fondos necesarios para lucen progresivamente las posibilidades de control y de satisfacer tales pretensiones. gencia de responsabilidad de Gobierno por parte del Otra caracterstica importante del Estado social es la riamento, lo cual conduce a una gran estabilidad de necesidad de conciliar los intereses individuales con los ll. Este modelo ha sido denominado como parlamenintereses sociales. No existen, por tanto, derechos absolutos: rismo racionalizado. los derechos de ios dems limitarn los propios. El ms Bajo esta denominacin, acuada por Mirkine-Guetzcaracterstico de los derechos del Estado liberal, el de prorefirindose a las transformaciones operadas por el parpiedad, queda limitado por su funcin social. La propiedad entarismo en las Constituciones de entreguerras, se privada est subordinada al inters pblico. Junto a las limi;uadra un sistema de gobierno caracterizado por la pretentaciones tradicionales, como la expropiacin forzosa por Sn de garantizar la estabilidad gubernamental. causa de utilidad pblica, aparecen otras derivadas de intereEstabilidad que constituye pues, un factor poltico deterses sociales como, por ejemplo, la proteccin de los consumidores y usuarios, nante para el nacimiento y consolidacin del Estado del ienestar. Junto a estas transformaciones, se producen otras en el Finalmente es necesario resaltar que, desde el punto de mbito institucional, que dan sentido a las palabras de Salatsta institucional, surgen nuevos rganos de garanta, como zar Bentez: el Estado democrtico tiene que ser necesariamente social. los Tribunales Constitucionales o el Defensor del Pueblo, as como rganos en los que se abre la va a la representacin de Las ms importantes derivan de la nueva dimensin que determinados intereses sociales y econmicos, como es el la presencia de los partidos proporciona a la separacin de caso de los Consejos Econmicos y Sociales.
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3.2.2. Factores econmicos Este proceso de transformacin poltica del Estado va acompaado de otros factores de ndole econmica. El capitalismo de grandes empresas y corporaciones industriales, con produccin en gran escala, necesita mercados amplios y estables para ser eficiente, as como sindicatos con capacidad de negociacin y de llegar a acuerdos para regular el mercado de trabajo. Esta situacin, como seala Ann Roig, necesita la continua intervencin del Estado para la regulacin de la demanda agregada, la estabilizacin de los ciclos econmicos, la intermediacin para la obtencin de mano de obra, la socializacin de gran parte de los costes privados y el arbitraje del conflicto social para mantener la paz social. Adems, este sistema de produccin de masas requiere una situacin de empleo estable, una relacin salarial prcdecible que estimule el consumo y la intervencin continuada del Estado como estimulador de la demanda efectiva que propicie la produccin masiva. El Estado se convierte, a la vez, en el regulador fundamental y en el principal empresario, sin olvidarnos de que gran parte de los costes sociales del mercado son trasladados al mbito pblico, siendo el Estado quien se hace cargo de ellos. 3-3. Objetivos del Estado social -5irrrmchuS7os autores que coinciden en la idea de que lo que caracteriza al Estado social es la institucionalzacin de determinados valores sociales: necesidad de seguridad econmica y social, reduccin de la desigualdad de oportunidades, garanta de un mnimo vital que elimine o reduzca la pobreza. Como tendremos oportunidad de desarrollar en los prximos captulos, estos objetivos se pretenden alcanzar a travs de mecanismos normativos, tales como la extensin y
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habilidad de los derechos sociales, la inclusin, en los jurdico-polticos estructuradores de la convivencia 1, de clusulas que propugnan la igualdad sustancial o la Din de mecanismos de participacin del Estado en la t econmica, lalicemos, pues, brevemente, esos objetivos. Seguridad econmica, y social mantenimiento de un.nivel de.vida suficientees> elpril65]tYO-..del Estado, del bienestar. As se entiende desde leros textos posteriores a la segunda Guerra Mundial, i basta recordar, a ttulo de ejemplo, el artculo 2 del Trade Roma, por el que se instituye la Comunidad EconEuropea, de 25 de marzo de 1957 que prev la elevaacelerada del nivel de vida de los Estados miembros jo uno de los objetivos de la Comunidad Econmica )pea. Con esta finalidad, el artculo 3 de este mismo traestablece la creacin de un Fondo Social Europeo con to de mejorar las posibilidades de empleo de los trabajay contribuir a la elevacin de su nivel de vida. Igualmente, el artculo 39, refirindose a los objetivos de )ltica agrcola comn establece que uno de ellos ser el garantizar as un nivel de vida equitativo a la poblacin (cola, en especial, mediante el aumento de la renta indi vide los que trabajan en la agricultura. Tambin el artcu17, refirindose particularmente a los trabajadores, recola necesidad de promover la mejora de las condiciones (vida y de trabajo de los trabajadores, a fm de conseguir su liparacin por la va del progreso. De todas estas dispojiones que tienen por finalidad la elevacin del nivel de se puede sostener, tal como afirma Marcoux, que el Trajo reconoce implcitamente el derecho a un nivel de vida iciente. Este derecho, como mnimo, incluira, tal como sosliene el artculo 11 del Pacto Internacional de Derechos
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Econmicos, Sociales y Culturales, de 19 de diciembre de 1966, el derecho a alimentacin, ropa y vivienda suficiente; contenido mnimo que aun respetando el espritu y los objetivos del Tratado de Roma, que procuran la bsqueda de un i nivel de vida conveniente para los ciudadanos de los Estados miembros, resulta, una vez comenzado el siglo xxi, claramente superado, pues habra que aadir otros muchos derechos, tales como educacin, sanidad, prestaciones por desempleo, etc. Y as se ha puesto de manifiesto en muchos i textos normativos, que tendremos ocasin de exponer pos- l teriormente.
idares disponibles en relacin a cierta gama acordada de os sociales. La reduccin de la desigualdad |En relacin a ste objetivo, al que volveremos posteriorIte, el Estado juega un papel fundamental, pues dispone >s vas complementarias para modificar la estructura de distribucin de la renta: a travs de la provisin pblica de uados bienes y servicios que cubren necesidades :as (educacin, sanidad, servicios sociales, vivienda...) jre los que los ciudadanos han de disponer de derechos cordemos, que sta es nuestra tesis fundamental); y por lio del sistema impositivo (sobre el que hablaremos al tra'cl captulo referente a la Constitucin econmica).
Se trata, como ha puesto de manifiesto Ochando, de mantener un nivel adecuado de seguria*ad econmica y social para proteger a los ciudadanos ante eiertoiriesgs^y "contingencias, a travs,/imdamentaimente de las prestad ones~tonomcas de la Seguridad Social, que garantizan recursos eco1.3. La reduccin de la pobreza nmicos (desempleo, pensiones, ayudas familiares, Un objetivo decisivo de los Estados del bienestar ha sido incapacitaciones...) y de la prestacin pblica de los llamantir la integracin social de losexcluidos, reduciendo las dos bienes preferentes (educacin, sanidad, vivienda, bienIsas de pobreza a travs de programas de lucha contra la estar comunitario, cultura...) que contribuye a socializar un sma, tales como el salario mnimo de insercin, los subsiconsumo que sin la intervencin pblica dependera exclusi>s de desempleo, las ayudas a a familia, los servicios vamente de la provisin privada del mercado. cales comunitarios, la atencin social de los marginados, Utilizando la clsica definicin de Briggs, podemos defi(derecho a un mnimo vital, etc. nir, pues, el Estado de bienestar como el poder organizado y usado deliberadamente a travs de la poltica y la adminisCrisis y salvacin del Estado social tracin en un esfuerzo para modificar el juego de las fuerzas El modelo de Estado social conoce su mximo esplendor de! mercado al menos en tres direcciones: primera para los aos cincuenta y sesenta del siglo xx en las sociedades garantizar a los individuos y familias una renta mnima indeIncidentales desarrolladas, ya que el crecimiento econmico pendientemente del valor de mercado de su trabajo o su prole se produjo permiti ampliar las prestaciones estatales piedad; segundo, reducir la amplitud de la inseguridad para ta alcanzar a la mayora de la poblacin, cubriendo las facilitar a individuos y familias satisfacer ciertas contingen^principales necesidades de los ciudadanos. cias sociales (por ejemplo, enfermedad, vejez y desempleo) Sin embargo, a partir de la crisis econmica de los aos que de lo contrario conducen a crisis individuales y familiaf"8etenta, comenz a hablarse de la crisis del Estado social. res; y, tercero, para asegurar que a todos los ciudadanos sin '*;. Como seala Carmona Cuenca, cuando el crecimiento ecodistincin de status o clase les sean ofrecidos los mejores nmico disminuye, el Estado no puede hacer frente a las v
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demandas sociales en imparable crecimiento. Esta crisis proe no es menos cierto que a los argumentos ya sealados voca un aluvin de crticas desde distintas perspectivas ideoan aadir otros tales como ciertas transformaciones en lgicas al modelo de Estado social, tal y como se vena ;anizacin del trabajo, cambios demogrficos, nuevos entendiendo hasta ese momento. los de familia c incorporacin de la mujer al trabajo o la Por ello, y debido a una serie de razones, desde hace de legitimacin del Estado, incapaz de terminar con varias dcadas se habla continuamente de la crisis del iones estructurales de pobreza o exclusin, la realidad Estado del bienestar. Para algunos autores, como Lucas el Estado social ha demostrado, por el bien de todos, Verd y Lucas Murillo de la Cueva, imbuidos de pesiapaz de regenerarse a travs de determinados mecanismismo, la mayora de las funciones que el Estado social de salvacin, que researemos a continuacin. haba asumido han quebrado, pues el Estado como protec-1 in todo caso, y como seala Porras Nadales, ms que de tor no funciona satisfactoriamente. Crecen la inseguridad ! del Estado social habra que hablar de crisis de su ciudadana y el terrorismo. Esto provoca la desconfianza | tura bsica de legitimacin va bienestar. Para este frente al Estado y, por lo tanto, resurgen tendencias neoli, el Estado de bienestar, fundamentado en la asistencia berales y anrquicas. al y en la compensacin de las desventajas, no puede ogarse si no se adopta una dinmica transformadora de Las crticas fundamentales radican en el hecho de que los tructuras y si no se superan muchos de los esquemas del servicios sociales son prestados mal y lentamente, por lo que do liberal que an siguen estando presentes en las se considera que siguen existiendo sectores desatendidos. rnas democracias. Por eso, concluye, es imposible, Se seala tambin que, como administrador industrial, el , de mantener un Estado que incrementa continuamente Estado social est condicionado por las grandes industrias, funciones y que no resuelve los problemas que engendr. tiende a asfixiar a la mediana y pequea empresa y a sacrifiEn definitiva, se seala que la crisis responde a la incacar ai sector primario. En su faceta de control ador econdel Estado para responder satisfactoriamente a los mico, el Estado ha oscilado entre polticas contradictorias y uerinjientos de la sociedad. Una sociedad cada vez ms ha sido incapaz de resolver problemas como el paro obrero. pleja y que plantea nuevas y ms exigentes demandas en De la misma manera, gobiernos de ideologas diversas han cp de un dinamismo que sobrepasa la capacidad de seguido polticas econmicas similares. del Estado. Finalmente, en relacin a su papel de arbitro, tanto en el Pero, como hemos sealado anteriormente, existen los campo jurdico como socio-econmico, estos autores consipodramos denominar mecanismos de salvacin del deran que se ha actuado insatisfactoriamente. tado del bienestar. Bobbio, al concretar las disfunciones de los Estados En primer lugar, debemos profundizar en la idea de intedemocrticos actuales, seala, entre otras, el contraste entre in. La jntegracip...supone., el reconocimiento de las el presupuesto tico de la democracia social, la autonoma taimas condiciones de dignidad para todas las personas y del individuo y la sociedad de masas, caracterizada por el Ipil todos los mbitos. Por ello, igual que resulta consustancial individualismo heterodrigido. % la idea de Estado de Derecho el reconocimiento y protecEn nuestra opinin, la doctrina ha sido excesivamente crcin de los derechos, como vimos en el captulo anterior, el tica con la efectividad del alcance real del Estado social. Y
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paso de futuro del Estado social implica el reconocimiento y proteccin de determinados derechos sociales y su inclusin textual al mximo nivel posible de proteccin en los textos constitucionales. Junto a este reconocimiento normativo se ha de institucionalizar tambin el impulso de polticas pblicas que los hagan efectivos. Posteriormente nos detendremos en este punto, poniendo como paradigma la reforma del Estatuto de Autonoma de Andaluca. Igualmente, como han sealado Ann Roig y otros, se han de adoptar estas otras medidas: el reconocimiento y prestacin de servicios y protecciones universales e incondicionales, financiados con impuestos progresivos; el aseguramiento de laflexibilidaddel mercado de trabajo, por lo que, para hacer frente a ia desregulacin y desproteccin, se ha de promover la reduccin progresiva de la jornada laboral y las polticas activas de empleo y de igualdad de gnero; la desburocratizacin y descentralizacin de los servicios pblicos universales, incluyendo la participacin y el control por parte de los ciudadanos; y, tambin, el reconocimiento de una renta bsica garantizada, gracias a la cual el individuo podra ; vivir en condiciones suficientes de dignidad sin depender de ; las coyunturas propias del mercado de trabajo. ( Por lo tanto, debemos recordar, sin nimo de ser reiteraI Ovoiêj^c^cierta vhmiaU^ ;p#r*uasin, que la evolucin /sedal, cultural yc^^Sucade los Estados democrticos en l^los ltimos.cincuenta aos ha itf acompaada de cambios egsltivos y de aceioeYpetticas que han tenido como horizonte hacer realidad el eonteiiidftaxiolgico propio del Estado social, que puede~-definirse como el resultado ms avanzado de las idea^ constitucionalistas ncicts de la IlusI tractn. . " La llamada crisis del Estado del bienestar ha evidenciado la necesidad de sustraer determinadas cuestiones del contingente juego poltico y de las inevitables coyunturas econ56
e integrarlas en las normas estructuradoras de los sisconstitucionales. SI reconocimiento y proteccin de un mayor nmero de ;hos sociales, la inclusin de un catlogo de polticas licas en los textos constitucionales y estatutarios que rometan la accin poltica, tanto legislativa como amental, de los poderes pblicos y la apuesta decidida didas que hagan realidad la igualdad material suponen, mtas precisas que se necesitan para conseguir la saldel Estado del bienestar. |-Pues con estas garantas se pretende asegurar el comprode los poderes en el mantenimiento y mejora de estas listas sociales y el sostenimiento de servicios sociales entes para la atencin de personas y grupos, dirigidas al de su pleno desarrollo personal y social, as como a la acin de las causas y efectos de las diversas formas de ginacin. A ellas les dedicaremos el captulo siguiente.
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CAPITULO 4 PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIALES Principio de igualdad Los derechos sociales tienen como objetivo prioritario rorecer el protagonismo de la personaren la vida social, ello toman en consideracin las situaciones concretasen stas viven. La libertad, entendida en su acepcin ms comprensiva, que incluye la necesidad del libre desrilo de la personalidad, precisa de la igualdad formal y Iterial, pues slo los que estn en condiciones de igualdad dica y de dignidad vital pueden decidir con libertad. Por f tanto, al tratar los derechos sociales entendemos que el icepto de igualdad, tanto formal como material, es relete. Por ello nos detenemos, aunque sea de modo sinttico, a sordar sus principales rasgos, concluyendo este apartado >n algunas reflexiones sobre un asunto capital en nuestra jiedad y en nuestras relaciones cotidianas, que trasciende luchas veces del mbito pblico pasando a formar parte de ;stro crculo ms ntimo de relaciones personales y famiJS. Nos referimos a la bsqueda de la igualdad plena entre lomares y mujeres. k 1.1. La igualdad formal La igualdad formal, o isonoma, es el gran hallazgo de la tevolucin francesa. Se identifica con la exigencia jurdicorpoltica de la igualdad ante la ley, lo que supone el reconocimiento de la identidad del estatuto jurdico de todos los
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ciudadanos: Ja equiparacin de trato en la legislacin y en la aplicacin del Derecho. La igualdad ante la ley se despliega en tres aspectos: igualdad como generalizacin, igualdad procesa! e igualdad de trato formal. La igualdad como generalizacin implica que las normas van dirigidas al hombre en abstracto. Supone la generalidad de la ley y forma parte, pues, del ncleo esencial del concepto de seguridad jurdica. Como la ley es igual porque es general, no se tienen en cuenta las circunstancias sociales, se eliminan los privilegios y se establece el principio de sometimiento de todos a la misma. La igualdad procesal exige que haya un nico procedimiento, igual para todos, a la hora de impartir justicia y que se eliminen los procesos y tribunales especales. La igualdad de trato formal implica, por una parte, la | equiparacin que supone el principio de no discriminacin y f el mismo trato a los que son iguales; y, por otra parte, la!-. diferenciacin, que conlleva la regulacin diferente de los casos que son distintos. Su finalidad es la de conseguir la' igualdad ante la ley y, en cierto modo, se conecta con el principio de igualdad material. Un ejemplo claro de esta ' igualdad diferenciadora lo hallamos en materia tributaria en la que se establece un trato diferenciador por medio de la progresividad segn la capacidad econmica de los contribuyentes. En nuestra Constitucin, el artculo 14, a travs del que se reconoce este principio de igualdad ante la ley, es el que sirve de prembulo a la declaracin de derechos, libertades y deberes. En este precepto se proclama la igualdad desde un punto de vista formal, susceptible de complementarse con la visin material que hace de la misma el artculo 9.2. Como ha reconocido nuestro Tribunal Constitucional STC 49/1982, por todas al establecer el precepto mencionado en el principio general de que los espaoles son
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les ante la ley, establece un derecho subjetivo a obtener ito igual, impone a los poderes pblicos la obligacin de a cabo ese trato igual y, al mismo tiempo, limita el legislativo y los poderes encargados de la aplicacin de >rmas jurdicas. ise trato igual significa que a los supuestos de hecho les han de serles aplicadas unas consecuencias jurdicas sean iguales tambin y que para introducir diferencias los supuestos de hecho tiene que existir una suficiente lificacin de tal diferencia que aparezca, al mismo tiempo, lo fundada y razonable de acuerdo con criterios y juicios palor generalmente aceptados. Es un derecho de naturaleza relacional y no autnomo, lanera que no se viola la igualdad en abstracto sino en ;in con otros derechos. Adems, en el citado precepto, Mistituyente trata de excluir cualquier diferencia de trato carezca de una justificacin objetiva y razonable por Iquier circunstancia personal o social, si bien hace una ;ial referencia de aquellas categoras sospechosas de criminacin, tales como el nacimiento, la raza, el sexo, la Igin o la opinin. I|,2. La igualdad material La igualdad material-o-sustancial se conecta con la idea ajusticia material y con la consecucin de los valores y lios que permitan el pleno desarrollo de la persona y su tcipacin en la organizacin econmica, poltica, cultural al. Este concepto es la base terica de todo el desarrollo filoico e histrico de los derechos sociales. Como seala ion, la lucha por el reconocimiento de los derechos sociai conectada con el principio de igualdad la encontramos en . siglo xix y principios del siglo xx en el denominado pro5So de generalizacin de los derechos que supondr la itroduccin de derechos sociales, como los derechos de
