Sunteți pe pagina 1din 34

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap.

III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Seciunea I PREZENTARE GENERAL

Mijloacele de aciune ale autoritilor administraiei publice sunt formele concrete prin care administraia public i ndeplinete misiunea de organizare a aplicrii i de aplicare n concret a legii, precum i de prestare, respectiv organizare a prestrii serviciilor publice. Definiia de mai sus folosete dou sintagme: organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legii, respectiv prestarea i organizarea prestrii serviciilor publice. Explicaia dublei naturi a activitii administrative rezid n poziia acesteia de a fi nu numai cea care aplic legile, dar i cea care organizeaz activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii1, i, pe de alt parte, n faptul c administraia public nu mai este singura chemat (i capabil) s presteze serviciile publice, tot mai mare importan primind serviciile publice prestate prin ageni privai, sub supravegherea administraiei publice. n doctrina dreptului administrativ2, sunt considerate forme de activitate ale administraiei publice: a) actele juridice actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaz doar actele i contractele administrative, actele civile fcnd obiectul de studiu al dreptului civil. b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritile centrale Guvern, Preedinte fie de autoriti locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) i, avnd caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ. Sunt astfel de acte: declaraiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Preedintelui Republicii cu prilejul semnrii unui acord internaional, apelul Primarului ctre ceteni cu privire la un aspect de politic public local, etc. Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dat de prestigiul i poziia n stat a emitentului3. c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin n sfera administraiei publice, adic transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest sens a autoritilor publice (de exemplu, construirea de ctre primrie a unei cldiri pe terenul proprietatea localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes public, etc.), ci doar n baza legii. Legea este, aadar, cea care d valoare unui fapt material, transformndu-l ntr-un fapt juridic, n spe administrativ. Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cldiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contravenia). d) operaiunile administrative sunt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale administraiei publice care nu produc efecte juridice prin ele nsele4: avize, dri de seam, referate, comunicri, note interne, statistici, etc. Sintetiznd, observm c, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorit manifestrii de voin n acest sens a autoritii publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice dei nu exist o manifestare de voin n acest sens, iar operaiunile administrative, dei sunt manifestri de voin ale autoritilor publice, nu produc efecte juridice. Importana distinciei ntre diferitele forme de activitate ale administraiei publice apare din perspectiva efectelor juridice produse n mod direct, dar i a aciunilor n contencios administrativ: astfel, doar actele administrative, contractele administrative i faptul administrativ denumit tcerea administraiei pot fi contestate prin aciune direct, nu i operaiunile administrative. Seciunea a II-a TEORIA GENERAL A ACTULUI ADMINISTRATIV 1. Definiie. Caracteristici. Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilateral i expres de voin a autoritilor publice, realizat n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice1.

1 De exemplu, Inspectoratul Teritorial de Munc urmrete aplicare legilor din domeniul raporturilor de munc , controlnd astfel activitatea agenilor economici. 2 Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p.3-17; Idem, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judec toresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p.73 i urm.; Ilie Iovna , Drept administrativ, vol II, Servo Sat, 1997, p.52; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004, p.275 i urm.; Lucian Chiriac, Activitatea autorit ilor administraiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, p.12; pentru o clasificarea diferit, a se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia a III-a, Editura ALL BECK, 2002, p.8. 3 T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Lumina Lex, 1998, p.102. 4 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate lor...., op.cit., p.77; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.277; pentru definiii din perioada interbelic, a se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Institutului de arte Grafice Marvan, 1934, p.296, Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol.I, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 1929, p.380.

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------n acest fel este accentuat att aspectul formal al actului, de a fi emis de autoriti publice, ct i aspectul material al acestuia, referitor la coninutul su, coninut din care trebuie s rezulte emiterea sa n temeiul puterii publice cu care sunt nzestrate autoritile publice. Puterea public poate fi definit ca dreptul derivat din lege pe care-l are o anumit entitate (persoan fizic sau juridic) de a-i impune cu for obligatorie deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice). Deoarece n principiu autoritile publice dispun de putere public n raporturile cu particularii, nu pot exista situaii n care persoane private, fr nici o atribuie de putere public, s emit acte administrative; pe de alt parte ns, nu toate manifestrile de voin ale autoritilor publice fcute n scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele ntemeiate pe puterea public de care dispune autoritatea respectiv2. n lipsa unui Cod de procedur administrativ, definiia actului administrativ o gsim n prezent n Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin. Prin aceast caracteristic, el se deosebete de actele contractuale ale administraiei, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat. Actul administrativ i pstreaz caracterul unilateral i n cazul n care este emis n urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizaia de construcie)3, cnd este adoptat de dou sau mai multe autoriti administrative mpreun (un ordin comun al mai multor minitri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judeean, Guvernul). Actul administrativ concretizeaz voina autoritii publice ca subiect de drept special, nvestit cu putere public, i, n consecin, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public. Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intr sub incidena sa (1), pentru autoritatea public emitent sau inferioar (2), precum i pentru autoritatea public superioar (3). Afirmaia necesit ns anumite precizri: - obligativitatea actului administrativ nceteaz n primul caz prin revocare sau anulare; - n cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea public poate revoca actul, sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea public superioar, respectiv anulat de instana judectoreasc; - n fine, sub aspectul obligativitii pentru autoritatea public superioar, exist mai multe ipoteze: a) autoritatea superioar este inut la respectarea actelor normative ale autoritilor inferioare pn cnd emite un act normativ cu coninut contrar, care abrog total sau parial actul autoritii inferioare; b) autoritatea superioar va respecta actul individual al autoritii inferioare, pn cnd l anuleaz, emind n locul lui un act propriu, sau, atunci cnd legea nu-i d aceast posibilitate, oblignd autoritatea inferioar s emit un act legal. Actul administrativ este executoriu din oficiu, n sensul c poate fi executat imediat dup aducerea la cunotina persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, aadar din momentul din care produce efecte juridice, fr a mai fi nevoie de intervenia unui alt act n acest sens. Din aceast perspectiv, actele administrative se deosebesc de hotrrile judectoreti, care au nevoie de o procedur posterioar, de nvestire cu formul executorie, pentru a putea fi puse n executare. Din alt perspectiv, actul administrativ are for executorie i impune unilateral fr ca, de regul, contestarea sa s aib efect suspensiv de executare. Prin excepie, unele legi pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al aciunii n contencios administrativ, ns o astfel de soluie nu este mbriat ca un principiu de drept administrativ n sistemul nostru de drept4. Fora executorie nu trebuie confundat cu executarea forat (din oficiu) a actului administrativ, ce poate aprea doar n anumite condiii, i anume cnd legea o autorizeaz (ex.: expulzarea unui cetean strin, confiscarea anumitor bunuri de ctre agentul constatator al contraveniei, etc.) sau cnd exist anumite circumstane excepionale. n restul cazurilor, executarea silit sau forat se face numai cu ajutorul justiiei. Actele administrative sunt emise pe baza legii, n scopul executrii sau organizrii executrii legilor i a celorlalte acte normative emise de autoritile superioare.

1 A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287; definiia din ediia 2001 a fost preluat i de Anton Trilescu, Drept administrativ - tratat elementar, Editura ALL BECK, 2002, p.187. Pentru alte definiii, a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.42; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.24; L. Chiriac, op.cit., p.27. 2 De exemplu, achiziionarea unor materiale de construcii sub o anumit valoare, pe baza unui act emis de autoritatea public, n vederea efecturii unor repara ii la cl direa n care funcioneaz aceast autoritate. 3 n acest caz, cererea particularului reprezint doar o condiie pentru emiterea actului administrativ, nu determin ncheierea unui contract; ca efect al acestei constat ri, renunarea persoanei fizice sau juridice la dreptul conferit prin act nu determin automat ncetarea efectelor acestuia, ci constituie doar o condi ie pentru revocarea actului de ctre emitent - Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.289; autorizaia este emis ca urmare a manifestrii de voin a administraiei publice, nu ca rezultat al unui acord cu particularul. 4 Pentru discuii privind efectul suspensiv de executare al recursului administrativ, a se vedea Dacian Cosmin Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura ALL Beck, 2001, p.117; pentru aceeai problematic n contextul aciunii n contencios administrativ, a se vedea Idem, Procedura contenciosului administrativ, Editura ALL Beck, 2002, p..545 i urm.

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Aa cum s-a artat n literatura de specialitate1, aceast trstur este consecina ierarhiei n care se constituie normele juridice: n frunte se afl Constituia (legea fundamental a statului), urmeaz legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonane)2, alte acte normative ale Guvernului (hotrri de Guvern) actele administrative normative ale altor autoriti centrale (ordine i instruciuni ale minitrilor, spre exemplu), actele administrative individuale ale autoritilor centrale, actele normative ale autoritilor locale, i, n final, actele administrative individuale ale acestora. Piramida ierarhic a normelor juridice guverneaz eficiena i aplicabilitatea actelor administrative, astfel nct fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformeaz actelor administrative cu for superioar, legilor i Constituiei rii. 2. Clasificarea actelor administrative - criteriul material. Din perspectiva coninutului lor, actele administrative pot fi: a) Acte administrative normative. Actul administrativ normativ cuprinde reglementri de principiu, formulate n abstract, i sunt destinate unui numr nedeterminat de persoane. Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotrrea de guvern prin care se stabilesc anumite preuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate n vederea calculrii impozitului, o hotrre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc. Actele normative pot conine norme juridice imperative (care impun o anumit activitate), prohibitive (care interzic o anumit activitate) sau permisive (care ofer posibilitatea de a realiza o anumit activitate. Astfel, sunt norme imperative dispoziiile art.72 din Legea nr.215/2001, conform cruia, n cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de ncetarea mandatului primarului. Ca norme prohibitive exemplificm art.84 alin.2 din aceeai lege, care instituie interdicia pentru secretarul oraului sau comunei de a fi so, soie sau rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul. n fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local n anumite condiii. b) Acte administrative individuale. Actul administrativ individual este manifestarea de voin care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, ntr-o formul mai explicit, care creeaz, modific sau desfiineaz drepturi i obligaii n beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate3. La rndul lor, actele individuale pot fi clasificate4 n: - acte creatoare de drepturi i obligaii - acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuine sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise n temeiul unei puteri publice legate a autoritii publice (de pild, n prezena tuturor condiiilor prevzute de lege, emiterea autorizaiei de construcie nu poate fi refuzat de primar), n timp ce altele sunt emise n temeiul unei puteri discreionare a autoritii publice (dizolvarea consiliului local prin hotrre guvernamental; modificarea organigramei primriei prin hotrre a consiliului local). Dac primele pot fi controlate de ctre autoritile publice superioare numai n ceea ce privete legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate i sub aspectul oportunitii5. - acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de nvmnt, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoate o activitate anterioar i li se confer un complex de drepturi, n condiiile prevzute de lege. Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigur prin ea nsi legalitatea unei activiti viitoare desfurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu), ci este necesar s intervin un alt act administrativ sau de alt natur (numirea ntr-o funcie public, respectiv ncheierea unui contract individual de munc)6. - acte de constrngere administrativ (procesul verbal de constatare a contraveniei), prin care se aplic o sanciune administrativ7. - acte administrativ jurisdicionale categorie hibrid de acte juridice, emise de autoriti ale administraiei publice, ns care au ca obiect soluionarea unor litigii i sunt emise dup o procedur ce are caracteristici apropiate de procedura judiciar (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei) - cum ar fi hotrrea comisiei judeene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar8.

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.256. n sensul c ordonan ele sunt acte complexe, de drept administrativ i constituional, a se vedea Verginia Vedina, Rozalia Ana Lazr, Controlul de constituionalitate al actelor administrative, n Juridica nr.8/2000, p.300 i urm. 3 T. Drganu, Introducere......., op.cit., p.145. 4 A se vedea, pentru aceast clasificare, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.292 i urm. 5 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.293; I. Iov na , op.cit., 220. 6 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.90. 7 A se vedea reglementarea cadru n materie, Ordonan a Guvernului nr.2/2001. 8 A se vedea, pentru mai multe exemple de acte administrativ-jurisdicionale, D. C. Drago, Recursul administrativ i contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, p. 105 i urm.
2

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------n prezent, procedurile administrativ jurisdicionale sunt facultative i gratuite (art.21 alin.4 din Constituia revizuit n 2003), prin urmare petiionarul nu este obligat s recurg la ele, iar dac a sesizat totui o jurisdicie administrativ el va putea s renune la aceast cale de atac n vederea sesizrii instanei de contencios administrativ. - n ce ne privete, credem c putem identifica i o alt categorie de acte administrative, i anume acte administrative prin care se ncheie contracte sunt acele manifestri de voin ale autoritilor publice prin care acestea devin parte a unui contract administrativ sau civil. 3. Clasificarea actelor administrative - criteriul organic. Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative n funcie de emitentul acestora, prin urmare avem: a) acte administrative emise de autoritile administrative Guvernul, Preedintele Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile judeene, prefectul, primarul, etc. Prin autoritate administrativ se nelege acea autoritate cuprins n puterea executiv a statului, putere denumit generic administraia public. Pentru a nelege aceast sintagm, precizm c autoritile administrative alctuiesc, alturi de autoritatea legislativ i autoritatea judectoreasc, autoritile publice ale statului, adic acele entiti nzestrate cu putere public. Prin urmare, autoritile administrative (sau autoritile administraiei publice) constituie specia, iar autoritile publice, genul1. b) acte administrative emise de alte autorit i publice, aparinnd altor puteri n stat Parlamentul sau instanele judectoreti. De regul, Parlamentul adopt legi, iar instanele judectoreti, hotrri judectoreti; cu toate acestea, n unele cazuri, structurile amintite emit i acte administrative, n realizarea unor sarcini specifice administraiei publice, de gestionare a resurselor materiale i umane, activitate necesar n vederea funcionrii adecvate a acestora. Suntem, astfel, n prezena unui act administrativ de numire n funcie atunci cnd preedintele Camerei deputailor sau al Senatului numete funcionarii din aparatul propriu al Parlamentului2, sau cnd Preedintele Tribunalului sau Curii de apel, nsrcinat i cu atribuii administrative, numete n funcie Directorul executiv i Directorul executiv adjunct al acestei instituii, care este funcionar public. c) acte administrative prin delegaie, emise de persoane private, angajate, sub control statal, n activitatea de prestare a serviciilor publice. Astfel, statul sau unitile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administrai, sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private, care s le gestioneze n interes public dar cu respectarea cerinelor de eficien i eficacitate. Prestnd un serviciu public sub control statal, persoanele private menionate dobndesc atribuii de putere public, i, n consecin, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaz de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ3. Pentru a exemplifica, serviciul public de nvmnt este prestat, n principiu, de universiti de stat, dar i de universiti private, aflate sub controlul permanent al Consiliului Naional de Evaluare Academic i Acreditare, precum i al Ministerului Educaiei i Cercetrii; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care presteaz acelai serviciu public de sntate, sub controlul ministerului de resort; serviciile publice de transport local cltori pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice private, n condiiile legislaiei n vigoare, etc. n acest context, decizia Rectorului unei universiti particulare de numire n funcie a unui preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ la fel ca i actul omologului su de la o universitate de stat, cu precizarea c regimul lor este reglementat prin lege special, Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban cltori de a majora preul biletelor de cltorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept privat. 4. Condiiile de valabilitate a actului administrativ. 4.1. Enumerare. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie s ndeplineasc patru condiii: (1) s fie emis de autoritatea competent i n limitele competen ei sale, (2) s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege, (3) s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare, (4) s fie conform cu interesul public urmrit de lege. 4.2. Competena actul administrativ s fie emis de autoritatea competent i n limitele competenei sale. Competena unei autoriti administrative este stabilit prin lege, prin urmare ea nu poate fi transmis unei alte autoriti publice dect tot prin lege4, ea este obligatorie n sensul c nu se poate renuna la exercitarea ei1, i are caracter permanent, chiar dac titularii unor funcii sunt alei pentru un mandat determinat2.

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287. T. Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p.143, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.286 3 A se vedea, n acest sens, Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Vronique Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.10; T. Drganu, Introducere...., op.cit ., p.144; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.287; A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.23. 4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.
2

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Exist trei tipuri de competen: a) competena material (ratione materiae). Competena material se refer la domeniul n care autoritatea public i exercit atribuiile conferite prin lege (ex.: Ministerul finanelor publice - finane publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Munc - raporturi de munc, protecie social, Consiliul local taxe locale, drumurile din ora, etc.; Comisia Naional de Statistic - statistic, etc.). b) competena temporal (ratione temporis). Competena temporal aparine autoritii publice care este investit cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaiune material la momentul n care actul este emis sau operaiunea efectuat3. Precizarea, dei la prima vedere pare mai dificil de neles, este necesar ntruct autoritatea public s-ar putea s aib competena de a emite actul administrativ n cauz, dar nu la momentul n care acesta este emis (prin moment nelegndu-se ziua emiterii, sau alte uniti de msurare a timpului, dac se poate stabili cu certitudine cnd a ncetat competena de emitere a actului administrativ). Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate nc neinvestit legal cu atribuii de putere public n domeniul respectiv, sau, dimpotriv, tardiv, de o autoritate ce nu mai are competena de a-l emite. Astfel, fostul primar nu mai poate oficia cstorii la ora 12,00 dac noul primar ales n funcie a fost validat de judector la ora 10,00 a aceleiai zile. Dac actul prin care competena temporal nceteaz este un act normativ, se ia n calcul data publicrii lui sau aducerii la cunotin public, pe cnd n cazul actului individual se va lua n considerare data sau momentul comunicrii lui. n contextul competenei temporale trebuie discutat ns i teoria funcionarului de fapt. Astfel, se pune ntrebarea ce efecte are actul administrativ sau operaiunea administrativ realizate de un funcionar care nu mai are competen legal de a le realiza, sau nc nu are aceast competen, ns aparent, din perspectiva persoanelor care vin n contact cu acest funcionar, el este competent s emit actul sau s efectueze operaiunea? Exemplul cel mai elocvent rmne cel de mai sus, cu primarul al crui mandat a ncetat, i care oficiaz n continuare cstorii; ce se ntmpl cu aceste cstorii, sunt ele valabil ncheiate? Doctrina dreptului administrativ consider, pe bun dreptate, c teoria funcionarului de fapt, atunci cnd exist aparena legalitii activitii acestuia, coroborat cu aceea a aparenei n drept, acceptat din motive de securitate juridic, sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau operaiunea administrativ ca fiind legal, i de a evita repunerea n discuie a situaiei juridice ce face obiectul actului sau operaiunii, i, implicit, obligarea persoanei n cauz de a parcurge procedura administrativ din nou4. Considerarea ca legal a operaiunii sau a actului administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administrai, i nu antreneaz exonerarea de rspundere a funcionarului public care nu poate dovedi c a fost n eroare atunci cnd a emis actul sau a efectuat operaiunea. Tot n categoria exemplelor privind funcionarii de fapt se ncadreaz situaia funcionarului public cruia i este anulat prin hotrre judectoreasc, cu efecte retroactive, actul de numire n fucia public: actele administrative emise sau operaiunile administrative efectuate de acesta n perioada dintre numire i anularea numirii sunt considerate valide, n virtutea teorii funcionarului de fapt, chiar dac efectul anulrii actului de numire ar fi acela c, teoretic, persoana n cauz nu a fost niciodat funcionar public. c) competena teritorial (ratione loci). Competena teritorial definete cmpul geografic al aciunii administrative al unei autoriti publice: ansamblul teritoriului naional - competen naional, sau numai teritoriul unei comune, ora sau jude competen local. Astfel, Guvernul are competen naional, Cosiliul judeean competen judeean (ce este inclus n sfera mai larg a competenei locale, n sensul de alternativ la competena naional) iar Consiliul local competen local. Principiul paralelismului competenelor. n conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina i practica de drept administrativ5, n tcerea legii (adic n lipsa unei prevederi legale exprese care s rezolve situaia), autoritatea public ce are competena de a emite un act sau de a efectua o operaiune administrativ are i competena de a revoca acel act sau de a cere restituirea prestaiei (atunci cnd acest lucru este posibil). Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hotr participarea cu capital sau cu bunuri, n numele colectivitii locale pe care o reprezint, la constituirea de societi comerciale (art.15 din Legea nr.215/2001), prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului competenelor, tot prin hotrre a consiliului local se poate hotr i renunarea la calitatea de asociat sau acionar la societile comerciale respective. Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci cnd competena este exclusiv, prin urmare n cazul n care i alte autoriti pot emite actul n cauz revocarea poate fi decis i de aceste autoriti.
1 Spre exemplu, prefectul nu poate refuza numirea n func ie a unei persoane care a ctigat concursul pentru ocuparea func iei publice de secretar al comunei, i nici nu poate refuza constatarea dizolvrii de drept a consiliului local, atunci cnd condi iile legale sunt ndeplinite. 2 Consiliul local i primarul sunt autorit i administrative ce funcioneaz permanent, chiar dac titularii funciilor de consilieri, respectiv persoana care a fost aleas primar se schimb. 3 Martine Lombard, Droit administratif, 3eedition, Editions Dalloz, Paris, 1999, p.183. 4 M. Lombard, op.cit., p.183. 5 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.17; M. Lombard, op.cit., p.185.

