DR.

GNTER KRINGS

LA EVOLUCIN DEL FEDERALISMO EN ALEMANIA: EXPERIENCIAS, REFORMAS Y PERSPECTIVAS*

lemania es un Estado federal. No slo lo es en la actualidad, sino que siempre que se echa un vistazo a la historia reciente se aprecia su tendencia hacia el federalismo. Los dos intentos posteriores a 1933 de convertir a Alemania en un Estado centralista fracasaron. El primero, con los nacionalsocialistas en el poder, deriv hacia la barbarie ms absoluta; el segundo, la RDA, termin tras 40 aos de dictadura dejando en ruinas algo ms que su economa. No obstante, los alemanes tardaron, en trminos relativos, bastante tiempo en superar su tan criticada particularidad, ese sinfn de pequeos estados conocido en alemn como kleinstaaterei, y en decidirse a crear un Estado alemn unificado.

I. LA EVOLUCIN: DEL IMPERIO ALEMN A LA REPBLICA FEDERAL

En la segunda mitad del siglo XIX se reinstaur el Imperio Alemn, que se estableci como una ampliacin de la Federacin Alemana del Norte con una estructura federal y bajo el liderazgo de Prusia. La Constitucin de
Dr. Gnter Krings, Master of Laws. Abogado y profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Colonia. Miembro del Bundestag desde 2002, es el principal asesor legal del grupo parlamentario democristiano. * Este artculo se basa en un discurso pronunciado en un seminario de la Fundacin para el Anlisis y los Estudios Sociales (FAES) y de la Konrad Adenauer Foundation en Madrid el 25 de junio de 2009.

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1871 del Imperio Alemn no regulaba directamente el carcter federal de Alemania, sino que se limitaba a especificar los poderes del imperio. El Bundesrat, el Consejo Federal, tena una misin importante ya que canalizaba la participacin de los estados federados, o lnder. La prdida de poderes concretos a favor del imperio no afectaba a la condicin de los lnder en cuanto estados con una Constitucin propia. El sistema se encuadraba dentro del modelo clsico de federalismo, en el que tanto la federacin como sus estados integrantes conservan su condicin de estados, pero limitando la soberana de estos ltimos. En 1919, la Constitucin del Reich alemn, o Constitucin de Weimar, sustituy a la de 1871. sta consolidaba el ordenamiento federal estableciendo una separacin estricta entre las competencias del Reich y las de sus estados integrantes. Tambin se prevea la representacin continuada de los lnder a travs del Reichsrat. Los lnder conservaban su condicin de estados con constituciones propias, condicin que tienen hasta hoy, pero la Constitucin del Reich alemn, con su transferencia masiva de poderes al Reich, tuvo el efecto de que, a partir de entonces, los lnder slo fueron estados incompletos con una autonoma constitucional limitada. En 1933, el nacionalsocialismo se hizo con el poder, lo que llev a la suspensin de la Constitucin de Weimar y del sistema federal, aunque sin adoptar una nueva constitucin. La creacin de estructuras estatales centralizadas y la introduccin del principio del lder tuvieron como resultado la uniformizacin, o rgido control, de los lnder y municipios. El 8 de mayo de 1949 se aprob formalmente la Ley Fundamental para la Repblica Federal Alemana (Grundgesetz), que entr en vigor el 23 de mayo de 1949 con el apoyo de los aliados. Esta Constitucin restaur el orden federal en el ao 2009 se celebra su 60 aniversario. Para evitar un resurgimiento de Prusia, los aliados insistieron especialmente en la creacin de los nuevos lnder cuyas fronteras no coincidieran con las existentes durante el periodo de Weimar. Los lnder, a travs de sus parlamentos, pudieron participar en el desarrollo de la Ley Fundamental eligiendo a sus representantes parlamentarios. Las normas constitucionales que regan las finanzas pblicas todava dejaban muchas competencias a los lnder.
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La Constitucin de 1952 de la RDA aboli los lnder situados en la zona de ocupacin sovitica y los sustituy por 14 distritos ms pequeos de carcter puramente administrativo.