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proteccin de los trabajadores, la limitacin de la propiedad primer lugar, ha de darse una desigualdad de los y la regulacin detallada del derecho a Ja educacin en lasj stos de hecho. La diferenciacin precisa que se trate Constituciones de entreguerras, tales como la de Weimar o la jtuaciones de hecho o condiciones de aplicacin que por espaola republicana. iferentes admiten un tratamiento tambin diferente. Por Igual que sucede con la igualdad formal, la igualdad , este Tribunal entiende que el principio de igualdad se material implica tener en cuenta dos aspectos: la equiparacuando se trata desigualmente a los desiguales. cin, lo que supone el respeto y proteccin de las necesidajEn segundo lugar, para que esta diferenciacin est consdes bsicas de los individuos, pudiendo servirnos como onalmente justificada la misma debe tener una finalidad ejemplo la generalizacin del derecho a la educacin o del able. Por lo tanto, lafinalidad,que de por s ya es requiderecho a la salud; y la diferenciacin. feimprescindible pues nunca se podran admitir medidas que La igualdad material como diferenciacin, tal como nos levaran tratos diferenciados sin perseguir ningnfin,que recuerda la citada autora, implica lafinalidadde conseguir el 5tende ha de ser un objetivo constitucionalmente admisirespeto de las necesidades bsicas de los individuos, lo que se jry razonable. En este sentido es suficiente con que la finalipuede realizar eliminando privilegios, algo que en nuestra opisea acorde con los valores que la Constitucin acoge. nin es ms bien una proyeccin concreta del principio de W En tercer lugar, el trato diferenciador debe ser consideigualdad formal, estableciendo derechos subjetivos o, de forma racional. La racionalidad estriba en la adecuacin del menos intensa, directrices que se desarrollen con posterioridad. lio con el fin. Por lo tanto, ha de darse una relacin entre Al establecerse un derecho subjetivo se obliga, pues, a sondicin de aplicacin, el supuesto de hecho que lo juslos poderes pblicos a satisfacer una necesidad que no se ;a y lafinalidadque se persigue. puede llevar a cabo desde el mbito privado. Sobre esta idea I En cuarto y ltimo lugar, entre todos estos elementos se volveremos posteriormente. ge la proporcionalidad, fundamentalmente entre el trato En nuestra Constitucin, el artculo 9.2 establece que jigual y lafinalidadperseguida. corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los .3. La bsqueda de la igualdad plena entre hombres y grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los mujeres obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la El proceso de lucha por la igualdad plena entre mujeres participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, ecohombres, propiciado por los diferentes avances en la emannmica, cultural y social. acin de la mujer, es un proceso histrico de enorme Por lo tanto, la promocin de la igualdad real y efectiva ,ado social, poltico y cultural en el sentido ms amplio de permite justificar un tratamiento diferenciado a travs de palabra. Es, probablemente, la revolucin ms importante, medidas de discriminacin positiva. funda y duradera en la condicin humana que podamos El Tribunal Constitucional espaol ha establecido, en una :ordar en mucho tiempo. jurisprudencia bastante consolidada, las condiciones para r Obviamente, esle proceso no empieza ni acaba en el que el establecimiento de un trato desigual constituya una JBspacio de una generacin, ni mucho menos se agota con diferenciacin admisible. cambios jurdico-polticos, por muchos e importantes que
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stos puedan ser. Tras la insoslayable consecucin de la igualdad formal, con toda la importancia que obviamente tiene y que, recordemos, siempre ha sido uno de los grandes retos del constitucionalismo, se plantea como justa batalla la necesidad de seguir avanzando en ia consecucin de una efectiva igualdad material. Si algo nos ha enseado el constitucionalismo, tras ms de dos siglos de implantacin, es que una sociedad avanza cuando se construye sobre las bases de un sistema jurdico y poltico slido. Y esta solidez depende de su capacidad de acompasarse a los cambios sociales. En este sentido, el reto actual constitucional no consiste slo en plantear explcitamente la igualdad entre hombres y mujeres, sino en la necesidad de garantizar polticas efectivas que remuevan los obstculos para la plena igualdad en los mbitos poltico, social y econmico. Este mandato significa que la vertebracin y el progreso de la sociedad precisa la integracin plena de las mujeres como una necesidad de toda ella, porque as nos reconocemos como sociedad de una forma diferente. La Constitucin de 1978 rompi el anterior cors jurdico que impeda la igualdad formal, estableciendo como principio la equiparacin de derechos en todos los aspectos y en todos los mbitos. Pero ms de veinticinco aos despus, alcanzada la igualdad jurdica, queda mucha tarea para un cambio que an ha de ser profundo si se quiere conseguir la igualdad real en todos los mbitos. I La divisin histrica en funcin del gnero, enraizada I durante milenios en la propia estructura social, arrastra una inercia difcil de subestimar. Es cierto que desde el ltimo cuarto del siglo xx estn cambiando muchos hbitos y costumbres, cambios que a veces son ms lentos que los legales. Pero estn imbricados unos con otros de tal forma, que si no estn acompasados de forma integral, a veces se convierten en disfuncionales.
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fno de los ejemplos ms evidentes lo encontramos en la >acin de la mujer en la vida pblica y laboral. Si no aca. cambio en las mentalidades que propicie una modifica! las relaciones entre el hombre y el mujer en el seno famise podr ponerfina determinadas discriminaciones que fidencian en la doble o triple jomada que sobrecarga a la r, o en la llamada anemia de la vida personal y familiar. ion perturbaciones cotidianas que luego tienen enormes :uencias sociales: la baja natalidad, los problemas en la icin de los hijos, el dficit en el cuidado personal a >res y personas dependientes, la desestructuracin famii. y, por lo tanto, tambin personal, dado que nos van ale), de un modo sutil pero contundente, de la consecucin felicidad que, aunque, como ya hemos sealado, pueda rse de ingenuo, sigue siendo el horizonte teleolgico del stitucionalismo. i Obviamente, estas son cuestiones sociales, problemas de >s, no slo de las mujeres. Y, cada vez ms, afortunadapite, se convierten en asuntos visibles, no escondidos 10 hasta hace poco, y por lo tanto polticos. fc La incorporacin plena de las mujeres a todos los mbide la sociedad, conlleva, necesariamente, cambios en la ictura familiar. Y esta imprescindible evolucin implica sariamente modificaciones en las relaciones entre homy mujeres que no podrn culminarse si no van acompais de cambios en el reparto equitativo de los tiempos y de responsabilidades familiares. p Igualmente, todo el entramado de servicios, que dan senio al Estado del bienestar, incluidos tambin los servicios Jfeivados, especialmente los llamados servicios de proximiid a las personas y a las familias, han de tener en cuenta sta nueva estructura familiar y las costumbres diferentes que mueva. Para ello, se tiene que garantizar, institucional y legalmente, que el criterio de la igualdad de gnero est integrado
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en el diseo, aplicacin y evaluacin del conjunto de la legisimite un mensaje ntido a la sociedad: la poltica comlacin, as como, de forma transversal, en todos los campo! por igual a hombres y a mujeres. de la poltica y de la sociedad, con especial nfasis en las] 'ero este compromiso ha de trasladarse a otros mbitos reas que a continuacin citaremos, y teniendo tambin ^decisin: los econmicos y sociales. Un empeo ms como inevitable horizonte la erradicacin de esa lacra intoleiplejo, desde luego, que implica polticas a largo plazo y rable e impropia de una sociedad moderna y democrtica que i precisa de la colaboracin y la implicacin activa de los es la violencia contra las mujeres y que al da de hoy probaites econmicos y sociales. blemente sea mxima expresin de desigualdad. En segundo lugar: el empleo. Hoy da, en gran parte, el As pues, la legislacin y las polticas pblicas deben smpleo sigue teniendo rostro femenino. tener presente estas realidades. Y deben hacerlo de forma sis\ Las mujeres tienen ms difcil la incorporacin, la pertemtica e integral, especialmente en cuatro reas fundamenencia y la promocin en el mercado laboral. Sus salarios tales: el acceso al poder, el empleo, la educacin y la familia. menores que los de sus compaeros masculinos. Sus En primer lugar y en relacin al acceso ai poder, conitratos son de menos calidad. La precariedad en el viene incidir en ei hecho de que siguen existiendo muchos )leo, temporalidad, eventualidad, contratos por horas espacios sociales en los que las mujeres siguen estando icidas, afecta especialmente a las mujeres. Esto se debe excluidas o sub-representadas. Estos espacios suelen tener I idamental mente a consideraciones de gnero procedentes algo en comn: estn vinculados al poder, la autoridad, el p dinero y el uso de los recursos. Por ello, se hace preciso esta-1 la vida familiar y domstica: cuestiones de disponibiliI, dedicacin, responsabilidades familiares, que se conblecer un marco jurdico que garantice la participacin equifiten en muchas ocasiones en un freno que impide una librada entre hombres y mujeres en la vida poltica y en el lyor y mejor integracin de las mujeres en el mundo del sector pblico. Y que la impulse en la vida social y econ)ajo. mica. En los instrumentos jurdico-polticos de mayor trasPara ello se precisan instrumentos legales y convencicendencia (constituciones, estatutos regionales o similares, les que incentiven la contratacin laboral de las mujeres en tratados constitutivos de organizaciones internacionales, i bsqueda de la mejora cuantitativa y cualitativa del empleo declaraciones...) se ha de contemplar la paridad que estipule \ enino. la igual representacin de mujeres y de hombres. Como nos En tercer lugar, y en relacin a la educacin, conviene recuerda Salazar, en este contexto hay que situar las reformas ( ;ordar que este derecho es un requisito imprescindible para legislativas planteadas en algunas Comunidades Autnomas \ ;er efectivo el libre desarrollo de nuestra personalidad y (Andaluca, Pas Vasco, Baleares, Castilla-La Mancha), la ! la exigencia del principio de legitimidad democrtica del mayora de las cuales se hallan recurridas por el Partido stado. La participacin en la formacin de la voluntad Popular ante el Tribunal Constitucional y pendientes, pues, general ha de realizarse en condiciones de igualdad, y para de su definitiva ratificacin constitucional. jue esto suceda es indispensable que el ciudadano disponga Presencia equilibrada que progresivamente ha de ir |no slo de la informacin suficiente para que su formacin garantizndose en ios centros de gestin y en cualquier de voluntad sea autnoma sino tambin de la capacidad y el rgano consultivo y de asesoramento. De esta forma se criterio para asimilarla, valorarla y decidir en funcin de ella.
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Por ello, por ser la matriz cultural de los valores sociales, ipo el horizonte filosfico del constitucionalismo, a cualquier sistema poltico constitucional debe tener como! 'la bsqueda de la felicidad del ser humano. Un cambio reto insoslayable que su sistema de enseanza, imprescindi-| : debe traducir, alfiny al cabo, en un nuevo pacto social ble para hacer realidad este derecho de prestacin, sea pie;ito entre hombres y mujeres. mente coeducativo en el terreno de los valores y las actitudes, procurando el pleno desarrollo de la personalidad en el Los derechos sociales marco del estricto respeto a la igualdad y a la proteccin de J. Los derechos constitucionales los derechos y las libertades. Es, pues, el principal instruLos derechos inherentes a la dignidad de la persona consmento para acabar con cualquier atisbo cultural que siga priten el fundamento del orden poltico y de la paz social en vilegiando lo masculino sobre lo femenino. Istados de Derecho, siendo por eso que nuestra ConstiConsideraciones que debemos hacer extensbles a los in as explcitamente lo reconoce en el artculo primero medios de comunicacin, tanto pblicos como privados, ttulo dedicado a regular los derechos. Como ya expusiesenciales instrumentos de formacin de una opinin pblica js previamente, se da, pues, un estrecho nexo de interdelibre y, por consiguiente, de sociedades democrticas avaniencia gentico y funcional entre el Estado de Derecho y zadas, sobre los que pesa tambin el deber de servir de correa derechos fundamentales, ya que el Estado de Derecho de transmisin a la sociedad del valor de la igualdad, debine e implica para serlo garantizar los derechos, mientras dose criticar cualquier manifestacin sexista perpetuadora de stos exigen e implican para su realizacin al Estado de antiguos roles, tan dainos como alejados del orden de valocho. res propios del constitucionalismo actual. : Por ello, los derechos constitucionales gozan de un En ltimo lugar, se ha de procurar la conciliacin de la de carcter, presentndose como un conjunto de valores vida laboral y familiar, lo que significa la bsqueda del equijetivos bsicos y como el marco de proteccin de las librio en el reparto de las tareas y responsabilidades familialaciones jurdicas subjetivas. Actualmente, desempean, res, as como la reorganizacin de la concepcin y estructura tanto, una doble funcin: en el plano subjetivo, actan de los servicios a las personas y las familias, ampliando la imo garantas de la libertad individual y de los aspectos oferta disponible de prestacin de servicios por parte de los iales y colectivos de la subjetividad, mientras que en el poderes pblicos a los ciudadanos. jetivo, asumen un componente institucional, funcionando >mo medio para el logro de los fines y valores constituComo conclusin, debemos resaltar que cualquier instruionales. mento jurdico-poltico del que se dote una sociedad, sea por nueva implantacin o por reforma de los ya existentes, ha de Por otra parte, conviene destacar que el concepto de abordar todos los factores decisivos para lograr que hombres rechos tiene dos significados diferentes. y mujeres gocen de las mismas oportunidades: paridad, no Desde concepciones vinculadas al iusnaturalismo se discriminacin e igualdad de trato, empleo, educacin y Eeconoce la existencia de un conjunto de derechos inherentes salud, conciliacin laboral y familiar. Hal hombre por su propia naturaleza. Desde este punto de Pero nada ser plenamente efectivo si no se incide en el vista, los derechos fundamentales tienen un carcter ontolnecesario cambio de valores y actitudes que haga realidad en |T gico que es independiente de su cristalizacin en normas
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ES1ADO SOCIAL Y FELICIDAD PRINCIPIO DE ICUALDAD Y DERECHOS SOCIALES
jurdicas de carcter positivo en la medida en que son previos a la existencia misma del Estado. Una segunda concepcin entiende que, aun partiendo de la base de la existencia de unos derechos inherentes al ser humano, su reconocimiento y eficacia slo resultan posibles en la medida que normas jurdicas de carcter positivo los garanticen Sin embargo, tratando de superar esa dialctica iusnaturalismo-positivismo, se ha abierto paso la teora dualista que otorga a los derechos fundamentales la doble condicin de valores y derechos, doctrina que ha sido asumida por diversos tribunales constitucionales, el nuestro entre ellos. Siguiendo esta tesis dualista podemos sealar que el reconocimiento, proteccin y garanta de los derechos no es sino la manifestada obligacin de la primaca del valor constitucional ltimo, la dignidad de la persona humana, al que est ntimamente unido el libre desarrollo de la personalidad. Por ello, partiendo del rango de fundamento del orden poltico que ostentan los derechos, el Tribunal Constitucional ha formulado la doctrina de la doble naturaleza, subjetiva y objetiva, de los mismos. Esta doble dimensin rompe con la antigua concepcin estrictamente subjetivista de los derechos, pasando stos a considerarse como elementos del ordenamiento jurdico, esto es, normas jurdicas objetivas que son la cspide del sistema axiolgico que informa todos los sectores del Derecho. As pues, esta naturaleza objetiva de los derechos incide directamente tanto sobre su interpretacin como sobre su proteccin. A la hora de la interpretacin de los derechos, es de constante aplicacin el principio hermenutico favor libertatis, por el que los derechos deben de interpretarse del modo ms amplio posible, de la forma ms favorable para su efectividad. Junto a este principio, la Constitucin incorpora a su articulado otro de indudable relevancia: el principio de nter70
on conforme con los Tratados Internacionales sobre :hos humanos ratificados por Espaa, que est recogido segundo apartado del artculo 10. las adelante nos referiremos al sistema de proteccin de srechos en nuestra Constitucin. J2. Los derechos sociales en la Constitucin de 1978 t Bajo la denominacin de derechos sociales o derechos lmicos y sociales se identifica un grupo de derechos eterizado fundamentalmente por el momento histrico J.SU reconocimiento. Estos derechos son el producto de las /indicaciones obreras de los Estados industrializados de segunda mitad del siglo xix. Por eso se les denomina tamn derechos de segunda generacin, surgidos tras los dere)S civiles y polticos postulados por las revoluciones bursas definalesdel siglo xviu y principios del siglo xix en ropa y Norteamrica (que seran derechos de primera ineracin). La constitucionalizacin de los derechos sociales se jdujo por vez primera en la Constitucin mexicana de lertaro de 1917, en la alemana de Weimar de 1919 y en espaola republicana de 1931, adems de en las Consunciones de los Estados socialistas del bloque sovitico, jfero, a partir de la Segunda Guerra Mundial, se generaliza reconocimiento de estos derechos en las Constituciones smocrticas. , Tambin los Tratados internacionales reconocen, junto a |os clsicos derechos civiles y polticos, derechos sociales. sn el marco de Naciones Unidas, la Declaracin Universal Derechos Humanos de 1948 consagra el derecho a la ^seguridad social, al trabajo, a la proteccin en caso de paro, a igual salario y al descanso y tiempo libre. Igualmente, existe un Tratado expresamente establecido para el reconocimiento de estos derechos: el Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, aprobado por la
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PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIALES ESTADO SOCIAL Y FELICIDAD
Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966. Tambin en los distintos mbitos regionales se aprueban tratados y convenios sobre derechos fundamentales en general y derechos sociales en particular (ms adelante se har referencia al reconocimiento de estos derechos en la Unin Europea). La Constitucin de 1978 (CE), siguiendo con una pauta de comportamiento propia de derecho comparado, contempla una amplia gama de derechos sociales que estn ntimamente relacionados con la idea de Estado social. A este tipo de derechos tradicionalmente se les ha considerado de naturaleza prestacional porque exigen del Estado verdaderos comportamientos positivos para hacerlos realidad, distinguindolos as de los de libertad que slo requieren la abstencin de aqul. Esta dicotoma se ve hoy superada segn el parecer de gran parte de la doctrina, de suerte que los de libertad tambin exigen una actividad prestacional del Estado (no podramos imaginar, por ejemplo, un efectivo derecho a la vida o a la libertad personal, sin la existencia de fuerzas de seguridad pblica) y los de carcter aparentemente prestacional son tambin elementos del ordenamiento jurdico que persiguen fines sociales y colectivos constitucionalmente proclamados, tan necesarios para la dignidad y el libre desarrollo de la persona como los tradicionales derechos de libertad. La ubicacin de los derechos sociales en nuestra Constitucin resulta transcendental, como veremos a continuacin, de cara al anlisis de su efectiva proteccin. De esa manera, aquellos derechos que se encuentran regulados dentro de la seccin de derechos fundamentales y libertades pblicas estn garantizados con la mayor proteccin tanto normativa como procesal: nos referimos, al derecho a la educacin, derecho de sindicacin y derecho de huelga, as como el principio de igualdad.
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En segundo lugar, atendiendo tambin a su ubicacin, 3S derechos, tales como el derecho al trabajo, con todos i subderechos que delimitan su contenido esencial: libre :in de profesin y oficio, promocin a travs del trapo, remuneracin suficiente, no discriminacin por razn rsexo; el derecho a la negociacin colectiva; el derecho a la >pcin de medidas de conflicto colectivo o la funcin cial de la propiedad, tienen un nivel de proteccin interno. Finalmente, la mayor parte de los derechos sociales se suentran incluidos en el captulo 3. del ttulo I de nuestra institucin denominado los principios rectores de la polija social y econmica. Como apunta la propia rbrica, no Btamos en presencia de autnticos derechos fundamentales, ique ello no significa, como veremos a continuacin, que )S mismos carezcan de relevancia jurdica. Expongamos sucintamente el contenido esencial de los srechos sociales que gozan de proteccin directa en nuestra Constitucin dejando para el siguiente apartado el estudio de 5S denominados principios rectores de la poltica social y conmica. 1. Derecho a la educacin. El derecho a la educacin 5S un requisito imprescindible para hacer efectivo el libre {desarrollo de nuestra personalidad y una exigencia del principio de legitimidad democrtica del Estado, que enuncia el [Artculo 1.2 de nuestra Constitucin. La participacin en la f.formacin de la voluntad general ha de realizarse en condiciones de igualdad, y para que esto suceda es indispensable, {como ya hemos sealado, que el ciudadano disponga no slo de la informacin suficiente para que su formacin de voluntad sea autnoma, sino tambin de la capacidad y el criterio para asimilarla, valorarla y decidir en funcin de ella. Nuestra Constitucin reconoce este derecho en el artculo 27, junto a la libertad de enseanza. Y aunque el Tribunal
