Capitolul 1.

Bugetul de stat
1.1. Coninutul i caracteristicile bugetului de stat Bugetul de stat este o categorie fundamental a stiinei finanelor, la definirea creia concur o abordare juritic i alta economic. Sub aspect juritic bugetul reprezint un act prin care sunt prevzute i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului.Bugetul statului prevede i autorizeaz, n form legislativ, cheltuielile i resursele statului. Aceast definiie pune n eviden necesitatea aprobrii parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document care necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodat, se subliniaz faptul c bugetul este un act de previziune a resurselor publice i a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaboreaz pentru o perioad de un an.ntre prevederile nscrise n legea bugetului de stat i execuia veniturilor i cheltuielilor publice intervin neconcordane care impun anumite corective i aprobarea de ctre puterea legislativ a unor rectificri ale bugetului in cadrul aceluiai exerciiu bugetar. n statele democratice moderne,elaborarea,execuia i controlul bugetar sunt realizate n conformitate cu procedurile de drept bugetar i n cadrul principiilor contabilitii publice,asigurndu-se in egal masur , un echilibru ntre puterea legislativ i cea executiv, n coformitate cu prevederile constituionale. Legea bugetului de stat este influenat de concepiile politice,economice i sociale specifice fiecrei perioade, ca i de interesele grupurilor care exercit puterea politic. Ca document oficial, bugetul de stat evideniaz nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua in viitor i mrimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziia statului, ca i durata de timp pentru care se elaboreaz bugetul. Abordarea economic a conceptului de buget subliniaz corelaiile macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia produsului intern brut. n teoria economic modern, bugetul este considerat ca o variabil esenial in determinarea produsului intern brut i a nivelului folosirii resurselor. n acest context, politica bugetar genereaz numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cele mai adesea, contradictorii. Un anumit nivel al produsului intern brut i msura n care acesta este repartizat pentru formarea brut de capital i consum determin nivelul indicatorilor bugetari i costituie baza evoluiei favorabile a resurselor in viitor. Bugetul de stat exprim relaiile economice n form bneasc ca iau natere n procesul repartiiei produsului intern brut, n conformitate cu obiectivele de politic economic, social i financiar ale fiecrei perioade. Aceste relaii se manifest n dublu sens: pe o parte, ca in relaii prin intermediul crora se mobilizeaz resursele bneti la dispoziia statului, iar pe alt parte, ca relaii prin care se repartizeaz aceste resurse (figura 1.1).

Fig.1.1 Mobilizarea i repartizarea resurselor prin buget Relaiile de mobilizare a resurselor sunt n principal relaii de repartiie a produsului intern brut n favoarea statului, prin intermediul impozitelor, taxelor i contribuiilor, al prelevrilor din venituri, la care se adauga atragerile de disponibiliti temporar libere din economie prin intermediul mprumuturilor de stat interne. Insuficiena resurselor generate de repartiia produsului inern brut determin relaii ale statului cu strintatea, concretizate n diverse tipuri de finanri externe. n economia modern,bugetul nu mai constituie un simplu document n care se nscriu cheltuielile i veniturile probabile ale statului pe o perioad de dousprezece luni, ci pe plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat este un instrument de previziune att pe termen scurt, ca urmare a dimensionrii veniturilor i cheltuielilor publice la nivelul unui an, ct i pe termen mediu prin elaborarea bugetelor-program, mai ales pentru cheltuielile publice de investiii. n rile cu economie de pia dezloltat,sfera de cuprindere a noiunii de buget a fost extins. Astfel, n afar de bugetul de stat n forma sa clasic, se propune ntocmirea unui instrument mai cuprinztor denumit buget al economiei naionale (n Frana) sau buget economic(n Marea Britanie i S.U.A). Acesta reprezinta un document estimativ care reflecttoate resursele societii si destinaia lor, cuprinznd informaii previzionale n legtur cu producia, repartiia, consumul 2

produsului intern brut, precum i cu privire la formarea i utilizarea resurselor bugetului se stat (figura 1.2).

Fig.1.2 Bugetul economic (resurse i utilizri) Bugetul economiei naionale este conceput ca un ansamblu de conturi ale naiunii, care reflect pentru anul n curs i pentru anul urmtor previziunile asupra tuturor agenilor economici din ara respectiv. Forma n care se intocmete acest instrument cuprinztor difer de la o ar la alta.stfel, n S.U.A., el mbrac forma unui document care prezint cifric veniturile bneti disponibile, cheltuielile i soldul dintre ntreprinderi private, instituii publice, populaie, relaii cu strintatea. Pentru elaborarea acestui buget se folosesc informaii referitoare la produsul naional brut, venitul naional, veniturile i cheltuielile publice. n fapt, acest document nu conine previziuni, care sa devin obligatorii de realizat n viitor, ci este menit doar s evidenieze modificrile ce vor surveni in economie. n Marea Britanie bugetul economic apare sub forma aanumitelor cri albe, care evideniaz veniturile i cheltuielile naiunii pe anul anterior celui n curs, previziunile privind producia,consumul, comerul exterior n anul urmtor i defalcarea resurselor provenind din venit naional i imprumuturi. Bugetul economic este publicat o dat cu bugetul de stat. n Frana bugetul economiei naionale apare sub forma unor conturi previzionale pe anul ncurs care, mpreun cu conturile naiunii i cu unele ipoteze pentru viitor, nsoesc proiectul 3

Legii finanelor, respective bugetul de stat. n mod sintetic bugetul economiei naionale cuprinde, pe de o parte, utilizarea resurselor pentru: consum final, consum intermediar public i privat, investiii brute ale societilor i ntreprinderilor particulare, ale populaiei, ale administraiei publice, ale administraiei private, ale instituiilor de credit, variaia stocurilor, ca i exportul de bunuri i servicii.Bugetul economiei naionaleeste elaborat n Frana cu ajutorul unui model economico-matematic, care permite simulare a evoluiei viitoare a economiei, innd seama de diverse ipoteze. Modelul ofer informaii pe termen scurt i mijlociu (orizontul previziunii fiind de doi, trei ani) cu privire la evoluia produciei, a consumului, a investiiilor, la repartiia activelor financiare, raportul salarii-profituri etc. Veniturile i cheltuielile publice nu sunt simpli indicatori ai bugetului de stat, ci ndeplinesc rolul unor prghii folosite de stat pentru simularea dezvoltrii sau restrngerii unor actriviti, a produciei i consumului anumitor produse, pentru influenarea anumitor categorii sociale n realizarea aciunilor n care statul este direct interesat. La nivelul fiecrui stat se elaboreaz mai multe categorii de bugete correlate care alctuiesc un sistem. Sistemul bugetar este difereniat in funcie de strucutra organizatoric a fiecrui stat. Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele pot fi de tip unitar ca de exemplu Frana, Marea Britanie, Italia, Suedia, Spania, Olanda i de tip federal ca S.U.A., Canada, Elveia, Austria, Germania. Statele de tip unitar sunt organizate n uniti administrative-teritoriale la nivelul crora funcioneaz organe ale puterii i administraiei de stat locale. Aa de exemplu, teritoriul Franei este divizat n departamente i commune. Structura sistemului bugetar n statele de tip unitar cuprinde un buget al autoritilor publice centrale si bugete locale, care corespund unitilor administrative-teritoriale. Stalele de tip federal au o structur organizatoric care include: federaia, statele, provinciile sau regiunile membere ale federaiei i unitile administrativeteritoriale proprii fiecrui stat membru ale federaiei funcioneaz organe supreme ale puterii i administraiei federale, care au competene att pe plan intern ct i pe plan extern. Statele, provinciile sau regiunile membre ale federaiei dispun de Parlamente i Guverne proprii, dar nu au competene n relaiile internaionale. Organele legislative i executive federale orienteaz n anumite domenii activitatea statelor membre, n tip ce n altele,statele membre federaiei au competene depline. Fiecare stat, provincie sau regiune membr a federaiei se subdivide n uniti administrativ-teritoriale, care sunt conduse de organele locale ale puterii i administraiei de stat. n cazul statelor federale, structura sistemului bugetar cuprinde: bugetul federaiei, bugetele statelor, provinciilor sau regiunilor membre ale federaiei i bugetele locale. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre verigile sistemului bugetar n fiecare stat se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiile ntre aparatul de stat central i cel local. De regul, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetului central sau federal, n bugetele statelor membre ale federaiei i in bugetele locale fiind nscrise venituri i cheltuieli de importan mai mic. Structura veniturilor i cheltuielilor aferente fiecrei vreigi a sistemului bugetar difer de la o perioad la alta, fiind influenat de sarcinile ce revin organelor centrale i respective celor locale. n Romnia nevoile de resurse la nivelul societii i posibilitile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate n bugetul general consolidate. Legea privind finanele publice precizeaz faptul c gestionarea resurselor financiare publice serealizeaz printr-un sistem unitrar de bugete care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii cu caracter autonom, n condiiile asigurrii echilibrului financiar. Acest sistem unitar i corelat de fonduri formeaz bugetul general consolidate, prin care se dimensioneaz i compar, la nivelul unui an veniturile i cheltuielile statului i ale celorlalte instituii publice. Bugetul general consolidate reflect, aadar, 4

fluxurile financiare publice de formare a veniturilor fiscale i nefiscale i de repartizare a acestora pe destinaii n conformitate cu nevoia social i cu obiectivele de politic financiar specifice anului la care se refer. Bugetul general consolidate cumuleaz la nivel naional toate veniturile i cheltuielile publice reflectate n bugetele precizate mai sus (figura 1.3).

