ESTADO E POLTICAS SOCIAIS Maria Carmelita Yazbek RESUMO Este texto tem como objetivo contribuir para a compreenso

do processo de constituio e desenvolvimento das Polticas Sociais na sociedade capitalista contempornea, particularizando, o caso brasileiro e as polticas de natureza socio-assistencial, que, impulsionadas pela Constituio de 1988 vem alcanando centralidade na agenda social do pas. Est organizado em duas partes: Em uma primeira parte desenvolve uma reflexo histrico conceitual, sobre a relao Estado / Polticas Sociais, destacando a emergncia do Estado de Bem Estar Social, apresentando os princpios que o estruturaram e sua crise nos anos recentes, nos marcos da reestruturao do processo de acumulao do capital globalizado. Nesta parte so apresentadas tambm as principais caractersticas histricas da Poltica Social no pas. Em sua segunda parte o texto apresenta a Poltica de Assistncia Social em seu movimento de constituio como poltica pblica, destacando a PNAS e o SUAS. Palavras Chave: Estado, Poltica Social, Assistncia Social ABSTRACT The objective of this text is to offer a contribution to the understanding of the constitution process and Social Politicy development on contemporary capitalist society, specifying the Brazilian case and the socio- assistencial nature of policies, that, impelled by 1988 Constitution is obtaining centrality on the country social agenda. It is organized in two parts: A first part is developing a conceptual historic recent years crises, on restructuration marcs of historic characteristics of the country Social Policy. The text second part present Social Assistance Policy as public politician constitution movement , distinguishing PNAS and SUAS. Key Words : State, Social Policies, Social Assistance reflection about State/Social Policies accumulation relation, putting in relief Social Welfare State, presenting the structuring principles and his process of globalized capital accumulation. In that part are also presented the principal

Introduo Este texto tem como objetivo contribuir para a compreenso do processo de constituio e desenvolvimento das Polticas Sociais na sociedade capitalista contempornea, particularizando, o caso brasileiro e as polticas de natureza socio-assistencial, que, impulsionadas pela Constituio de 1988 vem alcanando centralidade na agenda social do pas. A compreenso da Assistncia Social como rea de Poltica de Estado coloca o desafio de conceb-la em interao com o conjunto das polticas sociais e com as caractersticas do Estado Social que as opera. Assim, um primeiro eixo de anlise a ser desenvolvido, refere-se ao enquadramento desta Poltica Social na contemporaneidade, enquanto poltica pblica de responsabilidade estatal. Nesta perspectiva a anlise da Poltica Social associa-se busca de elucidao da natureza e papel do Estado, tomado como instncia onde se projeta (pressiona e pressionada por formas e intensidades diferenciadas) a complexidade de interesses societais, com influncia nos compromissos de polticas pblicas configuradas em cada conjuntura Desse modo, Estado e Poltica Social so, pois tomados como campos cuja dinmica e interrelao compem um pilar analtico de referncia. (Rodrigues, F.1999:15-16) Estudar a Assistncia Social na realidade brasileira, a partir desta referncia, supe desvelar suas particulares relaes com o campo da proviso social estatal, inscrevendoa no contexto mais amplo do desenvolvimento da Poltica Social no Estado brasileiro, em seu movimento histrico e poltico. A abordagem histrica reveladora da interao de um conjunto muito rico de determinaes econmicas, polticas e culturais (Behring e Boschetti, 2006:25) que vem permeando o desempenho da Poltica Social no pas nas ltimas dcadas. Nesta abordagem, no podemos deixar de observar em primeiro lugar, que o Estado brasileiro, como outros na Amrica Latina, se construiu como um importante aliado da burguesia, atendendo lgica de expanso do capitalismo e nesse sentido, as emergentes Polticas Sociais no pas, devem ser apreendidas no movimento geral e nas configuraes particulares desse Estado. Nesta perspectiva, o que pode ser constatado que a Poltica Social estatal surge a partir de relaes sociais, que peculiarizaram a sociedade brasileira nos anos 30 do sculo passado, representando uma estratgia de gesto social da fora de trabalho. Nas dcadas seguintes, as intervenes do Estado mantiveram essa caracterstica, modificando-se casusticamente, em face da correlao das foras sociais, em diferentes conjunturas. (cf. Vieira, 1983)

Em seu percurso histrico a Poltica Social brasileira vai encontrar na Constituio de 1988 uma inovao: a definio de um sistema Seguridade Social para o pas, colocandose como desafio a construo de uma Seguridade Social universal, solidria, democrtica e sob a primazia da responsabilidade do Estado. A Seguridade Social brasileira por definio constitucional integrada pelas polticas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social e supe que os cidados tenham acesso a um conjunto de certezas a seguranas que cubram, reduzam ou previnam situaes de risco e de vulnerabilidades sociais. Para a Assistncia Social, com esta incluso no mbito da Seguridade Social tem incio a construo de um tempo novo. Como poltica social pblica, comea seu percurso para o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Cabe lembrar que a Assistncia Social, como poltica de Proteo Social,1 inserida na Seguridade Social, vem avanando muitssimo no pas, ao longo dos ltimos anos, nos quais foram e vm sendo construdos mecanismos viabilizadores da construo de direitos sociais da populao usuria dessa Poltica, conjunto em que se destacam a Poltica Nacional de Assistncia Social e - PNAS e o Sistema nico de Assistncia Social - SUAS. Este conjunto, sem dvida, vem criando uma nova arquitetura institucional e ticopoltica para a Assistncia Social brasileira. A partir dessa arquitetura e das mediaes que a tecem podemos, efetivamente, realizar na esfera pblica, direitos concernentes Assistncia Social. No podemos, no entanto, esquecer que, por sua vinculao histrica com o trabalho filantrpico, voluntrio e solidrio, a Assistncia Social brasileira carrega uma a pesada herana assistencialista que se consubstanciou a partir da matriz do favor, do apadrinhamento, do clientelismo e do mando, formas enraizadas na cultura poltica do pas, sobretudo no trato com as classes subalternas. (Yazbek, 2007, 6 ed.) Isso significa que, apesar dos inegveis avanos, permanecem na Assistncia Social brasileira, concepes e prticas assistencialistas, clientelistas, primeiro damistas e patrimonialistas. Dcadas de clientelismo consolidaram neste pas uma cultura tuteladora que no tem favorecido o protagonismo nem a emancipao dos usurios das Polticas Sociais e especialmente da Assistncia Social aos mais pobres em nossa sociedade. Este texto est organizado em duas partes:

O conceito de Proteo Social envolve formas mais ou menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros (Di Giovanni, 1998:10) contra riscos inerentes vida humana e/ou assistir necessidades geradas em diferentes momentos histricos e relacionadas com mltiplas situaes de dependncia (Viana e Levcovitz, 2005: 17) , portanto, um conceito amplo que supe o compartilhamento de situaes de risco e solidariedade social e nesse sentido pode ser desenvolvidas por uma pluralidade de atores pblicos e privados.