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Constitucional, en su sentencia 86/85, haya sealado que ambos son derechos de libertad, lo cierto es que el derecho a la educacin no es un derecho de libertad, que pueda o no ejercerse. Es un derecho que tiene que ser ejercido inexcusablemente, por lo que puede calificrsele tambin como deber. De ah que para el Estado este derecho haya de catalogarse como de prestacin, pues est obligado a garantizar su ejercicio mediante el establecimiento de un servicio pblico de enseanza. El artculo 27 de la Constitucin se caracteriza, pues, por ser heterogneo, de manera que contiene derechos fundamentales, garantas institucionales, mandatos al legislador, deberes y clusulas de atribucin competencial. El derecho de todos a la educacin se reconoce de forma genrica en el apartado primero de ese precepto y es traducible por el derecho de formacin integral en el marco de las enseanzas regladas establecidas legalmente por el sistema educativo y que tiende, en todo caso, al pleno desarrollo de la personalidad humana, as como al respeto de los principios democrticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. 2. La libertad de enseanza. Es una proyeccin de las libertades ideolgicas y de expresin que se consagran en los artculos 16 y 20.1.a) de la Constitucin. Implica el derecho a crear instituciones educativas, dentro del respeto a los principios constitucionales, lo que conlleva las siguientes facultades: constituir centros docentes dentro del marco legal, establecer un ideario educativo para el centro y dirigir el centro docente. Tambin conlleva el derecho de quienes llevan a cabo personalmente la funcin de ensear a desarrollarla con libertad dentro de los lmites propios del puesto docente que ocupan. Igualmente incluye la libertad de eleccin de centro de enseanza.
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3. Derecho a sindicarse libremente. El derecho de >re sindicacin tiene una doble dimensin: a) subjetiva: es un derecho individual que se concreta la posibilidad de fundar organizaciones sindicales, en el srecho de afiliarse o de no afiliarse libertad sindical sgativa a los sindicatos ya creados y en el derecho a llea cabo una libre accin sindical, todo ello dentro del reo legalmente configurado. Este derecho est desarropado por la ley orgnica 11/1985, de 2 de agosto, de Liberid Sindical. b) colectiva: es el derecho de los sindicatos de ejercer juellas actividades que permitan la defensa y proteccin de )S propios trabajadores. Ha indicado nuestro Tribunal Constucional que son titulares del mismo los sindicatos pero no >s rganos de representacin de los trabajadores en las presas. La ley puede limitar o exceptuar el ejercicio de este dere10 a miembros de las Fuerzas o Institutos armados o a aque)S que integran los dems Cuerpos sometidos a disciplina lilitar, y ha de regular las peculiaridades de su ejercicio para funcionarios pblicos. 4. Derecho de huelga. El artculo 28.2 de la ConsItucin reconoce el derecho a la huelga de los trabajadoS para la defensa de sus intereses. Se puede entender )rtal la facultad constitucionalmente protegida que tie;n los trabajadores por cuenta ajena de cesar concertada temporalmente en su actividad laboral dejando en susnso el contrato de trabajo con la finalidad de presionar a sus patronos o empresarios para la consecucin de lejoras de las condiciones laborales. Este derecho funimental indica la STC 27/1989, entre otras puede Experimentar limitaciones o restricciones en su ejercicio Jerivadas de la proteccin de otros bienes constitucionais, por ejemplo la garanta de los servicios esenciales de
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la Comunidad, entendidos stos como servicios que atienden la garanta o ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades pblicas. 5. Derecho a la propiedad privada y ala herencia. En el artculo 33, nuestra Constitucin reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. Ser la funcin social de estos derechos la que delimite su contenido, de acuerdo con las leyes. En la STC 37/1987 se realiza una calificacin bifronte del derecho de propiedad: como derecho individual de disfrute y uso o seoro sobre cosas; y como institucin con una funcin social a cumplir. La referencia a la funcin social, como elemento estructural de la definicin misma del derecho de propiedad privada o como factor determinante de la delimitacin legal de su contenido, pone de manifiesto que la Constitucin reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales, pero tambin, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidas, de acuerdo con las leyes, en atencin a valores o intereses de la colectividad, es decir, a lafinalidado utilidad social que cada categora de bienes objeto del dominio est llamada a cumplir. As pues, utilidad individual y funcin social definen, por tanto, inevitablemente, el contenido del derecho de propiedad. En el tercer apartado de este artculo 33 se recoge la figura de la expropiacin forzosa al sealar que nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. 6 o Derechos laborales. En el artculo 35 CE se recoge el derecho (y el deber) que tienen todos los espaoles al trabajo, a la libre eleccin de profesin u oficio, a la promocin a travs del trabajo y a una remuneracin suficiente para
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facer sus necesidades y las de su familia, sin que en nincaso pueda hacerse discriminacin por razn de sexo. El derecho al trabajo, tal como seala la STC 22/1981, en ensin individual es el derecho de todos, en condicione igualdad y de acuerdo con la capacidad requerida, a la isecucin de un puesto de trabajo y al mantenimiento en el imo. En su dimensin colectiva supone un mandato a los Rieres pblicos de realizacin de una poltica de pleno ipleo. Por su parte, el artculo 37 CE establece que la ley garanr el derecho a la negociacin colectiva laboral entre los resentantes de los trabajadores y empresarios, as como la rza vinculante de los convenios. Se reconoce, tambin, el derecho de los trabajadores y f < ipresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo. La ley le regule el ejercicio de este derecho, sin perjuicio de las litaciones que pueda establecer, incluir las garantas preis para asegurar el funcionamiento de los servicios esenles de la comunidad. 7. Libertad de empresa. Mediante el artculo 38 CE se >noce la libertad de empresa en el marco de la economa mercado. Los poderes pblicos garantizan y protegen su rcicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las agencias de la economa general y, en su caso, de la plani:in.
La libertad de empresa no reconoce, segn !a STC 83/1984, >mo contenido esencial el derecho a acometer cualquier presa, sino slo el de iniciar y sostener en libertad la actiid empresarial, cuyo ejercicio est disciplinado por noris de muy distinto orden. 1.2.3. Los principios rectores de la poltica social y econmica Como su propio nombre indica, son los principios esenciales que han de informar la actuacin de los poderes pbli77
eos, de manera que no son derechos en el sentido subjetivo y, por tanto, no otorgan directamente facultades ejercitables a la persona. Son, pues, una amplia gama de derechos/principios sociales que estn ntimamente relacionados con la idea de Estado social. Desde el punto de vista jurdico son autnticas normas, si bien de carcter eminentemente programtico y de orientacin de los poderes pblicos de las que no se desprende de manera directa e inmediata derecho subjetivo alguno. En relacin con los mismos, el artculo 53.3 de la Constitucin establece que el reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el Captulo Tercero informarn la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos. Slo podrn ser alegados ante la jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. As pues, estos principios sirven de gua para la produccin, interpretacin y aplicacin de la ley por los poderes pblicos, quedando prohibida cualquier actividad en contra de los mismos. Aunque se exija la interposicin del legislador para que pueda producirse una invocacin de los mismos ante los tribunales ordinarios, no es menos cierto que la expresin informarn ha de ser entendida en sentido amplio y no restrictivo de suerte que todos los poderes pblicos, tambin pues el judicial, quedarn vinculados por la regulacin constitucional que de ellos se haga. As lo ve nuestro Tribunal Constitucional que ha puesto de manifiesto que no son normas sin contenido sino autnticas previsiones constitucionales que obligan a los poderes pblicos como contenidos constitucionales mnimos que son. El carcter normativo de la Constitucin y la particular naturaleza de estos principios/derechos, le ha llevado al Tribunal Constitucional por ejemplo, a travs de la STC
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1992, de 10 de febrero a decir que su carcter vincunecesita una modulacin que pasa: 1. por reconocer que tales principios no son normas cas sin contenido y que enuncian autnticas proposicio. vinculantes que, en cualquier caso, deben de informar la ilacin positiva y la prctica judicial, de manera que oblia los poderes pblicos legislativo, ejecutivo y, en partir, al judicial por la funcin de aplicacin del Derecho que rolla a tenerlos presentes en la interpretacin tanto de estantes normas constitucionales como de las leyes. I: 2. por afirmar que estos principios, en los trminos estn protegidos en el artculo 53.3 CE. tienen limitada efectividad, siendo principios que deben de orientar la acin de los poderes pblicos pero que no generan por s Ismos derechos judicialmente actuables, de suerte que >r que esperar a que el legislador realice la regulacin sspondiente, si bien eso no quita para que los mismos, 10 contenidos constitucionales mnimos que son, puedan )carse directamente ante los tribunales sin que aqulla se fa. producido. Citemos, slo a ttulo de recordatorio, estos principios: 1. El principio de proteccin de la familia. Establece ârtculo 39.1 CE que los poderes pblicos aseguran la protn social, econmica y jurdica de la familia. Al no presarse en el texto constitucional la definicin de familia, ha i estarse, como indica Espn Cnovas, al concepto social de .misma en cada tiempo y lugar. Ese mismo artculo partilariza respecto de la defensa integral de los hijos y de las res, contemplando as una concrecin de la clusula de aldad material establecida en el artculo 9.2 CE para los laembros del colectivo familiar histricamente discrimina>s en derecho. 2. El principio de proteccin integral de los hijos, niales stos ante la ley con independencia de su filiacin.
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Para hacer realidad esta proteccin, la Constitucin impone a la ley que posibilite la investigacin de la paternidad y a los padres el deber de prestar asistencia de todo orden a los hijos habidos dentro o fuera del matrimonio, durante su minora de edad y en los dems casos en que legalmente proceda (art. 39.2 CE). En este sentido, Espaa tiene ratificado el Convenio sobre los Derechos del Nio adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989. 3. El principio de proteccin de los trabajadores. Diversos artculos de esta parte de la Constitucin contienen normas que tienden a la proteccin de los trabajadores, algunas de las cuales han de verse como determinaciones de fines de poltica econmica, otras como reconocimiento de clsicos derechos sociales de los trabajadores y otras, finalmente, como mandatos al legislador. Los poderes pblicos promovern las condiciones favorables para el progreso social y econmico y para una distribucin de la renta regional y personal ms equitativa; y realizarn una poltica orientada al pleno empleo. Asimismo, fomentarn una poltica que garantice la formacin y readaptacin profesionales; velarn por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarn el descanso necesario, las vacaciones peridicas retribuidas y la promocin de centros adecuados. En particular, el Estado velar por la salvaguardia de los derechos econmicos y sociales de los trabajadores espaoles en el extranjero. 4. El derecho a la proteccin de la salud. Compete a los poderes pblicos organizar y tutelar la salud pblica a travs de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, y fomentarn la educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte. Los poderes pblicos mantendrn un rgimen pblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. Ha sido
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ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la que ha ssarrollado esta materia, regulando todas aquellas actividaque tienden a hacer realidad la efectiva proteccin de la Jplud, mientras que la ley orgnica 3/1986, de 14 de abril, de ididas especiales en materia de salud pblica, autoriza la lopcin de disposiciones de tutela de la salud en situaciones urgencia y necesidad sanitaria. 5. El derecho de acceso a la cultura. Los poderes blicos promovern y tutelarn el acceso a la cultura, la ciencia y la investigacin cientfica y tcnica en beneficio del iteres general. El concepto de cultura que se plasma en este ;epto no se constrie al derecho a la educacin recocido como fundamental en el artculo 27, sirvindole, so s, de complemento al mismo. 6. El derecho al medio ambiente. El derecho a disfrude un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la rsona es un precepto novedoso en el panorama del Derecho constitucional comparado y refleja la preocupacin eco)gica surgida en las ltimas dcadas en amplios sectores de unin, que se ha plasmado tambin en numerosos docuentos internacionales. Diversas leyes inciden, a travs de su gulacin, en esta proteccin. 7. El principio de conservacin y promocin del palonio. Los poderes pblicos garantizarn la conservacin promovern el enriquecimiento del patrimonio histrico, sultural y artstico de los pueblos de Espaa y de los bienes jque lo integran. La ley penal sancionar los atentados contra sste patrimonio. 5 El derecho a una vivienda digna. Con el reconociento del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, los poderes pblicos quedan obligados a promover las |condiciones necesarias y a establecer las normas pertinentes jpara hacer efectivo este derecho. Son innumerables las leyes atinentes a la materia que tratan de hacer realidad este mandato constitucional dirigido
a todos los poderes pblicos y que es uno de los problemas ms acuciantes, en la actualidad, de la sociedad espaola. 9. El principio de promocin de la participacin de la juventud. El artculo 48 de la Constitucin dispone que los poderes pblicos promovern las condiciones para la participacin libre y eficaz de la juventud en el desarrollo poltico, social, econmico y cultural. Aparece aqu un nuevo mandato al legislador para hacer realidad la participacin de un colectivo social como es el de la juventud en la vida del pas, principio que guarda una ntima conexin con la clusula promocional establecida por el artculo 9.2 de nuestro texto constitucional. 10. El principio de proteccin de los disminuidos. Establece el artculo 49 de la Constitucin que los poderes pblicos realizarn una poltica de previsin, tratamiento, rehabilitacin e integracin de los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos. Esta labor de efectiva proteccin integral de los disminuidos ha de desarrollarse por el Estado, las comunidades autnomas, corporaciones locales, sindicatos, entidades y organismos pblicos y asociaciones y personas privadas en el mbito de sus respectivas competencias y segn sus posibilidades. 11. El principio de proteccin de los ciudadanos de la tercera edad. Los poderes pblicos garantizarn, mediante pensiones adecuadas y peridicamente actualizadas, la suficiencia econmica a los ciudadanos durante la tercera edad, promovern su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atendern sus problemas especficos de salud, vivienda, cultura y ocio. La proyeccin de la proteccin de un colectivo cada vez ms numeroso en las sociedades avanzadas ha de abarcar todas las facetas de la vida propiciando la vida digna de personas que han contribuido precedente al bienestar social. 12. El principio de defensa de consumidores y usuarios. Los poderes pblicos garantizarn la defensa de los consumidores y usuarios, promovern la informacin y la
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acacin de los consumidores y usuarios, fomentarn sus ganizaciones y oirn a stas en las cuestiones que puedan star a aqullos. Precisamente para dar cumplimiento al . idato constitucional, se aprob la ley 26/1984, de 19 de lio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuajs, considerndose como tales a las personas fsicas o jur;as que adquieren, utilizan o disfrutan como destinatarios ales, bienes muebles o inmuebles, productos, servicios, tividades o funciones, cualquiera que sea la naturaleza, Iblica o privada, individual o colectiva, de quienes los proicen, facilitan, suministran o expiden. ,2.4. La proteccin de los derechos constitucionales El reconocimiento y enumeracin en una norma consticional de los derechos no es suficiente para el efectivo resto de los mismos. Tal como indica Lpez Guerra, se ha Helo a la conviccin de que el reconocimiento de derechos i es ms que una declaracin de carcter metajurdico si no acompaa de garantas suficientes que aseguren la efectividad del ejercicio de tales derechos. f El reconocimiento de los derechos debe ir acompaado, 3s, de la intervencin de mecanismos jurdicos que aseguren i proteccin efectiva. As pues, la efectividad de los mismos pende tanto de su reconocimiento formal como de la exisicia de mecanismos jurdicos susceptibles de garantizar su icacia real, La Constitucin espaola, adems de reconocerlos, establece complejo sistema de proteccin y garanta de los mismos. Existen unas garantas normativas, que podramos ;ir que actan a priori, y otras garantas institucionales o reaccin, que actan a posteriori una vez se haya proicido la conculcacin de los derechos fundamentales en estin. Antes de pasar a la clasificacin de los derechos ateniendo a estas garantas, conviene que prestemos nuestra
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atencin al artculo 53 de la Constitucin, que encabeza el captulo 4. de su ttulo I, que lleva por rbrica De las garantas de las libertades y derechos fundamentales: 1. Los derechos y libertades reconocidos en el captulo segundo del presente ttulo vinculan a todos los poderes pblicos. Slo por ley, que en todo caso deber respetar su contenido esencial, podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarn de acuerdo con lo previsto en el artculo 161.1.a). 2. Cualquier ciudadano podr recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artculo 14 y la seccin primera del captulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a travs del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este ltimo recurso ser aplicable a la objecin de conciencia reconocida en el artculo 30. 3. El reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el captulo tercero informarn la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos. Slo podrn ser alegados ante la jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Nos pone de relieve la redaccin dada a este precepto, que la sistemtica seguida por el constituyente para la enumeracin de los derechos y libertades y de sus consiguientes garantas responde exclusivamente al grado de proteccin jurdica que se les ha querido dar a aqullos, viniendo a diferenciarse grados distintos de proteccin. Yendo de menos a ms, cabra hablar de tres niveles de tutela: a) El primero de ellos tendra que ver con la proteccin de los principios rectores de la poltica social y econmica del captulo 3. del ttulo I de la Constitucin. Como apunta la propia rbrica, no estamos en presencia de
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nticos derechos fundamentales, aunque ello no signique los mismos carezcan de relevancia y que nos ;ontremos delante de meras declaraciones retricas itas de cualquier contenido jurdico; antes bien, revisuna extraordinaria relevancia desde el punto de vista lrico y axiolgico por cuanto, adems de ser reflejo ;to de la idea del Estado social, resultan ser motores prescindibles de transformacin social para conseguir la lidad de vida digna de los ciudadanos en una sociedad ocrtiea avanzada a que hace referencia el Prembulo nuestra Norma Suprema. Queda claro, por tanto, que no son normas de eficacia ediata, sino principios informadores que cumplen una funorientadora y que se canalizan a travs de las leyes que los rollan, de suerte que solamente a partir de estas previsiolegales se podrn invocar ante la jurisdiccin ordinaria. Sin embargo, estos principios generan obligaciones para los los poderes pblicos y, particularmente, para el legislor y para el juez: el primero debe de orientar y adecuar su normativa hacia el reconocimiento, respeto y proteccin estos derechos sociales por ejemplo, adoptando medilegislativas de promocin de los mismos, de manera le en caso contrario podra incurrir en inconstitucionalidad >r omisin; el segundo, ha de hacerse eco permanentemente, en el ejercicio de su funcin constitucional de juzgar hacer ejecutar lo juzgado, de estos principios de cara a er realidad la proteccin de los intereses sociales. b) En el segundo nivel nos encontramos con todos los ;chos del captulo 2. del ttulo 1, objeto de un tratamiento ;cfico de garantas a las que se refiere el prrafo primero artculo 53: vinculacin y eficacia inmediata de los dereos y reserva de ley para su regulacin, que en todo caso ha respetar el contenido esencial de los mismos. c) En el tercer nivel, el ms protegido, estaran los srechos descritos en la seccin primera del captulo 2. del
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ttulo primero, la igualdad ante la ley del artculo 14 y el derecho a la objecin de conciencia del artculo 30. Todos estos derechos, adems de disponer de las garantas que se acaban de indicar en el apartado b), gozan de las especficas siguientes: reserva de ley orgnica, proteccin jurisdiccional por va preferente y sumaria, recurso de amparo y procedimiento agravado de reforma constitucional. En nuestra Constitucin, pues, los derechos y libertades disfrutan de una serie de garantas diferentes dependiendo de su ubicacin a la hora de su desarrollo y proteccin.
CAPITULO 5 LA CONSTITUCIN ECONMICA: HACIA UN ORDEN ECONMICO Y SOCIAL JUSTO

