Strasbourg, 19 Martie 2007 Studiu Nr.

371 / 2006

CDL-AD(2007)008 Or. fr.

- TRADUCERE NEOFICIAL -

COMISIA EUROPEAN PENTRU DEMOCRAIE PRIN DREPT (COMISIA DE LA VENEIA)

CODUL DE BUNE PRACTICI N MATERIE DE REFERENDUM Adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19a reuniune (Veneia, 16 decembrie 2006) i de Comisia de la Veneia la cea de-a 70a Sesiune Plenar (Veneia, 16-17 martie 2007) pe baza contribuiilor Dl. Pieter van DIJK (membru, Olanda) Dl. Franois LUCHAIRE (membru, Andorra) Dl. Giorgio MALINVERNI (membru, Elveia)

CDL-AD(2007)008

CUPRINS
INTRODUCERE .............................................................................................................................. 3 LINII DIRECTOARE PENTRU ORGANIZAREA REFERENDUMULUI.................................. 4 I. Referendumul i patrimoniul electoral european ........................................................... 4 1. Votul universal ..................................................................................................................... 4 1.1. Regul i excepii ............................................................................................................ 4 1.2. Listele electorale .............................................................................................................. 5 2. Votul egal ............................................................................................................................. 5 2.1. Drepturi egale de vot ....................................................................................................... 5 2.2. Egalitatea de anse ......................................................................................................... 5 2.3. Egalitate i minoriti naionale...................................................................................... 6 3. Votul liber ............................................................................................................................. 6 3.1. Libera formare a voinei electoratului ........................................................................... 6 3.2. Libera exprimare a voinei electoratului i combaterea fraudei ............................... 7 4. Votul secret .......................................................................................................................... 8 II. Condiii de implementare a acestor principii ................................................................... 8 1. Respectarea drepturilor fundamentale ............................................................................ 8 2. Nivelul normativ i stabilitatea legislaiei n materie de referendum ........................... 8 3. Garanii procedurale ........................................................................................................... 9 3.1. Organizarea referendumului de ctre un organ imparial ......................................... 9 3.2. Observarea referendumului ........................................................................................... 9 3.3. Existena unui sistem de recurs efectiv...................................................................... 10 3.4. Finanare ......................................................................................................................... 11 III. Reguli specifice ............................................................................................................ 11 1. Preeminena dreptului ..................................................................................................... 11 2. Validitatea n sens formal a textelor supuse referendumului .................................... 11 3. Validitatea n sens material a textelor supuse referendumului .................................. 11 4. Reguli speciale aplicabile n cazul unui referendum organizat la cererea unui segment al electoratului i n baza iniiativelor populare (acolo unde acestea sunt prevzute de Constituie) ..................................................................................................... 11 5. Paralelismul de proceduri i norme care guverneaz referendumul ....................... 12 6. Avizul Parlamentului ........................................................................................................ 13 7. Cvorum .............................................................................................................................. 13 8. Efectele referendumului .................................................................................................. 13

