Sunteți pe pagina 1din 21

CAPITOLUL 5 BUGETUL DE STAT

5.1. Concepte privind bugetul de stat i coninutul su economic Semnificaia noiunii de buget s-a conturat sub aspect economic n condiiile n care statul a trecut la ntocmirea unor liste de venituri i cheltuieli privind activitatea instituiilor sale. Despre apariia bugetului n cadrul finanelor publice din statele moderne, n literatura de specialitate s-a susinut c att noiunile de "buget" ct i de "proces bugetar" au aprut n Anglia de unde au fost preluate de francezi la nceputul sec. al XIX-lea. Din punct de vedere etimologic cuvntul buget provine din expresiile "bouge" i "bougette" care n limba francez nsemnau o pungu sau un scule. n limba englez, prin cuvntul "budget" se nelegea punga (mapa) n care erau aduse la parlament documentele referitoare la situaia veniturilor i cheltuielilor statului. Un astfel de document a fost ntocmit pentru prima dat n Anglia, la nceputul secolului al XIII-lea (1215). Dintre primele reglementri juridice care au oficializat expresia de buget, este citat cu preferin un decret lege francez din 1862 referitor la contabilitatea public, ale crui dispoziii au precizat c "bugetul este actul prin care sunt prevzute i autorizate cheltuielile i veniturile statului pentru o perioad determinat". Literatura de specialitate a reinut i alte definiii ale bugetului de stat din punct de vedere juridic, precum: - bugetul este un tablou evaluativ i comparativ al veniturilor de mplinit i a cheltuielilor de efectuat, este un stat de prevedere al veniturilor i cheltuielilor pe o perioad determinat". (P. L. Beaulieu, Trait de la Science des finances, Paris, 1888, p.2); - bugetul este "un plan alctuit din cifre, ntr-o ordine determinat, a veniturilor i cheltuielilor care se vor produce i balansa n gestiunea economic a unui corp public pe o perioad urmtoare de un an" (Adolf Wagner, Finanzwissenschaft, Erst Thail, Leipzig, 1883, p 221); - bugetul este "un program de cheltuieli ce urmeaz a se efectua i a veniturilor ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat" (Gaston Jze, Cours de science des finances et des legislation financiere francaise, IV-eme, Paris, 1992, p 6). n ara noastr, ca forme embrionare ale bugetului de stat se cunosc "condica de venituri i cheltuieli" din timpul domniei lui Constantin Brncoveanu i "smile visteriei" din timpul lui Nicolae Mavrocordat. n limba romn noiunea de buget a fost introdus cu expresia "bugea" utilizat pentru prima dat n Regulamentele Organice ale rii Romneti i Moldovei. Bugetul a fost ulterior definit n cadrul preocuprilor pentru organizarea finanelor rii, dup unirea Principatelor, prin legea de contabilitate public din 1864, care a prevzut c "toate veniturile statului i cheltuielile pentru ndeplinirea osebitelor servicii, aezate conform legilor, trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege

anual de finane i formeaz bugetul general al statului" (I. N. Leon, Elemente de tiin financiar, vol. 1, Cluj 1925, p. 310). ntr-o formul evoluat, legile de contabilitate public din 1903 i 1929 au prevzut c "bugetul este actul prin care sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice" (I. N. Leon, Elemente de tiin financiar, vol 1, Cluj 1929, p. 310). Asemenea definiii ale bugetului au n vedere aspectul juridic al acestuia, caracterul de act legal prin care se prevede ncasarea veniturilor de ctre stat i se autorizeaz finanarea cheltuielilor sale. Aadar, sub aspect juridic, bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Acest mod de definire pune n eviden necesitatea aprobrii parlamentare a indicatorilor bugetari, motiv pentru care bugetul de stat are un caracter obligatoriu, totodat avnd i un caracter de previziune a resurselor publice i a modului de utilizare a acestora. Desigur, coninutul legii bugetului de stat reflect concepiile politice, economice i sociale specifice fiecrei perioade i implicit interesele grupurilor politice care exercit puterea. Noiunea de buget are totui, n primul rnd, o semnificaie de natur economic, aceasta constnd n desemnarea proceselor i tehnicilor de mobilizare a resurselor bugetare, precum i de utilizare a acestora sub forma cheltuielilor bugetare. Din acest punct de vedere, bugetul se contureaz ca o categorie economic prin care se exprim procese, tehnici i relaii de mobilizare a unei pri din P. I. B. la dispoziia statului i de repartizare a resurselor respective pe destinaii corespunztoare nevoilor sale. Abordarea economic a conceptului de buget evideniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut, exprimnd relaiile economice n form bneasc ce iau natere n procesul constituirii i distribuirii fondului bugetar, n conformitate cu obiectivele de politic economic i social ale perioadei respective. Relaiile bugetare corespunztoare se manifest ntr-un dublu sens: pe de o parte, ca relaii prin intermediul crora se mobilizeaz resursele bneti la dispoziia statului, iar pe de alt parte, ca relaii prin care se repartizeaz aceste resurse ctre utilizatorii lor. Relaiile de mobilizare a resurselor sunt, n principal, relaii de repartiie a PIB n favoarea statului prin intermediul impozitelor, taxelor, al prelevrilor din venituri, la care se pot aduga i atragerile de disponibiliti temporar libere din economie prin intermediul relaiilor de credit. La rndul lor, relaiile de repartizare a resurselor prin intermediul bugetului de stat se realizeaz prin alocaii sau credite bugetare, concretizndu-se n finanarea serviciilor publice sub diverse forme ale cheltuielilor statului. n aceast accepiune, bugetul exprim i anumite raporturi sociale ntre cetenii unui stat, care contribuie, n calitate de persoane fizice sau juridice, la formarea resurselor financiare necesare funcionrii instituiilor statului sau beneficiaz direct ori indirect de resursele respective. Din aceast perspectiv, veniturile statului apar ca forme caracteristice ale proceselor i relaiilor de mobilizare a resurselor financiare, iar cheltuielile publice sunt forme ale proceselor i relaiilor de repartizare pe destinaii ale acestor resurse. 2

Lund n considerare coninutul bugetului ca relaii i procese de repartiie care se oglindesc n bugetul de stat, se pot distinge: - procese de repartiie primar a P.I.B., exprimate sub forma prelevrilor de venituri din exploatarea ntreprinderilor i proprietilor statului, care n condiiile economiei de pia sunt relativ reduse; tot n cadrul repartiiei primare ncadrndu-se i alte venituri obinute de stat de la ntreprinderi mixte. - procese de redistribuire (repartiie secundar) care dein ponderea covritoare n ansamblul proceselor bugetare prin care se mobilizeaz resursele sub forme ale impozitelor i taxelor, ca i alocarea i cheltuirea lor. - procese de redistribuire a resurselor n plan internaional. Noiunea de buget este adesea utilizat i pentru a desemna fondul bugetar, semnificnd totalitatea sumelor de bani ce se acumuleaz la dispoziia statului i se aloc beneficiarilor spre utilizare. 5.2. Principii bugetare Principiile bugetare au fost conturate odat cu victoriile revoluiilor burgheze, care au inclus ntre obiectivele majore urmrite i instituirea ordinii n finanele publice. Astfel, au luat natere principiile bugetare clasice, care, dei recunoscute i n prezent, au suferit unele adaptri n aplicare, ca urmare a apariiei i dezvoltrii unor fenomene specifice societii moderne. Cele mai reprezentative principii privitoare la bugetul de stat sunt: 5.2.1. Universalitatea bugetului Potrivit acestui, principiu, n bugetul de stat ar trebui s se nscrie, n sume integrale, toate veniturile i toate cheltuielile statului. Prin urmare, fa de acest principiu, este interzis nscrierea n buget a unor aciuni ale statului numai ca rezultat al compensrii dintre cheltuieli i venituri, adic per sold. Aceast interdicie a urmrit s oblige la reflectarea deplin i exact a implicaiilor financiare ale fiecrei aciuni publice, concretizate, pe de o parte, n cheltuielile necesare i, pe de alt parte, n veniturile posibile de obinut. nscrierea n buget, n mod separat, a veniturilor, respectiv a cheltuielilor a fost considerat de natur s ofere o imagine real asupra consecinelor financiare ale aciunilor reflectate n buget i posibilitatea de control asupra corelaiilor necesare, inclusiv n faza execuiei bugetare. Eventuala nscriere ca sold, la cheltuieli sau la venituri, era considerat neadecvat cerinelor de gestiune a resurselor publice, aceasta nepermind Parlamentelor sau altor persoane interesate s cunoasc i s compare cheltuielile cu veniturile aferente fiecrei aciuni i s identifice eventualele situaii anormale, inacceptabile. n aplicarea acestui principiu s-au produs, ns, nclcri, acceptndu-se trecerea la ntocmirea bugetelor mixte, n care reflectarea cheltuielilor i veniturilor a fost permis, pentru unele aciuni dup principiul "bruto" (sume integrale), iar pentru altele dup principiul "neto", (soldul dintre cheltuielile i 3

