Sunteți pe pagina 1din 48

7

CAPITOLUL 1 CARACTERIZAREA GENERAL A INSTITUIILOR PUBLICE


1.1. Definirea instituiilor publice Instituiile publice au un rol important n cadrul statului deoarece prin intermediul acestora statul i ndeplinete funciile i rolul. De asemenea, procesele economice n economia de pia, precum i n alte tipuri de economii, sunt influenate de stat prin intermediul sectorului public. Sfera de cuprindere a instituiilor publice este vast, statul acionnd practic n toate domeniile vieii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicile cele mai importante ale economiilor secolului XX, care se continu i n secolul XXI, este expansiunea sectorului public. Statul, prin intermediul instituiilor de care dispune sau prin intermediul ntreprinderilor a acionat, n funcie de politica urmat n diferite perioade, asupra redistribuirii produsului intern brut n economie, a influenat pozitiv sau negativ desfurarea anumitor activiti. O prim modalitate de definire a instituiilor publice o prezint Legea privind finanele publice nr. 500/2002 potrivit creia "instituii publice" reprezint denumirea generic ce include Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanare al lor. Instituiile publice n sensul Legii 273/2006 privind finanele publice cuprind autoritile unitilor administrativ-teritoriale, instituiile publice i serviciile publice de interes local, cu personalitate juridic, indiferent de modul de finanare a activitii acestora. O alt modalitate de a defini instituiile publice este aceea legat de caracteristicile bunurilor produse de ctre acestea i modul de verificare sau, altfel spus, de modul de distribuire a acestora ctre beneficiari. Din acest punct de vedere, se poate spune c instituiile publice produc bunuri publice care se distribuie, de regul, n mod gratuit, urmrind satisfacerea la un nivel maxim posibil a cerinelor consumatorilor, sau la preuri accesibile consumatorilor. Producerea de bunuri publice este, de regul, obiectul de activitate al unei instituii publice. De aceea, fiind legate, din punct de vedere financiar, de bugetul public, instituiile publice sunt organizate dup principiul "non profit". Exist i excepia potrivit creia o instituie este public, n funcie de caracteristicile prestaiilor acesteia, adresndu-se publicului larg. Delimitarea unor asemenea instituii nu ine seama n primul rnd de caracteristicile finanrii, de dependena lor de bugetul statului, ele putnd fi chiar private sau s funcioneze dup principiile finanelor private. 1.2. Clasificarea instituiilor publice Instituiile publice pot fi clasificate dup mai multe criterii, astfel: I. Dup importana activitii, instituiile publice pot fi grupate n : a) Instituiile administraiei publice centrale ce cuprind: Parlamentul, Preedenia Romniei, Guvernul, ministerele i celelalte autoriti centrale de specialitate ale administraiei publice i instituiile din subordinea lor direct. b) Instituii ale administraiei publice locale ce cuprind: consiliile comunale, oreneti, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, ca autoriti deliberative, i primarii, preedinii consiliilor judeene i primarul general al municipiului Bucureti, ca autoriti executive. II. Dup statutul juridic, instituiile publice se clasific n: a) Instituii publice cu personalitate juridic, uniti ai cror conductori au calitate de ordonatori de credite. Aceste instituii au patrimoniu propriu, cont curent deschis la trezorerie, buget propriu de venituri i cheltuieli, ntrein relaii cu terii, conduc contabilitate proprie. b) Instituii publice fr personalitate juridic, uniti ai cror conductori nu au calitate de ordonatori de credite. Sunt instituii care funcioneaz ca entiti distincte n subordinea sau pe

lng instituii cu personalitate juridic, nu au cont curent la trezorerie i nu conduc contabilitate proprie (grdinie, coli generale, dispensare medicale etc.) III. Dup nivelul ierarhic, instituiile publice se grupeaz n: a) Instituii publice superioare reprezint unitile ai cror conductori au calitate de ordonatori principali de credite (minitrii i conductorii celorlalte organe centrale de stat) care primesc mijloacele bneti direct de la bugetul de stat i repartizeaz credite bugetare aprobate unitilor ierarhic inferioare. b) Instituii publice subordonate reprezint unitile ai cror conductori au calitatea de ordonatori secundari i teriari de credite i primesc prin repartizare de la instituiile ierarhic superioare mijloacele bugetare pentru acoperirea nevoilor proprii. IV. Dup regimul de finanare, instituiile publice pot fi : a) Instituii publice finanate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul fondurilor speciale, bugetele locale, dup caz . Creditele bugetare ale acestor instituii publice i a celor din subordine sunt stabilite de ordonatorul de credite ierarhic superior i de comun acord cu Ministerul Finanelor Publice n corpul ordonatorilor principali de credite. La partea de venituri ntlnim "alocaii de la bugetul X", iar la cheltuieli sumele alocate sunt defalcate dup criteriul economic al clasificaiei bugetare. n cazul n care aceste instituii ncaseaz venituri, acestea vor fi virate integral la bugetul de la care sunt finanate. b) Instituii publice finanate din venituri proprii i subvenii acordate din bugetul de stat din bugetele fondurilor speciale, sau din bugetele locale. Majoritatea instituiilor publice se ncadreaz n aceast categorie. Subveniile primite (care apar la partea de venituri) vin n completarea veniturilor proprii obinute din activitile specifice desfurate. Ordonatorul de credite superior stabilete cuantumul subveniei, dar nu i destinaia acesteia (cheltuieli materiale, cheltuieli de personal, etc.) Conductorul instituiei face defalcarea tuturor veniturilor (venituri proprii plus subvenii) pe categorii de cheltuieli, urmnd ca bugetul s fie vizat de ordonatorul superior. c) Instituii publice finanate integral din venituri proprii (autofinanate). Sunt similare instituiilor publice prezentate anterior, cu diferena c acestea nu beneficiaz de nici o subvenie de la ordonatorul superior de credite. Instituia nu este autonom ct vreme este n subordinea unui ordonator de credite superior, iar bugetul propriu trebuie vizat de ordonatorul superior. d) Instituii publice finanate din credite externe sau fonduri nerambursabile. Fondurile externe rambursabile sau nerambursabile de care beneficiaz instituiile publice din ara noastr vin, cel mai adesea, n completarea alocaiilor de la bugetul de stat i a veniturilor proprii ale instituiilor respective. V. Un alt criteriu de clasificare a instituiilor publice este domeniul n care i manifest autoritatea. Distingem, astfel: a) instituii publice care acioneaz n domeniul legislativ: - Parlamentul (Camera Deputailor i Senatul); - consiliile judeene, consiliile locale. b) instituii care acioneaz n domeniul executiv: - Guvernul; - ministerele; - Banca Naional a Romniei; - prefecturile; - primriile. c) instituii publice care acioneaz n domeniul judectoresc: - nalta Curte de Casaie i Justiie; - Consiliul Superior al Magistraturii; - instanele judectoreti; - tribunalele;

- parchetele. 1.3. Categorii de instituii publice O caracteristic a instituiilor publice este faptul c ele produc bunurile publice care sunt distribuite n cea mai mare parte gratuit sau la preuri care se regsesc sub nivelul costurilor. Prin serviciile oferite de ctre instituiile publice se urmrete asigurarea unor servicii ctre contribuabili care ar necesita costuri ridicate dac ar fi produse de sectorul privat, precum i asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor. Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituiilor publice le este caracteristic specializarea, ele urmrind scopul pentru care funcioneaz. Pentru realizarea sarcinilor i funciilor ce-i revin, statul organizeaz o vast reea de instituii cu scopul de a presta servicii publice n vederea satisfacerii interesului general al populaiei. Prin intermediul acestor instituii publice, statul desfoar aciuni n diferite domenii, aa cum rezult ele din legile bugetare, astfel : I. Aciuni privind serviciile publice generale desfurate de ctre autoritile publice (administraia prezidenial, autoritile legislative, autoritile executive, autoritile judectoreti, alte autoriti). II. Aciuni privind aprarea naional III. Aciuni privind ordinea public i sigurana naional. IV. Aciuni social-culturale: 1. nvmnt; 2. Sntate; 3. Cultur i religie; 4. Sport i tineret; 5. Asisten social. V. Aciuni de dezvoltare public, locuine i servicii: 1. Dezvoltare public; 2. Locuine; 3. Protecia mediului i gospodrirea apelor. VI. Aciuni economice: 1. Industrie; 2. Agricultur i silvicultur; 3. Transporturi i comunicaii; 4. Alte aciuni economice . VII. Alte aciuni: 1. Cercetare tiinific. 1.4. Ordonatorii de credite bugetare Conductorii instituiilor publice sunt ordonatori de credite bugetare. n funcie de subordonarea instituiei, conductorul acesteia poate fi: ordonator principal de credite; ordonator secundar; ordonator teriar. 1. Ordonatorii principali de credite sunt minitrii, conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice centrale, conductorii instituiilor publice autonome i primarii. n categoria celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale se includ, printre alii, conductorii Consiliului Legislativ, Curii Constituionale, Consiliului Concurenei, SRI, SPP etc. Conductorii instituiilor publice autonome sunt conductorii Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare, Autoritii Naionale de Reglementare n Domeniul Energiei Electrice, Autoritii Naionale de Reglementare n Domeniul Gazelor

10

Naturale etc. Ordonatorii principali de credite pot delega aceasta calitate nlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane mputernicite n acest scop. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele i condiiile delegrii. n cazurile prevzute de legi speciale, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi. Astfel de situaii se ntlnesc, de exemplu, la Camera Deputailor i Senat. 2. Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz. Diferena dintre un ordonator secundar de credite i unul teriar este aceea c ordonatorul secundar mai are la rndul su ordonatori de credite n subordine. Deci, un ordonator teriar de credite poate fi n subordinea direct a ordonatorului principal de credite (cazul cel mai frecvent ntlnit) sau n subordinea unui ordonator secundar de credite. Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n raport cu sarcinile acestora. Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, dup reinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu excepia cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru; Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate de ordonatorul principal de credite pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile acestora;. Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale. Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale. Ordonatorii de credite rspund, potrivit legii, de: angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate i aprobate; realizarea veniturilor; angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc; organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare; organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a programului de lucrri de investiii publice; organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora; organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale.

11

CAPITOLUL 2 BUGETELE INSTITUIILOR PUBLICE


n funcie de modul de finanare a instituiilor publice i de eventualele venituri proprii pe care le pot ncasa n condiiile legii, distingem diferite abordri n ceea ce privete bugetele instituiilor publice. Astfel, instituiile publice care i acoper integral cheltuielile din veniturile proprii obinute n mod curent i nu se afl n subordinea unei instituii publice poart denumirea generic de instituii publice autonome. Instituiile publice care nu obin venituri proprii n mod curent i asigur finanarea, de regul, prin deschideri de credite bugetare din bugetul de stat sau cel local. Instituiile publice care obin venituri curente n mod regulat, dar insuficiente n raport cu nivelul cheltuielilor, sunt instituii publice subvenionate. Aceste instituii primesc subvenia de la ordonatorul superior de credite bugetare sau direct de la bugetul de stat. 2.1. Bugetul instituiilor publice autonome Instituiile publice autonome sunt acele instituii publice care se finaneaz integral din venituri proprii i nu se afl n subordinea unei alte instituii. Numrul acestora este foarte mic i sunt, n principal, instituii publice care reglementeaz anumite domenii de activitate. Dintre instituiile publice autonome din ara noastr putem aminti: 1 . Comisia Naional a Valorilor Mobiliare 2 . Comisia de Supraveghere a Asigurrilor din Romnia 3. Casa Naional de Asigurri Sociale de Sntate 4. Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Energiei 5. Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Gazelor Naturale 6. Agenia Naional pentru Locuine 7. Agenia Romn de Asigurare a Calitii n nvmntul Superior 8. Autoritatea Naional de Reglementare n Comunicaii 9. Autoritatea Naional de Reglementare pentru Serviciile Publice de Gospodrie Comunal 10. Comisia Naional pentru Controlul Activitilor Nucleare 11. Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului 12. Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci 13. Inspectoratul de Stat n Construcii 14. Inspectoratul General pentru Comunicaii i Tehnologia Informaiei O situaie deosebit o prezint Casa Naional de Asigurri Sociale de Sntate, deoarece aceasta se finaneaz din bugetul Fondului naional unic de asigurri sociale de sntate. Restul instituiilor publice autonome au prevzute n legile de funcionare categoriile de venituri pe care le pot ncasa i din care se autofinaneaz. Instituia abilitat pentru aprobarea bugetelor instituiilor publice autonome se stabilete prin actul normativ care reglementeaz activitatea instituiei. Bugetele instituiilor publice autonome pot fi echilibrate sau s prezinte excedent sau deficit. n caz de excedent, acesta se reporteaz n anul urmtor. n caz de deficit, acesta se poate finana din excedentele anilor precedeni. 2.2. Bugetul instituiilor publice finanate integral sau parial de la buget Majoritatea instituiilor publice primesc alocaii bugetare sau subvenii pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Modul de finanare este stabilit prin actul de nfiinare a instituiei publice. n cazul instituiilor publice finanate integral de la buget, acestea primesc alocaii bugetare de la ordonatorul superior de credite. Dac este vorba de un ordonator principal de credite (de

12

exemplu un minister) deschiderea de credite bugetare se face la Ministerul Finanelor Publice n funcie de execuia bugetar la momentul respectiv. Avnd n vedere c finanarea acestor instituii publice se realizeaz din alocaii bugetare, nu se ntocmete dect buget de cheltuieli pentru aceste instituii publice. Cheltuielile instituiilor publice finanate de la buget se nregistreaz la Trezoreria Statului n conturi de cheltuieli. Soldul contului de cheltuieli nu poate fi mai mare dect creditul bugetar alocat (reflectat n Trezorerie n conturile extrabilaniere de credite bugetare). Creditele bugetare neutilizate se anuleaz de drept la sfritul anului bugetar fr a avea posibilitatea utilizrii acestor credite bugetare n anii bugetari ulteriori. Instituiile publice subvenionate primesc subvenii de la ordonatorul superior de credite pentru acoperirea diferenei dintre cheltuielile proprii ale instituiei i veniturile ncasate de acestea. Instituiile publice subvenionate au cont de disponibil la Trezorerie prin care deruleaz operaiunile financiare. n cazul n care la sfritul anului rmne un surplus, acesta se returneaz ordonatorului de credite care a acordat subvenia, ns fr a depi cuantumul subveniei. 2.3. Bugetul instituiilor publice finanate integral din venituri proprii Unele instituii publice ncaseaz taxe pentru serviciile prestate. Aceste taxe le ajung s se susin singure, fr a apela la alocaii de la buget. n consecin, ele se autofinaneaz din veniturile proprii obinute. Diferena dintre aceste instituii publice i cele autonome const n faptul c instituiile publice finanate integral din venituri proprii se afl n subordinea altor instituii publice (ordonatori principali sau secundari de credite). Faptul c o instituie public se afl n subordinea altei instituii publice nu nseamn c cea din urm trebuie s asigure finanare sub o form sau alta. Ordonatorul superior de credite trebuie s vegheze asupra bunului mers al activitii instituiei subordonate i trebuie s fie la curent n permanen cu toate aspectele activitii acesteia. n consecin, bugetul oricrei instituii publice finanate integral din venituri proprii trebuie avizat de ordonatorul superior de credite. Cel mai frecvent, astfel de instituii se ntlnesc n sfera nvmntului superior i spitalelor. Acest lucru nu nseamn c nu exist i alte categorii de instituii finanate integral din venituri proprii. Din contr, tendina este de cretere a domeniilor n care serviciile publice vor fi asigurate prin intermediul unor astfel de instituii. Mecanismul de finanare al instituiilor finanate integral din venituri proprii este similar cu cel al instituiilor publice autonome. i aceste instituii au conturi de disponibil la Trezoreria Statului i i pstreaz surplusul nregistrat la sfritul anului reportnd acest surplus pentru anul bugetar ulterior. Prin excepie, surplusul nregistrat de instituiile publice de subordonare local finanate integral din venituri proprii poate fi preluat la bugetul local (decizia se ia la nivel de consiliu local sau judeean, dup caz). 2.4. Bugetul activitilor finanate integral din venituri proprii Legea finanelor publice permite organizarea unor activiti finanate integral din venituri proprii. Aceste activiti se organizeaz pe lng instituiile publice (de regul pe lng cele finanate integral de la buget) i sunt tratate similar instituiilor finanate din venituri proprii deoarece se ntocmete un buget distinct pentru ele, se deschide cont de disponibil la Trezorerie unde se deruleaz doar veniturile i cheltuielile aferente activitii. Organizarea unor astfel de activiti trebuie s aib la baz un act normativ. n cazul n care, la nfiinare, n subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituii publice sau a unor activiti finanate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, n baza documentaiilor temeinic fundamentate, ordonatorii principali de credite pot acorda mprumuturi fr dobnd din bugetul propriu, pe baz de convenie. Aceste mprumuturi vor fi rambursate integral n termen de 6 luni de la data acordrii, pentru activitile organizate la nivel central i de un an, pentru cele organizate la nivel local.

13

Exemple de activiti finanate integral din venituri proprii sunt urmtoarele: Instituia la nivelul Activitatea aprobat creia se nfiineaz Academia Romn i Activiti constnd n: unitile din subordinea sa - administrarea bunurilor mobile i imobile care au aparinut Academiei Romne i au fost dobndite cu titlu de proprietate; - alimentaie public, cazare, protocol; - activiti tiinifice pe baz de contracte de cercetare-dezvoltare, granturi interne i externe, expertize, analize, avize i studii tiinifice, activiti de proiectare i transfer tehnologic, consultan i asisten de specialitate, servicii medicale, prestri editoriale etc., efectuate n afara programelor de cercetare aprobate i finanate de la bugetul de stat prin bugetul Academiei Romne; - activiti specifice de microproducie; - activiti specifice Bibliotecii Academiei Romne i Editurii Academiei Romne; - organizarea i desfurarea doctoratului fr frecven i a studiilor avansate academice. Administraia Naional a Activitate de intervenii operative i rentregirea stocurilor diminuate Rezervelor de Stat Centrul Naional al Activitate prin care se realizeaz: Cinematografiei - organizarea de festivaluri de filme; - acordarea premiilor Centrului Naional al Cinematografiei; - elaborarea Anuarului statistic al cinematografiei i a unor publicaii de specialitate; - realizarea unor copii de filme romneti pe pelicul sau pe orice tip de suport; - sprijinirea participrii filmelor romneti la festivaluri i concursuri n Romnia i n alte ri; - promovarea cinematografiei romneti prin orice mijloace; - administrarea, ntreinerea i modernizarea bunurilor din patrimoniul cinematografiei naionale; - conservarea i restaurarea filmelor romneti aflate n administrare; - asigurarea pazei bunurilor aflate n administrare, prin Corpul gardienilor publici, n condiiile legii. Consiliul Superior al Activitate privind organizarea concursurilor i examenelor de Magistraturii admitere Institutul Naional de Diseminarea informaiilor statistice romneti, constnd din: Statistic i direciile - difuzarea datelor i a informaiilor statistice din bazele de date teritoriale de statistic statistice prin publicaii pe suport de hrtie sau electronic, n condiiile respectrii proteciei i confidenialitii datelor; - editarea de publicaii, altele dect cele cuprinse n programul cercetrilor statistice; - realizarea de lucrri statistice n afara celor cuprinse n programul anual aprobat Ministerul Afacerilor - Prestaii servicii consulare n regim de urgen Externe, n cadrul misiunilor diplomatice i oficiilor consulare Ministerul Culturii i - Activiti specifice de protejare a bunurilor aparinnd patrimoniului Cultelor cultural naional mobil (n afara programelor finanate de la bugetul

14

Ministerul Publice

de stat) - Activiti specifice de protejare a monumentelor istorice (n afara programelor finanate de la bugetul de stat) Finanelor - Tiprirea i difuzarea publicaiei Revista Finane Publice i Contabilitate 2.5 Execuia de cas a bugetelor instituiilor publice

Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile Trezoreriei Statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal, cu excepia instituiilor publice ai cror conductori au calitatea de ordonatori principali i secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale i instituiilor publice autonome cu sediul n municipiul Bucureti, precum i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, care efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin Trezoreria Municipiului Bucureti. n vederea efecturii cheltuielilor, instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, au obligaia de a prezenta unitilor Trezoreriei Statului la care au conturile deschise bugetul de venituri i cheltuieli, aprobat i repartizat pe trimestre n condiiile Legii finanelor publice nr. 500/2002. La decontarea sumelor n numerar sau prin virament din conturile instituiilor publice pentru efectuarea cheltuielilor, unitile Trezoreriei Statului verific existena bugetelor de venituri i cheltuieli ale instituiilor respective i a listelor de investiii, aprobate n condiiile legii, urmrind respectarea limitei creditelor bugetare deschise i repartizate sau a disponibilitilor de fonduri, dup caz, i a destinaiei acestora, precum i alte obiective stabilite prin norme metodologice de ctre Ministerul Finanelor Publice. Din conturile de cheltuieli sau de disponibiliti, dup caz, ale instituiilor publice, deschise la Trezoreria Statului, se pot elibera sume pentru efectuarea de pli n numerar, reprezentnd drepturi salariale, precum i pentru alte cheltuieli care nu se justific a fi efectuate prin virament. Instituiile publice au obligaia s organizeze activitatea de casierie, astfel nct ncasrile i plile n numerar s fie efectuate n condiii de siguran, cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare i n limita plafonului de cas stabilit de ctre unitile Trezoreriei Statului pentru fiecare instituie public. Sumele achitate n numerar de ctre contribuabili, reprezentnd venituri ale bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale i venituri extrabugetare ale instituiilor publice, se ncaseaz prin casieriile proprii ale instituiilor care gestioneaz bugetele respective, dac legea nu prevede altfel. Aceste venituri pot fi ncasate n numerar i prin unitile Casei de Economii i Consemnaiuni (CEC), pe baz de convenii ncheiate cu persoanele abilitate, cu condiia asigurrii fondurilor necesare achitrii comisioanelor stabilite pentru efectuarea acestor operaiuni. Instituiile publice pot deschide, cu avizul Ministerului Finanelor Publice, conturi escrow la o banc agreat de instituiile finanatoare externe sau interne, n care s se colecteze veniturile sau alte disponibiliti ncasate de ctre acestea n limita unor sume, n lei sau n valut, n condiii stabilite prin convenii ncheiate ntre pri. Este interzis instituiilor publice s efectueze operaiunile de ncasri i pli prin bnci, cu excepia ncasrilor i plilor efectuate n valut, precum i a celor efectuate n conturile escrow. Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare, au obligaia s vireze sumele reprezentnd contravaloarea bunurilor achiziionate, serviciilor prestate sau lucrrilor executate n conturile agenilor economici beneficiari, deschise la unitile Trezoreriei Statului n a cror raz acetia sunt nregistrai fiscal.