Em uma primeira parte desenvolve uma reflexo histrico conceitual sobre a relao Estado / Polticas Sociais, destacando a emergncia do Estado de Bem Estar Social e a trajetria das Polticas Sociais no Brasil. Em sua segunda parte apresenta a Poltica de Assistncia Social em seu movimento de constituio como poltica pblica 1 - Estado e Polticas Sociais: uma aproximao conceitual Estudos sobre as polticas sociais, particularmente na periferia capitalista (Behring e Boschetti, 2006; Sposati, 1988; Vieira, 1983 e 2004;) apontam que elas so estruturalmente condicionadas pelas caractersticas polticas e econmicas do Estado e de um modo geral, as teorias explicativas sobre a poltica social no dissociam em sua anlise a forma como se constitui a sociedade capitalista e os conflitos e contradies que decorrem do processo de acumulao, nem as formas pelas quais as sociedades organizaram respostas para enfrentar as questes geradas pelas desigualdades sociais, econmicas, culturais e polticas. (Chiachio: 2006:13) Nesta perspectiva a Poltica Social ser abordada como modalidade de interveno do Estado no mbito do atendimento das necessidades sociais bsicas dos cidados, respondendo a interesses diversos, ou seja, a Poltica Social expressa relaes, conflitos e contradies que resultam da desigualdade estrutural do capitalismo. Interesses que no so neutros ou igualitrios e que reproduzem desigual e contraditoriamente relaes sociais, na medida em que o Estado no pode ser autonomizado em relao sociedade e as polticas sociais so intervenes condicionadas pelo contexto histrico em que emergem. O papel do Estado s pode ser objeto de anlise se referido a uma sociedade concreta e dinmica contraditria das relaes entre as classes sociais nessa sociedade. nesse sentido que o Estado concebido como uma relao de foras, como uma arena de conflitos. Relao assimtrica e desigual que interfere tanto na viabilizao da acumulao, como na reproduo social das classes subalternas. Na sociedade capitalista o Estado perpassado pelas contradies do sistema e assim sendo, objetivado em instituies, com suas polticas, programas e projetos, apia e organiza a reproduo das relaes sociais, assumindo o papel de regulador e fiador dessas relaes. A forma de organizao desse Estado e suas caractersticas tero pois, um papel determinante na emergncia e expanso da proviso estatal face aos interesses dos membros de uma sociedade. Desse modo, as polticas sociais pblicas s podem ser pensadas politicamente, sempre referidas a relaes sociais concretas e como parte das respostas que o Estado oferece

s expresses da questo social, situando-se no confronto de interesses de grupos e classes sociais. Ao colocar a questo social como referncia para o desenvolvimento das polticas sociais, estou colocando em questo a disputa pela riqueza socialmente construda em nossa sociedade. "Questo que se reformula e se redefine, mas permanece substantivamente a mesma por se tratar de uma questo estrutural que no se resolve numa formao econmico social por natureza excludente (Yazbek, 2001:33) A questo social se expressa pelo conjunto de desigualdades sociais engendradas pelas relaes sociais constitutivas do capitalismo contemporneo. Sua gnese pode ser situada na segunda metade do sculo XIX quando os trabalhadores reagem explorao de seu trabalho. Como sabemos, no incio da Revoluo Industrial, especialmente na Inglaterra, mas tambm na Frana vai ocorrer uma pauperizao massiva desses primeiros trabalhadores das concentraes industriais. A expresso questo social surge ento, na Europa Ocidental na terceira dcada do sculo XIX (1830) para dar conta de um fenmeno que resultava dos primrdios da industrializao: tratava-se do fenmeno do pauperismo.2 Sem dvida, o empobrecimento desse primeiro proletariado, constitudo por uma populao flutuante, miservel, cortada de seus vnculos rurais vai ser uma caracterstica imediata do iniciante processo de industrializao. Como observa Bresciani (1982:25-37) sobre a Inglaterra de meados do sculo XIX: As pssimas condies de moradia e a superpopulao so duas anotaes constantes sobre os bairros operrios londrinos ... a instabilidade do mercado de trabalho acentua a extrema explorao do trabalhador e fora-o a residir no centro da cidade, prximo aos lugares onde sua busca de emprego ocasional se faz possvel a cada manh. Nessas reas, a superpopulao acelera e piora as condies sanitrias das moradias. Obviamente, esse primeiro proletariado vai aos poucos se organizando como classe, como movimento operrio, com suas lutas, e alcanando melhores condies de trabalho e proteo social. Nesse sentido, a questo social expresso do processo de formao e desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado (Iamamoto, 1995; 77 10 ed.) Atravs de seu protagonismo e ao organizada, os trabalhadores e suas famlias ascendem esfera pblica, colocando suas reivindicaes na agenda das prioridades polticas. As desigualdades sociais no apenas so reconhecidas, como reclamam a interveno dos poderes polticos na regulao pblica das condies de vida e trabalho da classe trabalhadora. O Estado envolve-se progressivamente, numa abordagem pblica
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Castel assinala alguns autores como E. Burete e A.Villeneuve-Bargemont que a utilizam.