veniturile aferente). Aa, de pild, ntre aciunile nscrise n bugetul statului dup principiul "neto" se pot meniona cele privind: relaiile cu ntreprinderile de stat (reflectate, fie la venituri din exploatarea acestora, fie la cheltuieli cu subvenionarea lor); relaiile cu instituii publice de cercetare, nvmnt etc., care obin i unele venituri, din propria activitate, folosite pentru autofinanare etc. Aplicarea acestui principiu a creat premisele concentrrii i corelrii resurselor i cheltuielilor statului ntr-un cadru unic, (acela al bugetului public), opunndu-se existenei n afara acestuia a unor venituri publice destinate acoperirii anumitor cheltuieli nereflectate n buget, ceea ce facilita i aplicarea celorlalte principii bugetare.

5.2.2. Unitatea bugetului Acest principiu presupunea nglobarea ntr-un singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor i cheltuielilor statului, interzicnd reinerea sau separarea anumitor venituri ori pri din venituri pentru a se finana anumite aciuni publice. Principiul unitii urmrea s asigure cunoaterea i reflectarea, pe baza unei concepii clare, a veniturilor i cheltuielilor bugetare, precum i a corelaiei dintre mrimile acestora. Pus n coresponden cu universalitatea bugetului i cerinele de echilibrare a veniturilor cu cheltuielile bugetare, principiul unitii permitea, prin aplicarea sa, constatarea eventualelor abateri de la condiia de echilibru bugetar prin compararea direct a celor dou pri ale bugetului (venituri cu cheltuieli). n plus, se oferea posibilitatea unui control riguros asupra structurii veniturilor i cheltuielilor publice, prevenind pulverizarea acestora n mai multe documente de reflectare a lor. Aplicarea principiului unitii presupune, deci, existena unui buget unic, care concentreaz ansamblul relaiilor bugetare ale statului, privind procurarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor sale, favoriznd stabilirea de prioriti i opiuni, respectiv luarea deciziilor bugetare mai bine fundamentate. Aplicat corect, iniial, principiul unitii bugetare a fost i este, n prezent, nclcat prin ntocmirea i folosirea concomitent a mai multor documente de reflectare a cheltuielilor i veniturilor bugetare, folosite n paralel cu bugetul general. O prim abatere de la acest principiu, o reprezint introducerea i practicarea aa-numitelor bugete extraordinare, care presupun separarea unor cheltuieli considerate a avea un caracter excepional, prin faptul de a fi generate de fenomene numite excepionale. Sunt invocate, n acest sens, rzboaiele, calamitile naturale etc., care pot provoca, n unele perioade, nevoi deosebit de mari de resurse pentru a se finana aciuni cu caracter extraordinar, concretizate n cheltuieli extraordinare. Prin urmare, bugetele extraordinare ar avea menirea de a reflecta separat impactul acestor evenimente, concentrnd cheltuielile extraordinare i resursele acoperitoare, de asemenea extraordinare, cum sunt mprumuturile i emisiunea inflaionist de moned. Existena distinct a acestor bugete, implicnd scoaterea cheltuielilor i veniturilor extraordinare n afara bugetului general (ordinar), este argumentat ntre altele prin necesitatea asigurrii comparaiilor n timp (de la un an bugetar la altul), pe baza unor mrimi ce corespund condiiilor obinuite. Se invoc, astfel, faptul c 4

dac resursele i cheltuielile extraordinare, care se nregistreaz numai n anumii ani bugetari, s-ar regsi n bugetul general, ordinar, aceasta ar face necomparabile datele i analizele ar deveni neconcludente. Pe de alt parte, ns, separarea unor cheltuieli i venituri ntr-un buget extraordinar nu mai permite respectarea altor principii, n primul rnd, a condiiei de echilibrare a celor dou pri, ceea ce influeneaz luarea deciziilor parlamentare legate de aprobarea bugetului i evalurile privind impactul asupra situaiei financiare a statului. O alt form de nclcare a principiului unitii bugetului o reprezint folosirea de bugete autonome. Acestea se ntocmesc, n mod distinct, de ctre colectiviti locale (regiuni, municipii etc.), ntreprinderi sau chiar instituii ale statului care beneficiaz de o larg autonomie funcional i de gestionare a resurselor publice, n propria activitate. n baza acestei autonomii, colectivitile locale, ntreprinderile sau instituiile respective ntocmesc bugete proprii, autonome, menite s le asigure i o larg autonomie financiar. n aceste bugete, sunt nscrise cheltuielile de efectuat i veniturile proprii, inclusiv eventualele transferuri sau subvenii de la stat necesare echilibrrii lor. Adesea, chiar ntreprinderile i mai ales instituiile publice nregistreaz diferene de cheltuieli reflectate n bugetul de stat numai ca sold de subvenionat, fr a fi supuse unui control riguros n utilizare. Aceasta poate favoriza folosirea neoportun sau neeficient a unor resurse publice, dei autonomia bugetar are ca scop s permit ridicarea eficienei prin descentralizarea activitilor publice i creterea autonomiei funcionale a acestor entiti. n practic, rezultatele ce se obin sunt, adesea, contradictorii dar tendina general este de extindere a autonomiei i implicit a folosirii bugetelor autonome. O alt variant, asemntoare celei anterioare, de nerespectare a principiului unitii bugetului este practica folosirii de bugete anexe. Aceste bugete (anexe) sunt ntocmite de anumite ntreprinderi i instituii publice cu autonomie funcional mai limitat. Ele reflect prin coninut veniturile i cheltuielile aferente activitii acestor entiti publice, ca documente ce se anexeaz la bugetul statului, fiind ns supuse dezbaterii i aprobrii Parlamentului. Este posibil ca soldul dintre veniturile i cheltuielile nscrise la bugetele anexe s reprezinte, fie pierderi, fie profit i acesta se reflect, n mod corespunztor, n bugetul statului. O alt practic ce contravine principiului unitii bugetului, const n a se folosi conturile speciale de trezorerie. Asemenea conturi se deschid n numele statului, pentru a evidenia anumite operaiuni cu caracter provizoriu, ale trezoreriei statului n relaiile cu terii ce urmeaz a se regla i solda n cursul anului. Operaiunile nregistrate n aceste conturi, care exprim creane sau datorii ce se acumuleaz i compenseaz pe parcursul anului bugetar, ar trebui ca la finele perioadei de execuie bugetar s se soldeze prin echilibrarea nregistrrilor pe debit cu cele de pe creditul fiecrui cont. n practic, ns, este posibil s rezulte un sold, fie debitor, fie creditor, dar de cele mai multe ori acesta reflect datorii neachitate nc de ctre stat. O situaie de acest fel se creaz atunci cnd statul acord avansuri furnizorilor si, care iniial apar nregistrate ca nite creane ale statului, iar pe msur ce acetia livreaz bunurile, se nregistreaz obligaiile de plat rezultate, astfel c, n final, contul respectiv prezint un sold, exprimnd cel mai adesea, datorii de achitat de ctre stat. 5