. La Constitucin econmica El constitucionalismo que emerge con posterioridad a las guerras mundiales ha ido incorporando progresivamente los diversos pases y desde pticas ideolgicas distintas la icturacin del orden econmico en sus textos constituales. Desde una perspectiva dogmtica se recurre a la expreConstitucin econmica para caracterizar a esa icturacin. De esta manera el moderno constituciona10 parece albergar un cierto dualismo: la Constitucin tica, que sera el estatuto jurdico fundamental del poder ftico y de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, Mitras que la CojTsjituciJi^ciiiijmâ^^ 5injurdica3 las estructuras.y;rdaGoHe&-ecQnmicas..en que no slo estn implicados los ciudadanos, sino tam1, y de manera creciente,..el.pjqpio Estado en su funcin ('protagonista deyesarxoUo.de.Ja yj3a~eC6nmica. 1 Fospasos del constitucionalismo econmico se lucen en el perodo de entreguerras en cuanto que el 5n econmico y social, que durante el perodo liberal era realidad extra-constitucional, pasa a convertirse en un )tulo preponderante de las estructuras constitucionales de nuevos Estados. Anteriormente no exista formalmente una visin de ttjunto del orden econmico-social debido a dos razones
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fundamentalmente: la inexistencia en la mentalidad de la poca de una representacin de conjunto e individualizada del proceso econmico como una instancia sobre la cual operar y modificar, y la concepcin del orden econmico como producto de leyes econmicas naturales que lorigeny en el que es fundamental la libertad del individuo. La influencia del marxismo y la Depresin del 29 sern determinantes en la evolucin sealada. La posterior consolidacin del Estado social supondr un importante avance en la atencin del constitucionalismo al orden econmico y social. El mismo Tribunal Constitucional se ha referido a esta evolucin. As, en una de sus primeras Sentencias, la 1/1982, de 28 de enero, afirmaba que en la Constitucin espaola de 1978, a diferencia de lo que sola ocurrir con las constituciones liberales del siglo xix y de forma semejante a lo que sucede en las ms recientes constituciones europeas, existen varias normas destinadas a proporcionar el marco jurdico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad econmica; el conjunto de todas ellas compone lo que suele denominarse la Constitucin Econmica o Constitucin Econmica Formal. Ese marco implica la existencia de unos principios bsicos del orden econmico que han de aplicarse con carcter unitario, unicidad que est reiteradamente exigida por la Constitucin, cuyo prembulo garantiza la existencia de un orden econmico y social. Pues s bien entre los constituyentes espaoles de 1978 haba coincidencia en la configuracin democrtica del proceso poltico, incluso en la medida que ste puede reflejar determinados contenidos y exigencias inherentes a un orden econmico y social el sistema econmico capitalista, no exista coincidencia respecto a que los postulados de este sistema sean los que deban de informar con carcter excluyente el orden econmico-social que deba disear la Constitucin. El resultado llev a la consagracin de la economa de mer-
pero con la elasticidad suficiente para permitir la intericin estatal en la misma. En materia econmica, la Constitucin no pretende ser cdigo rgido, sino ms bien una estructuracin mnima habr de ajustarse al devenir econmico-social y a las resiones concretas del pluralismo poltico. A pesar de ello, son muy abundantes los preceptos y icipios de naturaleza econmica que contiene la ConstiBn espaola de 1978. As, el mismo Prembulo declara que es voluntad de la on espaola garantizar la convivencia democrtica itro de la Constitucin y de las leyes conforme a un orden lmico y social justo. En la ordenacin sistemtica de la Constitucin cabe desel captulo dedicado a los principios rectores de la ftica social y econmica en el ttulo I, del que ya hemos 10 referencia, y el ttulo VIII titulado Economa y prienda. A lo largo del articulado encontramos tambin ;ncias a la libertad de empresa en el marco de econode mercado (art. 38), a la iniciativa pblica en la actiid econmica (art. 128.2) y a la posibilidad que tiene el ido, mediante ley, para planificar la actividad econmica ral... (art. 131.1), as como, de modo singular, en los iulos 148 y 149, al configurar el sistema de distribucin Pcompetencias entre el Estado y las comunidades autnoPrincipios constitucionales del orden socio-econmico Los principios constitucionales en que se fundamenta el ?n socio-econmico son los siguientes: \, 1.\^^c\^\oÊ^^ôr^L^'îc2LQ ': El artcul^ê^T!orTsttucin reconoce, en primer tar, la libertad de empresa en el marco de la economa
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de mercado, pero a continuacin puntualiza que los poderes pblicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economa general y, en su caso, de la planificacin. Como seala Bassols Coma, tres son los ncleos esenciales de este artculo: / 1. El reconocimiento de la libertad de empresa, como uno de los derechos del ciudadano, est afectado en su ejercicio en relacin con los poderes pblicos desde una doble vertiente. En cuanto al Estado ordenamiento jurdico, slo /por ley, que en todo caso deber respetar su contenido esencial, podr regularse y, en ltima instancia, definirse su ejercicio. Al mismo tiempo, los poderes pblicos, en su categora de organizaciones econmicas (las Administraciones Pblicas), son titulares o estn legitimados, en concurrencia o en exclusiva (art. 128.2 CE), para ejercer actividades econmicas y, en consecuencia, potencialmente inciden en el ejercicio del derecho. Ambas vertientes de los poderes pblicos podrn incidir en el contenido esencial y coincidir materialmente, pero son deslindables por corresponder attulosjurdicos distintos. 2. El reconocimiento de este derecho individual est ; condicionado o modulado en funcin de un parmetro: la economa de mercado, concepto no deducible jurdicamente en abstracto y que requiere ser interpretado con argumentos de ; sociologa econmica. 3. Se ha adicionado al reconocimiento del derecho una normativa indicativa o directiva de un principio orientativo o 1 programtico que afecta a los poderes pblicos: garantizar y \ proteger su ejercicio y la defensa de la productividad de Wuerdo con las exigencias de la economa general y, en su aso, de la planificacin.
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5.2.2. BLdfitecho de propiedad^TsliTufidjsbcia' En relacinrnfima con lo^prounclmientos del artculo 38 CE se encuentra el reconocimiento del derecho de
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jpiedad en el artculo 33 CE, el cual se halla delimitado ir su funcin social. Se sita as la Constitucin espada en la lnea evolutiva que supuso la superacin del cter casi sagrado e inviolable que tuvo la propiedad en ^constitucionalismo liberal. Al reconocerse, en el primer prrafo del art. 33, el der&a la propiedad privada y a la herencia se est afirmando ivertiente personal del derecho, su contenido patrimonial ")ienes y derechos, en relacin con la expropiacin y la-' Bponsabilidad patrimonial de los poderes pblicos y su, tiente institucional derecho a la propiedad privada. El segundo prrafo del precepto contiene la vertiente ;ial o la vinculacin social genrica de dicho derecho. El >tico funcin social-delimitacin-reserva de ley constipe el gran eje de la construccin del concepto consttttt>nal de la propiedad. Las primeras formulaciones sobre la funcin social se syectaron sobre el derecho de propiedad como algo srno a la misma. La idea de la funcin social empieza a lar cuerpo sustantivo cuando entra en escena la Admiptracin pblica y toma a su cargo la misin de concretar (funcin social en relacin con las distintas situaciones derecho de propiedad aplicando instrumentos de conlacin y sancionadores. Esta intervencin de la Admiracin pblica se opera en nombre del inters general, veces apelando a la produccin nacional en abstracto, as a intereses econmicos sociales concretos. La introduccin del instrumento de la planificacin ha i clave en el proceso de afirmacin y consolidacin de la :in social de la propiedad, ya que ha determinado un is subiectionis permanente y total de la propiedad lo es especialmente evidente en materia urbanstica. Adems, el surgimiento de inevitables disfunciones en proceso econmico (contaminacin, degradacin Mental, prdida de identidad de valores culturales...) ha
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determinado la aparicin de una nueva faceta de aplicacin de la funcin social: la conservacin de los valores inherentes o naturales de los bienes al objeto de apartarlos o impedir su transformacin productivist, actuando la Administracin como medio de control de conservacin de sus valores naturales y culturales que como tales son asumidos por la ley. En este sentido hay que entender la funcin social del derecho de propiedad asumida por la Constitucin espaola de 1978. Para la concrecin de esta funcin social en atencin a las mltiples situaciones en que los bienes pueden encontrarse en la realidad, nuestra Norma Bsica remite al legislador entendiendo tanto el legislador central como el autonmico en funcin del reparto competendal existente. Ahora bien, la CE explicita algunas concreciones de la funcin social. Fundamentalmente, su artculo 128.1, que subordina la riqueza del pas al inters general, est indicando que la propiedad, como manifestacin de la riqueza del pas, est condicionada en el proceso productivo econmico a las exigencias del inters general. Pero es en el captulo de los principios rectores de la poltica social y econmica donde cabe percibir la existencia de clusulas de concrecin ms intensas: la utilizacin racional de los recursos naturales (art. 45.2), la conservacin y promocin del enriquecimiento del patrimonio histrico-cultural y artstico (art. 46), la utilizacin del suelo de acuerdo con inters general para impedir la especulacin (art. 47), o la defensa de la seguridad, salud y los intereses de los consumidores (art. 57.1). La Constitucin dispone que las leyes delimitarn el contenido del derecho conforme a la funcin social. Corresponde, por tanto, al legislador la disciplina directa de la propiedad y tambin cuanto resulta afectada directamente con ocasin de la regulacin de otras materias. Esta reserva
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kle ley debe entenderse en sentido formal y material, si bien, |ante la multiplicidad de manifestaciones y formas de la pro)iedad, las leyes podrn remitir su definitiva concrecin a flanes, reglamentos o actos administrativos. La expropiacin requiere indemnizacin aun cuando sta no deba ser previa. La Constitucin garantiza en todo jaso la procedencia de indemnizacin para todos los puestos expropiatorios, cualquiera que sea su naturaleza, que precisamente sta forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad, y corresponder al legislador tatal (art. 149.1.18 CE) la formulacin de las reglas de su sterminacin en atencin a los bienes o categoras de penes objeto de su regulacin. 13. ^Prirjgdpio de iniciativa pblica El artculo 2&2 de la Constitucin enuncia lo que se ra considerar como un contrapunto a la libertad de ipresa, al establecer lo siguiente: Se reconoce la iniciaifa pblica en la actividad econmica. Mediante Ley se Ir reservar al sector pblico recursos o servicios esenles, especialmente en caso de monopolio y asimismo rdar la intervencin de empresas cuando as lo exigiere aters general. Por tanto, constitucionalmente, la actuacin econmica de ser una actividad-resevadg ~los particulares para jgfcjda tambinor los entes pblicos, invirtinplanteamientorî&iona4eL signoJjhstal.--,Se reconoce a los entes pblicos Estado, comunidad inoma y entes locales legitimacin para ejercer >resarialmente actividades econmicas. La actuacin jresarial pblica, al desarrollarse concurrentemente con los particulares, deber someterse a las exigencias de jonoma de mercado al menos en su actuacin externa. iel orden interno, lafinanciacinpblica, al menos en la de dotacin de capital fundacional, determina que su
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paralelismo con la empresa privada se desdibuje plenamente, aunque deber tenderse a una racionalizacin de las medidas que se adopten. El inciso segundo del artculo 128.2 CE contempla la tcnica de las reservas de recursos y servicios esenciales al sector pblico. Es una tcnica a la que opcionalmente pueden acudir los poderes pblicos para la intervencin en la economa, siempre que se acuerde mediante ley y se acredite la concurrencia de los presupuestos objetivos o materiales tipificados en el propio precepto y dems concordantes del texto constitucional. Los supuestos de hecho o materiales de las reservas han quedado reducidos a dos: recursos o servicios esenciales. La calificacin de los recursos como esenciales es un concepto indeterminado que implica una valoracin que corresponde efectuar al legislador en cada etapa histrica en relacin con los intereses econmicos y sociales de la comunidad humana. Los efectos jurdicos de la reserva se proyectan sobre su explotacin y aprovechamiento, sustrayndola al rgimen de libre empresa o libre iniciativa empresarial y, por tanto, legitimando al sector pblico para asumir su gestin empresarial o permitiendo en el futuro a los particulares seguir con su aprovechamiento en rgimen de concesin administrativa o en virtud de otro ttulo administrativo. Con respecto a los servicios esenciales se producen igualmente problemas de delimitacin del concepto. En todo caso, lafinalidadinstitucional de las reservas es preconstituir ttulos excluidos de la gestin econmica en favor del sector pblico. La expresin servicios esenciales puede comprender tanto actividades econmicas ya declaradas como tales servicios pblicos, que se prestan en rgimen de concesin, de forma reglamentaria o en virtud de cualquier otro ttulo, as como actividades econmicas gestionadas en forma puramente privada o en rgimen de economa de mercado que, por el devenir histrico, se aprecie por ley que han
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|adquirido la condicin de servicios esenciales y que, en contsecuencia, su gestin debe reservarse al sector pblico. En cuanto a las situaciones de monopolio, la cualificalicin que realiza el artculo 128.2 slo podra jugar a efectos le aquellos recursos y servicios esenciales que por causas de naturaleza o del estado de la tcnica dieran lugar a una resItriccin de la oferta y, por tanto, seran meramente monopolios de hecho o naturales, quedando marginados del precepto sgal los ocasionados por la voluntad de los productores y juellos de naturaleza legal que no responden a la nota de la sencialidad, como pueden ser los fiscales. Finalmente, es conveniente indicar que la reserva de ley la que alude el precepto constitucional que venimos fomentando ha de entenderse como absoluta, es decir, ley )tada por las Cortes Generales, ya que las reservas de recur)s y servicios afectan al contenido esencial del derecho de atad de empresa, lo que supondra, para todo un sector o itegora, la exclusin de la gestin privada de los mismos, objeto bsico de la ley deber ser la declaracin misma de reserva para el recurso o servicio esencial contemplado y mismo tiempo la ordenacin o reordenacin del sector en pacin con las relaciones jurdicas empresariales preexistes.
2.4. Principio.de subordinacin de la riqueza y la propiedad al inters general Aparece contemplado este principio en dos preceptos de ;stra Constitucin ya antes mencionados. Uno de ellos, el culo 128.1 cuando indica que toda la riqueza del pas en distintas formas y sea cual fuere su titularidad est sub~ Jinada al inters general. En el mismo sentido, y como ios indicado, el artculo 33.2 concreta que la funcin cial de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo r las leyes. ,/r?-i:"'"''
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5.2.5. Principio de planificadn econmica Este principio encuentra" su acomodoefreTrtculo 131 de la Constitucin cuando establece que el Estado, mediante ley, podr planificar la actividad econmica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su ms justa distribucin. Mientras la mayora de los artculos del ttulo Vil CE contemplan tcnicas de actuacin concretas del intervencionismo del Estado en la economa, la planificacin junto con el presupuesto (art. 134) constituyen las dos grandes magnitudes de actuacin global sobre el sistema econmico por parte de los poderes pblicos. Ahora bien, mientras que el presupuesto es una institucin inherente al Estado constitucional y asimilada en su tradicin por la doctrina, la planificacin econmica es una tcnica de actuacin y de intervencin que viene precedida y remite a una serie de condicionamientos ideolgicos y econmicos que la convierten a priori en una categora de difcil definicin y tipificacin en el lenguaje jurdico y, en especial, en el Derecho Constitucional. El artculo 131 enumera comofinespropios de la planificacin: a) atender a las necesidades colectivas; ta) equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sec,torial; ( c) estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza; d) estimular una ms justa distribucin de la renta y de la riqueza. Estosfinesdeben proyectarse sobre la actividad econmica general. Por tanto, se trata de una planificacin de orientacin del sistema econmico hacia la consecucin de estos objetivos desde una visin coordinada de todos los
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gentes pblicos y privados. No se trata de un sistema de ficacin vinculado a la realizacin de un orden poltico social concreto, ni tampoco destinado a priori a sustituir transformar radicalmente el orden existente, como se uncia, por ejemplo, en la Constitucin portuguesa. No se puede decir, sin embargo, que sea un sistema de lanificacin neutro. La Constitucin espaola determina ios valores y unos objetivos desde la bsqueda del orden xmmico y social justo al que se hace referencia en el rembulo. El texto constitucional remite al legislador ordinario la Ijacin de los instrumentos de poltica econmica concret que debern ponerse en funcionamiento para alcanzar Stosfinesa travs de los sucesivos planes o etapas de plaificacin que, en su caso, se sucedan. El artculo 131 en su punto 2 establece que el )bierno elaborar los proyectos de planificacin, de iuerdo con las previsiones que le sean suministradas por comunidades autnomas y el asesoramiento y colaboran de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, presariales y econmicas. A tal fin se constituir un Hisejo, cuya composicin y funciones se desarrollarn >r ley. Por lo tanto, muy relacionado con este principio, y prefsto tambin en la Constitucin en el mismo apartado gundo del artculo 131, se ha creado el Consejo Econlico y Social, regulado por la Ley 21/1991, de 17 de junio, rganismo que persigue entre susfinalidadesla armonizan de las pretensiones de todos los sectores implicados en planificacin. principio de participacin j Este principio de participacin se halla contemplado en artculo 129.2 CE, de conformidad con el cual los podis pblicos promovern eficazmente las diversas formas
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de participacin en la empresa y fomentarn, mediante una legislacin adecuada, las sociedades cooperativas. Tambin establecern los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de produccin. Esta norma es un reflejo ms en el mbito socio-econmico de la configuracin jurdica que hace la Constitucin del Estado espaol como social, el cual tiene su mejor exponente en el artculo 9.2 de la misma, ya reseado con anterioridad. El artculo 129.2 CE aspira, en definitiva, a promover la cogestin en el seno de las empresas, a dar nuevo impulso al movimiento cooperativo y a facilitar en todos los terrenos el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de produccin. 5.2.7. Principio de equiparacin del nveTlTe vida de todos IQS espaoles Este principio aparece recgftte^paf .el .artculo 130: los poderes pblicos atendern a la modernizacin y desarrollo de todos los sectores econmicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadera, de la pesca y de la artesana, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los espaoles. En esta norma se recogen una serie de principios de la poltica econmico-social del Estado tendentes a dar uniformidad a la calidad de vida de los ciudadanos: modernizacin y desarrollo de los sectores econmicos, atencin especial a los sectores tradicionalmente ms deprimidos y equiparacin del nivel de vida de todos los espaoles. Este principio ha de ponerse en relacin nuevamente con la proclamacin del principio de igualdad material que se realiza en el artculo 9.2 CE, el cual contiene un mandato dirigido a los poderes pblicos al objeto de eliminar los obstculos que impidan o dificulten la igualdad de los ciudadanos.
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5.3. ( Laprtestaclflnahciera \ La CrjSstitcin' regula los aspectos fundamentales del rgimen jurdico de la actividadfinancieradel Estado, lo que se llama la potestadfinanciera,la cual tiene una doble vertiente pues afecta tanto a la poltica de ingresos pblicos como a la de gastos. El artculo 133 de la Constitucin establece en su prrafo primero que la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. Es un reconocimiento de la suprema facultad decisoria en materia de gastos e ingresos pblicos que se le otorga al Estado pero, tambin, del poderfinancieroderivado que tienen otros entes territoriales comunidades autnomas, provincias y municipios. Es por ello que de inmediato seala ese precepto constitucional que las comunidades autnomas y las corporaciones locales podrn establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitucin y las leyes. Resulta as que nuestra Constitucin reconoce como titu?VêSerjggutgro ar ' " El Estado. n cuanto que ejerce el poder financiero rkconaiffidad y sobre toda la comunidad, el Estado Etiene competencia exclusiva para regular la Hacienda general Kart. 149.1.14), pudiendo delimitar libremente los ingresos y [los gastos sin ms limitaciones que el respeto a las normas ;onstitucionales. Como antes hemos indicado, ese poder financiero es originario para el establecimiento de los tribujtos, es decir, es del mismo del que, en exclusiva, pueden emanar normas jurdicas que contengan la obligacin de [pagar un tributo. No obstante, cabe la posibilidad que brinda |el 133.2 CE de que el Estado atribuya ese poder de establear tributos a la comunidad autnoma y a los entes locales, Siempre que esa decisin lo sea como resultado de un proce|dimiento legislativo ordinario. b>vLa comunidad autnoma. La autonoma financiera |de*%s-^nnTtdae,-ftbrt^^ explcitamente
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reconocida en el artculo 156.1 CE, y encuentra su lmite en las disposiciones que contenga la propia Constitucin. Por esto es que el 157.2 CE establece que las comunidades autnomas no podrn en ningn caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstculo para la libre circulacin de mercancas o servicios. Adems, ocurre que pueden desarrollar actividad tributaria en colaboracin con el Estado: el artculo 156.2 CE prev que: las comunidades autnomas podrn actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudacin, la gestin y la liquidacin de los recursos tributarios de aqul, de acuerdo con las leyes y los estatutos. c)\) La-entidad -fosal. En lo que respecta a la potestad financiera en las corporaciones locales, el artculo 142 de nuestra Constitucin establece que las jjaciendas locales debern disponer de los medios suficientes para el desempeo de las funciones que la ley atribuye a las corporaciones respectivas y se nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los del Estado y de las comunidades autnomas. Debe de aclararse que el poder tributario que tienen las entidades locales es derivado y que, por tanto, ser una ley del Estado la que regule el rgimen local tambin en esta materia. Esto quiere decir, por un lado, que las entidades locales no pueden establecer y exigir tributos sino en el marco de la ley, pero, por otro, que las entidades locales cuentan con autonoma financiera y sta no puede ser suprimida por el Estado, que tiene, en cambio, el deber de regularla. 5.4... Xos Presupuestos Generales del Estado Las Constituciones, por lo general, suelen dedicar una especial atencin a los principios y normas bsicas que afectan a los presupuestos del Estado. Por ello, Rodrguez Bereijo ha afirmado que el Derecho presupuestario se pre100