da questo, criando novos mecanismos de interveno nas relaes sociais como legislaes laborais, e outros esquemas de proteo social. Estes mecanismos so institucionalizados no mbito da ao do Estado como complementares ao mercado, configurando a Poltica Social nas sociedades industrializadas e de democracia liberal. Robert Castel (2000) vai afirmar que a partir desse reconhecimento, que se constitui a moderna Seguridade Social, obviamente, em longo processo, que vai do predomnio do pensamento liberal e da consolidao da sociedade salarial (meados do sculo XIX, at a 3 dcada do sculo XX) s perspectivas keynesianas e social democratas que propem um Estado intervencionista no campo social e econmico. Do ponto de vista histrico a questo social vincula-se estreitamente questo da explorao do trabalho... organizao e mobilizao da classe trabalhadora na luta pela apropriao da riqueza social. A industrializao, violenta e crescente, engendrou dessa forma, vincula-se necessariamente ao aparecimento e desenvolvimento da classe operria e seu ingresso no mundo da poltica. (Pastorini: 2004:110) importantes ncleos de populao no s instvel e em situao de pobreza, mas tambm miservel do ponto de vista material e moral... no mundo da poltica. (Pastorini: 2004:110) O que se quer destacar, nesta linha argumentativa, que o capitalismo monopolista, pelas suas dinmicas e contradies, cria condies tais que o Estado por ele capturado, ao buscar legitimao poltica atravs do jogo democrtico, permevel a demandas das classes subalternas, que podem fazer incidir nele seus interesses e suas reivindicaes imediatos, (Netto, 2001: 29) Dessa forma, a Poltica Social Pblica permite aos cidados acessar recursos, bens e servios sociais necessrios, sob mltiplos aspectos e dimenses da vida: social, econmico, cultural, poltico, ambiental entre outros. nesse sentido que as polticas pblicas devem estar voltadas para a realizao de direitos, necessidades e potencialidades dos cidados de um Estado. Para Jaccoud (2008:3), as polticas sociais fazem parte de um conjunto de iniciativas pblicas, com o objetivo de realizar, fora da esfera privada, o acesso a bens, servios e renda. Seus objetivos so amplos e complexos, podendo organizar-se no apenas para a cobertura de riscos sociais, mas tambm para a equalizao de oportunidades, o enfrentamento das situaes de destituio e pobreza, o combate s desigualdades sociais e a melhoria das condies sociais da populao. dessa forma, vincula-se necessariamente ao aparecimento e desenvolvimento da classe operria e seu ingresso

Ainda para a autora (2008:10) a abordagem das polticas sociais sob a tica da cidadania deve ter como referncia a construo de padres de igualdade nos quais os direitos constituem a medida da poltica. Nesse sentido, combater a pobreza e a desigualdade fora da referncia a direitos abrir espao para medidas de gesto da pobreza. Na mesma direo afirma Fleury (1994) que sob a gide do conceito de cidadania, as polticas sociais desenvolvem planos, projetos e programas direcionados concretizao de direitos sociais reconhecidos em uma dada sociedade, como constitutivos da condio de cidadania, gerando uma pauta de direitos e deveres entre aqueles aos quais se atribui a condio de cidados e seu Estado. Vieira (2004) mostra ainda que as formas de governo e de organizao do Estado expressam nas suas polticas sociais, o reconhecimento de direitos, da cidadania e da justia . Afirma: sem justia e sem direitos, a poltica social no passa de ao tcnica, de medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica quando consegue traduzir-se nisto (2004:59). Complementa: na realidade, no existe direito sem sua realizao. Do contrrio, os direitos e a poltica social continuaro presa da letra da lei irrealizada.

1.1 Estado de Bem Estar Social e as Polticas Sociais.

No contexto de expanso da Poltica Social na sociedade moderna, cabe um especial destaque s experincias histricas que configuraram o denominado Estado de Bem Estar Social particularmente na Europa Ocidental. Nos anos recentes, de acordo com Silva, (2004) o Estado de Bem Estar Social vem sendo objeto de muitos estudos, sob diferentes aspectos como seus condicionantes histricos, seus fundamentos, suas caractersticas, sua capacidade de enfrentar a questo da desigualdade, constitutiva do capitalismo e suas contradies. Nas duas ltimas dcadas ampliou-se o debate e o acervo bibliogrfico sobre essa temtica (com destaque para os ingleses e europeus de um modo geral), foram criadas tipologias sobre possveis modelos de EBES. E, nos anos mais recentes cresceram as indagaes sobre a compatibilidade entre BES e as relaes que se estabelecem entre Estado, sociedade e mercado nos novos marcos da acumulao capitalista. H consenso que o EBES define-se, de modo geral, pela responsabilidade do Estado pelo bem estar de seus membros. Trata-se de manter um padro mnimo de vida para todos os cidados, como questo de direito social, atravs de um conjunto de servios provisionados pelo Estado, em dinheiro ou em espcie. Trata-se da interveno do

Estado no processo de reproduo e distribuio da riqueza, para garantir o bem estar dos cidados. (Silva, 2004:56) No sculo XX, a partir da crise econmica de 1929, com a quebra da bolsa de New York, e seguindo as idias de Keynes, que defendeu uma maior interveno do Estado na regulao das relaes econmicas e sociais, ampliam-se as polticas sociais. Efetivamente, com os impactos sociais da crise econmica o governo norte americano, buscando evitar que a fome e a misria deteriorassem definitivamente a sociedade (Costa, 2006:56) inicia a experincia histrica de um Estado intervencionista que vai efetivar um pacto entre interesses do capital e dos trabalhadores: o chamado consenso ps- guerra. Nesse sentido as polticas keynesianas buscam gerar pleno emprego, criar polticas e servios sociais tendo em vista a criao de demanda e ampliao do mercado de consumo. Desse ponto de vista, Keynes lana o papel regulador do Estado que busca a modernizao da economia, criando condies para seu desenvolvimento e pleno emprego. O Estado interventor propunha-se reduzir a irracionalidade da economia, tendo pois um papel de administrador positivo do progresso. Neste percurso ela Dessa forma, aps a 2 Guerra Mundial o Estado de Bem Estar Social consolida-se no continente europeu. O Plano Beveridge (1942) na Inglaterra serviu de base para o sistema de proteo social britnico e de vrios pases europeus. A referncia conceitual desse sistema foi a noo de Seguridade Social entendida como um conjunto de programas de proteo contra a doena, o desemprego, a morte do provedor da famlia, a velhice, a dependncia por algum tipo de deficincia, os acidentes ou contingncias sociais. De modo geral, o Estado de Bem Estar Social pode ser caracterizado pela responsabilidade do Estado pelo bem estar de seus membros. Trata-se de manter um padro mnimo de vida para todos os cidados, como questo de direito social, atravs de um conjunto de servios provisionados pelo Estado, em dinheiro ou em espcie. Para Ian Gough (1982) o Estado de Bem Estar Social interfere na reproduo social da fora de trabalho, tanto do ponto de vista da prestao de servios sociais, como no mbito da legislao social, capitalistas. Para Mishra (1995) so os seguintes os princpios que estruturaram o W.S. inspirado no Plano Berveridge: a) responsabilidade estatal na manuteno das condies de vida dos cidados por meio de aes em trs direes: elevado nvel de emprego, prestao de servios sociais universais como sade, educao, segurana social, habitao e um controlando a populao no ativa nas sociedades veio no s suscitar o investimento na solidariedade, tendo passado mesmo a ser responsvel por