Un tip de conturi, similare celor anterioare, a cror funcionare se afl n contradicie cu principiul unitii bugetului, sunt conturile cu afectaie special. Aceste conturi evideniaz anumite operaiuni privind venituri rezervate de ctre stat pentru a efectuarea unor cheltuieli speciale. Operaiunile nregistrate pe creditul i debitul acestor conturi, au, de regul, caracter definitiv i, n mod normal, la finele perioadei de gestiune ele ar trebui s se nchid, dar nu este exclus constatarea unui sold semnificnd obligaii neachitate. Alte conturi folosite pentru reflectarea separat a unor operaiuni financiare publice sunt conturile de reglementare, care, n mod obinuit, evideniaz anumite transferuri de sume ntre guvernele unor ri asociate la realizarea de obiective comune. Ele se alimenteaz cu resurse destinate expres realizrii acelor obiective i pe seama acestora se efectueaz plile, existnd i n acest caz posibilitatea unui sold final. n fine, cu semnificaii asemntoare, sunt i conturile de operaiuni monetare, menite s evidenieze pierderea sau profitul rezultat din operaiunile de emisiune monetar, inclusiv din relaiile cu FMI sau cu alte organisme i instituii financiare internaionale. 5.2.3. Neafectarea veniturilor bugetare O premis a aplicrii acestui principiu este teza despre depersonalizarea veniturilor preluate la fondul bugetar al statului, conform creia, odat ncasate la buget, resursele bneti sunt utilizate global, pierznd legtura cu sursa din care au provenit. n concordana cu aceast tez, principiul neafectrii veniturilor bugetare susine c nu pot fi rezervate venituri, indiferent de surs, pentru a fi destinate, n mod expres, finanrii anumitor aciuni. n consecin, pentru acoperirea tuturor cheltuielilor bugetare se folosete totalitatea veniturilor ncasate la buget, nefiind permis separarea sau dislocarea unei pri din acestea pentru a servi efecturii unor cheltuieli anume. Conform acestui principiu, ar urma ca din resursele bugetare ale statului s nu se formeze i administreze alte fonduri bneti, cu o afectaie special, n afara fondului bugetar (n care s se acumuleze toate veniturile). n practic, cu deosebire n condiiile societii moderne, se admite posibilitatea constituirii de fonduri cu destinaie special, (pe seama resurselor bugetare), contravenind flagrant acestui principiu, ca i celor anterioare. Astfel, ntre fondurile cu afectaie special cel mai frecvent ntlnit este cel pentru amortizarea datoriei publice, dar alturi de acesta se administreaz alte fonduri a cror existen este legat de obiective considerate speciale, la un moment dat (sntate, construirea de drumuri etc.). 5.2.4. Anualitatea bugetului Acest principiu cere ca ntocmirea, aprobarea i execuia bugetului, inclusiv ncheierea exerciiului bugetar s se fac n limitele unei perioade de 1 an. Aceast perioad de 12 luni este denumit an bugetar, fr a fi obligatoriu ca ea s se suprapun pe un an calendaristic. n mai multe ri se practic variante de an bugetar ce acoper intervale de timp (pri) din 2 ani calendaristici, dar care

nsumeaz mpreun tot 12 luni. Aplicarea principiului anualitii bugetului vizeaz anul bugetar sub dou aspecte: a) perioada pentru care se ntocmete i se aprob bugetul; b) perioada n care se execut bugetul i se ncheie exerciiul bugetar. Astfel, sub primul aspect, se constat practici diferite, de la o ar la alta, n sensul c mai multe dintre ele ntocmesc i aprob bugetul public pe perioada de un an bugetar suprapus pe anul calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie), ntre care Brazilia, Frana, Germania etc. Alte ri, ns, ncep anul bugetar pe parcursul unui an calendaristic, ncheindu-l n anul calendaristic urmtor, ca, de exemplu: Canada, Japonia, Marea Britanie (1 aprilie-31 martie), Australia, Suedia (1 iulie-30 iunie) .a.m.d. ntre cauzele care explic aceste practici, unele au caracter obiectiv, ca de exemplu economia axat pe ramuri sezoniere, cum ar fi agricultura, care asigur o mare parte a resurselor bugetare). Altele ns au caracter subiectiv, ntre care: tradiiile; programul de lucru al parlamentelor etc. n ambele situaii, ns, Parlamentul este chemat s se pronune anual asupra cheltuielilor i veniturilor nscrise n bugetul pe anul urmtor i a rezultatelor privind realizarea prevederilor bugetare pe anul expirat. Sub aspectul duratei perioadei de execuie bugetar, sunt de asemenea cunoscute, ca opiuni posibile, fie suprapunerea acesteia cu cea a anului bugetar, fie prelungirea acestei perioade cu nc 3-6 luni, peste durata unui an, ceea ce implic o abatere de la principiul anualitii bugetului. Prima variant este denumit sistem de gestiune i se caracterizeaz prin aceea c la finele anului bugetar se nchide execuia bugetar, indiferent de faptul c unele dintre cheltuieli sau venituri aferente anului expirat au rmas neconcretizate. n aceast situaie, se accept ca eventualele venituri i cheltuieli, (prevzute, dar nerealizate), s fie preluate i reflectate n bugetul pe anii urmtori, iar gestiunea anului respectiv se nchide n limita realizrilor nregistrate pn la expirarea anului bugetar. A doua variant poart numele de sistem de execuie i presupune c la finele anului bugetar nu se ncheie exerciiul, ci, att ncasarea de venituri, ct i efectuarea de cheltuieli continu n perioada de prelungire paralel cu execuia bugetar pe noul an. Aceasta nseamn c pe perioada de prelungire a execuiei bugetului pentru anul expirat vor funciona (n anul curent) dou bugete, nregistrndu-se separat veniturile i cheltuielile aferente fiecruia dintre cei doi ani bugetari i urmnd ca exerciiul bugetar pe anul anterior s se ncheie dup 15-18 luni, n loc de 12 luni. nclcri ale principiului anualitii se mai produc i prin practica aprobrilor date de ctre Parlament, prin bugetul pe un singur an, a cheltuielilor sau veniturilor aferente unor aciuni extinse pe mai muli ani bugetari. n acest context, a fost lansat i teza renunrii la principiul anualitii i trecerii la ntocmirea, aprobarea i executarea bugetului de stat pe perioade de mai muli ani - la bugetele plurianuale, dup ce, anterior, fusese promovat o variant a bugetelor pe perioade egale ciclurilor economice - bugete ciclice. Bugetul plurianual este susinut tocmai prin invocarea nevoii de a reflecta mai exact cheltuielile de investiii ale statului n economie, care se extind, de regul, pe perioade de mai muli ani, necesari finalizrii i punerii n funciune a obiectivelor respective. Prin comparaie bugetul ciclic presupune ca perioada la care se raporteaz corelarea (echilibrarea) 7