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Caracterul de ordine public al regulilor de competen. Necesitatea asigurrii coerenei activitii administrative ataeaz regulilor de competen un caracter de ordine public; aceasta nseamn c, n cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre pri i chiar instana de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, n orice moment al procesului, excepia de necompeten a autoritii publice prte, motiv de nulitate absolut a actului administrativ atacat. Ilegalitatea datorat necompetenei nu poate fi acoperit prin confirmare, prin urmare autoritatea administraiei publice care era, de fapt, competent s emit actul nu i-l poate nsui, i s considere c este emis cu respectarea competenei. Singura soluie este emiterea unui nou act, cu acelai coninut cu primul, de aceast dat de ctre autoritatea competent, care va produce efecte juridice din momentul emiterii1. Delegarea competenei. Obiectul delegrii de competen l constituie nsrcinarea unei autoriti publice subordonate de a aciona n numele autoritii legal competente, n anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni i n interiorul autoritii publice, ntre funcionarii publici. Imperativul concilierii necesitii de a respecta strict regulile de competen cu necesitatea practic de a construi sisteme de gestionare efectiv a complexei problematici cu care se confrunt administraia public a dus la acceptarea n doctrin a unor reguli mai puin restrictive, la formularea unui compromis2. Astfel, o condiie esenial a delegrii este ca ea s fie autorizat prin lege (n sens larg, ce cuprinde i actele normative de rang inferior legii). n al doilea rnd, actul administrativ de delegare trebuie s precizeze exact ntinderea delegrii, nefiind admisibil delegarea tuturor atribuiilor autoritii publice, i titularul delegrii (autoritatea public delegatar). Exist dou tipuri de delegare: a) delegarea de putere public (de atribuii). Acest tip de delegare presupune ca autoritatea delegant s renune temporar (pn la revocarea expres a delegrii) la atribuia de putere public ntr-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decide n acel domeniu. Delegarea de putere public vizeaz titularul unei funcii, nu o persoan determinat, prin urmare delegarea rmne valabil chiar dac titularul funciei publice este schimbat. Ea trebuie realizat ntotdeauna n form scris3. De asemenea, autoritatea public delegatar nu poate sub-delega atribuiile de putere public (competena), ci doar dreptul de semn tur. Suntem n prezena delegrii de atribuii n cazul viceprimarilor, crora le sunt delegate obligatoriu unele atribuii prevzute de lege n sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de primar4 b) delegarea de semntur - permite delegarea semn turii titularului unei funcii publice ctre un colaborator sau subordonat - nu se deleg atribuiile, ci doar semntura, prin urmare titularul funciei publice sau a demnitii publice pstreaz competena i rspunderea n domeniul vizat5. Suntem n prezena unei msuri interne, de organizare optim a serviciului public, aplicabil n practic atunci cnd legea nu prevede posibilitatea delegrii de atribuii. Prin delegarea semnturii se vizeaz o persoan determinat, n consecin pierderea funciei publice antreneaz ncetarea delegrii. La fel se ntmpl i n cazul n care delegantul i pierde funcia. Delegatarul acioneaz n numele delegantului, prin urmare este interzis sub-delegarea semnturii. 4.3. Forma i procedura - s fie emis n forma i cu respectarea procedurii prevzute de lege. 4.3.1. Consideraii introductive. Procedura administrativ necontecioas. Noiune. Procedura administrativ necontencioas desemneaz procedura urmat de autoritile administraiei publice atunci cnd emit acte administrative sau elibereaz diferite certificate, avize, aprobri, etc, n absena unui litigiu6. Exist forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ avizul (facultativ, consultativ i conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului cvorum, majoritate, motivarea i semnarea sau contrasemnarea, i forme procedurale posterioare emiterii actului comunicarea, publicarea, aprobarea i confirmarea. Prin aceste forme procedurale, autoritile administraiei publice i asociaz alte autoriti publice la decizie, n vederea fundamentrii ei din punct de vedere legal i al criteriului oportunitii. De asemenea, o importan tot mai mare au primit n ultima vreme procedurile de consultare a celor administrai n procesul de luare a deciziei administrative. Dei dispune de o putere de decizie unilateral, administraia public tinde tot mai mult, fie forat de legi, fie din proprie iniiativ, s in seama de prerea celor vizai prin actul administrativ. O decizie astfel adoptat are avantajul de a fi susceptibil de o aplicare mai facil i de o adeziune mai rapid din partea celor vizai dect decizia luat fr consultare, considerat de multe ori abuziv i fr sens.

1 2 3

I. Iovna , op.cit., p.232. M.Lombard, op.cit., p.183 Ibidem, p.191 4 A se vedea art.70 din Legea nr.215/2001. 5 Spre exemplu, viceprimarii nu pot s delege la rndul lor atribu iile pe care li le-a delegat primarul. 6 M. Lombard, op.cit., p.187.

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------n fine, o administraie modern nu poate funciona la standarde de calitate ridicate fr respectarea principiului transparenei, conform cruia deciziile administraiei publice trebuie luate n aa fel nct toate persoanele interesate s le cunoasc nc din faza de proiect, iar procedura de emitere i de executare a deciziei administrative s fie deschis, coerent i corect, uor de urmrit de public. n planul contenciosului administrativ, importana distinciei ntre actele administrative i formele procedurale prevzute de lege pentru emiterea actului administrativ const n aceea c doar actul administrativ, adic actul final, poate fi contestat direct pe calea unei aciuni directe n contencios administrativ, nu i avizele, acordurile, propunerile, referatele, aprobrile, etc. Atunci cnd analizeaz legalitatea actului administrativ ns, instana de contencios administrativ se va pronuna i asupra formelor procedurale (actelor interne, cum mai sunt ele denumite), ntruct, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ este rezultatul evident al ilegalitii unei forme procedurale care a stat la baza emiterii lui. Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor administrai sau pentru informarea autoritilor publice, i pot atrage anularea actului -nulitate relativ, sau nulitatea absolut a acestuia, care trebuie doar constatat de instan. Alte forme, ns, nu atrag nulitatea actului (procedurile facultative). Instana de judecat poate aprecia dac neefectuarea unei proceduri administrative obligatorii este de natur s vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redus a anchetei publice prevzute de lege nu impietez asupra legalitii actului administrativ, dac cel vizat i-a prezentat punctul de vedere i acesta a fost consemnat. De asemenea, faptul c funcionarul public vinovat de producerea unei pagube patrimoniului instituiei nu a fost lsat s semneze un angajament de plat i a fost emis o decizie de imputare cu acelai coninut ca i angajamentul de plat nu afecteaz legalitatea deciziei de imputare. 4.3.2. Forma scris. Distincia act administrativ - act constatator (adeverin, certificat). Actele administrative trebuie emise n form scris, att ca i o condiie de valabilitate, ct i pentru a facilita dovada existenei lor; cu toate acestea, i un act administrativ verbal poate fi considerat valid, dac este dovedit existena lui, ns n practica administrativ actual nu mai sunt ntlnite astfel de acte1. n acest sens argumentm i cu dispoziiile din Ordonana Guvernului nr.27/2002 privind activitatea de soluionare a petiiilor2, care prevede n mod obligatoriu semnarea i motivarea legal a rspunsului la petiii, chiar dac acest rspuns este negativ. n aceste condiii, nici mcar refuzul de a soluiona o petiie nu mai poate fi verbal, ci trebuie emis n scris, deoarece o condiie de valabilitate a lui este semnarea de ctre conductorul autoritii publice. n nici un caz, ns, nu este admis dovada cu martori pentru a contesta existena unor acte administrative ce trebuie semnate de autoritatea emitent sau a unor acte care trebuie emise n form scris; dovada cu martori va fi admis doar pentru contestarea faptelor ce au stat la baza redactrii actului administrativ, pentru nscrierea n fals. Sanciunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativ a actului administrativ, pe cnd lipsa formei scrise atunci cnd legea o prevede n mod expres duce la inexistena actului administrativ. Forma scris nu este suficient pentru a fi n prezena unui act administrativ dac nu este dublat de manifestarea de voin a autoritii publice fcut n scopul de a produce efecte juridice. Astfel, nscrisurile prin care se atest anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt acte administrative, ci doar operaiuni administrative certificatele de stare civil, ncheierile de autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaug efecte juridice noi raportului juridic nscut prin voina liber declarat a prilor sau prin faptul administrativ al naterii sau decesului, ci doar constat acest aspect3. Legislativ, soluia doctrinar a fost confirmat prin Ordonana Guvernului nr.33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale4, care prevede c prin certificat se nelege documentul ce confirm exactitatea sau realitatea unui fapt ori atest o anumit calitate n vederea valorificrii anumitor drepturi de ctre persoana care solicit eliberarea acestuia, iar prin adeverin - documentul prin care se atest un drept sau un fapt. Astfel, certificatul de productor nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza lui se nate dreptul dreptul productorului agricol de a-i comercializa produsele n piee, trguri sau oboare, ci pe baza faptului c acel productor deine anumite bunuri agricole comercializabile. Prin certificat se atest doar proveniena produselor ca fiind din gospod ria proprie a respectivei persoane fizice5. Din pcate, aa cum vom arta mai jos, nu ntotdeauna denumirile actelor administrative reflect natura juridic a acestora, legiuitorul ignornd deseori doctrina i jurisprudena ce consacr anumii termeni. 4.3.3. Formaliti procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile consultative.
1 Aplicarea verbal a sanciunii avertismentului n condiiile Ordonanei Guvernului nr.2/2001 nu este un act administrativ, ci o operaiune administrativ prin care se execut actul administrativ, adic procesul verbal de sancionare contravenional, act ce trebuie emis n scris; n sens contrar, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.298. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 296 din 30 aprilie 2002 3 T. Drganu, Actele administrative i faptele asimilate..., op.cit., p.92; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.299; L. Chiriac, Activitatea autorit ilor administraiei publice, Editura Accent, Cluj Napoca, 2001, p.47. 4 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002. 5 A se vedea Hotrrea Guvernului nr.661 privind procedura de eliberare a certificatului de productor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 436 din 3 august 2001.

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

4.3.3.1. Consultarea facultativ (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autoritii publice, n condiiile n care exist posibilitatea solicitrii unei opinii altei autoriti publice, instituii publice, unui funcionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. Rmne, aadar, la latitudinea autoritii publice s solicite sau nu avizul, iar dac l-a solicitat, poate ine sau nu seama de coninutul lui la emiterea actului administrativ. Autoritatea public emitent poate modifica i dup consultare proiectul, fr a fi obligat s recurg la o alt consultare. 4.3.3.2. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). n acest caz, autoritatea public emitent este obligat prin lege s solicite opinia unei alte autoriti sau publicului, ns nu trebuie s se conformeze acelei opinii atunci cnd emite actul administrativ. Actul final trebuie s corespund proiectului supus consultrii, orice modificare a proiectului antrennd obligativitatea unei noi consultri. Consiliul legislativ, autoritate public autonom, emite, spre exemplu, avize consultative1. n conformitate cu dispoziiile legale ce guverneaz regimul juridic al acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este formulat i este transmis n scris, i poate fi: favorabil, favorabil cu obiecii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care cuprind obiecii sau propuneri, precum i cele negative se motiveaz i pot fi nsoite de documentele sau de informaiile pe care se sprijin. Observaiile i propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnic legislativ vor fi avute n vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivat n cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau ntr-o not nsoitoare. Observm c, n acest caz, dei avizul rmne un aviz consultativ, autoritatea public emitent va trebui s-i motiveze decizia de ignorare a coninutului avizului. De asemenea, Hotrrea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului2, prevede c proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justitiei n original, mpreun cu o copie i numai dup obinerea avizelor autoritilor publice interesate. Ministerul Justitiei avizeaz proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalitii, ncheind succesiunea operaiunilor din etapa de avizare. n acest caz suntem n prezena unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat dar care nu condiioneaz coninutul actului final. Proceduri consultative impuse de imperativul asigurrii transparenei decizionale n administraia public. Legea nr. 52/20033 privind transparena decizional n administraia public stabilete regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenei decizionale n cadrul autoritilor administraiei publice centrale i locale, alese sau numite, precum i al altor instituii publice care utilizeaz resurse financiare publice, n raporturile stabilite ntre ele cu cet enii i asociaiile legal constituite ale acestora. Prin aceast reglementare s-a ncercat apropierea societii civile de activitatea decizional a administraiei publice4. Corobornd aceste dispoziii cu textele Ordonanei Guvernului nr.75/2003, care prevede c prin hotarre a consiliului local sau judeean se vor stabili procedura i modalitile de aducere la cunotin public a msurilor de interes major pentru locuitori i a proiectelor de acte administrative care cad sub incidena prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, precum i de consultare a cetenilor cu privire la coninutul acestora, rezult c legea stabilete doar un cadru general, ce urmeaz a fi circumstaniat prin acte administrative de la nivel local, n funcie de specificul autoritii administraiei publice locale. Aa cum s-a remarcat n doctrin5, practica reglementrii prin legi i ordonane a diferitelor aspecte ce ar trebui s se regseasc, mpreun, ntr-un Cod de procedur administrativ, ndeprteaz legislaia noastr de coerena i stabilitatea pe termen lung de care are nevoie. Procedurile de asigurare a transparenei decizionale n activitatea autoritilor publice au la baz anumite principii, cum ar fi: a) informarea n prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaz s fie dezbtute de autoritile administraiei publice centrale i locale, precum i asupra proiectelor de acte normative; b) consultarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite, la iniiativa autoritilor publice, n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative; c) participarea activ a cetenilor la luarea deciziilor administrative i n procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea urmtoarelor reguli: edinele autoritilor i instituiilor publice care fac obiectul legii sunt publice (1); dezbaterile vor fi consemnate i fcute publice (2); minutele acestor edine vor fi nregistrate, arhivate i fcute publice (3). Autoritile administraiei publice obligate s respecte dispoziiile legii sunt:

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1 A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 139 din 31 martie 2000; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.300. 2 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005. 3 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 70 din 2 martie 2003. 4 Dana Apostol Tofan, Unele consideraii n legtur cu Legea privind transparena decizional n administraia public, n Curierul judiciar nr.3/2003, p.22 i urm. 5 Dana Apostol Tofan, art.supra cit., p.24; Idem, Necesitatea codificrii procedurii administrative, n Revista de drept public nr.1/2002, p.75-94.

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

a) autoritile administraiei publice centrale1: ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice deconcentrate2 ale acestora, precum i autoritile administrative autonome; b) autoritile administraiei publice locale: consiliile judeene, consiliile locale, primarii, instituiile3 i serviciile publice de interes local sau judeean. Excepie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative i edinele n care sunt prezentate informaii privind: a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; c) datele personale, potrivit legii. Participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative implic anumite aciuni ale autoritilor publice: a) n cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraiei publice are obligaia s redacteze un anun referitor la aceast aciune, care va fi adus la cunotina publicului cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea spre analiz, avizare i adoptare de ctre autoritile publice4. Anunul va cuprinde o not de fundamentare, o expunere de motive sau, dup caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptrii actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum i termenul limit, locul i modalitatea n care cei interesai pot trimite n scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Anunul va fi publicat pe site-ul propriu, afiat la sediul propriu, ntr-un spaiu accesibil publicului, i transmis ctre mass-media central sau local, dup caz. La publicarea anunului autoritatea administraiei publice va stabili o perioad de cel puin 10 zile pentru a primi n scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice. Conductorul autoritii publice va desemna o persoan din cadrul instituiei, responsabil pentru relaia cu societatea civil, care s primeasc propunerile, sugestiile i opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus. b) Autoritatea administraiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaii. c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiz i avizare autoritilor publice interesate numai dup definitivare, pe baza observaiilor i propunerilor formulate de cei interesai. d) Autoritatea public n cauz este obligat s decid organizarea unei ntlniri n care s se dezbat public proiectul de act normativ, dac acest lucru a fost cerut n scris de ctre o asociaie legal constituit5 sau de ctre o alt autoritate public. n toate cazurile n care se organizeaz dezbateri publice, acestea trebuie s se desfoare n cel mult 10 zile de la publicarea datei i locului unde urmeaz s fie organizate. e) Autoritatea public n cauz trebuie s analizeze toate recomandrile referitoare la proiectul de act normativ n discuie. f) n cazul reglementrii unei situaii care, din cauza circumstanelor sale excepionale, impune adoptarea de soluii imediate, n vederea evitrii unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptrii n procedur de urgen prevzut de reglementrile n vigoare. Participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor va avea loc n urmtoarele condiii: a) anunul privind edina public se afieaz la sediul autoritii publice, este inserat n site-ul propriu i se transmite ctre mass-media, cu cel puin 3 zile nainte de desfurare, i va conine data, ora i locul de desfurare a edintei publice, precum i ordinea de zi. Acest anun trebuie adus la cunotina cetenilor i a asociaiilor legal constituite care au prezentat sugestii i propuneri n scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmeaz s fie abordat n edin public; difuzarea anunului i invitarea special a unor persoane la edina public sunt n sarcina responsabilului desemnat pentru relaia cu societatea civil.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Din enumerare lipse te, inexplicabil, chiar Guvernul, fapt criticabil - Dana Apostol Tofan, art. cit., Curierul judiciar nr.3/2003,

p.27.

n urma intr rii n vigoare a Constitu iei revizuite, serviciile ministeriale din teritoriu nu mai sunt denumite descentralizate, ci deconcentrate, prin urmare legea a fost modificat implicit. 3 Precizarea este considerat ntr-o opinie inutil, deoarece instituiile publice, avnd o activitate predominant practic, nu emit dect acte administrative individuale, i acelea numai n cazuri expres prev zute de lege Dana Apostol Tofan, art. cit., Curierul judiciar nr.3/2003, p.25. 4 Anunul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevan asupra mediului de afaceri se transmite de ctre ini iator asocia iilor de afaceri i altor asociaii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, n termenul prevzut de lege (art.6 alin.3 din Legea nr.52/2003). 5 Prin asociaie legal constituit se n elege orice organizaie civic, sindical , patronal sau orice alt grup asociativ de reprezentare civic. (art.3 din Legea nr.52/2003)