15

Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare, pot emite bilete la ordin pentru garantarea plii anumitor sume la date fixe. Aceste bilete la ordin pot fi avalizate de ctre teri, cu excepia Trezoreriei Statului.

16

CAPITOLUL 3 SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE


3.1. Coninutul cheltuielilor publice
Cheltuielile publice concretizeaz cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice, si anume aceea a repartizrii resurselor financiare publice pe diverse destinaii. Utilizarea propriu-zis a acestor resurse, pentru nfptuirea obiectivelor cuprinse n programele guvernamentale privind activitatea social, economic i de alt natur, se reflect n cheltuieli publice. Cheltuielile publice exprim relaii economico-sociale n form bneasc care se manifest ntre stat, pe de o parte, i persoane fizice si juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii funciilor acestuia. Prin cheltuielile publice, statul acoper necesitile publice de bunuri i servicii considerate prioritare n fiecare perioad, n concordan cu obiectivele ce se finaneaz de ctre Guvern i care se regsesc att n sfera nematerial, ct i n sfera produciei materiale. ndeplinirea funciilor intern i extern - de ctre statele contemporane se realizeaz printr-un sistem complex de organe si instituii, pentru care i prin care se fac cheltuieli cu multiple destinaii. Cheltuielile publice se materializeaz n pli efectuate de stat din resursele mobilizate pe diferite ci, pentru achiziii de bunuri sau prestri de servicii necesare pentru ndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, aciuni social-culturale, ntreinerea armatei i a ntregii activiti desfurate n domeniul militar, aciuni economice etc. n condiiile trecerii la economia de pia, n ara noastr, s-au produs modificri importante n ceea ce privete coninutul i structura cheltuielilor publice, statul ndreptndu-i n mai mic msur fondurile sale pentru finanarea aciunilor economice. Dezvoltarea economic n aceast perioad, se realizeaz mai mult pe seama fondurilor alocate de agenii economici din sectorul public si privat. Din bugetul statului se asigur numai completarea resurselor financiare ale sectoarelor primare: energie, geologie, mine, petrol i gaze. Coninutul economic al cheltuielilor publice se afl n strns legtur cu destinaia lor, unele exprimnd un consum definitiv de produs intern brut, n timp ce altele se materializeaz n bunuri de folosin ndelungat sub form de echipamente de investiii, construcii de drumuri, poduri, aeroporturi, cldiri, aparatur, reprezentnd o avansare de produs intern brut. Complexitatea funciilor statului contemporan, creterea rolului intervenionist al acestuia n economie influeneaz legtura tot mai strns dintre cheltuielile publice si viaa economic a fiecrui stat. n prezent, cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Unele se manifest direct, prin finanarea de ctre stat a mijloacelor economice si sociale, pentru asigurarea remunerrii serviciilor i prestaiilor de care au nevoie colectivitile publice pentru a funciona, altele influeneaz direct mediul economic i social i constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare a mediului respectiv pentru a-l ameliora. Cheltuielile publice, fiind folosite din ce n ce mai mult ca instrumente de intervenie, trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului n care sunt efectuate, ci i din punctul de vedere al influenei pe care o pot avea asupra procesului general al reproduciei sociale. Cheltuielile publice cuprind: cheltuielile publice efectuate de administraiile centrale de stat din fondurile bugetare si extrabugetare (la statele cu structur federal se iau n considerare i cheltuielile organelor federale, cheltuielile statelor, ale provinciilor i regiunilor membre ale federaiei); cheltuielile colectivitilor locale (ale unitilor administrativ-teritoriale); cheltuielile finanate din fondurile asigurrilor sociale de stat; cheltuielile organismelor (administraiilor) internaionale, finanate din resursele publice prelevate de la membrii acestora.

17

Cheltuielile publice totale se obin prin nsumarea cheltuielilor diferitelor categorii de administraii publice, din care s-au dedus sumele reprezentnd transferuri de resurse financiare ntre administraiile respective. n ara noastr cea mai mare parte a resurselor financiare ale statului este utilizat pentru plata bunurilor i serviciilor achiziionate de organele centrale i locale ale administraiei de stat i de alte instituii de drept public, precum i pentru plata de salarii, pensii i alte drepturi bneti cuvenite funcionarilor publici, pentru plata dobnzilor aferente datoriei publice, pentru acordarea de subvenii unor regii ale statului. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate n sectorul public prin intermediul instituiilor publice (aparat de stat, instituii social-culturale, armat, ntreprinderi autonome .a.), care se acoper fie de la bugetul statului (pe plan central sau local), fie din bugetele proprii pe seama veniturilor obinute. ntre cheltuielile publice i cheltuielile bugetare sunt deosebiri. Cheltuielile bugetare au o sfer mai restrns dect cheltuielile publice, referindu-se numai la acele cheltuieli care se acoper de la bugetul de stat, din bugetele locale sau din bugetul asigurrilor sociale de stat. Cheltuielile bugetare sunt nglobate de cheltuielile publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice cuprind: cheltuieli bugetare, acoperite din resurse financiare publice constituite n bugetul de stat, bugetul asigurrilor social de stat, bugetele unitilor administrativ-teritoriale; cheltuieli extrabugetare, acoperite din resurse financiare publice constituite n afara bugetului de stat; cheltuieli acoperite din fonduri cu destinaie special. Efectuarea cheltuielilor publice, din fondurile financiare ale statului, poate avea loc numai dac sunt respectate anumite principii i anume: > orice cheltuial public poate fi realizat numai dac este prevzut ntr-un act normativ. Prin legea finanelor publice se reglementeaz, n principiu, regimul cheltuielilor publice iar legea privind adoptarea bugetului de stat stabilete pentru un an financiar mrimea creditelor bugetare alocate pentru fiecare destinaie. Cheltuielile nu pot fi realizate, chiar dac sunt prevzute ntr-un act normativ, dac nu sunt autorizate expres; > cheltuielile publice se efectueaz n condiiile exercitrii unui control financiar riguros, preventiv i post operativ, privind oportunitatea si necesitatea lor. Fiind vorba de cheltuirea unor resurse publice, trebuie respectat i un regim sever de economii n procesul angajrii banilor publici, iar efectuarea cheltuielilor nu se face automat, ci numai pe msura justificrii sumelor acordate anterior, n condiiile realizrii indicatorilor specifici; > orice cheltuial public se poate realiza din bugetul de stat sau din bugetele locale, n funcie de subordonarea instituiei publice sau a beneficiarului de alocaie bugetar, iar sumele alocate n acest sens nu sunt rambursabile. Dimensionarea cheltuielilor publice i repartizarea acestora pe destinaii i beneficiari rezult direct din necesitatea acoperirii nevoilor publice, prezentndu-se mai nti ca o problematic politic de maxim importan i apoi ca o tem economic, pentru nfptuirea creia este necesar colectarea de resurse bneti.

3.2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice


nelegerea coninutului i a ntregului proces de finanare a cheltuielilor, corespunztoare destinaiilor resurselor i a beneficiarilor, precum i a avantajelor create de stat pe seama unor eforturi financiare, presupune cunoaterea criteriilor de clasificare a cheltuielilor publice pe diferite categorii (grupe). Cunoaterea structurii cheltuielilor publice este necesar pentru a orienta resursele bneti ale statului spre anumite obiective: economice, sociale, militare, politice etc. De asemenea analiza

18

n dinamic a cheltuielilor publice trebuie efectuat att pe total, ct i pe componente, delimitate pe baza diferitelor criterii (economice, funcionale, administrative, politice, financiare .a.) n literatura de specialitate i n practica financiar i statistic a statelor contemporane se folosesc urmtoarele tipuri de clasificri: administrativ; economic; financiar; funcional; n funcie de rolul lor n procesul reproduciei sociale; clasificarea folosit de organismele O.N.U.; clasificri mixte sau combinate. Clasificarea administrativ are la baz criteriul instituiilor prin care se efectueaz cheltuielile publice: ministere (departamente), uniti administrativ-teritoriale (jude, ora), care reunesc cheltuielile cu destinaii variate. Clasificarea economic grupeaz cheltuielile dup dou criterii: - unul care mparte cheltuielile n cheltuieli de capital ( cu caracter de investiii) i cheltuieli curente (de funcionare); - iar altul, care mparte cheltuielile n cheltuieli ale serviciilor publice (administrative) i cheltuieli de transfer (de redistribuire). Cheltuielile de capital sau de investiii cuprind sumele alocate din bugetul de stat pentru realizarea unor bunuri publice de folosin ndelungat, destinate sferei produciei materiale sau sferei nemateriale (coli, spitale, aezminte de cultur, administraie, construcii de autostrzi, etc.), dup caz. Cheltuielile curente asigur funcionarea i ntreinerea instituiilor publice i reprezint un consum definitiv de produs intern brut, ele trebuind s se rennoiasc anual. Cheltuielile privind serviciile publice sau administrative se deosebesc de cele de transfer, dup cum au sau nu la baz o contraprestaie, n momentul i n mrimea n care se efectueaz acestea de ctre stat i privesc n general remunerarea serviciilor, a prestaiilor, a veniturilor care sunt aduse la administraia statului, necesare pentru funcionarea instituiilor publice sau pentru echipamente de investiii. Cheltuielile de transfer pot avea caracter economic (subvenii acordate agenilor economici pentru sporirea produciei; stimularea exportului, redresarea financiar, restrngerea unor activiti economice etc.) sau social (burse, pensii, ajutoare i alte indemnizii nerambursabile). Cheltuielile de transfer se nscriu n bugetele unor instituii publice, dar nu corespund, din punct de vedere al instituiilor respective, unui veritabil consum i reprezint practic operaiuni de redistribuire n favoarea unei persoane sau a unui organism public sau privat, care urmresc realizarea unui interes general al societii. Cheltuielile de transfer privesc n general ase mari sectoare i cuprind: a) cheltuieli pentru asisten social, care reprezint sume acordate din bugetul statului categoriile sociale defavorizate: persoane n vrst, handicapai, veterani de rzboi etc. Cheltuieli de transfer cu caracter social alocate din bugetul statului nu pot fi confundate cu sumele acordate din bugetul asigurrilor sociale de stat pentru pensii, ajutor de somaj etc. Dimpotriv, cheltuielile de transfer cu caracter social nscrise n bugetul de stat privesc numai subvenii acordate organismelor sociale i categoriile defavorizate; b) subvenii acordate de stat ntreprinderilor publice sau, n unele cazuri, ntreprinderilor din sectorul privat aflate n dificultate; c) sumele alocate din bugetul de stat sub forma subveniilor de funcionare a colectivitilor locale; d) sumele alocate sectorului educativ i cultural pentru acordarea de burse i pentru sprijinul instituiilor de nvmnt private; e) dobnzile pltite pentru mprumuturile interne i externe contractate de stat;

19

f) cotizaiile externe pltite de ctre stat la organizaiile internaionale la care Romnia este membr si ajutorul financiar acordat n anumite situaii unor state. O alt variant a clasificrii economice, a cheltuielilor statelor contemporane este urmtoarea: cheltuieli pentru salarii i alte drepturi de personal; cheltuieli materiale; cheltuieli de transfer (pentru persoane fizice i juridice). Clasificarea financiar a cheltuielilor publice le grupeaz n funcie de momentul i modul n care afecteaz resursele financiare ale statului n: cheltuieli definitive; cheltuieli temporare i/sau operaiuni de trezorerie; cheltuieli virtuale sau posibile. Cheltuielile definitive cuprind att cheltuielile de investiii, ct i de funcionare, care finalizeaz distribuirea resurselor, iar majoritatea cheltuielilor publice au caracter definitiv. Cheltuielile temporare sunt denumite operaiuni de trezorerie i sunt evideniate n conturi speciale ale trezoreriei (exemplu: finanarea rambursrii mprumuturilor, acordarea de avansuri n contul unei furnituri, unei prestri de servicii, unei deplasri etc.), deci nu sunt urmate imediat de schimburi de mrfuri. Cheltuielile virtuale sau posibile reprezint cheltuieli pe care statul se angajeaz s le efectueze n anumite condiii, cum sunt, de exemplu: garaniile acordate de stat pentru mprumuturi, care pot conduce la cheltuieli publice numai dac rambursarea lor din resursele special constituite sau de ctre debitorii girai nu poate fi nfptuit. Dup forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi: a) cu sau fr contra prestaie; b) definitive sau provizorii; c) speciale sau globale. Cheltuielile fr contraprestaie au caracter de subvenie sau finanare definitiv, fr urmrirea unui contraserviciu din partea colectivitii consumatoare de resurse publice (alocaii familiale, indemnizaii de omaj .a.). Adesea aceste subvenii sunt subordonate anumitor obiective economice, administrative, politice, care pun organismul subvenionat n stare de dependen fa de autoritatea care acord subvenia (ex: cheltuielile de publicitate pot fi un mijloc de a susine un ziar i de a realiza o aciune politic indirect). Cheltuielile definitive nu presupun restituirea sumelor bneti alocate de stat, n timp ce cheltuielile provizorii (mprumuturi, avansuri) sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligaiei, prin furnizarea de produse sau servicii statului. Cheltuielile publice speciale vizeaz finanarea (subvenionarea) unui anumit sector economic sau social. Cheltuielile globale vizeaz influena, prin mrimea total, asupra echilibrului general economic i n acelai timp exercit un anumit rol asupra conjuncturii economice. Reducerea cheltuielilor publice poate fi un element al unei politici de deflaie, n timp ce creterea total a acestora poate servi la relansarea economiei, fiind i un motiv al admiterii deficitului bugetar. Clasificarea funcional utilizeaz drept criteriu structura de ramur a economiei naionale, adic domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice. Clasificarea dup rolul cheltuielilor publice n procesul reproduciei sociale mparte cheltuielile publice n: cheltuieli reale (negative); cheltuieli economice (pozitive). Cheltuielile reale cuprind cheltuielile cu ntreinerea aparatului de stat, plata anuitilor, dobnzilor i comisioanelor la mprumuturile de stat, ntreinerea i dotarea armatei cu armament i tehnic de lupt i reprezint un consum definitiv de produs intern brut.

20

Cheltuielile economice cuprind investiiile efectuate de stat pentru nfiinarea de noi ntreprinderi, dezvoltarea i modernizarea celor existente, constituirea de drumuri, poduri etc. Aceast categorie de cheltuieli are ca efect crearea de venit naional i reprezint o avansare de produs intern brut. Clasificarea folosit de instituiile specializate ale O.N.U. are la baz dou criterii principale: clasificarea funcional i clasificarea economic. Clasificarea funcional O.N.U. a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: a) servicii publice generale (aparatul administrativ, economic i financiar; instituii de ordine public i securitate; justiie, procuratur, notariat; alte instituii); b) aprare (armat, cercetare tiinific i experiene cu arme; baze militare pe teritorii strine; participarea la blocuri militare i rzboaie); c) educaie (coli primare, generale, liceale, universiti i colegii, institute de cercetare); d) sntate (spitale i clinici, uniti profilactice, antiepidemice, institute de cercetri); e) aciuni economice (uniti economice ale statului; uniti private subvenionate; subvenii de export; participarea la organisme internaionale economice; participarea la monopoluri internaionale economice; cheltuieli de cercetare n domeniul economic); f) servicii comunale (locuine i ntreinerea lor; alte servicii comunale); g) alte cheltuieli. Clasificarea economic O.N.U, a cheltuielilor publice cuprinde: a) cheltuieli care reprezint consum definitiv de venit naional; b) dobnzi aferente datoriei publice; c) subvenii de exploatare i alte transferuri curente; d) formarea brut de capital (investiii brute i creterea stocurilor materiale; achiziii de terenuri i active necorporale; transferuri de capital). n Romnia, ncepnd cu anul 1991, clasificarea cheltuielilor publice se aliniaz la criteriile utilizate n cadrul O.N.U., folosindu-se: clasificarea funcional; clasificarea economic; clasificarea administrativ, reglementate prin clasificaia indicatorilor privind finanele publice. Clasificarea funcional a cheltuielilor publice le grupeaz astfel: Partea I : Servicii publice generale Autoriti publice: Preedinia Romniei, Autoriti legislative, Autoriti judectoreti, Autoriti executive i alte organe ale autoritilor publice; Partea a-II-a: Aprare, ordine public i siguran naional Aprare naional: administraie central, aprare naional i operaiuni de meninere a pcii, aciuni de integrare euroatlantic .a. Ordine public: administraie central, poliie, jandarmerie, siguran naional etc. Partea a III- a: Cheltuieli social-culturale nvmnt: administraie central, nvmnt precolar, primar i gimnazial, liceal, profesional, postliceal, special, superior, biblioteci centrale universitare, internate, cmine, cantine, .a. Sntate: administraie central, dispensare medicale, sanatorii i preventorii, servicii de ambulan, alte aciuni, cultur, religie i aciuni privind activitatea sportiv i de tineret, .a. Asisten social: alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii. Partea a IV- a: Servicii i dezvoltare public, locuine, mediu i ape Partea a V a: Aciuni economice Partea a VI- a: Alte aciuni Partea a VII- a: Transferuri Partea a VIII a: mprumuturi acordate Partea a IX a: Pli de dobnzi i alte cheltuieli aferente datoriei publice.