veniturilor cu cheltuielile bugetare s fie extins la cea a unui ciclu economic, incluznd un numr mai mic sau mai mare de ani bugetari (calendaristici). 5.2.5. Echilibrarea bugetului Acest principiu a fost, la rndul su, conceput n contextul doctrinei financiare liberale clasice i presupune balansarea (egalizarea) veniturilor cu cheltuielile nscrise n bugetul de stat. Potrivit principiului echilibrrii se cerea, ns, ca prin bugetul de stat s se asigure echilibrul ntre veniturile curente i cheltuielile totale pe fiecare an bugetar, att n faza de proiectare-aprobare, ct i n cea de execuie, pn la nchiderea exerciiului bugetar. Dar, mai mult dect alte principii bugetare, echilibrarea bugetului a suferit interpretri i reconsiderri n concepia modern, admindu-se, mai nti, posibilitatea unor neconcordane determinate de dinamic diferit a ncasrilor i plilor bugetare. Astfel, s-a constatat c cheltuielile de efectuat devanseaz, de regul, n prima parte a anului bugetar, veniturile curente ncasate, rezultnd goluri de cas, sau uneori, excedente i implicit abateri de la acest principiu. Pe de alt parte, n mai multe ri, s-a ncercat respectarea principiului de echilibrare numai la nivelul bugetului ordinar, procedndu-se, concomitent, la folosirea bugetelor extraordinare pentru separarea i acoperirea prii corespunztoare a cheltuielilor din resurse extraordinare, ceea ce nseamn c pe ansamblu s-a admis un deficit bugetar. Folosirea conturilor speciale ale trezoreriei sau altor conturi similare pentru evidenierea de operaiuni bugetare separate, cu solduri de datorii, exprim, de asemenea, abateri de la acest principiu. Alte ri au optat pentru soluii mai ingenioase de mascare a dezechilibrului (deficitului) bugetar. ntre acestea, se practic debugetizarea, care semnific scoaterea n afara bugetului a unor aciuni de finanat i acoperirea lor din surse speciale sau transferarea de aciuni pe seama unor instituii publice, de tip CEC, incluzndu-le n bugetele acestora, pentru a se acoperi n resursele atrase de ele. n contrast total cu cerinele acestui principiu, se manifest n lumea contemporan o tendin accentuat de promovare premeditat a deficitelor bugetare finanate din resurse extraordinare, ca soluii de relansare a economiilor stagnante sau n criz, ori de stimulare a creterii economice. Sub acest aspect, este relevant situaia nregistrat, prin prisma ponderii deficitului bugetar n PIB, potrivit datelor prezentate n tabelul nr.1 , n care au fost incluse att ri dintre cele mai dezvoltate ct i n curs de dezvoltare. Tabelul nr.1 Ponderea deficitului bugetar n P.I.B. ara SUA Marea Britanie Frana Germania 1991 4.55 1.21 1.24 0.05 1994 2.86 5.88 5.50 -0.27 8 1997 0.26 2.00 3.47 0.11 1998 -1.32 -0.57 0.36*

Argentina -0.02 0.16 1.46 Brazilia 0.43 6.09 7.31 India 5.48 5.62 4.89 Israel 6.79 3.06 -0.29 Egipt 0.96 -0.34 2.02 Polonia 2.14 1.76 Romnia -1.95 2.51 3.86 semnul - semnific situaia de excedent bugetar * - date pe 1999 Sursa Calculat pe baza datelor din Government Finance Statistics Yearbook 2001 5.2.6. Realitatea bugetului

1.49* 7.76* 5.22* 2.08 2.38 2.21

Acest principiu cere ca att elaborarea i aprobarea bugetului, ct i urmrirea execuiei sale s se bazeze pe un sistem informaional adecvat, s se fundamenteze pe date reale i s reflecte situaia financiar real a statului. n mod concret, el impune ca evalurile la cheltuieli, respectiv la venituri, s aib corespondent n posibilitile reale de realizare a lor i s exprime corect elementele de efort i efect pe care se fundamenteaz. Sub acest aspect, se apreciaz c metodele clasice de cuantificare a veniturilor i cheltuielilor au, prin coninutul lor, un caracter aproximativ i nu asigur o fundamentare deplin a prevederilor bugetare. Asigurarea realitii bugetului presupune colectarea i prelucrarea unui mare volum de informaii, apelnd la modele econometrice, bazate pe determinrile obiective dintre variabilele implicate i coninnd un numr mare de ecuaii cu multe necunoscute, rezolvate cu ajutorul tehnicii electronice de calcul. Din acelai unghi de abordare, se constat c ntre factorii ce condiioneaz mrimea veniturilor sau cheltuielilor bugetare se nscriu i unii de ordin subiectiv, inclusiv fenomene cu aciune aleatoare sau imprevizibile n faza de ntocmire i aprobare a bugetului pe anul urmtor. Aa se poate explica i o practic generalizat n ultimele decenii, constnd n reevaluarea redimensionri pe parcursul anului bugetar al prevederilor bugetare aprobate de Parlament cunoscute sub denumirea de rectificri ale bugetului de stat, menite s reflecte mai realist i s coreleze mai judicios cheltuielile de efectuat cu veniturile acoperitoare.

5.2.7. Specializarea bugetar Potrivit acestui principiu, nscrierea n bugetul de stat, aprobarea de ctre Parlament i urmrirea execuiei veniturilor i cheltuielilor bugetare trebuie fcut n concordan cu o schem unitar, denumit "clasificaie bugetar", care structureaz veniturile, pe de o parte, i cheltuielile, pe de alt parte ntr-o anumit ordine i pe baza anumitor criterii. Aceast schem, care se elaboreaz, n principiu, de ctre Ministerul Finanelor, este obligatoriu de respectat, n toate fazele procesului bugetar, fiind considerat o premis indispensabil asigurrii disciplinei financiare, ordinii bugetare i controlului asupra gestiunii banului public. 9

O asemenea clasificaie bugetar trebuie s satisfac anumite cerine, ntre care: gruparea veniturilor i a cheltuielilor bugetare s se fac ntr-o ordine strict, s reflecte proveniena veniturilor i destinaia efectiv a cheltuielilor; s fie simpl i clar; s permit nelegerea coninutului elementelor de structur la venituri i la cheltuieli; s favorizeze efectuarea controlului i analizelor privind situaia financiar a statului. Cerina ca aceast schem s fie simpl i clar are n vedere, la rndul su, o structurare a veniturilor i a cheltuielilor care s exprime modul cum se procur veniturile i, implicit, suportatorii sarcinilor fiscale; s poat fi interpretat n concordan cu coninutul aciunilor la care se refer cheltuielile i s permit nelegerea coninutului bugetului, chiar i pentru nespecialiti. Coninutul clasificaiei bugetare, prin care se asigur structurarea efectiv a veniturilor i cheltuielilor, difer n funcie de criteriile ce stau la baza elaborrii acesteia, i anume: a) Criteriul administrativ (departamental). Conform acestuia, att cheltuielile, ct i veniturile bugetare se nscriu n bugetul de stat n raport cu structura aparatului de stat care particip la realizarea lor, respectiv la operaiunile de pli i ncasri bugetare. Ca urmare, gruparea se face n funcie de structurarea pe departamente a instituiilor publice, pornind de la nivelul ministerelor implicate n procurarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor reflectate n bugetul de stat. b) Criterii economice n cadrul folosirii acestor criterii, gruparea se face pornind de la sursele pe baza crora se formeaz veniturile i coninutul aciunilor care concretizeaz destinaiile ce se dau lor, prin cheltuielile de efectuat, structurndu-le, att pe categorii de venituri i de cheltuieli, ct i pe operaiuni curente (de funcionare), respectiv operaiuni de capital (de investiii). Se practic, de asemenea, o clasificaie funcional, care pune n prim plan funciile de ndeplinit, respectiv sarcinile sau obiectivele urmrite de stat prin aciunile pe care le implic formarea veniturilor i, mai ales, efectuarea cheltuielilor bugetare (servicii generale, aprarea naional, dezvoltare economic etc.). 5.2.8. Publicitatea bugetului n raport cu acest principiu, coninutul bugetului de stat trebuie adus la cunotina publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. n acest scop, sunt folosite mijloacele de informare i publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetenii s dispun de informaii utile, inclusiv s cunoasc puncte de vedere ale specialitilor, iar Legea bugetului adoptat de Parlament, ca i datele statistice privind execuia bugetar pe perioade expirate, sunt publicate, n mod oficial. Un aspect al publicitii, n sensul acestui principiu, l reprezint nsi dezbaterea n Parlament a proiectului de buget i adoptarea Legii bugetului. Totui, adesea, se apreciaz ca insuficient informarea populaiei asupra coninutului real al bugetului, mai ales, pentru c forma sub care se d publicitii bugetul de stat nu permite dect unui numr relativ redus de ceteni s-i fac o imagine complet i corect. Astfel, dup unele opinii, acest principiu nu este deplin respectat n mai nici o ar, bugetul dat publicitii artnd ca un "cimitir de cifre", greu de neles chiar i de ctre specialitii n domeniu. 1 0