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

b) participarea persoanelor interesate la edintele publice se va face n limita locurilor disponibile n sala de edinte, n ordinea de precdere1 dat de interesul asociaiilor legal constituite n raport cu subiectul edinei publice, stabilit de persoana care prezideaz edina public. Ordinea de precdere nu poate limita accesul mass-media la edintele publice. c) persoana care prezideaz edina public ofer invitailor i persoanelor care particip din proprie iniiativ posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi. d) adoptarea deciziilor administrative ine de competena exclusiv a autoritilor publice. Punctele de vedere exprimate n cadrul edinelor publice de persoanele invitate au valoare de recomandare. e) minuta2 edinei publice, incluznd i votul fiecrui membru, cu excepia cazurilor n care s-a hotrt vot secret, va fi afiat la sediul autoritii publice n cauz i publicat n site-ul propriu. Autoritile publice sunt obligate s elaboreze i s arhiveze minutele edinelor publice. Atunci cnd se consider necesar, edinele publice pot fi nregistrate. nregistrrile edinelor publice, cu excepia celor prevzute la art. 6 din Legea 52/2003, vor fi fcute publice, la cerere, n condiiile Legii 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. f) autoritile publice sunt obligate s ntocmeasc i s fac public un raport anual privind transparena decizional, care va cuprinde cel puin urmtoarele elemente: numrul total al recomandrilor primite; numrul total al recomandrilor incluse n proiectele de acte normative i n coninutul deciziilor luate; numrul participanilor la edinele publice; numrul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situaia cazurilor n care autoritatea public a fost acionat n justiie pentru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora; numrul edinelor care nu au fost publice i motivaia restricionrii accesului. Raportul anual privind transparena decizional va fi fcut public n site-ul propriu, prin afiare la sediul propriu ntr-un spatiu accesibil publicului sau prin prezentare n edin public. Legea nr.52/2003 prevede i anumite sanciuni juridice pentru nerespectarea dispoziiilor sale: a) aciunea n contencios administrativ - orice persoan care se consider vtmat n drepturile sale, prevzute de lege, poate face plngere n condiiile Legii contenciosului administrativ, mpotriva refuzului nejustificat al autoritii administraiei publice de a respecta dispoziiile legii3. Plngerea i recursul se judec n procedur de urgen i sunt scutite de tax de timbru. b) rspunderea disciplinar: constituie abatere disciplinar i se sancioneaz, potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii, fapta funcionarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la edinele publice sau impiedic implicarea persoanelor interesate n procesul de elaborare a actelor normative de interes public. c) msuri administrative: persoanele care asist la edinele publice, invitate sau din proprie initiaiv, trebuie s respecte regulamentul de organizare i funcionare a autoritii publice. n cazul n care preedintele de edin constat c o persoan a nclcat regulamentul, va dispune avertizarea i, n ultim instan, evacuarea acesteia. 4.3.3.3. Procedura avizului conform este o procedur de excepie4, aplicabil doar cnd legea o prevede expres. Astfel, legea poate cere unei autoriti publice s emit un act administrativ numai dup consultarea prealabil a unei alte autoriti publice, iar actul administrativ emis trebuie s fie n conformitate cu avizul astfel obinut. n cazul n care autoritatea emitent nu accept emiterea actului administrativ cu respectarea avizului conform, are doar opiunea de a nu-l mai emite. Un exemplu n acest sens ni-l ofer art. 7 al Hotrrii Guvernului nr.745/2003 privind organizarea i funcionarea Autoritii Naionale de Control5: regulamentele de organizare i funcionare a autoritilor de control aflate n subordinea sau n coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autoritilor de control se aprob n condiiile legii, numai cu avizul conform al acestuia. n unele cazuri, ns, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai larg a textului legal. Astfel, n anexa 2 la Legea nr.50/1991 se precizeaz c avizarea se concretizeaz printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate6. n fine, exist avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevzut de art.14 alin.2 din Legea nr.215/2001 pentru ncheierea acordurilor de cooperare transfrontalier: n cazul n care avizul nu este eliberat n termenul legal de 30 de zile, el se consider a fi favorabil ncheierii acordului.
1 Ordinea de precdere este ordinea care determin prioritatea participrii la edinele publice, n raport cu interesul manifestat fa de subiectul edinei. 2 Minuta este documentul scris n care se consemneaz n rezumat punctele de vedere exprimate de participanii la o edin, precum i rezultatul dezbaterilor. 3 Dana Apostol Tofan, art.cit., p.31. 4 M. Lombard, op.cit., p.190. 5 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 496 din 9 iulie 2003 6 Legea nr.50/1991 privind autorizarea execut rii lucrrilor de contrucii, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 259 din 24 octombrie 1996, cu modificrile ulterioare.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

10

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4.3.3.4. Acordul este definit de doctrin ca fiind un consimmnt dat de o autoritate public altei autoriti publice n vederea emiterii de ctre aceasta din urm a unui act administrativ1. Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci cnd legea prevede, iar actul administrativ trebuie s i se conformeze din punct de vedere al coninutului. S-a remarcat, pe bun dreptate, c acordul se deosebete de avizul conform prin faptul c primul produce efecte juridice, actul emis n final fiind rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe administrative, un act juridic complex, n timp ce avizul conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ2. n ce ne privete, considerm c mai sunt necesare cteva precizri: - acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voin a unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea emitent, fr a exista posibilitatea acelui organ de a interveni n coninutul actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar dou opiuni: de a emite acordul sau de a refuza emiterea lui. Dimpotriv, n cazul avizului conform, organul emitent particip, alturi de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odat ce autoritatea emitent actului va trebui s in seama n redactarea lui de opinia exprimat pe calea avizului conform. - avizul conform nu implic rspunderea juridic a emitentului su, ns emitentul acordului devine coautor al actului administrativ i va rspunde alturi de autoritatea public ce l-a elaborat3. - n opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului administrativ4. n ce ne privete, ne este greu de imaginat un acord concomitent emiterii actului administrativ; participarea concomitent a dou sau mai multe autoriti publice la emiterea unui act administrativ are ca i consecin faptul c actul va avea doi emiteni (spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi minitri). Ct despre acordul posterior, existena lui distinct este subminat de asemnarea pn la identificare cu aprobarea ambele sunt posterioare emiterii actului administrativ, ambele condiioneaz producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele implic doar responsabilitatea autoritii publice emitente. Ca exemplu, Hotrrea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici prevede n art.15 alin.3 necesitatea acordului federaiei sau uniunii la care sunt afiliate organizaiile sindicale din rndul crora se numete reprezentantul n comisia de concurs pentru ocuparea unei funcii publice. 4.3.3.5. Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autoriti publice n procesul decizional derulat de o alt autoritate public, implic emiterea actului administrativ numai n urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitent nu poate proceda la adoptarea actului administrativ dect n urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ. Coninutul actului administrativ trebuie s se conformeze propunerii, n caz contrar actul este ilegal; autoritatea public are doar dou opiuni n cazul n care propunerea nu este mulumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea n funcie public a absolvenilor programului de formare specializat organizat de Institutul Naional de Administraie se face prin act administrativ al conductorului autoritii publice ce a solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Institutului Naional de Administraie, iar perioada de stagiu a funcionarilor publici se defoar dup un program aprobat de conductorul autoritii publice la propunerea comun a conductorului compartimentului unde urmeaz s i desfoare acesta activitatea i a compartimentului de resurse umane5. 4.3.4. Formaliti procedurale concomitente emiterii actelor administrative. Emiterea unui act administrativ presupune, ntotdeauna, semnarea acestuia de ctre persoana competent din cadrul autoritii emitente (1), uneori contrasemnarea de ctre o alt persoan (2), n cazul unor acte motivarea lor (3), iar n cazul actelor administrative emise de autoriti colegiale, existena cvorumului (4) i a majoritii (5) prevzute de lege. 4.3.4.(1). Semnarea actului administrativ. Dintre formele substaniale necesare pentru ca actul s fie valid, se desprinde ca importan semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea competenei de emitere a actului i este indispensabil pentru dovada existenei deciziei administrative. Aa um am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana mputenicit s angajeze autoritatea public emitent: dispoziiile primarului se semneaz de ctre acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonal, hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele de edin6, ordinele

T. Drganu, Actele administrative i faptele....., op.cit., p.104; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.302; T. Dganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.128. 3 A se vedea, n sens contrar, Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.302. 4 T. Dganu, Actele administrative i faptele asimilate lor...., op.cit., p.104; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.306. 5 Art.25 alin.2, respectiv art.29 alin.1din Hot rrea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici; a se vedea i art.5 al Legii nr.550/2002 privind vnzarea spaiilor comerciale proprietate privat a statului aflate n administrarea consiliilor locale sau judeene precum i a celor aflate n administrarea regiilor autonome de interes local, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 803 din 5 noiembrie 2003. 6 Art.48 din Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale.
2

11

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------prefectului se semneaz de ctre prefect, ordinele i instruciunile ministeriale se semneaz de ctre ministru, hotrrile i ordonanele de guvern se semneaz de ctre primul ministru1, etc. 4.3.4.(2). Contrasemnarea actului administrativ. Prin intermediul contrasemn rii, se autentific semntura persoanei competente i se asociaz rspunderea contrasemnatarului n ceea ce privete legalitatea sau oportunitatea actului administrativ. Lipsa contrasemnturii este considerat un viciu de form, nu de competen, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ2. Obligaia contrasemnrii este prevzut, spre exemplu, n Constituie pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de minitrii ce au obligaia punerii loc n executare3, n cazul hotrrilor consiliului local i a dispoziiilor primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar4, 4.3.4.(3). Motivarea actului administrativ. Doctrina de drept administrativ s-a pronunat n majoritate pentru consacrarea principiului motivrii actelor administrative ca principiu de drept administrativ i recunoaterea sa jurisprudenial5. Dac lum exemple din statele cu tradiie democratic, constatm c aceast consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativ. Astfel, n Frana6, legislaia adoptat n 1979 impune motivarea, ca regul general, a tuturor deciziilor nefavorabile destinatarului - sanciuni, decderi, prescripii, refuzarea unui avantaj ce constituie un drept subiectiv al persoanei care ndeplinete condiiile legale (autorizaia de construcie, spre exemplu). De asemenea, necesit motivare deciziile prin care se instituie derogri de la regulile instituite prin legi i acte normative superioare (de exemplu, declararea unei informaii secret de serviciu). Prin excepie, nu vor fi motivate deciziile care ar putea dezvlui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate n situaii de extrem urgen, i, bineneles, decizia implicit de refuz. Cu toate acestea, s-a decis c i n situaii de urgen sau n caz de refuz implicit, administraia este inut s-i motiveze decizia, la cererea celui interesat, n termen de 1 lun de la emitere. n dreptul german 7, o dispoziie cu caracter general din Codul procedurii administrative impune motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise n urma soluionrii unui recurs administrativ. Interesant de reinut este faptul c termenul de intentare a recursului n anulare este de o lun de la notificarea actului atacat sau de la rspunsul la recursul administrativ, dac actul este complet motivat, ns dac actul atacat sau rspunsul la recursul administrativ nu con ine anumite meniuni obligatorii (posibilitile de recurs, instana competent i termenul de exercitare)8, termenul este de 1 an. Prin urmare, administraia public este sancionat prin augmentarea termenelor de contestare pentru incompleta motivare a propriilor decizii. Este o soluie legislativ ce considerm c ar trebui adoptat i n dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte dei actele administrative nu se motiveaz. n dreptul nostru, motivarea este reglementat de principiu n dou cazuri: a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adic n urma soluionrii unei petiii n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 27/2002. Cteva precizri sunt necesare: - motivarea impus de art.13 din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 vizeaz doar motivele de drept, ce permit verificarea legalitii actului administrativ. - o motivarea complet ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales n cazul exercitrii puterii discreionare), artarea cii de atac i a instanei competente, precum i a termenului de contestare. - din aceste considerente, considerm c motivarea reglementat la noi este incomplet i, dei constiuie un pas nainte pe calea legiferrii principiului motivrii actelor administrative, rmne criticabil sub aspectele enunate. - n consecin, propunem, de lege ferenda, reglementarea printr-un Cod administrativ a motivrii obligatorii a actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive de fapt, precizarea cii de atac i a instanei competente, respectiv termenul de contestare. De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem c ar fi util preluarea sistemului german, adic stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu) pentru contestarea actelor complet motivate, i
Art.108 alin.4 din Constituie A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.10 3 Art.108 alin.4 din Constituia Romniei revizuit n 2003. 4 Art.71 alin.2, art.49, art. 85 din Legea nr.215/2001. 5 Mircea Anghene, Motivarea actelor administrative - factor de ntrire a legalit ii i de apropiere a administraiei de cet eni, n Studii i cercet ri juridice nr.3/1972, p.504; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.304; Ana Rozalia Laz r, op.ultim.cit., p.95 i urm. 6 Jacqueline Morand-Deviller, Cours de droit administratif, Montchrestien, Paris, p. 342; Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18e edition, Dalloz, Paris, 2000, p.106; Ren Chapus, Droit administratif gnral, 13e edition, tome 1, Montchrestien, Paris, 1999, p.1086. 7 Hartmut Maurer, Droit administratif allemand, traduit par M.Fromont, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, Paris, 1994, p.246. 8 Jean-Marie Auby, Michel Fromont, Les recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communaut conomique Europene, Jurisprudence gnrale Dalloz, Paris, 1971, p.72; Guy Brabant, Nicole Questiaux, Cline Wiener, Le controle de ladministration et la protection des citoyens (etude comparative), Editions Cujas, Paris, 1973, p.63.
2 1

12

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------termene tot mai lungi pentru contestarea actelor incomplet motivate (6 luni dac lipsete un element al motivrii, 1 an dac lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dac actul nu este motivat el s poat fi atacat oricnd). Considerm, de asemenea, c motivarea ar trebui s fie scris, s cuprind de fiecare dat propriile considerente de drept i cele de fapt (fiind excluse motivriletip), i c poate fi realizat i prin ataarea unui document (act cu putere superioar) care expune motivele. Dispoziiile generale din Ordonana Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstaniate la cazul informaiilor de interes public prin art.22 din Legea nr.544/2001 care prevede motivarea (nu se arat ce fel de motivare) refuzului de a comunica informaiile de interes public petiionarului. n tcerea legii i n considerarea interesului public care st la baza interpretrii actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului comunicrii informaiilor publice trebuie s cuprind toate elementele unei motivri complete, sau cel puin ceea ce Ordonana Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege general, adic motivarea n drept. Motivarea obligatorie o mai ntlnim i n cazul actelor administrative jurisdicionale, acest aspect fiind considerat de doctrin ca relevant pentru calificarea ca atare a acestor acte1. Astfel, spre exemplu, hotrrile Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci vor fi motivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comisiei de soluionare a ntmpinrilor n cazul exproprierii (Legea nr.33/1994)2. b) Motivarea actelor administrative normative este impus de Legea nr.24/2000 n mod diferit, n funcie de emitentul actului normativ. Astfel, pentru ordonanele i hotrrile guvernamentale, legea prevede obligaia ntocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care nsoete actul normativ n procesul de adoptare i este publicat odat cu acesta n Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de internet al instituiei emitente3. Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autoriti centrale, proiectul este nsoit de un referat de aprobare, ns aici nu se mai precizeaz obligativitatea publicrii referatului odat cu actul normativ. Motivarea va face referire, n principal, la: cerinele care reclam intervenia normativ, cu referire special la insuficienele reglementrilor n vigoare, la existena unor neconcordane legislative sau a unui vid legislativ; principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse, cu evidenierea elementelor noi; efectele avute n vedere, n funcie de obiectul reglementrii; implicaiile pe care noua reglementare le are asupra legislaiei n vigoare; implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adaptare necesare; fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, evideniindu-se studiile, cercetrile, evalurile statistice, specialitii consultai, preocuprile de armonizare legislativ; pentru ordonanele de urgen vor fi prezentate distinct mprejurrile obiective i stringente ce au determinat cazul excepional care justific aceast procedur de legiferare; pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie s cuprind o meniune expres cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementrile comunitare i, dac este cazul, msurile viitoare de armonizare care se impun; n situaia n care reglementarea propus se elaboreaz n executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baz i n executarea cruia se emite4. n fine, actele normative adoptate de autoritile administraiei publice locale trebuie s cuprind, n preambul, o motivare n drept, adic articolul din Legea nr.215/2001 sau din alt reglementare, n temeiul cruia a fost adoptat actul5. Lipsa motivrii. Sanciune juridic. Legea nr.24/2000 nu conine sanciuni pentru situaia n care motivarea nu este publicat odat cu actul normativ, sau nu este afiat pe site-ul web al instituiei. Cu toate acestea, considerm c sunt deplin aplicabile soluiile doctrinare identificate clar i concis de prof. T. Drganu n 1959: lipsa motivrii consituie viciu de ilegalitate pe motiv de form (nulitate relativ) iar dac motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere al coninutului (nulitate de fond, absolut)6. Controlul de legalitate al instanei de contencios administrativ se va extinde i asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai n cazul n care motivarea este impus prin lege. n celelalte cazuri, cnd legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunitii deciziei administrative, i scap controlului instanei judectoreti de contencios administrativ. Obligaia motivrii impus prin legi speciale. Dei n dreptul nostru nu exist obligaia motivrii ca principiu aplicabil tuturor actelor administrative, unele legi speciale impun, n situaii determinate, motivarea unor acte administrative. Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede c msurile reparatorii prin echivalent se stabilesc prin dispoziie motivat a primarului7

A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.304. Pentru alte exemple, a se vedea D. C. Drago, Recursul administrativ, op.cit., p.120 i urm. 3 Art.29 alin.1 i art.31 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 777 din 25 august 2004. 4 Art. 29 din Legea nr.24/2000. 5 Art. 80 din Legea nr.24/2000. 6 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.135. 7 Art.33 alin.2 din Legea nr.10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 75 din 14 februarie 2001, cu modificrile ulterioare.
2

13

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

4.3.4.(4). Cvorumul. n cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezint o formalitate legal necesar a fi ndeplinit pentru ca edina n care se adopt actul administartiv s fie legal constituit. Cvorumul reprezint, aadar, numrul de membri, raportat la numrul total al membrilor organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile acestuia s fie valabile1. Astfel, spre exemplu, edinele consiliului local sunt valabil constituite n prezena majoritii membrilor2. Probleme de interpretare au aprut n practic la determinarea cvorumului legal, atunci cnd exist numr impar de membri: astfel, pentru un consiliu local format din 27 de membri, jumtate plus unul reprezint 14 membri sau 15 membri? Cum se calculeaz acel rest rmas prin divizarea numrului total al membrilor, prin rotunjire n lips sau n adaos. Considerm c, dac avem n vedere imperativul asigurrii unei interpretri care s permit desfurarea edinelor, i nu ngreunarea constituirii cvorumului legal, soluia este rotunjirea spre mai puin, cvorumul fiind aadar de 14 membri. 4.3.4.(5). Majoritatea. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ de ctre un organ colegial se refer la numrul de voturi necesare pentru ca acel act s fie valabil adoptat. Majoritatea este de trei feluri: - simpl jumtate plus unul din membri prezeni la edin, n condiiile n care edina este legal constituit. - absolut jumtate plus unul din numrul total al membrilor organului colegial, bineneles dac edina este valabil constituit. - calificat orice majoritate mai mare de jumtate plus unul, raportat la totalul membrilor organului colegial (dou treimi, trei ptrimi, etc), dac edina este legal constituit. Diferena dintre cvorum i majoritate este dat de scopul n vederea cruia legea le reglementeaz: cvorumul - pentru constiuirea i desfurarea legal a edinei, majoritatea - pentru adoptarea legal a actelor administrative n edina astfel constituit. n practic, apar aceleai situaii ca i la stabilirea cvorumului. Astfel, din 17 membri prezeni (total 27), ci trebuie s voteze pentru adoptarea unei hotrri ce necesit majoritate simpl, 9 sau 10? Din aceleai considerente expuse mai sus, considerm c rspunsul este 9 membri. Dac hotrrea ar necesita majoritate absolut, ar fi necesare 14 voturi favorabile, iar dac s-ar cere majoritate calificat de dou treimi, ar fi necesare 18 voturi. 4.3.5. Formaliti procedurale posterioare emiterii atelor administrative. Din aceast categorie de formaliti procedurale fac parte comunicarea actelor individuale respectiv publicarea actelor normative (1), aprobarea (2) i confirmarea (3). 4.3.5.(1). Comunicarea i publicarea actelor administrative. Actele administrative individuale i produc efectele juridice din momentul comunicrii lor ctre destinatarii respectivului act. Pentru terii actului administrativ individual, adic pentru persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ, ns sunt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se consider realizat numai atunci cnd persoana n cauz ia cunotin efectiv de act. Aceasta deoarece terilor actului administrativ nu li se comunic actul, prin urmare luarea la cunotin efectiv este singurul moment de care se pot lega efectele juridice ale actului fa de ei. Publicarea este operaiunea administrativ de aducere la cunotina publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt excluse situaiile n care actele administrative individuale se public (spre exemplu, hotrrea guvernamental de numire n funcie a unui prefect). Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din urmtoarele operaiuni: - publicarea n Monitorul Oficial al Romniei- de exemplu, ordonanele i hotrrile guvernamentale, ordinele minitrilor, anunurile privind achiziiile publice, etc., - publicarea n Monitorul oficial al judeului (al municipiului Bucureti): a) hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritile administraiei publice judeene i a municipiului Bucureti, de cele ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti sau oraelor care nu au monitoare proprii, precum i de cele ale comunelor; b) dispoziiile cu caracter normativ ale preedintelui consiliului judeean; c) ordinele cu caracter normativ ale prefectului; d) acte ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, precum i, dac este cazul, ale ministerelor sau altor autoriti i instituii publice, care au aplicabilitate n judetul respectiv; e) alte documente i informaii de interes public, cu excepia celor a cror publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijloace; f) declaraii de politic judeean i alte asemenea declaraii; g) hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1 2

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.303. Art.41 alin.1 din Legea nr.215/2001.