21

Partea a XI a: Fonduri de rezerv: fonduri de rezerv, fond de rezerv bugetar la dispoziia guvernului, fond de intervenie la dispoziia guvernului .a. Excedent/Deficit n legea bugetului de stat, n cadrul clasificaiei economice, cheltuielile publice se grupeaz astfel: 1. CHELTUIELI CURENTE a) Cheltuieli de personal b) Cheltuieli materiale i servicii c) Subvenii d) Prime e) Transferuri f) Dobnzi aferente datoriei publice i alte cheltuieli g) Rezerve 2. CHELTUIELI DE CAPITAL 3. MPRUMUTURI ACORDATE 4. RAMBURSRI DE CREDITE, PLI DE DOBNZI I COMISIOANE LA CREDITE, din acestea: a) Rambursri de credite externe i pli de dobnzi i comisioane la credite externe contractate de ordonatorii de credite - rambursri de credite externe - pli de dobnzi i comisioane b) Rambursri de credite interne i pli de dobnzi i comisioane aferente acestora - rambursri de credite interne - pli de dobnzi i comisioane

3.3. Factorii care influeneaz creterea cheltuielilor publice


Factorii care conduc la creterea cheltuielilor publice, pentru a fi analizai la modul general, impun o delimitare a lor n urmtoarelor categorii: a) factori demografici, care se refer la creterea populaiei i modificarea structurii acesteia pe vrste i pe categorii socio-profesionale. O astfel de evoluie determin creterea cheltuielilor publice legate de plata salariilor, funcionarilor publici, a acelor cu caracter sociocultural, precum i a celor legate de sporirea numrului de locuri de munc n sectorul public; b) factori economici, referitori la dezvoltarea economiei i modernizarea acesteia pe baza cercetrii tiinifice, a noilor cerine ale utilizrii resurselor i ale crerii de bunuri materiale i servicii. Pe lng faptul c pe seama bugetului de stat se asigur finanarea a unor aciuni economice costisitoare, redistribuirea resurselor financiare publice ajut la repararea prejudiciilor create de repartiia concurenial n economia de pia. Astfel, bugetul joac rolul de filtru i asigur redistribuirea pe principii mai echitabile i bazate pe eficien; c) factori sociali. Creterea venitului mediu pe locuitor n societate antreneaz preocuparea statului ca, prin efortul financiar, s aloce resurse pentru armonizarea veniturilor categoriilor sociale cuprinse n sectorul public, inclusiv a persoanelor n vrst sau care necesit asisten social; d) urbanizarea, reprezint un factor de cretere a cheltuielilor publice, antrennd resurse financiare att pentru crearea i dezvoltarea centrelor urbane, ct i pentru finanarea unor utiliti publice caracteristice mediului respectiv; e) factori militari, care prin pregtirea sau purtarea de rzboaie conduc la creterea cheltuielilor publice legate de desfurarea conflictelor armate sau de eliminarea efectelor nefavorabile ale acestora pe plan economic i social; f) factori de ordin istoric, care acioneaz prin transmiterea de la o perioad la alta a nevoilor sporite de cheltuieli i de suportare a poverii celor fcute n anii anteriori, prin mprumuturi

22

publice. La fel se explic i propagarea n timp i spaiu a fenomenului inflaionist sau preluarea datoriilor contractate n vechiul regim de ctre noul regim instalat n urma revoluiei; g) factori politici, care se refer la creterea considerabil a sarcinilor statului contemporan, prin trecerea de la statul "jandarm" la statul providen, prin transformarea concepiei politice cu privire la funciile statului pentru care se recurge la producerea cheltuielilor publice. Consecinele creterii cheltuielilor publice ridic trei feluri de probleme: de ordin politic, financiar i tiinific. Problemele de ordin politic se refer la influena creterii cheltuielilor publice asupra structurilor politice i asupra aspectelor tehnice ale politicii financiare. Astfel, creterea cheltuielilor publice exercit presiuni asupra necesitii gruprii unor state pentru a efectua anumite cheltuieli de interes comun, pentru care fiecare stat n parte nu ar putea face fa. De exemplu, gruparea unor state n Uniunea European, formarea unor organizaii cu caracter militar din state care au aceeai orientare politic, mprtesc aceeai ideologie, au tendina de a depi concepiile naionaliste i de a se grupa cu succes pentru a efectua mpreun cheltuieli legate de aprare; gruparea unor state n curs de dezvoltare care se unesc pentru a efectua cheltuieli de cercetare sau alte servicii, efectuarea n comun a eforturilor financiare din domeniul cercetrii spaiale etc. Problemele de ordin financiar se refer la corelaiile dintre tendinele de cretere a cheltuielilor publice i cele ale creterii avuiei naionale i a produsului intern brut, punctul optim al acestui raport fiind definit, pe de o parte de limita maxim a impozitelor n P.I.B., care nu poate fi atins i, pe de alt parte, de avantajele sociale ale creterii cheltuielilor publice. Primul aspect se refer la proporia n care produsul intern brut poate fi redistribuit prin cheltuieli publice. Cel de-al doilea vizeaz proporia cheltuielilor publice n P.I.B. care trebuie determinat din punct de vedere al utilitii acestora (bunuri sau servicii independente, utile, i fr utilitate net). Punctul optim este atins atunci cnd avantajul social al creterii cheltuielilor publice este depit prin inconvenientul social al prelevrilor publice. Acest optim poate varia n funcie de conjunctura economic. Astfel, perioada de prosperitate poate s fie folosit pentru reducerea cheltuielilor publice, n vederea realizrii de economii sau pentru rambursarea datoriei publice. n perioada de depresiune creterea nivelului cheltuielilor publice poate s fie folosit pentru stimularea economic. Acest punct de optim variaz n funcie de gradul de etatizare a societii i structurile economiei de pia. Problemele tiinifice privesc cunoaterea volumului cheltuielilor publice i se refer la instituiile finanelor publice, modul de abordare a cercetrii domeniului i de apreciere a rezultatelor, de aplicare a soluiilor descoperite n cercetarea tiinific financiar.

CAPITOLUL 4

23

CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU ACIUNI SOCIAL-CULTURALE


4.1. Caracterizarea general
O component important a politicii sociale a statelor o reprezint satisfacerea nevoilor cu caracter social care presupune folosirea n mai mare msur a resurselor financiare publice n scopul mbuntirii condiiilor de via ale populaiei, a calitii fiecrui individ. n acest sens, n America i Europa dup cel de-al doilea rzboi mondial, a aprut o doctrin politic referitoare la sisteme de intervenie n direcia satisfacerii nevoilor fundamentale ale cetenilor sub denumirea de WELFARE STATE (stat al bunstrii), datorit sistemului economic modern ce s-a dovedit neputincios n satisfacerea multitudinii de necesitii colective legate de protecia, sigurana i bunstarea indivizilor. Autoritatea public a adoptat metode, tehnici i msuri sociale urmrind finanarea nevoilor publice cu caracter social-cultural i acionnd n urmtoarele direcii: garantarea unui venit minim pentru toi membrii societarii independent de mrimea pieei i de forma proprietii; diminuarea ariei de nesiguran a vieii indivizilor i oferirea posibilitilor de aprare n situaii de omaj, boli, btrnee etc; asigurarea pentru toi membrii societii a unor standarde de via considerate minime prin intermediul serviciilor publice generale. Nevoile generale cum sunt nvmntul, cultura, asistena medical, protecia social .a., pentru a fi realizate, reclam organizarea de ctre autoritile publice centrale i locale a unor aciuni cu ajutorul anumitor instituii publice, care prevd pe perioade mari de timp realizarea obiectivelor i necesit importante resurse bneti din partea societii, ndeosebi a statului. Cheltuielile publice pentru aciuni social-culturale sunt ndreptate spre realizarea de servicii n mod gratuit, cu plat redus sau sub form de alocaii bugetare, pensii ajutoare i alte ndemnizaii, de a cror finanare beneficiaz anumite categorii sau grupuri sociale i n unele cazuri chiar ntreaga populaie, avnd n acelai timp un rol economic i social, deoarece pe seama resurselor alocate de stat se asigur: educaia i instrucia copiilor i tinerilor, ridicarea calificrii profesionale, asistena medical a indivizilor; se influeneaz evoluia demografic; se asigur un sistem de protecie social, ridicarea nivelului cultural, artistic i de civilizaie al membrilor societii. Rolul economic al acestor cheltuieli se manifest i n aciunea lor asupra consumului, n sensul c influeneaz cererea de bunuri de consum i, pe aceast cale stimuleaz sporirea produciei. Din datele calculate n anul 2000 s-a constatat c rile dezvoltate repartizeaz ntre 23% i 56% din P.I.B. pentru finanarea aciunilor social-culturale i peste jumtate din cheltuielile bugetare sunt destinate aciunilor social-culturale, n timp ce rile n curs de dezvoltare ndreapt spre aceste destinaii ntre 1,3% i 15% din P.I.B. iar ponderea cheltuielilor de aceast natur n totalul cheltuielilor bugetare este mic. Analiza retrospectiv a cheltuielilor pentru aciuni socialculturale evideniaz o cretere absolut i relativ fiind consecin fireasc a dezvoltrii economice a rilor respective. Volumul cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale este influenat i de factorul demografic. Creterea demografic susinut n rile n curs de dezvoltare, modificrile de structur a populaiei n rile dezvoltate, nregistrate n special n perioada postbelic, au determinat nu numai extinderea serviciilor sociale i a resurselor necesare, ci i ntreinerea unor programe sociale ( ex: de sprijinire a familiilor cu muli copii, a persoanelor defavorizate etc.) sau de extindere a programelor existente asupra unor segmente tot mai mari ale populaiei( cum sunt, de exemplu, asigurrile sociale). Cheltuielile pentru aciuni social-culturale se refer la: nvmnt;

24

cultur, art, culte i sport; sntate; securitate social (care cuprinde asigurrile sociale, asistena social, diverse categorii de ndemnizaii i ajutoare, alte cheltuieli). n Romnia, structura cheltuielilor publice pentru aciuni social-culturale, prezentat n clasificarea indicatorilor privind finanele publice, vizeaz urmtoarele destinaii: nvmntul; sntatea; cultura, religia, aciuni sportive i de tineret; asistena social, alocaii, pensii, ajutoare i indemnizaii; alte cheltuieli social-culturale; asigurrile sociale de stat; ajutorul de omaj. n gruparea acestor cheltuieli exist anumite deosebiri, n sensul c n unele ri se folosete expresia "cheltuieli cu securitatea social", n care sunt cuprinse ajutoarele, alocaiile, pensiile .a. acordate salariailor, liber-profesionitilor i altor categorii sociale, iar membrii societii sunt tratai n mod difereniat pe grupuri sociale cum ar fi: btrni, invalizi, handicapai, omeri, femei, copii, tineri, urmrindu-se n acest fel creterea veniturilor gruprilor "defavorizate" de indivizi. n afara expresiei de "securitate social" se ntlnete noiunea de "protecie social" care se refer la ansamblul aciunilor i msurilor economico-sociale iniiate de stat pentru a garanta membrilor societii, salariai sau nesalariai, aprarea fa de fenomene i aciuni al cror efect se rsfrnge nefavorabil asupra situaiei lor cum ar fi: crearea de noi locuri de munc, subvenionarea unor produse i activitii destinate populaiei, compensaii bneti pentru creterea preurilor la mrfuri de interes vital pentru populaie, faciliti fiscale, ajutor de omaj, asisten social, asigurri sociale .a. n unele ri, n grupa cheltuielilor publice pentru aciuni sociale sunt cuprinse resurse dirijate ctre aciuni cu caracter economic sau social-economic cum sunt: gospodrie comunal, locuine, ntreinerea i refacerea drumurilor i podurilor, spaii pentru recreere, protecia mediului .a., care contribuie la ridicarea nivelului de via n general. Sursele de finanare a cheltuielilor pentru aciuni social-culturale sunt publice sau private, iar n unele cazuri interne sau externe, dar cea mai mare parte o constituie sursele publice interne. n majoritatea rilor cu economie de pia, n finanarea cheltuielilor pentru aciuni socialculturale se folosesc urmtoarele surse: a) fonduri bugetare, care n majoritatea statelor dein o pondere mare n totalul surselor de finanare (ex. n Austria bugetul aloca 50% din resurse pentru acoperirea cheltuielilor socialculturale; n Suedia, contribuia bugetului era peste 70%; n Ungaria bugetul acoperea 40% din cheltuielile social-culturale etc.). n rile cu structur federal este vorba de bugetul federal, bugetul statelor sau bugetul colectivitilor locale, iar n rile cu structur unitar bugetul de stat i bugetele unitilor administrativ-teritoriale. b) fondurile financiare cu destinaie special; de regul la nivel macroeconomic se constituie unele fonduri care sunt alimentate cu resurse ce sunt destinate special pentru finanarea unor aciuni social-culturale cum sunt : fondul pentru asigurrile sociale de stat; fondul pentru asigurrile sociale de sntate; fondul pentru ajutorul de omaj, constituit n cea mai mare parte pe seama contribuiei agenilor economici i a salariailor. c) fondurile proprii ale agenilor economici destinate pregtirii cadrelor, proteciei muncii i aciunilor social-culturale sportive. d) veniturile proprii realizate de instituiile social-culturale din diferite activiti specifice, din prestarea de servicii ctre teri sau din exploatarea unor bunuri ce le aparin; e) veniturile populaiei, din care suport diferite taxe, cotizaii, contribuii sau alte pli la finanarea unor aciuni social-culturale. Categoriile populaiei care suport din veniturile lor astfel de prelevri sunt salariaii, agricultorii, pensionarii, liber profesionitii, alte persoane etc.

25

f) fondurile organizaiilor nonprofit cum sunt: instituiile de caritate, fundaiile, asociaiile, bisericile i alte aezminte de cult, care particip cu diferite sume de bani la finanarea aciunilor social-culturale. g) ajutorul financiar extern care cuprinde subvenii, acordate unor ri din fonduri constituite special n acest scop de organismele internaionale specializate pe domenii de activitate (O.M.S. Organizaia Mondial a Sntii, U.N.E.S.C.O: Organizaia Naiunilor Unite pentru Educaie, tiin i Cultur) sau unele organisme regionale (U.E. Uniunea European prin intermediul Fondului Social) sau ajutoare bneti (ori materiale) oferite unor state n situaii deosebite. De asemenea, se poate meniona ajutorul extern acordat rilor n curs de dezvoltare pentru nvmnt, educaie i sntate.

4.2. Cheltuielile publice pentru nvmnt


Cheltuielile privind asigurarea instruirii, a pregtirii forei de munc, ridicarea nivelului de cultur, ocrotirea sntii cetenilor, asigurrile i asistena social reprezint componente ale cheltuielilor pentru aciuni social-culturale nscrise n bugetul statului n rile cu economie de pia. Dezvoltarea nvmntului se realizeaz n concordan cu cerinele diferitelor etape de dezvoltare economico-social i ale egalizrii condiiilor de instruire i educare a tuturor membrilor societii. Dezvoltarea i modernizarea nvmntului au condus la creterea resurselor alocate acestuia n toate rile, att dezvoltate ct i n curs de dezvoltare, contribuind ntr-o msur din ce n ce mai mare la progresul de ansamblu al societii. Finanarea nvmntului se realizeaz n funcie de structura acestuia. Sistemele de nvmnt difer de la o ar la alta, n funcie de tradiii, de necesiti economice i sociale. Potrivit clasificaiei U.N.E.S.C.O. diferitele tipuri de nvmnt se grupeaz astfel: nvmnt primar (sau de gradul I); nvmnt secundar (de gradul II ); nvmnt superior (sau de gradul III); alte tipuri de nvmnt (doctorate, masterate etc). La rndul su, nvmntul secundar cuprinde: nvmntul secundar general (gimnaziu, licee); nvmntul secundar tehnic, profesional, pedagogic, postliceal. Finanarea cheltuielilor pentru nvmnt se realizeaz din diferite surse i anume: bugetul statului; surse ale populaiei; surse ale ntreprinderilor; donaii; ajutoare externe. n rile dezvoltate ca i n curs de dezvoltare exist dou tipuri de uniti de nvmnt: publice, finanate integral din bugetul statului; particulare (private), care pot fi independente sau parial subvenionate de stat. Cheltuielile bugetare pentru nvmnt sunt repartizate cu precdere ministerului care organizeaz i conduce nvmntul (Ministerul nvmntului sau Educaiei), dar fonduri cu aceeai destinaie apar i la alte ministere cum ar fi Ministerul Aprrii (pentru nvmntul militar), Ministerul Muncii, Ministerul Agriculturii (pentru institutele agronomice) .a. n rile dezvoltate se finaneaz din bugetul statului cu prioritate nvmntul primar i cel secundar, dar desfurat att n coli publice, ct i private (n acestea finanarea statului este parial). n privina finanrii nvmntului superior se remarc unele caracteristici i anume:

26

a) pentru nvmntul superior sunt alocate 10-25% din totalul resurselor financiare destinate nvmntului, fiind reduse cheltuielile fa de nvmntul primar i secundar datorit limitrii numrului de cadre cu pregtire superioar cerute de dezvoltarea economic a fiecrei ri; b) taxele colare percepute de la cei care urmeaz forme ale nvmntului superior n majoritatea rilor sunt difereniate n funcie de felul facultilor (public sau privat) i de profilul acesteia ( umanist, tehnic, etc.); c) n rile dezvoltate, costul nvmntului superior este foarte ridicat ceea ce conduce la situaia de a nu fi respectate ntotdeauna obiectivele sociale pe care i le propun statele n acest domeniu, cum ar fi egalitatea de anse sau echitatea; d) resursele financiare destinate finanrii nvmntului superior n rile dezvoltate apar sub dou forme: alocaii bugetare acordate direct institutelor de nvmnt superior; n acest caz, taxele colare au un nivel redus. Acest sistem de finanare a nvmntului superior se practic mai ales n rile continentale membre ale Uniunii Europene. ajutor acordat studenilor sub form de burse sau mprumuturi. Acest mod de finanare este ntlnit sub forma burselor mai ales n Marea Britanie i sub forma mprumuturilor n rile scandinave i n S.U.A. n ultimii ani, n special n rile dezvoltate, o parte a cheltuielilor publice de nvmnt este ndreptat spre educarea i formarea adulilor, aciune n care sunt cuprinse "toate formele de educaie exterioare educaiei colare", cum ar fi continuarea pregtirii celor care au absolvit o scoal secundar dar nu au o meserie (ucenicie), pregtirea n cadrul armatei, educaia popular, serviciile de educaie supravegheat .a... O alt direcie a analizei cheltuielilor publice pentru nvmnt se refer la coninutul economic (sau natura lor). Privite dup acest criteriu ele se clasific n dou grupe: - cheltuieli de investiiile (de capital) care se refer la constituirea de uniti de nvmnt, dotarea acestora cu aparatur necesar funcionrii (inclusiv achiziionarea terenurilor pentru construcii colare), cheltuieli care sunt destinate obinerii unor bunuri durabile, a cror utilizare se ntinde pe mai muli ani; - cheltuieli curente care se refer la ntreinerea i funcionarea unitilor de nvmnt. Ele cuprind cheltuieli pentru achiziionarea de bunuri i servicii ce se consum n anul curent i se mpart n: cheltuieli de personal (salarii i alte drepturi de personal); cheltuieli materiale i servicii (cheltuieli de ntreinere i gospodrire, manuale, transport, reparaii); cheltuieli reprezentnd subvenii colare i transferuri (subvenii pentru uniti de nvmnt, burse). n numeroase ri cu economie de pia i la nivelul unor organizaii internaionale de specialitate s-au promovat unele idei cu privire la necesitatea optimizrii cheltuielilor de nvmnt. Pentru realizarea acestui deziderat s-au considerat necesare, mai nti, o serie de msuri pregtitoare care privesc: reconsiderarea structurilor pedagogice, n vederea adaptrii lor la cerinele modeme ale activitii social-economice; democratizarea nvmntului; crearea unui sistem de nvmnt coerent i echilibrat; renunarea la specializrile nguste i formarea tiinific i tehnic polivalent a absolvenilor; elaborarea de programe pe termene mijlocii i lungi cu privire la dezvoltarea nvmntului i de normative de formare a cadrelor de specialitate; integrarea nvmntului particular n sistemul nvmntului public, ca organizare i concepie.