CDL-AD(2007)008

INTRODUCERE 1. La solicitarea Adunrii parlamentare, Consiliul pentru Alegeri Democratice i, ulterior, Comisia de la Veneia au adoptat, n anul 2002, Codul de Bune Practici n Materie Electoral1. 2. Acest document a fost aprobat de Adunarea parlamentar cu ocazia sesiunii sale din 2003 (prima parte) i de Congresul pentru puterile locale i regionale al Consiliului Europei, la sesiunea din primvara anului 2003. 3. ntr-o declaraie solemn din data de 13 mai 20042, Comitetul de Minitri a recunoscut importana Codului de bune practici n materie electoral, care reflect principiile patrimoniului electoral european, ca fiind un document de referin n acest domeniu al Consiliului Europei, care poate sta la baza unor eventuale dezvoltri ale cadrului legislativ pentru organizarea de alegeri democratice n statele europene. 4. O dat cu extinderea democraiei pe continentul european, att alegerile pluraliste, ct i recurgerea la referendum au devenit tot mai frecvente. 5. n consecin, de un numr de ani, Adunarea parlamentar i-a manifestat interesul fa de chestiunea referendumului i a bunelor practici n materie. Activitatea acesteia a condus la adoptarea, pe 29 aprilie 2005, a Recomandrii 1704 (2005) referitoare la Referendumuri: bune practici europene. 3 n aceast privin, Adunarea a cooperat cu Comisia de la Veneia, care i-a prezentat observaiile asupra recomandrii mai sus menionate, la cererea Comitetului de Minitri,4 i a redactat un raport de sintez n baza rspunsurilor primite din partea membrilor si la chestionarul n problematica referendumului. Raportul este intitulat Referendumul n Europa analiza reglementrilor juridice din statele europene.5 6. S-a vdit a fi necesar elaborarea unui document de referin al Consiliului Europei n materie referendar, ca pandant al Codului de bune practici n materie electoral. Aceast sarcin a fost preluat de Consiliul pentru Alegeri Democratice, n baza contribuiilor a trei membri ai Comisiei de la Veneia, domnii Piter van Dijk (Olanda), Franois Luchaire (Andorra) i Giorgio Malinverni (Elveia). 7. Liniile directoare privind organizarea referendumului au fost adoptate de Consiliul pentru Alegeri Democratice cu ocazia celei de-a 18-a reuniuni (Veneia, 12 octombrie 2006) i de Comisia de la Veneia n cea de-a 68-a sesiune plenar (Veneia, 13-14 octombrie 2006). 8. Aceste linii directoare sunt nsoite de un memorandum explicativ, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice cu ocazia celei de-a 19-a reuniuni (Veneia, 16 decembrie 2006) i de Comisia de la Veneia n cea de-a 70-a sesiune plenar (Veneia, 16-17 martie 2007).

CDL-AD(2002)023rev. CM(2004)83final. 3 A se vedea i doc.10498, cuprinznd raportul Comisiei pentru probleme politice (raportor: Dl. Mikko Elo, Finlanda, Grupul socialist), la care este anexat un material de lucru ntocmit de Centrul de cercetare i documentare cu privire la Democraia Direct, din cadrul Facultii de Drept din Geneva. 4 CDL-AD(2005)028. 5 CDL-AD(2005)034; a se vedea i chestionarul CDL(2004)031, rspunsurile, CDL-EL(2004)011, precum i tabelele care sintetizeaz rspunsurile la chestionar, CDL-AD(2005)034 i CDL-AD(2005)034add2.
2

CDL-AD(2007)008

LINII DIRECTOARE PENTRU ORGANIZAREA REFERENDUMULUI adoptate de Consiliul pentru Alegeri Democratice cu ocazia celei de-a 18-a reuniuni (Veneia, 12 octombrie 2006) i de Comisia de la Veneia n cea de-a 68-a sesiune plenar (Veneia, 13-14 octombrie 2006) I. Referendumul i patrimoniul electoral european

1. Votul universal 1.1. Regul i excepii Votul universal implic n principiu ca toi oamenii s aib drept de vot. Cu toate acestea, anumite condiii pot fi prevzute i este necesar a fi prevzute: a. Vrsta: dreptul de vot trebuie s fie supus [unei cerine a] vrstei minimale, ns va fi dobndit cel trziu o dat cu vrsta majoratului; b. Cetenia: i. cetenia poate fi prevzut drept condiie; ii. cu toate acestea, este recomandabil ca, dup o anumit perioad de reziden, strinilor s li se permit s voteze la un referendum pe plan local. c. Rezidena: i. rezidena poate fi impus ca o condiie; ii. n acest caz, prin reziden se nelege reedina obinuit; iii. pentru persoanele avnd cetenia acelui stat, o condiie de durat a rezidenei poate fi impus doar n cazul unui referendum pe plan local sau regional; iv. aceast durat de reziden trebuie s fie rezonabil i, ca regul general, s nu depeasc ase luni; v. este de dorit ca dreptul de vot s le fie acordat cetenilor rezideni n strintate. d. Pierderea dreptului de vot: i. poate fi prevzut pierderea (interzicerea) dreptului de vot al unei persoane, ns cu ntrunirea cumulativ a urmtoarelor condiii: ii. trebuie s fie prevzut de lege; iii. trebuie s respecte principiul proporionalitii; iv. trebuie s se justifice printr-o interdicie pentru motive legate de sntatea mintal sau de condamnarea penal pentru o infraciune grav; v. de asemenea, retragerea drepturilor politice sau interdicia pentru motive de sntate mintal poate fi impus doar n baza unei hotrri pronunate n acest sens de o instan judectoreasc.