14

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------din municipii, sectoare ale municipiului Bucureti sau din orae i comune, ale cror prevederi sunt obligatorii i pentru ali ceteni dect cei din unitatea administrativ-teritorial respectiv, prin grija secretarului1. - publicarea n Monitorul oficial al comunei/oraului/municipiului, acolo unde exist, a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de primar (art.9 din Ordonana Guvernului nr.75/2003). - afiarea la sediul autoritii publice hotrrile consiliului local, dispoziiile primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcii publice, etc. - publicarea n presa central i/sau local, n cotidiane de tiraj semnificativ acte administrative privind organizarea unei licitaii publice2, actele normative adoptate de autoritile locale3. - afiarea pe pagina web a autoritii publice, operaiune ce este echivalent, sub aspect juridic, cu publicarea n pres i afiarea la sediu hotrrea consiliului local de aprobare a organigramei primriei, de aprobare a bugetului local, etc. Termenul de publicare este folosit de legislaia noastr n paralel cu cel de aducere la cunotina public. Astfel, hotrrile normative ale consiliului local se aduc la cunotin public, i de la aceast dat produc efecte juridice4. Sintagma aducere la cunotina public are o arie de cuprindere mai mare dect publicarea, deoarece cuprinde i alte mijloace de informare public: organizarea unei adunri ceteneti n care s fie prezentat actul administrativ, anunuri de gen publicitar (bannere, postere, transmisiuni radio i tv, afiarea pe pagina web, anunuri prin staii de amplificare mobile sau staionare, fluturai n cutiile potale, etc). Considerm binevenit aceast lrgire a sferei de aciune a mijloacelor de promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar i cea din Monitorul Oficial, indiferent dac este cel naional, judeean sau local, are prea puin impact asupra cetenilor, asupra nivelului lor de informare despre afacerile publice. n acest context, amintim i dispoziiile art.8 din Ordonana Guvernului nr.75/2003, care stabilete competena Consiliilor judeene i a consiliilor locale ale municipiilor, oraelor i comunelor stabilirea, prin hotrre, a procedurii i modalitilor de aducere la cunotin public a hotrrilor i dispoziiilor cu caracter normativ ale autoritilor administraiei publice locale sau judeene. Atunci cnd legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistena actului respectiv, cu excepia cazului cnd chiar legea permite nepublicarea (de exemplu, hotrrile guvernamentale din domeniul militar, care se comunic instituiilor interesate5). Prin aplicarea principiului nemo censetur ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoaterea legii), ajungem la concluzia c legea n sens larg, adic i actele administrative normative, trebuie aplicat numai atunci cnd poate fi cunoscut de ctre public prin publicare; prin urmare, chiar dac legea nu prevede n mod expres sanciunea inexistenei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerat a fi aplicabil ca regul general i ca principiu de drept n toate cazurile n care nu sunt publicate actele normative. 4.3.5.(2). Aprobarea. Termenul de aprobare trebuie neles ca o manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare de voin, nu ar putea produce efecte juridice6. Este de fapt vorba de formalitatea procedural corespondent acordului, ns plasat n timp dup emiterea actului administrativ, dar nainte de comunicarea sau publicarea acestuia. n aceast accepiune7, aprobarea este o condiie de form, fr de care actul administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoper viciile actului administrativ, prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatat i dup aprobare. Responsabilitatea pentru actul administrativ emis n final revine ambelor autoriti publice, n egal msur, deoarece prin aprobare autoritatea public n cauz devine coautoare a actului administrativ, nsuindu-i acest act i garantnd pentru legalitatea i oportunitatea lui, chiar dac nu adaug nimic la act. Dac nu am judeca astfel, nu vedem care ar fi justificarea existenei procedurii de aprobare.
1 A se vedea Ordonan a Guvernului nr.75/2003, privind organizarea i funcionarea serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 619 din 30 august 2003, cu modificrile i complet rile aduse de Legea nr. 534/2003. 2 De exemplu, un anun de participare la licitaie public n condi iile art.17 din Ordonan a de urgen a Guvernului nr.60/2001 privind achizi iile publice. 3 Art.80 din Legea nr.24/2000 4 Art.50 alin.1 din Legea nr.215/2001. 5 Art.108 alin.4 din Constituie. 6 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.137; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.307, A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.30. 7 Doctrina reine i un alt tip de aprobare, a a numit substitutiv, adic acea aprobare dat de organul superior unor acte prin care organul inferior acioneaz n domenii de raporturi sociale de competen a organului superior, situaie n care se consider c efectele actului de aprobare nlocuiesc efectele actului aprobat - Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.307. Dei construc ia teoretic este corect, nu am gsit nc exemple concrete de acte administrative prin care s se aprobe cu efect de substituire alte acte administrative. Hotrrile guvernamentale de aprobare a normelor metodologice dintr-un anumit domeniu sunt acte administrative ce reglementeaz pentru prima dat domeniul respectiv, chiar dac normele au fost elaborate de un minister sau altul; doar emiterea prealabil a normelor de ctre un minister urmat de preluarea lor ntr-o hot rre de guvern s-ar constitui ntr-un exemplu n acest sens.

15

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Pentru exemplificare, locuinele de serviciu realizate n condiiile Legii nr.114/1996 din bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vndute cu aprobarea Guvernului, n situaia n care activitatea care a generat realizarea locuinelor s-a restrns sau a ncetat1. 4.3.5.(3). Confirmarea. Prin confirmare se nelege manifestarea de voin (comunicat, ntiinare, etc) prin care o autoritate public i menine un act administrativ emis anterior. Literatura de specialitate mai reine i un alt sens al confirmrii, i anume de procedur prin care se acoper vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior2. Acest tip de confirmare nu este ntlnit n legislaia romn actual, i nici n practica administrativ. 4.3.6. Inconsecvene n tehnica legislativ privind folosirea termenilor consacrai de doctrin. 4.3.6.1. Avizul i acordul acte administrative. a) n conformitate cu Legea 107/1996, legea apelor, avizul de gospod rire a apelor i avizul de amplasament sunt avize conforme, n timp ce n alt loc se arat c lucrrile prevzute () pot fi executate numai n baza avizului de gospodrire a apelor emis de unitile teritoriale ale Ministerului Apelor, Pdurilor i Proteciei Mediului asupra documentaiei de investiii. Punerea n funciune sau n exploatare a acestor lucrri se face numai n baza autorizaiei de gospodrire a apelor. Din coroborarea celor dou texte, rezult c n cazul avizului de gospodrire a apelor suntem n prezena unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el produce efecte juridice nemijlocit. Aceste anomalii au fost semnalate n doctrin3, fr efect ns asupra legiutorului romn, cu toate c nerespectarea unor termeni consacrai de doctrina romn i strin poate duce la confuzii majore n practic4. b) Legea romn definete acordul de mediu ca fiind decizia autoritii competente pentru protecia mediului, care d dreptul titularului de proiect s realizeze proiectul. Acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat n scris, prin care se stabilesc condiiile de realizare a proiectului din punct de vedere al proteciei mediului5, prin urmare el este un act administrativ, deoarece produce efecte juridice, nu un acord, aa cum s-ar nelege din denumirea sa. 4.3.6.2. Aprobarea improprie. Unele texte legislative numesc aprobare manifestarea de voin a unui funcionar public de decizie sau a unei autoriti publice, care de fapt reprezint un act administrativ unilateral, emis la propunerea unor funcionari publici inferiori, a unor alte autoriti publice sau n urma unei petiii. Spre exemplu, dac un funcionar din minister face o propunere scris unui ministru, pe care acesta pune rezoluia aprobat; n acest caz nu ne gsim n prezen a unei adevrate aprobri, ci a unui act administrativ emis de ministru6. De asemenea, Legea nr.215/2001 prevede n art.38 alin.1 lit.d), atribuia consiliului local de a aproba bugetul local, iar la lit. e) atribuia de aprobare, la propunerea primarului, a organigramei aparatului propriu. n fine, mai amintim doar Hotrrea Guvernului nr.432/2004 privind dosarul profesional al funcionarilor publici gsim prevederea conform creia accesul funcionarului public la propriul dosar profesional, precum i eliberarea unor copii de pe documentele coninute n acesta se aprob de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice7. 4.3.6.3. Procedura aprobrii tacite. Reglementat prin Ordonana Guvernului nr. 27/2003, procedura aprobrii tacite este de fapt o procedur de emitere implicit a unei autorizaii, care produce efecte juridice i care, ulterior, poate fi valorificat n justiie pentru obinerea nscrisului doveditor al autorizrii. i n acest caz, legiuitorul folosete impropriu termenul de aprobare pentru emiterea, e adevrat, implicit, a unui act administrativ individual, creator de drepturi i obligaii. Considerm c mai nimerit ar fi fost termenul de autorizare tacit. 4.3.6.4. Aprobarea i confirmarea titlului de doctor.

1 Art.53 alin.4 din Legea nr.114/1996 privind locuinele, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, cu modificrile ulterioare. 2 Tudor D ganu, Actele administrative i faptele ....., op.cit., p.107; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.314. 3 Rodica Narcisa Petrescu, Cu privire la regimul juridic al lucrrilor ce se construiesc pe ape sau au legtur cu apele, n Fiat Justitia nr.2/1998, p.79 i urm; Verginia Vedina, Milena Tomescu, Aspecte actuale privind regimul juridic al acordului i autorizaiei de mediu, n Revista de drept public nr.1-2/1996, p.70 i urm.; Ana Rozalia Lazr, Aspecte procedurale ale emiterii actelor administrative. Cteva considera ii privind procedura aprobrii tacite, n Revista de drept public nr.3/2003, p.88. 4 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, op.cit., p.301. 5 Art.2 din Hot rrea Guvernului nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii-cadru de evaluare a impactului asupra mediului i pentru aprobarea listei proiectelor publice sau private supuse acestei proceduri, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 686 din 17 septembrie 2002. 6 Tudor Dr ganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.138. 7 Art.12 alin.3 din Hotrrea Guvernului nr.432/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 341 din 19 aprilie 2004; a se vedea i art.4 alin.2 din anexa 1 la Ordinul Secreatariatului general al Guvernului i al Ministerului Transporturilor i Locuinei nr. 290/2003 pentru aprobarea normelor metodologice privind modalitatea de acordare a gratuit ii transportului urban cu mijloacele de transport n comun de suprafa sau cu metroul i interurban, precum i pentru stabilirea cuantumului acestei gratuit i pentru persoanele cu handicap accentuat i grav, precum i pentru asisten ii personali sau nsoitorii acestora, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 358 din 26 mai 2003.

16

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------n conformitate cu art. 35 din Hotrrea Guvernului nr.37/1999 privind organizarea i desfurarea doctoratului1, hotrrea comisiei pentru susinerea tezei de doctorat de a se conferi titlul tiinific de doctor se nainteaz conducerii instituiei organizatoare de doctorat, n vederea acordrii titlului tiinific de doctor. Dup aprobare2, instituia transmite Dosarul de doctorat i un exemplar al Tezei de doctorat la Ministerul Educaiei Naionale n vederea confirmrii de ctre Consiliul National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor i Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de comisie i acordat de conducerea instituiei. 4.3.7. Lipsa formalitilor procedurale. Sanciuni. Formaliti procedurale eseniale i neeseniale. Nu toate formalitile procedurale au aceeai valoare juridic, prin urmare i sanciunile ce se impun n cazul nerespectrii lor sunt diferite. Astfel, acele formaliti care urmresc asigurarea legalitii i oportunitii actului administrativ sau garantarea drepturilor ceteneti sunt considerate formaliti eseniale i lipsa lor este sancionat cu inexistena actului sau cu nulitatea absolut a acestuia, pe cnd formalitile instituite doar pentru operativitatea activitii administrative atrag nulitatea relativ actului, fiind considerate neeseniale. Determinarea scopului n vederea cruia au fost stabilite anumite formaliti procedurale are o deosebit nsemntate n dreptul administrativ3. Astfel, spre exemplu, adoptarea unei hotrri de consiliu local fr majoritatea cerut de lege este o formalitate esenial, ce atrage nulitatea absolut a actului administrativ, pe cnd nesemnarea hotrrii de ctre preedintele de edin este una neesenial, ce poate fi ndeplinit i mai trziu (deci confirmat), dar care atrage totui nulitatea relativ a actului4. n fine, hotrrea de consiliu local normativ este inexistent dac nu a fost adus la cunotina public, respectiv dac nu a fost comunicat destinatarului. 4.3.8. Teoria formalitilor imposibile. Doctrina francez a acreditat aceast teorie pentru cazul n care autoritatea public ce emite un act administrativ este n imposibilitate practic efectiv de a obine formele procedurale necesare pentru emiterea actului5. Astfel, atunci cnd legea cere un aviz conform6, dar organul colegial nu se ntrunete ntr-un termen rezonabil pentru a-l elibera, sau autoritatea public unipersonal refuz sau ntrzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ fr avizul n cauz ar trebui considerat legal. Considerm c aceast regul este aplicabil i n dreptul nostru, care abund de situaii similare. Spre exemplu, ce se ntmpl dac o autoritate public solicit avizul ANFP pentru numirea ntr-o funcie public, ns acest aviz nu este emis ntr-un termen rezonabil de ctre instituia competent ? Soluia ateptrii la nesfrit este total inadecvat funcionrii eficiente a administraiei publice, prin urmare, dup trecerea termenului de rspuns la petiii, care este aplicabil i n acest caz, autoritatea public poate trece fie la contestarea refuzului tacit de avizare, fie la numirea n funcia public. Recunoatem c soluia este ndrznea i implic acceptarea ei de ctre jurispruden, dar avem convingerea c numai n acest fel se vor putea surmonta anumite impasuri declanate de politizarea excesiv a administraiei publice romneti. 4.3.9. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancionator. Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de aprare al persoanei sancionate, i presupune ca actele administrative prin care se aplic sanciuni disciplinare sau de alt natur s fie precedate de o procedur menit a da posibilitatea celui vizat s discute acuzele ce i se aduc. Doctrina dreptului administrativ consider c procedura contradictorie de emitere a actului administrativ ar trebui s fie aplicabil n cazul msurilor luate contra persoanelor, funcionarilor publici, precum i n cazul autorizrii prestrii unei activiti, atunci cnd autorizaia este emis n considerarea persoanei solicitante7. Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Statutul funcionarilor publici condiioneaz aplicarea sanciunii disciplinare de efectuarea cercetrii prealabile a abaterii disciplinare, procedur ce implic i audierea funcionarului public n cauz8. 4.4. Legalitatea - actul administrativ s fie conform cu Constituia, legile i actele normative n vigoare.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 32 din 27 ianuarie 1999. Dac observ m precizarea din finalul textului legal conform creia titlul este acordat de instituie la propunerea comisiei de doctorat, constatm c i termenul aprobare este folosit incorect. 3 Tudor Dr ganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.139. 4 Prof. Tudor Dr ganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.139, i prof. Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.314, consider c lipsa formalitilor neesen iale nu este sancionat n nici un fel, actul fiind valabil. Considerm c, discutnd cazul luat ca exemplu mai sus, precizarea legal conform creia hotrrile consiliului local se semneaz de pre edintele de edin este un temei pentru considerarea acestei formalit i ca fiind susceptibil a determina, n lipsa ei, nulitatea relativ a actului administrativ. Este exact situaia dispozi iei unui primar nesemnat de acesta. 5 M. Lombard, op.cit., p.188. 6 Un alt exemplu ar fi situaia cnd legea condi ioneaz numirea unei persoane ntr-o func ie public la propunerea unei alte autoriti publice, dei dreptul de a fi numit n func ie a fost ctigat prin concurs este cazul funcionarilor publici de conducere, care sunt numi i de conduc torul instituiei la propunerea ANFP (art.52 alin.2 din Statutul func ionarilor publici, Legea nr.188/1999). 7 M. Lombard, op.cit., p.189. 8 Art.71 alin.4 din Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici.
2 1

17

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

4.4.1. Consideraii generale. Respectarea legii, a legalitii n general, se impune att particularilor, ct i administraiei publice. Principiul legalitii domin ntreaga teorie a actelor administrative, i nseamn c activitatea administraiei publice este supus regulilor de drept. Prin supunerea activitii administrative dreptului, legii, se dorete instituirea unor garanii pentru ceteni n faa arbitrariului, incorenei sau ineficacitii acestei activiti1. Noiunea de lege trebuie neleas n accepiunea ei larg, de bloc legal, care cuprinde, n afar de legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul administraiei publice, fie de ctre administraia public: ordonanele guvernamentale, ce au putere de lege, dar i hotrrile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotrrile consiliilor locale sau judeene, etc cu alte cuvinte, toate actele administrative normative i individuale. Este vorba de celebra Piramid a lui Kelsen descris n Teoria pur a dreptului, care exprim ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea i legalitatea. n fruntea piramidei se gsete textul sacru al Constituiei, urmat de tratate internaionale, texte legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale. Principiul ierarhizrii acestor acte este acela c regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, aa cum vorm arta n continuare. 4.4.2. Sursele legalitii n dreptul romn. 4.4.2.(1) Constituia Romniei. Revizuit n 2003, Constituia din 1991 conine bazele juridice ale dreptului administrativ i ale activitii administraiei publice, reglementnd domeniile rezervate legii (art.73), i prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primar administraiei publice; autonomia colectivitilor locale (art.120 alin.1), etc. Probleme practice apar n primul rnd n situaia aa numitei legi-ecran: un act administrativ emis n temeiul unei legi neconstituionale este la rndul su neconstituional, ns judectorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind mpiedicat de legea-ecran ce se interpune ntre actul administrativ i Constituie; prin urmare, instana nu va putea anula un act administrativ pe acest motiv, ci va trebui s ridice excepia de neconstituionalitate a legii invocate ca temei al actului administrativ, i numai dup declararea ei ca i neconstituional de ctre Curtea Constituional, va putea anula actul administrativ, de data aceasta ca ilegal. n al doilea rnd, exist situaii cnd instanele judectoreti interpreteaz diferit un text constituional, situaie nc nerezolvat i care are doar o soluie: recunoaterea pe cale legal a jurisprudenei naltei Curi de Justiie i Casaie ca izvor de drept. n fine, necesit cteva precizri problematica valorii juridice a drepturilor i obligaiilor cuprinse n Constituie: pot constitui ele temei pentru o cerere adresat administraiei publice, i, mai departe, implic aceast cerere o obligaie de rspuns? Rspunsul ia n considerare dou ipoteze: cnd domeniul respectiv este reglementat prin legi sau alte acte normative, sau cnd domeniul este reglementat doar prin dispoziiile cu caracter general ale Constituiei. Considerm c statuarea unor drepturi pe cale constituional impune obligaii legiuitorului, de a le circumstania prin legi, dar i administraiei publice, care, chiar n lipsa unui text legal altul dect cel constituional, trebuie s le respecte. E adevrat, ns, c n lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administraiei sunt mai variate i mai eficiente, aa cum s-a ntmplat n cazul dreptului de petiionare pn n 2002 cnd a fost adoptat reglementarea cu acest obiect. Prin urmare, obligaia de respectare exist, dar nu are eficien n practic dect dac este dezvoltat prin reguli instituite prin lege. 4.4.2.(2) Tratatele internaionale. Tratatele internaionale au fost considerate, mult vreme, ca aparinnd legalitii internaionale, i nu legalitii interne, deoarece oblig statele fa de alte state, i nu fa de proprii resortisani2. Odat ns cu semnarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului i mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaia s-a schimbat radical. Romnia respect Convenia European a Drepturilor Omului i se pregtete s devin membr a Uniunii Europene, prin urmare discuiile privind aplicabilitatea dreptului internaional i raportul dintre acesta i dreptul intern sunt deosebit de actuale. Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost i acela al adaptrii Constituiei rii noastre la cerinele Uniunii Europene, n aa fel nct de la data aderrii dreptul comunitar s poat fi aplicat cu prioritate fa de dreptul intern, naional condiie esenial de funcionare a acestei organizaii europene supranaionale (art.148). Tratatele internaionale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare Constituiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament dac vin n contradicie cu Constituia. Singura soluie pentru asigurarea ratificrii tratatului internaional n acest caz este revizuirea Constituiei3.
1 J. Morand Deviller, op.cit., p.235 i urm. Pentru o interesant i judicioas analiz a principiului legalitii, i din perspectiva dreptului comparat, a se vedea Ana Rozalia Lazr, Relaia legalitate-oportunitate n statul de drept , n Curierul judiciar nr.9/2003, p.104 i urm. 2 J. M. Deviller, op.cit., p.243. 3 Art.11 alin.3 din Constituie.