Fig.1.3 Componentele bugetului general consolidat al Romniei (1997)

n bugetul de stat sunt reflectate resursele financiare mobilizate la dispoziia statului, repartizate n principal pentru realizarea aciunilor social-culturale, aprarea rii, asigurarea ordinei publice, autoritatea public, pentru finanarea unor investiii i activiti de interes strategic, asigurarea proteciei i refacerea mediului nconjurtor, asigurarea msurilor de protecie social a populaiei i realizarea programelor de certetare. Cheltuielile sunt structurate pe domenii economice,iar n cadrul acestora pe cheltuieli curente i de capital. Veniturile sunt evideniate pe surse de provenien n venituri curente (fiscale i nefiscale) i venituri de capital. n afara bugetului de stat, i ca o excepie de la principiul clasic al unitii bugetare, anual sunt aprobate veniturile i cheltuielile fondurilor speciale, care se constituie n afara bugetului de stat, i care au destinaii clar prevazute prin legi speciale. Rolul bugetului de stat este pus in eviden de modalitile de exercitare a funciilor finanelor publice. Bugetul nu reprezint doar un tablou sintetic n care se inscriu i prin care se compar veniturile i cheltuielile publice. Rolul bugetului este mult mai complex. El este considerat un instrument prin care se realizeaz alocarea i redistribuirea resurselor i care prezint utilitate n procesul reglrii activitii economice i sociale. Rolul alocativ al bugetului decurge din nsi natura statului, care n mod tradiional i asuma sarcina finanrii serviciilor publice. Bugetul general al statului reflect, n partea de cheltuieli a acestuia ,modul de alocare a resurselor fiecrui an bugetar. n plus, n conformitate cu politica economic promovat la un moment dat, statul se poate manifesta ca agent economic, fie prin dezvoltarea unor activiti industriale i comerciale proprii, fie participnd la finanarea unor activiti n sectorul privat. Cheltuielile ce decurg din astfel de aciuni sunt evideniate, de regul, n bugete anexe i n conturi speciale de trezrerie. Astfel, bugetele anexe sunt bugete specifice unor servicii publice, care se finaneaz din venituri generate de prestarea serviciilor sau provenind din vnzarea bunurilor realizate. Existena lor ca bugete anexe se justific, fie prin caracterul industrial sau comercial al activitilor statului, fie prin scopul finanrii i natura beneficiarului resurselor, atunci cnd se acord subvenii sau se finaneaz aciuni sociale. Conturile speciale de trezorerie vizeaz operaiuni n afara bugetului general determinate de condiii specifice privind finanarea,cai de caracterul lor provizoriu. Rolul redistributiv al bugetului este pus in eviden tocmai de natura lui specific, respective aceea de instrument ce reflect relaii de mobilizare a resurselor i de repartizare a acestora pentru finanarea unor activiti i aciuni determinate expres. Bugetul este un instrument prin care se distribuie o parte din produsul intern brut. Redistribuirea se face att prin intermediul impozitelor i taxelor, ct i al cheltuielilor. Astfel, instituirea unui impozit progresiv asupra veniturilor persoanelor fizice poate sa vizeze redistribuirea veniturilor ntre diferite categorii sociale. Tehnicile fiscale folosite n acest scop sunt: deducerile din venit, diferenierea impunerii n funcie de tranele de venit, instituirea de impozite particulare numai pentru personae ce obin venituri sau dein averi foarte mari, utilizarea unor impozite difereniate n raport raport cu cheltuieli a bugetului, reprezint, ntr-o anumita msur, modaliti concrete de nfaptuire a redistribuirii. Subvenionnd anumite activiti, bugetul de stat asigur redistribuirea veniturilor. Subvenionarea organelor de asigurri sociale, att prin bugetul funcional, ct i al cheltuielilor de transfer, genereaz redistribuire n scopul asigurrii proteciei sociale. Susinerea de la buget a agriculturii, a cercetrii tiinifice, a unor aciuni social-culturale constituie elemente de redistribuire a veniturilor. Rolul de reglare a vieii economice decurge din importana bugetului de stat ca instrument cu putere de lege, prin care se reflect politica economic promovat de Guvern. Prin orientrile bugetului se poate aciona asupra economiei stimulnd sau frnnd o anumit activitate. Autoritile publice pot aciona, n acest scop, prin intermediul cheltuielilor, veniturilor i soldului bugetar. Cheltuielile publice constituie un mijloc de care dispune puterea public pentru 6

favorizarea relansrii globale sau sectoriale. Sporirea prii din resursele publice care se distribuie cu titlu de cheltuieli influeneaz consumul i producia naional. Creterea masei salariale determin o cretere a cererii de bunuri i servicii i, n coformitate cu concepia keynesist, influena asupra produciei naionale ar trebui s fie benefic. Diminuarea cheltuielior publice poate reprezenta un mijloc prin care Guvernul acioneaz n sensul reducerii importului i limitrii inflaiei. Resursele publice pot fi utilizate ca instrument de politic conjunctual n dou direcii opuse: pentru frnarea activitii economice i, respectiv, pentru a susine relansarea. Sporirea fiscalitii reduce nivelul veniturilor disponibile i, deci, influeneaz negativ consumul. Reducerea impozitelor are efect contrar, n sensul c veniturile disponibile permit relansarea consumului. Modificarea accizelor favorizeaz sau frneaza cererea pentru un anumit produs. Prin intermediul instrumentelor fiscale sau a povizoanelor speciale care diminueaz veniturile impozabile poate fi susinut relansarea economic. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea activitii n cauz, dar i crearea resurselor necesare dezvoltrii viitoare, prin folosirea profitului pentru autofinanare. Reglarea activitii economice prin intermediul soldului bugetar se bazeaz pe acceptarea deficitului, care potrivit teoriei clasice stimuleaz economia. Acoperirea deficitului se realizeaz adesea prinemisiune monetar ceea ce determin creterea ratei inflaiei. n condiiile acceptrii deficitului bugetar au fost concepute bugete ciclice, care se bazau pe distincia ntre cheltuielile de funcionare i cheltuielile de investiii. n perioade normale, cheltuielile de investiii pot fi acoperite din mprumuturi, n timp ce cheltuielile curente au drept surs de acoperire veniturile fiscale. n fazele de expansiune, excedentul bugetului de funcionare permite finanarea cheltuielilor de capital i, n mod simetric,n timpul recensiunii,o parte a cheltuielilor curente poate fi acoperit din mprumuturi. Acceptarea unui deficit controlat st la baza limitrii presiunii fiscale i a poverii prelevrilor obligatorii. Politica bugetar actual urmrete n oarecare msura revenirea la principiul clasic, potrivit cruia echilibrul bugetar limiteaz intervenia statului. Reacia colii de la Cicago, bazat pe teoria lui Milton Fridman, mpotriva utilizrii cheltuielilor, impozitelor i deficitul bugetar ca instrumente de reglare economic s-a reflectat n politicile bugetare ale diferitelor ri (Marea Britanie din 1979, S.U.A. n timpul preedintelui Reagan, Frana n timpul guvernului Chirac) ale cror elemente de baz sunt: privatizarea, reducerea fiscalitii, libertatea preurilor, reducerea deficitului bugetar. 1.2. Principii bugetare Procesul complex al elaborrii i execuiei bugetului de stat este supus unor reguli mai mult sau mai puin rigide. Bugetul se prezint ca un act de previziune administrativ i, n acelai timp, este un tablou comparativ al veniturilor i cheltuielilor publice aferente perioadei la care se refer. Astfel, bugetul trebuie s reflecte ct mai real posibil resursele ce pot fi mobilizate i destinaia acestora,s permit compararea la finele exerciiului bugetar a veniturilor ncasate i a cheltuielilor efectuate i s ofere posibilitatea analizrii veniturilor pe surse de provenien i a cheltuielilor pe destinaii. Aceste cerine sunt specifice principiilor bugetare clasice-unitatea, universalitatea, anualitatea si specializarea bugetar. Trebuie spus c unele dintre aceste principiii i-au pierdut n bun msur semnificaia iniial, iar altele au fost adaptate cerinelor epocii contemporane. Modul de aplicare n practic a acestor principii bugetare difer de la o ar la alta i de la o perioad la alta n cadrul aceluiai stat.