5
1.2. Listele electorale

CDL-AD(2007)008

Urmtoarele condiii trebuie ndeplinite n mod imperativ pentru ca listele electorale s fie fiabile: i. listele electorale trebuie s fie permanente sau s se refere la un registru actualizat n mod permanent (evidena populaiei sau registrul de stare civil); ii. trebuie efectuate actualizri regulate, cel puin anual. nscrierea alegtorilor, acolo unde acest lucru nu se face automat, trebuie s fie posibil pentru a acoperi o perioad relativ ndelungat; iii. listele electorale trebuie s aib caracter public; iv. trebuie s existe o procedur administrativ supus controlului judiciar sau o procedur judiciar care s permit nscrierea alegtorului care nu figureaz pe list; nscrierea acestuia nu trebuie s se fac prin decizie a seciei de votare, n ziua votrii; v. o procedur similar trebuie s le permit alegtorilor s obin rectificarea meniunilor greite ntr-un termen rezonabil; vi. poate fi prevzut o list suplimentar care s permit votul persoanelor care i-au schimbat domiciliul sau care au mplinit vrsta legal pentru exercitarea dreptului de vot ulterior publicrii definitive a listei electorale. 2. Votul egal 2.1. Drepturi egale de vot Fiecare alegtor dispune, n principiu, de un singur vot; n cazul n care sistemul de vot le acord ns alegtorilor mai mult de un singur vot (de exemplu, n prezena votului alternativ), fiecare alegtor va dispune de acelai numr de voturi6. 2.2. Egalitatea de anse a. Trebuie asigurat egalitatea de anse ntre partizanii i adversarii propunerii supuse la vot. Aceasta implic neutralitatea autoritilor administraiei publice, n special referitor la: i. campania pentru referendum; ii. acoperirea de ctre mass-media, n special cele publice; iii. finanarea din fonduri publice a campaniei i a actorilor si; iv. afiajul i publicitatea; v. dreptul la demonstraii pe cile publice. b. n emisiunile radioului i televiziunii publice consacrate campaniei pentru referendum, se recomand s se asigure egalitatea ntre partizanii i adversarii propunerii. c. Trebuie asigurat un echilibru ntre partizanii i adversarii propunerii n celelalte emisiuni ale mass-media publice, n special n emisiunile informative (de tiri). Se poate ine cont de numrul de partide politice care susin fiecare opiune sau de rezultatele lor n alegeri. d. Trebuie asigurat egalitatea n ceea ce privete subveniile publice i celelalte forme de sprijin. Se recomand asigurarea egalitii ntre partizanii i adversarii propunerii. Aceste forme de sprijin pot fi ns restrnse la partizanii i adversarii propunerii care reprezint un procentaj minimal din corpul electoral. Dac se asigur egalitatea ntre partidele politice,
6

A se vedea i pct. I.2.3.