18

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Ct despre actele comunitare, dup aderare, ele vor fi, de asemenea, superioare legilor dar inferioare Constituiei. Avnd n vedere aceste considerente, legislaia romn prevede obligaia ca proiectul de act normativ (i, prin urmare actul adoptat) s fie corelat cu reglementrile comunitare i cu tratatele internaionale la care Romnia este parte1. Tratatele interaionale privind drepturile omului, ratificate de Romnia au o poziie specific n ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecina fiind c, n caz de contradicie cu aceste legi, prevaleaz tratatul internaional.. 4.4.2.(3) Legea i ordonana guvernamental. Sistemul de drept romn cunoate dou tipuri de legi: legi organice i legi ordinare, fiecare cu domeniul su de reglementare, precizat de Constituie n art. 73; de asemenea, Constituia recunoate ordonanelor guvernamentale emise n baza unei legi de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise n situaii de urgen, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi. Ordonanele simple (facultativ) i ordonanele de urgen (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri posterioare de aprobare de ctre Parlament, prin urmare ele pot fi aprobate sau respinse. Controlul ordonanelor poate fi realizat numai pe calea excepiei de neconstituionalitate2, iar n urma declarrii lor ca neconstituionale, se pot cere despgubiri n faa instanei de contencios administrativ n temeiul art.126 din Constituie. Actele administrative adoptate n temeiul ordonanelor pe timpul ct acestea sunt n vigoare rmn ns valabile, chiar dac ordonanele au fost respinse de Parlament3. Oronanele guvernamentale pot fi att normative, ct i individuale4. 4.4.2.(4) Actele administrative normative ale autoritilor centrale. Actele emise de autoritile centrale trebuie s se conformeze Constituiei, legilor, ordonanelor guvernamentale. Chiar i Guvernul trebuie s respecte n hotrrile sale normele cuprinse n propriile ordonane, deoarece au for juridic superioar. n acest sens, legea prevede c ordinele cu caracter normativ, instruciunile i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai pe baza i n executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului, trebuie s se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i nu pot conine soluii care s contravin prevederilor acestora. n preambulul acestor acte se indic expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz5. Dac un act administrativ cu executare succesiv n timp (o autorizaie de funcionare, de exemplu) a fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii, i apoi aceast lege este abrogat de o alta, cu care actul administrativ este n contradicie, acesta devine ilegal i se nate obligaia autoritii emitente de a-l revoca, precum i dreptul persoanelor interesate de a-l contesta n justiie. Excepie face situaia n care chiar noua lege prelungete validitatea actelor administrative nscute sub imperiul legii vechi. Studiu de caz 1. Probleme de interpretare pune urmtoarea situaie: prin lege este reglementat componena unei Comisii de concurs; hotrrea Guvernului adaug la componena comisiei stabilit prin lege nc dou persoane. Este aceast prevedere o modificare ilegal a legii sau doar o completare ce poate fi considerat legal? Considerm c ne aflm n prezena unei dispoziii ilegale, deoarece problema componenei comisiei a fost rezolvat definitiv prin lege, orice modificare a ei prin acte inferioare fiind interzis. Situaia ar fi alta dac nsi legea ar permite stabilirea unor condiii suplimentare pentru desfurarea concursului (de exemplu, condiii specifice de participare la concurs), sau dac o alt lege ar veni s precizeze o nou componen a comisiei de concurs. Studiu de caz 2. Dac legea reglementeaz o instituie juridic, dar nu exhaustiv, prin acte administrative se poate interveni i aduce precizri utile n practic. Spre exemplu, reglementnd instituia secretarului comunei, Legea nr.215/2001 nu precizeaz cine are dreptul de numire a secretarului interimar; n lipsa unei astfel de dispoziii legale, se poate interpreta c autoritatea ce are dreptul de numire definitiv are i dreptul de numire interimar, ns dac printr-o hotrre guvernamental se ofer o soluie pentru situaia cnd un post de funcionar public de conducere (cum este secretarul) rmne vacant, aceast soluie va fi aplicabil, deoarece ea nu contravine legii, ci doar o completeaz.

Art.11 din Legea nr.24/2000. A se vedea, pentu problema controlului de constituionalitate a ordonan elor guvernamentale i a reconsiderrii interdiciei de a ataca pe calea contenciosului administrativ aceste acte administrative, Verginia Vedina, Rozalia Ana Lazr, art.cit., Juridica nr.8/2000, p.300 i urm. 3 A se vedea n acest sens, cu referire la Ordonana Guvernului nr.22/1997, Curtea Suprem de Justi ie, secia de contencios administrativ, decizia nr.272/2002, n Curierul judiciar nr.1/2003, p.96. 4 A se vedea, spre exemplu, Ordonana Guvernului nr.72/1997 privind reorganizarea datoriilor fostei Companii Romne de Petrol, aprobat prin Legea nr.32/1992, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 35 din 28 ianuarie 1999. 5 Art.73 i art.74 din Legea nr.24/2000.
2

19

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------i ntre actele normative ale autoritilor centrale exist ierarhii: o hotrre guvernamental este superioar unui ordin ministerial sau unei decizii a Consiliului Naional al Audiovizualului, autoritate central autonom. Actul normativ al autoritii centrale poate fi emis n aplicarea unei legi, cnd are rolul de a circumstania modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis n mod autonom, pentru reglementarea unor situaii juridice pentru prima dat. Prin legea ce vizeaz tehnica de redactare a actelor normative (Legea nr.24/2000) sunt prevzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme metodologice de aplicare. Reinem aici regula conform creia ntr-un act normativ emis pe baza i n executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizeaz reproducerea unor dispoziii din actul superior, fiind recomandabil numai indicarea textelor de referin. n asemenea cazuri preluarea unor norme n actul inferior poate fi fcut numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluiilor din actul de baz (art.14 alin.4). 4.4.2.(5) Actele administrative normative ale autoritilor locale. Aici trebuie s facem distincie ntre autoritile locale subordonate unor autoriti centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor, prefectul, instituii publice de subordonare central), pe de o parte, ale cror acte nu pot contraveni nici actelor emise de autoritile centrale n domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de autoritatea central creia i sunt subordonate, i autoritile locale autonome pe de alt parte, ale cror acte se vor conforma doar actelor emise de autoriti centrale cu atribuii n acelai domeniu de activitate; cu alte cuvinte, la aceste din urm autoriti, autonome, subordonarea este strict fa de actul administrativ cu for superioar, fr a fi i o subordonare instituional, fa de autoritatea care a adoptat acel act. Legislaia romn este foarte clar atunci cnd precizeaz c proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelai nivel, cu care se afl n conexiune, i c proiectul de act normativ, ntocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depi limitele competenei instituite prin acel act i nici nu poate contraveni principiilor i dispoziiilor acestuia1. Circumstaniind aceast regul la actele normative ale autoritilor locale, legea cadru arat c la elaborarea proiectelor de hotrri, ordine sau dispoziii se va avea n vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotrrilor i ordonanelor Guvernului i altor acte de nivel superior, iar reglementrile cuprinse n hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene, precum i cele cuprinse n ordinele prefecilor sau n dispoziiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior2. 4.4.2.(6) Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii. Actele administrative generale reglementeaz un anumit domeniu ca act-cadru, adic prevd aspectele eseniale i de principiu ale organizrii activitii din acel domeniu sau ale organizrii i funcionrii unei instituii de drept. n opoziie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare general avem actul normativ ce cuprinde reglementri speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general. Astfel, o reglementare din aceeai materie i de acelai nivel poate fi cuprins ntr-un alt act normativ, dac are caracter special fa de actul ce cuprinde reglementarea general n materie. Caracterul special al unei reglementri se determin n funcie de obiectul acesteia, circumstaniat la anumite categorii de situaii, i de specificul soluiilor legislative pe care le instituie3. Astfel, termenul de contestare a unui act administrativ n contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ prealabil, i este cuprins ntr-o reglementare cu caracter general, Legea nr.554/2004; prin legi speciale sunt prevzute ns alte termene de contestare i alte momente de ncepere a calculului acestor termene de exemplu, art.57 din Legea nr.215/2001 prevede un termen de 10 zile socotite de la publicarea actului administrativ. Reglementarea este derogatorie dac soluiile legislative referitoare la o situaie anume determinat cuprind norme diferite n raport cu reglementarea-cadru n materie, aceasta din urm pstrndu-i caracterul su general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri. Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cuprins n art.84 alin.2 din Legea nr.215/2001 privind organizarea de ctre primar a concursului pentru funcia de secretar al oraului, n raport cu reglementarea general a concursurilor pentru funciile de conducere, organizate de ANFP, cuprins n art.51 lit b) din Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici. 4.4.2.(7) Actele administrative individuale ale autoritilor centrale i locale. Aici, principiul care guverneaz este acela al superioritii actelor normative asupra actelor individuale; prin urmare, actele individuale ale autoritilor centrale, respectiv locale se vor conforma ntotdeauna actelor normative ale acestora, aadar actele individuale ale autoritilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale autoritilor locale4, i, evident, nici invers. 4.4.2.(8) Jurisprudena.
Art.12 din Legea nr.24/2000. Art.78 din Legea nr.24/2000. Art.13 din Legea nr.24/2000. 4 n acest sens, a se vedea J. M.Deviller, op.cit., p.268, i jurispruden a francez confruntat cu rezolvarea acestei dileme Decizia Ville de Clamart, 1931.
2 3 1

20

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Hotrrea judectoresc poate obliga autoritatea public la emiterea unui act administrativ conform cu dispoziiile ei, sau, dimpotriv, oblig la abinerea de a emite un alt act cu acelai coninut ca al actului anulat. nainte de existena unui litigiu, interpretarea prin decizie n interesul legii a naltei Curi de Justiie i Casaie a unei probleme de drept constituie o obligaie pentru autoritile publice de a ine seama de sensul dat dispoziiei legale la emiterea actelor administrative. n alte cazuri, ns, jurisprudena nu joac un rol la fel de important: impunerea unei anumite conduite autoritii publice prin hotrre judectoresc nu este aplicabil i la alte cazuri similare n mod automat, ci doar n urma unui proces. Un pas mare nainte n acest domeniu s-a fcut recent prin introducerea prevederii conform creia hotrrea de anulare a unui act administrativ normativ poate fi publicat, la cererea reclamantului sau instanei de executare, n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau n Monitoarele judeene, la fel cum a fost publicat i actul normativ atacat (art.23 din Legea nr.554/2004). Considerm ns c obligaia de publicare trebuia impus, nu lsat la aprecierea instanei sau a reclamantului, sau, mai simplu, publicarea s fie fcut din oficiu de ctre Monitorul oficial, pe baza comunicrii hotrrii de ctre instan. 4.4.2.(9) Doctrina. Interpretrile date de doctrin sunt importante pentru acele cazuri, din pcate foarte numeroase, cnd legiuitorul folosete o anumit noiune fr a explica ce desemneaz acea noiune. Este cazul, spre exemplu, a noiunii de aviz, folosit deseori cu sensul de acord, i care determin interpretri diferite n practica administrativ. 4.4.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridic cuprins n lege presupune verificarea a trei aspecte1: a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaia juridic n prezena creia actul administrativ trebuie s fie emis. Suntem n prezena unui act emis n temeiul competenei legate, nu a unei puteri discreionare. n cazul n care condiiile cerute de norma juridic exist, iar actul trebuie s fie emis n prezena acestor condiii, refuzul explicit sau implicit al autoritii competente de a emite actul, respectiv inaciunea acesteia atunci cnd actul trebuie emis din oficiu, constituie un act, respectiv fapt administrativ asimilat prin lege actului administrativ, ilegal. Este cazul, spre exemplu, al refuzului prefectului de a lua act de dizolvarea de drept a consiliului local2. Dac actul administrativ este emis dei nu sunt ntrunite condiiile legale, el este de asemenea ilegal de pild, ntocmirea unui proces verbal de contravenie dei nu s-a svrit o contravenie. b) conformitatea actului administrativ cu dispoziia normei juridice cum ar fi aplicarea unei sanciuni atunci cnd legea prevede mai nti atenionarea celui sancionat n vederea remedierii ilegalitii. Astfel, conform Ordonanei Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite, anularea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti poate fi decis numai n anumite cazuri precis determinate, dup ce s-a stabilit c ilegalitatea afecteaz interesul public i c ea nu mai poate fi remediat. Prin urmare, anularea actului naintea stabilirii corecte a acestor aspecte constituie o nerespectare a dispoziiei legale. c) n fine, aplicarea unei alte sanciuni dect cea prevzut de lege pentru situaia juridic existent constituie tot o ilegalitate. Spre exemplu, svrirea unei abateri disciplinare grave urmat de declanarea cercetrii administrative pentru un funcionar public poate atrage suspendarea acestuia din funcie pe durata cercetrii, i numai ulterior alte sanciuni. Aplicarea sanciunii trecerii ntr-o funcie inferioar este, prin urmare, ilegal atta vreme ct se desfoar cercetarea administrativ3. 4.4.4. Interpretarea normelor juridice superioare n vederea emiterii actelor administrative legale. Autoritatea public emitent a unui act administrativ este cea care apreciaz, prima, conformitatea actului administrativ cu normele juridice superioare. n prezena unei norme incoerente sau ce poate fi interpretat diferit, precum i n situaia cnd are de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea public emitent a actului este pus ntr-o situaie dificil, aceea de a risca anularea actului i plata unor despgubiri n urma interpretrii cu bun credin date normei legale. Aceasta deoarece instana de judecat sau autoritatea de control ar putea opta pentru o alt interpretare. Pe de alt parte, Legea nr.24/2000 prevede c interveniile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizeaz printr-un act normativ interpretativ de acelai nivel cu actul vizat, prin dispoziii interpretative cuprinse ntr-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziiei al crei sens trebuie clarificat. Ce se ntmpl ns ntre momentul n care actul trebuie interpretat de ctre alte autoriti publice i momentul emiterii actului interpretativ de ctre autoritatea competent ? Sunt valabile interpretrile date de autoritile care emit acte administrative cu respectarea actului n cauz ? Rspunsul este evident pozitiv, i are la baz cerina eficienei i eficacitii activitii administrative. Legea nr.24/2000 vine s confirme i ea aceast soluie, stipulnd c interpretarea legal intervenit poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pn
1 2

A se vedea Tudor Dr ganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.144. Art.58 alin.2 din Legea nr.215/2001 3 A se vedea Legea nr.188/1999.

21

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

la acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate1. Interpretarea cu bun credin a unei norme legale sau de nivel inferior trebuie luat n considerare de instana de judecat sesizat cu judecarea unei aciuni avnd ca obiect o astfel de interpretare, judectorul urmnd a confirma sau infirma interpretarea, ns numai cu efecte pentru viitor, prin urmare cu respectarea drepturilor ctigate. Ct despre persoanele fizice sau juridice inute s aplice acte administrative2, deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr.24/2000 printre entitile ce pot face interpretarea legii, interpretarea lor nu este valabil dect dac este confirmat, n scris (sau verbal dac se poate dovedi acest lucru) de ctre o autoritate public din domeniul acoperit de actul respectiv sau chiar de autoritatea emitent. 4.5. Oportunitatea - actul s fie conform cu interesul public urmrit de lege. Obligaia de legalitate presupune un raport de conformitate ntre normele juridice, de ne-contrarietate ntre acestea. n unele situaii ns, legea las posibilitatea ca normele juridice inferioare s fie considerate legale chiar dac ele sunt compatibile cu dispoziiile sale. Dac n cele mai multe cazuri, autoritatea public are o competen legat, nu poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstanele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, n realizarea interesului public, administraia capt o anumit libertate de apreciere, numit putere discreionar sau dreptul de apreciere a oportunitii. Puterea discreionar3 d dreptul autoritii publice de a alege ntre dou sau mai multe soluii posibile cu ocazia executrii i organizrii executrii legii, toate soluiile fiind legale4. Autoritatea public va putea astfel aprecia momentul i condiiile concrete de emitere a actului administrativ, asigurnd adaptarea normelor juridice la necesitile n continu transformare a societii5. Prin urmare, atunci cnd textul legal este precis, autoritatea public nu poate avea o atitudine liber, nu poate decide nici asupra necesitii emiterii deciziei, nici asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emis (de exemplu, autorizaia de construcie, decizia de pensionare. Pe de alt parte, puterea discreionar, atunci cnd exist, poate avea mai multe grade: astfel, atunci cnd legea instituie o obligaie de rezultat, lsnd administraiei alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a coninutului acesteia (de exemplu, sancionarea unui funcionar public), puterea discreionar este mai redus dect atunci cnd legea las n ntregime la latitudinea autoritii publice emiterea deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului n contencios administrativ, schimbarea denumirii unei strzi, etc.). Nu trebuie confundat ns puterea discreionar cu puterea arbitrar: posibilitatea de opiune a autoritii publice este recunoscut doar pentru soluii legale, prin urmare administraia va trebui s respecte totui anumite reguli de form, de competen, concordana cu legea, etc6. 5. Intrarea n vigoare a actelor administrative. 5.1. Noiune. Intrarea n vigoare a actelor administrative desemneaz momentul de la care acestea produc efecte juridice, adic se nasc drepturi i obligaii pentru subiectele de drept vizate prin acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de important n dreptul administrativ. Teoretic, simpla existen a unui act administrativ poate face loc executrii sau contest rii lui (pe cale administrativ sau/i jurisdicional), fr s fie necesar notificarea (comunicarea), respectiv publicarea sa. Opozabilitatea actului, ns, funcioneaz numai atunci cnd sunt realizate anumite formaliti de publicitate. Din acest moment se socotete c intr n vigoare actul administrativ. Fr formalitile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate prevala de acesta n faa altor persoane fizice sau juridice. 5.2. Comunicarea, publicarea i aducerea la cunotin public. n principiu, actele normative intr n vigoare de la momentul publicrii sau aducerii la cunotin public, iar actele individuale din momentul comunicrii lor persoanelor interesate. Un alt principiu care guverneaz regimul juridic al actelor administrative i este legat de momentul intrrii n vigoare a acestora este principiul neretroactivitii actelor administrative normative, n sensul c acestea nu pot avea ca obiect de reglementare situaii juridice nscute i ncheiate anterior intrrii lor n vigoare. Pe cale de consecin, actele administrative normative vor reglementa situaii juridice ce exist la momentul intrrii n vigoare, ns numai pentru viitor, precum i situaii juridice nscute ulterior intrrii lor n vigoare. Acest principiu este confirmat i de legea noastr fundamental, care n art.15 alin.2 arat c legea dispune numai pentru viitor. Dei textual se face referire doar la lege, principiul este aplicabil din identitate de raiune i actelor administrative normative. Prin urmare, prin acte normative nu se poate reglementa cu efect
Art.67 alin.2 din Legea nr.24/2000. Aceleai raiuni se aplic i n cazul interpret rii legilor, singura interpretare legal n lipsa unei alte legi fiind aceea a autoritilor administrative. 3 Pentru o cercetare cu caracter monografic a acestei instituii juridice, a se vedea Dana Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice, Editura All Beck, 1999. 4 M. Lombard, op.cit., p.64. 5 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.317. 6 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.213.
2 1