Isenta como la rama del Derechofinancieroms ntimamente gada al Derecho constitucional. En el marco de un sistema parlamentario como el que [disea la Constitucin Espaola, la aprobacin de los presupuestos generales por el Parlamento constituye lo que docrinalmente se denomina funcin econmica de aqul, riendo adems uno de los instrumentos esenciales del control |gue el legislativo realiza sobre el ejecutivo. La relacin de confianza que caracteriza dicho sissma, y que se inicia con el procedimiento de investidura le presidente del Gobierno, alcanza uno de sus puntos igidos en la aprobacin cada ao de los correspondientes >resupuestos generales. En definitiva, es la determinacin los ingresos y gastos pblicos la que concreta qu puede placer el Gobierno en un concreto ejercicio econmico. El presupuesto general del Estado tiene una triple natuteza: a) Es una institucin poltica que afecta a los distintos ieres del Estado, pues constituye un sistema de control de Jos ingresos y gastos pblicos, control que se ejerce sobre el >oder Ejecutivo y que histricamente corresponde realizar al rlamento. b) Por otro lado, es una institucin econmica al ser la ;visin planificada de ingresos y gastos; por lo tanto, riamos definirlo como el plan peridico de gestin y nistracin del ingreso y gasto pblicos. c) En tercer lugar, podemos decir que es una institucin dica. En cuanto a su naturaleza y contenido, el presupuesto refleja en una ley, en una norma jurdica. Una norma jurlica de una especial naturaleza debido a las siguientes razones: 1. En cuanto a su iniciativa corresponde slo al G>ierno, tal como establece el artculo 134.1 de la Constitucin, )r lo que no puede aplicarse en este caso la regulacin genereferente a la iniciativa legislativa contemplada en el arculo 87.1 de la Constitucin.
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2. En cuanto a su contenido: estamos en presencia de una ley que no puede crear tributos, tal como establece el artculo 134.7 CE, aunque s podr modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva as lo prevea. igualmente el artculo 134.6 limita las facultades de las Cortes en materia de proposicin o enmienda a la Ley Presupuestaria ya que exige que toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin de los ingresos presupuestarios requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin. 3. En cuanto a su duracin nos encontramos que tiene una eficacia limitada al periodo de un ao, sin perjuicio de que puedan prorrogarse caso de no aprobarse antes del primer da del ejercicio econmico correspondiente. Corresponde ahora hacer una referencia primaria a lo principios presupuestarios ms destacables que han tenido acomodo en la Constitucin espaola de 1978. Son los siguientes: 1. Principio de Unidad, que significa que su forma de presentacin ha de realizarse en un nico acto. 2. Principio de Universalidad, que se recoge en el artculo 134.2 al disponer que los presupuestos incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal. Refleja este principio un doble aspecto: objetivo, pues se han de incluir todos los ingresos y gastos previstos para un ao, y subjetivo, ya que esos ingresos y gastos lo son de todo el sector pblico estatal. 3. Principio de Anualidad, cuando seala en el mismo artculo que tienen una eficacia limitada a un ao. Este principio, que tiene su origen histrico en la necesidad de convocar el Parlamento al menos una vez al ao para as cumplir con esta funcin econmica, tiene su fundamento en que el periodo establecido de un ao se piensa que es el ms
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;uado para determinar el ejercicio de la actividad econlca. 4. Principio de Publicidad ya que, aunque no est apresamente reconocido en la Constitucin en referencia al ssupuesto, puede considerarse como perfectamente aplicaen tanto en cuanto los presupuestos generales del Estado aprueban por medio de ley, y por lo tanto, como ley, deben objeto de la adecuada publicidad tanto en su trmite parentario como tras su aprobacin. f5<^ Principios constitucionales del Derecho Tributario Podemos decf^t-de-todQs.Jjos posibles ingresos de la lacienda Pblica, nuestra Constitucin tan slo se ocupa de >s tributos (art. 133) y de la Deuda Pblica (art. 135), aune es cierto que contempla igualmente el Patrimonio del Jstado (art. 132.3) y los bienes de dominio pblico (arts. 132.1 y 2), que son tambin susceptibles de producir ingre>s de Derecho privado. Sistematicemos, pues, de forma breve, los principios Mistitucionales del Derecho Tributario segn se refieran a >s ingresos o los gastos. 1.5.1. Principios constitucionales referentes a los ingresos 1. Principio de legalidad. Est consagrado en el arfculo 31.3 de la Constitucin, a cuyo tenor slo podrn Establecerse prestaciones personales o patrimoniales de rcter pblico con arreglo a la ley. Esta reserva de ley lo que pretende es garantizar que la gulacin de este mbito material que afecta a los ciudadaios dependa en exclusiva de la voluntad de sus representanS democrticamente elegidos. Esta reserva, como ha resalgado nuestro Tribunal Constitucional por todas, STC |.19/1987, de 17 de febrero, es relativa y no absoluta, lo que supone que la ley bien puede contener remisiones a normas feriores a ella, siempre que, claro est, no se provoque la
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degradacin de la reserva legal con esa remisin. Esta reserva conecta con lo establecido en los apartados primero y segundo del artculo 133 en relacin a la potestad tributaria del Estado, de las comunidades autnomas y de los entes locales. 2.a Principio de capacidad econmica. Est enunciado en el artculo 31.1 de la Constitucin cuando establece que todos contribuirn al sostenimiento de los gastos pblicos de acuerdo con su capacidad econmica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr alcance confiscatorio. Esta capacidad econmica supone en el sujeto tributario, una vez cubiertos sus gastos vitales ineludibles, la titularidad de un patrimonio o de una renta aptos en cantidad y en calidad para hacer frente al pago del impuesto. 3. Principio de generalidad. Tambin contemplado en el artculo 31.1 al afirmar que todos contribuirn.... Por lo tanto nos encontramos ante lo que se denomina un deber tributario, en el que se incluye tanto a las personas fsicas como jurdicas residentes en Espaa. De todas maneras, hay que constatar que la generalidad de la obligacin tributaria es perfectamente compatible con la existencia de exenciones subjetivas en algunos tributos. 4. Principio de igualdad. Esta obligacin que todos tienen de contribuir ha de canalizarse a travs de un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningn caso, tendr carcter confiscatorio, tal como establece el artculo 31 de la Constitucin. Por lo tanto, la justicia tributaria no slo se vincula con la capacidad econmica de cada persona, sino, tambin, y de modo muy especial, con los principios de igualdad y progresividad. Este principio es una especificacin de la clusula general de igualdad que se consagra en el artculo 14 CE. Su sen104
r-tido es, como ha reconocido nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia 45/1989, de 20 de febrero, que la obligacin ^tributaria se establezca mediante normas que efectivamente feden a todos los sujetos un trato igual y no introduzcan entre |ellos diferencias resultantes de su propia condicin personal, io de las relaciones que existen entre ellos y otras personas, cuando ni aquella condicin ni estas relaciones son elementos {determinantes del impuesto en cuestin. Es por eso que exige [que el grado de progresividad del impuesto se determine en jifimcin de la base imponible y no en razn del sujeto. 5. Principio de progresividad. La progresividad es ;Un concepto relacionado con el tipo tributario o las escalas de gravamen. Entraa que a bases imponibles ms elevadas pdeben aplicarse alcuotas tambin ms altas de gravamen como procedimiento tcnico ms idneo para conseguir lo Mu se ha denominado la igualdad de sacrificio del contriyente. Como antes hemos sealado, guarda una estrecha coordinada relacin con el de igualdad. El nico lmite que sncuentra es la interdiccin constitucional de que el sistema ributario tenga carcter confiscatorio. El principio de progresividad es, claramente, uno de los ecanismos ms relevantes en orden a la consecucin de la jualdad material que el constituyente reclama en su artculo 9.2 como exponente del Estado social. 5.5.2. Principios constitucionales referentes al gasto pblico 1. Principio de legalidad recogido en el artculo 133.4 la Constitucin por cuanto las Administraciones pblicas Slo podrn contraer obligaciones financieras y realizar gas>s de acuerdo con las leyes. Segn jurisprudencia constitucional STC 4/1981, de 2 febrero, la Constitucin remite en blanco al legislador posibilidad de limitar la asuncin de obligaciones finanieras por parte de las Administraciones pblicas.
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2. Principio de equidad, establecido en el artculo 31.2 de nuestra Norma Suprema, que prev que el gasto pblico realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos. Sefijaas una directriz constitucional para el consumo de los recursos pblicos que, como ha recordado nuestro Alto Tribunal STC 20/1985, de 14 de febrero, hace que la mxima eficacia deba ceder ante la equidad. 3. Principios de eficiencia y economa, recogidos tambin en el artculo 31.2 de la Constitucin cuando determina, en relacin con el gasto pblico, que su programacin y ejecucin respondern a los criterios de eficiencia y economa. Son reglas de una adecuada gestin pblica que, como antes hemos puesto de manifiesto, ceden ante el principio anterior.
CAPITULO 6 DERECHOS SOCIALES Y ESTATUTOS DE AUTONOMA 6.1. El reconocimiento de derechos en los Estatutos de Autonoma Como nos recuerda Porras Nadales, aunque en el caso de Espaa no existe un modelo formalizado de Estado social autonmico, se trata, sin embargo, de una realidad consolidada coincidente con el propio proceso histrico de desarrollo regional europeo que conduce a la consagracin del principio de subsidiariedad a partir de Maastricht. En trminos evolutivos parece claro que el desplazamiento hacia la periferia constituye una de las experiencias ms decisivas en la transformacin del Estado social, de [particular xito en los pases nrdicos, imponiendo al '.mismo tiempo unas pautas de reordenacin general del sistema que se traduciran tericamente en una divisin de ^funciones entre el centro y las periferias; un proceso donde ;en general el tipo de competencias ms prximas al Estado social suelen desplazarse hacia la escala regional o autonI mica. Este proceso se complementa en Europa con el consistente desarrollo del derecho y de los programas europeos, que tratan de incrementar la cohesin general del tejido ' social a escala de la propia Unin, afectando tanto al mbito competencial de las comunidades autnomas como a la propia posicin funcional del Estado central. La inexistencia de un modelo suficientemente integrado de Estado social autonmico no permite, sin embargo,
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DKRECHOS SOCIALES Y ESTATUTOS DE AUTONOMA
ocultar el espectacular desarrollo de la actividad intervencionista llevada a cabo por las comunidades autnomas espaolas a partir de los soportes competenciales y recursos transferidos a lo largo del tiempo. Este desarrollo ha posibilitado que, de hecho, se hayan creado nuevos derechos sociales por parte de las comunidades autnomas a travs de su legislacin ordinaria o de la mera accin poltica autonmica. Cabe pues, preguntarse, a continuacin, si esta nueva realidad se puede cristalizar en la norma institucional bsica autonmica, o, dicho con otras palabras, analizar la viabilidad jurdica de la inclusin de un catlogo de derechos en los Estatutos de Autonoma. De una primera lectura del captulo cuarto de esta obra se podra concluir que es escaso el margen del que disponen, en nuestro ordenamiento jurdico, las comunidades autnomas, y, por ende, los Estatutos de Autonoma, para incluir clusulas reguladoras de los derechos y deberes en sus ordenamientos jurdicos. Pero no debemos olvidar que, como consecuencia estructural del principio de autonoma reconocido en nuestra Constitucin, en el Estado espaol no puede existir una uniformidad de derechos y obligaciones para todos sus ciudadanos, en la medida que, a pesar de estar vinculados por un ordenamiento comn en cuyo vrtice se encuentra la Constitucin, tambin estn sometidos a ordenamientos jurdicos diferenciados. Es cierto que la Constitucin espaola no contiene ninguna previsin mediante la cual apodere de manera expresa a las comunidades autnomas para crear un catlogo propio de derechos y deberes. Es ms, los actuales Estatutos de Autonoma suelen incluir clusulas de remisin por las que se indica que los derechos y deberes de los ciudadanos de la comunidad autnoma son los establecidos en la Constitucin.
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Ahora bien, una cuestin es que todos los espaoles sean titulares de los derechos y deberes reconocidos en la Constitucin y otra bien distinta es que las comunidades autnomas no puedan desarrollar aspectos relativos al contenido o condiciones de ejercicio de los derechos y deberes o reconocer nuevos derechos y deberes, ms all de los constitucionalmente reconocidos. Por lo tanto, cabe preguntarse: existen lmites constitucionales para incluir una tabla de derechos en un Estatuto de Autonoma? A esta pregunta se debera responder aportando tres datos sustanciales: primero, la Constitucin no lo impide; segundo, los contenidos que seala el artculo 147.2 de la Constitucin como contenido necesario de los Estatutos de Autonoma son los mnimos, por lo que stos pueden regular otras materias; y, tercero, es recomendable que se incluya la mencionada tabla como expresin del pluralismo poltico que, como valor superior del ordenamiento jurdico, afianza y preserva el principio democrtico, vertebrador de nuestro Estado. Ahora bien, qu derechos son los que se podran incluir en los Estatutos? Los derechos fundamentales y las libertades pblicas no se pueden regular en lo que respecta a su contenido esencial. En virtud del juego combinado de los artculos 53 y 81 de la Constitucin esta materia queda reservada al legislador orgnico, por lo tanto estatal. Por ello, el contenido esencial de estos derechos y libertades no es necesario repetirlo ni posible modificarlo en los Estatutos de Autonoma. Esto no impide que se puedan regular por las comunidades autnomas aspectos no bsicos siempre que stas sean competentes en el mbito en que se proyecta el derecho en cuestin. Los derechos contenidos en la seccin segunda del captulo segundo del ttulo primero y los contenidos en el captulo tercero de este ttulo gozan de reserva de ley estatal o autonmica segn el correspondiente ttulo competencial. Quiz
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ESTADO SOCIAL, Y FELICIDAD
DERECHOS SOCIALES Y ESTATUTOS DE AUTONOMA
fuera conveniente, respecto a los derechos de contenido social, como sealaremos, atribuir ms facultades a las comunidades autnomas, con lo que se institucionalizara un espacio competencial ms estable y eficaz. Merc Barcel nos seala, por su parte, que a la hora de la divisin competencial entre el Estado y las comunidades autnomas hay que tener en cuenta lo siguiente: a) si el constituyente ha pretendido una regulacin homognea, ha dotado al Estado central de una competencia exclusiva: bsicamente para la mayora de los derechos de la seccin primera, captulo segundo del ttulo I, que viene reforzada, adems, por una reserva de ley orgnica; b) si, por el contrario, ha considerado que slo era necesario exigir un mnimo de homogeneidad, ha atribuido al Estado central una competencia para dictar la normativa bsica; c) y si, por el contrario, ha decidido que la mejor solucin se encuentra, para un grupo de determinados derechos o mandatos a los poderes pblicos, en una regulacin en la que predomine la heterogeneidad, ha posibilitado que sea asumida por las comunidades autnomas en toda su plenitud y extensin. Antes de seguir avanzando, debemos, sucintamente, recordar dos clusulas constitucionales que pueden afectar al ejercicio de competencias autonmicas en este mbito. Se trata de las previsiones contenidas en los artculos 139.1 y 149.1.1. de la Constitucin. El texto literal del artculo 139.1 (Todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado) no impide regulaciones diferentes por las comunidades autnomas sino trato discriminatorio a los espaoles. Por su parte, que el Estado tenga competencia exclusiva sobre la regulacin de las condiciones bsicas que garantino
cen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (149.1.1. CE) impide que la comunidades autnomas puedan regular sobre el contenido esencial de esos derechos, pero no excluye la posibilidad de regular determinados aspectos de los mismos en virtud de los ttulos competenciales atribuidos. Por lo tanto, podemos sealar que las comunidades autnomas tienen reconocida capacidad de actuacin en materia de derechos y deberes en tres mbitos distintos: para regular, en la medida que sean competentes (regulacin del contenido de los derechos o de las condiciones de ejercicio), los derechos y deberes contenidos en la Constitucin. para transformar en derechos subjetivos los llamados principios rectores del captulo tercero del ttulo I. para reconocer nuevos derechos no contemplados en la Constitucin, cuyo establecimiento pueda derivarse de un determinado ttulo competencial autonmico. En todo caso, el catlogo de derechos y deberes que se incluya en los Estatutos debe incorporar garantas normati: vas, institucionales y procesales singulares para la proteccin de esos derechos y deberes. Por ello, en la medida que el catlogo de derechos y deberes reconocido en los Estatuto sirva para ampliar los ya [establecidos constitucionalmente, cumplir con un primer objetivo de legitimacin. Sin embargo, la materializacin concreta de este catlogo deber hallarse en el cumplimiento ie un segundo objetivo: el compromiso de la comunidad itnoma, como poder pblico (art. 9.1 CE), con los princi)ios y valores superiores que la Constitucin espaola proclama (art. 1.1 CE). Igualmente ha de apreciarse, por una jarte, la vinculacin al mandato de promover, en el mbito su competencia, las condiciones que favorezcan la liber111
tad y la igualdad del individuo y de los grupos en los que ste se integra, sean reales y efectivas (art. 9.2 CE); y, por otra parte, el refuerzo de la identidad histrica de la comunidad autnoma de que se trate. Estos son, pues, los pilares desde los que debe derivarse el concreto contenido del catlogo de derechos y deberes de los ciudadanos de cualquier comunidad autnoma. Desde esta perspectiva, el catlogo estatutario podra contener los siguientes grupos de derechos y deberes: Derechos y deberes que concretan y refuerzan el principio democrtico: la competencia exclusiva de las comunidades autnomas sobre la organizacin de sus instituciones de autogobierno permite establecer importantes derechos de participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos. Es cierto que algunos de estos derechos se encuentran ya reconocidos en la Constitucin; mas el estatuyeme bien puede ampliar su contenido o bien potenciar su vertiente prestacional. Otros derechos, en cambio, como los derechos de participacin sectorial, podran ser reconocidos ex novo por los Estatutos. Derechos y deberes que concretan y refuerzan el principio social (esta categora nos interesa ms): la comunidad autnoma tiene atribuido un amplio elenco de competencias en este sector que puede concretar en el reconocimiento de derechos y deberes grupales-personales en diversos mbitos y, asimismo, dotar de facultades subjetivas y de contenido prestacional a mandatos que la Constitucin reconoce como meros principios rectores. Derechos dirigidos a potenciar la identidad histrica. No son slo las competencias exclusivas en el mbito de la cultura que tenga atribuidas la comunidad autnoma las que permiten crear nuevos derechos y deberes en este mbito. La identidad histrica se preserva y se potencia con vocacin de futuro, lo que permite ser redefinida por los actores presentes tambin desde competencias de carcter econmico o
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social. Desde esta perspectiva, el abanico de derechos y deberes en este mbito puede ser, al amparo del Prembulo de la Constitucin, ciertamente amplio. 6.2. La reforma de los Estatutos de Autonoma Tras ms de 25 aos de funcionamiento del Estado de las Autonomas existe un diagnstico generalizado en Espaa acerca del buen funcionamiento de la descentralizacin poltica desplegada desde la Constitucin de 1978. Este nuevo modelo de Estado autonmico ha sido capaz de reconocer la diversidad y la pluralidad al tiempo que ha garantizado la unidad del Estado, tal como ha sealado Cano Bueso. Por ello, hablar de la necesaria modernizacin de la Espaa de las Autonomas no significa, en modo alguno, poner en duda la bondad de la estructura bsica del Estado regulada en el ttulo VIII de la vigente Constitucin, que ha sabido integrar unidad y diversidad en el marco de la solidaridad. Los diferentes avatares polticos han posibilitado que, en las presentes Legislaturas, tanto estatales como autonmicas, nos hallemos inmersos en el debate de la reforma cons;titucional y estatutaria. Precedidas por el Plan Ibarrexe, las instituciones catalanas han llevado varios aos realizando los trabajos previos onducentes a una reforma estatutaria en profundidad que :oncluy con un nuevo Estatuto de Autonoma para Catajua. Y tambin Andaluca, cuyo nuevo Estatuto de Autnoma, en el momento de escribir estas lneas, est pendiente ser aprobado por las Cortes Generales y de ser sometido referndum. Igualmente, otras comunidades autnomas Valencia, Baleares, Aragn, Canarias, Galicia...) han tmprendido tambin el camino de la reforma estatutaria. Por lo tanto, dada la importancia de una operacin de ista naturaleza conviene aclarar, en primer lugar, si es neceia la misma.
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Recordemos, en primer lugar, que nos encontramos con una norma de naturaleza bsicamente poltica. Igual que a la Constitucin, al Estatuto de Autonoma se le plantea como tarea la realizacin de un objetivo titnico: armonizar la existencia de un Estado que ostenta, siguiendo la clsica formulacin de Max Weber, el monopolio del ejercicio de la fuerza y que es el creador de todo el Derecho con la tendencia de la sociedad civil a juridificar todas las relaciones sociales, y a someter, en consecuencia, el poder del Estado al control de formas jurdicas. La Constitucin, y valga tambin para los Estatutos de Autonoma, supone la sntesis de las relaciones entre Estado y Derecho; es, como recuerda Burdeau el punto de interseccin entre la poltica y el derecho. Podemos decir, pues, que las reformas constitucionales, y tambin las estatutarias, no son respuestas a situaciones patolgicas, sino hechos fisiolgicos. Se reforman porque la reformabilidad es un componente necesario de las Constituciones y tambin de los Estatutos. La vieja discusin sobre la imposibilidad tica de que una generacin sometiese a su voluntad a las futuras generaciones, que llev a Jefferson a exigir que la Constitucin fuese sometida a plebiscito cada veinticinco aos, qued ya muy atrs. En segundo lugar, la reforma es necesaria porque as se precisa por la opinin pblica. Refirindonos al caso de Andaluca, y valga por otras comunidades, hay que resear que en la prctica totalidad de los sondeos de opinin pblica recientemente efectuados los andaluces se muestran satisfechos con su autonoma poltica y partidarios de incrementar los niveles de autogobierno. Pero no debemos olvidar que la elaboracin y aprobacin del actual Estatuto de Autonoma para Andaluca, an vigente en el momento de redaccin de estas lneas, se produjo en un marco general de redefinicin y racionalizacin del proceso autonmico