1.2.1. Anualitatea bugetului Alegerea perioadei de nregistrare contabil i de execuie a operaiunilor bugetare este esenial din punct de vedere al gestionrii resurselor publice. Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat n practic care s-a meninut de-a lungul timpului, dei coinutul tradiional a fost uneori reconsiderat din raiuni tehnice legate de asigurarea strii de echilibru sau din cauze economice referitoare,mai ales,la finanarea cheltuielilor de investi bugetar aplicat n practic care s-a meninut de-a lungul timpului, dei coinutul tradiional a fost uneori reconsiderat din raiuni tehnice legate de asigurarea strii de echilibru sau din cauze economice referitoare,mai ales, la finanarea cheltuielilor de investiii care necesit alocarea resurselor pe intervale mai mari de un an. Principiul anualitii a fost imus, iniial, din considerente de natur politic. Eficiena controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului un poate fi real dect n condiiile n care aprobarea cheltuielilor se realizeaz pe perioade de timp nu foarte ndelungate.n virtutea principiului anualitii, puterea legislativ a fiecrei ri trebuie s se pronune anual n legtur cu toate veniturile i cheltuielile nscrise n bugetul pentru anul urmtor. Examinarea n fiecare an a proiectului de buget permite i analiza modului de realizare a veniturilor i efectuarea cheltuielilor n perioada precedent. Toi mai muli economiti contemporani susin necesitatea renunrii la principiul anualitii i trecerea la adoptarea unor bugete plurianuale. Argumentul principal pe care l aduc n sprijinul teoriei bugetelor plurianuale lconstituie faptul c n cadrul cheltuielilor cu caracter economic un loc important l ocup cheltuielile de investiii, care necesit aprobri pe perioade mai indelungate. Parial aceast teorie i-a gsit aplicarea n unele ri. Astfel, n Frana este practicat sistemul legilor program, n care se prevede volumul total al cheltuielilor necessitate de realizarea unor aciuni importante i care urmeaz a fi realizate pe o perioad de mai muli ani. Aceste cheltuieli totale, cu defalcarea lor pe ani, sunt nscrise ntr-o lege special. Pe lang aprobarea de principiu pe care o d Parlamentul pentru volumul total al sumelor ce vor fi cheltuite, n fiecare an acesta se pronun i asupra sumelor aferente lucrrilor ce urmeaz a fi executate n anul respectiv. n S.U.A. puterea legislativ aprob unele cheltuieli, ca de exemplu, cele pentru procurarea de echipament militar, pentru efectuarea de lucrri edilitare finanate din bugetul federal sau alte investiii publice, pentru o perioad mai mare de un an sau chiar pe timp nelimitat, pn la finalizarea lucrrii. n aceast situaie, Congresul American nu mai are posibilitatea de a examina i aproba cheltuielile angajate n anii precedeni i care se finaneaz propriu-zis n anul pentru care se elaboreaz bugetul. Previziunile privind veniturile si cheltuielile statului reflect realitatea n msur mult mai mare atunci cnd bugetul este elaborate annual, dect n situaia n care autorizaia parlamentar se d pentru doi, trei sau mai muli ani. n cazul unor bugete plurianuale, fenomenele de instabilitate economic influeneaz negativ procesul de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare. Anualitatea bugetului are dou semnificaii distincte: prima se reflect la perioada de timp pentru care se intocmete i se aprob bugetul, iar cea de-a doua, la perioada de timp n care se ncaseaz veniturile i se efectueaz cheltuielile nscrise n autorizaia dat Guvernului de ctre Parlament. De regul ,bugetul este elaborate i aprobat pentru o perioad de dousprezece luni. Anul bugetar poate s coincide sau nu cu anul calendaristic. n ri, cum sunt: Austria, Belgia, Frana, Finlanda, Italia, Portugalia,etc., anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Sunt ns ri n care momentul nceperii anului bugetar difer de prima zi a anului calendaristic. Astfel, exerciiul bugetar este cuprins n intrevalul: aprilie-31 martie, n India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie i altele;1 iulie-30 iunie, n Australia, Egipt, Suedia etc.;1 octombrie-30 septembrie, n S.U.A. i Thailanda. 8

Factorii care influeneaz data nceperii anului bugetar sunt diferii. Printre acetia se numr: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acesteia, regimul de lucru al Parlamentului, tradiia i alii. n ceea ce privete perioada de timp n care se execut bugetul, aceasta poate s coincide sau nu cu perioada pentru care acesta a fost aprobat. Adesea, unele venituri se ncaseaz, iar unele cheltuieli se efectueaz dup axpirarea anului bugetar. Problema veniturilor nencasate i cheltuielilor neefectuate,la sfritul anului bugetar pentru care au fost prevzute, este soluionat diferit de la o ar la alta. Unele state practic aa-numitul sistem de gestiune, potrivit cruia la finele anului bugetar, bugetul se nchide n mod automat, n contul de ncheiere a exerciiului bugetar respectiv fiind nscrise numai veniturile ncasate i cheltuielile efectuate. Veniturile nencasate i cheltuielile angajate dar neefectuate urmeaz a de reflecta n bugetul anului n care se vor realiza.Sistemul de gestiune prezint dezavantajul c nu permite cunoaterea cu exactitate a veniturilor i cheltuielilor anului bugetar ncheiat. Nu toate operaiunile referitoare la venituri i la cheltuieli sunt realizate n cadrul bugetului pentru care au fost prevzute i autorizate. Sistemul de gestiune interzice raportul creditelor bugetare de la un exerciiu la altu. Execuia bugetului este similar cu cea a unui cont de cas. Problema fundamental a trezoreriei publice este aceea de a face fa, n orice moment,cheltuielilor exigibile, innd seama de neritmicitatea ncasrii veniturilor. Conturile ce evideniaz execuia bugetului pe anul n curs reflect operaiuni exigibile numai n anul considerat. n concluzie, sistemul de gestiune interzice raportul veniturilor i cheltuielilor de la un an la altul.Veniturile nencasate i cheltuielile neefectuate vor fi rediscutate cu prilejul ntocmirii bugetului pe anul urmtor celui n curs. Alte ri practic sistemul de exerciiu, care presupune existena unei perioade de 3-6 luni din momentul expirrii anului bugetar pna la ncheierea contului de exerciiu bugetar, timp n care se continua ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor. Exerciiul bugetar este prelungit de la 12 luni la 15 sau 18 luni, dup caz, datorit perioadei complementare de 3-6 luni. Toate operaiunile privind ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor sunt reflectate n contul de ncheiere a execuiei bugetului anului n care au fost pervzute i autorizate prin lege. Sistemul de exerciiu persupune, aadar, ca veniturile si cheltuielile unui an bugetar s fie reflectate n ntregime n bugetul respectiv, chiar dac ele nu se realizeaz integral n cadrul anului bugetar. Acest sistem prezint dezavantajul funcionrii n paralel a dou bugete: bugetul anului expirat i bugetul anului n curs, ceea ce creeaz greuti n sistemulde eviden i control. Avantajul const n aceea ca la finele perioadei complementare respective se cunoate situaia exact a ncasrii veniturilor i efecturii cheltuielilor bugetului n care acestea au fost prevzute. n Romnia anul bugetar corespunde cu anul calendaristic. Execuia bugetar se nchie la 31 decembrie. Orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la 31 decembrie se va ncasa sau se va plti n contul bugetului anului urmtor. Creditele bugetare neutilizate pna la nchiderea anului sunt anulate de drept. Aadar, execuia bugetului se realizeaz conform sistemului de gestiune. Portivit legii privind finanele publice, creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se raporteaz n anul viitor, cu pstrarea destinaiei iniiale. 1.2.2. Universalitatea bugetului Universalitatea este principiul potrivit cruia veniturile i cheltuielile publice trebuie s fie nscrise n buget n sumele lor totale, fr omisiuni i fr compensri reciproce. Aceast regul a bugetului brut se bazeaz pe necesitatea nscrierii n buget a veniturilor i cheltuielilor statului n sume brute sau totale. Scopul urmrit de acest principiu este de a facilita controlul financiar, interzicnd compensarea ntre cheltuieli i venituri proprii.Chiar i n situaiile n care realizarea veniturilor publice presupune efectuarea unor cheltuieli prealabile, principiul universalitii nu 9

permite nscrierea n buget numai a soldului dintre acestea. n buget veniturile trebuie s figureze n sumele lor brute, iar cheltuilile cu sumele lor totale. Numai n acest mod i se ofer Parlamentului cunoaterii veniturilor totale, pe care statul urmeaz s le ncaseze n perioada considerate, precum i destinaiei ce va fi data acestora. Bugetul de stat, elaborate sub forma unui buget brut, permite analiza corelaiilor existente ntre diferite categorii de venituri i cheltuielile corespunztoare acestora, precum i cunoaterea volumului total al cheltuielilor de efectuat i al veniturilor de ncasat. n practic, cerinele universalitii bugetului nu se respect dect parial. Astfel, n locul bugetelor brute, ntocmite cu includerea tuturor veniturilor i cheltuielilor n sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, n care veniturile i cheltuielile unor instituii figureaz cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile. Printre veniturile i cheltuielile ce se pot nscrie n buget numai cu soldul, se numra: veniturile de la ntreprinderile publice sau subveniile ctre acestea; vrsmintele ctre bugetele locale i bugetul general al statului; subveniile primate n completare de unele instituii din sfera nematerial (institute de certetare tiinific, universiti, coli, spitale etc.) ce realizeaz unele venituri pe care le rein n vedrea acoperirii unei pri din cheltuielile lor. Aplicarea stict a principiului universalitii coduce i la situaia n care bugetul evideniaz un rulaj artificial al sumelor reprezentnd venituri i cheltuieli publice. Astfel, de exemplu, n cazul regiilor publice, ale cror cheltuieli se scoper total din buget, iar eventualele venituri se vars in totalitate n buget, realizarea unor venituri proprii, chiar i cu caracter ntmpltor, care sunt prelevate la buget, determin cretera artificial a rulajelor de ncasri i pli prin buget. Totodat, n astfel de situaii nici mrimea subveniei nscrise la partea de cheltuieli a bugetului nu reflect realitatea. n perioada actual, bugetul de stat care caracterul unui buget mixt. n contextual respectrii principiului autonomiei financiare, orice venituri extrabugetare sunt lsate la dispoziia entitii care le obine, pentru a le folosi n conformitate cu nevoile proprii. Dac veniturile proprii sunt suficient de mari, finanarea de la buget se realizeaz per sold, sub forma unei subvenii de completare pna la nivelui cheltuielilor proprii. n cazul unor venituri proprii de dimensiuni modeste sau cu caracter ntmpltor, cheltuielile sunt acoperite de la buget, fr a fi influenate de aceste venituri. Exist i unele situaii speciale, reglementate prin lege, ce constituie excepii de la principiul universalitii, ca de exemplu: resursele provenind din donaii, care nu majoreaz resursele publice totale, ci au o afectaie special n conformitate cu voina celui care efectueaz donaia;fondurile de sprijin, care reprezint resurse ale particularilor puse la dispoziia administraiilor publice cu condiia realizrii unor lucrri publice sau prestaii determinate; reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea ctre buget a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu. 1.2.3. Unitatea bugetar n conformitate cu accepiunea lui clasic, principiul unitii bugetare presupune nscrierea tuturor veniturilor i cheltuielilor statului, n sumele lor globale, ntr-un singur document. Respectarea acestei cerine conduce la elaborarea unui buget clar, care ofer informaii de ansamblu privind resursele publice i utilizarea lor, permite aprecierea importanei relative a diverselor categorii de venituri i cheltuieli i faciliteaz nivelul soldului general al bugetului prevzut pentru anul urmtor. Un buget unitar permite puterii legislative s emit judeci de valoare asupra volumului i structurii de cheltuieli propuse de Guvern, pe baza crora se pot lua decizii de amnare sau respingerii anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitrii unui control mai riguros asupra veniturilor i cheltuielilor publice. 10

