ESCENARIOS DE SALIDA DE CRISIS Y ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS DE DESARROLLO PARA ARGENTINA El trabajo y el empleo vistos en prospectiva durante la transicin.

Introduccin Dr. Julio Csar Neffa 1

En La Economa Argentina y sus crisis (1976-2001) (Boyer y Neffa, 2003) habamos presentado estadsticas y hecho un breve diagnstico de la situacin prevaleciente del mercado de trabajo al final de ese perodo, que vamos a sintetizar para tomarlo como punto de partida a fin de comparar con lo sucedido entre 2002 y 2005 y proponer para su discusin una serie de propuestas sobre polticas de empleo. PRIMERA PARTE 1.- La crisis de la convertibilidad y su impacto sobre el empleo. Al final de aquel perodo las tasas de desempleo eran elevadas y persistentes, con fuertes variaciones entre ondas de la EPH (puntual), adoptando la modalidad de histresis. Al mismo tiempo haban crecido de manera sostenida el subempleo, -hasta el punto de llegar finalmente a superar las tasas de desempleo- y las actividades informales. Entre los asalariados, casi la mitad trabajaba sin estar registrados (lo haca en negro) es decir que no tenan acceso a los dispositivos de la proteccin social (ni ellos ni sus familiares a cargo) y comprometan seriamente las posibilidades de obtener para s la jubilacin y sus familiares la pensin. Entre los empleados, registrados y no registrados, haba crecido de manera significativa el porcentaje de quienes tenan empleos de carcter precario, es decir sin garantas de estabilidad (contratos de duracin por tiempo determinado, trabajos a tiempo parcial, trabajos temporarios, de temporada, eventuales, transitorios y pasantas, as como tercerizados o subcontratados cuyo ejercicio quedaba regulado por fuera del derecho del trabajo). Dentro de la PEA un alto porcentaje de los trabajadores (independientemente de su nivel educativo y de formacin profesional) estaban expuestos al riesgo de la vulnerabilidad y sus trayectorias ocupacionales se desarrollaban de manera irregular y fragmentada, adoptando la forma de un crculo vicioso, transitando sucesivamente y de manera intermitente entre la inactividad, el desempleo, el subempleo, trabajos precarios, trabajos no registrados, el desempleo, el desaliento, la inactividad Estos desequilibrios en el mercado de trabajo estuvieron en el origen de la disminucin de los salarios reales promedio de los ocupados y de una distribucin regresiva del ingreso a pesar del fuerte crecimiento del PBI y de la productividad del trabajo. Por esa causa, adems de los desocupados que vivan en condiciones de pobreza y de indigencia, un nmero considerable de trabajadores ocupados tambin eran pobres desde el punto de vista de los ingresos (working poors). Las diferencias entre los ingresos de las personas y familias situadas en los extremos de los deciles se incrementaron, concentrando an ms la riqueza. Profesor Titular en las Universidades de Buenos Aires y Nacional de La Plata, Investigador Superior del CONICET, Director del Centro de Estudios e Investigaciones Laborales- Programa de Investigaciones Econmicas sobre Tecnologa, Trabajo y Empleo (CEIL-PIETTE del CONICET), Director de la Maestra en Ciencias Sociales del Trabajo de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. E-mail: jneffa@ceil-piette.gov.ar
1