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en el que se intent rebajar el mximo nivel de autogobierno que posibilitaba el artculo 151 CE. En los aos posteriores se despleg el Estado autonmico y se produjo una profunda descentralizacin partiendo del impreciso ttulo VIII de la Constitucin, construyendo una suerte de funcionamiento territorial equiparable, grosso modo, a un Estado federal del tipo alemn y, por supuesto, con ms profundidad descentralizadora que el modelo italiano, partiendo, fundamentalmente, de la base de acuerdos polticos y a travs de las sentencias del Tribunal Constitucional. Se debe destacar, tambin, que en los ltimos veinticinco aos todas las comunidades autnomas han cambiado sustancialmente. En el plano interno, porque su sistema poltico se ha consolidado, su desarrollo econmico ha despegado, se han unlversalizado servicios tan bsicos como el educativo y el sanitario y los sistemas de proteccin y prestacin funcionan en unos estndares razonables. Y lo mismo sucede desde la perspectiva de la accin exterior, donde las comunidades autnomas estn jugando un papel muy importante, acorde a sus posibilidades, en el mbito de la cooperacin internacional, en los esfuerzos por el dilogo y el entendimiento entre culturas, en la preservacin ;de la estabilidad y de la paz en el Mediterrneo y en su ^vocacin de puente y enlace con los pases hispanoamericanos. Por todo esto resulta necesario y coherente el proceso ^conducente a la revisin y actualizacin de los Estatutos de autonoma. Pero en una operacin de esta envergadura es imprescindible, como certeramente ha sealado Cano Bueso, acompasar adecuadamente el tempo poltico. Ciertamente, conviene estar informados y preocupados por los otros pro"3sos de reforma estatutaria en curso. De lo contrario, se )rre el peligro de que algunas propuestas de reforma, que
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D E R E C H O S SOCIAI.ES Y ESTATUTOS D E A U T O N O M A
pueden ser razonables y hasta convenientes, puedan impactar, cuando no contradecir, con la literalidad de la Constitucin vigente. En todo caso, y en aras de que el proceso de cambio sea ordenado y constitucionalmente adecuado, es necesario que la reforma no supere, en ningn caso, el marco establecido por la vigente Constitucin. Por tanto, sera inconstitucional e ilegtima una pretendida reforma anticipada de un Estatuto que intentara superar el marco de la vigente Constitucin, o que de forma no negociada con las Cortes Generales pretendiese forzar la modificacin de ciertas leyes orgnicas de desarrollo directo de la Constitucin. Sin embargo, nada impedira, como ha sealado el mencionado autor, que este debate, articulado en paralelo, pudiese determinar la conveniencia de adaptar la Constitucin a algunos bloques estatutarios, debidamente acotados y homogeneizados para todas las comunidades autnomas, que, establecidos en trminos de igualdad, supongan desde el punto de vista funcional una mejor adaptacin de nuestro sistema constitucional a esta realidad de la Espaa plural. 6.3. La regulacin de los derechos sociales en las reformas estatutarias El caso andaluz El rasgo principal que define, en nuestra opinin, el nuevo Estatuto de Autonoma para Andaluca, pendiente, en el momento de escribir estas lneas, de aprobacin definitiva por las Cortes Generales y de ratificacin por referndum, es su marcado carcter social, que coloca a la ciudadana en el centro de la accin poltica. Este protagonismo hace del Estatuto un instrumento adecuado de progreso con amplio contenido social, en el que los derechos reconocidos cuentan con plenas garantas y proteccin jurisdiccional. Por ello, nos vamos a detener en algunos aspectos del mismo, pues el nuevo texto estatutario andaluz debe servir como paradigma por su importante contenido social. Las
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reformas estatutarias, ya en marcha, deberan, en nuestra opinin, seguir el camino emprendido en Andaluca y en Catalua. Por lo tanto, en relacin a este aspecto, sin duda alguna, lo primero que hay que resaltar es la existencia, en el texto andaluz, de un ttulo propio relativo a esta materia, el ttulo I rubricado Derechos sociales, Deberes y Polticas Pblicas. El nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua tambin le dedica un ttulo especfico, el ttulo I denominado De derechos, deberes y principios rectores, que comprende 40 artculos divididos en cinco captulos: derechos y deberes en los mbitos civil y social, derechos en los mbitos poltico y administrativo, derechos y deberes lingsticos, garantas de los derechos estatutarios y principios rectores. De esta forma, en ambos casos, aunque con ms insistencia en el andaluz, se enfatiza el compromiso con el bienestar social, es decir, con la realizacin plena y efectiva del principio de igualdad. Si hace veinticinco aos lata en el corazn de los pueblos de Espaa una esperanza de futuro, la esperanza de la autonoma que propiciara el bienestar, ahora se precisa convertir a cada comunidad autnoma en el refet rente necesario de la concrecin del principio de solidaridad. Por ello, y centrndonos ya en el caso andaluz, el nuevo Êstatuto de Autonoma de Andaluca se plantea como paratigma normativo que posibilite una sociedad cada vez ms ijusta. Esto ha supuesto la incorporacin de una carta de depechos sociales que ha consagrado, al mximo nivel, los Jerechos que en este mbito se han conquistado en los ltimos aos, as como aquellos otros que demanda la realidad cultural y social. Ah radica el autntico sentido de este ttulo, Jque est dividido en cuatro captulos denominados, respectivamente, Disposiciones generales, Derechos y deberes, rincipios rectores de las polticas pblicas y garantas. Por esa misma razn est pleno de lgica que los destinarlos de las polticas pblicas y los titulares de los derechos
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y deberes contenidos en este ttulo sean todas las personas con vecindad administrativa en Andaluca. Aunque el mencionado ttulo dedica un captulo a los derechos y deberes y otro a los principios rectores de las polticas pblicas, realmente este ltimo captulo consta de un solo y amplio artculo en el que aparecen recogidos 24 principios rectores de las polticas pblicas, que vienen a ser mandatos dirigidos a los poderes pblicos con la finalidad de hacer realidad los derechos que se encuentran recogidos en el captulo anterior. Por esa razn, podemos sealar el carcter prestacional de la mayora de los derechos reconocidos en el nuevo Estatuto, lo que resulta plenamente lgico si recordamos los ttulos competenciales que sobre esta materia gozan las comunidades autnomas. Por ello, cada derecho podra estudiarse haciendo referencia al principio o principios rectores de la poltica pblica correlativos con el mismo. Quiz hubiera sido, pues, ms conveniente el uso de otra tcnica legislativa que le hubiera dado ms visibilidad al importante papel que los poderes pblicos juegan de cara a hacer efectivo el cumplimiento del contenido de los derechos, habiendo incluido en cada artculo tanto el derecho como la correlativa poltica pblica. Se han incluido, como ya hemos sealado, derechos preexistentes, tales como: proteccin a la infancia, a los mayores, derecho a la educacin, a la salud, vivienda, medio ambiente, participacin poltica, buena administracin, entre otros. Tambin ha sido una prioridad la inclusin de nuevos derechos sociales que se adecen a la realidad actual, y as se han recogido como derechos de nuevo cuo algunos como la proteccin contra la violencia de gnero, proteccin de las diversas modalidades de familia, derecho a una muerte digna, derecho a una renta bsica, derechos de las personas con discapacidad o dependencia, derechos de los
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consumidores, acceso a las nuevas tecnologas, respeto a la orientacin sexual, etc. Veamos, a continuacin, este catlogo de derechos que ser dividido en dos secciones atendiendo al carcter universal o particular (derechos que afectan a individuos y grupos en situaciones de desigualdad) de los derechos en cuestin. 6.3.1. Derechos y deberes de carcter universal 1. Derecho a la educacin Se garantiza, mediante un sistema educativo pblico, el derecho constitucional de todos a una educacin permanente y de carcter compensatorio. A la par, se establece el deber de todos de contribuir a la educacin de los hijos, especialmente en la enseanza obligatoria. Se concepta a la enseanza pblica como laica, sin perjuicio del derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formacin religiosa y moral de acuerdo a sus propias convicciones, lo que incluye el deber de respeto de todos los centros educativos a la libertad religiosa fde los miembros de la comunidad escolar. Se establece un derecho universal de acceso en condiciones de igualdad a los centros educativos sostenidos con fondos pblicos. Con tal fin se prev el establecimiento de los correspondientes criterios de admisin, al objeto de jarantizarlo en condiciones de igualdad y no discrimina;in. Igualmente se establece la obligacin para las universidades pblicas de Andaluca de garantizar, en los terrinos que establezca la ley, el acceso de todos a las lismas en condiciones de igualdad. Por otro lado, se garantiza la gratuidad de la enseanza los niveles obligatorios y, en los trminos que establezca la ley, en la educacin infantil establecindose, adelas, que todos tienen el derecho a acceder, en condiciones
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de igualdad, al sistema pblico de ayudas y becas al estudio en lo niveles no gratuitos. Se garantiza, por otra parte, la gratuidad de los libros de texto en la enseanza obligatoria, pudiendo extenderse, por ley, este derecho a otros niveles educativos. Se reconoce el derecho de acceso a la formacin profesional y a la educacin permanente en los trminos que establezca la ley. Adems, los planes educativos de Andaluca han de incorporar el valor de la igualdad entre hombres y mujeres en todos los mbitos de la vida poltica y social, lo que ha de ponerse necesariamente en relacin con que las polticas pblicas de la comunidad autnoma estn orientadas a la lucha contra el sexismo, la xenofobia, la homofobia y el belicismo, especialmente mediante la educacin en valores que fomente la igualdad, la tolerancia, la libertad y la solidaridad. Por otra parte, el sistema educativo andaluz fomentar la capacidad emprendedora de los alumnos, por lo que las polticas pblicas andaluzas estarn orientadas a garantizar el fomento de la capacidad emprendedora, la investigacin y la innovacin. Las personas con necesidades educativas especiales tendrn derecho a la educacin especial. 2. Derecho a la salud Se garantiza el derecho constitucional a la proteccin de la salud mediante un sistema sanitario pblico de carcter universal. Los pacientes y usuarios del sistema andaluz de salud gozarn, entre otros, de los siguientes derechos: a) acceder a todas las prestaciones del sistema. b) la libre eleccin de mdico y de centro sanitario. c) ser suficientemente informado antes de emitir el consentimiento para ser sometido a un tratamiento mdico. d) no padecer ningn tratamiento o prctica degradante.
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e) el consejo gentico y la medicina predictiva. f) un plazo mximo para la prctica de un tratamiento. g) una segunda opinin mdica, en el caso de que sea solicitada. h) recibir tratamientos paliativos. i) ser informado de todos los derechos que le asisten. 3. Derecho a la vivienda En el ejercicio del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, se garantizan las condiciones de igualdad, en los trminos que establezca la ley, en el acceso de todos a las viviendas de promocin pblica. Por su parte, la comunidad autnoma de Andaluca ha de orientar sus polticas pblicas para garantizar el uso racional del suelo, adoptando cuantas medidas sean necesarias para evitar la especulacin y promoviendo el acceso, especialmente de los jvenes, a viviendas definanciacinpblica. 4. Derecho al trabajo En relacin con este derecho, conviene destacar la împortancia de las contribuciones al nuevo texto realizadas |desde los agentes sociales. Entre las contribuciones realizadas por los agentes sociales, destaca especialmente la realizada por UGT-Andaluca en su documento La Reforma del Estatuto de Autonoma, presentada en diciembre de 2004. Muchas de sus aportacioles han sido incluidas en el nuevo texto estatutario. As pues, en el ejercicio del derecho constitucional al traajo, se garantiza a todos: a) El acceso gratuito a los servicios pblicos de empleo. b) El acceso al empleo pblico en condiciones de jaldad y segn los principios constitucionales de mrito y apacidad. c) El acceso a la formacin profesional. d) El derecho al descanso y al ocio.
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Igualmente se garantiza a los sindicatos y a las organizaciones empresariales el establecimiento de las condiciones necesarias para el desempeo de las funciones que la Constitucin les reconoce. Se seala que la ley ha de regular la participacin institucional de las organizaciones sindicales y empresariales ms representativas en el mbito de la Junta de Andaluca. Como correlato, se establecen los siguientes principios rectores de las polticas pblicas: a) El empleo de calidad, la prevencin de los riesgos laborales y la promocin en el trabajo. b) La plena equiparacin laboral entre hombres y mujeres. c) La conciliacin de la vida laboral y familiar. d) La concertacin con los agentes econmicos y sociales. 5. Derechos de los consumidores Se seala que la ley regular el derecho a la informacin y proteccin de los consumidores y usuarios de los bienes y servicios, as como los mecanismos de participacin de los mismos y el catlogo de derechos del consumidor. Por su parte, se establece como principio rector de las polticas pblicas andaluzas el consumo responsable y de calidad, particularmente en el mbito alimentario. 6. Derecho al medio ambiente La introduccin de la preocupacin medioambiental en los ordenamientos jurdicos de la Europa democrtica durante el siglo xx, sobre todo en su segunda mitad, es clara consecuencia de la toma de conciencia colectiva del deterioro de los recursos naturales en ese periodo, que hizo que los ordenamientos jurdicos nacional e internacional, en especial el Derecho Comunitario Europeo, asumieran como
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objeto de regulacin y proteccin el respeto al medio ambiente y la salvaguardia de los recursos naturales. Esta preocupacin cobra especial relevancia en el caso andaluz con la inclusin de un ttulo especfico que versa sobre esta materia. Con este ttulo, el nuevo Estatuto, sensible y avanzado en esta materia, realiza un mandato a los poderes pblicos para que orienten sus polticas a la proteccin del medio ambiente, promoviendo a su vez el desarrollo sostenible y un uso racional de los recursos naturales, y estableciendo que el impulso de las polticas dispongan de instrumentos adecuados para compatibilizar la actividad econmica con la ptima calidad ambiental. No obstante, en el ttulo I, se le dedica un artculo a esta materia configurada como derecho, en estos trminos: Todas las personas tienen derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, as como a dis; frutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en jcondiciones de igualdad, debiendo hacer un uso responsable [del mismo para evitar su deterioro y conservarlo para las generaciones futuras, de acuerdo con lo que determinen las leyes. Se establece como principio rector de las polticas pblias el respeto del medio ambiente, incluyendo el paisaje y los cursos naturales y garantizando a calidad del agua y del re. Como deber de todos se configura el de conservar el aedio ambiente. Igualmente, las empresas que desarrollen su :tvidad en Andaluca se ajustarn a los principios de reseto y conservacin del medio ambiente. 7. Derecho a la cultura Todos tienen derecho, en condiciones de igualdad, al cceso a la cultura y al pleno disfrute de los bienes patrimoles, artsticos y paisajsticos de Andaluca.
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Por ello, los poderes pblicos orientarn sus polticas pblicas a garantizar el libre acceso de todos a la cultura y el respeto a la diversidad cultural y la conservacin y puesta en valor del patrimonio cultural, histrico y artstico de Andaluca, especialmente del flamenco. Se establece, tambin, el deber de todos de cuidar y proteger el patrimonio pblico, especialmente el de carcter histrico-artstico y natural. 8. Derecho a las nuevas tecnologas de la informacin El nuevo Estatuto seala que todos tienen derecho al acceso y uso de las nuevas tecnologas de la informacin, mediante los medios y recursos que la ley establezca. Para ello, los poderes pblicos orientarn sus polticas pblicas a garantizar el acceso a la sociedad de la informacin. 6.3.2. Derechos que afectan a individuos y grupos en situaciones de desigualdad 1. Igualdad de gnero Como sealamos en el captulo cuarto, el proceso de lucha por la igualdad plena entre mujeres y hombres, propiciado por los diferentes avances en la emancipacin de la mujer, es un proceso histrico de enorme calado social, poltico y cultural en el sentido ms amplio de la palabra. En este sentido, el reto actual constitucional no consiste slo en plantear explcitamente la igualdad entre hombres y mujeres, sino en la necesidad de garantizar polticas efectivas que remuevan los obstculos para la plena igualdad en los mbitos poltico, social y econmico. Para ello, se tiene que garantizar, institucional y legalmente, que el criterio de la igualdad de gnero est integrado en el diseo, aplicacin y evaluacin del conjunto de la legis124
lacin, as como, de forma transversal, en todos los campos de la poltica y de la sociedad. As pues, la legislacin y ras polticas pblicas deben tener presente estas realidades. Y deben hacerlo de forma sistemtica e integral. Por ello, el nuevo texto andaluz le dedica varios preceptos. As se garantiza el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en todos los mbitos, y se asegura la proteccin contra la violencia de gnero Todo ello va conectado con varios de los principios rectores de las polticas pblicas contenidos en el artculo 37: la lucha contra el sexismo, especialmente mediante la educacin en valores que fomente la igualdad, la plena equiparacin laboral entre hombres y mujeres y la conciliacin de la vida laboral y familiar. 2 Menores Las personas menores de edad tienen derecho a recibir de )s poderes pblicos de Andaluca la atencin integral necesaria para el desarrollo saludable de su personalidad y para su bienestar en el mbito familiar, escolar y social. Igualente se establece que el beneficio de las personas menores Je edad primar en la aplicacin e interpretacin de la legisicin dirigida a stos. Como principio rector de las polticas pblicas relacionado, de una forma ms amplia, con la juventud, se recoge la itegracin de los jvenes en la vida social y laboral, favorelêndo su emancipacin. 3. Mayores Se garantiza a las personas mayores el acceso a una atenpn geritrica y gerontolgica especializada. El principio rector paralelo a este derecho es el del ;eso de las personas mayores a unas condiciones de vida (igna e independiente, asegurando su proteccin social e
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incentivando el envejecimiento activo y su participacin en la vida social, educativa y cultural de la comunidad. 4. Personas con discapacidad o dependencia Las personas con discapacidad y las que estn en situacin de dependencia tienen derecho a acceder, en los trminos que establezca la ley, a las ayudas y prestaciones necesarias para su desarrollo personal y social pleno, as como para el ejercicio de todos sus derechos. Como principios rectores de las polticas pblicas se establecen los siguientes: La especial proteccin de las personas en situacin de dependencia que les permita disfrutar de una digna calidad de vida. La autonoma y la integracin social y profesional de las personas con discapacidad, de acuerdo con los principios de no discriminacin, accesibilidad universal e igualdad de oportunidades, incluyendo la utilizacin de los lenguajes que les permitan la comunicacin y la plena eliminacin de las barreras. El uso de la lengua de signos y las condiciones que permitan alcanzar la igualdad de las personas sordas que opten por esta lengua, que ser objeto de enseanza, proteccin y respeto. 5. Prestaciones sociales Se garantiza el derecho de todos a acceder en condiciones de igualdad a las prestaciones de los servicios sociales de carcter pblico. Se establece, tambin, el derecho a una renta bsica que garantice unas condiciones de vida digna y a recibirla, en caso de necesidad, de los poderes pblicos con arreglo a lo dispuesto por ley. El correlato de este precepto lo encontramos en el prrafo con el que comienza el artculo que regula las polticas pbli126
cas: afinde asegurar... y para superar las situaciones de desigualdad y discriminacin de las personas y grupos que puedan derivarse de sus circunstancias personales o sociales o de cualquier otra forma de marginacin o exclusin, la comunidad autnoma de Andaluca orientar sus polticas pblicas a garantizar... que seala lafinalidadpropia del Estado social y que bien puede resumir las ideas indicadas a lo largo de este trabajo. 6. Proteccin a la familia Se garantiza el acceso a las ayudas pblicas que establezca la ley para atender a las situaciones de las diversas modalidades de familia y seala que todas las parejas no casadas tienen el derecho a inscribir en un registro pblico sus opciones de convivencia. Igualmente, las parejas no casadas inscritas en el Registro gozarn de los mismos derechos que las parejas casa: das, en el mbito de competencias de la comunidad autnoma. Se aboga, tambin, por polticas pblicas orientadas a la i conciliacin de la vida laboral y familiar. 7. Orientacin sexual Toda persona tiene derecho a que se respete su orientacin i sexual y a que los poderes pblicos impulsen polticas para [favorecer su ejercicio. 6.3.3. Garantas de los derechos El ltimo captulo de este ttulo est dedicado a las garandas. Consta de cuatro artculos que renen dos caractersticas {.principales: la primera, la evocacin del artculo 53 de la Constitucin tanto en su estructura como en su contenido; y la sgunda, las continuas referencias a la ley para el desarrollo, proteccin y efectivo cumplimiento de lo dispuesto en el tulo 1. En relacin a la eficacia directa de todos estos derechos, se eala que los derechos reconocidos en este ttulo vinculan a
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DERECHOS SOCIALES Y ESTATUTOS DE AUTONOMA ESTADO SOCIAL Y PELICIDAD
todos los poderes pblicos andaluces y, dependiendo de la naturaleza de cada derecho, a los particulares, y que el Parlamento aprobar las correspondientes leyes de desarrollo, que respetarn, en todo caso, el contenido de los mismos establecido por el Estatuto. Una nueva referencia al necesario desarrollo por ley se encuentra en el siguiente artculo en el que se condiciona el derecho al recurso por violacin del contenido de los derechos analizados al procedimiento que legalmente se establezca. Y si para la proteccin judicial de los derechos se precisa el necesario desarrollo legal, la efectividad de los principios rectores queda limitada a informar la actuacin de los poderes pblicos andaluces, lo que evoca, y slo de forma parcial, al tercer apartado del artculo 53 de la Constitucin, tal como se seala a continuacin: El reconocimiento y proteccin de los principios rectores de las polticas pblicas informar las normas legales y reglamentarias andaluzas, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos. En conclusin, hay que destacar la oportunidad, fruto de la necesidad propia de la evolucin de las sociedades occidentales, la Historia y el propio ordenamiento jurdico espaol, de la inclusin en el futuro Estatuto de Autonoma para Andaluca de este ttulo 1 que an debe variar, suponemos que no de forma muy intensa, en los sucesivos trmites parlamentarios, an pendientes en el momento de redaccin de estas lneas. Y quiz, por tanto, an quede tiempo suficiente para dotar de un contenido ms ambicioso a este captulo IV referente a las garantas de los derechos y las polticas pblicas que posibilite que el prximo Estatuto de Autonoma de Andaluca se convierta en un referente a nivel nacional de consecucin, en una comunidad autnoma, de los fines propios del Estado social.