Unitatea bugetului este asigurat prin intermediul sistemului conturilor naionale, n cadrul cruia conturile administraiei publice grupeaz, att veniturile i cheltuielile statului, ct i pe cele afernte colectivitilor locale i bugetul asigurrilor sociale. Principiul tradiional al unitii bugetare, riguros respectat n trecut,a fost adaptat cerinelor finanelor publice moderne prin intermediul unor derogri ce faciliteaz operaiunea de debugetizare. Debugetizarea este o politic care const n modul de finanare a cheltuielilor, n sensul c pentru acoperirea acestora sunt folosite i alte resurse pe lnga veniturile ordnare ale statului. Debugetizarea persupune dou accepiuni:pe de o parte, trecerea de la finanarea public la cea private, iar pe de alt parte, semnific un process de dezangajare a statului prin glisarea unor cheltuieli publice din bugetul general spre bugetele anexe i conturi speciale de trezorerie. Debugetizarea const, aadar, n scoaterea unor cheltuieli n afara bugetului general al statului i acoperirea lor din surse alternative. Debugetizarea intrevine pentru a facilita efectuarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare n condiiile n care veniturile ordinare sunt insuficiente. Derogrile de la principiul unitii bugetare,acceptate n present n politica internaional, se refer la elaborarea, pe lng bugetul de stat,a unor bugete anexe i conturi speciale de trezorerie.n unele ri, n raport cu anumite situaii speciale sau conjuncturale, ori n funcie de reglementrile proprii privind organizarea i funcionarea economiei, abaterile de la principiul unitii au vizat ntocmirea unor bugete extraordinare i a bugetelor autonome. Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului, votate separate de Parlament i supuse controlul puterii legislative. Practica internaional pune n eviden faptul c n bugetele anexe se nscriu veniturile i cheltuielile unor instituii publice i a unor ntreprinderi industriale proprietate de stat i care nu au n mod obligatoriu personalitate juritic. De exempul ,n Frana ntocmesc bugete anexe Pota i telecomunicaiile, inprimria naional, Monede i medalii, Legiunea de onoare, Ordinul eliberrii, Prestaiile social-agricole. Cel mai important este bugetul P.T.T. care grupeaz activitatea de pot i telecomunicaii asigurnd finanarea modernizrii echipamentului i introducerii unor noi tehnologii n domeniu. Pentru acoperirea de cheltuieli se poate recurge la mprumuturi, ceea ce nseamn c se substituie finanarea prin impozite cu finanarea nebugetar prin mprumuturi.Gestiunea acestui buget anex este conceput astfel nct s limiteze la minimum cheltuielile de funcionare ale serviciilor de pot i telecomunicaii,n aceeai manier, au fost cuncepute n Frana i alte bugete anex, cum ar fi bugetul de navigaiei aeriene, prin care se asigur degrevarea bugetului Ministerului Transporturilor. Bugetele anex sunt correlate cu bugetul general al statului, prin aceea c soldul lor figuraz la veniturile bugetului statului, dac nivelul veniturilor este mai mare dect al cheltuielilor, sau la partea cu cheltuieli a bugetului de stat,dac primesc subveniide la acesta. Conturile speciale de trezorerie evideniaz ncasri ce nu reprezint un venit propriu-zis pentru bugetul de stat i pli care nu au caracter definitiv. ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor n contul bugetului de stat se realizeaz n mai multe ri prin intermediul sistemului de trezorerie. Contabilitatea trezoreriei publice premite degrevarea bugetului general de unele operaiuni cu caracter temporar, care trebuie s se ncheie n mod echilibrat i care sunt evideniate n conturi speciale de trezorerie. Se pot deschide conturi speciale de trezorerie pentru:evidenierea sumelor de bani depuse drept garanie de funcionarii publici care gestioneaz banii i alte valori materiale; pentru reflectarea n contabilitate a avansurilor acordate de stat unor ntreprinderi particulare i care urmeaz a fi decontate pe msura livrrii bunurilor comandate de stat;pentru achiziionarea la preuri avantajoase a unor bunuri necesare statului, n cantiti care depsesc nevoile anuale de consum i care urmeaz a fi,apoi decontate din resursele bugetare ale anilor urmtori etc. 11

Conturile specilae de trezorerie au caracterul unorconturi n ateptare, deoarece, n condiiile normale, dac angajamentul care le-a generat este executat, ele trebuie s se soldeze. Indiferent de caracterul i cheltuielile care se nscriu n aceste conturi trebuie s se echilibreze, dar exist frecvente situaii cnd echilibrul nu se realizeaz, iar soldurile debitoare sunt acoperite pe seama resurselor generale ale bugetului de stat,accentundu-se deficitul bugetar ordinar. Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare, n care se nscriu cheltuielile considerate excepionale, ocazionate de situaii deosebite, cum sunt: crizele economice, calamitile naturale, msurile de intensificare a narmrilor sau situaiile de rzboi. n aceste bugete se nscriu i veniturile necesare acoperirii cheltuielilor respective i care provin din impozite special instituite, din mprumuturi sau din surse cu caracter inflaionist. Bugetele extraordinare se ntocmesc i pentru evidenierea cheltuielilor de investiii civile finanate din mprumuturi contractate de stat. Unii economiti justific recurgerea la bugetele extraordinare prin aceea c nu ar fi indicat s se include cheltuielile cu caracter extraordinar alturi de cele cu character ordinar, n condiiile n care cheltuielile excepionale se refer uneori la perioade mai mari de un an, iar alteori de ele vod beneficia generaiile viitoare i ca atare nu ar fi just s apar n bugetul ordinar. Adevrul motiv pentru care se recurge la ntocmirea de bugete extraordinare, rezid n dificultile financiare cu care se confrunt statele i n faptul c guvernee nu doresc s se fac public adevrata destinaie pe care o capt resursele financiare publice n totalitatea lor. n anumite cazuri de ntocmesc bugete extraordinare pentru a masca existena deficitului bugetar sau pentru a scoate unele venituri i cheltuieli de sub controlul Parlamentuui. ntocmirea bugetelor extraordinare contravene,ns,principiilor contabilitilor naionale, ceea ce a determinat guvernele s renune n present la acest tip de bugete. Bugetele autonome sunt elaborate de ntreprinderile publice cu personalitate juritic i cu larg autonomie funcional, de instituiile publice din sfera administraiei de stat, de serviciile publice care dispun de personalitate juritic i nu au caracter industrial i commercial, cum ar fi: serviciile sociale, financiare, culturale i de educaie. Elaborarea de bugete autonome de ctre Consiliile de administraie ale ntreprinderilor publice cu caracter industrial i comercial cu personalitate juritic este pe deplin justificat. Aceste ntreprinderi dispun de venituri care provin din propria activitate i pe care le folosesc pentru acoperirea cheltuielilor. ntreprinderile care elaboreaz bugete autonome rein profiturile la dispoziia lor pentru necesiti proprii de dezvoltare i cercetare, avnd dreptul s contracteze mprumuturi. Bugetele autonome ntocmite de serviciile cu character social i cultural ca excepie de la principiul unitii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece n cele mai multe cazuri veniturile realizate de aceste instituii publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor i, deci, ele sunt subvenionate de la buget. Argumentul care se adduce n sprijinul acestor bugete autonome se refer la faptul c reprezint un mijloc de a lupta mpotriva unui centralism excesiv al puterii publice. Astfel, de exemplu n Frana, ntocmesc bugete autonome universitile, spitalele, serviciile cu caracter financiar. Bugetele acestora sunt alimentate din resurse proprii (taxe de colarizare, venituri din cercetare, taxe pentru serviciile prestate), care sunt afectate acoperirii cheltuielilor publice. n realitate, aceast autonomie bugetar ascunde adesea o dependen financiar foarte puternic fa de bugetul general al statului, deoarece aceste instituii publice funcioneaz n principal pe seama subveniilor primte. O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivitii locale, care sunt votate de reprezentanii alei ai unitilor administrative-teritoriale i sunt supuse reglementrilor n matrie de control bugetar. Orice colectivitate cu personalitate juritic distinct de aceea a statului care i gestioneaz propriile afaceri i dispune de un patrimoniu propriu trebuie s-i evidenieze veniturile i cheltuielile separate de cele ale statului. Autonomia juritic pentru a fi real presupune o autonomie financiar deplin.n acest context, se nscriu bugetele locale care se 12