II. TENDENCIAS EN EL FEDERALISMO ALEMN DE LA LEY FUNDAMENTAL

El sistema federal alemn actual a veces se ve como una molestia y un obstculo para la modernizacin poltica. No obstante, en la Repblica Federal de Alemania el federalismo siempre ha demostrado una gran flexibilidad, y ha logrado encontrar nuevas soluciones a los problemas de cada momento. Se puede realizar un seguimiento de su evolucin pasando por varios modelos de federalismo1. La fase inicial de la Repblica Federal estuvo dominada por un federalismo separativo. Esto se haca patente en la estricta separacin de todas las funciones del Estado entre la Federacin y los lnder, y en la tendencia a asignar competencias a los lnder antes que al Estado. Esto sigue estando vigente ya que uno de los principios de la Ley Fundamental es el establecimiento de las competencias de los lnder. Por lo que se refiere a las normas constitucionales que rigen las finanzas pblicas, tambin exista una separacin rigurosa. No obstante, desde el principio esta separacin encontr un punto de conexin en la institucin del Bundesrat, un rgano poltico formado por representantes de los gobiernos de los estados federados y que desempea un papel importante en la aprobacin de la legislacin federal. A principios de los aos cincuenta se produjo un alejamiento de ese modelo del federalismo separativo y un acercamiento hacia un Estado federal unitario. La estricta separacin de las competencias era cada vez ms difusa, con y sin reformas constitucionales. Esto se haca evidente, por ejemplo, en el intenso uso que haca la Federacin de sus poderes legisla1

Hartmut Bauer (2002: 837).