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Objetivo que, al da de hoy, no es sino la ms necesaria punta de lanza del constitucionalismo del siglo xxi. 6.3.4. Objetivos bsicos de carcter social El marcado carcter social del Estatuto tambin se evidencia en la inclusin en el texto de una serie de objetivos bsicos que enmarcan la accin de los poderes pblicos: La consecucin del pleno empleo estable y de calidad, la salvaguarda de la seguridad y salud laboral, la conciliacin de la vida familiar y laboral, y la especial garanta de puestos de trabajo para las mujeres y las jvenes generaciones de andaluces. La consecucin de la cohesin territorial, la solidaridad y la convergencia entre los diversos territorios de Andaluca, como forma de superacin de los desequilibrios econmicos, sociales y culturales, especialmente en el medio rural. La cohesin social, mediante un eficaz sistema de i bienestar pblico, con especial atencin a los colectivos y zonas ms desfavorecidos social y econmicamente, propiciando as la superacin de la exclusin social. El aprovechamiento y la potenciacin de los recursos naturales y econmicos de Andaluca bajo el principio [de sostenibilidad, as como la justa redistribucin de la ^riqueza y la renta. La especial atencin a las personas en situacin de [dependencia. La integracin social, econmica, laboral y cultural fde las personas con discapacidad y de los inmigrantes en [Andaluca. El dilogo y la concertacin social, reconociendo la 'funcin relevante que para ello cumplen las organizaciones [sindicales y empresariales ms representativas de Andaluca.
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6.3.5. Polticas econmicas y laborales La reforma prev que la poltica econmica descanse sobre los principios de desarrollo sostenible, el pleno empleo, la calidad en el trabajo y la igualdad en el acceso al mismo, la cohesin social y la creacin y redistribucin de la riqueza, subordinndose en todo caso la riqueza de la comunidad autnoma al inters general. Aunque forman parte de las polticas econmicas, el marcado carcter social del Estatuto obliga a que detallemos sucintamente las polticas laborales. En el ttulo VI Economa, Empleo y Hacienda, se le dedica un captulo al Empleo y Relaciones Laborales, que incluye: Proteccin de los derechos laborales y sindicales y la participacin de los trabajadores en las empresas. Igualdad de la mujer en el empleo: en el acceso a la ocupacin, la formacin y promocin profesional, las condiciones de trabajo, incluida la retribucin, as como que las mujeres no sean discriminadas por causa de embarazo o maternidad. Polticas de empleo orientadas a la creacin de empleo estable y de calidad para todos los andaluces. Polticas especficas: De insercin laboral para todos, en especial para los jvenes, personas con discapacidad y colectivos con especial dificultad en el acceso al empleo (en particular aquellos en situacin o riesgo de exclusin social). De formacin y promocin profesional. De estabilidad en el empleo y reduccin de la precariedad laboral En materia de seguridad y salud laboral se disearn instrumentos precisos de control y reduccin de la siniestralidad laboral, mecanismos de inspeccin y prevencin de los riesgos laborales, e instrumentos propios para la lucha contra la siniestralidad laboral.
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La comunidad autnoma tendr poltica propia de relaciones laborales, entre otras la promocin del marco autonmico para la negociacin colectiva y de medios de resolucin extrajudicial de conflictos laborales. En relacin a las contrataciones y subvenciones pblicas, se adoptarn medidas relativas a la seguridad y salud laboral, la estabilidad en el empleo, la igualdad de oportunidades de las mujeres, la insercin laboral de los colectivos ms desfavorecidos y el cuidado de los aspectos medioambientales en los procesos de produccin de bienes y servicios. En resumen, este es un Estatuto de progreso, con amplio contenido social, que viene a mejorar y adaptar a la realidad actual la norma institucional bsica andaluza. Un Estatuto que ha de servir de paradigma para otras reformas estatutarias porque gira en tomo al eje que hace posible la existencia del Estado social: la bsqueda de la felicidad de los ciudadanos y ciudadanas que conforman una sociedad, en este caso la andaluza.
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CAPITULO 7 DERECHOS SOCIALES Y UNIN EUROPEA 7.1. Introduccin Es indudable que la realidad econmica y poltica surgida en Europa en la segunda mitad del siglo xx ha posibilitado la mayor poca de bienestar para las sociedades europeas. Buena parte de este xito social se debe a la creacin de las Comunidades Europeas, actualmente Unin Europea, que ha institucionalizado en buena parte de nuestro continente un modelo de convivencia y solidaridad y ha hecho realidad gran parte de los postulados propios del Estado social. Pero, paradjicamente, en un primer momento apenas se establecieron disposiciones que regularan los derechos en el mbito de las Comunidades. Se puede sealar, pues, que el tratamiento que los derechos en las Comunidades Europeas ha sufrido una importante evolucin, desde un primer momento en el que, excepto algunas libertades fundamentales de carcter econmico, los tratados institutivos de la Comunidad Econmica Europea no contenan ninguna declaracin o enumeracin de derechos o libertades que se impusieran a las autoridades comunitarias y, sobre las cuales, el Tribunal de Justicia pudiera apoyarse en su control del respeto a la legalidad. Nos encontrbamos, pues, en presencia de una situacin susceptible de engendrar conflictos de difcil solucin. Posteriores declaraciones de los rganos comunitarios y, fundamentalmente, el trabajo jurisprudencial del Tribunal de Justicia de Luxemburgo fue modelando el sistema comunitario de proteccin de los derechos fundamentales, al establecer
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como principios generales del Derecho Comunitario las tradiciones constitucionales comunes de los Estados integrantes de la Comunidad as como las disposiciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Lafirmadel Tratado de la Unin supuso un nuevo paso adelante en dicha proteccin pues, en su artculo F.2, haca referencia al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a las tradiciones constitucionales comunes, en los siguientes trminos: La Unin respetar los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario. Pero, a pesar de lo contenido en este artculo, el Tratado de la Unin an careca de un catlogo de derechos directamente aplicables. Para llegar a ese momento de evolucin de la proteccin de los derechos en el mbito europeo, cristalizado en un listado de libertades y derechos, ha habido que esperar hasta el recientemente firmado Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, an no en vigor. 7.2. Los derechos fundamentales en los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas Del anlisis de los Tratados constitutivos de las tres Comunidades que conforman la Comunidad Europea se desprende que no incluyen captulo o seccin alguna dedicada a la proteccin de los derechos fundamentales, no existiendo tampoco un catlogo de derechos, ni tan siquiera una referencia genrica a los derechos fundamentales o a los derechos humanos, aunque estos Tratados, especialmente el constitutivo de la Comunidad Econmica Europea, regulan materias que afectan a estos derechos:
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libertad de circulacin de trabajadores, libertad de establecimiento, etc. La principal razn de esta ausencia radica en la filosofa eminentemente econmica de ios Tratados y en el clima de desconfianza poltica que rode su firma, pues el recuerdo de las dos grandes guerras estaba an muy reciente y, por otra parte, a nadie se le escapaba que la importancia de la proteccin de los derechos fundamentales va ms all de la tutela objetiva de bienes o valores y de la tutela subjetiva de situaciones individuales, cumpliendo una funcin de integracin y legitimacin del ordenamiento en su conjunto, como revela expresamente la experiencia norteamericana. El fracaso del proyecto de creacin de la Comunidad Europea para la Defensa y de la Comunidad Poltica Europea, debido a la ausencia de un clima poltico propicio, tambin influy en la inexistencia de este catlogo. El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea para la Defensa contemplaba en su artculo 3 que La Comunidad intervendr... en la medida necesaria para el cumplimiento de sus tareas, garantizando en todo caso los derechos polticos y los derechos fundamentales del individuo. En el Proyecto del Estatuto de la Comunidad Poltica Europea, se estableca como una de las tareas de esta Comunidad la contribucin a la proteccin de los derechos humanos y las libertades pblicas en los Estados miembros, declarando a la parte sustantiva del Convenio Europeo de Derechos Humanos como parte integrante de ese Estatuto. Debido a estos fracasos de proyectos de unin poltica europea, se ide establecer una Comunidad de carcter eminentemente econmico, por lo que la proteccin de los derechos fundamentales pas a un segundo plano. As, la creacin de un catlogo de derechos se present como algo imposible atendiendo el estado de la discusin poltica. Por otra parte, tambin se pens que los propios Estados miembros garantizaban en su legislacin interna la proteccin
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de los derechos fundamentales y que, adems, en el seno del Consejo de Europa se haba establecido un sistema que protega suficientemente estos derechos, tras la adopcin del Convenio Europeo de Derechos Humanos,firmadoen Roma el 4 de noviembre de 1950. Incluso se puede sostener que los Tratados han creado nuevos derechos, que no estn contenidos en las constituciones de los Estados miembros, especialmente las cuatro libertades del Mercado Comn: libertad de circulacin de trabajadores, libertad de establecimiento, libertad de trfico de mercancas y libertad de movimiento de capitales. Aunque, en rigor, no puede afirmarse que todas estas libertades gocen del carcter de derechos fundamentales, lo que s se puede concluir es que el Derecho Comunitario dispone de un sistema completo de proteccin de los derechos fundamentales que va ms all de la proteccin propia de las Constituciones nacionales. Se piense que los Tratados constitutivos protegan suficientemente los derechos fundamentales o no, lo cierto es que este tema se ha mostrado ineludible en el Derecho Comunitario. Fruto de esta importancia son las mltiples declaraciones institucionales de los rganos comunitarios al respecto, as como la evolutiva y clarificadora jurisprudencia del Tribunal de Justicia de Luxemburgo. Pues bien, a falta de un catlogo genrico de derechos fundamentales, en los diferentes Tratados constitutivos podemos encontrar varios preceptos relativos a posibles derechos fundamentales. En el Prembulo del Tratado Constitutivo de la Comunidad Econmica Europea se hace referencia a la determinacin de los Estados miembros de asegurar, mediante una accin comn, el progreso econmico y social de sus respectivos pases, eliminando las barreras que dividen Europa,fijandocomofinesencial de sus esfuerzos la constante mejora de las condiciones de vida y de trabajo de sus
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pueblos. Ms adelante, el Prembulo afirma la resolucin de los Estados signatarios de consolidar, mediante la constitucin de este conjunto de recursos, la defensa de la paz y la libertad e invitando a los dems pueblos de Europa que participan de dicho ideal a asociarse a su esfuerzo. Por su parte, el Prembulo del Tratado Constitutivo de la Comunidad Econmica del Carbn y del Acero hace referencia a la paz cuatro veces, as como se incide en la idea de progreso y desarrollo. Igualmente, en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energa Atmica tambin se menciona a la paz, a la vez que el bienestar de los pueblos, la vida y la salud de las poblaciones. De los Prembulos se desprende, pues, el espritu que presidi la creacin de los Tratados y que puede sintetizarse en las siguientes notas: europesmo, universalismo, humanismo, aspiracin al desarrollo econmico, aspiracin a una mejor distribucin de la riqueza, consolidacin de la paz y defensa de la libertad. El estudio de los textos constitutivos revela algunas disposiciones concretas relativas a los derechos fundamentales, tales como el derecho a un nivel de vida suficiente, del que ya hemos hecho referencia previamente, la libre circulacin de personas, el derecho al empleo y la prohibicin de discriminacin. Detengmonos brevemente en estos dos ltimos: Sobre el derecho al empleo cabe sealar que el artculo 118 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Econmica Europea (CEE), establece de una manera indirecta ciertos derechos relacionados con el empleo, al indicar que la Comisin tendr por misin promover una estrecha colaboracin entre los Estados miembros en el mbito social, particularmente en las materias relacionadas con el empleo, el derecho del trabajo y las condiciones de trabajo, la formacin y perfeccionamiento profesionales, la seguridad social, la proteccin contra los accidentes de trabajo y las enferme137
dades profesionales, la higiene del trabajo, el derecho de sindicacin y las negociaciones colectivas entre empresarios y trabajadores. As pues, el objetivo de esta disposicin consiste en establecer un derecho al empleo en las condiciones ms favorables que sean posibles. En el mismo sentido se debe entender la creacin del Fondo Social Europeo como instrumento encargado de fomentar, dentro de la Comunidad, las oportunidades de empleo y la movilidad geogrfica y profesional de los trabajadores. Relacionado con el derecho al empleo hallamos la libre circulacin de trabajadores, que es consecuencia de dos principios: la inexistencia de obstculos a dicha libertad de circulacin y la no discriminacin entre los trabajadores de uno y otro pas miembro. Podemos concluir resumiendo que los derechos que implica la libre circulacin de mano de obra son los siguientes: a) de responder a empleos efectivamente ofrecidos; b) de desplazarse libremente, a este efecto, por el territorio de los Estados miembros; c) de residir en uno de los Estados miembros, a fin de ejercer all un empleo conforme a las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas que regulan el empleo de los trabajadores nacionales; d) de permanecer en el territorio de un Estado miembro, despus de haber ocupado un empleo; e) de recibir educacin y formacin profesional en igualdad de condiciones que los nacionales. No obstante, estos derechos se conceden a reserva de las posibles limitaciones que vengan justificadas por motivos de orden pblico, seguridad y salud pblica. En relacin a la prohibicin de discriminacin cabe recordar que varias disposiciones del Tratado CEE disponen la no discriminacin. De esta forma, el artculo 7 prohibe toda discriminacin por razn de nacionalidad, aunque no de
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forma absoluta. Tambin se establece en el artculo 40, al disponer que la organizacin comn... deber excluir toda discriminacin entre productores o consumidores de la Comunidad; en el artculo 48 al referirse a la libre circulacin que supondr la abolicin de toda discriminacin por razn de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribucin y las dems condiciones de trabajo. Igualmente se establece que el prestador de un servicio podr ejercer temporalmente su actividad en el Estado donde lleve a cabo la prestacin, en las mismas condiciones que imponga ese Estado a sus propios nacionales. Ms importante an resulta la prohibicin de discriminacin por razn de sexo en las remuneraciones laborales, contenida en el artculo 119 del Tratado CEE. En esta disposicin se prohibe la discriminacin entre trabajadores de distinto sexo, en materia retributiva o salarial, siempre que realicen el mismo trabajo. 7.3. De la labor jurisprudencial al Tratado de Maastricht Debido a la ausencia de un catlogo genrico de derechos fundamentales en los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas, el trabajo jurisprudencial del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, en una tarea con diversos altibajos e incluso con sentencias contradictorias, ha ido modelando el sistema comunitario de proteccin de los derechos fundamentales al establecer como principios generales del Derecho Comunitario las tradiciones constitucionales comunes de los Estados integrantes de la Comunidad as como las disposiciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Respecto a esta tarea, la doctrina suele sealar la existencia de dos fases: una primera en la que el Tribunal de Justicia no se ocupa de la proteccin comunitaria de los derechos fundamentales, conocida como fase inhibicionista y
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una segunda en la que, a partir de 1969, comienzan a protegerse los mismos por parte del Tribunal de Luxemburgo, fase conocida como proteccionista. Las razones de esta evolucin jurisprudencial se encuentran en ntima relacin con el carcter dinmico de la Comunidad Europea y de su ordenamiento jurdico, debido al creciente auge del Derecho Comunitario, a travs de la cada vez ms persistente funcin legislativa del Consejo y la Comisin, as como a la paulatina concienciacin del Tribunal de Justicia de la Comunidades de ser algo ms que un mero Tribunal internacional, mediante la creacin de un cuerpo sistemtico de principios que constituyen la base de lo que sigue considerndose el entramado del ordenamiento jurdico comunitario: los principios de autonoma, primaca y efecto directo. La determinacin de estos principios como caracteres estructurales del orden jurdico comunitario, por lo tanto, de un orden jurdico autnomo, marca la posterior necesidad de identificar a los derechos fundamentales como pieza clave en un ordenamiento jurdico autnomo y con entidad propia, puesto que los derechos fundamentales funcionalizan la relacin del individuo con el poder, y en la medida en que un ordenamiento se abra paso hacia una mejor proteccin de los mismos demuestra su madurez como ordenamiento y posibilita un mayor nivel de integracin poltica y social de los individuos en la Comunidad. La evolucin jurisprudencial se puede apreciar en el hecho de que en las primeras sentencias el Tribunal de Justicia no considera otros derechos que los contenidos en los Tratados, desestimando tomar en consideracin los argumentos para la proteccin de los derechos fundamentales basados en las disposiciones de las Constituciones nacionales. El Tribunal de Justicia estima que no forma parte de sus funciones asegurar el respeto de normas internas de los Estados, dentro de las cuales se pueden encuadrar las dispo140
siciones constitucionales que protegen los derechos fundamentales, rehusando, por lo tanto, ir ms all de la literalidad de los textos constitutivos de las Comunidades. Debido, pues, a la afirmacin de la supremaca del Derecho Comunitario sobre las Constituciones nacionales, el problema de la proteccin de los derechos fundamentales se volvi an ms acuciante. Para las materias objeto de competencia de la Comunidad, los particulares no se beneficiaban de la proteccin de los derechos fundamentales contenidos en sus respectivas constituciones nacionales, sin poder tampoco, debido a su inexistencia, beneficiarse de preceptos equivalentes del Derecho Comunitario. De este modo, la existencia de un vaco en el campo de los derechos fundamentales se volvi an ms evidente y problemtico. Entonces, el Tribunal de Luxemburgo dio un giro a su jurisprudencia anterior, estableciendo en una serie de importantes sentencias que la proteccin de los derechos fundamentales formaba parte integrante del Derecho Comunitario. El fundamento de esta evolucin se encuentra en la interpretacin extensiva dada al artculo 164 del Tratado de Roma que establece que el Tribunal de Justicia garantizar el respeto del Derecho en la interpretacin y aplicacin del presente Tratado. En este sentido, se interpret que el Tribunal poda fundamentar sus decisiones sobre otros principios jurdicos distintos a los incluidos en los Tratados, adems, por supuesto, de los contenidos en los mismos. De esta forma, se consideraba que el Derecho Comunitario no solamente estaba conformado por el derecho escrito en los Tratados, sino tambin por los principios de derecho comunes a los distintos ordenamientos jurdicos de los Estados miembros de la Comunidad. Por lo tanto, aqu ya se encuentran los dos criterios que, primero el Tribunal de Justicia, y, muy posteriormente, el Tratado de la Unin Europea, enuncian como pilares de la
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D E R E C H O S SOCIAI.ES Y U N I N EUROPEA
proteccin jurdica de los derechos fundamentales en el Derecho Comunitario: el Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y las tradiciones constitucionales comunes en materia de proteccin de derechos fundamentales. Partiendo de la frmula empleada por la Sentencia Stauder, por la cual los derechos fundamentales de la persona son elementos de los principios generales del Derecho Comunitario, el Tribunal traz los rasgos de un sistema de proteccin comunitaria de los derechos fundamentales. De esta forma, los derechos fundamentales son parte integrante del orden jurdico comunitario, el cual es autnomo, tanto por sus fuentes de derecho como por su propio carcter estructural. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia utiliza la frmula de los principios generales del Derecho para la proteccin de los derechos fundamentales en la Comunidad. Para el Tribunal de Justicia, los derechos fundamentales se encuentran contenidos en los principios generales del Derecho Comunitario, siendo por lo tanto este concepto ms amplio y comprendiendo no slo a los derechos fundamentales. Pero, al no haber en los Tratados Constitutivos apenas referencias a estos derechos, el Tribunal de Justicia ha acudido a las Constituciones de los Estados miembros y al Convenio Europeo de Derechos Humanos como fuente de inspiracin de los principios generales del Derecho Comunitario. Por lo tanto, las fuentes del Derecho Comunitario no seran las Constituciones ni el Tratado de Roma, sino los principios generales del Derecho que el Tribunal de Justicia obtiene inspirndose en las Constituciones de los Estados miembros y en el mencionado Convenio Europeo de Derechos Humanos. Sobre estos instrumentos jurdicos, el Tribunal de Justicia tiene que actuar comparativamente, siendo de gran importancia los estudios de Derecho comparado de los derechos fundamentales, as como lo que la doctrina deno142
mina mtodo eomparativo-axiolgico, que introduce en el anlisis las pautas axiolgicas que conduzcan al modelo mximo de proteccin de los derechos fundamentales. Todo ello, buscando losfinesde la integracin europea y sabiendo conjugar las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, las disposiciones del Convenio de Roma y la contemplacin global de los valores que inspiran las Comunidades Europeas y que derivan de su propia estructura y objetivos. De esta forma, la proteccin de los derechos fundamentales por el Tribunal de Justicia a travs de los principios generales se consagr en el Derecho Comunitario, llegando hasta nuestros das. As el artculo F.2 del Tratado de la Unin Europea, Tratado de Maastricht, hace referencia al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a las tradiciones constitucionales comunes, en los siguientes trminos: La Unin respetar los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho Comunitario. 7.4. La Carta de los Derechos Fundamentales Con la firma del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, la Unin reafirma su poltica, de carcter horizontal, de cohesin econmica, social y territorial y su disposicin a emprender acciones encaminadas a reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones con lafinalidadde eliminar el retraso de algunas de ellas. Con ello, se podr seguir avanzando social, econmica y culturalmente, de una forma integrada en la organizacin poltica que posibilita la existencia, como jams ninguna otra lo ha conseguido en la Historia, de una