ntocmesc pentru fiecare unitate administrative-teritorial (jude, ora, comun). Autonomia bugetar este real pentru aceste colectiviti locale, dar, uneori, aceasta nu se identific cu autonomia financiar, deoarece resursele lor proprii nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Din acest punct de vedere bugetele locale sunt corelate cu bugetul general al statului, n msu n care primesc de la acesta subvenii pentru echilibrare. Legea rectificativ a bugetului i modalitile de repartizare a creditelor bugetare aprobate sunt considerate, de asemenea, excepii de la principiul unitii bugetare. n situaiile n care pe parcursul exerciiului bugetar nu se ncaseaz veniturile previzionate sau intrvin cheltuieli cu character excepional, se procedeaz la o redimensionare a resurselor i a cheltuielilor publice printr-o lege rectificativ a bugetului. Dei aceste operaiuni de rectificare sunt necesare i, n acelai timp, acceptate, claritatea bugetului este pus sub semnul ntrebrii, iar dimensiunea cheltuielilor bugetare n ansamblu poate rmne incert pn la sfrtul exerciiului. Totodat, practica actual de prezentare a bugetului fr a fi detaliate autorizaiile de credite bugetare pn la nivel de capitole, ca i practica creditelor complementare acordate n cursul anului, este considerate a fi o ndeprtare de la regula unitii bugetare. n Romnia, exist o multitudine de bugete elaborate i aprobate la nivel central i local, determinate de specificul economiei noastre n tanzacie, ceea ce face ca unitatea bugetar s nu fie repectat n forma ei clasic. Excepiile de la principiul unitii bugetare sunt reprezentate de bugetul asigurrilor sociale,de bugetele fondurilor speciale, de bugetele anex i de bugetele autonome ntocmite de instituiii regii publice, care trebuie s-i acopere cheltuielile din venituri proprii. Bugetul general consolidat este corelat, din punctual de vedere al asigurrii echilibrului, cu bugetul asigurrilor sociale de stat i cu bugetele locale care funcioneaz ca bugete autonome i care sunt supuse aprobrii Parlamentului. Anual, se prevd prin lege fondurile speciale care funcioneaz pe principiul bugetelor anex i care difer de la un an la altul ca numr i dimensiune in raport de scopurile pentru care se constituie. n execuie, intervin rectificri ale bugetului datorit influenei unor factori nou aprui sau imposibilitii colectrii veniturilor la nivelul prevzut prin legea de aprobare a bugetului. Rectificrile sunt propuse de Guvern i aprobate de Parlament. 1.2.4. Nefectuarea veniturilor bugetare Cerina acestui principiu rezid n faptul c veniturile ncasate la buget se depersonalizeaz,astfel nct veniturile n totalitatea lor se utilizeaz pentru acoperirea tuturor cheltuielilor .Acest principiu interzice ca un anumit venit bugetar s fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli. Acesta, deoarece nu se poate realize o concordan deplin ntre mrimea unui venit i nivelu cheltuielilor ce urmeaz a fi finanate pe seama venitului special afectat. Veniturile cu afectaie special, fie c depesc necesarul de resurse pentru acoperirea cheltuilii respective ceea ce conduce la o folosire neraional a fondurilor,fie c sunt insuficiente, ceea ce pune sub semnul ntrebrii posibilitatea realizrii aciunii respective din fondurile de resurse bneti ale bugetului de stat. n practic se nregistreaz frecvente abateri i de la acest principiu. Astfel, pentru finanarea unor servicii ale statului sunt scoase n afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci, abaterile de la principiul unitii bugetare reprezint, n acelai timp, i abateri de la regula neafectrii veniturilor. Chiar n cadrul bugetului ordinar poate fi permis afectarea unor venituri. Este cunoscut, de asemenea, practica afectrii unor anumite venituri publice n scopul restituierii unor mprumuturi de stat. Uneori, cnd se introduce un nou impozit, Guvernul pentru a preveni nemulumirea contribuabililorindic i scopul n care vor fi utilizate ncasrile din impo13

zitul respectiv. n Romnia, legea privind finanele publice prevede expres destinaia resurselor publice, nelese ca resurse totale, i care vizeaz:domeniul social, asigurarea cerinelor de aprare a rii i a ordinii publice, susinerea unor programe de cercetare fundamental, domeniul economic i finanarea administraiei de stat centrale i locale i a altor cheltuieli prevzute de lege. Fondurile speciale, aprobate annual prin legea bugetar, evideniaz venituri cu afectaie speciala reprezentnd o excepie de la principiul neafectrii veniturilor bugetare. 1.2.5. Specializarea bugetar Specializarea bugetar reprezint principiul potrivit cruia veniturile bugetare trebuie s fie nscrise n buget i aprobate de ctre Parlament pe surse de provenien, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli. Prin credit bugetar se nelege suma limitat, nscris n bugetulde stat i aprobat de puterea legislative, pna la care se pot efectua pli n contul fiecrei cheltuieli publice. Pentru ca puterea legislativ s poat avea o imagine mai clar asupra bugetului de stat este necesar ca veniturile i cheltuielile s fie nscrise n buget dup o schema unitar. Gruparea veniturilor i cheltuielilor ntr-o anumit ordine i pe baza unor criterii prcis determinate poart denumirea de clasificaie bugetar. Clasificaia bugetar trebuie s fie astfel conceput nct s grupeze veniturile dup provenien,iar cheltuielile pe destinaia lor efectiv i n functie de coninutul economic. O alt cerin a clasificaiei bugetare se refer la faptul c schema respective trebuie sa fie simpl,concise i clar, pentru a fi neles cu uurin de toi cei chemai s examineze bugetul. Astfel, clasificaia bugetar trebuie s ofere o imagine clar n legtur cu sursele de provenien a veniturilor i s permit indentificarea impozitelor directe,iar n cadrul acestora, a impozitului pe veniturile persoanelor fizice i a impozitului pe profit,s evidenieze nivelui impozitelor indirecte precepute la vnzarea bunurilor de larg consum n mod distinct fa de celelalte categorii de bunuri i s reflecte veniturile cu caracter extraordinar. 1.2.6. Echilibrul bugetar n teoria finanelor clasice, cerina de baz a echilibrului bugetar o constituia acoperirea untegral a cheltuielilor din veniturile ordinare ale fiecrui an bugetar. Anualitatea i echilibrul bugetului erau indisolubil legate, avnd drept rezultat echilibrul annual al bugetului, considerat drept principiul de aur al gestiunii bugetare. Echilibrul bugetar se refer att la ntocmirea unor bugete balansate, ct i la pstrarea echilibrului n perioada de execuie a bugetului. Existau ri n care legislaia financiar nu permitea ntocmirea unor bugete dezechilibrate. Acest principiu al echilibruli bugetar stict a fost, n mod progresiv, abandonat, att sub impulsul teoreticienilor finanelor funcionale care promovau teoria bugetelor ciclce i cu caracter regulator, ct mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal sufficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu poate fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite principii cum ar fi: ntocmirea a dou bugete, unul ordinar echilibrat i altul extraordinar deficitar, care poate fi echilibrat pe seama veniturilor porvenind din mprumuturi i emisiune bneasc (n Germania), asigurarea echilibrului prin operaiunea de debugetizare (n Frana) sau elaborarea de bugete ciclice (n Suedia i alte ri scandinave). Treptat o serie de state au renunat la aplicarea n practic a principiului echilibrrii bugetare, elabornd i prezentnd Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.