5. 3. Procesul bugetar n accepiunea sa financiar, procesul bugetar este concretizat prin ansamblul lucrrilor i operaiunilor privitoare la proiectarea (previzionarea), aprobarea, realizarea i controlul activitii prin care se constituie i distribuie fondul bugetar. Coninutul procesului bugetar prezint anumite diferenieri, mai ales, n funcie de componenta sistemului bugetar la care se refer (buget central sau federal, buget al statului membru n federaie, buget local) i de particularitile dezvoltrii istorice a fiecrei ri, dar el are i multe elemente comune ce corespund unui proces decizional sui generis. Astfel, pornind de la considerentul c exist dou tipuri de sisteme bugetare, dar n ambele componenta principal fiind cea a bugetului administraiei centrale sau federale, procesul bugetar aferent acesteia este cel mai reprezentativ i parcurge mai multe faze, cuprinznd: elaborarea (ntocmirea) proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuia bugetului; ncheierea bugetului; controlul bugetar. 5.3.1. Elaborarea proiectului de buget Ca prim faz a procesului bugetar, aceasta const n efectuarea lucrrilor de ntocmire a proiectului bugetului de stat, inclusiv a celor de evaluare a cheltuielilor i veniturilor bugetare, concretizate, prin documente specifice n care se nscriu categoriile de cheltuieli i de venituri bugetare, n cuantumul previzionat. Lucrrile de elaborare a proiectului bugetului de stat se desfoar, de regul, sub ndrumarea cu participarea direct a Ministerului Finanelor sau Ministerului Bugetului (n unele ri), dar ele sunt coordonate de ctre Guvern, care n multe ri are ntre atribuiile sale, ntocmirea, avizarea i prezentarea spre dezbatere Parlamentului a proiectului de buget. n alte ri, coordonarea i rspunderea direct privind ntocmirea proiectului de buget revine Preedeniei, care dispune de un organism specializat n acest domeniu. Propunerile ce se nscriu la venituri i la cheltuieli, n proiectul de buget, se fundamenteaz pe baza analizelor efectuate asupra nevoilor de resurse i posibilitilor de procurare a acestora, urmrind asigurarea premiselor necesare realizrii obiectivelor programului de guvernare i integrarea n politica financiar a statului. n acest context, un criteriu esenial al opiunilor l constituie corelarea cuantumului cheltuielilor bugetare de efectuat cu cel al veniturilor posibile de ncasat la buget, avnd ca scop evitarea sau cel puin meninerea n limite admisibile a eventualului deficit bugetar. Atingerea unui asemenea obiectiv impune proceduri adecvate de comunicare i informare ntre Ministerul Finanelor i celelalte ministere sau instituii implicate n fundamentarea prevederilor bugetare, inclusiv cutarea de soluii menite s reduc decalajul posibil dintre cheltuielile, mai mari, i veniturile, mai mici. Asemenea soluii vizeaz, firesc, reducerea cheltuielilor, pe de o parte i/sau creterea veniturilor curente, pe de alt parte, ceea ce poate genera conflicte bugetare ntre departamentele publice afectate, mai ales, alocarea unor sume mai mici dect cele solicitate.

1 1

O procedur de reducere a acestor conflicte, folosit n unele ri, presupune parcurgerea urmtoarelor etape: a) emiterea liniilor directoare ale politicii bugetare pe anul viitor i stabilirea nivelurilor orientative de cheltuieli pentru beneficiarii centrali de alocaii (credite) bugetare (ministere, agenii guvernamentale), de ctre Ministerul Finanelor, dup consultare cu eful guvernului; b) elaborarea propunerilor proprii de cheltuieli de ctre beneficiarii de credite bugetare, pornind de la nivelurile orientative transmise i obiectivele de realizat, conform programului de guvernare, n domeniul de responsabilitate a fiecruia; c) atenuarea (rezolvarea) conflictelor posibile rezultate, prin analize efectuate n comun de ctre specialitii din structurile implicate; d) atenuarea (rezolvarea) conflictelor la nivelul ministrului finanelor i minitrilor conductorilor instituiilor centrale respective; e) rezolvarea divergenelor rmase, cu participarea direct a primului ministru sau n cadrul edinelor Guvernului. Dup definitivarea, la acest nivel, a propunerilor referitoare la volumul i structura veniturilor i cheltuielilor nscrise n proiectul de buget, ministrul finanelor l supune analizei Guvernului. La rndul su, Guvernul analizeaz coninutul proiectului de buget i decide asupra prevederilor (la cheltuieli i venituri), urmnd ca n forma nsuit de el s l transmit spre dezbatere Parlamentului. 5.3.2. Aprobarea bugetului. n vederea dezbaterii i aprobrii de ctre Parlament, proiectul de buget este transmis acestuia de ctre Guvern, sub forma unei documentaii compuse din: a) proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, cuprinznd veniturile i cheltuielile bugetare; b) expunerea de motive care explic opiunile concretizate n proiectul de buget, inclusiv propunerile de modificare a legislaiei fiscale; c) anexele la proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, n care se detaliaz structura veniturilor i a cheltuielilor bugetare; d) alte materiale documentare necesare analizei detaliate a prevederilor bugetare, de ctre Parlament. ntr-o prim etap, proiectul de buget transmis Parlamentului se analizeaz, fcndu-se observaii i propuneri de amendamente (modificri), la nivel de comisie parlamentar specializat, dup care urmeaz dezbaterea n edine ale fiecrei camere a Parlamentului. La baza analizei i discutrii coninutului bugetului, n aceast faz, st proiectul de buget cu anexele sale din care trebuie s rezulte modul de fundamentare a cifrelor propuse. Dezbaterea n Parlament a proiectului de buget ncepe, de regul, cu prezentarea acestuia de ctre eful guvernului (sau de ministrul finanelor) respectiv a observaiilor (amendamentelor) formulate de comisiile parlamentare de specialitate, continund cu discutarea lui de ctre parlamentari. 1 2 sau

n cazul Parlamentului bicameral, competenele de a dezbate i introduce amendamente la proiectul de buget difer sensibil, n unele ri avnd prioritate Camera Inferioar, iar n altele Camera Superioar. La rndul lor, competenele ce revin fiecrei Camere respectiv Parlamentului merg de la introducerea de amendamente numai pentru unele prevederi (la cheltuieli sau venituri), pn la respingerea n bloc a proiectului de buget, cernd Guvernului s prezinte un alt proiect. De regul, pentru soluionarea eventualelor divergene ntre cele dou Camere i concilierea amendamentelor propuse, se constituie comisii mixte i se convoac edine comune ale Camerelor reunite ale Parlamentului, care prin votul n plen adopt, Legea (de aprobare a) bugetului, ceea ce nseamn c acest document dobndete putere de lege, iar prevederile sale sunt obligatorii de executat. Totui, pentru a se pune n aplicare, aceast lege se cere a fi promulgat (ratificat) i de ctre eful statului, care ar putea cere rediscutarea sa n Parlament, atunci cnd constat eventuale prevederi inacceptabile. n mod firesc, aceast faz se ncheie prin publicarea Legii bugetului de stat pe anul respectiv, n condiiile prevzute prin actele normative privitoare la aceast procedur. 5.3.3. Execuia bugetului. 5.3.3.1. Cadrul general al execuiei bugetului n esena sa, aceast faz const n realizarea prevederilor Legii bugetului, att la venituri, ct i la cheltuieli. Prevederile la venituri sunt considerate niveluri minime obligatorii, iar cele de la cheltuieli reprezint niveluri maxime ce nu se pot depi. Fa de acest principiu, este de observat c ultimele decenii marcheaz o tendin de rectificare a prevederilor iniiale din Legea bugetului, concretizate n modificri aduse cifrelor aprobate anterior, la venituri i/sau la cheltuieli, pentru a le pune n acord mai deplin cu situaia real. Rectificrile iniiate de Guvern urmeaz aceeai filier a aprobrii n Parlament, astfel, iar acele prevederi rmase definitive, pn la finele anului, devin ulterior noi limite minime la venituri sau maxime la cheltuieli obligatorii de respectat pe parcursul execuie bugetar. Ca faz a procesului bugetar, execuia bugetului reprezint, de asemenea, o responsabilitate a Guvernului, ndeplinit prin Ministerul Finanelor, care trebuie s organizeze activitatea i s aplice procedurile adecvate. Dar, sub acest din urm aspect, este de remarcat folosirea unor instrumente i proceduri diferite n executarea prii de cheltuieli, respectiv a prii de venituri, implicnd o anumit structurare a activitii i specializare a personalului. Totodat, coordonarea activitii privind execuia bugetar de ansamblu, urmrind i corelarea operaiunilor de alocare a sumelor din buget, pentru efectuarea de cheltuieli, cu cele de ncasare a veniturilor bugetare se asigur printr-un departament specializat, care funcioneaz n Ministerul Finanelor. Execuia bugetului, la partea de cheltuieli, n limita sumelor aprobate ce se pun la dispoziia beneficiarilor de alocaii (credite) bugetare, presupune, la rndul su, o procedur specific, cu operaiuni corespunztoare urmtoarelor etape distinctive (n cadrul procesului de execuie a unei cheltuieli), i anume: angajarea; lichidarea; ordonanarea; plata. 1 3