CDL-AD(2007)008

aceasta poate fi strict sau proporional. Dac este strict, partidele politice sunt tratate n mod egal, indiferent de ponderea lor actual n parlament sau de susinerea lor de ctre electorat. Dac este proporional, partidele politice trebuie tratate n funcie de rezultatele obinute n alegeri. e. Condiiile financiare sau de alt natur pentru publicitatea radio-televizat trebuie s fie egale pentru partizanii i adversarii propunerii. f. n conformitate cu principiul libertii de expresie, legea trebuie s prevad c se asigur un minim de acces la mediile audiovizuale private pentru participanii la referendum, n ceea ce privete campania pentru referendum i publicitatea. g. Finanarea partidelor politice i a campaniei pentru referendum trebuie s fie transparent. h. Principiul egalitii de anse poate conduce, n anumite cazuri, la o limitare a cheltuielilor partidelor politice i a celorlali actori implicai n dezbaterea referendar, n special n materia publicitii. i. nclcrile la adresa obligaiei de neutralitate trebuie sancionate. 2.3. Egalitate i minoriti naionale a. n principiu, adoptarea de reguli speciale pentru minoritile naionale ca o excepie de la regulile normale de numrare a voturilor, n sistem proporional, n cazul unui referendum cu privire la situaia acestora nu contravine drepturilor egale de vot. b. Alegtorii nu trebuie obligai s i indice apartenena la o minoritate naional. 3. Votul liber 3.1. Libera formare a voinei electoratului a. Autoritile administraiei publice trebuie s i respecte obligaia de neutralitate (a se vedea supra 1.2.2.a.), care constituie un element de asigurare a liberei formri a voinei alegtorilor. b. Spre deosebire de cazul alegerilor, nu este necesar interzicerea complet a interveniei autoritilor publice n favoarea sau n defavoarea propunerii supuse referendumului. Cu toate acestea, autoritile publice (naionale, regionale i locale) nu trebuie s influeneze rezultatul scrutinului printr-o campanie excesiv i unilateral. Se interzice utilizarea fondurilor publice de ctre autoriti n scopuri de campanie. c. Problema supus votului trebuie s fie clar; nu trebuie s induc n eroare; nu trebuie s sugereze un rspuns; alegtorii trebuie s fie informai cu privire la efectele referendumului; participanii la scrutin trebuie s poat rspund la ntrebri doar prin da, nu, sau prin vot alb. d. Autoritile trebuie s furnizeze o informare obiectiv. Aceasta implic faptul c textul supus referendumului, nsoit de un raport explicativ sau de un material echilibrat aparinnd partizanilor i adversarilor propunerii trebuie s fie pus la dispoziia alegtorilor cu suficient timp nainte, dup cum urmeaz:

CDL-AD(2007)008

i. ele se public ntr-un jurnal oficial cu suficient timp nainte de data votrii; ii. trebuie expediate direct cetenilor i primite de acetia cu suficient timp nainte de data votrii; iii. raportul explicativ trebuie s prezinte, n manier echilibrat, nu numai punctul de vedere al autoritilor (executivul i legislativul) sau al persoanelor care l mprtesc, ci i punctul de vedere opus. e. Informaiile de mai sus trebuie s fie accesibile n toate limbile oficiale i n limbile minoritilor naionale. f. nclcarea obligaiei de neutralitate i a liberei formri a voinei electoratului trebuie sancionat. 3.2. Libera exprimare a voinei electoratului i combaterea fraudei a. Procedura de votare i. procedura de votare trebuie s poat fi uor neleas de ceteni; ii. n orice situaie alegtorii trebuie s aib posibilitatea de a vota ntr-o secie de votare. Alte modaliti de vot sunt admisibile n urmtoarele condiii: iii. votul prin coresponden nu poate fi admis dect dac serviciul de pot este sigur i fiabil; dreptul de vot prin coresponden poate fi limitat la persoanele spitalizate sau aflate n detenie sau persoanele cu mobilitate redus ori n cazul alegtorilor care locuiesc n strintate; frauda i intimidarea nu trebuie s fie posibile; iv. votul electronic trebuie s se exercite n conformitate cu Recomandarea Rec(2004)11 a Comitetului de Minitri [al Consiliului Europei] cu privire la normele juridice, operaionale i tehnice privind votul electronic. n mod special, el trebuie utilizat doar dac este sigur, fiabil, eficace, solid din punct de vedere tehnic, deschis fa de o verificare independent i uor accesibil pentru alegtori; transparena sistemului trebuie garantat; n msura n care nu exist canale universal accesibile pentru votul electronic la distan, acestea rmn o modalitate de vot suplimentar i facultativ; v. votul prin procur poate fi autorizat doar dac este supus unor reguli foarte stricte; numrul de procuri deinute de un singur alegtor trebuie s fie limitat; vi. utilizarea urnei mobile trebuie permis doar n condiii stricte, care s evite orice risc de fraud; vii. trebuie utilizate cel puin dou criterii pentru evaluarea corectitudinii rezultatului scrutinului: numrul de alegtori care s-au prezentat la vot i numrul buletinelor de vot introduse n urn; viii. buletinele de vot nu trebuie manipulate ori marcate n vreun fel de ctre membrii biroului seciei de votare; ix. buletinele de vot neutilizate sau anulate nu trebuie scoase din incinta seciei de votare; x. birourile seciilor de votare trebuie s includ reprezentani ai mai multor partide, iar prezena observatorilor numii de ctre acestea sau de alte grupri care au luat poziie fa de problema supus la vot trebuie permis n timpul votrii i al numrrii voturilor; xi. militarii trebuie s voteze la locul de reedin, ori de cte ori acest lucru este posibil. n caz contrar, este recomandabil s fie nscrii pentru votare la secia cea mai apropiat de unitatea militar; xii. numrarea voturilor trebuie s aib loc de preferin n seciile de votare; xiii. numrarea trebuie s fie transparent. Trebuie admis prezena observatorilor, a reprezentanilor partizanilor i adversarilor propunerii, precum i prezena mass-media. Aceste persoane trebuie s aib acces i la procesele-verbale; xiv. comunicarea rezultatelor la nivelul superior trebuie s se fac n mod transparent;