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

22

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------retroactiv, deoarece ar fi absurd s i se pretind unui subiect de drept s respecte anumite dispoziii reglementare i s rspund pentru o conduit ce a avut-o anterior intrrii n vigoare a acelui act, care tocmai reglementeaz aceast conduit. Nu este retroactiv decizia de modificare a funcionrii unui serviciu public n timpul gestionrii lui (sau a regulilor de prestare a unei activiti)1. Prin excepie de la regula conform creia actele administrative produc efecte din momentul publicrii, aducerii la cunotin public sau comunicrii, unele acte produc efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispoziie a actului s stabileasc o alt dat de intrare n vigoare, ulterioar momentului publicrii/comunicrii, sau ca o lege s reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte2. Din pcate, actelor administrative normative ce se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nu li se aplic regula instituit de Constituie pentru legi (n sensul restrns de aceast dat, de acte legislative ale Parlamentului), adic intrarea n vigoare la 3 zile de la publicare3. De asemenea, i principiul neretroactivitii actelor administrative comport excepii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din momentul n care a fost emis primul act; de asemenea, actele prin care se soluioneaz recursurile administrativ jurisdicionale au efect retroactiv4. Ct despre actele interpretative, care aduc precizri unor acte anterioare sau legi (cum ar fi normele metodologice) considerm c ele nu produc efecte retroactiv, din momentul adoptrii legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul publicrii sau comunicrii lor (a actelor interpretative)5, n acest sens avnd ca argument dispoziiile Legii nr.24/2000, unde se precizeaz c interpretarea legal intervenit poate confirma sau, dup caz, infirma ori modifica interpretrile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pn la acea dat, cu respectarea drepturilor ctigate6. Pn la acest moment, al interveniei actului interpretativ, actul normativ sau legea trebuie aplicate, urmnd ca fiecare subiect de drept s le interpreteze cu bun credin i n considerarea scopului pentru care au fost adoptate. Precizarea i are sensul ei, deoarece n practic deseori legile sau actele normative nu sunt aplicate pn cnd apar normele metodologice de aplicare, conduit ilegal ntruct nu este obligatoriu ca o lege s fie urmat de norme de aplicare; chiar dac n cuprinsul ei se precizeaz obligaia executivului de a elabora norme de aplicare, acest lucru nu constituie temei pentru neaplicarea legii aa cum a fost publicat. 6. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative. 6.1. Anularea reprezint manifestarea de voin a unei autoriti publice prin care se defiineaz efectele juridice ale unui act administrativ emis de o alt autoritate public. Ne aflm n prezena anulrii atunci cnd sanciunea intervine din exteriorul autoritii publice, propria desfiinare a actului administrativ de ctre autoritatea public emitent fiind numit revocare. De asemenea, o alt diferen ntre revocare i anulare este temeiul acestora, revocarea putnd avea ca temei ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe cnd anularea este sanciunea ilegalitii actului administrativ. Doar atunci cnd legea prevede expres sau implicit posibilitatea anulrii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalitii i este sancionat cu anularea. Anularea este o form specific de desfiinare a actelor administrative, ea fiind inaplicabil celorlalte forme de activitate administrativ, faptul administrativ i operaiunea administrativ7. Starea anterioar unui fapt aministrativ sau a unei operaiuni administrative poate fi renviat tot prin fapte i operaiuni administrative. Anularea poate fi dispus de autoritatea public superioar, de autoritatea public nsrcinat cu anumite atribuii de control specializat, sau de instana de judecat. O caracteristic esenial a actului nul este aceea c el trebuie respectat pn n momentul anulrii sale, deoarece prezint o aparen de legalitate. Conform doctrinei, ilegalitatea sancionat cu nulitatea poate fi de mai multe feluri8: a) ilegalitate rezultnd din nerespectarea unei cerine legale de form, stabilite n vederea asigurrii operativitii activitii administrative ce atrage nulitatea relativ a actului administrativ, adic acea nulitate care se constat la sesizarea unor persoane interesate i poate fi acoperit prin confirmare. b) ilegalitate rezultnd din nerespectarea unor condiii de form stabilite de lege n vederea asigurrii legalitii i oportunitii actului administrativ (de exemplu, lipsa avizului sau acordului), sau din nerespectarea unor condiii de fond cerute de lege (emiterea unei autorizaii de construcie cu nclcarea prevederilor din
M. Lombard, op.cit., 194. De pild, actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii art.4 din Ordonana Guvernului nr.2/2001. 3 Art.78 din Constituia revizuit n 2003. n acest sens, a se vedea i Ana Rozalia Lazr, Reforma justiiei i contenciosul administrativ, n Curierul judiciar nr.5/2003, p.14, care propune modificarea corespunztoare a Legii nr.24/2000 n vederea consacrrii aceleiai soluii, propunere la care ne raliem. 4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.318. 5 n sens contrar, T. Drganu, Actele administrative i faptele........, op.cit., p.172; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.318. 6 Art.67 alin.2 din Legea nr.24/2000. 7 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.149; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.319. 8 Pentru teoria tripartit a nulitilor n dreptul administrativ, a se vedea Tudor Dr ganu, Nulit ile actelor administrative individuale, n Studia Napocensia, 1974, p.55, i Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.320.
2 1

23

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------documentaia de urbanism, spre exemplu); aceast ilegalitate determin nulitatea absolut a actului administrativ, nulitate ce poate fi constatat de oricine i chiar din oficiu de instana de judecat, i care, n principiu, nu poate fi acoperit prin confirmare. Practic, ns, aa cum s-a remarcat, distincia dintre nulitatea relativ i cea absolut este prea puin interesant n dreptul administrativ: instana de contencios administrativ poate fi sesizat n acelai termen pentru ambele nuliti, unele nuliti absolute pot fi confirmate la fel ca cele relative, sesizarea din oficiu a autoritii publice cu atribuia de anulare este posibil i n cazul nulitii relative, etc1. Efectele anulrii actului administrativ sunt att pentru viitor (ex nunc) ct i pentru trecut (ex tunc), adic din momentul emiterii actului administrativ2. Evident c drepturile ctigate cu bun credin prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate. Pe de alt parte, anularea actului administrativ atrage dup sine obligaia de revocare sau de anulare i a actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, dac instana, autoritatea superioar sau de control nu dispun prin acelai act de anulare i desfiinarea actelor administrative subsecvente, revine autoritii publice emitente obligaia de revocare a actului administrativ subsecvent lovit de nulitate. 6.2. Inexistena. Un act administrativ este inexistent atunci cnd el nu prezint nici mcar aparena de legalitate, deoarece nclcarea legii este att de evident, nct oricine o poate sesiza3. Prin urmare, spre deosebire de actul nul, care poate fi pus n executare pn la momentul constatrii nulitii, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistena lui poate fi constatat de orice subiect de drept, nu numai de instana de judecat. Vor fi competente s constate, prin urmare, inexistena unui act administrativ, att autoritatea ierarhic superioar, ct i alte autoriti publice, instana de judecat i chiar persoanele fizice i juridice. n cazul n care se refuz executarea unui act inexistent i persoana respectiv este sancionat, contestarea sanciunii implic ridicarea excepiei de inexisten a actului ce se pretinde a fi fost respectat. Sunt inexistente, spre exemplu, decretele prezideniale sau hotrrile de Guvern nepublicate n Monitorul oficial, sau un act administrativ individual necomunicat persoanei interesate. Sanciunea inexistenei poate fi prevzut expres n lege (de exemplu, n art.100 i art.108 din Constituie) sau poate reiei din anumite formaliti procedurale eseniale, stabilite prin lege, i a cror nerespectare mpiedic producerea efectelor juridice ale actului administrativ (publicarea, comunicarea, semnarea). 6.3. Revocarea actului administrativ este manifestarea de voin prin care autoritatea emitent4 a actului determin ncetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu nclcarea legii. Revocarea este numit i retractare sau retragere. Revocarea are efect retroactiv i este corespondentul anulrii, doar c aparine chiar autoritii care a emis actul. Prin efectul retroactiv se deosebete fundamental de abrogare, care produce efecte doar pentru viitor. Pentru a nelege deplin regimul juridic al revocrii, trebuie precizate cteva aspecte: a) Revocarea actelor creatoare de drepturi adoptate sau emise cu respectarea legii (legale) este n principiu interzis, aici gsindu-i aplicabilitate regula drepturilor ctigate, necesar pentru asigurarea unei minime securiti juridice; prin excepie, revocarea poate interveni la cererea beneficiarului, pentru a fi nlocuit actul cu o decizie mai favorabil anterioar, i numai n cazul n care nu se prejudiciaz nici un ter, sau atunci cnd legea o autorizeaz n mod expres5. b) Revocarea actelor creatoare de drepturi poate interveni numai pe temeiuri de ilegalitate, nu i de inoportunitate. Pot fi astfel de acte, spre exemplu, actele defavorabile unor persoane, dar favorabile altora (de exemplu, actul de descalificare a unui candidat ce a dat natere dreptului unui alt candidat de a fi numit n funcia public)6.
Tudor Dr ganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.160; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322. n doctrin se arat c anularea pe motiv de inoportunitate are efecte doar pentru viitor - Tudor Dr ganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.248; Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucure ti, 1970, p.283; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.324. Practica legislativ, administrativ i judiciar din ara noastr contrazic ns aceast afirma ie. Spre exemplu, demiterea viceprimarilor din funcie se face la propunerea motivat a unui numr de consilieri sau a primarului, prin hot rre a consiliului local (art.78 din Legea nr.215/2001). Instana de contencios administrativ sesizat cu o contestaie formulat de un viceprimar demis n aceste condi ii va verifica, prin urmare, legalitatea actului administrativ de demitere i din perspectiva motivrii sale (a oprtunitii, prin urmare), nu doar a formelor i a procedurii de emitere; hotrrea instanei de judecat prin care se anuleaz actului de demitere, va avea efect retroactiv, din momentul emiterii actului de demitere, deoarece numai aa se poate decide reintegrarea viceprimarului n func ie i plata drepturilor salariale pe perioada ct acesta a fost lipsit de ele a se vedea, pentru un exemplu concret i pentru discuii aprofundate, Dacian Cosmin Drago, Discuii privind posibilitatea anulrii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, n Dreptul nr.8/2004, p.86 i urm. 3 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universala Alcalay & Co., Bucure ti, 1936, p.340; T. Dr ganu, Nulitile actelor administrative individuale, op.cit., p.66; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322 4 A se vedea, n acest sens, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.61/2000, n Pandectele romne nr.1/2002, p.92. Pentru opinia contrar , conform creia revocarea poate fi realizat i de o autoritate ierarhic superioar, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.322. 5 A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.248 6 n cazul n care ne plas m n interiorul organiza iei, nu mai este drept, este interes de a fi avansat n urma demiterii funcionarului superior- suficient interesul? Acum da.
2 1

24

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------c) Sunt deplin revocabile actele care nu creeaz drepturi, cum ar fi unele acte normative, indiferent dac sunt ilegale sau inoportune. Consecinele revocrii. Revocarea unui act duce la repunerea n funcie a actului anterior ce avea ca obiect aceleai situaii juridice, dac un astfel de act exist; dac se atac n justiie actul de revocare, situaiile juridice n cauz vor fi guvernate tot de actul anterior (n lipsa unei suspendri a actului de revocare) sau de actul revocat (dac decizia de revocare a fost suspendat); n fine, n cazul anulrii actului de revocare, actul revocat este considerat ca fiind productor de fecte juridice fr ntrerupere, cu alte cuvinte i pentru perioada ct a fost revocat. Natura juridic a revocrii. Revocarea este un principiu de drept administrativ aplicabil actelor administrative i regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrin1 i jurispruden2, ns neconsacrat nc printr-un text legal. Ca propunere de lege ferenda, ne alturm autorilor care propun consacrarea lui expres ntrun Cod de procedur administrativ3. Excepia de la principiul revocabilitii actelor administrative individuale. Sunt exceptate de la principiul revocabilitii actelor administrative individuale, adic sunt irevocabile, actele administrativ-jurisdicionale i actele care au intrat n circuitul civil i au produs efecte juridice. Ele redevin ns revocabile dac au fost obinute prin fraud de ctre beneficiari4, cu alte cuvinte dac ilegalitatea lor deriv din conduita culpabil a beneficiarului, i nu a administraiei. Explicaia acestei soluii de sorginte doctrinar st n faptul c irevocabilitatea vine s protejeze anumite situaii juridice obinute cu bun credin prin act, ori aceast protecie nu subzist atunci cnd actul este obinut prin fraudarea legii. Actele administrativ jurisdicionale mprumut de la hotrrile judectoreti cu care se aseamn caracterul irevocabil, n sensul c autoritatea emitent nu mai poate reveni asupra soluiei date prin actul administrativ jurisdicional, acesta din urm putnd fi anulat doar de o autoritate superioar sau de instana de judecat5. Astfel, Codul de procedur fiscal, principalul act normativ ce consacr recursul administrativ jurisdicional, arat c decizia sau dispoziia de soluionare a contestaiei este definitiv n sistemul cilor administrative de atac, i poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ (art.179 i art.187); dei nu se interzice expres revocarea deciziei, analiznd spiritul reglementrii rezult c singura modalitate de desfiinare este aciunea n instan. Observm, ns, c nu toate reglementrile actuale respect aceast regul de principiu. Astfel, dei art. 52 din Legea fondului funciar prevede fr echivoc caracterul administrativ-jurisdicional al Comisiei judeene de aplicare a legii, art. 55 permite implicit revocarea propriei hotrri de ctre comisie, stipulnd c poate face obiectul plngerii modificarea sau anularea propriei hotrri de ctre comisie 6. Ct despre actele intrate n circuitul civil i care au produs efecte juridice, irevocabilitatea lor reiese indirect din art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004, care arat c autoritatea public emitent a unui act ilegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Este vorba de o reluare a unei opinii mai vechi7, conform creia sunt irevocabile i actele administrative pe baza crora au luat natere raporturi contractuale, civile sau de munc. Explicaia acestei excepii st n natura juridic a contractului civil sau de munc, n faptul c acestea iau natere printr-un acord de voine ntre pri, mprejurare ce are ca i consecin interdicia de a rezilia sau desfiina contractul prin voina unei singure pri contractante. Singura cale de reziliere sau rezoluiune a contractului rmne instana de judecat. Mai nuanat, n jurisprudena anterioar anului 20048 regsim ideea conform creia, n vederea realizrii unei stabiliti a raporturilor juridice, principiul irevocabilitii actelor administrative puse n executare sau a celor care au produs efecte n alte domenii, este un principiu de aplicabilitate general. Prin consacrarea acestui principiu se limiteaz posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, putndu-se revoca, fie pentru ilegalitate, fie pentru inoportunitate, numai pn n momentul n care actele administrative iau produs efectele prin executare sau prin intrarea lor n circuitul altor raporturi juridice. Pentru ipoteza n care actul administrativ a fost emis prin nclcarea unei norme de drept imperative sau prohibitive, ori a fost emis prin
1 T. Dr ganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.190; Rodica Narcisa Petrescu, Revocarea i suspendarea modalit i de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative, n Dinamica rela iilor sociale reglementate de lege oglindit n teoria i practica dreptului, Cluj Napoca, 1989-1990, p.177 i urm. 2 Curtea Suprem de Justiie, Sec iile Unite, decizia nr. III din 21 septembrie 1998, Curtea Suprem de Justi ie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 61 din 12 ianuarie 2000, n Buletinul Jurisprudenei naltei Curi de Casaie i Justi ie, CD, Editura All Beck. 3 A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.78. 4 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.327. 5 A se vedea, spre exemplu, Curtea Suprem de Justiie, sec ia de contencios administrativ, decizia nr.2681/2001, n Pandectele romne nr.5/2002, p.52. 6 Legea nr. 18/1991, republicat n Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 1 din 5 ianuarie 1998. 7 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.317 i urm; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.327 i urm. 8 Curtea Suprem de Justiie, Completul de 7 Judec tori, decizia nr. 41 din 20 aprilie 1992, Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr. 113 din 13 februarie 1995, n Buletinul Jurispruden ei naltei Curi de Casaie i Justiie, CD, Editura All Beck; a se vedea i Curtea Suprem de Justiie, sec ia de contencios administrativ, decizia nr.1758/2001, n Theodor Mrejeru, Emanuel Albu, Adrian Vlad, Jurisprudena Curii Supreme de Justiie, sec ia de contencios administrativ, 2001, Editura Economic , 2002, p.107; Curtea Suprem de Justiie, secia de contencios administrativ, decizia nr.334/2002, n Curierul judiciar nr.1/2003, p.95.