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tivos y en la ampliacin de la Administracin federal, la creciente influencia de la Federacin en la administracin de los lnder y en la prctica de la autocoordinacin (selbstkoordinierung) mediante la cual la Federacin y los lnder actuaban de forma coordinada, tanto a travs de acuerdos formales como a travs de canales informales. En el mbito econmico, la introduccin de una financiacin mixta, que originalmente no estaba prevista, y el sistema de cofinanciacin de los lnder por parte de la Federacin (fondswirtschaft) tambin marc una ruptura con el sistema separativo. Este cambio de direccin se puede atribuir principalmente a las condiciones socioeconmicas generales, a las expectativas de la ciudadana, al cada vez mayor apoyo al principio del Estado del bienestar y a la demanda de condiciones de vida equiparables en toda Alemania. El aumento de la presencia del Bundesrat en este momento se puede ver como una medida de compensacin a los recortes de competencias de los lnder. Los presidentes de los lnder rindieron el poder de sus parlamentos al Bundesrat, el rgano legislativo en el que estaban representados. Cambiaron los poderes legislativos de sus estados por un mayor poder para el Bundesrat en el proceso legislativo federal. Las asambleas legislativas de los lnder pagaron el precio de este proceso gradual, pero constante. Adems de eso, a mediados de los aos sesenta haba una demanda de un sistema flexible de interaccin y cooperacin entre la Federacin y los lnder, y entre los propios lnder. Esta demanda se hizo realidad, por ejemplo, con la creacin de comisiones mixtas Federacin-lnder, de las que ya existen unas trescientas, y de rganos y grupos de trabajo interestatales, entre los que cabe destacar la Conferencia Permanente de Ministros de Educacin y Cultura de los lnder de la Repblica Federal de Alemania y la Conferencia de Ministros del Interior. Como cada da cientos de funcionarios de los lnder se desplazan a reuniones de coordinacin, Der Spiegel, un semanario alemn, ha dicho que Alemania no se gobierna desde la oficina del canciller, sino desde los vagones de primera clase de los trenes Intercity Express. Como viajan juntos, estos funcionarios tienen mucho tiempo para preparar reuniones, tomar importantes decisiones previas y formar alianzas.
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Tambin se ha podido observar una tendencia hacia el federalismo cooperativo con la inclusin por primera vez en la Ley Fundamental de las competencias comunes (artculos 91a y 91b). stas se introdujeron en 1969, con el Gobierno de la primera Gran Coalicin entre democratacristianos de la CDU y socialdemcratas del SPD. En la esfera econmica tambin se hizo patente una especie de cambio hacia la centralizacin y una presin para una mayor cooperacin. Esto se reflej en el alejamiento del sistema separador original hacia elementos propios de un sistema de ingresos compartidos en el que la recaudacin de los impuestos sobre la renta, los impuestos de sociedades y los impuestos sobre el volumen de negocios se devengan conjuntamente a la federacin y a los lnder (tributacin compartida). Adems, las competencias legislativas de los lnder en el mbito fiscal fueron sustituidas por el derecho a recibir una parte de los impuestos recaudados. Debido a las consecuencias negativas del federalismo cooperativo, en los aos ochenta crecieron las demandas a favor de la refederalizacin del Estado federal. Entre los puntos dbiles que se identificaron en este federalismo cooperativo estaban la falta de eficiencia, una burocracia excesiva, el limitado margen para disear polticas, el acuerdo sobre el mnimo comn denominador y las deficiencias en materia de transparencia y control. Con la prdida de la perspectiva sobre las responsabilidades polticas, los ciudadanos ya no podan saber quin era responsable de qu. Como el federalismo cooperativo tiene como principal consecuencia la cooperacin de los rganos ejecutivos (es decir, los lnder estn representados por sus gobiernos en grupos de trabajo, etc.), el Parlamento federal y los de los lnder fueron perdiendo poder paulatinamente. Ya en este momento surgieron voces a favor de un sistema de federalismo competitivo, pero an haba que disear una estrategia de reforma coherente. Sin embargo, los acontecimientos que siguieron a la reunificacin alemana obligaron a abandonar estas ideas de reforma. En esos momentos, el federalismo competitivo no pareca una opcin viable para Alemania debido a la falta de competitividad de los lnder recin asimilados. Adems, el federalismo alemn an tena que reconciliarse con el proceso de integracin europea que estaba teniendo lugar.
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En el proceso de integracin en la Repblica Federal de los nuevos lnder que hasta entonces haban formado parte de la RDA, surgi un concepto especfico que se describi como federalismo solidario. Al principio resultaba sensato recurrir a formas de federalismo cooperativo para proporcionar la ayuda (econmica, de personal, material y logstica) a la reconstruccin que implicaba el proceso de reunificacin, y desarrollar nuevas formas de cooperacin en funcin de las necesidades. Pero, al mismo tiempo, el Tratado de Unificacin recomendaba que el ordenamiento federal deba revisarse a la luz de la Declaracin de Principios Fundamentales (Eckpunkte-Papier) para el fortalecimiento del federalismo en Alemania y Europa, elaborado por los primeros ministros de los lnder en 1990. El objetivo de este documento era lograr una reforma estructural que reforzara la soberana de los lnder y, con ello, alcanzar un ordenamiento ms claramente federalista. Pero esta proposicin se vio minada por la Ley para la Aplicacin del Programa de Consolidacin Federal, que tena en cuenta la situacin especfica de los nuevos lnder en el sistema de igualacin econmica y, por tanto, propugnaba un federalismo solidario. Basndose en ese documento de Principios Fundamentales, en octubre de 1994 se llev a cabo una reforma constitucional para volver a fortalecer los derechos de los lnder y de sus parlamentos. Aunque esta reforma no consigui satisfacer las recomendaciones hechas en el documento de directrices, s tuvo cierto impacto. La reforma endureci los criterios que rigen el ejercicio de las competencias legislativas de la Federacin en el campo de la legislacin concurrente, pasando de una clusula de necesidad (bedrfnisklausel) a una ms estricta clusula de imprescindibilidad (erforderlichkeitsklausel), lo que significa que para que algo se regule mediante legislacin federal, debe existir una necesidad inexcusable. La reforma tambin permiti que los parlamentos de los lnder adoptaran su propia legislacin cuando una Ley Federal exiga que el poder ejecutivo estatal se acogiera a un instrumento regulador. De esta manera, los parlamentos de los estados recuperaron algunos de los poderes que anteriormente haban cedido sus presidentes. Estos cambios tuvieron como consecuencia un avance hacia el federalismo reformado que deseaban los lnder. Sin embargo, esta reforma constitucional no enmend ninguna de
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las reglas constitucionales que rigen las cuentas pblicas, con el resultado de que an muestran rasgos de federalismo cooperativo y solidario. Con la incorporacin a la Ley Fundamental del artculo 23, que acompa a la ratificacin del Tratado de la Unin Europea, tambin se introdujeron algunos rasgos de federalismo europeo. Mejorar la compatibilidad de la Ley Fundamental con Europa tambin era uno de los objetivos de la reforma del sistema federal iniciada por la actual Gran Coalicin. Adems, el federalismo alemn ha tenido una gran influencia en la UE, como se puede ver en el Comit de las Regiones, por ejemplo.