conjunto de servios pessoais; b) universalidade dos servios sociais, c) implantao de uma rede de segurana de servios de assistncia social. Esping Andersen (1991) apresenta trs tipos de Welfare .State: liberal (EUA, Canad e Austrlia com polticas focalizadas - mnimas aos comprovadamente pobres); conservador corporativista inspirado no modelo bismarkiano (Frana, Alemanha e Itlia) com direitos ligados ao status social; e o social democrata com polticas universais, com direitos estendidos classe mdia (pases escandinavos) Para Sonia Draibe (NEPP - UNICAMP) trata-se de sistemas nacionais pblicos, ou estatalmente regulados de educao, sade, previdncia social, integrao e substituio de renda, assistncia social e habitao, envolvendo tambm polticas de salrio e emprego e a organizao e produo de bens e servio coletivos. Um aspecto de consenso entre analistas diversos a ligao entre as Polticas de Bem Estar Social e a necessidade de gesto das contradies resultantes do prprio modo de desenvolvimento da sociedade capitalista. Nesse sentido, o Estado social corresponde a um tipo de estado adequado s determinaes econmicas no qual a Poltica Social corresponde ao reconhecimento de direitos sociais que so corretivos de uma estrutura de desigualdade. Nos anos 70 do sculo XX, surgem persistentes dvidas quanto viabilidade econmica do Estado de Bem Estar universalista, com influncia beveridgiana e keynesiana. Isso porque a articulao: trabalho, direitos e proteo social que configurou os padres de regulao scio-estatal do Welfare State, passa por mudanas. So mudanas que se explicam nos marcos de reestruturao do processo de acumulao do capital globalizado, que altera as relaes de trabalho, produz o desemprego e a eliminao de postos de trabalho. Essas mudanas vem sendo implementadas por meio de uma reverso poltica conservadora, assentada no iderio neoliberal que erodiu as bases dos sistemas de proteo social e redirecionou as intervenes do Estado no mbito da produo e distribuio da riqueza social. Na interveno do Estado observa-se a prevalncia de polticas de insero focalizadas e seletivas para as populaes mais pobres (os invalidados pela conjuntura), em detrimento de polticas universalizadas para todos os cidados. O que se constata que h um denominador comum na maior parte das anlises sobre as mudanas no Estado de Bem Estar Social: o paradigma da excluso passou a prevalecer sobre o da luta de classes e das desigualdades constitutivas do capitalismo; a nova realidade definida como ps-industrial, ps-trabalho, ps-moderna, etc. (Cf. Pastorini, 2004) importante ressaltar que sob a crise do Welfare State se radica tambm a crise do pensamento igualitrio e democrtico (Schons, 1995:4). Crise resultante do renascimento

dos ideais liberais, que se confronta com prticas igualitrias e que traz no seu bojo propostas reducionistas na esfera da Proteo Social. (Yazbek, 1995: 11) Apesar dessas mudanas, no pertinente afirmar que o Estado de Bem Estar Social, na maior parte do pases, tenha sido desmontado. O que se observa, sob a influncia do neoliberalismo, a emergncia de polticas sociais de nova gerao que tm como objetivo a equidade. (Draibe, 1998)

1.2 A Poltica Social no Brasil No caso brasileiro, podemos encontrar em 1923 com a Lei Eloi Chaves, uma legislao precursora de um sistema pblico de proteo social com as Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs). Mas, na primeira metade dos anos de 1930, que a questo social se inscreve no pensamento dominante como legtima, expressando o processo de formao e desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado (Iamamoto, 1995; 77 10 ed.) Neste perodo, so criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) na lgica do seguro social e nesta dcada situamos a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), o Salrio Mnimo, a valorizao da sade do trabalhador e outras medidas de cunho social, embora com carter controlador e paternalista. Progressivamente, o Estado amplia sua abordagem pblica da questo, criando novos mecanismos de interveno nas relaes sociais como legislaes laborais, e outros esquemas de proteo social como atividades educacionais e servios sanitrios, entre outros. Pela via da Poltica Social e de seus benefcios o Estado busca, portanto, manter a estabilidade, diminuindo desigualdades e garantindo direitos sociais, embora o pas no alcance a institucionalidade de um Estado de Bem Estar Social. Em sntese, o Estado brasileiro buscou administrar a questo social desenvolvendo polticas e agncias de poder estatal nos mais diversos setores da vida nacional, privilegiando a via do Seguro Social. No pas, aos poucos, com o desenvolvimento dos processos de urbanizao e industrializao e com a emergncia da classe operria e de suas reivindicaes e mobilizaes, que se expandem a partir dos anos 30, nos espaos das cidades, a questo social passa a ser o fator impulsionador de medidas estatais de proteo ao trabalhador e sua famlia. Considerada legtima pelo Estado a questo social circunscreve