25

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu de voin, eroare, dol, violen, iar organul administrativ constat aceast situaie dup ce actul i-a produs efectele, prin executare ori prin trecerea lui n sfera altor ramuri de drept, producnd alte efecte juridice, calea legal de desfiinare a actului administrativ ilegal nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea nulitii ori anularea lui de ctre instana judectoreasc, la cererea organului administrativ. n ce ne privete, am considerat, alturi de ali autori 1, care, ulterior, s-au r zgndit (devenind iniiatori ai Legii nr.554/2004), c, datorit specificului dreptului administrativ, soluia poate fi discutat i nuanat, aceast ramur de drept fiind dominat de preeminena interesului public asupra celui privat, or revocarea unui act administrativ ilegal (nu i inoportun, deoarece, aa cum am precizat mai sus, s-au creat drepturi prin act) este justificat de interesul public. Ilegalitatea care viciaz actul administrativ nu poate fi ns dect una de fond, care s aduc n mod evident atingere interesului general. Pe de alt parte, nu vedem de ce este posibil anularea actului respectiv ntemeiat pe raiuni de interes public, la cererea autoritii publice emitente, dar nu ar fi permis revocarea lui de ctre aceast autoritate, tiut fiind faptul c revocarea este, n esen, tot o decizie de anulare, aflat la dispoziia autoritii emitente a actului. n aceste condiii, se pune chiar problema existenei revocrii ca instituie juridic. Contraponderea deciziei de revocare o constituie naterea dreptului celor care au ncheiat contractul civil de a fi despgubii, dac au fost de bun credin la ncheierea lui, precum i de a ataca n contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalitii lui. n concluzie, nu suntem de acord cu aceast soluie legislativ din dou motive: a) momentul intrrii n circuitul civil este greu de precizat i de stabilit, la fel cel al producerii efectelor juridice, putndu-se considera, spre exemplu, c din momentul comunicrii actul nate drepturi i obligaii, deci produce efecte juridice, prin urmare el nu mai poate fi revocat nicicnd. b) nu vedem de ce se poate anula un act administrativ pe motiv de ilegalitate, de ctre o alt autoritate public sau de instana de judecat, dar autoritatea emitent nu-i poate revoca propriul act ilegal. n urma revocrii, tot ceea ce reclamantul mai trebuie s solicite instanei sunt despgubirile, deoarece actul a fost constatat ca ilegal chiar de emitent, i nu mai trebuie dovedit i acest aspect. n fine, trebuie s amintim aici i irevocabilitatea parial a actelor administrative creatoare de drepturi, care, aa cum am mai artat, vor putea fi revocate doar pe motiv de ilegalitate, nu i de inoportunitate. Opinii doctrinare i jurisprudeniale cu privire la irevocabilitatea altor categorii de acte administrative. O alt categorie de acte irevocabile identificat de doctrin este categoria actelor care au dat natere unui drept subiectiv, garantat de lege cu irevocabilitatea actului de baz spre exemplu, actele atributive de statut personal cum ar fi diplomele2. Se arat c revocarea unei diplome este inutil odat ce persoana respectiv poate face oricnd dovada c a urmat forma de nvmnt i c ndeplinete condiiile cerute de lege pentru eliberarea diplomei, solicitnd o nou diplom3. Credem, ns, c exemplul de mai sus este unul de revocare ilegal a unui act administrativ, odat ce persoana n cauz ntrunete condiiile eliberrii diplomei, i c diplomele emise cu nclcarea legii pot fi retrase oricnd. Actele administrative realizate (epuizate) material este o alt categorie de acte discutate de doctrin ca fiind irevocabile. Aici intr actele administrative (de cele mai multe ori autorizaiile) ce se execut prin prestaii determinate ca numr (de exemplu, edificarea unei cldiri sau demolarea unei cldiri), nu i cele care se execut prin prestaii nedeterminate (autorizaia de prestare a unei activiti, spre exemplu). n acest caz, considerm c revocarea este posibil, aa cum este posibil i anularea, ns numai pe motiv de ilegalitate. Revocarea are ca i efecte practice naterea dreptului de a solicita despgubiri, fie autoritii publice, fie instanei de judecat, culpa fiind deja dovedit prin revocare. n doctrin se mai face distincie ntre autorizaiile impuse de lege (cum ar fi autorizaia de construcie), ce trebuie emise n prezena condiiilor legale, i, prin urmare, revocarea lor este inutil, respectiv autorizaiile libere (a cror emitere i meninere rmne la aprecierea emitentului), care pot fi revocate, tiut fiind precaritatea lor4. n ce ne privete, considerm, n primul rnd, c n prezent autorizaiile libere sunt pe cale de dispariie; astfel, chiar i autorizaiile de comer sau de exercitare a unei activiti, folosite ca exemplu pentru a susine opinia de mai sus, trebuie emise dac sunt ntrunite condiiile legale, ele nu rmn la aprecierea autoritii publice emitente5. n al doilea rnd, i autorizaiile libere pot fi retrase, dac sunt ilegale, fiind inutil retragerea lor doar atunci cnd sunt legale, or am precizat mai sus c actele creatoare de drepturi nu pot fi revocate dect pe motiv de ilegalitate.
A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.87. I. Iovna , op.cit., vol. II, 1997, p.59;. 3 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.328 4 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.238. 5 A se vedea, spre exemplu, art.5 din Ordonan a Guvernului nr. 99/2000 privind comercializarea produselor i serviciilor de pia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 424 din 1 septembrie 2000, i art.9 din Hotrrea Guvernului nr.348/2004 privind exercitarea comerului cu produse i servicii de pia n unele zone publice, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 269 din 26 martie 2004.
2 1

26

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------n concluzia celor discutate mai sus, credem c toate aceste exemple sunt situaii n care revocarea este inutil din perspectiva autoritii publice, dei ele rmn utile din perspectiva particularilor, crora le-ar fi n acest fel mai uor s demonstreze ilegalitatea unei decizii administrative i s obin despgubiri. Principiul revocabilitii absolute a actelor normative. Actele normative sunt ntotdeauna revocabile, deoarece aplicarea lor nu se mrginete la una sau mai multe situaii, determinate ca numr, ci se aplic de cte ori o anumit situaie juridic se ncadreaz n prevederile sale, nelimitat n timp. De aceea, raiunile pentru care au fost instituite de ctre doctrin excepiile de la principiul revocabilitii nu subzist n cazul actelor normative. 6.4. Suspendarea este o modalitate de ncetare temporar a efectelor juridice ale actului administrativ, atunci cnd exist dubii n privina legalitii sau oportunitii acelui act1. Spre deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este o excepie a acestuia2. Suspendarea poate fi dispus de autoritatea care poate dispune i revocarea actului administrativ (autoritatea emitent), de autoritatea superioar acesteia, ns numai cnd legea prevede expres aceast putere, de instana de judecat, sau se poate produce de drept. Este evident c autoritatea emitent, ndrituit s-i revoce propriul act administrativ, poate s-l i suspende, avnd dubii fie privind ilegalitatea actului, fie privind oportunitatea acestuia3. Autoritile ierarhic superioare sau autoritile de control specializat pot suspenda actele administrative ale autoritilor inferioare dac exist dubii privind legalitatea sau oportunitatea acestora, atunci cnd legea prevede aceast msur. Astfel, printre sanciunile contravenionale complementare prevzute de Ordonana Guvernului nr.2/2001 se afl i suspendarea avizului, acordului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti4. Instana de contencios administrativ sau alte instane judectoreti competente n baza unor legi speciale pot suspenda actul administrativ n temeiul Legii contenciosului administrativ sau a unor alte legi, speciale, dac actul este contestat cu recurs administrativ sau pe calea contenciosului administrativ. n fine, dac legea prevede expres, actul administrativ este suspendat de drept odat cu efectuarea unor acte procesuale sau de alt natur juridic. Spre exemplu, actul administrativ atacat de prefect n contencios administrativ n temeiul Legii 215/2001 este suspendat de drept; de asemenea, hotrrea guvernamental de dizolvare a consiliului local emis n temeiul aceleiai legi este suspendat odat cu contestarea ei pe calea contenciosului administrativ5. Suspendarea actului nceteaz fie odat cu anularea sau revocarea lui, fie odat cu dispariia motivelor de suspendare, cu alte cuvinte la dispariia dubiilor privind legalitatea sau oportunitatea lui. Dac actul a fost suspendat de drept deoarece este contestat, suspendarea nceteaz la finalizarea procesului sau procedurii administrative de verificare. Regulile expuse mai sus sunt de sorginte doctrinar, legislaia romn fiind preocupat doar de actele normative, stipulnd c acestea pot fi suspendate printr-un act normativ de acelai nivel sau de nivel superior, care prevede n mod expres data la care se produce suspendarea, precum i durata ei determinat. La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziia afectat de suspendare reintra de drept n vigoare sau este modificat, abrogat. Prelungirea suspendrii ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziii exprese, cu aplicare de la data expirrii suspendrii. 6.5. Modificarea. Modificarea unui act administrativ const n schimbarea expres a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia i n redarea lor ntr-o nou formulare6. Modificarea unui act administrativ duce, prin urmare, la ncetarea efectelor juridice a dispoziiilor modificate, cu ncepere de la publicarea/comunicarea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare. Modificarea nu trebuie confundat cu completarea actului, care este o form de modificare, ns fr efecte asupra dispoziiilor cuprinse n act, i, prin urmare, fr a produce ncetarea unor efecte juridice ale actului administrativ. Modificarea unui act administrativ este util numai atunci cnd sunt afectate mai puin de jumtate din prevederile actului vizat prin modificare, n caz contrar fiind preferabil soluia abrogrii actului i emiterea unuia nou. 6.6. Abrogarea. Abrogarea este, n esen, o revocare/anulare a unui act administrativ, cu efect numai pentru viitor1, i poate afecta att actele normative, ct i actele individuale.
1 T. Drganu, Actele de drept administrativ, op.cit., p.278; Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.331; pentru opinia conform creia suspendarea este un caz de excepie a se vedea A. Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, p.112. 2 Verginia Vedina, Consideraii privind regimul suspendrii actului administrativ, n Curierul judiciar nr.3/2003, p.136. 3 n acest sens, a se vedea i V. Vedina, art. cit., p.137. 4 Art.5 alin.3 din Ordonan a Guvernului nr.2/2001. 5 Art.135 i art.57 din Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale. A se vedea i art.9 din Legea nr.50/1991. 6 Noiunea modific rii o g sim n Legea nr.24/2000 cu referire la actul normativ, dar ea i p streaz con inutul i n ceea ce privete actele individuale; legea mai arat c procedeul de a se meniona generic, n finalul unui act normativ, c un alt act normativ conex sau texte din acel act "se modific corespunz tor" trebuie evitat (art.57 alin.3).

27

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Competena de abrogare aparine autoritii emitente sau celei ierarhic superioare, precum i autoritii care, dei nu este ierarhic superioar, este situat la un nivel superior din punct de vedere al activitii de legiferare i normativ (de exemplu, minister fa de consiliu local). Abrogarea actelor administrative normative. Legea nr.24/2000 consacr regula conform creia prevederile cuprinse ntr-un act administrativ normativ, contrare unei noi reglementri de acelai nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate2. Abrogarea poate fi total sau parial. Abrogrile pariale sunt asimilate modificrilor, actul administrativ abrogat parial rmnnd n vigoare prin dispoziiile sale neabrogate. n cazul unor abrogri pariale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la ntregul act administrativ, nu numai la textele rmase n vigoare. Abrogarea unei dispoziii sau a unui act normativ are totdeauna caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior s se repun n vigoare actul normativ iniial. Dac o norm de nivel inferior, cu acelai obiect, nu a fost abrogat expres de actul normativ de nivel superior, aceast obligaie i revine autoritii care a emis prima actul. Abrogarea poate fi, de asemenea, expres sau implicit. a) abrogarea expres. Legea nr.24/2000 prevede c abrogarea poate fi dispus, de regul, printr-o dispoziie distinct n finalul unui act normativ care reglementeaz o anumit problematic, dac aceasta afecteaz dispoziii normative anterioare, conexe cu ultima reglementare. n cadrul operaiunilor de sistematizare i unificare a legislaiei se pot elabora i adopta acte normative de abrogare distincte, avnd ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte normative. b) abrogarea implicit. n cazuri deosebite, n care la elaborarea i adoptarea unei reglementri nu a fost posibil identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma c acestea au fcut obiectul modificrii, completrii ori abrogrii lor implicite. Regula generalia specialibus non derogant - prin excepie de la regula instituit, evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute n cazul actelor normative speciale ale cror dispoziii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea general a materiei, dect dac acest lucru este exprimat expres. Abrogarea actelor administrative individuale. Considerm c instituia abrogrii se aplic, n mod corespunztor, i actelor administrative individuale cu executare continu n timp, chiar dac ea nu este reglementat. Astfel, autorizaiile de funcionare sau de exercitare a unei activiti pot fi abrogate pe motiv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor ctigate de beneficiari i a perioadei de valabilitate a autorizaiei. i abrogarea actelor individuale poate fi total, parial, expres sau implicit; astfel, acordarea autorizaiei de exercitare a unei activiti ntr-un anumit spaiu altei persoane dect beneficiara anterioarei autorizaii semnific implicit abrogarea acesteia din urm, iar anularea avizului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti, n urma svririi unei contravenii, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual, intervenit pentru cauze posterioare emiterii acestuia i avnd efecte doar pentru viitor3. De asemenea, credem c este aplicabil regula conform creia abrogarea unui act este definitiv, nu renvie actul anterior. 6.7. ncetarea efectelor actelor administrative prin intervenia unor fapte administrative. Dac mai sus am prezentat modalitile de ncetare a efectelor juridice ale actelor administrative prin intervenia unor alte acte administrative, trebuie precizat c exist i anumite fapte administrative care au acelai efect. n principiu, actele administrative normative nu pot fi afectate de fapte materiale, deoarece executarea lor se face prin prestaii repetate; prin excepie, actele administrative normative temporare i nceteaz efectele juridice prin mplinirea termenului (fapt material)4. n acest caz, prelungirea termenului de aplicare a unui act normativ temporar trebuie s intervin nainte de expirarea termenului i s indice, cnd este cazul, noul termen 5. Actele administrative individuale sunt, pe de alt parte, afectate de fapte materiale cum ar fi decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ (a unei autorizaii de traductor, spre exemplu) respectiv dizolvarea persoanei juridice. Prescripia executrii actului determin ncetarea efectelor juridice ale acestuia, cum este spre exemplu cazul procesului verbal de sancionare contravenional, care se prescrie n termen de o lun de la aplicarea sanciunii dac nu a fost comunicat contravenientului6.
A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, op.cit., p.7. A se vedea art.60 i art.61 din Legea nr.24/2000. 3 n sensul c n acest caz suntem n prezena unei revocri, a se vedea Ovidiu Podaru, Comentariu la Ordonana Guvernului nr.2/2001, n Pandectele romne nr. 1/2002, p.285; Verginia Vedina , art.cit., Curierul judiciar nr.3/2003, p.136, nota 3. Nu putem fi de acord cu aceast prere, deoarece, n opinia noastr, revocarea are efectele unei anul ri, ex tunc i ex nunc, cu simpla deosebire c este manifestarea de voin a emitentului actului, nu a unui organ exterior acestuia. 4 Aa este, de pild, dispozi ia primarului prin care se nchide circulaia rutier n zona central a ora ului pentru organizarea unui concert a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.334. 5 Art.64 alin.3 din Legea nr.24/2000. 6 Art.14 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
2 1

28

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------n fine, faptul care determin ntotdeauna ncetarea efectelor actului administrativ individual este executarea acestuia demolarea cldirii pentru autorizaia de demolare, edificarea cldirii pentru autorizaia de construire, plata amenzii n cazul procesului verbal de sancionare contravenional. Seciunea a III-a PROCEDURA DE DREPT COMUN I PROCEDURI SPECIALE DE SOLUIONARE A PETIIILOR 1. Petiiile i procedura de soluionare a acestora. 1.2. Petiia. Noiune. Reglementare. Reglementate de Ordonana Guvernului nr. 27/20021, petiiile desemneaz orice cerere, reclamaie, sesizare sau propunere formulat n scris ori prin pota electronic, pe care un cetean sau o organizaie legal constituit o poate adresa autoritilor i instituiilor publice centrale i locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, companiilor i societilor naionale, societilor comerciale de interes judeean sau local, precum i regiilor autonome, denumite n continuare autoriti i instituii publice.2. Dreptul de petiionare este recunoscut cetenilor i organizaiilor legal constituite, acestea din urm putnd formula petiii n numele colectivelor pe care le reprezint. 1.2. Persoane responsabile de soluionarea petiiilor. Autoritile i instituiile publice sunt obligate s organizeze un compartiment distinct pentru relaii cu publicul, care s primeasc, s nregistreze, s se ngrijeasc de rezolvarea petiiilor i s expedieze rspunsurile ctre petiionari. Compartimentul de relaii cu publicul nainteaz petiiile nregistrate ctre compartimentele de specialitate, n funcie de obiectul acestora, cu precizarea termenului de trimitere a rspunsului, i este obligat s urmreasc soluionarea i redactarea n termen a rspunsului. Repartizarea petiiilor n vederea soluionrii lor de ctre personalul de specialitate se face de ctre eful compartimentului cruia i s-a trimis petiia de ctre compartimentul de relaii cu publicul. Funcionarii publici i persoanele ncadrate cu contract individual de munc sunt obligate s rezolve numai petiiile care le sunt repartizate potrivit procedurii de mai sus, fiindu-le interzis s le primeasc direct de la peteni, s intervin sau s depun struin pentru soluionarea acestora n afara cadrului legal. Expedierea rspunsului ctre petiionar se face numai de ctre compartimentul pentru relaii cu publicul, care se ngrijete i de clasarea i arhivarea petiiilor. Conductorii autoritilor i instituiilor publice sunt direct rspunztori de buna organizare i desfurare a activitii de primire, evideniere i rezolvare a petiiilor ce le sunt adresate, precum i de legalitatea soluiilor i comunicarea acestora n termenul legal3. Pentru soluionarea legal a petiiilor ce le sunt adresate conductorii autoritilor i instituiilor publice sesizate vor dispune msuri de cercetare i analiz detaliat a tuturor aspectelor sesizate. Semnarea rspunsului se face de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice ori de persoana mputernicit de acesta, precum i de eful compartimentului care a rezolvat petiia. n rspuns se va indica, n mod obligatoriu, temeiul legal al soluiei adoptate 1.3. Petiii greit ndreptate, anonime, cu acelai obiect sau reiterate. Ordonana prevede c petitiile greit ndreptate vor fi trimise n termen de 5 zile de la nregistrare de ctre compartimentul de relaii cu publicul autoritilor sau instituiilor publice care au ca atribuii rezolvarea problemelor sesizate, urmnd ca petiionarul s fie ntiinat despre aceasta. Petiiile anonime sau cele n care nu sunt trecute datele de identificare a petiionarului nu se iau n considerare i se claseaz. n cazul n care un petiionar adreseaz aceleiai autoriti sau instituii publice mai multe petiii, sesiznd aceeai problem, acestea se vor conexa, petentul urmnd s primeasc un singur rspuns care trebuie s fac referire la toate petiiile primite. Dac dup trimiterea rspunsului se primete o nou petiie de la acelai petiionar ori de la o autoritate sau instituie public greit sesizat, cu acelai coninut, aceasta se claseaz, la numrul iniial fcndu-se meniune despre faptul c s-a rspuns. 1.4. Termene de soluionare. Autoritile i instituiile publice sesizate au obligaia s comunice petiionarului, n termen de 30 de zile de la data nregistrrii petiiei, rspunsul, indiferent dac soluia este favorabil sau nefavorabil. Pentru soluionarea petiiilor transmise de la alte autoriti sau instituii publice, termenul de 30 de zile curge de la data nregistrrii petiiei la autoritatea sau instituia public competent. n situaia n care aspectele sesizate prin petiie necesit o cercetare mai amnunit, conductorul autoritii sau instituiei publice poate prelungi termenul cu cel mult 15 zile.
1 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobat i modificat prin Legea nr. 233/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 296 din 30 aprilie2002. 2 Modul de soluionare a petiiilor adresate Parlamentului i Preedintelui Romniei se face potrivit reglement rilor proprii. 3 Semestrial autorit ile i instituiile publice vor analiza activitatea proprie de soluionare a petiiilor, pe baza raportului ntocmit de compartimentul de relaii cu publicul.

29

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1.5. Incompatibiliti i sanciuni n cazul n care prin petiie sunt sesizate anumite aspecte din activitatea unei persoane, aceasta nu poate fi soluionat de persoana n cauz sau de ctre un subordonat al acesteia. Constituie abatere disciplinar i se sancioneaz potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii urmtoarele fapte: a) nerespectarea termenelor de soluionare a petiiilor, b) interveniile sau struinele pentru rezolvarea unor petiii n afara cadrului legal; c) primirea direct de la petiionar a unei petiii, n vederea rezolvrii, fr s fie nregistrat i fr s fie repartizat de eful compartimentului de specialitate. 2. Liberul acces la informaiile de interes public 2.1. Sediul materiei. Legea nr.544/20011 consacr accesul liber i nengrdit al persoanei la orice informaii de interes public, ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale relaiilor dintre persoane i autoritile publice, prevederile ei fiind circumstaniate prin normele de aplicare cuprinse n Hotrrea Guvernului nr.123/20022. 2.2. Modaliti de asigurare a liberului acces la informaiile publice. Legea prevede dou modaliti de asigurare de ctre autoritile i instituiile publice a accesului la informaiile de interes public: din oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relaii publice sau al persoanei desemnate n acest scop3. 2.3. Comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public. Fiecare autoritate sau instituie public are obligaia s comunice din oficiu urmtoarele informaii de interes public: a) actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice; b) structura organizatoric, atribuiile departamentelor, programul de funcionare, programul de audiene al autoritii sau instituiei publice; c) numele i prenumele persoanelor din conducerea autoritii sau a instituiei publice i ale funcionarului responsabil cu difuzarea informaiilor publice; d) coordonatele de contact ale autoritii sau instituiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail i adresa paginii de Internet; e) sursele financiare, bugetul i bilanul contabil; f) programele i strategiile proprii; g) lista cuprinznd documentele de interes public; h) lista cuprinznd categoriile de documente produse i/sau gestionate, potrivit legii; i) modalitile de contestare a deciziei autoritii sau a instituiei publice n situaia n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. Comunicarea din oficiu i accesul la informaiile prevzute mai sus se realizeaz prin: a) afiare la sediul autoritii sau al instituiei publice ori prin publicare n Monitorul Oficial al Romniei sau n mijloacele de informare n mas, n publicaii proprii, precum i n pagina de Internet proprie; b) consultarea lor la sediul autoritii sau al instituiei publice, n spaii special destinate. c) un buletin informativ care va cuprinde informaiile prevzute mai sus, publicat i actualizat anual de ctre autoritile i instituiile publice. 2.4. Comunicarea informaiilor de interes public la cerere. Orice persoan are dreptul s solicite i s obin de la autoritile i instituiile publice, n condiiile legii, informaiile de interes public, iar autoritile i instituiile publice sunt obligate s asigure persoanelor, la cererea acestora, informaiile de interes public solicitate n scris sau verbal. Solicitarea i obinerea informaiilor de interes public se poate realiza, dac sunt ntrunite condiiile tehnice necesare, i n format electronic. Solicitarea n scris a informaiilor de interes public cuprinde urmtoarele elemente:a) autoritatea sau instituia public la care se adreseaz cererea; b) informaia solicitat, astfel nct s permit autoritii sau instituiei publice identificarea informaiei de interes public; c) numele, prenumele i semn tura solicitantului, precum i adresa la care se solicit primirea rspunsului. Termene de soluionare. Autoritile i instituiile publice au obligaia s rspund n scris la solicitarea informaiilor de interes public n termen de 10 zile sau, dup caz, n cel mult 30 de zile de la nregistrarea solicitrii, n funcie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrrilor documentare i de urgena solicitrii. O prevedere de apreciat a legii este aceea care oblig autoritatea public, n cazul n care durata necesar pentru identificarea i difuzarea informaiei solicitate depete 10 zile, s-l ntiineze pe petent n scris, n cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului c s-a prelungit termenul de soluionare la 30 de zile. Refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic n termen de 5 zile de la primirea petiiilor.
1 2 3

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 167 din 8 martie 2002. Pentru asigurarea accesului oricrei persoane la informaiile de interes public autorit ile i instituiile publice au obligaia de a organiza compartimente specializate de informare i rela ii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu. Atribuiile, organizarea i funcionarea compartimentelor de relaii publice se stabilesc, pe baza dispozi iilor legii, prin regulamentul de organizare i funcionare a autoritii sau instituiei publice respective. Autoritile publice sunt obligate s dea din oficiu publicit ii un raport periodic de activitate, cel pu in anual, care va fi publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a II-a.