27

S-au exprimat opinii potrivit crora ntreprinderile, ca beneficiare ale cadrelor pregtite n scoli, s participe cu un anumit impozit la formarea fondurilor destinate finanrii nvmntului de ctre autoritatea public. Alte opinii au accentuat c statul trebuie s-i asume rolul att de organizator al nvmntului dar i s preia asupra sa sarcina acoperirii cheltuielilor de nvmnt n proporie hotrtoare. n aceste condiii instituiile de nvmnt private s beneficieze de subvenii de la buget i s se afle sub controlul nemijlocit al statului. Aspectele prezentate privind cheltuielile publice pentru nvmnt se regsesc ntr-o anumit msur i n Romnia, dar ca ar ieit din sistemul economiei centralizate i aflat pe drumul tranziiei spre economia funcional de pia prezint unele particulariti: 1) Volumul cheltuielilor alocate nvmntului din bugetul de stat a fost insuficient, situndu-se, n fiecare an sub limita legal din P.I.B. Reducerea resurselor bugetare alocate acestui domeniu de activitate nu putea s nu afecteze calitatea nvmntului, deoarece deciziile arbitrare n procesul aprobrii i utilizrii fondurilor au condus la situaia ca unele categorii de cheltuieli ( salarii, manuale colare, cheltuieli de ntreinere i funcionare .a.) s se situeze sub nivelul minim necesar de funcionare al unitilor de nvmnt. 2) Din punct de vedere al resurselor de finanare, cheltuielile de nvmnt n Romnia sunt finanate ntr-o foarte mare proporie din fonduri bugetare (peste 85%). n afara fondului bugetar, n Romnia au existat i exist - avnd o pondere modic - i alte surse de finanare a nvmntului cum ar fi: fondurile proprii ale unor agenii economici cu capital de stat; veniturile unitilor de nvmnt; contribuia populaiei ( mai mare n ultimii ani datorit micorrii alocaiilor bugetare). 3) Cheltuielile pentru nvmnt se finaneaz din bugetul de stat, prin Ministerul Educaiei, Cercetrii i Inovrii, care utilizeaz direct fondurile pentru nvmntul superior, postuniversitar i alte aciuni subordonate lui i din bugetele locale, prin Consiliile Locale, care acord fonduri inspectoratelor colare (pentru unitile de nvmnt subordonate acestora). 4) Finanarea nvmntului se realizeaz n raport cu tipurile sau formele de nvmnt. n Romnia sistemul de nvmnt cuprinde: - nvmntul primar i gimnazial; - nvmntul complementar sau de ucenici; - nvmntul postliceal de specialitate; - nvmntul profesional; - nvmntul tehnic; - nvmntul superior; - alte aciuni de nvmnt. Fondurile bugetare sunt ndreptate cu precdere ctre nvmntul primar i secundar (gimnazial, liceal, postliceal) - aproximativ 80%-85%, nvmntul superior primind 12-14% din alocaiile bugetare. 5) n Romnia nvmntul este de stat i are caracter gratuit fiind alocat din P.I.B. 6% pentru aceast aciune". Din anul 1990 au aprut i instituii de nvmntul particular care i desfoar activitatea pe seama taxelor de colarizare. Aezarea pe baze moderne a nvmntului de toate gradele n Romnia are o importan covritoare pentru faptul c nivelul educaional, gradul de civilizaie i formarea profesional ale unui popor exercit o puternic influen asupra dezvoltrii rii pe multiple planuri, contribuind la accelerarea creterii economice.

4.3. Cheltuieli pentru cultur, religie i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret


n scopul realizrii unor obiective ale politicii sociale privind serviciile culturale, artistice, sportive autoritile publice ndreapt o parte din resursele financiare spre organizarea i funcionarea unor instituii specializate n acest domeniu cum sunt:

28

instituiile de cultur i art; patrimoniul cultural; formaiile artistice; cluburi sportive .a. Resursele financiare destinate culturii, artei, sportului, alturi de cele pentru nvmnt, contribuie la creterea calitii factorului uman, crearea i mbogirea nivelului cultural, cultivarea gusturilor i idealurilor morale i estetice, ridicarea gradului de educaie i civilizaie i de asemenea i aduc aportul la formarea personalitii umane. Cheltuielile pentru cultur, religie i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret au n structura lor diferite componente; n unele ri ele apar mpreun cu cheltuielile pentru nvmnt formnd categoria nvmnt-cultur"; n altele apar sub forma cheltuielilor pentru "recreere, servicii culturale i culte". Ponderea cheltuielilor pentru cultur, religie i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret n totalul cheltuielilor social-culturale i n totalul cheltuielilor bugetare nu este deosebit de mare ( ex: n Frana reprezentau 10% n totalul cheltuielilor social-culturale i 6,4% din totalul cheltuielilor bugetare, n SUA reprezentau 5,1% n totalul cheltuielilor social-culturale i 3,1% din totalul cheltuielilor bugetare). n Romnia cheltuielile pentru cultur, religie i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret au nregistrat o pondere de aproximativ 7% din volumul cheltuielilor socialculturale i de 1% - 2% din totalul cheltuielilor bugetare. Instituiile cultural-artistice ctre care sunt ndreptate resursele financiare sunt: bibliotecile, muzeele, teatrele i instituiile muzicale, case de cultur, patrimoniul cultural, presa, editurile, casele de filme. Activitatea desfurat de aceste instituii se poate concretiza n anumite bunuri materiale (care au valoare spiritual) cum sunt crile, filmele, discurile sau n servicii culturale, spirituale(concerte, spectacole de teatru, oper etc.). Cheltuielile publice pentru cultur, religie i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret cuprind, din punct de vedere al coninutului lor economic: cheltuieli curente (de personal, materiale); cheltuieli de capital (cumprri de opere artistice pentru muzee, construcii). n Romnia cheltuielile pentru cultur privesc bibliotecile, casele de cultur, televiziunea, presa, muzeele etc. n timp ce cheltuielile pentru art vizeaz ntreinerea de teatre, opere, operete, filarmonici, orchestre populare, formaii cu caracter simfonic i de camer, cinematografe, ansambluri populare de cntece i dansuri etc. Unele instituii de cultur i art ofer servicii gratuite (ex. bibliotecile, muzeele etc.) i sunt finanate integral de la bugetul statului, iar altele, ofer servicii cu plata redus fa de costul acestora (exemplu: teatrele, opera, filarmonicile etc.) primind de la bugetul statului subvenii pentru completarea veniturilor realizate. Din anul 1990, o parte din instituiile de cultur i art au nceput s funcioneze ca instituii particulare, cum ar fi: teatre, edituri, formaii artistice, oficii de expoziii. Sistemul de finanare a cheltuielilor instituiilor de cultur i art cuprinde: finanarea bugetar, care aloc integral de la buget fonduri necesare ntreinerii i funcionrii instituiei i vrsarea la buget a eventualelor venituri realizate (n cazul bibliotecilor, de exemplu); autofinanarea parial a unor activiti cultural-artistice, respectiv reinerea veniturilor realizate pentru a acoperi unele cheltuieli stabilite i primirea n completare a unor subvenii de la buget, cum este cazul caselor de cultur, muzeelor, teatrelor i instituiilor muzicale; autofinanarea integral, n cazul instituiilor care au venituri suficiente pentru a acoperi n totalitate cheltuielile, deoarece desfoar activitate cu caracter economic, cum sunt editurile, casele de filme. finanarea din fonduri speciale extrabugetare; din anul 1997 funcioneaz un Fond Cinematografic Naional, iar ncepnd cu anul 1998 a fost nfiinat Fondul Cultural Naional. Tendinele manifestate n direcia finanrii cheltuielilor pentru cultur i art vizeaz dou aspecte:

29

- primul privete redimensionarea cheltuielilor, concomitent cu o evaluare ct mai realist a veniturilor pentru ca subveniile de completare alocate de buget s fie riguros determinate; - al doilea aspect se refer la cointeresarea instituiilor de cultur i art n dezvoltarea unor activiti productoare de venituri, fr afectarea calitii actului de cultur. Cultele religioase sunt libere i autonome fa de stat i se bucur de sprijinul acestuia. Din punct de vedere financiar, unele culte, recunoscute de stat, primesc subvenii bugetare, care sunt utilizate pentru plata salariilor slujitorilor cultelor, alturi de veniturile lor proprii i pentru finanarea unor investiii. De asemenea, organizaiile de cult beneficiaz de un puternic sprijin din partea statului sub forma avantajelor fiscale (sunt scutite de plata impozitului pe profit, sunt subieci exceptai de la plata TVA .a.). Activitatea sportiv i de tineret este susinut financiar din fonduri bugetare, n proporie de circa 75% i din venituri proprii extrabugetare. Acestea din urm pot s apar sub forma: ncasrilor din manifestri sportive i de tineret; taxelor din nchirierea unor baze sportive; veniturilor din valorificarea drepturilor de imagine; donaiilor; sponsorizrilor .a. Un aspect important ce trebuie reflectat se refer la modificarea, dup 1996, a tehnicii de finanare a cheltuielilor pentru cultur, religie i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret prin acordarea unor sume globale, care au sporit autonomia, dar i responsabilitatea instituiilor finanate, fa de fondurile primite i fa de realizarea aciunilor specifice. Prin importanta influen pe care o exercit asupra complexitii fiinei umane, cheltuielile pentru cultur, religie i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret trebuie s constituie, n perioada viitoare, o preocupare de prim rang pentru autoritile publice romneti, att n direcia sporirii fondurilor alocate, ct i pe linia stimulrii civismului cultural, religios i sportiv al membrilor societii.

4.4. Cheltuielile publice pentru sntate


Cheltuielile pentru ocrotirea sntii ocup, de asemenea, un loc important n cadrul cheltuielilor social-culturale deoarece ocrotirea sntii populaiei constituie un factor deosebit de important al desfurrii normale a vieii i a ocrotirii activitii umane. Aprarea sntii este o preocupare deosebit manifestat de statul nostru, confirmat de cuantumul cheltuielilor bugetare destinate n acest scop. n condiiile actuale este necesar o dimensionare corespunztoare a fondurilor publice pentru sntate, necesare pentru reorganizarea i eficientizarea sistemului de asisten medical. Politica medico-sanitar este o component a politicii economico-sociale pentru realizarea creia se folosesc importante resurse financiare, cu tendin de continu cretere. Creterea cheltuielilor cu ocrotirea sntii este determinat de mai muli factori, dintre care se menioneaz: diversificarea i sporirea cerinelor de asisten i tratament medico-sanitar datorit creterii numrului populaiei i modificrii structurii ei; creterea costului prestaiilor medico-sanitare; intensificarea factorilor de risc; folosirea unor noi mijloace de stabilire a diagnosticului, a tratamentului; creterea numrului cadrelor medico-sanitare etc. Ocrotirea sntii populaiei constituie n ara noastr o important problem public. Legislaia rii consfinete i garanteaz dreptul la ocrotirea sntii i asigur, n fapt, accesul tuturor cetenilor fr deosebire de naionalitate, ras sau religie la asistena medical acordat prin instituii medico-sanitare de stat i private, precum i dreptul la ocrotirea deosebit a mamei i a copilului.

30

Investiiile n sntate cuprind cheltuielile care se efectueaz pentru ocrotirea sntii i resursele necesare finanrii aciunilor preventive i de conservare a strii de sntate, care constituie un factor al dezvoltrii economice i sociale a rii. Ocrotirea sntii publice cuprinde cheltuielile cu: reeaua instituiilor i aciunilor curativo-profilactice de asisten medical general (spitalele, clinicile cu staionar, policlinicile, unitile ambulatorii, staiile de salvare, staiile de recoltare i conservare a sngelui); reeaua medical profilactic de ocrotire i asisten medical a mamei i copilului (casele de natere, casa copilului, creele, dispensarele i policlinicile de copii, spitalele de copii); instituiile i aciunile de lupt mpotriva tuberculozei (dispensarele TBC, spitalele TBC, preventoriile i sanatoriile TBC, staiile micro-radiografice); unitile antiepidemice i dermato-venerice (staiile sanitare i antiepidemice, staiile de dezinfectare, de depozitare i de deratizare, serviciile sanitare din porturi i de la punctele de frontier, profilaxia i combaterea bolii transmisibile, dispensarele i spitalele antivenerice); instalaiile de acordare a asistentei medicale din sectorul de odihn i tratament balnear; diferite alte instituii i aciuni medico-sanitare (uniti de expertiz medico-judiciar, laboratoarele pentru controlul medicamentelor, unitile pentru educaia sanitar etc.). n afar de instituiile medico-sanitare publice au nceput s ia fiin policlinici cu plat, instituii medicale private. Prin fondurile alocate de la bugetul statului i prin importantele msuri luate de stat n ceea ce privete: organizarea, extinderea, diversificarea i modernizarea reelei medico-sanitare i nzestrarea acesteia cu aparatur perfecionat; pregtirea i creterea numrului de cadre medicosanitare; dezvoltarea cercetrii tiinifice i a produciei de medicamente s-au obinut unele rezultate pozitive n ocrotirea sntii. Principiile de baz ale politicii n domeniul ocrotirii sntii publice sunt: medicina s fie n primul rnd a omului sntos i nu a bolnavului; prevenirea i combaterea mbolnvirii; prelungirea duratei vieii active i n general, a vieii omului; accesibilitatea populaiei la toate formele de asisten medical; ntrirea continu a strii de sntate a populaiei - component esenial a calitii vieii; creterea unor generaii sntoase, viguroase. n cadrul fiecrei uniti, cheltuielile cu ocrotirea sntii cuprind: cheltuieli de capital (adic investiiile, reparaiile capitale) i cheltuieli curente (salarii, contribuii pentru asigurrile sociale, cheltuieli pentru medicamente, hran i materiale sanitare, calculate n funcie de numrul de paturi pe ntregul an, cheltuieli pentru inventar, iluminat, nclzit etc.). Prin aceste cheltuieli se urmrete dezvoltarea activitii medicale preventive, ridicarea nivelului de cultur sanitar a cetenilor, asigurarea mijloacelor de aprare i refacere a sntii populaiei, lrgirea i perfecionarea reelei de asistent medico-sanitar din policlinici, spitale, preventorii, case de natere etc. i luarea de msuri pentru mbuntirea condiiilor de munc i de via care s conduc la conservarea i ntrirea sntii publice. Teoria i practica financiar au consacrat dou sisteme principale de finanare a sntii, utilizate pe scar larg n rile dezvoltate ale lumii: sistemul englez ; sistemul german. Sistemul englez ofer ngrijiri medicale gratuite pentru toi membrii societii, fondurile de resurse financiare fiind constituite din impozite i taxe. Principala surs de finanare este bugetul de stat, care se administreaz de ctre Ministerul Sntii. Pacienii nu suport, n mod direct, contravaloarea actului medical, atunci cnd beneficiaz de acesta, dar au obligaia de a se nscrie la un medic de familie. Sistemul german se bazeaz pe contribuii obligatorii, suportate de angajai i angajatori. Aceste resurse sunt mobilizate la nivelul unor instituii autonome specializate (case de boal, case de asigurri de sntate), care gestioneaz fondurile respective. Ele ncheie contracte cu prestatorii

31

de servicii medicale (medici, farmaciti) prin care se angajeaz s suporte costul actului medical de care beneficiaz persoanele asigurate. Funcionarea eficient a acestui sistem presupune o delimitare clar ntre sectorul ambulatoriu de ngrijiri medicale, care este n ntregime privat i sectorul spitalicesc, integral public. n Romnia, pn n anul 1997 sntatea a fost finanat dup modelul englez. Prin Legea asigurrilor sociale de sntate nr.145/1997 s-a realizat, ncepnd cu 1998, o redefinire a sistemului se susinere financiar a acestui domeniu, bazat pe modelul german. Efectul generat de o astfel de schimbare a constat n reorganizarea structurilor instituionale, prin privatizarea sectorului primar (ambulatoriu), concomitent cu reconsiderarea surselor de finanare. n aceste noi condiii cheltuielile pentru sntate sunt acoperite din: - fondurile de asigurri sociale de sntate; - bugetul de stat; - resursele populaiei; - resursele unor organizaii non-guvernamentale de caritate; - resurse externe. Fondurile de asigurri sociale de sntate reprezint principala surs de finanare a sntii n ara noastr, contribuind cu peste 60% din resursele alocate acestui domeniu. Ele se constituie prin contribuiile suportate de angajai (5,5% din venitul salarial brut), pensionari, alte persoane fizice i de angajatori (5,2% asupra fondului de salarii brut lunar). Administrarea acestor fonduri se realizeaz pe dou paliere: la nivelul Casei Naionale de Asigurri de Sntate i la nivelul caselor de asigurri de sntate judeene i a municipiului Bucureti. Bugetul de stat finaneaz, integral sau parial, cheltuielile curente, dar i de capital ale unitilor sanitare organizate ca instituii publice. De asemenea, prin intermediul resurselor bugetare se susin programele naionale de sntate, iniiate de Ministerul Sntii, integral i alte programe, parial (alturi de fonduri provenite de la casele de asigurri de sntate). Resursele populaiei contribuie la finanarea contravalorii unor medicamente sau prestaii medicale, ce nu sunt cuprinse n sfera asigurrilor de sntate, precum i la ncheierea unor asigurri private, facultative. Eficiena cheltuielilor cu sntatea se apreciaz cu indicatori cum sunt: durata medie a vieii; morbiditatea; natalitatea; mortalitatea infantil i general; cheltuielile totale pe un pat de spital; numrul de zile din an n care un pat de spital este ocupat; numrul de medici i personal sanitar mediu la o sut de pacieni etc. Creterea eficienei cheltuielilor cu ocrotirea sntii se poate obine pe urmtoarele ci: buna gospodrire a activelor fixe, a tuturor dotrilor i a ntregii aparaturi medicale; repartizarea judicioas a zestrei materiale n teritoriu; perfecionarea pregtirii personalului medico-sanitar; asigurarea accesului populaiei la unitile medico-sanitare, prevenirea i reducerea mbolnvirilor; efectuarea cu promptitudine i la timp a investigaiilor medicale; stabilirea prompt a diagnosticului; efectuarea tratamentului; refacerea sntii i a capacitii de munc n timp scurt i reintegrarea rapid socioprofesional.

4.5. Cheltuielile publice pentru securitate sociale

32

Aceast grup de cheltuieli social-culturale cuprinde resursele financiare publice destinate acordrii de ajutoare, alocaii, pensii, ndemnizaii, .a. unor persoane salariate sau nesalariate (n categoria celor din urm fiind inclui btrnii, invalizii, handicapaii, omerii, femeile, tinerii). Cea mai important component a cheltuielilor cu securitatea social o reprezint asigurrile sociale. Mrimea cheltuielilor cu securitatea social variaz de la o ar la alta n funcie de: potenialul economic; numrul i structura populaiei; orientarea politicii sociale; sistemul de asigurri sociale. n rile dezvoltate ele reprezint peste jumtate din totalul cheltuielilor social-culturale, ocupnd un loc nsemnat i n ansamblul cheltuielilor bugetului generale consolidat, n schimb n rile n curs de dezvoltare volumul i ponderea lor sunt mai reduse. Acordarea de asisten social, ajutoare, alocaii reprezint o latur important a politicii statelor prin care se urmrete sprijinirea anumitor categorii de membri ai societii. n special n rile dezvoltate, resursele financiare destinate securitii sociale urmresc concretizarea unor programe sociale vaste, cum ar fi cele privind combaterea srciei, lichidarea omajului, ajutorarea handicapailor, a familiilor cu muli copii etc. Aceste resurse contribuie la ajutorarea i ameliorarea situaiei indivizilor respectivi i caut s previn producerea altor riscuri n societate. n zilele noastre, orice sistem de realizare a securitii sociale este aezat, din punct de financiar, pe un set de principii, dup cum urmeaz: - existena de cotizaii sociale, salariale i patronale pentru constituirea fondurilor securitii sociale; - fundamentarea aciunilor de asigurare a securitii sociale pe maximele mutualitii i solidaritii sociale; - caracterul universal al acordrii ajutoarelor sau efecturii prestaiilor sociale; - stimularea dezvoltrii sectorului privat de asigurare a securitii sociale; - instituirea sau nu a unui venit minim garantat. Sursele de finanare a cheltuielilor cu securitatea social sunt diferite, n funcie de natura sistemului contributiv sau necontributiv de asigurare a acestor prestaii. Cheltuielile efectuate pe linia asigurrilor sociale i ajutorului de omaj, se finaneaz pe seama contribuiilor salariailor, liber profesionitilor, patronilor, la care se adaug subveniile din fondurile bugetare. Cheltuielile pe linia asistenei sociale se acoper n principal pe seama resurselor din fonduri bugetare (mai ales cele constituit la nivel locale), la care se adaug resursele provenind din donaii, contribuii voluntare etc. Alturi de aceste resurse interne, n unele ri, particip resurse externe provenind de la organisme specializate, cum este Fondul Social ce se constituie n cadrul Uniunii Europene i care i-a folosit resursele, ncepnd cu 1973, pentru combaterea omajului n rndul tinerilor i femeilor. Aciunile pe linia securitii sociale pot mbrca dou forme, i anume: a) ajutoare, ndemnizaii, compensaii i alte forme de sprijin n bani; b) ajutoare n natur, care capt forma unor prestaii de servicii sociale, de care beneficiaz persoane btrne, handicapai, mame singure, .a. Fondul pentru ajutorul de omaj reprezint un instrument de protecie social a celor rmai fr lucru i se constituie din contribuii obligatorii ale salariailor i patronilor (firmelor) i din subvenii alocate din fonduri bugetare. Proporia ntre aceste dou categorii de surse difer de la o ar la alta, i anume: n rile dezvoltate, ca Germania, Frana, S.U.A., fondul pentru ajutorul de omaj este alimentat, n principal, din contribuii ale patronilor i salariailor i ntr-o mic msur din subvenii de la buget; n altele, ca Suedia, din fonduri guvernamentale, se asigur constituirea fondului de asigurri de omaj n proporie de peste 35%.