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um terreno de disputa pelos bens socialmente construdos e est na base das primeiras polticas sociais no pas. A partir do Estado Novo (Getlio Vargas - 1937-1945) as polticas sociais se desenvolvem, de forma crescente como resposta s necessidades do processo de industrializao. A Constituio de 1937 vai criar uma dualizao entre ateno previdenciria para os trabalhadores formais, predominantemente os trabalhadores da indstria, que so transformados em sujeitos coletivos pelo sindicato e os informais que so enquadrados como pobres, dependentes das instituies sociais, dissolvidos em atenes individualizadas e no organizadas. (Mestriner, 2001:105) Assim, se para a emergente classe operria brasileira, as aes no campo da proteo social se redefinem como parte de um pacto entre as classes sociais, para o trabalhador pobre, sem carteira assinada ou desempregado restam as obras sociais e filantrpicas que mantm-se responsveis pela assistncia e segregao dos mais pobres, com atendimento fragmentado por segmentos populacionais atendidos.O isolamento dos desajustados em espaos educativos e corretivos constitua estratgia segura para a manuteno pacfica da parte sadia da sociedade. (Adorno,1990:9) A proposta era de psicologizar as aes junto aos segmentos empobrecidos da sociedade, realizando a reforma social e moral dos indivduos pobres. A ao filantrpica nesse perodo vai efetivar-se como reao questo social sob a perspectiva da doutrina social da Igreja. (Cf. Yazbek, 2005) Do ponto de vista estatal, a ateno para esses segmentos vai basear-se numa lgica de benemerncia, dependente de critrios de mrito e caracterizada pela insuficincia e precariedade, moldando a cultura de que para os pobres qualquer coisa basta. Dessa forma o Estado no apenas incentiva a benemerncia mas passa a ser responsvel por ela, regulando-a atravs do CNSS (criado em 1938) mantendo a ateno aos pobres sem a definio de uma poltica no acompanhando os ganhos trabalhistas e previdencirios, restritos a poucas categorias. (cf. Mestriner, 2001) Em 1942 o governo brasileiro criou a Legio Brasileira de Assistncia LBA, a primeira instituio de abrangncia nacional de Assistncia Social, para atender s famlias dos expedicionrios brasileiros. Terminada a Guerra a LBA se volta para a Assistncia maternidade e infncia, iniciando a poltica de convnios com instituies sociais no mbito da filantropia e da benemerncia. Caracterizada por aes paternalistas e de prestao de auxlios emergenciais e paliativos misria vai interferir junto aos segmentos mais pobres da sociedade mobilizando a sociedade civil e o trabalho feminino. Essa modalidade de interveno est na raiz da relao simbitica que a emergente Assistncia Social

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brasileira vai estabelecer com a Filantropia e com a benemerncia (cf. Mestriner, 2001) 3. O carter dessa relao nunca foi claro e a histrica inexistncia de fronteiras entre o pblico e o privado na constituio da sociedade brasileira vai compor a tessitura bsica dessa relao que continuamente repe tradies clientelistas e assistencialistas seculares. Portanto, o que se observa que historicamente a ateno pobreza pela Assistncia Social pblica vai se estruturando acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e filantrpicas da sociedade civil. Com o tempo as velhas formas de socorrer os pobres gestadas na filantropia e na benemerncia evoluem (p. ex. na LBA), passando desde a arrecadao de fundos para a manuteno de instituies carentes, auxlio econmico, amparo e apoio famlia, orientao maternal, campanhas de higiene, fornecimento de filtros, assistncia mdico odontolgica, manuteno de creches e orfanatos, lactrios, concesso de instrumentos de trabalho etc at programas explicitamente anunciados como de combate pobreza. Assim, no mbito da Assistncia Social so desenvolvidas polticas para a infncia e para a adolescncia, para idosos, para necessitados e grupos vulnerveis. O pobre, trabalhador eventual e destitudo, o usurio dessas polticas pelas quais visto como indivduo necessitado,e muitas vezes como pessoa acomodada, passiva em relao sua prpria condio, dependente de ajuda, no cidado enfim. Sua figura desenhada em negativo. (Cf Telles, 1999) Nos anos 80 (a dcada perdida para a CEPAL) com a ampliao da desigualdade na distribuio de renda a pobreza vai se converter em tema central na agenda social, quer por sua crescente visibilidade, pois a dcada deixou um aumento considervel do nmero absoluto de pobres, quer pelas presses de democratizao que caracterizaram a transio. Tratava-se de uma conjuntura econmica dramtica, dominada pela distncia entre minorias abastadas e massas miserveis. Permanecem as antinomias entre pobreza e cidadania. sempre oportuno lembrar que, nos anos 90 a somatria de extorses que configurou um novo perfil para a questo social brasileira, particularmente pela via da vulnerabilizao do trabalho, conviveu com a eroso do sistema pblico de proteo social, caracterizada por uma perspectiva de retrao dos investimentos pblicos no campo social, seu reordenamento, e pela crescente subordinao das polticas sociais s polticas de ajuste da economia, com suas restries aos gastos pblicos e sua perspectiva privatizadora. (Cf. Yazbek, 2005).

3 - Para a autora Assistncia Social, Filantropia e Benemerncia tem sido tratadas no Brasil como irms siamesas, substitutas umas da outras (Mestriner: 2001:14)