30

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Pentru informaiile solicitate verbal funcionarii din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice au obligaia s precizeze condiiile i formele n care are loc accesul la informaiile de interes public i pot furniza pe loc informaiile solicitate1. n cazul n care informaiile solicitate nu sunt disponibile pe loc, persoana este ndrumat s solicite n scris informaia de interes public, urmnd ca cererea s i fie rezolvat n termenele precizate mai sus. Informaiile de interes public solicitate verbal se comunic n cadrul unui program minim2 stabilit de conducerea autoritii sau instituiei publice, care va fi afiat la sediul acesteia i care se va desfura n mod obligatoriu n timpul funcionrii instituiei, incluznd i o zi pe sptmn, dup programul de funcionare. n cazul n care solicitarea de informaii implic realizarea de copii de pe documentele deinute de autoritatea sau instituia public, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant. Persoanele care efectueaz studii i cercetri n folos propriu sau n interes de serviciu au acces la fondul documentaristic al autoritii sau al instituiei publice pe baza solicitrii personale, n condiiile legii. Dac n urma informaiilor primite petentul solicit informaii noi privind documentele aflate n posesia autoritii sau a instituiei publice, aceast solicitare va fi tratat ca o nou petiie, rspunsul fiind trimis n termenele legale. 2.5. Cererea de acces la informaii de interes public este o petiie. Pentru a nu se confunda ns regimul juridic al petiiilor avnd ca obiect obinerea de infromaii de interes public cu regimul juridic al petiiilor avnd alt obiect, legea prevede expres c nu este supus prevederilor Legii 544/2001 activitatea autoritilor i instituiilor publice de rspunsuri la petiii i de audiene, desfurat potrivit specificului competenelor acestora, dac aceasta privete alte aprobri, autorizri, prestri de servicii i orice alte solicitri n afara informaiilor de interes public. Cu alte cuvinte, activitatea de soluionare a petiiilor va cuprinde i activitatea de soluionare a cererilor de informaii de interes public, ns nu se reduce la att, obiectul ei fiind mai vast; de asemenea, termenele de soluionare sunt diferite dac este vorba de o petiie simpl (30 de zile cu posibilitate de prelungire cu 15 zile) sau de una care vizeaz obinerea unor informaii de interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile). 2.6. Excepii. Se excepteaz de la accesul liber al cetenilor urmtoarele informaii: a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte din categoriile informaiilor clasificate, potrivit legii3; b) informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale Romniei, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se pericliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau n curs de desfurare; f) informaiile privind procedurile judiciare, dac publicitatea acestora aduce atingere asigurrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre prile implicate n proces; g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor. Informaiile care favorizeaz sau ascund nclcarea legii de ctre o autoritate sau o instituie public nu pot fi incluse n categoria informaiilor clasificate i constituie informaii de interes public. Informaiile cu privire la datele personale ale ceteanului pot deveni informaii de interes public numai n msura n care afecteaz capacitatea de exercitare a unei funcii publice. Informaiile publice de interes personal nu pot fi transferate ntre autoritile publice dect n temeiul unei obligaii legale ori cu acordul prealabil n scris al persoanei care are acces la acele informaii. 2.7. Accesul mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public. Legea 544/2001 conine i unele dispoziii speciale privind accesul mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public. Astfel, pentru asigurarea accesului mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public autoritile i instituiile publice au obligaia s desemneze un purttor de cuvnt, de regul din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice. De asemenea, autoritile publice au obligaia s organizeze periodic, de regul o dat pe lun, conferine de pres pentru aducerea la cunotin a informaiilor de interes public. Ziaritii vor avea acces la informaiile publice pe baza unei acreditri acordate fr discriminare de ctre autoritatea public. Acreditarea se acord la cerere, n termen de dou zile de la nregistrarea acesteia. Autoritile publice pot refuza acordarea acreditrii sau pot retrage acreditarea unui ziarist numai pentru fapte care mpiedic desfurarea normal a activitii autoritii publice i care nu privesc opiniile exprimate n pres
1 Informaiile de interes public solicitate verbal de ctre mijloacele de informare n mas vor fi comunicate, de regul, imediat sau n cel mult 24 de ore. 2 Activit ile de registratur privind peti iile nu se pot include n acest program i se desfoar separat. 3 Aceast prevedere a fost contestat din punct de vedere al constitu ionalitii ei, ns Curtea constitu ional a decis c ea este permis chiar de textul constituional al art.31 alin.3 (dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze [..] securitatea naional), iar art.53 din Constituie permite restrngerea unor drepturi pentru aprarea securit ii naionale Decizia nr.462/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 63 din 26 ianuarie 2004

31

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------de respectivul ziarist, n condiiile i n limitele legii. Refuzul acordrii acreditrii i retragerea acreditrii unui ziarist se comunic n scris i nu afecteaz dreptul organismului de pres de a obine acreditarea pentru un alt ziarist. Autoritile i instituiile publice au obligaia s informeze n timp util mijloacele de informare n mas asupra conferinelor de pres sau oricror alte aciuni publice organizate de acestea, i nu pot interzice n nici un fel accesul mijloacelor de informare n mas la aciunile publice organizate de acestea. Autoritile publice care sunt obligate prin legea proprie de organizare i funcionare s desfoare activiti specifice n prezena publicului sunt obligate s permit accesul presei la acele activiti, n difuzarea materialelor obinute de ziariti urmnd s se in seama doar de deontologia profesional. Mijloacele de informare n mas nu au obligaia s publice informaiile furnizate de autoritile sau de instituiile publice. 2.8. Sanciuni i ci de atac mpotriva refuzului. a) rspunderea disciplinar a funcionarului public desemnat cu aplicarea legii se angajeaz atunci cnd acesta refuz explicit sau tacit s ofere informaiile de interes public. b) recursul administrativ: mpotriva refuzului funcionarului public de a oferi informaiile de interes public se poate depune reclamaie la conductorul autoritii sau al instituiei publice respective n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat. Dac dup cercetarea administrativ reclamaia se dovedete ntemeiat, rspunsul se transmite persoanei lezate n termen de 15 zile de la depunerea reclamaiei i va conine att informaiile de interes public solicitate iniial, ct i menionarea sanciunilor disciplinare luate mpotriva celui vinovat. c) aciunea n contencios administrativ: n cazul n care o persoan se consider vtmat n drepturile sale, prevzute n lege, aceasta poate face plngere la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crei raz teritorial domiciliaz sau n a crei raz teritorial se afl sediul autoritii ori al instituiei publice. Plngerea se face n termen de 30 de zile de la data expirrii termenului de soluionare a cererii. Instana poate obliga autoritatea sau instituia public s furnizeze informaiile de interes public solicitate i s plteasc daune morale i/sau patrimoniale. Hotrrea tribunalului este supus recursului la Curtea de apel, iar decizia Curii de apel este definitiv i irevocabil. Att plngerea, ct i apelul se judec n instan n procedur de urgen i sunt scutite de tax de timbru. 3. Procedura de aprobare tacit a autorizaiilor. 3.1. Sediul materiei. Domeniu de aplicare. Sediul materiei l reprezint Ordonana de urgen a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite1, care reglementeaz o modalitate alternativ de emitere sau rennoire a autorizaiilor de ctre autoritile administraiei publice, avnd la baz urmtoarele obiective: a) nlturarea barierelor administrative din mediul de afaceri; b) responsabilizarea autoritilor administraiei publice n vederea respectrii termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizaiilor; c) impulsionarea dezvoltrii economice prin oferirea unor condiii ct mai favorabile intreprinztorilor, implicnd costuri de autorizare ct mai reduse; d) combaterea corupiei prin diminuarea arbitrarului n decizia administraiei; e) promovarea calitii serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. Dispoziiile ordonanei de urgen se aplic, dup caz: a) procedurilor de emitere a autorizaiilor; b) procedurilor de rennoire a autorizaiilor; c) procedurilor de reautorizare ca urmare a expirrii termenului de suspendare a autorizaiilor sau a ndeplinirii msurilor stabilite de organele de control competente. Procedura aprobrii tacite se aplic tuturor autorizaiilor emise de autoritile administraiei publice, cu excepia celor emise n domeniul activitilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniiilor i explozibililor, regimul drogurilor i precursorilor, precum i a autorizaiilor din domeniul siguranei naionale. Guvernul poate stabili, prin hotrre, la propunerea motivat a fiecrei autoriti a administraiei publice interesate, i alte excepii de la aplicarea procedurii aprobrii tacite. 3.2. Definirea unor noiuni. n sensul ordonanei de urgen, prin autorizaie se nelege actul administrativ emis de autoritile administraiei publice competente prin care se permite solicitantului desfurarea unei anumite activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii; noiunea de autorizaie include i avizele, licenele, permisele, aprobrile sau alte asemenea operaiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizrii; De asemenea, prin procedura aprobrii tacite se nelege procedura prin care autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii. Rspunsul negativ al autoritii administraiei publice competente, n termenul prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, nu echivaleaz cu aprobarea tacit. 3.3. Obligaii ale autoritilor administraiei publice. Autoritile administraiei publice care au competenta de a emite autorizaii au obligaia de a afia la sediul acestora sau pe pagina proprie de Internet, pentru fiecare tip de autorizaie, urmtoarele informaii: a) formularul cererii care trebuie completat de ctre solicitant, precum i modul de completare a acesteia; b) lista
1 Publicat n Monitorul Oficial nr. 291 din 04/25/2003 , aprobat prin Legea nr. 486 /2003, publicat n Monitorul Oficial nr. 827 din 11/22/2003.

32

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------cu toate documentele necesare pentru eliberarea autorizaiei i modul n care acestea trebuie prezentate autoritii administraiei publice; c) toate informaiile privind modul de intocmire a documentelor i, dac este cazul, indicarea autoritilor administraiei publice care au competena de a emite acte administrative ce fac parte din documentaia ce trebuie depus, precum: adresa, numarul de telefon sau fax, programul de lucru cu publicul. Obligaia se aduce la ndeplinire n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a ordonanei, iar informaiile vor fi prezentate intr-o form clar, indicandu-se, dac este posibil, exemple concrete. Orice persoan interesat poate obine o copie continnd aceste informaii, autoritile administraiei publice putnd elabora ghiduri privind procedura de autorizare i constituirea documentaiei care st la baza emiterii unei autorizaii. n scopul simplificrii procedurilor administrative, autoritile administraiei publice efectueaz o analiz a tuturor condiiilor cerute pentru emiterea autorizaiilor i identific acele condiii care nu sunt absolut necesare, n vederea eliminrii sau a inlocuirii acestora cu declaraii pe propria raspundere. 3.4. Aprobarea tacit. Este, n fapt, vorba de o emitere, de o acordare tacit a autorizaiei, nu de o aprobare, termenul fiind folosit ntr-un mod inadecvat. Astfel, chiar i ordonana precizeaz c autorizaia se consider acordat sau, dup caz, rennoit, dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea sau rennoirea respectivei autorizaii. Dac legea nu prevede un termen pentru soluionarea cererii de autorizare, autoritile administraiei publice sunt obligate s soluioneze cererea de autorizare n termen de 30 de zile de la depunerea acesteia. Solicitantul autorizaiei depune, o dat cu cererea, documentaia complet, intocmit potrivit prevederilor legale care reglementeaz procedura de autorizare respectiv i potrivit informaiilor furnizate de autoritatea administraiei publice n condiiile descrise mai sus. n cazul n care constat o neregularitate a documentaiei depuse, autoritatea administraiei publice va notifica acest fapt solicitantului autorizaiei cu cel puin 10 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii, dac acest termen este mai mare de 15 zile, sau cu cel puin 5 zile nainte de expirarea termenului prevzut de lege pentru emiterea autorizaiei, dac acest termen este mai mic de 15 zile. Autoritatea administraiei publice va preciza totodat i modul de remediere a neregularitii constatate. Pentru aceste situaii, termenul de emitere sau, dup caz, de rennoire a autorizaiei se prelungete n mod corespunztor cu 10 zile, respectiv cu 5 zile. Dup expirarea termenului stabilit de lege pentru emiterea autorizaiei i n lipsa unei comunicri scrise din partea autoritii administraiei publice, solicitantul poate desfura activitatea, presta serviciul sau exercita profesia pentru care s-a solicitat autorizarea. 3.5. Obinerea documentului oficial. Pentru obinerea documentului oficial prin care se permite desfurarea activitii, prestarea serviciului sau exercitarea profesiei, solicitantul se poate adresa autoritii n cauz sau direct instanei judectoreti. n situaia n care solicitantul s-a adresat, autoritii administraiei publice n cauz, acesta i aduce la cunotin existena cazului de aprobare tacit cu privire la autorizaie i solicit eliberarea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii. n cazul n care autoritatea administraiei publice respectiv nu rspunde sau refuz s elibereze documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, solicitantul se poate adresa instanei judectoreti potrivit procedurii stabilite prin ordonana de urgen. n situatia n care solicitantul se adreseaz direct instanei judectoreti, parcurgerea procedurii prevzute la art. 8 nu este obligatorie. Cererea de chemare n judecat a autoritii administraiei publice avnd ca obiect constatarea aprobrii tacite se introduce la instana judectoreasc de contencios administrativ competent. Instana va soluiona cererea n termen de cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, cu citarea prilor. Participarea procurorului este obligatorie. Cererea este scutit de taxa de timbru. Reclamantul depune la instan, anexat la cererea de chemare n judecat, copia cererii de autorizare purtnd numrul i data nregistrrii la autoritatea administraiei publice prte, nsoit de ntreaga documentaie depus la aceasta. Autoritatea administraiei publice poate invoca n aprarea sa existena unui rspuns adresat solicitantului autorizaiei n termenul prevzut de lege sau, dup caz, a notificrii privind lipsa unor documente necesare pentru autorizare. Dac instana constat existena rspunsului autoritii administraiei publice sau, dup caz, a notificrii purtnd data potei de la locul de expediere a coresponden ei sau data la care solicitantul a luat cunotin de rspuns, anterioare expirrii termenului legal pentru emiterea autorizaiei, respinge cererea reclamantului. n cazul n care instana constat ndeplinirea condiiilor prevzute de prezenta ordonan de urgen privind aprobarea tacit, pronun o hotrre prin care oblig autoritatea administraiei publice s elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului s desfoare o anumit activitate, s presteze un serviciu sau s exercite o profesie. Hotrrile se redacteaz n termen de 10 zile de la pronunare i sunt irevocabile. Dac, n urma admiterii aciunii, autoritatea administraiei publice nu ndeplinete obligaia n termenul stabilit prin hotrrea judectoreasc, la cererea reclamantului, instana poate obliga conductorul autoritii 33

Conf. dr. Dacian Dragos, ELEMENTE DE DREPT ADMINISTRATIV Cap. III - Formele juridice de activitate a administraiei publice

Suport de curs an universitar 2008/2009

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------administraiei publice n sarcina careia s-a stabilit obligaia la plata unei amenzi judiciare reprezentnd 20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de ntrziere, precum i la plata unor despgubiri pentru daunele cauzate prin ntrziere. Cererea se judec de urgent i este scutit de taxa de timbru. Hotrrea poate fi atacat cu recurs, n termen de 5 zile de la pronunare. Dac se solicit aplicarea acestei amenzi judiciare, conductorul autoritii administraiei publice poate chema n garanie persoanele vinovate de neexecutarea hotrrii. Pentru recuperarea despgubirilor acordate de instan i suportate de autoritatea administraiei publice, conductorul acesteia poate introduce aciune, potrivit dreptului comun, mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, dac prin lege nu se dispune altfel. 3.6. Sanciuni. a) rspunderea disciplinar: constituie abatere disciplinar, dac nu a fost svrit n astfel de condiii nct, potrivit legii penale, s constituie infraciune, fapta funcionarului public sau a personalului contractual din vina cruia autoritatea administraiei publice nu a rspuns n termenul prevzut de lege, aplicndu-se procedura aprobrii tacite pentru acordarea sau rennoirea unei autorizaii, i se sancioneaz potrivit Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, sau, dup caz, potrivit legislaiei muncii. Funcionarul public poate rspunde i civil, penal sau material pentru fapta svrit. b) rspunderea penal: fapta unei persoane de a invoca n faa unei autoriti sau instituii publice existena unei autorizri ca urmare a procedurii aprobrii tacite, omind cu tiin prezentarea r spunsului sau a notificrii primite n cadrul procesului de autorizare, constituie infraciunea de fals n declaraii i se pedepsete potrivit Codului penal. Fapta funcionarului public care, avnd cunotin de solicitarea de autorizare i de documentaia acesteia, cu bun tiin nu soluioneaz cererea n termenul prevazut de lege i face s intervin prezumia legal a aprobrii tacite constituie infraciune i se pedepsete cu nchisoare de la 1 la 5 ani. Exercitarea activitilor ce necesit autorizare n afara autorizrii exprese a autoritii publice competente constituie infraciunea prevzut de art. 281 din Codul penal i se pedepsete cu inchisoare de la 2 la 5 ani 3.7. Anularea autorizaiei postfactum. n cazul n care, dup obinerea documentului oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea administraiei publice constat neindeplinirea unor condiii importante prevzute pentru eliberarea autorizaiei, nu va putea anula documentul, ci va notifica titularului, n cel mult 3 luni de la data expirrii termenului legal pentru emiterea autorizaiei, neregularitile constatate, modul de remediere a tuturor deficienelor identificate, precum i termenul n care titularul trebuie s respecte aceast obligaie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30 de zile. Autoritatea administraiei publice va anula documentul oficial prin care se permite desfurarea unei activiti, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonan de urgen, n cazul n care constat neindeplinirea unor condiii care aduc o grav atingere interesului public, siguranei naionale, ordinii sau sntii publice i care nu pot fi remediate sau n cazul n care deficienele identificate nu au fost remediate n termenul stabilit. mpotriva actului administrativ prin care se anuleaz documentul oficial titularul se poate adresa instanei de contencios administrativ competente. Autoritile administraiei publice competente au obligatia de a controla modul de desfurare a activitilor efectuate pe baza aprobrii tacite i de a lua msurile legale ce se impun.

34