33

Contribuiile angajatorilor i angajailor se calculeaz n cote procentuale aplicate asupra fondului de salarii sau asupra veniturilor. Acordarea ajutorului de omaj se face diferit n funcie de situaia persoanei rmase temporar fr lucru. Exist dou forme de ajutor de omaj, i anume: alocaie (asigurare) de omaj; ajutor de omaj (sau de solidaritate). Alocaia de omaj se acord majoritii salariailor rmai fr lucru, care au o anumit vechime n munc i au pltit cotizaii. Ajutorul de omaj se acord salariailor - omeri nou venii pe piaa forei de munc i care nu ndeplinesc condiiile pentru alocaia (asigurarea) de omaj. Aceast structur a ajutorului de omaj se ntlnete n Frana, Germania, Suedia, i prezint diferenieri de la o ar la alta, att ca mrime, ct i ca perioad de timp pentru care se acord. n afara ajutorului de omaj, n rile dezvoltate, spre exemplu n rile membre ale Uniunii Europene, se mai practic i alte forme de sprijin a celor rmai fr un loc de munc i constau n: ajutoare acordate n bani unor omeri sau salariai ameninai cu concedierea pentru crearea de mici ntreprinderi; acordarea de ajutoare pentru ncadrarea n munc (de care beneficiaz patronii care angajeaz omeri n special tineri i femei); prelungirea primirii ajutorului de omaj de ctre omeri n vrst pn la mplinirea vrstei de pensionare .a. n Romnia, trecerea la economia de pia a fcut necesar adoptarea n anul 1991, a Legii privind protecia social a omerilor i reintegrarea lor profesional (Legea nr. 1/1991), care ulterior a fost modificat prin numeroase alte acte normative. Fondul pentru ajutorul de omaj se constituie din contribuia ntreprinderilor indiferent de forma de proprietate (0,5% asupra fondului de salarii lunar), contribuia personalului la fondul de omaj (reprezentnd 0,5% din salariul brut lunar al personalului angajat), i subvenii de la buget pentru completarea fondului, cnd resursele nu acoper integral plile. Contribuia de omaj se calculeaz i se vars de agenii economici n mod obligatoriu, integral. Fondul de omaj se administreaz la nivel centralizat de ctre ministerul de resort i este utilizat, prin direciile sale judeene, pentru: a) plata ajutorului (indemnizaiei) de omaj celor n drept; b) finanarea cheltuielilor legate de calificarea i recalificarea omerilor; c) acordarea de credite agenilor economici ce creeaz noi locuri de munc i angajeaz omeri. Ajutorul de omaj se acord persoanelor rmase temporar fr loc de munc sau tinerilor nencadrai dup absolvirea colii pentru o perioad cuprins ntre 6 i 12 luni, n funcie de stagiul de cotizare. Beneficiarii de ajutor de omaj trebuie s se prezinte n mod obligatoriu, la anumite perioade, la oficiile forelor de munc, pentru a fi plasai n locuri de munc sau pentru a fi calificai sau recalificai n meserii solicitate pe piaa forei de munc. Ajutorul (indemnizaia) de omaj const ntr-o sum de bani, calculat n mod difereniat, n raport de specificul omerului (o sum fix la care se adaug un procent, 75% din salariul anterior disponibilizrii). Cheltuielile pentru asisten social, ajutoare, alocaii sunt destinate n principal pentru ajutorarea btrnilor, handicapailor, invaziilor i altor persoane lipsite de venituri i susintori. n Romnia sunt ndreptate importante fonduri bugetare ctre destinaii asemntoare. Astfel, n cadrul cheltuielilor pentru asisten social sunt alocate fonduri pentru cmine de btrni, cmine spital pentru handicapai, cantine de ajutor social, centre de primire minori i pentru plasament familial. Grupa cheltuielilor cu alocaii i alte ajutoare cuprinde alocaiile de stat pentru copii, ajutoare pentru mame cu muli copii, indemnizaiile de natere i ajutoare pentru soiile de militari n termen. Toate aceste cheltuieli sunt suportate din bugetul de stat. Alocaia de stat pentru copii constituie o form de sprijin bnesc lunar acordat de ctre statul romn din bugetul su copiilor n vrst de pn la 16 ani, iar dac urmeaz o form de

34

nvmnt pn la 18 ani. Copiii i tineri se bucur de un regim special de protecie i de asisten n realizarea drepturilor lor. Statul acord alocaii de stat pentru copii i ajutoare pentru ngrijirea copilului bolnav ori handicapat. Copiii care au contractat o invaliditate ncadrat n gradul I sau II, pn la mplinirea vrstei de 16 ani, copiii handicapai, precum i copiii cetenilor strini i ai persoanelor fr cetenie rezideni n Romnia beneficiaz de alocaie de stat, dac locuiesc mpreun cu prinii. Titular al dreptului de alocaie este copilul. Alocaia se pltete unuia dintre prini pe baza acordului acestora sau n caz de rea nelegere pe baza hotrrii autoritii tutelare, printelui la care s-a stabilit, prin hotrre judectoreasc, domiciliul copilului ori cruia i s-a ncredinat spre cretere i educare. Alocaia se pltete tutorelui, curatorului, persoanei care i-a fost dat n plasament familial copilul sau ncredinat spre cretere i educare. Dup mplinirea vrstei de 14 ani plata alocaiei se poate face direct titularului, cu ncuviinarea reprezentantului su legal. Copiii n vrst de pn la 7 ani care nu urmeaz nvmntul general obligatoriu nu beneficiaz de plata alocaiei, excepie fcnd cei care nu sunt colarizai din motive de sntate dovedite cu certificat medical. Nu se pltete alocaia n lunile n care copiii titulari ai dreptului se afl mai mult de 15 zile n instituii de ocrotiri de asisten social care le asigur ntreinerea complet din partea statului. Stabilirea dreptului de alocaie se face pe baza cererii i a actelor din care rezult ndeplinirea condiiilor de acordare a acestui drept. Cererea se face de ctre prini, tutori sau curatori n numele copilului iar dup mplinirea vrstei de 14 ani, cererea se poate face i de ctre copil, cu ncuviinarea reprezentantului su legal. Plata alocaiei se face ncepnd cu luna urmtoare celei n care s-a nscut copilul. Dac cererea este nregistrat ulterior lunii n care s-a nscut copilul, plata alocaiei se poate face i pentru perioadele anterioare dar nu mai mult de 12 luni. Plata alocaiei nceteaz cu luna urmtoare celei n care nu mai sunt ndeplinite condiiile de acordare. Persoanele crora li se face plata alocaiei sunt obligate s comunice mprejurrile care au determinat ncetarea condiiilor de acordare n termen de 15 zile de la apariia acestora. Sumele pltite necuvenit cu titlu de alocaie se recupereaz pe baza deciziei emise de persoana juridic prin care s-a efectuat plata alocaiei sau prin angajamentul de plat scris al persoanei care le-a ncasat n mod necuvenit. Alocaia de stat pentru copii nu este impozabil i nu poate fi urmrit silit dect n vederea recuperrii sumelor pltite necuvenit cu acest titlu. Pentru copiii handicapai i pentru copiii care pn la mplinirea vrstei de 16 ani au contractat o invaliditate ncadrat n gradul I i II, alocaia se pltete de ctre autoritatea central care rspunde de problemele persoanelor cu handicap din fondul de risc i boal. Ajutorul social reprezint, n ara noastr, ncepnd cu data de 1 ianuarie 2002, un mijloc de asigurare a venitului minim garantat. Acesta a fost reglementat prin Legea nr. 416/2001 i se asigur prin acordarea unui ajutor social lunar, pe baza principiului solidaritii sociale, fiind o form de asisten social. Beneficiarii dreptului la venitul minim garantat sunt familiile i persoanele singure, ceteni romni, precum i familiile sau persoanele singure ceteni ai altor state sau apatrizi, care au reedina sau, dup caz, domiciliul n Romnia, n condiiile legislaiei romne. Familia desemneaz soul i soia, sau soul, soia i copiii lor necstorii, care locuiesc i gospodresc mpreun. Totodat, este asimilat termenului familie i situaia persoanei necstorite, care locuiete mpreun cu copiii aflai n ntreinerea sa, precum i brbatul i femeia necstorii, cu copiii lor i ai fiecruia dintre ei, care locuiesc i gospodresc mpreun. Prin persoan singur se nelege persoana care a mplinit vrsta de 18 ani, locuiete i se gospodrete singur. Nivelul venitului minim garantat se stabilete n sum fix lunar, pe persoan singur sau pe familie, n acest ultim caz, difereniat, n funcie de numrul membrilor i se indexeaz anual, prin hotrre a Guvernului, n raport de evoluia inflaiei. Cuantumul ajutorului social se determin ca diferen ntre nivelul venitului minim garantat aferent i venitul net lunar al familiei sau al persoanei singure. Dac rezultatul acestei operaii este

35

situat sub valoarea de 50 de lei, se acord, ca ajutor social, plafonul minim al acestuia, respectiv suma de 50 de lei. De asemenea, se prevede o majorare a nivelului ajutorului social cu 15%, dac venitul lunar al familiei sau al persoanei singure este realizat (de cel puin un membru sau de beneficiarul singur) pe baza unui contract individual de munc sau a unei convenii civile de prestri de servicii. Pentru a primi ajutorul social, legea oblig membrii api de munc ai familiilor beneficiare s presteze, lunar, cel mult 72 de ore de munc n folosul colectivitii locale, fr posibilitatea de a transfera aceast obligaie n sarcina altor persoane. Persoanele apte de munc, care nu realizeaz venituri din salarii sau din alte activiti, se iau n considerare, la stabilirea numrului membrilor de familie, pentru determinarea nivelului de venit minim garantat pe familie, numai dac fac dovada faptului c sunt n evidena ageniei teritoriale de ocupare a forei de munc, pentru ncadrarea n munc i nu au refuzat, nejustificat, un loc de munc oferit sau participarea la un program de pregtire profesional. De la aceast cerin fac excepie: persoana care are n ngrijire unul sau mai muli copii n vrst de pn la 7 ani; persoana care urmeaz o form de nvmnt la cursuri de zi, pn la mplinirea vrstei de 25 de ani sau de 26 de ani (pentru cei care urmeaz studii superioare cu o durat de colarizare mai mare de 5 ani); persoana care ndeplinete condiiile legale de pensionare; persoana adult a crei incapacitate de munc este dovedit prin acte medicale. Venitul lunar net al familiei, i dup caz, al persoanei singure, se stabilete prin luarea n considerare a tuturor categoriilor de venituri realizate (inclusiv indemnizaia de omaj, alocaia de stat pentru copii, arenzile, chiriile, partea din eventualele venituri obinute n comun .a.). Ajutorul social se acord pe baz de cerere, ntocmit de ctre un membru al familiei, care are capacitate deplin de exercitare a drepturilor civile. Aceasta trebuie nsoit de acte doveditoare, referitoare la veniturile realizate sau, n lipsa acestora, de o declaraie pe propria rspundere. Titularul ajutorului social este persoana care a fcut cererea, iar beneficiarul acestuia este familia. Toate documentele menionate anterior trebuie depuse la primarul localitii n a crui raz teritorial locuiete titularul. Oficialul local, pe baza unei anchete sociale, are obligaia, ca n termen de 30 de zile de la depunere, s soluioneze cererea, iar dac avizul este favorabil, s stabileasc, prin dispoziie scris, comunicat titularului n termen de 5 zile de la emitere, cuantumul ajutorului social. Plata acestuia se face ncepnd cu luna urmtoare celei n care s-a nregistrat cererea la primarul localitii. Beneficiarii ajutorului social au, potrivit dispoziiilor legale, o serie de obligaii, dintre care amintim: - s comunice primarului, n scris, orice modificare intervenit, cu privire la veniturile i la numrul membrilor familiei, n termen de 30 de zile de la data la care a survenit schimbarea; - persoanele apte de munc au obligaia s dovedeasc, cu acte, din 3 n 3 luni, c sunt n evidena ageniei teritoriale pentru ocupare forei de munc, nu au refuzat, nejustificat, un loc de munc i nu s-au opus participrii la un program de pregtire profesional. n condiiile n care nu se ndeplinesc de ctre beneficiari obligaiile legale, se procedeaz la suspendarea temporar a plii ajutorului social, n cazul persoanei singure, respectiv la diminuarea cuantumului acestuia, n situaia familiei. Aceste msuri se adopt prin dispoziie scris a primarului, ce trebuie comunicat titularului n termen de 15 zile de la emitere i care devine operaional ncepnd cu data de 1 a lunii urmtoare celei n care nu mai sunt ndeplinite obligaiile. Plata definitiv a ajutorului social nceteaz n urmtoarele situaii: cnd beneficiarii nu mai ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru acordarea acestuia; cnd beneficiarii care au fost sancionai cu suspendarea temporar a acestuia nu au depus n termen de 3 luni, de la adoptarea acestei prime msuri, dovezi prin care s demonstreze c au respectat obligaiile ce le reveneau.

36

Sumele ncasate necuvenit, cu titlu de ajutor social, se recupereaz, n cel mult 3 ani, de la beneficiar sau, dac nu este posibil, de la persoanele vinovate de acordarea lor. Aceast operaiune se realizeaz prin dispoziia primarului, care devine titlu executoriu de la data comunicrii ei(n termen de 15 zile de la constatarea situaiei). Fondurile necesare pentru plata ajutorului social se suport din bugetele locale, se evideniaz distinct n cadrul acestora i nu pot fi utilizate pentru alte destinaii. Ajutorul pentru nclzirea locuinei se acord pentru perioada sezonului rece, 1 noiembrie-31 martie, persoanelor singure i familiilor beneficiare de ajutor social, odat cu plata acestuia. El se include n ajutorul social, prin majorarea nivelului lunar al venitului minim garantat pentru perioada prevzut, i se stabilete difereniat, n funcie de natura sistemului de nclzire (centralizat sau independent). Cuantumul ajutorului pentru nclzirea locuinei se indexeaz anual, prin hotrre a Guvernului i se suport din aceleai surse financiare ca i ajutorul social. Guvernul i primarii pot acorda ajutoare de urgen, n limita fondurilor existente, familiilor sau persoanelor care se afl n situaii de necesitate datorate calamitilor naturii, incendiilor, accidentelor sau altor cauze temeinic justificate. Ajutorul social i ajutorul pentru nclzirea locuinei sunt scutite de impozit. Dispoziia primarului privind acordarea, neacordarea, modificarea, suspendarea, ncetarea dreptului la ajutorul social i la ajutorul pentru nclzirea locuinei, schimbarea titularului acestora, precum i cea de recuperare a sumelor ncasate necuvenit se pot ataca pe calea contenciosului administrativ i cererile, aciunile, cile de atac sunt scutite de taxa de timbru. Alocaia pentru copiii nou-nscui se acord, de regul, mamelor sau, cnd acestea nu au dreptul de a fi beneficiare, reprezentantului legal al copilului, pentru fiecare dintre primii 4 copii nscui vii, o singur dat pentru fiecare copil. Plata sa se efectueaz pe baz de acte doveditoare, prin dispoziie a primarului localitii n a crei raz domiciliaz mama sau, dup caz, unde a fost nregistrat naterea copilului. Cuantumul acestei alocaii este stabilit n sum fix i se indexeaz prin hotrre a Guvernului. Sursa de acoperire financiar a acestor cheltuieli este bugetul de stat. Cheltuielile cu asistena social de stat cuprind, de fapt, msurile pe care statul le ia pentru ocrotirea invalizilor de rzboi, bolnavilor cronici, accidentailor i vduvelor de rzboi, urmailor celor decedai n timpul ndeplinirii serviciului militar, membrilor lor de familie, invalizilor i urmailor celor czui n Revoluia din decembrie 1989, invalizilor din natere sau din accidente n timpul copilriei, copiilor orfani i celor cu deficiene psihice sau senzoriale i btrnilor care nu au fost ncadrai n munc i care nu au mijloace de trai, nu au susintori legali i au nevoie absolut de sprijinul societii n vederea asigurrii unei viei demne, decente i civilizate. Prin cheltuielile cu asistena social se asigur o anumit calificare profesional sau recalificare a invalizilor n vederea redobndirii capacitii lor de munc. Ocrotirea acestor categorii de persoane mai const n: ntreinerea de uniti sociale de ocrotire i nvmnt pentru minorii cu deficiente fizice i intelectuale; educarea i pregtirea profesional a acestor minori; ncadrarea invalizilor n munc potrivit capacitii lor de munc; plasarea btrnilor n cminele de btrni sau n cmine-spital; plata de ajutoare bneti, pensii, acordarea de asisten i tratament medical, de tratament balneo-climateric, facilitarea plasamentului familial, ntreinerea caselor de copii etc. Fondurile necesare realizrii asistenei sociale de stat sunt alocate direct de la bugetul statului i ele se administreaz de ctre ministerul de resort i direciile judeene din subordinea acestuia.

37

CAPITOLUL 5 CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU OBIECTIVE I ACIUNI ECONOMICE, PENTRU PROTECIA MEDIULUI I PENTRU CERCETARE-DEZVOLTARE
5.1. Caracterizarea general: necesitatea, nivelul i structura cheltuielilor publice pentru obiective i aciuni economice
n cadrul acestei categorii sunt incluse cheltuielile care se refer la finanarea obiectivelor i activitilor cu caracter economic din ntreprinderile sectorului public i la subvenionarea unor ntreprinderi proprietate privat ori mixt din domeniul produciei i distribuiei de energie i combustibil, industriei extractive, agriculturii, transporturilor, telecomunicaiilor, construciilor, precum i al altor ntreprinderi care se bucur de protecie din partea statului. Din punct de vedere al coninutului economic, aceste cheltuieli au caracter complex: unele reprezint cheltuielile curente sau de funcionare, respectiv, de desfurare a activitii economice (de producie sau prestri servicii); altele constituie cheltuieli de capital (de investiii); iar altele (subveniile) sunt cheltuieli de transfer. n cadrul gruprilor funcionale O.N.U., coninutul acestor cheltuieli reflect destinaia de ramur, de domeniu sau sector de activitate, n care se desfoar aciunile economice finanate din resursele publice i anume: - industrie; - transporturi i comunicaii; - drumuri; - gospodrie comunal; - locuine sociale; - agricultur, silvicultur, pescuit, vntoare; - alte servicii si afaceri economice. n ansamblu lor, cheltuielile publice privind sectorul economic reprezint ntre aproximativ 7-13% din totalul cheltuielilor publice ale statelor dezvoltate, iar n rile n curs de dezvoltare, acestea ajung pn la 30%. n ceea ce privete ponderea acestor cheltuieli n produsul intern brut, cheltuielile publice pentru aciuni economice dein proporii reduse, situndu-se n general sub 6%. n Romnia, cheltuielile pentru finanarea economiei naionale au reprezentant 52,5% din total, n anul 1950; 64,3% n 1960; 61,9% n 1970; 62,4% n 1980; 56,1% n 1989. n 1990 cheltuielile respective au reprezentat 48,3% din total. Ponderile consistente ale acestei categorii de cheltuieli se explic prin modul centralizat de finanare a investiiilor sectorului de stat pe seama resurselor bugetare. Dup decembrie 1989 s-a trecut la restrngerea treptat a sferei i diversificrii sectorului public i la introducerea unor forme noi de organizare i gestionare a unitilor din sectorul public. S-a asigurat promovarea concurenei i liberalizarea preurilor i salariilor, piaa devenind principiul regulator al produciei, schimbului i consumului; au fost introduse noi instrumente economicofinanciare menite s stimuleze desfurarea unei activiti eficiente, restricionarea celei neeficiente etc. Astfel s-a trecut la restrngerea la minimum a interveniei statului prin mijloace administrative n deciziile agenilor economici cu privire la alocarea i folosirea resurselor, la extinderea sau reintegrarea activitilor, la circulaia mijloacelor de producie care se desfoar prin mecanismul economiei de pia. Toate aceste eforturi i-au demonstrat, n timp, eficiena astfel nct la nivelul bugetului de stat din ultimii ani cheltuielile pentru obiective i aciuni economice au reprezentat pn la 20% din total, valoare sensibil diminuat fa de cele nregistrate n anii precedeni. De menionat c la aceast performan s-a ajuns, n special, prin micorarea semnificativ a subveniilor de exploatare acordate de stat sectorului public al economiei, mai ales datorit restrngerii dimensiunilor acestuia, ca rezultat direct al procesului de privatizare.