14

Teorii clasice privind echilbrarea bugetar Teoreticienii finanelor funcionale au propus renunarea la echilbrarea anual a bugetelor i trecerea la echilibrarea bugetului la nivelul unui ciclu economic, prin ntocmirea de bugete plurianuale. Tehnica bugetelor ciclice are drept scop realizarea echilibrului dintre veniturile i cheltuielile publice nu la nivelul unui an bugetar, ci prin intermediul unui buget plurianual, inndu-se seama de variaiile veniturilor publice n timpul diferitelor faze ale unui ciclu economic. Bazndu-se pe teoria economic conjunctural, economitii care susin caracterul funcional al finanelor, remarc tendina de cretere a veniturilor fiscale i a veniturilor publice, n general, n perioadele de prosperitate economic. Cretera veniturilor publice are drept suport creterea rapid a produsului intern brut. Invers, n perioadele de depresiune, restrngerea activitii economice genereaz o reducere a veniturilor publice, punndu-se sub semnul ntrebrii posibilitatea realizrii echilibrului bugetar. n concepia adepilor teoriei bugetelor ciclice,realizarea echilibrului la nivelul unui ciclu economic ar fi posibil prin folosirea unor tehnici specifice cum ar fi: constituirea unor fonduri de rezerv, a unor fonduri de egalizare i folosirea amortizrii alternative a datoriei publice. Se propune, astfel, compensarea deficitelor bugetare nregistrate n perioadele de depresiune cu excendentele nregistrate n perioadele de expansiune a activitii economice. Asigurarea echilibrului bugetar ar fi posibil prin folosirea uneia dintre urmtoarele tehnici: constituirea unui fond de rezerv bugetar pe seama ncasrilor din impozite obinute n perioadele de prosperitate ale ciclului economic,cnd se nregistreaz creterea produciei, sporirea produsului intern brut i implicit, creterea ncasrilor din impozite. n aceste condiii nu trebuie s se opteze pentru o degrevare fiscal, ci dinpotriv nivelul fiscalitii rmne nemodificat, ceea ce n cazul unei baze de impozitare mai mari conduce la apariia unui excendent de venituri care alimenta un fond de rezerz bugetar. Fondul de rezerv ar putea fi folosit pentru finanarea deficitului bugetar in perioadele de depresiune. n practic, este dificil de evaluat incidena economic i financiar a fenomenelor specifice perioadelor de depresiune i cu att mai mult nu poate fi precizat momentul declanrii crizelor i nici durata sau intensitatea acestora. Totodat, intervin dificulti n ceea ce privete dimensionarea fondului de rezerz la nivelul necesitilor determinate de creterea cheltuielilor publice n viitor; tehnica amortizrii alternative de bazeaz pe gestiunea datoriei publice n condiii de ciclicitate a activitii economice. n perioada de expansiune pot fi adoptate msuri de majorare a impozitelor, iar resursele suplimentare obinute pot fi utilizate pentru amortizarea accelerat a datoriei publice contractat anterior, atunci cnd bugetul s-a ncheiat cu deficit.Se procedeaz astfel, la conversiunea datoriei publice i la rambursarea cu anticipaie a imprumuturilor. n perioadele de regres ale activitii economice, echilibrul s-ar realize prin aceea c reducerea veniturilor ar fi comensat de diminuarea cheltuielilor publice, prin sistarea plilor n contul datoriei publice ca urmare a rambursrilor efectuate anterior. Folosirea n practic a amortizrii alternative a ntmpinat dificulti prin aceea c pentru onoarea serviciului datoriei publice numai n anii n care resursele bugetare permit acest lucru sau pentru conversiunea datoriei publice este necesar acordul creditelor statului, ceea ce este greu de obinut, mai ales n cazul mprumuturilor de stat externe. tehnica fondului de egalizare are drept punct de pornire perioada de depresiune a ciclului economic i vizeaz restabilirea echilibrului bugetar la nivelul unui interval de timp ndelungat. n aceste condiii,guvernul finaneaz deficitul nregistrat n anii de depresiune prin intermediul mprumuturilor publice de natura creditelor de anticipaie, a cror 15

rambursare va fi posibil n perioadele de expansiune, cnd vor fi nregistrate excedente bugetare. Creterea produciei i a veniturilor n viitor ar genera sporirea impozitelor, iar n condiiile meninerii la acelai nivel sau ale reducerii cheltuielilor publice, excedentul bugetar astfel obinut ar permite constituirea fondului de egalizare. Dac din punct de vedere teoretic, soluia pare posibil,aplicarea ei practic este dificil, dac nu imposibil,deoarece deficitul bugetar a devenit un fenomen cronic, iar excedentele bugetare de nregistreaz doar sporatic; n concluzie, teoria bugetelor cilice a consacrat o derogare de la principiul anualitii bugetului ndeosebi n ceea ce privete autorizarea resurselor publice.aceast teorie nu este, ns, incompatibil cu autorizarea anual a cheltuielilor, obiectivul ei esenial fiind acela de a se realiza echilibrul bugetar ntr-un cadru plurianual. Soluiile de echilibrare bugetar pe perioade de mai muli ani, oferite de adepii teoriei bugetelor cilice, nu i-au gsit aplicabilitatea practic. Accepiunea modern a echilibrului bugetar Dispariia ciclului economic classic a determinat abandonarea bugetelor cilice. Principiul echilibrului bugetar a fost disociat de cel al anualitii. Economitii susintori ai doctrinei bugetare neoclasice, nperioada 1960-1980,puneau n eviden legtura dintre echilibrele economice fundamentale i politica de cretere economic, subliniind caracterul pe plan financiar al bugetului de stat. Economitii bugetariti au justificat rolul de instrument de investiie n activitatea economic a bugetului de stat prin intermediul principalilor indicatori de venituri i cheltuieli i prin soldul acestuia. n acest context a fost conceput bugetul regulator, ca mijloc de asigurare a unei anumite creteri economice. Un buget echilibrat sau un buget excedentar permite combaterea diferitelor forme ale inflaiei, respectiv inflaia generate de cerere i de fenomenul de supranclzire a economiei. n acelasi timp, inflaia determinate de costuri i stagflaia nu pot fi influenate printr-o terapie bugetar. Pe de alt parte, un deficit bugetar voluntar devine un mijlorc de relansare a activitii economice, dac conjunxtura nu are, deja, caracter inflaionist. n practica bugetar a unor ri, bugetul regulator a mbrcat forma unor fonduri de aciune conjunctural. Astfel de fonduri s-au construit n Frana pe seama unor cerdite aprobate annual de Parlament ce constituie resurse la dispoziia Guvernului necesare creterii cheltuielilor globale. n funcie de nevoile conjuncturale, se acioneaz asupracererii publice de bunuri i servicii, utilizndu-se resursele din fondul aprobat. Se realizeaz o politic bugetar supl n cadrul creia cheltuielile pot fi redimesionate n raport de mrimea resurselor din fondul de aciune conjunctural. n acelai timp, veniturile bugetare pot constitui un instrument de reglare conjunctural. De exemplu, dac nu se opereaz modificri ale legii prin care se reglementeaz impozitul pe profit, n cazul unei creteri economice puternice,se nregistreaz o cretere automat a acestui impozit direct, ceea ce absoarbe o parte din puterea de cumprare excedentar. n perioada actual, cnd se susin att neutralitatea finanelor publice, ct i renunarea la echilibrarea anual a bugetului, politica bugetar este astfel conceput nct s realizeze o corelare ntre un ansamblu de indicatori macroeconomici i nivelui deficitului bugetar. Urmrirea sistematic a nivelului i a evoluiei indicatorilor macroeconomici permite stabilirea unui diacnostic conjunctural i,implicit,adoptarea unor msuri bugetare n concordan cu starea i evoluia economiei reale.istemul de indicatori de semnalizare include: -indicatori specifici nivelului i evoluiei preurilor, care permite msurarea ecartului ntre evoluia preurilor interne i externe i a diferenialului ratei inflaiei; -indicatori de comer exterior, prin cxare s se msoare gradul de acoperire a importurilor de ctre exporturi; 16

-indicatori de uitilizare a resurselor, urmrindu-se corectarea variaiilor sezoniere; -indicatori care reflect nivelul i evoluia productivitii muncii i a produciei industriale; -indicatori rpivind structura pieei naionale, care s evidenieaze aportul capitalului autohton i al celui strain la realizarea produciei naionale; -indicatori ai creterii economice sau indici ai produsului intern brut; -indicatori monetar i financiari diveri (evoluia ratei dobnzii, cursul de schimb, cursul bursier, masa monetar etc.); Aceti indicatori pun n eviden conjuncture economic la un moment dat i contribui la adaptarea politicii bugetare n condiiile unui deficit suportabil. Deficitul bugetar actual In numeroase ri dezvoltate sau n curs de dezvoltare, ca urmare a creterii mai rapide a cheltuielilor dect a veniturilor publice, bugetele se ntocmesc i se ncheie, tot mai frecvent, cu deficit. Deficitul bugetar este considerat un fenomen cronic al finanelor contemporane. Cauzele defictului bugetar sunt multiple si vizeaz att propria economie, ct i conjuncture internaional. Deficitul bugetar este cauzat de certerea accelerate a cheltuielilor publice, de ncetinirea ritmului de cretere a veniturilor publice sau de fenomene conjuncturale ce i transmit influena prin intermediul cursului de schimb i al ratei dabnzii. n anii 70-80, deficitul bugetar a fost puternic influenat de criza petrolului i de accentuarea cursei narmrilor. Analiznd comparative veniturile i cheltuielile publice n perioada 1985-1995, se constat c dintre rile dezvoltate luate n studio numai n Norvegia veniturile sunt acoperitoare pentru ansamblul chltuielilor publice, n timp ce exerciiul financiar se ncheie cu un deficit n toate celelalte ri. Ecartul dintre veniturile i cheltuielile publice totale, n anul 1995, a fost n medie de 1,01%-11,05% din P.I.B. n rile dezvoltate (tabel 1.1). Ponderea defcitului bugetar n produsul intern brut ntr-un numr de 23 de ri n perioada 1985-1995 (ani selecionai)

Nr.crt. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Tara Elvetia Japonia Norvegia Danemarca Germania Austria S.U.A. Franta Suedia Olanda Canada Italia Marea Britanie Spania Grecia Portugalia Argentina Brazilia

1985 -4,9 3,1 4,5 -1,1 -5,9 -3,1 -2,6 -0,4 -3,1 -6 -14,9 -2,4 -7 -13,4 -10,8 -0,5 -2

1990 -0,9 -1,6 0,5 -0,7 -1,6 -4,5 -3,8 -2,3 1 -4,5 -3,1 -10,3 0,7 -3,2 -23,2 -4,7 -0,4 -6,1

1995 -1 -1,5 1,6 -2 -1,8 -5,1 -2,1 -2,4 -11,1 -4,9 -3,7 -7,6 -5,3 -7,3 -9,6 -5,7 -1,1 -0,2