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sociedad en la que las mujeres y hombres disfrutan de las ms altas cotas de libertad, igualdad y justicia. Una de sus grandes novedades radica en que, por primera vez, la Unin se dota de una declaracin de derechos, comunes a todos los ciudadanos europeos. La integracin en la Constitucin Europea de la Carta de los Derechos Fundamentales ha supuesto, pues, un paso importantsimo en la consecucin por la Unin Europea de los valores propios del constitucionalismo. Esta era, en nuestra opinin, la mayor carencia que se le poda achacar a la Unin Europea. Y ello es as porque ios derechos fundamentales, tal como explcitamente menciona nuestra Constitucin, constituyen el fundamento del orden poltico y de la paz social en los Estados de Derecho. Por ello, ya fue importante la proclamacin en Niza de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea el 7 de diciembre de 2000, aunque fuera un documento de naturaleza bsicamente poltica y que no gozaba de valor vinculante. Si se puede decir que los derechos civiles y polticos no han recibido una atencin destacable por el Derecho Comunitario, an menos la han recibido los derechos sociales. A este respecto, tal como nos recuerda Carmona Cuenca, el informe emitido por un Comit de Sabios encargado de evaluar el estado de los derechos en Europa en febrero de 1996 propuso que los Tratados incluyeran un listado de derechos cvicos y sociales, cuya proteccin deba garantizarse a travs de un sistema de jurisdiccin propio de la Unin Europea. En este informe se sealaba la necesidad de reconocer los derechos de contenido social en el nivel ms alto del ordenamiento comunitario, con el acompaamiento de las oportunas polticas socio-econmicas, pues la satisfaccin de los mismos resultaba imprescindible para la de los derechos civiles y polticos.
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En el mbito social, los documentos ms significativos previos a la Carta de Derechos Fundamentales son la Carta de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores y los protocolos XIV y XV al Tratado de la Unin Europea La Carta de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores fue aprobada por el Consejo Europeo el 9 de diciembre de 1989 con el carcter de aceptacin voluntaria por los Estados, lo que le ha restado aplicacin efectiva. Partiendo de lo declarado en el Prembulo del Tratado de la Comunidad Econmica Europea, segn el cual la Comunidad debe perseguir el progreso econmico y social y la mejora constante de las condiciones de vida y de empleo de sus pueblos, la Carta pretende establecer un modelo de relaciones laborales que garantice una serie de derechos de los trabajadores entre los que se pueden destacar los siguientes: libertad de asociacin y negociacin colectiva, no discriminacin en el acceso al empleo, igualdad de trato en cuanto a las condiciones de trabajo, proteccin social a travs de un sistema de Seguridad Social, proteccin de la salud y de la seguridad laborales y proteccin de los nios y adolescentes. Los protocolos XIV y XV, anexos al Tratado de la Unin Europea, establecen el principio de cohesin econmica y social, as como el compromiso de once Estados miembros de continuar la va trazada por la Carta Social Europea, firmada en 1961, en el seno del Consejo de Europa. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea fue aprobada en 2000 por el Consejo Europeo celebrado en Niza, aunque sin valor vinculante. Ha sido incorporada al Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, por lo que, de ser ratificado dicho Tratado, la Carta adquirir una eficacia jurdica de la que no ha disfrutado hasta la fecha. Sin embargo, a pesar de este carcter no vinculante, compartimos la opinin de Carmona Cuenca de que es
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razonable pensar que el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y los Tribunales Constitucionales de los Estados utilicen la disposiciones de la Carta en su labor interpretativa de los preceptos del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Los derechos reconocidos en la Carta se agrupan en seis ttulos desarrollados bajo otras tantas denominaciones: Dignidad, Libertades, Igualdad, Solidaridad, Ciudadana y Justicia, ms un ttulo sptimo relativo al mbito de aplicacin de la Carta y al alcance e interpretacin de los derechos en ella contenidos. Su estructura es original, como nos recuerda la citada autora, en comparacin con las estructuras tradicionales en las Constituciones nacionales y en los Tratados que contienen declaraciones de derechos, pues no se hacen distinciones expresas entre derechos civiles y polticos y derechos sociales. Tampoco entre derechos exigibles directa e inmediatamente y derechos que precisan un desarrollo legislativo para su exigbilidad jurdica. De esta forma, los derechos sociales aparecen reconocidos, al menos en apariencia, al mismo nivel que los derechos civiles y polticos, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, reiteradamente, ha venido declarando que los derechos fundamentales son indivisibles y que los mismos comprenden tanto los derechos civiles y polticos como los derechos sociales, econmicos y culturales. Esta agrupacin de derechos de naturaleza distinta ha sido objeto de algunas crticas, por la confusin que pueda generar sobre el contenido y exigiblidad de los derechos, pero tambin ha sido alabada por algunos autores porque puede constituir un impulso en el incremento de la vinculacin jurdica de los derechos sociales. Entre los derechos sociales reconocidos se encuentran los clsicos derechos de libertad (libertad sindical y huelga y negociacin colectiva). Pero tambin se contiene un amplio
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reconocimiento de los derechos sociales de prestacin, fundamentalmente, en el apartado Solidaridad: derecho de acceso a los servicios de colocacin, derecho a unas condiciones de trabajo justas y equitativas, derecho a la Seguridad Social y a la ayuda social, derecho a la proteccin de la salud, derecho de acceso a los servicios de inters econmico general, etc. El derecho a la educacin se encuentra reconocido en el captulo dedicado a las Libertades, igual que el derecho al trabajo. La proteccin de los grupos, que tradicionalmente se viene encuadrando entre los derechos sociales y que tiene un importante contenido prestacional, se contiene en diversos artculos incluidos en el captulo que trata sobre la Igualdad: derechos de los menores, de las personas mayores, de los discapacitados e igualdad entre el hombre y la mujer. Carmona nos recuerda que la cuestin ms importante que suscitan estos derechos se refiere a su eficacia jurdica, en el caso de que se ratificase la Constitucin Europea a la que se ha incorporado la Carta, en concreto si se diferencian del resto de los derechos reconocidos en la Carta en cuanto a su exigbilidad directa e inmediata ante los rganos judiciales. Pues bien, cabe concluir que la mayora de estos derechos sociales no generan una vinculacin para los poderes pblicos mayor a la que han venido generando en las Constituciones estatales o en las declaraciones internacionales. El hecho de que los derechos sociales se hayan incluido en la Carta junto con los derechos civiles y polticos, sin aparentes distinciones jurdicas entre ellos, no implica que unos y otros posean la misma vinculacin jurdica. Mientras que los derechos civiles y polticos poseen eficacia directa, sin necesidad de leyes de desarrollo, los derechos sociales de prestacin slo seran justiciables en el marco de un desarrollo legal.
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CAPITULO 8 LA APORA DE LOS DERECHOS SOCIALES 8.1. La exigibidad de los derechos sociales Sirva este ltimo captulo como anotacin de algunas pinceladas referentes a dos de las cuestiones esenciales que en el mbito de los derechos sociales an quedan por resolver. Por ello, lo titulamos La apora de los derechos sociales. Por apora entendemos la dificultad lgica que presenta un problema especulativo. La principal apora de los derechos sociales, o sea la principal dificultad que tienen para ser realmente eficaces, indudablemente radica en su exigibilidad. Como a nadie se le escapa, en el mundo del Derecho, la exigibilidad de la norma implica necesariamente la justiciabilidad. Por lo tanto, el primer aspecto que debemos tomar en consideracin es la difcil traslacin del sistema de garantas de los derechos fundamentales al mbito de los derechos sociales prestacionales. La crtica ms generalizada, desde una perspectiva liberal, sobre la falta de justiciabilidad de los derechos sociales se ha centrado en tres aspectos: a) La existencia de derechos implica la existencia de deberes y obligaciones. Para hacer efectivos los derechos sociales no existe un titular definido a quien afecte la correspondiente obligacin. b) Los derechos sociales tienen un contenido abstracto y esto impide su justiciabilidad. Ningn tribunal puede determinar su contenido en un caso particular.
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LA APORA DE LOS DERECHOS SOCIALES
c) El Estado slo protege derechos negativos, de libertad (civiles y polticos) y no es capaz de garantizar los derechos de prestacin (derechos sociales, econmicos y culturales). Sin entrar a analizar las dos primeras objeciones que, en nuestra opinin, han quedado claramente resueltas con el propio desarrollo del Estado social, nos detendremos en la ltima de las crticas, ya que ah radica la principal apora de los derechos sociales. La pregunta clave sera, pues, la siguiente: cmo se puede obligar al legislador y al juez a que den eficacia a los contenidos programticos sobre derechos sociales incluidos en los textos constitucionales? A diferencia de los clsicos derechos fundamentales donde la tarea del legislador y, sobre todo, el control jurisdiccional, tiene como misin la de asegurar lmites infranqueables al poder pblico, en los derechos sociales la principal misin de los poderes pblicos es la de promover el desarrollo de polticas pblicas eficaces que permitan un ejercicio efectivo de tales derechos en su dimensin prestacional. El papel, pues, del legislador y de los jueces ante estos derechos ha de ser radicalmente diferente. De ah que, como seala Porras Nadales, el subsiguiente debate sobre la dualidad entre derechos o principios programticos acabe suscitando un panorama heterogneo que dificulta las posibilidades de aplicar los instrumentos de garanta de los derechos entendida siempre como un tipo de proyeccin negativa que trata de tutelar los mbitos fundamentales de libertad constitucionalmente establecidos a la esfera prestacional propia de los derechos sociales o de bienestar. Una primera aproximacin al tema nos llevara a concluir que la configuracin efectiva de los derechos sociales no depende slo de la inclusin de los mismos en la parte dogmtica de las Constituciones, sino que se precisara vincular
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tales derechos sociales al amplio horizonte de principios, valores u objetivos programticos que caracteriza a las Constituciones propias del Estado social. Como seala el mencionado autor, la denominada poltica constitucional sobre derechos sociales, que engarzara el propio bloque declarativo con las clusulas programticointervencionistas definidoras del Estado social, en nuestro caso particularmente con el artculo 9.2 de la Constitucin, conlleva que ni el Poder Legislativo ni el Poder Ejecutivo tendran un grado absoluto de autonoma a a hora de poner en prctica los mandatos constitucionales recogidos en las clusulas del Estado social y en la correspondiente declaracin de derechos sociales. Como es fcilmente imaginable, el gran inconveniente de esta hiptesis reside en la inexistencia prctica de instrumentos adecuados para asegurar un efectivo control por omisin, que permitiera asegurar una eficacia inmediata de los derechos sociales en ausencia de soportes legales previos. Autores, como Bidart o Tajadura han planteado esta alternativa. Recordemos las palabras del primero de ellos: es hora de que, desde el Derecho Constitucional... nos volvamos enfticos en proclamar y exigir que cualquier variabilidad ocasional de las polticas socioeconmicas deba subordinarse a la Constitucin. Cuando pierdan membresa con ella, son inconstitucionales, por accin o por omisin. Mucho ms factible es la ubicacin de las clusulas programticas del Estado social como instrumentos o parmetros de apoyo al servicio de una labor de control de constitucionalidad de las leyes realizada a travs de los procedimientos convencionales. Esta es, de hecho, la pauta seguida por algunos tribunales constitucionales europeos a la hora de frenar algunas iniciativas o pretensiones de desmantelamiento del Estado social. Como recuerda Porras Nadales, la configuracin constitucional del Estado social europeo se convertira as en un
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instrumento capaz de permitir la rigidificacin o congelacin de los niveles de cobertura social histricamente adquiridos, impidiendo procesos de desmantelamiento del mismo. Por expresarlo en trminos grficos, si la configuracin constitucional de los derechos sociales no aseguraba por s misma la puesta en marcha de instrumentos constitucionales de impulso al Estado social (al recaer esta funcin estrictamente en la esfera poltico-legislativa), en cambio s permitira disponer de un eficaz instrumento de freno capaz de impedir la marcha atrs del mismo. En fin, como nos sealan Lucas Verd y Lucas Murillo de la Cueva, aunque es cierto que las frmulas poltico-constitucionales carecen de valor taumatrgico, contribuyen, en la medida en que estn ah, en la Constitucin, a que la clase poltica responsable se imponga el indeclinable deber de realizarlas. 8.2. Las polticas pblicas sociales En todo caso, y como ya anticipamos en el captulo relativo a los derechos sociales y las comunidades autnomas, el ncleo del debate ha girado hacia el mbito donde histricamente se han situado las claves del desarrollo histrico del Estado social, es decir, hacia la inclusin de la obligatoriedad de poner en marcha polticas pblicas sociales en los textos constitucionales o estatutarios, como tuvimos ocasin de poner de relieve a la hora del anlisis del nuevo Estatuto de Autonoma para Andaluca. Las polticas pblicas se han de entender, por lo tanto, como la esfera especfica de comprensin y anlisis del intervencionismo pblico, pues operan implementando los distintos programas de accin que tratan de asegurar la eficacia final de los derechos sociales. Se trata, en definitiva, de configurar el fenmeno del intervencionismo como un complejo instrumental al servicio del cumplimiento de los objetivos programticos o principios
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rectores de la poltica social y econmica, fijados en la Constitucin. Por ello, y citando al anteriormente mencionado maestro sevillano una poltica programtica de derechos sociales se aproximara inevitablemente al ideal de una poltica constitucional encaminada a desarrollar los valores, clusulas, derechos sociales y principios rectores de la poltica social y econmica previstos en la norma suprema. Sin embargo, esta visin positiva que surgira de la inevitable proximidad conceptual entre ambas nociones (poltica programtica nacida de un impulso poltico, poltica constitucional en desarrollo de los derechos sociales) no deja de suscitar el riesgo de algunos mbitos problemticos, tal como denomina Porras Nadales, y que nosotros identificamos como grandes retos que tienen que superarse para que las polticas pblicas realmente sean eficaces a lo largo del tiempo, a saber: necesidad de consenso, implicacin de la sociedad y permanencia. Culminacin de retos a los que hay que sumar, indefectiblemente, la imprescindible evaluacin de cualquier poltica pblica social que se accione. Veamos, pues, estas necesidades: 1. Asimilar, sin ms, las nociones de impulso poltico y de poltica constitucional (de derechos sociales) implica negar un grado suficiente de autonoma a la esfera poltica y a su capacidad para expresar visiones alternativas ante la realidad, aqullas que permiten, en su caso, respuestas distintas desde el punto de vista de la accin poltica. Dicho con otras palabras, se corre el riesgo de minar el principio democrtico del pluralismo poltico. Por ello, las principales polticas pblicas encaminadas a poner en valor el sistema de derechos sociales deberan entenderse, en realidad, como grandes acuerdos o consensos sociales que, adems de su formalizacin en base legal, requieren de una orquestacin de recursos materiales y organizativos
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mantenida a lo largo del tiempo, con sujecin en su caso a procesos peridicos de evaluacin de resultados. Desde esta perspectiva, el papel de los distintos sujetos experimentara un conjunto de transformaciones que dependeran en ltima instancia de una pauta fundamentalmente estratgica: el legislador, adems de acentuar ciertos componentes de tipo material o sustantivo (dependiendo del tipo de poltica pblica: sanitaria, educativa, medioambiental, asistencial etc.) debera expresar el conjunto de metas u objetivos hacia los que deber orientarse la organizacin pblica: sera pues una efectiva concretizacin de valores que, sin embargo, no podr limitarse a su dimensin estrictamente declarativa, avanzando en un sentido estratgico bien definido, nos recuerda Porras. 2. Hasta ahora los factores del xito o fracaso de las polticas pblicas intervencionistas han residido fundamentalmente en la esfera del Gobierno y la Administracin, agentes principales del impacto transformador de la realidad contempornea como consecuencia del apogeo histrico del Estado social. Por lo tanto, si tradicionalmente ha existido una cierta tendencia a concebir el espacio de las polticas pblicas como un campo directamente vinculado al mbito orgnico de la Administracin, debe aclararse que se trata en realidad de una concepcin dotada igualmente de una fuerte proyeccin transversal que afecta tanto a las pautas de actuacin del legislador como al papel de la esfera poltico-gubernamental, as como del propio tejido social organizado. Por ello, y para facilitar el xito de las polticas pblicas, la sociedad organizada debe tener un mayor protagonismo a la hora de fijar los procesos de diseo e implementacin de los programas pblicos (asumiendo, incluso, el coste de posibles degradaciones clientelares), y la renovacin de los instrumentos de evaluacin de las distintas polticas, lo que afectara tambin a los criterios de calidad que inciden
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en los propios soportes normativos, como veremos a continuacin. 3 Las polticas pblicas sociales necesitan estabilidad y permanencia a lo largo del tiempo para poder generar resultados dotados de un cierto grado de eficacia. Esto implica la necesidad de salvaguardar los derechos sociales as como los servicios y polticas pblicas que les dan respuesta operativa de los avatares coyunturales y del "cortoplacismo" a veces meramente electoralista en que los sita la esfera de la poltica: de ah la necesidad de que los servicios sociales de carcter pblico adopten una dimensin de tipo "no-mayoritario", es decir, no dependiente de las coyunturales mayoras existentes en cada momento, permitiendo una proyeccin a largo plazo que asegure tanto su estabilidad como su eficacia a lo largo del tiempo. Algunos instrumentos de accin en este campo, como las agencias independientes y la estabilidad en el tiempo de las propias polticas, seran mecanismos auxiliares al servicio de este nuevo horizonte del intervencionismo pblico. Igualmente sera preciso implementar debates sobre la calidad de las leyes, como el modelo de la legislative oversight norteamericana, que conllevan un tipo de revisin valorativa de la actividad legislativa que tiende a operar ms bien en clave de evaluacin de calidad y de resultados, y no tanto en clave de valoracin poltica. Con este captulo llegamos alfinalde nuestro viaje en el que hemos intentado analizar los derechos sociales y su problemtica, as como las manifestaciones del Estado social, ponindolos en relacin, siempre que ha sido pertinente, con el revolucionario, por utpico, concepto de justicia y teniendo como horizonte teleolgico la felicidad del ser humano. Y no se debe negar que la orientacin dada puede adolecer de un cierto componente de subjetivismo, pero, como nos
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recuerda Garrorena Morales, nuestra objetividad est conectada sin remedio a la subjetividad, esto es, al reconocimiento de que la verdad del Derecho no es la verdad apodctica, necesaria en s misma, de las ciencias naturales, sino la provisional verdad dilemtica, nacida del contraste entre razonamientos alternativos, en la que lo que importa es la calidad, esto es, la condicin depurada de la decisin que finalmente se adopte; y que a esa cualidad depurada contribuimos tanto ms frtilmente cuanto con mayor intensidad pongamos en juego nuestro personal y subjetivo criterio. Por lo tanto, y con ms razn, muchas gracias por haber llegado hasta aqu...
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COLECCIN LABERINTO POLTICO
Qu mal repartido est el mundo desde el primer mes de enero porque este juego dura un segundo y gana quien marca primero. (Estopa) Todos somos iguales, pero unos ms iguales que otros. (George Orwell) Soy feliz, soy un hombre feliz, y quiero que me perdonen por este da los muertos de mi felicidad. (Silvio Rodrguez)
10. Estado social y felicidad Primera edicin: enero 2007 Autor: Miguel J. Agudo Zamora Diseo de cubierta: ms .'grfica Fotografa contraportada: Mara Prez Garca 2006 EDICIONES DEL LABERINTO, S.L. ISBN: 84-8483-257-0 Depsito Legal: M-49186-2006
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A Mara, p o r este tiempo de felicidad y proyectos; y por haber sido incapaz de convencerla de la necesidad de establecer la inconstitucionalidad por omisin

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ACLARACIN Y EXCUSA PREVIAS

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CAPITULO 1 SOBRE LA FELICIDAD

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%Ji EVOLUCIN DEL ESTADO COMO FORMA DE ORGANIZACIN...

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ESTADO SOCIAL Y FELICIDAD EL ESTADO SOCIAL

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PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIALES

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PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIAI.ES

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PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIALES

ESTADO SOCIAL Y FELICIDAD

PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIALES

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PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIALES

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PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIALES ESTADO SOCIAL Y FELICIDAD

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PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHOS SOCIALES

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CAPITULO 5 LA CONSTITUCIN ECONMICA: HACIA UN ORDEN ECONMICO Y SOCIAL JUSTO

ESTADO SOCIAL Y FELICIDAD LA CONSTITUCIN ECONMICA: HACIA UN ORDEN...

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