38

Activitatea economic n sectorul public este organizat n cadrul companiilor(societilor) naionale, regiilor autonome sau al societilor comerciale dup caz. Att companiile, regiile autonome, ct i societile cu capital integral sau majoritar de stat au obligaia s-i acopere cheltuielile din venituri proprii. n situaii justificate n care veniturile proprii nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor, fie datorit influenei unor factori conjucturali, fie datorit politicii promovate de stat pe linia preurilor de vnzare, a exporturilor i altele, finanarea cheltuielilor se efectueaz pe seama fondurilor procurate de pe piaa capitalului de mprumut (credite bancare, emisiune de obligaiuni ect.), iar n cazuri excepionale, acestea pot beneficia de anumite alocaii bugetare. n Romnia la nivelul ntreprinderilor publice, cheltuielile cuprind costurile de producie sau alte activiti prestatoare de servicii, cercetarea tiinific i alte cheltuieli. Dup sursele de finanare, cheltuielile se grupeaz n: cheltuieli acoperite prin costurile de producie; cheltuieli care se acoper din venituri; cheltuieli privind investiiile acoperite din fondul de dezvoltare; cheltuieli acoperite din fondurile speciale. Cheltuielile de producie se efectueaz cu ocazia achiziionrii de materii prime, materiale, combustibil, energie, a plaii salariilor, a altor drepturi de personal i a obligaiilor fiscale sau parafiscale legate de acestea, amortismente, dobnzi la credite bancare .a. Cheltuielile de producie sunt evideniate n costuri i se recupereaz pe seama preurilor de vnzare. Ele se acoper din resursele constituite pe seama fondurilor existente la nceputul perioadei, a celor provenite din ncasrile de venituri n cursul perioadei, prin vnzarea produciei, precum i din credite bancare. Cheltuielile care se scad din venituri sunt: taxele pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, cheltuielile pentru pregtirea profesional i practica n producie, cheltuieli pentru contracte de cercetare, comisioanele pltite societilor de comer exterior, cheltuieli de protocol, reclam i publicitate, prelevrile i donaiile fcute n scopuri umanitare i pentru asigurarea activitilor sociale, culturale i sportive, alte cheltuieli etc. Cheltuielile privind investiiile se efectueaz cu ocazia construirii unor noi ntreprinderi, hale, secii de producie sau prestri de servicii, a dotrii acestora cu utilaje i instalaiile necesare, modernizrii sau dezvoltrii celor existente. Resursele de finanare a investiiilor sunt: resurse proprii, credite bancare i alocaii bugetare, i ele alimenteaz fondul de dezvoltare al unitilor economice. Din fondul de dezvoltare se efectueaz cheltuieli privind rambursarea creditelor primite, plata comisioanelor bancare i a dobnzilor la creditele utilizate n anul curent i cheltuielile privind instituiile propriu-zis. Fondul de dezvoltare constituit pe seama resurselor proprii se completeaz cu credite bancare sau alocaii bugetare, dac asemenea sume sunt prevzute n bugetul de stat i n bugetele ministerelor de ramur, pe baza listei de lucrri sau utilaje elaborate de fiecare minister sau organ central, avizat i aprobat potrivit legii. Pentru anumite programe de interes naional, cum ar fi retehnologizarea ntreprinderilor, cheltuielile pot fi suportate din fonduri speciale constituite pe seama resurselor obinute, de exemplu, n cadrul aciunii de privatizare a patrimoniului public, din nchirierea de spaii comerciale .a. Cheltuielile finanate din aceste fonduri se examineaz i se aprob prin anexarea lor la bugetul de stat. Pe lng finanarea sectorului public, cheltuielile cu caracter economic privesc i acordarea de avantaje pentru dezvoltarea i consolidarea unor ramuri care prezint interes economic i social naional (agricultur, silvicultur, industrie militar, industrie energetic etc.). Asemenea aciuni cuprind: ameliorarea solului, combaterea duntorilor i bolilor, reproducia i selecia animalelor, ocrotirea sanitar-veterinar; combaterea epizoiilor, punile comunale, colective cadastrale, meteorologia i hidrologia etc. Pentru asemenea scopuri se finaneaz prin alocaii bugetare activitatea unor instituii, centre , direcii agricole, silvice, sisteme de irigaii, rezervaii, programe cu obiective concrete, care funcioneaz pe principiul instituiilor publice(bugetare).

39

Sumele reprezentnd cheltuielile publice se prevd n bugetul de stat i se utilizeaz n limite aprobate. Concluzionnd, se poate aprecia c finanare cheltuielilor pentru obiective i aciuni economice se realizeaz din multiple surse, publice i private, interne i externe: bugetul de stat; fonduri speciale extrabugetare; fonduri structurale comunitare ale Uniunii Europene; ajutoare financiare externe rambursabile i nerambursabile; resursele proprii ale ntreprinderilor; creditele bancare i obligatare contractate de acestea. ntreprinderile, indiferent de forma lor de proprietate, pot s beneficieze, n raport de obiectivele politicii guvernamentale ale unei perioade de timp, istoricete determinat, de numeroase ajutoare financiare din partea statului, ce mbrac multiple forme. Toate rile dezvoltate ale lumii au practicat i practic acest lucru, dar locul i rolul atribuite unei forme sau alteia de ajutor, n ansamblul politicii economice, au diferit i difer n funcie de o serie de factori: obiectivele programului guvernamental, constrngerile pieei, conjunctura economic, financiar i social etc. Potrivit opiniilor exprimate de numeroi teoreticieni ai domeniului, ajutoarele financiare publice se grupeaz n dou mari categorii: 1. ajutoare financiare directe (clasice) - ce cuprind: - subveniile - investiiile - mprumuturile cu dobnd subvenionat - ajutoarele financiare pentru difuzarea de informaii, studii de marketing, organizarea de expoziii - avansurile rambursabile 2. ajutoare financiare indirecte - care nglobeaz: - avantajele fiscale - mprumuturile garantate de stat Subveniile sunt ajutoare bneti nerambursabile, acordate de stat unor ageni economici aflai n dificultate, n schimbul crora nu se solicit o contraprestaie. Dirijarea acestor sume ctre diveri beneficiari este la latitudinea autoritilor publice i ea este nfptuit numai n concordan cu anumite cerine economice ale momentului. Subveniile se pot acorda direct pentru acoperirea unor pierderi, atunci cnd preurile formate la liber pe baza raportului dintre cerere i ofert, n condiii de concuren, nu reuesc s acopere cheltuielile, care sunt mai mari din cauze economice justificate. Asemenea subvenii se pot acorda sub forma acoperirii diferenelor de pre la unele produse, susinerii garantrii preurilor produselor agricole, acoperirii costurilor ridicate din unitile silvice, transporturi .a. Ele mai sunt cunoscute i sub denumirea de subvenii de exploatare sau de funcionare. n Romnia, n perioada postdecembrist, aceast form de ajutor financiar public a fost practicat pe scar larg, dar, din pcate, s-a dovedit extrem de ineficient, deoarece sensul su a fost puternic denaturat. Astfel, ntreprinderile beneficiare, n loc s utilizeze sumele primite pentru finanarea relurii ciclului de producie, au deturnat banii respectivi, folosidu-i pentru a acoperi creteri salariale nejustificate de rezultatele productivitii muncii, adoptate doar ca urmare a unor presiuni sociale. n felul acesta un volum apreciabil de resurse financiare publice a fost consumat ntr-o direcie neproductiv, n detrimentul posibilitii fructificrii lui n formarea brut de capital, ce ar fi asigurat o plus valoare viitoare i implicit noi resurse bneti. Subveniile sau primele de export constituie una din formele cele mai des practicate pentru ncurajarea exportului de mrfuri n concordan cu interesele fiecrui stat n parte. Primele de export sunt utilizate ca instrument de impulsionare a dezvoltrii unor ramuri economice sau pentru protejarea economiei fa de concurenta strin. Uneori, statul, folosete primele de export i pentru a permite produselor naionale s ptrund i s serveasc noi piee de desfacere.

40

Primele de export acordate de ctre stat agenilor economici se ntlnesc sub urmtoarele forme: prime n bani cu prilejul exportrii anumitor produse; restituirea unor pri din impozitele i taxele pltite de agenii economici exportatori; avantajele valutare n ceea ce privete exportul de mrfuri; reducerea tarifelor pe calea ferat la transportul mrfurilor destinate exportului. Primele de export n form bneasc se stabilesc fie n sum fix pe unitatea de marf exportat, fie ca diferen ntre preul cel mai ridicat de pe piaa extern pentru produsul respectiv i preul cel mai sczut de pe piaa extern. n unele ri se acord prime de export de la bugetul statului pentru unele produse agricole exportate (gru i alte cereale, bumbac, cartofi, came, unt, brnz, fructe etc.). n anumite situaii statul se angajeaz s suporte i eventualele pagube ale exportului. n unele cazuri, statul acord subvenii de la buget pentru meninerea preurilor la un anumit nivel pe piaa intern, iar n rile membre ale Uniunii Europene cnd preurile produselor agricole tind s scad sub anumite limite, statul achiziioneaz surplusul de produse agricole de pe pia pe care-l revinde ulterior, suportnd diferena de pre nefavorabil rezultat din aceast operaiune. Restituirea unei pri din impozitele i taxele pltite de ctre agenii economici ce au calitatea de exportatori, constituie o form a primelor de export foarte rspndit n Europa, n special n perioada postbelic i const n aceea c exportatorilor li se restituie de stat o parte din impozitele i taxele aferente mrfurile vndute la export. Avantajele valutare constau n faptul c statul permite exportatorilor s rein valuta ncasat la export, n totalitate sau n parte, pentru satisfacerea unor nevoi proprii sau pentru a fi speculat la burs. Avantajele fiscale i cele valutare nu constituie cheltuieli propriu-zise pentru stat, ci reprezint o renunare din partea statului, la unele venituri bugetare sau disponibiliti valutare n favoarea agenilor economici. Statele cu economie de pia acord avantaje economico-financiare ntreprinztorilor particulari nu numai n legtur cu exportul de mrfuri, dar i cu alte operaiuni. n unele ri se acord subvenii de la bugetul de stat ntreprinderilor extractive i celor prelucrtoare care prezint o anumit importan pentru industria militar. Uneori beneficiaz de subvenii ntreprinderile constructoare de nave i unele companii de navigaie maritim pentru modernizarea flotei comerciale i mrirea puterii de concuren. Alteori, pe seama resurselor bugetare se acord subvenii, cu titlu definitiv sau rambursabile, ntreprinderilor particulare ajunse n pragul falimentului. Investiiile reprezint o alt form de ajutor financiar public direct. Ele, de regul, sunt efectuate de stat din resurse mobilizate la dispoziia sa, pe diverse ci, pentru a asigura satisfacerea unor nevoi generale ale societii, nefiind, n mod obligatoriu, subordonate criteriului obinerii de profit. n general, autoritile guvernamentale deruleaz investiii directe n domenii de interes strategic pentru economia naional (transporturi, locuine, conservarea mediului .a.) i nu de puine ori sprijin ntreprinderile, fie ele de stat sau private, prin intermediul achiziiilor publice. mprumuturile cu dobnd subvenionat sunt acordate din fondurile publice agenilor economici din domenii de activitate pe care statul este interesat s le dezvolte, atunci cnd acetia se confrunt cu dificulti temporare. De obicei, cea mai mare parte a unor astfel de ajutoare este direcionat spre agricultur. Avantajul lor const n faptul c au termene de rambursare convenabile i ofer beneficiarilor o perioad de graie, precum i niveluri ale ratei dobnzii sub cele practicate pe piaa capitalului de mprumut. Difuzarea de informaii, studii de pia, organizarea de expoziii reprezint practici frecvente de susinere a ntreprinderilor n rile dezvoltate ale lumii, care se asigur prin intermediul diverselor componente ale sistemului instituional public. Avansurile rambursabile constau n acordarea, de ctre stat, operatorilor economici a unor sume de bani, cu caracter restituibil, nepurttoare de dobnd, necesare pentru finanarea unor campanii publicitare pe piee strine. n felul acesta agentul economic i asigur ntre 20% i 50% din bugetul proiectat pentru astfel de aciuni.

41

Avantajele fiscale reprezint modaliti de sprijinire a sectorului economic prin care statul renun la anumite resurse financiare, care i s-ar cuveni de drept, pentru a le lsa la dispoziia agenilor economici n scopul de a-i stimula, cointeresa. Se mai cunosc i sub denumirea de cheltuieli fiscale i se practic pe scar larg n economiile dezvoltate. Vizeaz, n special, activitatea investiional a beneficiarilor i constau n: diminuarea impozitului aferent profitului reinvestit, scutirea de la plata taxelor de consumaie pentru materiile prime, materialele i echipamentele necesare realizrii investiiei, acordarea permisiunii amortizrii accelerate a capitalului, oferirea creditului fiscal, adic a amnrii de la plata unor obligaii bugetare etc. Sunt cele mai utilizate n rile dezvoltate. mprumuturile garantate de stat sunt credite contractate de pe piaa de capital de diveri beneficiari i n care statul apare n calitate de girant (garant), obligndu-se s restituie sumele n cauz, pe seama resurselor bugetare, dac debitorul ajunge n incapacitate de plat. n perioada contemporan dei n statele cu economie de pia predomin proprietatea privat, au cunoscut o oarecare amploare cheltuielile publice pentru extinderea proprietii de stat. Dezvoltarea sectorului economic de stat se realizeaz pe seama resurselor bugetare. Cheltuielile aferente pentru dezvoltarea sectorului economic de stat mbrac diverse forme. n primul rnd statul particip, alturi de unele ntreprinderi particulare la dezvoltarea unor ramuri industriale. Proporiile i rolul sectorului economic de stat se reflect cu ajutorul unor indicatori, aa cum sunt: volumul capitalului deinut de stat ntr-un anumit sector economic i ponderea acestui capital pe ansamblu ramurii respective; numrul absolut sau ponderea salariailor ocupai n sectorul de stat ntr-o anumit ramur sau pe ntreaga economie, cifra de afaceri a ntreprinderilor aparinnd statului i ponderea acesteia n anumite ramuri sau pe ntreaga economie .a. n al doilea rnd statul suport integral cheltuielile cu constituirea unor ntreprinderi pe care le finaneaz direct de la bugetul de stat. Aa a fost cazul Germaniei, Japoniei i Statelor Unite, care n special n perioada interbelic i dup al doilea rzboi mondial, au alocat sume importante pentru dezvoltarea sectorului economic de stat. n prezent statul deine totalitatea produciei de energie electric n Anglia, Frana, Canada i 3/4 n Olanda, Italia. n Belgia, Germania, Itatia, sectorul economic de stat cuprinde totalitatea transportului feroviar i aerian, iar n Anglia, Olanda, Frana n proprietatea statului se afl circa 80-90% din transportul aerian i aproape n totalitate transportul feroviar. n al treilea rnd, statul suport cheltuielile de rscumprarea unor ntreprinderi de la particulari. Aceast cale a fost folosit n Marea Britanie i Frana n perioada interbelic. n Romnia, n perioada anterioar, cheltuielile publice pentru aciuni economice erau preponderente n bugetul de stat reprezentnd de regul 65% din totalul cheltuielilor bugetare i chiar mai mult. n prezent, dei au o pondere redus comparativ cu perioada anterioar, cheltuielile publice cu caracter economic continu s dein o pondere ridicat n totalul cheltuielilor bugetare (18-25%) datorit ponderii ridicate pe care o are nc sectorul public comparativ cu cel privat i datorit subveniilor pe care statul le mai acord, nc, anumitor categorii de ageni economici. n perioada actual din bugetul statului se finaneaz: a) n domeniul industriei: industria extractiv, energetic, metalurgic etc. Se remarc faptul c n procesul de restructurare a industriei participarea statului la finanarea acestui sector va continua s scad. Principalele surse pe seama crora se va realiza finanarea aciunilor de retehnologizare i modernizare vor fi, n primul rnd, fondurile proprii ale agenilor economici i creditele bancare contractate fi interior sau n exterior. b) pentru prospeciuni geologice i descoperire de noi zcminte se aloc n continuare resurse de la bugetul de stat, la fel ca i pentru dezvoltarea transporturilor i telecomunicaiilor, pentru construirea de drumuri i poduri pentru dezvoltarea transportului aerian i feroviar. c) pentru agricultur, silvicultur, gospodrirea apelor i locuine sociale. Aceste cheltuieli sunt destinate pentru efectuarea unor lucrri de irigaii i desecri, pentru combaterea eroziunii solului, pentru creterea animalelor, combaterea unor boli si duntori, pentru aduciuni de ap, construirea unor locuine pentru persoanele defavorizate etc. n ceea ce privete acordarea de subvenii, a fost reconsiderat sistemul acestora fa de perioada anterioar cnd din cauza politicii de preuri multe ntreprinderi erau subvenionate.

42

Beneficiaz, nc, de subvenii ntreprinderile publice (regiile autonome i societile comerciale cu capital de stat) productoare de materii prime, n special din domeniul industriei extractive, precum i unii ageni economici pentru acoperirea diferenelor de pre la unele produse i servicii considerate de importan deosebit pentru consumul populaiei.

5.2. Cheltuielile publice pentru industrie, transporturi, drumuri, servicii i dezvoltare public i locuine
n rile dezvoltate volumul cheltuielilor publice cu destinaie economic variaz de la o perioad la alta sub influena unor factori interni sau externi. Dintre factorii interni menionm particularitile, structura i nivelul de dezvoltare al ramurilor economice, etapa de naionalizare sau privatizare, volumul resurselor financiare; factorii externi se refer la o serie de evenimente conjuncturale cu efecte generalizate, cum au fost crizele energetice. Majoritatea rilor dezvoltate aloc sume din fondurile financiare publice pentru sprijinirea ntreprinderilor n cadrul politicii industriale. Instrumentele folosite de autoritatea public pentru a ajuta i a susine din punct de vedere financiar industria, transporturile i alte ramuri au fost nsoite ntotdeauna i de preluarea, de ctre stat, a unei mari pri din costul social al msurilor de disponibilizare a salariailor. Dintre ramurile industriei, au beneficiat de diferite forme ale ajutorului financiar public industria extractiv, minier, construciile de maini, construciile navale, industria energetic, siderurgia .a. Au fost folosite diferite tipuri de ajutoare, dar au predominat subveniile (de exploatare, de echipament) alturi de fondurile pentru investiii, ajutoare, credite cu dobnzi subvenionate, faciliti fiscale. n perioadele de nfiinare a unor ntreprinderi publice, de naionalizare a unor ntreprinderi cu dificulti financiare majore, aflate n criz, cheltuielile publice cu aciuni economice cresc n volum; n perioadele de privatizri, aceste cheltuieli se reduc i se obin chiar venituri bugetare de pe urma privatizrii. Una dintre ramurile industriale care a fost susinut puternic n rile dezvoltate este siderurgia. Ca urmare a crizei energetice mondiale industria siderurgic s-a confruntat cu probleme deosebite, cu pierderi importante; statul a intervenit pe termen lung acordndu-i ajutoare financiare i finannd pe calea investiiilor, modernizarea i dezvoltarea ei (Frana, Japonia, Belgia, Marea Britanie, SUA). Transporturile au beneficiat i beneficiaz de mari ajutoare financiare din partea autoritilor publice. Ele au acoperit necesitile de dezvoltare a infrastructurii transporturilor, de modernizare a mijloacelor de transport, de subvenionare a diferenelor de tarif. Fonduri importante revin transportului rutier i transportului urban, n toate rile dezvoltate, ele fiind n mare msur subvenionate. Construcia de locuine primete subvenii i mprumuturi cu dobnd subvenionat; aceast ramur conduce i la meninerea nivelului ramurii construciilor n general. De asemenea, se acord importante ajutoare i persoanelor n funcie de situaia lor familiar (alocaii pentru locuine). Autoritile publice susin financiar i amenajrile teritoriale acordnd fonduri pentru revitalizarea regiunilor i dezvoltarea zonelor rurale. n afara resurselor bugetare sau a fondurilor speciale, pentru finanarea aciunilor economice se folosesc i resurse externe. Acestea pot proveni de la Banca Mondial sub form de mprumuturi i sunt acordate, n special rilor n curs de dezvoltare. rile din Uniunea European beneficiaz de resurse din fondurile de restructurare ale bugetului comunitar. Este cazul Fondului European de Dezvoltare Regional care prin investiii productive sau n infrastructur contribuie la corectarea dezechilibrelor regionale, la crearea de locuri de munc durabile, la dezvoltarea reelelor transeuropene n domeniul transporturilor, telecomunicaiilor i energiei. De asemenea, rile Uniunii Europene au primit ajutor financiar din resursele Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului pentru recalificarea sau indemnizarea lucrtorilor disponibilizai din industriile crbunelui i oelului, ncurajarea cercetrii tehnice, securitate a muncii i suportarea