III. PRIMERA FASE DE LA ACTUAL REFORMA DEL FEDERALISMO EN ALEMANIA (FDERALISMUSREFORM I)

Slo 12 aos despus de la reforma de 1994 hubo un nuevo intento de deshacer el galimatas en que se haba convertido el federalismo alemn, en el que las atribuciones de cada organismo no estaban claras y los procedimientos no estaban homologados. La reforma del federalismo del ao 20062 se basa en la visin del federalismo competitivo. Su objetivo es fomentar la innovacin mediante la competencia poltica entre los lnder, as como entre stos y la Federacin. Para favorecer esta competencia, la reforma contempla reforzar las competencias legislativas de la Federacin y los lnder. No obstante, los elementos de solidaridad no se suprimen y se supone que la financiacin mixta no se va a abolir totalmente. De hecho, en principio queda excluida del proceso de reforma la revisin de las normas constitucionales que rigen las finanzas pblicas, incluida la igualacin econmica entre los lnder. La reforma era necesaria para deshacer el enredo de las competencias de la Federacin y los lnder. Esto se hizo especialmente patente en 1998 durante
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Vase: Gnter Krings, (2007: 61-80).

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la campaa para las elecciones al Bundestag (el Parlamento federal). El SPD, socialdemcrata, que en ese momento tena una amplia mayora en el Bundesrat (la Cmara de representacin de los lnder), logr bloquear importantes iniciativas de reforma presentadas por el Gobierno del canciller Helmut Kohl, formado por una coalicin entre la democratacristiana CDU/CSU y el FDP, liberal. Este bloqueo en el Bundesrat se produjo con tanta frecuencia que casi se convirti en una costumbre. Los votantes respondieron, pero no para castigar al SPD, sino para destituir al gobierno de Kohl. As, negando constantemente su apoyo, el SPD logr influir en la opinin pblica. Aunque la necesidad de reformas ya era evidente en 1998, no se cre una comisin mixta hasta octubre de 2003. Compuesta por representantes del Bundestag y del Bundesrat, el cometido de esta Comisin conjunta Bundestag-Bundesrat para la modernizacin del sistema federal, como se la llam oficialmente, era muy ambicioso y enlazaba con la reforma de 1994. Desenredar el lo de competencias legislativas de la Federacin y los lnder no slo significaba establecer una divisin ms clara de las responsabilidades; en ltimo trmino significaba tambin limitar la influencia del Bundesrat sobre la legislacin federal. En un primer momento, el concepto sobre el que trabajaba la comisin era alcanzar un compromiso para restituir a los estados (lnder) algunos poderes legislativos a cambio de que aceptaran una reduccin de los poderes del Bundesrat, el organismo legislativo que los representa a nivel federal. El punto de partida del trabajo de la Comisin para la Reforma del Federalismo daba que pensar. Segn un informe preparado en ese momento por los servicios de investigacin y referencia del Bundestag alemn, en la XV Legislatura el 51% de las leyes aprobadas por el Bundestag necesitaban la aprobacin expresa del Bundesrat. Si el Bundesrat no daba su autorizacin, la ley quedaba aparcada. El objetivo de la comisin era reducir sustancialmente ese porcentaje. Era un objetivo muy ambiguo y casi supuso su fracaso. Por otro lado, tambin haba un deseo de otorgar ms competencias individuales a los lnder. A menudo, las campaas electorales a los parlamentos de los lnder se vean dominadas por cuestiones nacionales, no slo porque los votantes tienden a centrarse ms en la poltica nacional, sino