17

19 20 21 22 23

Turcia India Cehia Polonia Romanaia

-3,3 -8,4 -1,7 2,5

-3 -8,1 2,7 -2,3 0,9

-3,9 -6 0,4 -2,7 -2,5

Tab.1.1 Deficitele rilor n curs de dezvoltare au fost generate nu numai de deficienele structurale ale fiecrei economii naionale, ci i de poziia nefavorabil a acestor ri pe piaa internaional. O politic bugetar aparte au promovat S.U.A., adepte ale teoriei deficitului voluntar ca mijloc de redresare a economiei. n perioada analizat, deficitul bugetar public a reprezentat n medie aproximativ 3% din P.I.B., adic circa 200 mld. dolari anual. Mrimea deficitului bugetar, n fiecare an considerat, a fost influenat de nivelul i fluctuaiile produsului intern brut i de gradul de redistribuire a acestuia prin intermediul instrumentelor financiare. Cheltuielile publice,ca de exemplu, cele pentru ajutor de omaj i asisten public,cresc atunci cnd rata omajului crete. Veniturile din impozite cresc aproape automat atunci cnd crete numrul populaiei ocupate i,implicit,sporete produsul intern brut. Totodat, impozitele i tazele pltite de corporaii sunt att mai mari cu ct profitul i cifra de afaceri cresc. Impozitele pe veniturile persoanelor fizice,avnd la baz o structur de cote progresive, oscileaz, de asemenea, n funcie de nivelul activitii economice. Efectele n plan economic ale deficitului bugetar sunt multiple. n orice ar, existena deficitului bugetar majoreaz datoria public, crescnd n viitor serviciul acesteia respective rambursrile, dobnzile i comisioanele exigibile n fiecare an pentru stingerea datoriei publice interne i externe. Acoperirea serviciului datoriei publice presupune echilibrarea veniturilor curente provenind n special din impozite i taxe,n detrimental efecturii altor cheltuieli publice care s produc bunuri i servicii suplimentare. n condiiile unor cereri de credite mari pentru acoperirea deficitului bugetar, rata dobnzii prezint tendin de cretere (fig.1.4).

18

Fig.1.4 Cererea de mprumuturi guvernamentale i rata dobnzii pe pia Deficitul bugetar contribuie la creterea ratei dobnzii de pia. Prin aceasta, deficitul se opune investiiilor private,ncetinind astfel ritmul real al creterii economice. Figura 1.4 pune n eviden corelaia dintre fondurile mprumutate de Guvern pentru a finana deficitul i nivelul ratei dobnzii pe pia. Cererea de credite se compune din cererea particularilor i cererea guvernului. Cnd guvernul solicit fonduri pe piaa capitalului de mprumut,rata dobnzii crete, deoarece o parte important din fondurile disponibile este atras de Guvern prin intermedul creditului public. Echilibrul iniial este n punctul E, corespunztor ratei dobnzii de pia d1 i cantitii totale de fonduri mprumutate I1.O cretere a solicitrii guvernului pentru fonduri mprumutate deplaseaz curba cererii din C 1 n C1+CG, rezultnd un nou echilibru al pieei n E. Rata dobnzii de pia este d2, iar cantitatea de fonduri oferit i mprumutat a crescut la I2. Creterea ratei dobnzii de pia are drept effect restrngerea cererii de credite adresate de agenii economici i implicit reducerea investiiilor realizate pe credit. Investiiile private reduse contribuie la scderea productivitii muncii i implicit la reducerea salariilor. De asemenea,se diminueaz mprumuturile effectuate de persoanele particulare n vederea achiziionrii unor bunuri de folosin ndelungat sau construirii i cumprrii de locuine. Concomitent cu aceste efecte se nregistreaz i scderea consumului privat, deoarece o rat ridicat a dobnzii ncurajeaz economiile. n condiiile n care moneda naional este convertibil oficial, fiind solicitat ca mijloc de plat internaional, cursul de schimb este influenat favorabil, deoarece o rat ridicat a dobnzii majoreaz cererea rezidenilor pentru acea moned. n contrast cu aceast metod clasic, potrivit creia exist o legtur direct ntre deficit i mrimea ratei dobnzii, se situeaz viziunea modern a inexistenei unei corelaii ntre deficit i rata dobnzii. Viziunea modern pornete de la faptul c, n timp, contribuabilii i dau seama c deficitele n lan implic impozite mai mari n viitor. Contribuabilii au tendina de a realize economii,atunci cnd se recurge la finanarea deficitului din mprumuturi, pentru c veniturile disponibile prezente sunt mai mari dect dac s-ar majora impozitele curente. Creterea 19

economiilor populaiei determin sporirea disponibilitiilor pe piaa capitalului de mprumut,compensnd cererea sporit de credite guvernamentale. Cele dou efecte (creterea economiilor i cererea sporit de mprumuturi publice) se anuleaz reciproc,neinfluennd nivelul ratei dobnzii, implicaiile acestei teorii moderne sunt illustrate de figura 1.5.

Fig.1.5.Impactul deficitului asupra ratei dobnzii n noua viziune Figura 1.5. arat cum creterea mprumutului guvernamental, ca modalitate de acoperire a deficitului, determin majorarea cererii de credite. Oferta de economii crete de la O la O. Economisirea este neleas de contribuabili ca modalitate de acoperire a unor cheltuieli mari n viitor, cnd este presupus c vor spori impozitele n vederea acoperirii serviciului datoriei publice. Modificarea funciei ofertei de resurse are drept rezultat un nou punct de echilibru E". n acest punct, fondurile suplimentare I devin disponibile pentru finanarea investiiilor private. Suma mprumuturilor ce pot fi acordate, corespunztoare punctului de echilibru E, este n acest caz I3. Aceste fonduri suplimentare sunt egale cu fondurile cerute pentru finanarea deficitului. Rata dobnzii aferent punctului de echilibru E rmne nemodificat, fiind la nivelul iniial d 1. n concluzie, mprumutul contractat de Guvern pentru acoperirea deficitului nu influeneaz nivelul ratei dobnzii de pia. Se susine, astfel, neutralitatea deficitului n raport de investiiile private sau de achiziionarea bunurilor de folosin ndelungat de ctre populaie pe seama creditului bancar. 1.2.7. Publicitatea bugetului n practica bugetar, publicitatea este principiul potrivit cruia dup ce este supus dezbaterii i aprobrii Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunotina opiniei publice.

20

Legea privind aprobarea bugetului de stat i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pe anul precedent celui n curs sunt publicate n Monitorul Oficial i n culegeri de legi. Cifrele nscrise n proiectul de buget sunt date publicitii n presa scris i audio-vizual. Pentru ca populaia s poat fi informat asupra situaiei financiare a statului, este necesar ca bugetul s fie publicat ntr-o form simpl, clar i precis. Or, diversitatea clasificrilor bugetare folosite nu rspunde ntotdeauna acestei cerine. Volumul mare i comlexitatea documentelor privind bugetul de stat fac tot mai dificile, mai ales pentru nespecialiti,nelegerea i urmrirea veniturilor pe surse de provenien i a cheltuielilor pe destinaii. Totodat, n condiiile folosirii attor modaliti de abordare de la aplicarea principiilor bugetare, informarea opiniei publice despre situaia financiara statului devine din ce n ce mai puin exact. Publicitatea bugetului se mpune ca o necesitate i n contextul participrii fiecrei ri la relaiile economice, financiare i monetare internaionale, n cadrul crora statele partenere solicit informaii cu privire la situaia finanelor publice,evoluia veniturilor i a cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalitii, evoluia serviciului datoriei publice i alte asemenea date, pe baza crora s poat fi stabilit gradul de bonitate i de risc al rii respective. 1.3. Tipuri de bugete utilizate n practica nternaional Bugetul de stat, n forma sa tradiional,este considerat a fi un buget de mijloace care prezint i detaliaz mijloacele financiare alocate diferitelor categorii de servicii publice. Resursele financiare ale statului sunt ns limitate i de aceea se impune o selectare, pe baza unor criterii ce se refer, n principal, la costul i la randamentului serviciilor publice,a cheltuielilor ce pot fi finanate la un moment dat. Un astfel de buget este orientat n funcie de mijloacele ce pot fi utilizate la nivelul unui an i nu n funcie de scopuri sau obiective care urma s fie atinse n anul bugetar respective, avnd caracterul unui buget funcional. Avantajele unui buget funcional sunt legate de faptul c faciliteaz informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice i permite o gestionare riguroas i clar a acestor resurse. Informaiile furnizate de bugetul funcional sunt complexe, deoarece regrupeaz cheltuielile dup finalitatea lor. n acest mod,parlamentarii i opinia public percep mai bine opiunile guvernamentale i, n acelai timp, controlul bugetar poate fi realizat mai facil. Bugetul funcional permite evidenierea exact a soldului dintre veniturile i cheltuielile publice, eliminnd dublele nregistrri i micrile de fonduri ntre bugetul general, conturile speciale de trezorerie i bugetele anexe. Prin urmare, bugetul funcional grupeaz cheltuielile publice pe destinaii. Pe lng caracterul su informative,bugetul funcional prezint avantajul c sporete eficacitatea gestionrii resurselor,reflectnd costurile reale i clare ale opiunilor bugetare. Cunoscnd mijloacele alocate i costurile serviciilor publice finanate, ntr-un astfel de buget pot fi ierarhizate diversele cheltuieli n raport cu utilitatea lor social i de eventualele economii pe care le degaj. n plus, bugetul funcional nu este condiionat de trecut. Finanarea unei cheltuieli va fi meninut numai dac se justific, i n viitor, utilitatea social a acesteia. Utilizarea n practic a bugetului funcional este diferit de la o ar la alta. De exemplu, n S.U.A. elaborarea bugetului funcional a avut drept princitpiu alocarea de credite bugetare diverselor sectoare ale administraiei publice,urmrindu-se atingerea obiectivelor propuse cu costuri ct mai sczute i n cel mai scurt timp. Bugetul American cuprinde o dubl nemenclatur: una administrative care prevede mijloacele puse la dispoziia diferitelor servicii publice, alta funcional care reflect creditele bugetare n funcie de sarcinile administraiei publice,urmrindu-se performana n materie de buget. Acest al doilea punct de vedere introduce n sectorul administrative principiile sectorului privat, unde conteaz n primul rnd rezultatul obinut. 21