43

unei pri din facilitile de finanare n cazul n care pentru investiii se acord mprumuturi ntreprinderilor sau li se garanteaz mprumuturile contractate de ele. n Romnia ajutorul financiar public acordat ramurilor industriei, transporturilor i construciilor este nc deosebit de important. Bugetul de stat acord subvenii industriei extractive (crbuni i minereu) pentru acoperirea diferenelor de pre i tarif ntre costurile de producie foarte ridicate i preurile de vnzare unice; tot din buget se efectueaz o serie de transferuri pentru industria prelucrtoare i pe linia proteciei sociale (salariaii din industria carbonifer beneficiaz de o serie de servicii de transport, hran, medicamente i asisten sanitar, plata energiei electrice .a.). Fondurile bugetare pentru investiii sunt destinate unor obiective din industria extractiv, energetic (Porile de Fier sau Cernavod II, III i IV), metalurgie, construcii de maini, chimie; de asemenea, industria energetic beneficiaz de o serie de venituri cu destinaie special (provenite din fondurile speciale care au fost incluse n bugetul de stat). Creditele externe i ajutoarele financiare nerambursabile reprezint surse de finanare i cofinanare a unor programe importante din domeniul industriei cum ar fi: programul nuclear, programul de nchidere a minelor i atenuare a impactului social, dezvoltarea sistemului energetic al surselor neconvenionale .a. Ajutorul financiar public pentru ramura transporturilor se efectueaz sub forma unor transferuri pentru asigurarea contribuiei Guvernului Romniei la realizarea obiectivelor finanate din credite externe i ajutoare financiare nerambursabile (privind transportul feroviar, administraia portului Constana, autostrzi .a.) Subvenii sunt acordate pentru transportul feroviar public de cltori i pentru transportul n comun: Regia Metrorex este, de asemenea, subvenionat pentru acoperirea diferenei ntre costuri i tarifele practicate. n domeniul lucrrilor publice din bugetul de stat se aloc resurse sub forma transferurilor (pentru finalizarea construciilor aflate n diferite stadii de execuie, pentru executarea unor locuine sociale, pentru aciunea de cadastru); se subvenioneaz dobnda la creditele pentru construcia de locuine pentru anumite categorii sociale (tineri pn la 35 de ani i specialiti care se stabilesc n mediul rural); se aloc resurse bugetare Ageniei Naionale pentru Locuine care coordoneaz prin Compania Naional de Investiii constituirea i atragerea de surse de finanare n domeniul construciei de locuine i sli de sport ( de exemplu, n programul social pe perioada 2002 - 2003 sa prevzut construirea a 21.000 locuine cu caracter social destinate nchirierii pentru anumite categorii de tineri i familii cu venituri reduse sau nchirierii n condiiile pieei). Sursele de finanare provin din bugetul de stat, bugete locale, credite externe garantate de stat sau alte credite externe, precum i din surse ale agenilor economici care exploateaz reelele de utiliti. Se prevede, de asemenea, ca din bugete locale s fie subvenionat chiria nominal pentru aceste locuine (nivelul maxim al chiriei pentru locuinele sociale s fie 10% din venitul net lunar pe familie). Un loc important n finanarea transporturilor i lucrrilor publice (locuine pentru tineri) l ocup creditele externe de la Banca Mondial, BERD, Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei, Banca European de Investiii sau ajutoare financiare nerambursabile din Fondul ISPA al Uniunii Europene. n Romnia, bugetul de stat finaneaz un sistem de susinere i promovare a exporturilor. Exist un program de cretere a competitivitii produselor industriale i agroalimentare, printr-un substanial sprijin acordat ntreprinderilor mici i mijlocii: proiectele aprobate sunt cofinanate n proporie de 50% de la bugetul de stat i 50% din surse proprii. Bugetul de stat finaneaz o serie de cheltuieli legate de participarea la trguri i expoziii internaionale, organizeaz misiuni economice de promovare a exportului romnesc, realizeaz studii de pia, editeaz buletine informative pentru strintate, finaneaz aciuni de publicitate i reclam. Amintim, de asemenea, primele de export pentru produsele agroalimentare acordate productorilor i societilor comerciale din agricultur. Cheltuielile publice pentru aciuni i obiective economice reprezint componenta financiar a realizrii programelor de guvernare, ce vizeaz restructurarea economic i creterea economic. Un important rol n aceast direcie revine i instituiilor financiare internaionale care acord asisten financiar. Astfel, Banca Mondial a acordat Romniei un mprumut de ajustare structural, PSAL II (Second Private Structural Adjustment Loan) n sum de 300 milioane dolari

44

SUA care a fost eliberat n dou trane egale. Acest mprumut s-a aprobat n funcie de realizarea condiionalitilor convenite cu Banca Mondial privind reformele de politici economice din Romnia. Condiionalitile se refer la msuri de reform structural n cinci domenii: 1. privatizarea i restructurarea bncilor de stat; 2. privatizarea / restructurarea / lichidarea ntreprinderilor de stat; 3. reforma n sectorul energetic cu accent pe restructurarea / privatizarea unitilor (petrol, gaz natural, energie electric); 4. mbuntirea mediului de afaceri; 5. msuri pentru atenuarea impactului social al implementrii reformelor structurale. mprumutul PSAL II de ajustare structural a fost acordat cnd Banca Mondial a constatat realizarea precondiiilor i progrese n ceea ce privete programul aciunilor, obiectivelor i politicilor destinate ajustrii structurale a sectorului privat. mprumutul PSAL II a putut fi folosit de Ministerul Finanelor Publice pentru finanarea deficitului bugetar i a reprezentat un ajutor financiar extern care a susinut i stimulat guvernul sa-i ndeplineasc obiective i aciuni n cadrul reformei economice.

5.3. Cheltuielile publice pentru agricultur


Agricultura constituie o ramur economic de interes strategic naional chemat s asigure securitatea hranei pentru populaie i s produc pentru export. Ea este ns supus unor fenomene naturale i economice care influeneaz direct producia agricol, cum sunt: calamitile naturale, duntorii, bolile n domeniul creterii animalelor sau variaiile preurilor produselor agricole. Pentru a contracara efectele negative ale acestor fenomene i pentru a-i asigura condiii corespunztoare de activitate i dezvoltare, agricultura are nevoie de un important sprijin din partea statului. n rile dezvoltate programele privind agricultura se bazeaz pe sprijinul financiar acordat de stat cu titlu nerambursabil; n aceste ri finanarea bugetar a cptat caracterul unui instrument de intervenie din partea statului n agricultur, de susinere a intereselor unor categorii de productori sau de consumatori, de protejare a pieei interne de concurena strin sau de cucerire a unor piee externe pentru lansarea surplusului de produse agricole. Statele Unite ale Americii, nainte de a-i fi construit puternica lor industrie, au realizat o agricultur performant. SUA reprezint cel mai mare exportator de cereale i de soia. Supremaia agriculturii s-a realizat pe baza unor finanri bugetare puternice i ndelungate. Fermierii americani au beneficiat (i beneficiaz i azi) de ajutoare financiare din partea statului sub forma subveniilor i a avantajelor fiscale. De subvenii au beneficiat, n special, fermele mari; ele se acordau att pentru acoperirea cheltuielilor materiale, ct i a celor sociale (rente viagere acordate celor ce prseau timpuriu activitatea agricol sau indemnizaii pentru recalificarea forei de munc disponibilizate din agricultur). Agricultura a beneficiat de fonduri i pentru aciuni specifice, cum sunt irigaiile, desecrile. Statul american susine preurile agricole i acord subvenii pentru acoperirea diferenelor de pre i a primelor de export. Tot pentru meninerea preurilor la produsele agricole se acord subvenii pentru restrngerea suprafeelor cultivate cu anumite culturi sau chiar pentru necultivarea lor, spre a reduce astfel surplusul de producie agricol. rile membre ale Uniunii Europene beneficiaz de ajutoare financiare publice pentru agricultur din dou surse: prima o reprezint bugetele naionale, iar cea de-a doua fondurile structurale comunitare. Statele finaneaz agricultorii acordndu-le subvenii, mprumuturi cu dobnzi subvenionate, avantaje fiscale; de asemenea, agricultorii francezi, italieni, spanioli primesc fonduri de la buget pentru procurarea de ngrminte i alte materiale agricole, pentru executarea unor lucrri mecanizate, pentru lucrri specifice de amelioraiuni funciare, infrastructur rural; acestor tipuri de ajutor financiar naional li s-au adugat n ultimii ani i alte forme cum sunt: garanii de stat pentru credite sau granturi pentru tinerii agricultori.

45

La nivelul Uniunii Europene, din anul 1992 s-au stabilit noi direcii de finanare a agriculturii comunitare i a agricultorilor pe seama fondurilor structurale comunitare. Fondul structural care acord ajutoare financiare nerambursabile pentru agricultori i aciuni din agricultur este Fondul European de Orientare i Garanie Agricol (FEOGA). El este structurat pe dou seciuni: garanie i orientare. Fondul European de Orientare i Garantare agricol - seciunea de garanie (FEOGA-SG) - este principalul instrument financiar pentru realizarea obiectivelor politicii agricole comune (PAC) cu cele dou direcii de aciune: agricultura i dezvoltarea rural. FEOGASG reprezenta, n anul 2001, 45% din totalul cheltuielilor bugetului Uniunii Europene. Susinerea financiar a agriculturii deosebit de puternic, a condus la meninerea unor preuri ridicate la produsele agricole din U.E., comparativ cu preurile produselor agricole pe piaa mondial. Acest fapt a necesitat modificri n P.A.C., reflectate prin reformele din 1992 i 1999, ultimele nscrise n Agenda 2000. Ele vizeaz o deplasare a accentelor spre competitivitate, durabilitate i multilateralitate i o reducere a importanei acordate unor obiective ca garantarea existenei ofertei de produse agricole, subveniilor i interveniilor asupra pieei agricole. n Uniunea European fermierii beneficiaz de un riguros cadru legal i instituional, dar i de importante fonduri financiare pentru susinerea veniturilor fermierilor sau sub forma sprijinului de pia, prin mecanisme financiare cum sunt: ajutor financiar direct acordat la ha pentru cereale (dac fermierii respect normele privind reducerea suprafeelor cultivate) sau pentru animale vii i carne, pentru lapte; prime acordate productorilor (speciale, de sacrificare a animalelor, de desezonalizare (cnd sacrificarea se face n afara sezonului), de abandonare (sector vinuri); taxe de restituire (subvenii pentru export); subvenii pentru depozitare i procesare; subvenii pentru ngrminte; compensaii financiare pentru retragerile de pe pia a unor fructe i legume. Subliniem faptul c, n urma reformelor PAC, s-au produs o serie de mutaii, cum ar fi reducerea subveniilor de export n favoarea ajutoarelor financiare directe acordate pentru susinerea veniturilor fermelor. De exemplu, dac n 1993 subveniile de export reprezentau 61,2%, iar ajutoarele directe doar 8,3% din totalul cheltuielilor din FEOGA-SG, n anul 1999, subveniile au reprezentat doar 28,8%, iar ajutoarele directe au depit 50%. Cu toate acestea, Uniunea European rmne principalul utilizator al subveniilor de export, pe plan mondial. De asemenea, s-au mrit substanial resursele destinate realizrii unor programe i aciuni de dezvoltare rural, care privesc practicarea unei agriculturi ecologice, modernizarea i diversificarea proprietilor agricole. Analiza rilor beneficiare de ajutor financiar n domeniul agriculturii relev c majoritatea fondurilor au revenit Franei (24,3% din FEOGA-SG n 1999), iar n acelai an, ase dintre rile membre (Frana, Germania, Spania, Italia, Marea Britanic i Grecia) au beneficiat de 80,5% din totalul cheltuielilor FEOGA-SG. Cea de-a doua seciune, de orientare FEOGA-SO, finaneaz aciuni de dezvoltare rural n regiuni rmase n urm ca dezvoltare economic sau aciuni privind iniiativa comunitar de ncurajare a unor strategii de dezvoltare inovative i integrate. O nou oportunitate o reprezint i sistemul de pensionare anticipat a agricultorilor care au 55 de ani i pot s-i continue viaa n mediul rural i care, pe de alt parte, permite tinerilor agricultori s se instaleze pe exploataiile agricole viabile. n privina rilor candidate la aderare trebuie precizat faptul c, dei din punct de vedere legal, PAC trebuie aplicat i n statele care vor deveni membre ale Uniunii, cheltuielile U.E. privind PAC au fost stabilite pe premisa c aceste ri nu vor participa imediat la politica agrar comun; preurile produselor agricole din rile candidate, fiind mai reduse dect cele din U.E., nu s-ar pune problema reducerii lor i a pierderii de venituri pentru agricultorii nou venii n U.E., care s fie compensat prin ajutoare financiare directe . n rile n curs de dezvoltare, necesitile de finanare a agriculturii de ctre autoritatea public sunt mai reduse, avnd n vedere resursele limitate de care dispun aceste state. Acestea sunt ndreptate, n principal, spre finanarea unor lucrri de irigaii, aprarea mpotriva inundaiilor,

46

combaterea duntorilor, sistematizare rural. Aceste resurse sunt completate cu credite interne pentru nevoile produciei (semine, furaje, combustibili) pentru susinerea i stocarea produciei pn la desfacere. De asemenea, rile n curs de dezvoltare primesc credite externe i asisten financiar de la Banca Mondial. n Romnia, agricultura este considerat prioritate naional strategic; n politica economic a acestei ramuri se urmrete consolidarea proprietii private i asigurarea pieelor agricole. n Strategia Naional de Dezvoltare Economic a Romniei pe termen mediu" se arat c rezultatele obinute prin aplicarea msurilor de reform n sectorul agricol trebuie consolidate, avndu-se n vedere securitatea alimentar a populaiei i necesitatea modernizrii satului romnesc. Se va urmri i stimula formarea de exploataii agricole de dimensiuni optime, eficiente din punct de vedere economic; de asemenea vor fi promovate politici de produs viznd sprijinirea creterii eficienei economice pe ntregul lan de activitate agricol, de la producie pn la comercializarea pe piaa intern i extern". Prin politica financiar pentru agricultur s-a urmrit s se creeze un sistem eficient de sprijinire a agriculturii folosind forme i instrumente specifice. Astfel, n perioada 1997 2000 a fost folosit sistemul de cupoane valorice (pentru a facilita procurarea de materiale i servicii agricole necesare diferiilor productori agricoli), precum i sistemul unor prime (acordarea prin CEC a unui sprijin de 1 milion lei la hectarul de teren cultivat) i subvenii pentru achiziionarea de tractoare i maini agricole sau procurarea de semine i material sditor certificat. ncepnd cu anul 2001 finanarea agriculturii din fonduri publice s-a realizat cu instrumente i mecanisme financiare noi, instrumente aliniate celor folosite n politica agricol comun a Uniunii Europene. Trebuie subliniat, n primul rnd, c sprijinul direct al statului este ndreptat ctre productorii agricoli care dein sau administreaz exploataii agricole. Exploataiile agricole nfiinate cu respectarea dimensiunilor minime pot beneficia de sprijinul direct al statului prin acordarea de subvenii pe produs, prin pli directe, n scopul mbuntirii eficienei economice, creterii produciei i indicilor de calitate ai produselor agricole. Aceste subvenii de stat pentru produse agricole se vor acorda 30% n momentul nsmnrii i 70% la momentul livrrii produselor, pentru: gru, secar, sfecl, soia, legume, floarea soarelui .a.; pentru productorii agricoli care dein exploataii agricole constituite din animale de producie i reproducie, sprijinul direct al statului se face prin acordarea de subvenii pentru producia de carne livrat abatoarelor autorizate, pe categorii de animale. Susinerea financiar a agriculturii din fondurile bugetare se mai realizeaz prin acordarea de ajutoare gratuite n ngrminte chimice, ajutoare financiare pentru producia de lapte, subvenionarea cu pn la 50% a preului seminelor certificate. De la bugetul de stat se mai acord i prime de export pentru produsele agroalimentare i cu prioritate i ntr-o proporie mai mare, pentru produsele agroalimentare biologice certificate, de origine vegetal i animal. Din anul 2002 prin bugetul de stat se aloc Ministerului Agriculturii sume pentru acordarea de despgubiri i pentru subvenionarea primelor de asigurare, productorilor agricoli care asigur culturile agricole i animalele lor la societi de asigurare. Menionm c productorii agricoli au beneficiat i de scutiri pentru impozitul pe venitul agricol. Exploataiile agricole pot beneficia i de faciliti fiscale similare celor practicate n Uniunea European pentru investiii (pentru cumprarea de tractoare, utilaje agricole, pentru instalaii de irigat, pentru spaii de stocare, investiii pentru protecia mediului, pentru construcii de sere .a). Agricultura i silvicultura, sectoare importante ale economiei reale, au beneficiat de importante resurse financiare pentru derularea unor programe prioritare care s-au realizat pe parcursul anilor 2003-2007. Este cazul programelor referitoare la: dezvoltarea zootehniei i a eficienei sectorului de producie animalier (cu o durat de derulare de 10 ani); investiii n mbuntiri funciare; program strategic de supraveghere, profilaxie i combatere a bolilor la ani male, controlul calitii seminelor, testarea soiurilor i implementarea de programe de dezvoltare rural (durata de derulare nedeterminat); promovarea exportului (durata de derulare pn n anul 2010);

47

dezvoltarea durabil a produciei de cereale, legume, pomicultur i viticultur (durata de derulare fiind de 10 ani); dezvoltarea durabil a silviculturii. Aceste programe au fost finanate din fonduri bugetare i, n plus, unele au beneficiat de fonduri externe nerambursbile i credite externe n cofinanare (programele 4,5,6), iar unele i de finanare din venituri proprii (programele 4 i 6). Ajutoarele financiare nerambursabile provin de la Uniunea European prin programele SAPARD, iar creditele externe de la Banca Mondial sau Banca European de Investiii. Ele au ca obiectiv dezvoltarea sau reabilitarea unor sectoare ale agriculturii i silviculturii, modernizarea tehnologiilor, reconstrucia ecologic, stimularea exportului i mbuntirea competitivitii produselor agroalimentare.