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tambin porque los asuntos polticos sobre los que los lnder tenan autonoma real eran relativamente pocos. Por tanto, el debate poltico a nivel federal tiende a influir en las decisiones de los votantes, aunque esto no haga justicia necesariamente a los xitos polticos en cada land. El objetivo era, por tanto, permitir a los lnder recuperar su protagonismo. De acuerdo con la Ley Fundamental, las competencias legislativas corresponden, en general y en esencia, a los lnder. No obstante, hay dos excepciones a esto: la competencia legislativa exclusiva de la Federacin y la competencia legislativa concurrente. En la prctica, las cuestiones ms importantes forman parte de estas competencias legislativas federales. Para aumentar la presencia de los parlamentos de los lnder, se les ha dado ventaja en el campo de la legislacin concurrente. El objetivo bsico, dar a los lnder la oportunidad de actuar en las reas de competencia compartida, result ser inviable en la prctica, ya que, en general, era la Federacin la que regulaba estos temas. Por eso, la Primera Comisin para la Reforma del Federalismo decidi eliminar ciertas reas de legislacin de las competencias compartidas y transferrselas en su totalidad a los parlamentos de los lnder. El sistema de prisiones, la Ley de Asociacin y Reunin, los horarios de apertura de comercios y las prestaciones concedidas a los funcionarios no federales son slo algunas de las reas que ahora son competencia exclusiva de los lnder. Por otra parte, unas pocas competencias han sido asignadas enteramente a la Federacin. La legislacin marco, como particular tercer pilar en el sistema de competencias, se aboli totalmente. La legislacin marco significaba que la Federacin no poda regular exhaustivamente determinadas reas, sino nicamente establecer un marco en el que los lnder insertaran sus polticas. Sin embargo, en la prctica cada vez era ms evidente que la Federacin estaba aplicando marcos cada vez ms exhaustivos, dejando poco margen para que los lnder acomodaran en ellos sus propias ideas. As que pronto qued claro que el marco era tan estrecho que apenas dejaba espacio para el cuadro que deban pintar en l los estados. Al final, las competencias que correspondan a la legislacin marco han pasado a ser compartidas por la Federacin y los lnder.
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El principal criterio para que una ley requiera la aprobacin del Bundesrat ha sido el artculo 84 de la Ley Fundamental, que trata de la ejecucin de las leyes federales. En principio, los lnder aplican las leyes federales por su cuenta. Este mecanismo est representado en el concepto de federalismo administrativo, que significa que el Gobierno federal no mantiene una Administracin a nivel nacional que ejecute sus leyes, sino que esta tarea corresponde a las Administraciones de cada land. No obstante, si las leyes federales establecen algo distinto respecto a la organizacin gubernamental y su procedimiento administrativo, la Federacin necesita el consentimiento del Bundesrat. El propsito de esta estipulacin es obvio: asegurarse de que la Federacin no adopte regulaciones que luego deban pagar los lnder. Los criterios que regulan el derecho de intervencin de la Federacin son ahora mucho ms estrictos que antes. La ltima reforma del federalismo introdujo un nuevo concepto segn el cual la Federacin puede seguir regulando asuntos administrativos, pero los lnder pueden promulgar una regulacin distinta. Por tanto, los asuntos administrativos no requieren, en general, la aprobacin del Bundesrat. En conjunto, los resultados del trabajo de la Primera Comisin para la Reforma del Federalismo superan el examen. Slo he mencionado aqu algunos de ellos. No obstante, en un principio se declar que la comisin haba sido un fracaso, y tuvo que ser la Gran Coalicin de 2005 la que lograra el cambio deseado, a mediados de 2006, sometiendo los resultados del trabajo de la comisin a la aprobacin del Bundestag y el Bundesrat. Aunque an es demasiado pronto para hablar de xito o fracaso, de acuerdo con el estudio de los servicios de investigacin y referencia del Bundestag, a los que ya me he referido, y que antes de la reforma compararon la situacin jurdica de ese momento con la de ahora, durante la XV Legislatura las leyes que requeran la aprobacin del Bundesrat se habran reducido del 51 al 24%. Queda por ver si esta proporcin tambin se puede conseguir para toda la XVI Legislatura. Pero lo que s es cierto es que ahora es mucho ms difcil bloquear una ley en el Bundesrat.