Angajarea unei cheltuieli publice bugetare se concretizeaz prin actul (contract, comand, decizie, lege etc.) n baza cruia o entitate public asum obligaia de a plti o sum de bani ctre o alt persoan juridic sau fizic, n condiiile prevzute de lege. Ea poate avea loc ca rezultat al unei decizii proprii, luate n mod autonom i exprimat prin ntocmirea unui act de voin (contract) ntre instituia respectiv i beneficiarul sumei, n care se prevd drepturi i obligaii reciproce. De asemenea, ea poate decurge din norme sau acte legale, emise de organe ale puterii i administraiei de stat i executate de instituiile publice implicate n realizarea aciunilor la care se refer normele sa actele respective. Deciziile, prin care are loc angajarea cheltuielilor bugetare, pot fi luate numai de ctre persoanele care au, prin lege, competena de a angaja pli din resursele financiare publice, n limitele competentelor acordate i a sumelor aprobate prin buget. Asemenea persoane sunt, n mod obinuit, conductorii entitilor publice (minitri, directori etc.) sau ali salariai, de regul, cu funcii de rspundere n instituia respectiv, ei fiind cunoscui i sub denumirea de ordonatori de credite bugetare. Lichidarea cheltuielii publice bugetare presupune constatarea ndeplinirii condiiilor legale sau a obligaiilor care reveneau beneficiarului sumei (ce urmeaz a se plti), de ctre o entitate public, prin persoane autorizate s o reprezinte pe aceasta. Ea se ntemeiaz, att pe constatri faptice privind serviciile prestate, bunurile livrate i recepionate, lucrrile executate, ct i pe acte justificative legal ntocmite i prezentate instituiei publice, (care urmeaz s decid i s efectueze plata), cum sunt: procese verbale de recepie, deconturi, facturi etc. Ordonanarea cheltuielii publice bugetare se concretizeaz prin emiterea unei dispoziii, de ctre instituia public, pentru efectuarea plii sumei datorate, echivalnd cu a se da un ordin de plat n favoarea persoanei fizice sau juridice ndreptite s o ncaseze. Plata propriu-zis este operaiunea care finalizeaz o cheltuial public bugetar i presupune transmiterea efectiv a sumei de bani datorate de o entitate public ctre persoana creia i se cuvine. Ea se poate efectua, fie prin virament n contul beneficiarului, deschis la o banc, fie n numerar, prin casieria instituiei publice respective. Prin coninutul lor, primele trei tipuri de operaiuni privitoare la execuia cheltuielilor bugetare (angajarea, lichidarea, ordonanarea) sunt de competenta ordonatorilor de credite bugetare, reprezentai prin conductorii entitilor publice sau mputerniciii acestora. Spre deosebire, plata propriu-zis poate fi efectuat numai de ctre gestionarii (mnuitorii) de bani publici, care ndeplinesc funcii de casieri sau contabili pltitori, asigurndu-se o delimitare a competenelor, necesar pentru prevenirea unor operaiuni incorecte, frauduloase. La rndul su, execuia prii de venituri bugetare, pornind de la principiul c pentru acestea prevederile din bugetul aprobat reprezint limite minime ale ncasrilor i avnd ca principal component ncasarea impozitelor, implic, de asemenea, mai multe tipuri de lucrri (operaiuni) aciuni ealonate n timp, i anume: aezarea; lichidarea; emiterea titlurilor de ncasare; perceperea (ncasarea) propriu-zis a venitului. 1 4

Aezarea, ca operaiune specific impozitelor (principalul venit bugetar), presupune identificarea i evaluarea materiei impozabile, pe de o parte i stabilirea sumei impozitului de ncasat pe categorii de impozite, pe de alt parte, n condiiile prevzute de legislaia fiscal. Lichidarea se concretizeaz prin determinarea sumelor de ncasat la diferite termene de plat, ce trebuie cunoscute i de contribuabili i deschiderea de evidene la organul fiscal pentru fiecare pltitor, care devine astfel un debitor al statului. "Deschiderea de rol" pentru evidenierea obligaiei de plat i urmrirea ncasrii impozitelor datorate de persoanele fizice anticipeaz operaiunea urmtoare, de emitere a titlului de ncasare n sarcina contribuabilului. Emiterea titlului de ncasare (percepere) vizeaz anumite venituri bugetare i const n ntocmirea unui act (nscris) care autorizeaz ncasarea unui venit la bugetul statului, mbrcnd forme variate. n cazul impozitelor, acestea pot fi: titlu de ncasare, folosit atunci cnd obligaia de plat se achit spontan; ordin de ncasare emis pentru executarea silit a debitelor restante din impozite etc. Perceperea (ncasarea) impozitului este operaiunea final n execuia bugetului la partea de venituri i se concretizeaz prin transferarea efectiv a sumei datorate, de la contribuabil la dispoziia statului, fie n numerar, fie prin virament. Efectuarea operaiunilor de ncasare presupune i urmrirea respectrii termenelor de plat de ctre contribuabili, iar organele fiscale pot aplica sanciuni sau msuri de executare silit a debitorilor care nu-i achit obligaiile ctre stat. Fa de celelalte trei tipuri de operaiuni viznd administrarea impozitelor (aezarea, lichidarea, emiterea titlurilor), care sunt efectuate de organe fiscale specializate, ncasarea efectiv a acestora, reprezint o operaiune de gestionare a banilor publici, care se poate efectua, n principiu, prin contabili-ncasatori sau ageni fiscali. 5.3.3.2. Organizarea execuiei de cas a bugetului (de stat) Derularea fluxurilor bugetare de ncasri (venituri) i pli (cheltuieli) ntr-un cadru organizatoric adecvat i efectuarea operaiunilor respective, fie prin viramente ntre conturi deschise la instituii financiar bancare, fie n numerar, constituie o component a activitii bugetare denumit generic, execuia de cas a bugetului. Organizarea judicioas a execuiei de cas trebuie s asigure, pe lng efectuarea operaiunilor, cunoaterea permanent a evoluiei ncasrilor i plilor bugetare, respectiv a msurii n care se realizeaz sincronizarea acestora; s permit gestiunea soldului operaiunilor de cas, inclusiv analiza comparativ fa de prevederi, n scopul stabilirii abaterilor i cauzelor lor, respectiv lurii unor decizii viznd mbuntirea acesteia. Opiunile asupra organizrii execuiei de cas a bugetului, inclusiv a finanrii deficitului, difer n timp i spaiu, dar teoria i practica bugetar au conturat doua sisteme reprezentative, i anume: a) prin intermediul sistemului bancar; b) prin sistemul de trezorerie (propriu). a) Execuia de cas prin intermediul sistemului bancar presupune deschiderea de conturi la bnci pentru instituiile publice implicate n realizarea operaiunilor bugetare, urmnd ca ncasrile i plile s se efectueze n numele statului de ctre unitile bancare. n aceste condiii, o anumit banc, 1 5