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 nesse contexto, e na contra mo das transformaes que ocorrem na ordem econmica internacional mundializada que o Brasil vai instituir constitucionalmente em 1988, seu sistema de Seguridade Social. Na contra mo porque as transformaes estruturais do capitalismo contemporneo, que atingem duramente o trabalho assalariado e as relaes de trabalho, alcanam os sistemas de proteo social e a poltica social, encolhendo as responsabilidades pblicas e valorizando as virtudes da regulao pelo mercado. Efetivamente, uma retomada analtica das polticas sociais brasileiras no final do milnio, apesar da Constituio de 1988 revela sua direo compensatria e seletiva, centrada em situaes limites em termos de sobrevivncia e seu direcionamento aos mais pobres dos pobres, incapazes de competir no mercado. Nesse sentido as polticas acabam sendo o lugar dos no direitos e da no cidadania, lugar a que o indivduo tem acesso, no por sua condio de cidadania, mas pela prova de que dela est excludo (Telles, 2001:95) Cabe lembrar, neste contexto, o grande crescimento do Terceiro Setor, recolocando em cena prticas filantrpicas e de benemerncia como expresso da transferncia sociedade de respostas s seqelas da questo social. O enfrentamento da desigualdade passa a ser tarefa da sociedade ou de uma ao estatal errtica e tmida, caracterizada pela defesa de alternativas privatistas, que envolvem a famlia, as organizaes sociais e a comunidade em geral. O iderio da sociedade solidria como base do setor privado e no mercantil de proviso social parece revelar a edificao de um sistema misto de proteo social que concilia iniciativas do Estado e do terceiro setor. Sabemos que a presena do setor privado na proviso social no uma novidade na trajetria das polticas sociais brasileiras, bastando lembrar que a primeira Santa Casa de Misericrdia foi criada em Santos (So Paulo) em 1543, dando incio presena do setor privado nesse campo. Assim, podemos afirmar que a filantropia no Brasil est enraizada em nossa histria trazendo em seu bojo o trabalho voluntrio. Mas, inegavelmente nos anos mais recentes esta presena, alm de se diversificar em relao s tradicionais prticas solidrias, vem assumindo uma posio de crescente relevncia na Proteo Social do pas. Em sntese, as transformaes societrias resultantes das mudanas nas relaes entre capital e trabalho, do avano do neoliberalismo enquanto paradigma poltico e econmico globalizado vo trazer para o iniciante e incipiente campo da Seguridade Social brasileira profundos paradoxos. Pois, se de um lado o Estado brasileiro aponta constitucionalmente para o reconhecimento de direitos, por outro se insere num contexto de ajustamento a essa nova ordem capitalista internacional.

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A Constituio de 1988, em seu artigo 194, define a Seguridade Social como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Nesse sentido, a Seguridade emerge como um sistema de cobertura de diferentes contingncias sociais. No entanto, a legislao que regulamentou a Seguridade estabeleceu caminhos diversos e especficos para as reas que a constituem no pas, e dessa forma no garantiu a efetivao concreta de um sistema de Seguridade Social....Progressivamente, efetivou-se a segmentao das reas ... e do ponto de vista da estrutura administrativa, portanto, a seguridade no tem existncia formal. Pode-se tambm afirmar sua inexistncia formal do ponto de vista do financiamento. (Vianna, 2005:92-93) No entanto, apesar da obscuridade a que foi relegada a Seguridade Social brasileira, sua concepo fundamenta, legitima e permite ampliar a proteo social no pas. Isso porque sabemos que escapa s polticas sociais, s suas capacidades, desenhos e objetivos reverter nveis to elevados de desigualdade, como os encontrados no Brasil, mas sabemos tambm que as polticas sociais respondem a necessidades e direitos concretos de seus usurios. Nesse sentido a constituio da Seguridade Social brasileira trouxe, sem dvida, algumas inovaes no campo das Polticas Sociais particularmente para a Assistncia Social, sobretudo no que se refere sua organizao e gesto. Neste incio de milnio, no mbito da Poltica Social brasileira, cabe ainda um especial destaque: so os programas de Transferncia de Renda. Conforme Silva (2006:3), transferncia de renda aqui concebida como uma transferncia monetria direta a indivduos ou a famlias. No caso brasileiro, a idia central dos Programas de Transferncia de Renda proceder a uma articulao entre transferncia monetria e polticas educacionais, de sade e de trabalho direcionadas a crianas, jovens e adultos de famlias pobres. Dois pressupostos so orientadores desses programas: um de que a transferncia monetria para famlias pobres possibilita a essas famlias tirarem seus filhos da rua e de trabalhos precoces e penosos, enviando-os escola, o que permitir interromper o ciclo vicioso de reproduo da pobreza; o outro de que a articulao de uma transferncia monetria com polticas e programas estruturantes, no campo da educao, da sade e do trabalho, direcionados a famlias pobres, poder representar uma poltica de enfrentamento pobreza e s desigualdades sociais e econmicas no pas. Sem dvida estes programas se expandiram consideravelmente no pas nos anos recentes, constituindo uma das faces mais importantes da Poltica Social brasileira hoje. Os PTR, conforme dados oficiais (PNAD 2006 e 2007) chegam a quem precisam chegar. Atualmente esses Programas so implementados em todos os 5.564 municpios

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brasileiros, alcanando 99,93% da populao pobre do pas, alm envolver um volume significativo de recursos. (em maro de 2008 foram gastos 854 milhes com o Programa) A PNAD 2006 tambm revela uma questo essencial: os PTR no retiram os beneficirios do trabalho (79.1% para os beneficirios), ou seja o Bolsa Famlia no pretende substituir a renda do trabalho. Atualmente 11, 1 milhes de famlias recebem o Bolsa Famlia.

2 A Assistncia Social brasileira no mbito da Seguridade Social Com a Constituio de 1988, tem incio o processo de construo de uma nova matriz para a Assistncia Social brasileira. Includa no mbito da Seguridade Social e regulamentada pela LOAS em dezembro de 1993, como poltica social pblica, universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. A insero na Seguridade aponta tambm para seu carter de poltica de Proteo Social articulada a outras polticas do campo social voltadas garantia de direitos e de condies dignas de vida. Desse modo, a assistncia social configura-se como possibilidade de reconhecimento pblico da legitimidade das demandas de seus usurios, espao de seu protagonismo e exige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso para os servios, programas e projetos sob sua responsabilidade. A LOAS inova ao afirmar para a Assistncia Social seu carter de direito no contributivo, (independentemente de contribuio Seguridade e para alm dos interesses do mercado), ao apontar a necessria integrao entre o econmico e o social e ao apresentar novo desenho institucional para a assistncia social. Como poltica de Estado passa a ser um espao para a defesa e ateno dos interesses e necessidades sociais dos segmentos mais empobrecidos da sociedade, configurando-se tambm, como estratgia fundamental no combate pobreza, discriminao e subalternidade econmica, cultural e poltica em que vive grande parte da populao brasileira. Assim, cabem Assistncia Social aes e preveno e provimento de um conjunto de garantias ou seguranas que cubram, reduzam ou previnam excluses, riscos e vulnerabilidades sociais, (Sposati, 1995) bem como atendam s necessidades emergentes ou permanentes decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus usurios. (Cf Yazbek, 2004) a assistncia social inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, da