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Adems, los lnder ya estn haciendo un uso activo de sus recin adquiridas competencias. En general, la legislacin adoptada por los lnder se distingue por ser ms innovadora y por intentar introducir disposiciones adaptadas a la situacin concreta del land en cuestin.

IV. CAMBIOS CONSEGUIDOS EN LA SEGUNDA FASE DE LA ACTUAL REFORMA DEL FEDERALISMO (FDERALISMUSREFORM II)
La Primera Comisin para la Reforma del Federalismo tena mucho inters por revisar las relaciones econmicas entre la Federacin y los lnder, pero pronto se dio cuenta de que sta era una tarea herclea que la comisin no poda llevar a cabo sola. Cuando el trabajo de la Primera Comisin lleg a una conclusin positiva en el 2006, se tard menos de 6 meses en decidir que haba que crear una Segunda Comisin para la Reforma del Federalismo. Su cometido no era menos ambicioso que el de la primera. No slo las competencias sustantivas estaban entremezcladas, tambin lo estaban los flujos financieros pblicos entre la Federacin y los lnder, y los mecanismos de igualacin entre stos. Aqu tampoco estn claras las responsabilidades de las fuentes de ingresos y gastos. Los lnder no tienen prcticamente competencias para recaudar impuestos y, donde las tienen, estn limitadas a fuentes de tributacin de poca importancia. La situacin no es mucho mejor si hablamos de las funciones de cada uno, ya que la Federacin prescribe numerosas normas que deben cumplir los lnder. Un problema importante, inmediato y urgente es la creciente deuda pblica, que, como poltico joven, encuentro particularmente preocupante. No debemos olvidar que cualquier deuda que acumulemos en el presente tendr que ser pagada, antes o despus, por generaciones futuras. Como el servicio de la deuda y el pago de los intereses deben tener prioridad, el margen para disear polticas se va reduciendo progresivamente. Un poltico responsable no tiene otra opcin que resistirse a esta tendencia.

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Esta situacin ni siquiera es el resultado de la actual crisis financiera, que tambin constituye una grave sangra para el presupuesto federal alemn. Antes incluso de ella, las arcas pblicas deban alrededor de 1,5 billones de euros. Como cualquiera se puede imaginar, esta cifra no se ha reducido en los ltimos meses. Se calcula que este ao los nuevos prstamos netos tomados slo por la Federacin ascendern a unos 154.000 millones de euros. Es evidente para cualquiera que esta situacin no puede continuar. Otro problema es la situacin econmica en algunos lnder. Ni siquiera en trminos estructurales sus ingresos bastan para cubrir los gastos necesarios. Dos lnder, en concreto, Sarre y la Ciudad Libre Hansetica de Bremen, slo consiguen mantenerse a flote gracias a la ayuda de la Federacin, y estos dos Lnder tuvieron que recurrir al Tribunal Constitucional Federal para garantizarse esta ayuda. Bremen, con slo unos 600.000 habitantes, recibi 8.500 millones de euros entre 1994 y 2004. Sin embargo, el land de Berln fracas en una accin similar en el ao 2006. Como todo el mundo sabe, en cuestiones de dinero no hay amigos. Las negociaciones resultaron extremadamente difciles y exigieron una fraseologa constitucional muy compleja. Hablando claramente, en cualquier reforma del sistema federal que se haga hoy en da, cada una de las partes de la negociacin se sienta en la reunin con la calculadora bajo la mesa, por as decirlo, echando la cuenta hasta el ltimo cntimo de cunto puede ganar y cunto perder. Esto hace difcil, si no imposible, formular estipulaciones en trminos vagos y generales. En vez de eso, hay que utilizar estipulaciones extremadamente precisas y concretas, lo que ayuda poco a que el texto constitucional sea fcil de entender. Puede ser criticable, pero es lo que hay. Si no, el Estado constitucional estara condenado a la inactividad, y sera imposible introducir cambios polticamente recomendables, o incluso necesarios. Por tanto, el resultado supera el examen. Ahora se ha incorporado a la Ley Fundamental un mecanismo que pondr freno a la deuda al sustituir las disposiciones antiguas que animaban al endeudamiento. Hasta ahora, las estipulaciones de la Ley Fundamental sobre el crdito decan que la deuda nueva no poda exceder el nivel del gasto en inversiones,
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aunque se contemplaba una excepcin a esto: si era para evitar una alteracin del equilibrio econmico general. No obstante, para determinar si se estaba produciendo una alteracin del equilibrio econmico general, no era necesario que lo decretara el Parlamento, bastaba con que lo decidiera el Gobierno federal. Si alguien no estaba de acuerdo, la nica opcin que le quedaba era presentar una demanda contra el presupuesto federal ante el Tribunal Constitucional Federal, pero esto no tena consecuencias directas para el Gobierno federal. Esta regla flexible, que haba facilitado bastante el endeudamiento, ha sido abolida. Ahora, con la nueva regulacin, a partir del ao 2016 la Federacin podr permitir un aumento de la deuda de slo el 0,35% del Producto Interior Bruto alemn bajo circunstancias normales, mientras que los lnder van incluso ms all: a partir del 2019 no permitirn nuevos endeudamientos en sus presupuestos pblicos. A m me habra gustado que la Federacin tambin hubiese adoptado este compromiso de endeudamiento cero, pero incluso con este 0,35% la Federacin tendr que solicitar prstamos con mucha ms moderacin que antes. Si el ejercicio presupuestario 2008 hubiera sido un ao normal en trminos econmicos, los prstamos (segn las nuevas normas) habran tenido un tope de 8.700 millones de euros. Pero como se han aplicado las normas anteriores, los prstamos netos nuevos ascienden a 24.000 millones de euros. Yo creo que este freno a la deuda que ha quedado consagrado en la Ley Fundamental ofrece una oportunidad histrica para una mayor justicia intergeneracional. Sera estpido e irresponsable desperdiciar esta oportunidad slo porque la crisis financiera y la necesidad de nueva deuda nos han obligado recientemente a abrir un poco ms la mano. Pero, si al mismo tiempo no integramos un mecanismo de cierre en la Ley Fundamental, toda una generacin poltica de Alemania (y sta es mi preocupacin) tendr que hacer esfuerzos desesperados para volver a cerrar esas compuertas. Tenemos que combinar ambos elementos: la justicia intergeneracional y la sostenibilidad, por una parte, y una respuesta adecuada a la crisis, por la otra. El sistema de freno a la deuda nos ofrece este mecanismo de cierre.