de regul, banca central (de emisiune) este mputernicit, de ctre stat, n execuia de cas a bugetului, iar aceasta organizeaz i coordoneaz derularea fluxurilor de ncasri i pli, inclusiv a celor legate de finanarea deficitului bugetar (plasarea mprumutului de stat, amortizarea datoriei publice etc.). Dei, n acest caz, operaiunile de cas se realizeaz prin intermediul bncilor, este posibil ca organele financiare ale statului s dispun i de casierii proprii pentru a efectua, mai ales, ncasri de impozite de la persoane (fizice) care nu au conturi deschise la bnci. Folosirea sistemului bancar are un avantaj important oferit prin logistica asigurat de reeaua larg a instituiilor bancare, care faciliteaz efectuarea multitudinii de operaiuni privitoare la execuia de cas a bugetului. n acelai timp, ns, acest sistem apare deficitar sub mai multe aspecte, care constau n: - neconcordane ntre sistemul informaional bancar i cel decizional al autoritilor de stat. Adesea, informaiile necesare unor decizii privind execuia bugetar nu sunt asigurate de ctre bnci, n mod operativ i corespunztor cerinelor; - ntrzieri n raportarea datelor privind execuia bugetar i, implicit, n analiza acesteia de ctre autoritile publice, cu impact negativ asupra posibilitilor de sincronizarea a operaiunilor de ncasri cu cele de pli i cu efectele propagate pe care le antreneaz necorelarea lor; - posibila imobilizare a unor resurse bugetare disponibile n conturile anumitor instituii (ntreprinderi) publice, concomitent cu neacoperirea nevoilor, la nivelul altora. Deoarece nu poate opera redistribuirea ntre acestea, nu este exclus ca statul s apeleze la mprumuturi mai mari dect s-ar justifica, n cazul folosirii eventualelor disponibiliti ale unor entiti publice pentru efectuarea plilor; - nevoia organizrii unor structuri separate de supraveghere, control i decizie din partea autoritii publice, n vederea rezolvrii unor probleme specifice execuiei de cas a bugetului (deschiderea creditelor bugetare, contractarea de mprumuturi etc.). b) Execuia de cas prin sistemul de trezorerie se bazeaz pe crearea de ctre stat a unei instituii financiare proprii, specializat n efectuarea operaiunilor corespunztoare, numit "trezorerie public". Aceast instituie este structurat asemntor bncilor, avnd o unitate central (trezoreria central), subordonat Ministerului Finanelor i uniti teritoriale (trezorerii teritoriale), amplasate n funcie de structur administrativ-teritorial a rii. Organizarea intern a activitii unei trezorerii teritoriale corespunde desfurrii principalelor tipuri de lucrri: de casierie (ncasri i pli), de control, de eviden a veniturilor (ncasate) i a cheltuielilor (efectuate), de furnizare a informaiilor necesare elaborrii rapoartelor periodice i conturilor privind execuia bugetar. n principiu, trezoreria public poate ndeplini dou funcii specifice: funcia de casier public i funcia de bancher al statului. n cadrul primei funcii (de casier), trezoreria public ndeplinete, prin reeaua teritorial proprie, mai multe atribuiuni cum sunt: - organizarea i efectuarea tuturor operaiunilor de ncasri i pli , att prin virament, ct i n numerar, care privesc bugetul de stat, urmrind s asigure sincronizarea lor, n mod curent, operativ; 1 6

- elaborarea de prognoze privind evoluia viitoare a operaiunilor de ncasri i pli i asigurarea lichiditii curente necesare, inclusiv integrarea n circuitul economic a fluxurilor determinate de finanarea deficitului bugetar (ncasri din mprumuturi, pli privind amortizarea datoriei publice); - exercitarea controlului operativ, cu prilejul eliberrii resurselor bugetare ctre entitile publice, pentru prevenirea cheltuielilor nelegale sau neoportune; - furnizarea informaiilor pentru ntocmirea rapoartelor periodice i a conturilor privind execuia bugetar. n cea de a doua funcie (de bancher), trezoreria public realizeaz o activitate similar bncilor, constnd n: - deschiderea i administrarea conturilor bancare pentru efectuarea operaiunilor bneti ale entitilor publice; - efectuarea operaiunilor de garantare sau coparticipare a statului la acordarea de mprumuturi pentru realizarea anumitor obiective economice sau sociale; - gestionarea disponibilitilor bneti din conturile deschie entitilor publice, n raport cu nevoile de lichiditi ale bugetului, incluznd i posibilitatea unor redistribuiri temporare la nivelul trezoreriei; - efectuarea operaiunilor privind finanarea deficitului bugetar, constnd n plasarea nscrisurilor mprumutului de stat (ncasarea sumelor mprumutate de la creditorii statului), rambursarea ratelor scadente, plata dobnzilor etc. i, n ansamblu, gestionarea datoriei publice la costuri ct mai reduse. n mod deosebit, realizarea ultimelor dou atribuiuni presupune relaii directe ale trezoreriei publice cu sistemul bancar, operaiunile sale integrndu-se n circulaia monetar de ansamblu. Astfel, operaiunile bneti efectuate, respectiv soldul disponibilitilor constituit la nivelul trezoreriei publice se reflect ntr-un cont de corespondent deschis acesteia la banca central (de emisiune), intrnd sub incidena deciziilor de politic monetar. De asemenea, operaiunile de plasare (contractare) a mprumuturilor pentru finanarea deficitului bugetar, ca i cele de refinanare sau de amortizare a datoriei publice se ntreptrund cu activitatea celorlalte bnci i implic, de regul, participarea direct a bncii de emisiune. Aa, de pild, dac finanarea deficitului i refinanarea datoriei publice se realizeaz prin mprumuturi interne acordate statului de bncile comerciale sau de ctre populaie, oferta de mprumut a acestora ctre ntreprinztorii privai se reduce. Fr a genera presiuni inflaioniste (n sfera circulaiei monetare), aceast soluie poate fi avantajoas, dar n mod firesc, ea modific raportul dintre cererea (sporit) i oferta (existent) de fonduri de mprumut, cu posibilitatea creterii ratei dobnzii pe piaa financiar i restrngerii investiiilor private, ceea ce devine dezavantajos. n acelai context, se poate opta i pentru contractarea de mprumuturi din exterior, dac pieele financiare, respectiv creditorii externi ofer condiii acceptabile, avnd n vedere, n primul rnd, impactul lor asupra serviciului datoriei publice i balanei de pli externe. 1 7

n ambele situaii de folosire a mprumuturilor, o importan deosebit prezint destinaia ce se d resurselor prin finanarea de aciuni publice, pornind de la influena exercitat, att asupra mrimii i structurii cererii suplimentare create, ct i asupra ofertei de bunuri i servicii, n cadrul economiei reale. Cheltuirea neraional a resurselor mprumutate (att din exterior, ct i din interior) poate duce la creterea disproporionat a datoriei publice, periclitnd funcionarea trezoreriei i capacitatea de plat a statului respectiv. n fine, finanarea deficitului bugetar sau refinanarea datoriei publice, de ctre banca central, prin emisiune monetar suplimentar, poate antrena declanarea sau amplificarea fenomenelor inflaioniste, cu efecte perturbatorii n ntreaga activitate economic i social, ceea ce impune un control riguros asupra proporiilor sale, n raport cu perspectivele reale ale evoluiei economiei naionale. Aceast opiune, n derularea operaiunilor de trezorerie, este dintre cele mai riscante, prin efectele pe care le induce i necesit pruden maxim din partea factorilor de decizie n sfera politicilor bugetare i monetare. 5.3.4. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar ncheierea bugetului presupune lucrri caracteristice nchiderii exerciiului bugetar, urmrind s stabileasc rezultatul activitii de execuie bugetar, respectiv cheltuielile efectuate, veniturile ncasate i soldul nregistrat la finele fiecrui an bugetar. n acest scop, se ntocmete "contul de execuie bugetar", care trebuie s reflecte, ntr-o form sintetic, totalitatea veniturilor i a cheltuielilor bugetare realizate i rezultatul execuiei, care poate fi "deficit" sau "excedent", pe anul bugetar respectiv. ncheierea bugetului de stat, concretizat prin contul de execuie bugetar trebuie s in seam de sistemul adoptat de ara respectiv, cu privire la nchiderea exerciiului bugetar. Astfel, n rile care au adoptat sistemul de exerciiu, nchiderea exerciiului bugetar avnd loc dup scurgerea perioadei de prelungire a execuie (3-6 luni) n anul urmtor, contul de execuie bugetar va reflecta, att operaiunile nregistrate pe parcursul anului respectiv, ct i pe cele efectuate n perioada de prelungire, aferente aceluiai an bugetar. Dimpotriv, n cazul adoptrii sistemului de gestiune, nchiderea exerciiului fcndu-se obligatoriu la expirarea fiecrui an bugetar, contul de execuie bugetar va reflecta toate operaiunile realizate, ns, numai pe parcursul anului (bugetar) expirat. Eventualele operaiuni de ncasri sau pli rmase neefectuate dintr-un an anterior (expirat), se vor reflecta n contul de execuie al anului bugetar urmtor. Contul de execuie bugetar (numit, uneori, de nchidere a exerciiului bugetar) se supune, de asemenea, aprobrii Parlamentului, de regul, cu prilejul prezentrii spre dezbatere a proiectului bugetului de stat conceput pentru anul ulterior celui n curs de execuie, iar aprobarea sa are i semnificaia descrcrii de gestiune a Guvernului pe anul la care se refer. 5.3.5. Controlul bugetar 1 8