CDL-AD(2007)008

xv. autoritatea statal trebuie s sancioneze orice fraud electoral. b. Libera exprimare a voinei electoratului implic i urmtoarele: i. faptul c executivul trebuie s organizeze un referendum prevzut de sistemul legislativ i, deosebit de important, atunci cnd nu este vorba de o iniiativ a executivului; ii. respectarea regulilor procedurale; n mod special, c scrutinul popular trebuie organizat n termenul prevzut de lege; iii. dreptul la constatarea exact a rezultatului de ctre organul nsrcinat cu organizarea referendumului, ntr-o manier transparent i prin publicare ntr-un jurnal oficial. 4. Votul secret a. Secretul votului reprezint nu numai un drept, ci i o obligaie pentru alegtori, iar aceasta trebuie sancionat cu nulitatea buletinelor al cror coninut a fost divulgat. b. Votul trebuie s fie individual. Votul de familie, ca i orice alt form de control al votului unui alegtor de ctre un alt alegtor trebuie interzise. c. Lista persoanelor care au exercitat votul nu trebuie dat publicitii. d. Violarea secretului votului trebuie sancionat. II. Condiii de implementare a acestor principii

1. Respectarea drepturilor fundamentale a. Referendumurile democratice nu sunt posibile dect n condiiile respectrii drepturilor omului, n special a libertii de exprimare i a libertii presei, a liberei circulaii n interiorul rii, precum i a libertii de ntrunire i de asociere n scopuri politice, inclusiv prin libertatea de nfiinare a partidelor politice7. b. Restrngerea acestor liberti trebuie s aib o baz legal, s fie n interesul public i s respecte principiul proporionalitii. 2. Nivelul normativ i stabilitatea legislaiei n materie de referendum a. Cu excepia regulilor tehnice i de detaliu (care pot fi la nivel de reglementri - ale executivului), regulile n materie referendar trebuie s aib cel puin rang de lege. b. Aspectele fundamentale n materia dreptului referendar nu trebuie s poat fi modificate cel puin un an nainte de referendum, sau trebuie reglementate de Constituie ori la un nivel superior legii ordinare. c. Constituie reguli fundamentale n special regulile care privesc: - componena comisiilor electorale sau a altui organism nsrcinat cu organizarea referendumului;
n mod special, demonstraiile pe ci publice n favoarea sau n defavoarea unui text supus referendumului pot fi supuse autorizrii; o atare autorizare poate fi refuzat doar pe motive de interes public precumpnitor, n conformitate cu regulile generale aplicabile manifestaiilor publice.
7