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Para hacer posible que los lnder ms dbiles en trminos econmicos asuman el compromiso de endeudamiento cero a partir del 2019, cinco de ellos recibirn ayuda financiera que se pagar de un fondo financiado al 50 por ciento por el Gobierno federal y al otro 50 por ciento por el resto de los lnder. En general, los estados beneficiarios recibirn 7,2 billones de euros durante nueve aos, es decir, hasta el 2019. Sin embargo, esta poltica de endeudamiento cero ha indignado a algunos representantes de los parlamentos de los lnder, que consideran que este nuevo acuerdo recorta excesivamente su autonoma presupuestaria. Pero lo cierto es que la Federacin ya tena importantes poderes de intervencin en el presupuesto de los lnder, y aunque nunca se ha recurrido a ellos, las disposiciones correspondientes ya estaban recogidas en la Ley Fundamental. El parlamento del land de SchleswigHolstein que, por cierto, es uno de los que se beneficiarn de las ayudas econmicas, ya ha aprobado una resolucin que abre el camino para una demanda ante el Tribunal Constitucional Federal contra la prohibicin de los nuevos prstamos. Pero la Segunda Comisin no pudo resolver uno de los puntos dbiles ms graves: no logr conceder a los lnder ms autonoma fiscal. El grupo parlamentario del SPD en el Bundestag alemn y los lnder gobernados por el SPD unieron sus fuerzas para asegurarse de que no se pusiera en prctica esta demanda. Y esto a pesar de que el sistema financiero federal est sometido a una especial presin debido a la falta de flexibilidad en los ingresos de los presupuestos de los lnder. El resultado es que los lnder no tienen incentivos para demostrar iniciativa y caen en el letargo ante la asignacin centralizada de la financiacin segn unas cuotas fijas. Tampoco los mecanismos de igualacin entre los lnder parecen animar mucho a la innovacin. En mi opinin, resulta hipcrita quejarse de que la poltica de endeudamiento cero recortar excesivamente la autonoma, y al mismo tiempo rechazar una mayor competencia en trminos fiscales. Yo creo que en un futuro no tendremos ms remedio que abordar esta cuestin. Los resultados del trabajo de la Segunda Comisin para la Reforma del Federalismo no se han incorporado todava a los cdigos legales, pero a
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mediados de junio superaron el ltimo obstculo, que era el paso por el Bundesrat, y ya no hay nada que impida su entrada en vigor.