ntregul proces bugetar i cu deosebire execuia bugetului implic exercitarea controlului, ncepnd cu verificarea realitii informaiilor folosite n fundamentarea prevederilor nscrise n proiectul de buget i ncheind cu asigurarea veridicitii contului de execuie bugetar. n mod specific, controlul bugetar se efectueaz de ctre anumite organe sau instituii abilitate prin lege i, n acest sens, el poate fi: a) control politic; b) control jurisdicional; c) control administrativ. a) Controlul politic se exercit de ctre Parlament, mai ales, n cadrul activitii legate de aprobarea proiectului de buget i contului de execuie bugetar sau a rectificrilor bugetului. Acesta se poate efectua, ns, i pe parcursul execuiei bugetare curente, att prin comisiile permanente, ct i prin comisii special instituite pe anumite probleme sau prin solicitarea de rapoarte i audierea n plen a persoanelor care administreaz resursele financiare publice. Controlul efectuat de Parlament vizeaz, n principal, respectarea legislaiei financiare i concordana cu obiectivele politicii generale a statului etc., iar sub aspectul execuiei bugetare pe anul n curs, urmrete, n primul rnd, ncadrarea in prevederile autorizaiei parlamentare, respectiv n dimensiunile i structura cheltuielilor (ca limite maxime) i a veniturilor (ca niveluri minime)aprobate de Parlament. b) Controlul jurisdicional se exercit de ctre o instituie cu atribuiuni speciale, mputernicit s verifice modul cum este administrat patrimoniul public i legalitatea operaiunilor financiare cu impact asupra bugetului de stat efectuate de entitile publice; s judece neregulile, aplicnd sanciuni i s impute celor vinovai prejudiciile constatate la control. n acest scop, organele de control aparinnd acestei instituii analizeaz actele justificative privind operaiunile nregistrate in conturile contabile i se pronun asupra legalitii lor, lund decizia de a da descrcare de gestiune sau de a imputa pagubele produse, celor rspunztori. O asemenea instituie specializat n control jurisdicional poart numele de Curte de Conturi sau Camer de Conturi, iar asupra constatrilor rezultate prin exercitarea controlului informeaz periodic, prin rapoarte, Parlamentul sau eful statului. c) Controlul administrativ este organizat i efectuat, fie din interiorul entitilor publice (control intern), fie de la nivel ierarhic superior (de la nivelul ministerului pn la instituiile operative), fie din afar, prin organe specializate ale Ministerului Finanelor. Acest tip de control are o mare arie de cuprindere i poate fi exercitat n mai multe moduri, dar n raport cu momentul producerii operaiunilor bugetare supuse controlului, se disting cele trei forme cunoscute ale controlului financiar : preventiv, concomitent i ulterior.

5.4. Sistemul bugetar public i componentele sale

1 9

La nivelul fiecrui stat se folosesc mai multe categorii de bugete corelate care alctuiesc un sistem. Noiunea de sistem bugetar semnific un ansamblu de bugete publice conexate , compus din mai multe componente care se individualizeaz printr-o serie de trsturi specifice (competene de programare, adoptare, execuie i ncheiere, surse de constituire a veniturilor, destinaia cheltuielilor, nivel teritorial de aplicare etc.), dar i altele , ntre care caracterul public al nevoilor i resurselor este definitorie. Sistemele bugetare sunt concepute, n primul rnd, n funcie de structura organizatoric a fiecrui stat i implicit de exercitarea puterii i administraiei prin mprirea administrativ-teritorial. Din acest punct de vedere, statele pot fi: de tip unitar, cum sunt de exemplu, Frana, Marea Britanie, Italia, Suedia, Romnia, etc.; de tip federal, ntre care se pot meniona SUA, Canada, Elveia, Germania, India, Brazilia, Mexic, Australia etc. Statele de tip unitar sunt organizate pe structuri administrativ-teritoriale la nivelul crora funcioneaz organe ale puterii i administraiei de stat locale cu grade diferite de autonomie, dar i cu o anumit subordonare fa de autoritile centrale. n diferite ri aceste entiti administrative au denumiri diferite (departamente i comune n Frana, comitate n Marea Britanie, judee, municipii, orae i comune n Romnia etc.), conturate n cadrul procesului evolutiv al fiecrui stat. n mod corespunztor organizrii administrativ-teritoriale, structura sistemului bugetar, n statele de tip unitar, cuprinde un buget al autoritilor publice centrale i cte un buget al autoritilor locale, de la nivelul fiecrei structuri administrative reunite sub denumirea generic de bugete locale., care corespund unitilor administrativ-teritoriale. Pe lng aceste dou componente majore, acest sistem bugetar cuprinde, adesea, un buget al asigurrilor sociale de stat, iar uneori i bugete ale unor fonduri speciale. Statele de tip federal au o structur organizatoric care include: federaia, statele membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale proprii cu organisme i instituii proprii ale puterii i administraiei publice. n concordan cu organizarea statelor federale, structura sistemului lor bugetar cuprinde: bugetul federaiei; bugetul statelor membre (federate) sau altor entiti regionale; bugetele locale. De regul bugetele locale se includ n fiecare din bugetele statelor federate, dar bugetul federal nu include pe acestea din urm. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre verigile sistemului bugetar n fiecare stat se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiunile i competenele ntre autoritile publice centrale i cele locale. De regul, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, n bugetele statelor membre ale federaiei i in bugetele locale fiind nscrise veniturile i cheltuielile de mai mic importan, n coresponden direct cu interesele caracteristice fiecrei comuniti locale. n cazul Romniei, ca stat unitar, sistemul su bugetar se ncadreaz n tipologia statelor cu asemenea structur administrativ, iar nevoile de resurse bugetare la nivelul statului, inclusiv a autoritilor locale, i posibilitile de acoperire a acestora sunt reflectate n bugetul general 2 0

consolidat. Acest buget reflect fluxurile financiare publice de formare a resurselor bugetare i de repartizare a acestora pe destinaii, n conformitate cu nevoia social i cu obiectivele de politic financiar specifice anului la care se refer, nglobnd pe cele specifice din bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul asigurrilor sociale de stat i din bugetele fondurilor speciale. Prin bugetul de stat sunt reflectate sub aspect financiar, aciunile de interes naional, concretiznd principalele resurse financiare mobilizate la dispoziia statului, care sunt folosite pentru realizarea aciunilor social-culturale, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, nfptuirea proteciei sociale etc. Bugetele locale evideniaz, la rndul lor, cheltuielile pentru aciuni specifice colectivitilor locale, care sunt finanate din venituri proprii, respectiv din transferuri de la bugetul de stat etc. Bugetul asigurrilor sociale de stat cuprinde cheltuieli specifice acestui domeniu concretizate n plata pensiilor, ajutoarelor i indemnizaiilor, proteciei sociale, respectiv veniturile corespunztoare acestora (cum sunt contribuiile pentru asigurri sociale etc.). Bugetele fondurilor speciale cuprind venituri din taxe, contribuii i alte vrsminte destinate anumitor aciuni speciale, concretiznd cheltuieli menite s asigure ndeplinirea obiectivelor aprobate prin legea de instituire a acestora.

2 1

S-ar putea să vă placă și