4. Cheltuielile publice pentru protecia mediului


n condiiile vieii contemporane activitatea uman din orice domeniu este subordonat unor obiective ecologice, protecia mediului constituind o preocupare primordial a tuturor rilor lumii, dar n special a celor dezvoltate. n anul 1972 printr-un raport intitulat Limitele dezvoltrii, elaborat de Clubul de la Roma, se atrgea pentru prima dat atenia omenirii c dezvoltarea industrial, pe lng efectele sale benefice, a generat i influene negative asupra calitii factorilor de mediu. Ca urmare, s-a impus o reconsiderare i o redefinire a concepiilor privitoare la dezvoltarea economic durabil, aceasta nglobnd de acum n mod obligatoriu, ca i component a sa, mediul nconjurtor. Conform acestei noi viziuni, dezvoltarea economic prezent trebuie s asigure, cel puin o conservare a nivelului parametrilor de mediu, dac nu o mbuntire a lui i nicidecum o degradare, generaiile viitoare avnd dreptul s beneficieze de aceeai calitate a mediului ambiant ca i cele contemporane. Pentru atingerea acestui deziderat se impune, ns, o gestionare eficient a interdependenei dintre activitatea industrial i mediul natural, studii recente demonstrnd c cele dou elemente nu se exclud, ci, dimpotriv, i creeaz reciproc cmpuri de manifestare. n acest sens, autoritile competente ale statului sunt chemate s elaboreze o politic ecologic activ, coerent, prin care s defineasc ansamblul reglementrilor legale n materie, s stabileasc mecanismele, prghiile i instrumentele de influenare a comportamentului uman n domeniu i s precizeze sanciunile la care vor fi supui cei care ncalc disciplina de mediu. Modelarea atitudinii omului vis-a-vis de mediul nconjurtor se realizeaz, n primul rnd, prin instrumente de natur financiar (impozite, taxe, redevene .a.). Acestea, pe de o parte, exercit o presiune de responsabilizare a individului, iar pe de alt parte asigur importante resurse financiare, care se direcioneaz spre finanarea de programe de conservare a naturii, de eliminare a consecinelor polurii, de educare ecologic a populaiei. n ceea ce privete latura legislativ a proteciei mediului, trebuie precizat faptul c la baza tuturor normelor juridice de specialitate se impune aezarea principiului poluatorul pltete. Potrivit acestuia, sarcina acoperirii cheltuielilor generate de un astfel de fenomen revine persoanei juridice sau fizice care a determinat degradarea mediului ambiant. Sursele de finanare a cheltuielilor pentru protecia mediului nconjurtor sunt: fondurile proprii ale agenilor economici; bugetul de stat; fondurile speciale extrabugetare; resursele externe, rambursabile i/sau nerambursabile Agenii economici devin suportatori financiari ai aciunilor de protecie a mediului atunci cnd apar n calitate de poluatori. Ei sunt, n aceste condiii, obligai s asigure refacerea mediului degradat, s compenseze pagubele provocate terilor i s despgubeasc eventualele victime. De asemenea, unii ntreprinztori pot s finaneze, din venituri proprii, importante investiii, care au drept scop prevenirea accidentelor ecologice. i nu n ultimul rnd, agenii economici pot s apar

48

n calitate de subieci ai unor impozite i taxe, care alimenteaz fonduri publice destinate proteciei mediului nconjurtor. Din bugetul de stat, n concordan cu obiectivele de politic ecologic a fiecrei ri, se acord ajutoare financiare multiple, care mbrac diverse forme: subvenii pentru activitatea de cercetare- dezvoltare n domeniul ecoindustrial; investiii n infrastructura de mediu; avantaje fiscale; credite cu dobnd subvenionat. Fonduri speciale extrabugetare, pe linia proteciei mediului, se ntlnesc n multe ri ale lumii, sub forma fondului naional de mediu, constituit prin prelevri fiscale cu destinaie special i a unor fonduri n custodie, constituite din alocaii bugetare, acordate ntreprinderilor pentru a suporta aciuni de depoluare stabilite prin contracte de privatizare. Cele mai importante resurse externe pentru finanarea aciunilor de mediu sunt reprezentate de mprumuturile acordate de Banca Mondial. Pe lng aceste instrumente, cu caracter financiar, fiscal i de credit, se mai utilizeaz i alte forme de stimulare a unei gestiuni eficiente a problemelor legate de mediul nconjurtor: sisteme de garanie- colectare a materialelor reciclabile; eliberarea de permise negociabile de mediu; conversia datoriei externe a unor ri n curs de dezvoltare n fonduri pentru protecia i refacerea mediului; n Romnia, n ultimii ani protecia mediului nconjurtor a constitui o component a tuturor programelor de dezvoltare economico- social. Caracterul prioritar al acestei teme este precizat de chiar Constituia rii, care la articolul 134 stipuleaz Statul trebuie s asigure refacerea i ocrotirea mediului nconjurtor i meninerea echilibrului ecologic. Principalele probleme de acest gen, n ara noastr, sunt generate de industrie, care prin tehnologia nvechit pe care o utilizeaz, prin penuria de resurse financiare destinate acestui obiectiv i nu de puine ori, prin indiferena i reaua intenie a componentei manageriale, aduce prejudicii grave mediului natural. Astfel, se apreciaz c cinci ramuri (chimia, metalurgia, energetica, industria minier i a materialelor de construcii) contribuie cu peste 80% la procesul de poluare a mediului nconjurtor. n anul 1995 a fost adoptat Legea proteciei mediului ( nr. 137/1995 ), care traseaz cadrul juridic de soluionare a problemelor de mediu i care se fundamentez pe principiul modern poluatorul pltete. Aciunea de protecie a mediului n Romnia este finanat din surse publice i private, interne i externe. ns, caracteristica tuturor este slaba capacitate de a aloca resurse financiare, fapt ce a determinat, n toat perioada de tranziie, o subfinanare a programelor ecologice. Printre aceste surse putem aminti: bugetul de stat, fondurile speciale extrabugetare, fondurile proprii ale agenilor economici, mprumuturile acordate de Banca Mondial. Bugetul de stat a alocat pentru mediu i ape, dup 1989, ntre 0,8% i 1,9% din totalul cheltuielilor publice pentru aciuni i obiective economice. Ponderea cheltuielilor publice pentru protecia mediului n bugetul general consolidat a reprezentat, n aceeai perioad, ntre 0,1% i 0,2% din PIB. Din punct de vedere al coninutului lor economic, cheltuielile pentru protecia mediului au fost n proporie de peste 80% cheltuieli de capital. Dintre fondurile speciale extrabugetare cu aceast destinaie menionm Fondul Apelor, constituit i gestionat de R.A. Apele Romne i Fondul de conservare i regenerare a pdurilor, constituit i gestionat de R.A. Romsilva. n continuare, obiectivele prioritare ale conservrii mediului nconjurtor n Romnia vizeaz dezvoltare cadrului juridic i consolidarea capacitilor instituionale pentru conservarea diversitii biologice i utilizarea durabil a componentelor sale; organizarea reelei naionale de arii protejate, conservarea de specii ameninate, reducerea i eliminarea efectelor negative ale polurii, ale supraexploatrii resurselor naturale, reconstrucia ecosistemelor deteriorate; formarea specialitilor n managementul mediului i dezvoltarea programelor speciale de cercetare i

49

monitorizare pentru cunoaterea strii mediului i nu n ultimul rnd, educarea publicului pentru nelegerea necesitii proteciei mediului.

5.5. Cheltuielile publice pentru cercetare- dezvoltare


Datorit noii filozofii privind dezvoltarea uman durabil, n zilele noastre se acord o atenie deosebit cercetrii tiinifice, considerndu-se c tiina i tehnica sunt componente care asigur progresul societii. Analizele efectuate asupra rilor dezvoltate ale lumii demonstreaz c cea mai mare parte a succesului acestora se datoreaz unei activiti susinute de cercetare dezvoltare. Astfel, cele mai puternice state cheltuiesc i cele mai mari fonduri pentru cercetare tiinific( SUA, de exemplu, dein 39% din cheltuielile mondiale pentru cercetare, iar Japonia ocup primul loc n lume n ceea ce privete resursele umane implicate n acest domeniu, cu 4,1 cercettori la 1000 de locuitori). Activitatea de cercetare dezvoltare mbrac mai multe forme, care, ns, nu sunt strict delimitate ntre ele i care se afl ntr-o permanent intercondiionare: cercetarea fundamental(de baz) are ca obiectiv mbogirea bagajului de cunotine despre fenomene sau fapte studiate. Este o activitate experimental sau teoretic iniial care nu are o finalitate cuantificabil. cercetarea aplicativ are drept scop acumulri informaionale cu certe aplicabiliti practice, conducnd ca rezultate finale concrete, cuantificabile: crearea de noi produse, perfecionarea proceselor de producie etc. cercetarea de dezvoltare se bazeaz pe cunotine deja existente i presupune translatarea acestora n varii domenii(economic, social .a.), n scopul perfecionrii activitii n prezent, la nivel mondial, ca urmare a austeritii bugetare ce caracterizeaz majoritatea rilor, se remarc cel puin o stagnare, att n mrime absolut, ct i relativ, a volumului resurselor financiare direcionate spre acest domeniu. Sursele principale de finanare a cercetrii tiinifice sunt: - fondurile bugetare; - fondurile industriei; - fondurile universitilor; - surse externe. Din fonduri bugetare se acoper cea mai mare parte a cheltuielilor de cercetare dezvoltare. n funcie de structura organizatoric a statelor, centrul de greutate al finanrii cade pe bugetul central sau pe cele locale. Cele mai uzitate sisteme de alocare a resurselor pentru aceast activitate sunt: finanarea pe proiecte, sub forma granturilor, finanarea instituional i finanarea n completare(cofinanarea). De asemenea, statul poate s sprijine i indirect agenii economici angrenai n aceast aciune acordndu-le avantaje fiscale. Fondurile industriei reprezint totalitatea resurselor bneti alocate de agenii economici, publici i privai, ctre acest domeniu de activitate. Ponderea industriei la finanarea cercetrii tiinifice difer de la o ar la alta, n raport de gradul de dezvoltare a economiei. Fondurile universitilor se constituie din venituri proprii, obinute prin valorificarea rezultatelor cercetrilor efectuate, din alocaii bugetare, sponsorizri i donaii. Acestea sunt orientate , cu precdere, ctre cercetarea fundamental. Sursele externe de finanare a activitii de cercetare- dezvoltare sunt reprezentate de ajutoarele financiare nerambursabile, de resursele fondurilor structurale comunitare i de creditele externe. n Romnia, n perioada de tranziie, cercetarea tiinific a constituit obiectul unui amplu proces de reformare pe multiple planuri: legislativ, organizatoric, managerial, financiar. Unul dintre obiectivele de baz ale acestor prefaceri l-a constituit adoptarea unui nou sistem de finanare, care stimuleaz competiia dintre programele de cercetare, susinndu-le financiar pe baza rezultatelor acestora.

50

n prezent, n ara noastr activitatea de cercetare dezvoltare se desfoar printr-un ansamblu de instituii i uniti, care au diverse regimuri de proprietate i organizare, dup cum urmeaz: institute naionale de cercetare- dezvoltare organizate ca regii autonome; ele au autonomie decizional n utilizarea fondurilor i i construiesc bugetul din venituri proprii, credite bancare, alocaii bugetare i din alte surse permise de lege; instituii publice de cercetare- dezvoltare subordonate organelor administraiei centrale de stat, finanate integral de la buget; uniti sau structuri de cercetare- dezvoltare din cadrul universitilor; uniti de cercetare tiinific ale Academiei Romne, organizate ca instituii publice; uniti de cercetare tiinific ale academiilor de ramur, organizate ca regii autonome sau ca instituii publice; societi comerciale de cercetare- dezvoltare, uniti sau compartimente de cercetare tiinific din cadrul societilor comerciale sau regiilor autonome, precum i uniti de cercetaredezvoltare n subordinea regiilor autonome; muzee i alte uniti cu personalitate juridic Totodat, activitatea de cercetare- dezvoltare se poate realiza i pe baz de liber iniiativ, de ctre persoane fizice independente, autorizate. Politica statului n domeniul cercetrii tiinifice este transpus n practic prin intermediul unei structuri organizatorice aflat n subordinea ministerului de resort. Instrumentul principal de urmrire i realizare a obiectivelor de aceast natur l reprezint Planul naional de cercetaredezvoltare i inovare, care este elaborat pe perioade multianuale, dar care se evalueaz i se detaliaz anual de instituia amintit. Principiul de baz promovat de acest document const n faptul c cercetarea- dezvoltarea n Romnia se finaneaz n raport de rezultatele acesteia. Sursele de finanare sunt: - bugetul de stat; - fonduri ale agenilor economici; - resursele universitilor; - alte surse; Activitatea de cercetare tiinific este finanat n principal din bugetul de stat(n perioada 1991- 1994 a existat i un fond special pentru cercetare). n intervalul de timp 1990- 2008 volumul cheltuielilor de aceast natur a fost redus, cu ponderi ntre 0,6% i 1,8% din totalul cheltuielilor publice i de 0,2% i 1% n PIB. La nivelul bugetului de stat din anul 2005 cheltuielile pentru cercetarea tiinific au reprezentat 1,27% din totalul cheltuielilor bugetare. Din acest fond public resursele se aloc pentru: finanarea n sistem competiional a proiectelor, temelor i aciunilor noi din Planul naional de cercetare-dezvoltare i inovare, sub form de granturi. Grantul reprezint o alocaie nerambursabil din fonduri publice ctre persoane fizice, ageni economici, instituii publice i organizaii neguvernamentale, care acoper integral sau n parte contravaloarea temelor de cercetare propuse; finanarea programelor, temelor i aciunilor ce continu pe mai muli ani i care nu se pot realiza n sistem competitiv, denumit finanare nucleu a Planuului naional de cercetaredezvoltare i inovare; finanarea n sistem instituional a cheltuielilor curente i de capital ale instituiilor publice de cercetare- dezvoltare; cofinanare; Din bugetul structurii centrale aflat n subordinea ministerului de resort se pot finana i alte cheltuieli cum sunt: burse de cercetare, premii pentru rezultate deosebite n acest domeniu, subvenionarea literaturii de specialitate, organizarea de expoziii tehnico-tiinifice .a. Fondurile agenilor economici sunt utilizate pentru susinerea financiar a activitii de cercetare, efectuat n structuri proprii i pentru achiziionarea de brevete, licene studii etc. sau achitarea contractelor de cercetare ncheiate cu uniti specializate.

51

Universitile desfoar activiti de cercetare-dezvoltare n special fundamental, pe baz de contracte de finanare. Ele i asigur fondurile necesare, fie prin intermediul granturilor, fie prin ncasarea contravalorii contractelor ncheiate cu diveri beneficiari. Alte surse de finanare a cercetrii sunt creditele bancare, donaiile, sponsorizrile, ajutoarele financiare nerambursabile, mprumuturile externe. Se poate aprecia c n Romnia exist condiiile legale, instituionale, precum i un mecanism de finanare a cercetrii- dezvoltrii care s permit obinerea de rezultate remarcabile. Se ntmpin, ns, un puternic obstacol n acest sens reprezentat de insuficiena resurselor financiare alocate acestui domeniu, aspect care influeneaz negativ i resursele umane din cercetare; este arhicunoscut migrarea specialitilor, fie ctre alte genuri de activiti, mai bine remunerate, fie spre strintate.

52

CAPITOLUL 6 CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU SERVICII PUBLICE GENERALE, ORDINE PUBLIC, SIGURAN NAIONAL I APRARE
6.1. Nivelul i structura cheltuielilor publice pentru servicii publice generale, ordine public i siguran naional
Serviciile publice generale se asigur societii prin intermediul unor componente ale sistemului instituional public, care sunt : - organe ale puterii i administraiei de stat, reprezentnd administraia prezidenial, organele puterii legislative, organele judectoreti, organele puterii executive, centrale i locale. - organe de ordine public i siguran naional, reprezentnd poliia, jandarmeria, servicii de informaii, servicii speciale de protecie i paz. Principalele atribuii ale aparatului de stat sunt stabilite prin Constituie i prin legi speciale. Ele se refer la aspecte privind conducerea general a viei social-politice i economice la nivel central ( Administraie prezidenial, Guvern, Parlament, nalta Curte de Casaie i Justiie, ministere i alte organe centrale subordonate Guvernului) i anume: adoptarea i urmrirea respectrii Constituiei; adoptarea legilor; nfptuirea sarcinilor guvernului i ale structurilor de conducere a economiei; conducerea armatei; acreditarea ambasadorilor i coordonarea relaiilor externe politice, financiare, comerciale, culturale; formularea i ndeplinirea obiectivelor politicii statului; instituirea impozitelor i taxelor; asigurarea respectrii legilor i depistarea contraveniilor i infraciunilor; soluionarea litigiilor; organizarea activitilor de gospodrie comunal, meninerea ordinii publice etc. n statul de drept, organele puterii administraiei i ordinii publice acioneaz n conformitate cu legile rii i n concordan cu interesele generale ale societii pentru dezvoltarea economic, respectarea drepturilor omului, protecia economic i social a populaiei. Din punct de vedere al coninutului economic, cheltuielile privind serviciile publice generale reprezint un consum public definitiv de produs intern brut. Mrimea cheltuielilor publice privind serviciile generale depinde de: structura aparatului de stat; numrul persoanelor care alctuiesc acest aparat; gradul de nzestrare tehnic a instituiilor publice; raporturile existente ntre diferite categorii sociale; problemele economice, politice, sociale sau de alt natur care preocup pturile largi ale populaiei. Aceste cheltuieli dein ponderi reduse n totalul cheltuielilor publice sau n P.I.B., att n rile dezvoltate, ct i n rile n curs de dezvoltare. n Romnia, asemenea cheltuieli sunt nscrise n bugetul administraiei centrale de stat, i n bugetele locale, n dou poziii distincte: cheltuieli cu ordinea public i sigurana naional i cheltuieli pentru administraia statului, delimitate, la rndul lor, pe categorii ale instituiilor (preedinie, putere legislativ, organe judectoreti i procuratur, organe ale puterii executive .a.). Ca structur, cheltuielile privind serviciile publice generale cuprind cheltuieli curente, prin care se asigur funcionarea acestor instituii, reprezentnd majoritatea absolut din totalul lor, adic aproximativ 85% i cheltuieli de capital, de creare i dezvoltare a nzestrrii tehnice, a automatizrii

53

i informatizrii acestora. La rndul lor, cheltuielile curente cuprind salariile i alte drepturi de personal, cheltuieli materiale, amortismente sau chirii, cheltuieli dministrativ-gospodreti, de protocol i altele. ntreinerea aparatului administraiei de stat necesit cheltuieli din ce n ce mai mari, att ca urmare a creterii numerice a acestuia, ct i a nzestrrii lui cu mijloace modeme. Pe de alt parte, creterea absolut a populaiei i afluena acesteia ctre zonele urbane unde, de regul, pulseaz viaa economic, ridic probleme din ce n ce mai mari cu caracter edilitar gospodresc, social-economic i administrativ. Dezvoltarea economiei i extinderea aezrilor pe orizontal i pe vertical, concomitent cu creterea gradului de urbanizare, cu accelerarea deplasrii n spaiu a oamenilor, a mrfurilor i informaiilor, a determinat adaptarea formelor de administraie la specificul condiiilor social-economice i tehnice contemporane. Complexitatea vieii economice i sociale, apariia i accentuarea fenomenelor de criz, a perturbaiilor n echilibrul social, n comportamentul civic al unor grupuri ale populaiei, toate acestea conduc la sporirea numrului persoanelor ocupate n aparatul administrativ de stat, n organele de poliie, jandarmerie i la creterea costului administraiei publice, determinnd, implicit, sporirea cheltuielilor publice aferente aparatului administrativ i de ordine intern. n funcie de importana i gradul de subordonare a instituiilor publice, cheltuielile privind serviciile publice se includ n bugetul administraiei centrale sau n bugetele unitilor administrativteritoriale dup caz. n statele federale, cheltuielile respective se repartizeaz pe cele trei verigi ale sistemului bugetar: bugetul federal, bugetele statelor membre ale federaiei, ale regiunilor sau provinciilor i bugetele administraiei locale. Cheltuielile pentru administraie difer de la un stat la altul i sunt n funcie de felul organizrii administrative. De regul ntr-o organizare administrativ centralizat cheltuielile de administraie sunt mai mari dect n cazul unei descentralizri administrative. Unele state cu economie de pia (SUA, Frana, Canada, Japonia) n ultimii ani au luat unele msuri pentru raionalizarea aparatului de stat i implicit pentru reducerea cheltuielilor de administraie. Pentru fundamentarea cheltuielilor publice pentru servicii publice generale, ordine public i siguran naional, n ara noastr se pornete de la indicatori specifici (numr de personal) i indicatori de calcul i fundamentare (cheltuiala medie anual pe o persoan).

6.2. Nivelul i structura cheltuielilor publice pentru aprare


Aprarea naional constituie o important problem politic i face obiectul politicii promovate de fiecare stat, de blocuri i aliane militare. De aceea, cheltuielile de aprare se suport n exclusivitate din surse financiare publice, prevzute n bugetele statelor sau ale blocurilor i alianelor militare interguvernamentale. Cheltuielile militare au un caracter neproductiv, reprezentnd un consum final de produs intern brut, cuprinznd ntreinerea i funcionarea armatelor, desfurarea activitii de cercetare tiinific n domeniul militar, efectuarea de experiene n scop militar, ntreinerea conflictelor militare sau lichidarea urmrilor acestora, precum i pe cele pentru construirea i modernizarea unor uniti militare, dotarea cu armament i tehnic de lupt, aparatur necesar cercetrilor spaiale etc. Din punct de vedere al structurii lor, cheltuielile cu caracter militar sunt de dou feluri: directe i indirecte. Din categoria cheltuielilor directe fac parte cheltuielile cu ntreinerea n ar i pe alte teritorii a armatei, flotei maritime i aeriene, cumprarea de armament, echipament militar, mijloace de subzisten etc., care de regul figureaz n bugetul ministerelor de resort. Pe lng bugetele acestor ministere mai pot exista i bugete speciale cu caracter militar, precum i cheltuieli militare directe, camuflate n bugetele unor departamente cu caracter civil. La stabilirea volumului cheltuielilor militare directe, trebuie s se in seama de toate aceste elemente.

54

n categoria cheltuielilor militare indirecte se includ cheltuielile legate de lichidarea urmrilor rzboiului cum ar fi: plile n contul datoriei publice contractate n timpul rzboiului; reparaiile (despgubirile) de rzboi datorate rilor nvingtoare; subveniile acordate sinistrailor de rzboi; pensiile acordate invalizilor, vduvelor i orfanilor de rzboi; cheltuieli legate de aplicarea unor acorduri internaionale cu caracter militar; cheltuieli cu pregtirea de rzboi etc. Ponderea cheltuielilor directe i indirecte se schimb continuu de la o etap la alta. n timpul rzboiului, crete ponderea cheltuielilor militare directe, iar n perioada urmtoare crete ponderea cheltuielilor indirecte. n perioada contemporan armatele naionale se organizeaz i funcioneaz pe baza unui nou principiu. Acesta urmrete constituirea de armate mai puiin numeroase, dar mai profesioniste.