V. CONCLUSIN
El sistema federal alemn debe evolucionar hacia un federalismo dinmico, competitivo y creativo. Las normas constitucionales que rigen las finanzas pblicas no pueden quedar excluidas de este proceso. En particular, es fundamental evitar aqu una solidaridad mal entendida. Ante todo y principalmente, los lnder tienen la responsabilidad de poner en orden sus propios presupuestos, no confiar en recibir pagos externos. Esto podra, en ltimo trmino, hacer necesaria una reestructuracin de los lnder. El desequilibrio en el sistema financiero no se resolver en tanto que algunos lnder no sean viables en trminos estructurales. No obstante, no se pueden dictar fusiones territoriales desde arriba, sino que se debe partir de una comprensin clara de la situacin desde dentro de los propios lnder. No obstante, incluso los estados pequeos pueden ser competitivos si se les da margen de accin suficiente. Incluso los ms feroces crticos del federalismo alemn tienen que darse cuenta de que la Repblica Federal de Alemania est condenada a vivir con su principio organizativo. El artculo 70 de la seccin III de nuestra Ley Fundamental protege nuestro sistema federal y su estructura bsica, incluso contra enmiendas a nuestra propia Constitucin. Es el principio mejor protegido constitucionalmente de la Ley Fundamental. Por tanto, es un deber primordial para cualquier poltico alemn responsable garantizar que la aceptacin pblica de estos principios federales est a la altura de nuestra Constitucin. Esto es realista porque merecidamente podemos sealar la evolucin y la situacin actual del federalismo alemn como una historia con final feliz. A pesar de todas las crticas y los problemas aqu identificados, el sistema federal de Alemania ha sobrevivido a la prueba del tiempo y los aspectos positivos superan claramente a los negativos. En concreto, las dos Comisiones para la Reforma del Federalismo han dado un impulso positivo al sistema federal. La ventaja de un Estado organizado federalmente es que los proOCTUBRE / DICIEMBRE 2009

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blemas se pueden tratar all donde se producen. El sistema federal es una demostracin prctica del principio de subsidiariedad que, dicho de una forma muy general, significa asumir las responsabilidades al nivel en el que mejor se pueden gestionar. Para Alemania, la eleccin de un sistema federal (un sistema que est consagrado en la Ley Fundamental, cuyo 60 aniversario celebramos en el 2009) en vez de una forma de gobierno centralizada fue, y sigue siendo sin ninguna duda, la decisin correcta. Y vale la pena sealar que, a lo largo de la historia de Alemania, slo un sistema federal ha demostrado ser capaz de proteger tambin nuestra libertad individual.

PALABRAS CLAVE:
Otros pases occidentales

LibertadPensamiento Poltico
ABSTRACT
This text Studies the evolution of German federalism since the last century until recent years, stopping at the result of the First and Second Federalism Reform Commissions and at the reintegration of competences to the Bundestag. Krings supports an evolution to a federalism that is dynamic, competitive and creative, convinced that, as German history has shown, the federal system is the best solution for the protection of individual freedom.

RESUMEN
El presente texto estudia la evolucin del federalismo alemn desde el siglo pasado hasta los aos ms recientes, detenindose en el resultado de la Primera y Segunda Comisiones para la Reforma del Federalismo y en la reintegracin de competencias al Bundestag. Krings defiende una evolucin hacia un federalismo dinmico, competitivo y creativo, en el convencimiento de que, como ha mostrado la historia de Alemania, el sistema federal es la mejor solucin para proteger la libertad individual.

BIBLIOGRAFA
Bauer, Hartmut, (2002): Die ffentliche Verwaltung Krings, Gnter, (2007): Fderalismusreformgesetz. Winfried Kluth (ed.)

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