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Sem dvida, uma mudana substantiva na concepo da assistncia social, um avano que permite sua passagem do assistencialismo e de sua tradio de no poltica para o campo da poltica pblica. Para a implementao dessa mudana fundamental, a Assistncia Social no pode ser pensada isoladamente, mas na relao com outras polticas sociais e em conformidade com seu marco legal no qual est garantida a descentralizao com a primazia do Estado, o comando nico em cada esfera governamental e a gesto compartilhada com a sociedade civil pelos Conselhos, Conferncias e Fruns, em seu planejamento e controle. (Cf. Yazbek, 2005) Essas garantias se efetivam pela construo do que Mishra denomina de "rede de segurana da rede de Segurana" ou seja, um conjunto de programas, projetos, servios e benefcios voltados proteo social e ao atendimento de necessidades da populao usuria dessa poltica. Em geral caracterizada por sua heterogeneidade essa rede de segurana (constituda pelos rgos governamentais e por entidades da sociedade civil) opera servios voltados ao atendimento de um vastssimo conjunto de necessidades particularmente dos segmentos mais vulnerveis da sociedade: atende famlias, idosos, crianas, e outros. adolescentes e jovens, desempregados, portadores de deficincia, migrantes, moradores de rua, portadores do HIV, dependentes de drogas, vitimas de violncia Arrecada e doa alimentos, alfabetiza adultos, protege testemunhas, defende direitos humanos e a cidadania, atende suicidas, adolescentes grvidas, rfos, combate a violncia, cria empreendimentos auto gestionados, cuida de creches, de atendimento mdico domiciliar e de outras iniciativas que compem o complexo e diversificado campo da Assistncia Social populao. Dessa forma a Assistncia Social como campo de efetivao de direitos , (ou deveria ser) poltica estratgica, no contributiva, voltada para a construo e provimento de mnimos sociais de incluso4 e para a universalizao de direitos, buscando romper com a tradio clientelista e assistencialista que historicamente permeia a rea onde sempre foi vista como prtica secundria, em geral adstrita s atividades do planto social, de atenes em emergncias e distribuio de auxlios financeiros. 2.1 A Poltica Nacional de Assistncia Social e o SUAS

Em outubro de 2004, atendendo ao cumprimento das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia, realizada em Braslia em dezembro de 2003, o CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social aprovou, aps amplo debate coletivo, a Poltica
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Para Sposati (1997:10, grifos da autora) "propor mnimos sociais estabelecer o patamar de cobertura de riscos e de garantias que uma sociedade quer garantir para todos os seus cidados. Trata-se de definir o patamar de dignidade

abaixo do qual nenhum cidado deveria estar

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Nacional de Assistncia Social em vigor, que apresenta o (re) desenho desta poltica, na perspectiva de implementao do SUAS Sistema nico de Assistncia Social que est voltado articulao em todo o territrio nacional das responsabilidades, vnculos e hierarquias, do sistema de servios, benefcios e aes de assistncia social, de carter permanente ou eventual, executados e providos por pessoas jurdicas de direito pblico sob critrio de universalidade e de ao em rede hierarquizada e em articulao com a sociedade civil. O SUAS introduz uma concepo de sistema orgnico, onde a articulao entre as trs esferas de governo constitui-se em elemento fundamental. De acordo com a PNAS a gesto proposta por esta Poltica se pauta no pacto federativo, no qual devem ser detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na proviso das aes socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na LOAS e NOB5, a partir das indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses de Gesto Compartilhada (Comisses Intergestoras Tripartite e Bipartites CIT e CIBs), as quais se constituem em espaos de discusso, negociao e pactuao dos instrumentos de gesto e formas de operacionalizao da Poltica de Assistncia Social. (PNAS, 2004:10) O SUAS constitudo pelo conjunto de servios, programas, projetos e benefcios no mbito da assistncia social prestados diretamente ou atravs de convnios com organizaes sem fins lucrativos , por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais da administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo poder pblico.6
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A NOB em vigncia a editada no ano de 2005, com base na Poltica Nacional de Assistncia Social.

Enquanto sistema cabem ao SUAS: 1- Aes de Proteo Bsica: - na perspectiva de preveno de situaes de risco

por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. A populao alvo do SUAS constituda por famlias e indivduos que vivem em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, dentre outros) e, ou fragilizao de vnculos afetivos-relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, dentre outras).Os servios de proteo social bsica sero executados de forma direta nos CRAS Centros de Referncia da A. S. ou de forma indireta nas entidades e organizaes de A. S. da rea de abrangncia dos CRAS. 2 - Aes de Proteo Especial: - ateno assistencial destinada a indivduos que se encontram em situao de alta vulnerabilidade pessoal e social. So vulnerabilidades decorrentes do abandono, privao, perda de vnculos, explorao, violncia, etc. Essas aes destinam-se ao enfrentamento de situaes de risco em famlias e indivduos cujos direitos tenham sido violados e, ou, em situaes nas quais j tenha ocorrido o rompimento dos laos familiares e comunitrios. Podem ser: - de mdia complexidade: famlias e indivduos com seus direitos violados, mas cujos vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos. - de alta complexidade: famlias e indivduos com seus direitos violados, que se encontram sem referncia, e, ou, em situao de ameaa, necessitando ser retirados de seu ncleo familiar e, ou, comunitrio. Em maro de 2008 tnhamos no Brasil:

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Muitos vm sendo os desafios para a construo e gesto desse Sistema que renova a Assistncia Social brasileira. Vivemos hoje para a Assistncia Social um momento decisivo para a sua concretizao num patamar de prioridade como poltica pblica de proteo social, direcionada realizao dos interesses das classes subalternizadas em nossa sociedade. isso que Gramsci denomina de hegemonia. Estou afirmando a necessria construo de hegemonia dos interesses de nossos usurios, na conduo do processo de construo de direitos no apenas como questo tcnica, mas como questo essencialmente poltica, lugar de contradies e resistncias. disputa os sentidos dessa poltica. Os rumos e a politizao dessa construo e da gesto do Sistema que permitiro que o SUAS se coloque (ou no) na perspectiva de forjar formas de resistncia e defesa da cidadania dos excludos, ou apenas reiterar prticas conservadoras e assistencialistas. Os riscos maiores que enfrentamos nessa disputa so no sentido de que as aes permaneam no plano do assistencialismo e do dever moral e humanitrio e no se realizem como direito. Melhor colocando: para uma avaliao da atual PNAS e do SUAS em implementao preciso que se busque explicitar em que medida essas inegveis conquistas vm permitindo ou no, pelo controle democrtico que a sociedade for capaz de organizar e exercer no mbito da poltica de Assistncia Social, a construo de direitos e a instaurao (ainda que contraditria) de formas inovadoras e efetivas para polticas de incluso social (como o caso do SUAS) e para a Seguridade Social brasileira. Estou falando do desafio de construir "parmetros pblicos que reinventem a poltica no reconhecimento dos direitos como medida de negociao e deliberao de polticas que afetam a vida de todos" (Telles, 1998:13) No pode haver outra medida... Mesmo em aes de parceria entre pblico e privado devem ser atribudos contedo e forma pblica aos servios ofertados. Essas aes so Pblicas porque: - envolvem interesses coletivos; - tm a universalidade como perspectiva; - tm uma visibilidade pblica: transparncia - envolvem o controle social - envolvem a democratizao e a participao de seus usurios (Cf. Raichelis, 1998) O Estado o garantidor do cumprimento dos direitos, responsvel pela formulao das polticas pblicas e que expressa as relaes de foras presentes no seu interior ou fora
3,2 mil CRAS atendendo 7,6 milhes de pessoas, 931 CREAS atendendo 65,9 mil crianas e adolecentes.

Trata-se, pois, de um

processo contraditrio, um momento onde mais uma vez, na histria brasileira esto em

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dele.

Isso exige que as provises assistenciais sejam prioritariamente pensadas no

mbito das garantias de cidadania sob vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e garantia de direitos e de acesso para os servios, programas e projetos sob sua responsabilidade. Obviamente h muito para construir e a luta pela construo democrtica do SUAS supe a gesto competente da poltica, bem como dos interesses, demandas e necessidades da populao usuria da Assistncia Social e dos recursos humanos que trabalham na Assistncia Social. Passa tambm pela articulao de servios, programas e benefcios dessa poltica bem como do financiamento e da alocao de recursos, considerando o direito igualdade de condies de seus usurios. Supe a clara definio das relaes pblico/privado na construo da Rede socioassistencial; a expanso e multiplicao dos mecanismos participativos numa sociedade na qual ainda preciso vencer resistncias resultantes da pesada herana da matriz do favor, do apadrinhamento, do clientelismo e do mando, formas enraizadas na cultura poltica do pas, sobretudo no trato com as classes subalternas. (Yazbek, 2006, 5 ed) Desafios, compromissos e responsabilidades, so inmeros e o SUAS os carregar por muito tempo: - atribuir centralidade aos usurios da Assistncia Social. Considero que pouco conhecemos e respeitamos esses usurios, temos dificuldades em trabalhar com eles numa direo social emancipatria, no apenas do ponto de vista individual, mas coletivo, sendo necessrio o desenvolvimento de novos desenhos para trabalhar com famlias; - qualificar Recursos Humanos para o SUAS, CRAS, CREAS; - democratizar os Conselhos, os mecanismos de participao e o controle social, tendo como perspectiva facilitar a representao dos usurios; - construir mecanismos e estratgias de resistncia cultura poltica conservadora, (inclusive nossa prpria); - ampliar a comunicao; - aperfeioar e desenvolver capacidades no sentido de elaborar diagnsticos de vulnerabilidade dos municpios; - estabelecer mecanismos de monitoramento e avaliao da poltica; - ampliar o financiamento e estabelecer padres de qualidade e de custeio dos servios; - contribuir para a construo de uma cultura do direito e da cidadania entendendo que o agir tecnolgico ato poltico;

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- consolidar o Suas como sistema de poltica pblica, criando uma base social de sujeitos e servios que lhe dem sustentabilidade, para que possa atravessar perodos de distintos governos. Estes desafios nos interpelam diretamente quando investimos na construo de uma cidadania ampliada. As polticas de Assistncia Social, como as demais polticas no mbito da gesto estatal da reproduo da fora de trabalho, buscam responder a interesses contraditrios, engendrados por diferentes instncias da sociedade, e assim no se configuram como simples produto dos interesses dos de cima, mas como espao onde tambm esto presentes os interesses dos subalternizados da sociedade (Yazbek, 1995: 9). Temos no processo de sua gesto um papel de politizar e dar visibilidade aos interesses da populao usuria da assistncia social no pas,sabendo que no basta a alta qualidade tcnica de nosso trabalho, pois corremos o risco de sermos bons gestores despolitizados. Tarefa difcil construir o poltico na poltica social. Construir hegemonia. Constru-la supe criar uma cultura que torne indeclinveis as questes propostas pela populao com a qual trabalhamos, que nos comprometa e responsabilize, mais que isso nos obrigue ao compromisso com seus projetos emancipatrios. Para isso necessrio que nos desvencilhemos de certas determinaes e de condicionamentos impostos pela realidade mesma em que estamos inseridos e de algum modo limitados. Estamos no olho do furaco... E, embora saibamos que no podemos deslocar a questo do mbito estrutural da sociedade capitalista, tendo presente que a poltica social no altera questes estruturais; pelo contrrio, muitas vezes as oculta... no podemos duvidar das virtualidades possveis dessas polticas. Elas podem ser possibilidade de construo de direitos e iniciativas de "contra-desmanche" de uma ordem injusta e desigual. Nesse sentido, a gesto democrtica de um sistema como o SUAS, atende a uma dimenso das lutas das classes subalternas em seu conjunto, numa perspectiva emancipatria em que o processo de democratizao das relaes Estado/Sociedade coloca-se como uma das principais mediaes" (Abreu, 2002:129).

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