CDL-AD(2007)008

- dreptul de vot i listele electorale; - validitatea n sens formal i material a textului supus referendumului8; - efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); - participarea partizanilor i adversarilor propunerii la emisiunile mass-media publice. 3. Garanii procedurale 3.1. Organizarea referendumului de ctre un organ imparial a. Un organ imparial trebuie s aib n competen organizarea referendumului. b. n lipsa unei tradiii de lung durat referitor la imparialitatea administraiei publice n materie electoral, trebuie nfiinate comisii independente i impariale la toate nivelurile, de la nivel naional la nivelul seciilor de votare. c. Comisia central trebuie s aib caracter permanent. d. Din componena Comisiei centrale trebuie s fac parte: i. cel puin un magistrat sau un alt jurist independent; ii. reprezentani ai partidelor parlamentare sau ai partidelor care au obinut cel puin un procentaj la alegeri; aceste persoane trebuie s fie calificate n domeniul electoral. Pot fi inclui: iii. un reprezentant al Ministerului de Interne; iv. reprezentani ai minoritilor naionale. e. Partidele politice sau partizanii i adversarii propunerii supuse la vot trebuie s fie n mod egal reprezentai n comisiile electorale sau trebuie s poat observa activitatea organului imparial. Egalitatea ntre partidele politice poate fi neleas ntr-un sens strict sau proporional (a se vedea I.2.2.d.). f. Membrii comisiilor nu trebuie s poat fi revocai de ctre organul care i-a desemnat. g. Membrilor comisiilor trebuie s li se asigure o pregtire standard. h. Este de dorit ca deciziile comisiilor s fie luate cu o majoritate calificat sau prin consens. 3.2. Observarea referendumului a. Att observatorilor naionali, ct i celor internaionali trebuie s li se acorde posibilitate ct mai larg de a participa la observarea referendumului. b. Observarea nu trebuie s se limiteze la ziua votrii, ci trebuie s includ campania pentru referendum, precum i, dup caz, perioada de nregistrare a alegtorilor i perioada de strngere a semnturilor. Ea trebuie s permit s se constate dac s-au produs nereguli nainte de votare, n cursul votrii i dup aceea. n special, trebuie s fie posibil n timpul numrrii voturilor.

A se vedea pct. III.2 i III.3.

CDL-AD(2007)008

10

c. Observatorii trebuie s se poat deplasa oriunde se desfoar operaiuni n legtur cu referendumul (de exemplu, la numrarea i verificarea voturilor). Locurile n care observatorii nu au drept de prezen, precum i motivele acestei interdicii trebuie prevzute n mod expres de lege. d. Observarea trebuie s vizeze respectarea obligaiei de neutralitate de ctre autoritile publice. 3.3. Existena unui sistem de recurs efectiv a. Instana de soluionare a contestaiilor n materie de referendum va fi ori comisia electoral, ori o instan judectoreasc. n orice caz, trebuie s existe un recurs judiciar n ultim instan. b. Procedura trebuie s fie simpl, lipsit de formalism [excesiv], n special ct privete admisibilitatea cererilor (contestaiilor). c. Dispoziiile procedurale n materia contestaiilor i, n special, atribuiile i responsabilitile diferitelor organe trebuie s fie reglementate n mod clar prin lege, n scopul de a evita conflictele de competen (pozitive sau negative). Legea trebuie s prevad n mod expres organul competent pentru fiecare situaie. d. Organul de soluionare a contestaiilor trebuie s aib competen n domeniul care face obiectul acestor Linii directoare, ndeosebi privitor la: - dreptul de vot i listele electorale; - finalizarea iniiativelor populare i a cererilor de referendum provenind de la un segment al electoratului; - validitatea n sens formal, respectiv material, a textelor supuse referendumului; controlul validitii textelor trebuie s intervin la un moment anterior votrii; legea intern stabilete dac acest control este obligatoriu sau facultativ; - respectarea libertii votului; - rezultatul scrutinului. e. Organul de soluionare a contestaiilor trebuie s aib competena de a anula referendumul acolo unde neregulile au fost de natur s-i influeneze rezultatul. Anularea trebuie s se poat face n raport cu votul per ansamblu la referendum, ori doar cu rezultatele la nivel de secie de votare sau circumscripie electoral. n cazul anulrii rezultatului global, trebuie convocat un nou referendum. f. Orice alegtor trebuie s aib drept de a face contestaie. Pentru formularea de ctre alegtori a unei contestaii mpotriva rezultatului referendumului poate fi impus un cvorum rezonabil. g. Termenele de introducere i de soluionare a cererilor trebuie s fie scurte. h. Trebuie salvgardat dreptul contestatorului la o procedur n contradictoriu i. Acolo unde organul de soluionare a contestaiilor este comisia electoral superioar, aceasta trebuie s aib competena de a rectifica sau de a anula din oficiu hotrrile comisiilor electorale la nivel inferior.