n Frana, utilizarea n practic a bugetului funcional are un caracter limitat la puterea sa informative. Acest buget este prezentat prin dou documente:un document prlamentar denumit costul i randamentul serviciilor publice, care prezint repartiia pe sectoare i pe operaiuni economice a creditelor bugetare aprobate de Parlament. El este elaborate pornind de la legea financiar iniial fr a ine cont de reglementrile sau chiar modificrile legislative care vor intervene n cursul anului;un document public, elaborate de Ministerul Finanelor i publicat annual sub forma unei plachete (les notes bleues), n care se reflect creditele bugetare pe destinaii. Bugetele program, ca instrumente moderne ale gestiunii finanelor publice, sunt elaborate n funcie de obiectivele propuse n condiiile lrgirii orizontului de referin la un numr mai mare de ani. De la un buget de mijloace, care are o finalitate anual,se trece la bugetul program,n care se nscriu cheltuielile legate de realizarea unor obiective pe termen mediu i lung. Bugetulprogram reflect ansamblul cheltuielilor pentru un obiectiv cu repartizarea creditelor bugetare ce se deschid annual n scopul propus, folosindu-se tehnica bugetizrii. Preocuparea viznd realizarea echilibrului pe termen scurt este estompat de programarea plurianual, n cadrul creia echilibrul este urmrit pe perioade de trei, cinci sau mai muli ani bugetari,necesari realizrii obiectivelor propuse printr-o pluralitate de programe. Modificarea structurii bugetului, n conformitate cu necesitatea de a finana obiective, este determinate att de existena unui prag al fiscalittii,c i de tendina de cretere mai rapid a cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut. O elasticitate a cheltuielilor publice n raport cu produsul intern brut mai mare dect unitatea conduce la apariia deficitului bugetar care se accentueaz n condiiile de inflaie i instabilitate a sistemelor monetare. n aceast situaie, singura posibilitate o constituie limitarea progresiei naturale a cheltuielilor publice n cadrul unor politici selective avnd drept criteriu eficacitatea cheltuielilor, ceea ce impune modificarea structurii bugetului. Printr-o politic bugetar pe termen mediu i lung, se urmrete realizarea unui buget de obiective echilibrat. Aplicarea n practic a principiilor ce stau la baza elaborrii i execuiei bugetelor-program a ntmpinat dificulti juritice i instituionale, pe de o parte, i dificulti economice i financiare,pe de alt parte. Obstacolele i dificultile de natur juritic s-au semnalat n toate fazele principale ale procesului bugetar. n mod necesar, procedura de elaborare i aprobare a trebuit s fie aprobat pentru trecerea la o programare bugetar pe termen mediu i lung. S-a recurs astfel la prezentarea a dou proiecte de buget: unul classic, cu caracter funcional, iar altul reflectnd obiectivele i rezultatele finanrii lor cu nscrierea n buget a indicatorilor de eficien a cheltuielilor publice. Principiul eficacitii deine supremaia,n sensul c deciziile Parlamentului au drept fundament efectele diferitelor programe i obiective alternative. ntr-un buget-program, ansamblul resurselor este destinat a finana ansamblul cheltuielilor, n raport de utilitatea acestora. Aceast abordare global este completat cu studii punctuale, bazate pe analiza cost-eficacitate, referitoare la diferite obiective. Structura unui program cuprinde un anumit numr de elemente ctre care se pot ndrepta creditele bugetare prin modificarea destinaiei acestora pe baza unor chei de repartizare ntre cheltuielile de funcionare i cele de echipament i investiii. n practic, s-a recurs la planuri glisante, pe termen lung,de realizare a obiectivelor cu eficacitate maxim. n cazul unui buget-program, controlul este efectuat ntr-un spirit diferit fa de controlul juristricional sau parlamentar. Prin control se verific dac execuia programelor se realizeaz n conformitate cu normele acceptabile, sancionndu-se numai greelile de gestiune. Spre exemplu,pentru programele destinate educaiei naionale se efectueaz un control al rezultatelor, bazat pe rate fizice i financiare ce urmresc evidenierea msurii n care programele respective avanseaz. Ratele fizice reprezint rapoarte procentuale ntre indicatorii de rezultate realizai i cei prevzui. Ratele financiare sunt rapoarte procentuale ntre creditele utilizabile i cele 22

consumate. Scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului n condiii de eficacitate maxim. Bugetele-program sunt, de asemenea, supuse unor restricii economice i financiare. Pentru a aprecia oportunitatea cheltuielilor publice se pornete de la comparaia dintre costuri i avantajele actualizate ale realizrii unui obiectiv. Acest criteriu de baz al elaborrii bugetelor-program este completat de ipoteza repartiiei optimale ale veniturilor. Aceasta nseamn c sunt admise consecinele sociale ale repartiiei veniturilor aa cum decurg ele din opiunile formulate pe baza condiiei pieei. Opiunile bugetare sunt reformulate i cheltuielile bugetare sunt recalculate n funcie de restriciile de redistribuire a veniturilor n favoarea unor grupuri sociale defavorizate. Determinarea grupurilor int, constituite din acele categorii ale populaiei afectate de deciziile i msurile bugetare adoptate,genereaz eficacitatea i gestiunea unui buget de obiective. Aplicarea analizei sistematice la gestiunea finanelor publice i ntocmirea bugetelorprogram reprezint un privilegiu al rilor bogate. Generalizarea acestor bugete este, nc, pus sub semnul ntrebrii datorit costurilor ridicate ale identificrii, formalizrii i selectrii opiunilor bugetare,precum i inconvenientelor generate de dedublarea circuitelor de elaborare i gestionare a dou tipuri de bugete: unul tradiional i altul bazat pe obiective.

23

Capitolul 2

Procesul bugetar
1.1. Coninutul, etapele i caracteristicele procesului bugetar Procesul bugetar, sub aspectul coninutului, reprezint ansamblul aciunilor i msurilor ntreprinse de instituiile competente ale statului n scopul concretizrii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamental. Optnd, n cadrul politicii economico-financiare, pentru un anumit volum i strucxtur de bunuri i servicii publice (educaie, ngrijirea sntii, culur, aprare, ordine public etc.), distribuite prin reeaua instituiilor guvernamentale, autoritatea de stat este mputernicit, prin Constituia rii i sistemul de legi specifice, s procedeze la punerea n micare a complexului mecanism de producere i distribuire a acestor bunuri i servicii. Aceast abordare este confirmat de teoria i practica privind finanele publice n rile cu economie de pia dezvoltat. Procesul bugetar presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea lor n scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Instrumentul n care i gsesc reflectarea toate resursele financiare publice i cheltuielile publice l constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflect fluxurile de venituri i cheltuieli ale sectorului public, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale-care constituie, laolalt, bugetul public naional, bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor instituii cu caracter autonom. Pentru ca acest complex sistem de bugete s devin operaional, este necesar, ca o premis esenial, elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumit perioad. Se impune, deci, existena cadrului juritic care s reglementeze, pe de o parete, categoriile i nivelurile impozitelor, taxelor i contribuiilor percepute de la persoanele fizice i juritice, iar, pe de alt parte, destinaiile spre care pot fi orientate alocaiile bugetare n vederea furnizrii de bunuri i servicii publice. Avnd la baz un anumit cadru legislativ, ce trebuie s se afle n concordan cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament, Executivul poate declana procesul bugetar. Etapele consecutive ale procesului bugetar se refer la: elaborarea proiectului de buget; aprobarea bugetului; execuia bugetului; ncheierea execuiei bugetului; controlul execuiei bugetului; aprobarea execuiei bugetului. Dincolo de unele particulariti, care pot exista ntr-o ar sau alta, generate de experiena acumulat n domeniul democraiei i n cel al finanelor publice, procesul bugetar prezint o serie de caracteristici comune, care-i confer acestuia trsturile specifice unui proces: decizional, deoarece coninutul su const n alocarea unor resurse bugetare limitate n raport cu nevoile societii pentru bunuri i servicii publice. Stabilirea destinaiilor de alocare a resurselor bugetare persupune realizarea, n prealabil, aunui proces complex de inventarieire a nevoilor societii, urmat de ierarhizarea prioritilor acesteia i, n final, de selectare a categoriilor de bunuri i servicii care satisfac ntr-o msur ct mai ridicat prioritiile economico-sociale ale rii la un moment dat;

24

democratic, deoarece n cursul derulrii etapelor procesului bugetar se manifest att atributele statului de drept- ntre care cel al separaiei puterilor n stat, ct i posibilitateta impunerii intereselor economoco-sociale ale diferitelor grupuri de ceteni care dein majoritatea politic de decizie; preponderent politic, deoarece opiunea pentru un anumit tip de politic economic, n general, de politic financiar i monetar, n special, toate reflectate n coninutul bugetului, reprezint un act de decizie politic al forelor majoritare n Parlament. La rndul lor, forele politice majoritare reprezint, n forul legislativ al rii, interesele economico-sociale ale anumitor grupuri de ceteni, care le-au acordat votul la desemnarea Parlamentului.

25

26