11
3.4. Finanare

CDL-AD(2007)008

a. Regulile generale referitoare la finanarea partidelor politice i a campaniilor electorale trebuie s se aplice att n privina finanrii din fonduri publice, ct i din resurse private. b. Trebuie interzis utilizarea fondurilor publice de ctre autoriti n scopuri de campanie9. III. Reguli specifice

1. Preeminena dreptului A recurge la un referendum implic n mod necesar respectarea ordinii juridice n ansamblu, cu deosebire a regulilor procedurale. n mod special, un referendum nu poate fi organizat dac nu este prevzut de Constituie sau de o lege conform Constituiei, de exemplu dac textul supus referendumului ine de competena exclusiv a Parlamentului. 2. Validitatea n sens formal a textelor supuse referendumului Chestiunile care fac obiect al referendumului trebuie s respecte: - unitatea de form: o aceeai ntrebare nu trebuie s combine o propunere de amendament redactat n termeni specifici cu o propunere formulat generic sau cu o chestiune de principiu; - unitatea de coninut: exceptnd revizuirea total a unui text (Constituie, lege), trebuie s existe un raport intrinsec ntre diferitele pri ale fiecrei chestiuni supuse la vot, astfel nct s se garanteze libertatea de vot a alegtorului, care nu trebuie chemat s accepte sau s resping n bloc dispoziii fr legtur ntre ele; revizuirea simultan a mai multor capitole dintr-un text este echivalent cu o revizuire total; - unitatea ierarhic: este de dorit ca o aceeai ntrebare s nu se refere concomitent la norme juridice de rang diferit n ierarhia normativ. 3. Validitatea n sens material a textelor supuse referendumului Textele supuse referendumului trebuie s respecte ansamblul legislaiei de rang superior (principiul ierarhiei normative). Ele nu trebuie s contravin dreptului internaional sau principiilor statutare ale Consiliului Europei (democraia, drepturile omului i preeminena dreptului statul de drept). Textele care contravin cerinelor menionate la pct. III.2 i III.3 nu pot fi supuse unui vot popular. 4. Reguli speciale aplicabile n cazul unui referendum organizat la cererea unui segment al electoratului i n baza iniiativelor populare (acolo unde acestea sunt prevzute de Constituie) a. Orice titular al drepturilor politice are dreptul de a semna o iniiativ popular sau o cerere de referendum.

A se vedea supra pct. I.3.1.b.

CDL-AD(2007)008

12

b. Termenele pentru strngerea semnturilor (ndeosebi ziua n care ncepe s curg termenul i ziua n care se mplinete termenul) trebuie prevzute n mod clar, la fel ca i numrul de semnturi care trebuie strnse. c. Orice persoan (indiferent dac este sau nu este titular de drepturi politice) trebuie s aib dreptul de a proceda la strngerea de semnturi. d. n cazul n care strngerea de semnturi pentru o iniiativ popular sau cerere de referendum efectuat de pe artere publice este supus autorizrii, o asemenea autorizaie poate fi refuzat numai n cazurile expres prevzute de lege, pe baza unui interes public precumpnitor i n conformitate cu principiul egalitii. e. Remunerarea, din resurse private, a activitii de strngere a semnturilor pentru iniiative populare i cereri de referendum trebuie interzis, de principiu. Dac este totui admis, atunci trebuie reglementat att n ceea ce privete suma total alocat, ct i suma pltit fiecrei persoane. f. Toate semnturile trebuie verificate. n scopul de a facilita aceast verificare, listele de semnturi vor cuprinde de preferin alegtorii nscrii n aceeai localitate. g. Pentru a evita invalidarea total a scrutinului, trebuie ca o autoritate competent s poat rectifica, anterior votrii, erorile de redactare sau care decurg din coninutul ntrebrii, ca de exemplu: i. caracterul obscur, deceptiv sau sugestiv al ntrebrii; ii. nclcarea regulilor de validitate n sens formal sau material; n acest caz, se poate declara invalidarea parial dac restul textului este coerent; se poate avea n vedere mprirea n subdiviziuni pentru a remedia lipsa unitii de coninut. 5. Paralelismul de proceduri i norme care guverneaz referendumul a. n cazul unui referendum decizional: i. Pentru o anumit perioad, un text respins prin referendum nu va mai putea fi adoptat printr-o procedur non-referendar. ii. Pe aceeai durat, o dispoziie aprobat prin referendum nu va putea fi revizuit printr-o alt cale. iii. Acest principiu nu se aplic n cazul unui referendum asupra revizuirii pariale a unui text, acolo unde referendumul precedent a vizat o revizuire total. iv. Revizuirea unei norme juridice de rang superior n sens contrar votului popular nu este inadmisibil din punct de vedere juridic, ns trebuie evitat pe durata intervalului mai sus menionat. v. n eventualitatea respingerii unui text adoptat de Parlament i supus votului popular la cererea unui segment din electorat, un nou text similar nu trebuie supus la vot dect dac se solicit un referendum. b. Acolo unde textul a fost adoptat prin referendum organizat la cererea unui segment din electorat, trebuie s existe posibilitatea organizrii unui nou referendum cu privire la aceeai problem, la cererea unui segment din electorat, la expirarea, dup caz, a unui interval de timp rezonabil.

13

CDL-AD(2007)008

c. Acolo unde textul a fost adoptat prin referendum la cererea altei autoriti publice dect Parlamentul, trebuie s existe posibilitatea revizuirii sale fie pe cale parlamentar, fie prin referendum, la cererea Parlamentului sau a unui segment din electorat, la expirarea, dup caz, a aceleiai perioade de timp. d. Se recomand ca prevederile constituionale privind referendumul s fie supuse unui referendum obligatoriu sau unui referendum organizat la cererea unui segment din electorat. 6. Avizul Parlamentului Atunci cnd se supune la vot un text la cererea unui segment din electorat sau a unei autoriti publice, alta dect Parlamentul, acesta [Parlamentul] trebuie s i poat da avizul consultativ asupra textului n cauz. n cazul iniiativelor populare, poate avea dreptul de a opune o contrapropunere fa de textul propus, care s fie supus concomitent votului popular. Trebuie s fie fixat un termen nuntrul cruia Parlamentul s i dea avizul consultativ; dac acest termen nu este respectat, textul va fi supus la vot fr avizul Parlamentului. 7. Cvorum Nu se recomand urmtoarele: a. un cvorum (prag, procentaj minimal) de participare, ntruct i asimileaz pe cei care se abin cu partizanii votului negativ; b. un cvorum de aprobare (acceptarea de ctre un procentaj minimal din numrul alegtorilor nscrii), ntruct risc s creeze o situaie politic dificil n cazul cnd proiectul este adoptat cu o majoritate simpl, inferioar ns cvorumului (pragului) necesar. 8. Efectele referendumului a. Efectele referendumului, decizional sau consultativ, trebuie s fie precizate expres n Constituie sau prin lege. b. Este preferabil ca un referendum asupra chestiunilor de principiu sau altor propuneri formulate generic s aib caracter consultativ. Dac are ns caracter decizional, trebuie s existe norme care s prevad n mod expres procedura ulterioar.