El incremento del nmero promedio de aos de escolaridad y de formacin profesional, que ocurri al mismo tiempo que las NTIC contribuan para simplificar el trabajo, dieron lugar a un proceso de sobre-educacin de los trabajadores ocupados respecto de los requerimientos de los puestos de trabajo, generando descontentos e insatisfaccin en el trabajo. Existe consenso para afirmar que hacia finales del periodo sealado, esta situacin del mercado de trabajo era la consecuencia no slo del Plan de Convertibilidad y las polticas econmicas ampliamente descriptas en aquella publicacin (Boyer, Neffa, 2003), sino tambin de los cambios introducidos en las instituciones y en las normas laborales. Las reformas de la legislacin individual del trabajo haban provocado el debilitamiento o incluso el abandono del tradicional principio protectorio e introducido numerosas normas tendientes a reducir los costos salariales directos e indirectos y a flexibilizar el uso de la fuerza de trabajo, desplazando la regulacin de la relacin salarial hacia el derecho civil y comercial y sustituyendo la remuneracin salarial por la facturacin en carcter de trabajadores autnomos o de monotributistas. Nuevos dispositivos en materia de derecho individual (relacionaron el aumento de salarios con el previo incremento de la productividad, mediante el Decreto 1334/91) y de derecho colectivo permitieron la descentralizacin de la negociacin colectiva desde la rama de actividad haca la empresa y el establecimiento y se adoptaron invocando la diversidad, la heterogeneidad estructural y la autonoma colectiva, pero coincidieron con la prdida de poder, de prestigio y de capacidad de negociacin por parte de las organizaciones sindicales al mismo tiempo que con el incremento de los mismos atributos por parte de las empresas y cmaras patronales. La privatizacin del sistema de seguridad social, que en materia de previsin social increment la PEA al exigir el cumplimiento ms estricto de los aos de actividad, se dio juntamente con altas tasas de evasin de los aportes jubilatorios tanto respecto del sistema de capitalizacin como al de reparto, la desproteccin de los trabajadores no registrados en cuanto a riesgos del trabajo y un fuerte deterioro de los recursos de las obras sociales sindicales (que fueron siendo sustituidas o complementadas por empresas privadas de medicina prepagas) provocando mayores costos para la atencin mdica a cargo de los trabajadores y sus familias. Las numerosas polticas pblicas sociales y de empleo que predominaron, fueron ms bien pasivas que activas, de carcter especfico, descentralizadas y focalizadas, pero adems en su formulacin no contaron con la participacin de los interlocutores sociales ni fueron evaluadas sistemticamente por ellos. Su orientacin ms notoria era para contener la protesta social y asegurar la auto-subsistencia de los desocupados, pobres e indigentes. 2.- La transicin (2002-2005) Varios meses despus del colapso de la convertibilidad y de la devaluacin, la heterogeneidad estructural se fortaleci pero el deterioro tendencial en materia de empleo e ingresos se detuvo. Se increment la tasa de actividad, especialmente de los adultos y de las mujeres. Las tasas de desempleo abierto comenzaron a descender progresivamente, incluso si se incluan a los beneficiarios del Plan JyJHD, que llevaban a cabo una contraprestacin, entre los ocupados. Pero por esa misma causa el subempleo medido segn las horas de trabajo sigui creciendo. Entre los nuevos empleos creados, disminuy el porcentaje de los no registrados (en negro), sin que el problema fuera resuelto globalmente. Por la va de decretos del P. Ejecutivo, se incrementaron progresivamente los salarios mnimos, sin llegar a compensar totalmente los efectos de la devaluacin ni de la inflacin provocada por los cambios en los precios relativos y por el destino exportador de muchos de los productos que formaban parte de la canasta familiar. La redistribucin del ingreso ces de deteriorarse, pero sin que se produjeran sensibles mejoras en cuando a los ingresos de los trabajadores asalariados 2

En consecuencia, se redujo fuertemente el porcentaje de la poblacin situada por debajo de las lneas monetarias de pobreza y de indigencia con respecto a la situacin que predominaba en mayo del 2002, pero sin lograr an igualar los registros del ao 1998 cuando comenz la recesin. El porcentaje de pobreza y de indigencia no es estable, vara al comps de las tasas de inflacin, variable que no ha sido totalmente controlada dado su carcter estructural. Una de las preocupaciones emergentes del anlisis de la informacin disponible es la que se refiere al coeficiente de elasticidad del ingreso respecto del producto: es decir en que porcentaje crece el empleo cuando el producto crece un 1%? El coeficiente fue elevado durante los primeros aos que siguieron a la crisis, debido a la elevada capacidad instalada ociosa, pero disminuy a medida que pas el tiempo, tuvieron lugar la introduccin de las NTIC y el relativo estancamiento de las tasas de crecimiento del PBI aunque se mantuvo en un nivel elevado, sumado a las dificultades para aumentar de manera sostenida la tasa de inversin respecto del PBI. En cuanto a los conflictos laborales y las movilizaciones de los nuevos movimientos sociales de los sin-empleo (piqueteros, organizaciones de desocupados, trabajadores de empresas recuperadas) se observa una paulatina disminucin de la frecuencia y masividad de las protestas populares consistentes en cortes de rutas y de calles, y en la ocupacin prolongada de espacios pblicos. Pero a medida que mejor el nivel de empleo, emergieron o se intensificaron demandas sectoriales y de carcter corporatista que estaban latentes y los conflictos laborales de los asalariados ocupados, orientados a obtener mejoras salariales para compensar la inflacin pasada, a combatir la precariedad, a mejorar la condiciones y el medio ambiente de trabajo, a la obtencin de la estabilidad laboral y cada vez ms a cuestionar el encuadramiento sindical de trabajadores de nuevas empresas o servicios tercerizados dentro de sindicatos de otras ramas de actividad donde los salarios y los costos laborales eran inferiores. Esos conflictos que a veces adoptaron formas violentas dando lugar a la represin, no siempre fueron declarados, desencadenados y conducidos por las autoridades de los sindicatos de rama correspondientes, sino ms frecuentemente fueron dinamizados por sindicatos locales, cuerpos de delegados, o trabajadores de base. Debido a los problemas macroeconmicos pendientes de resolucin (la negociacin del default, los pagos de importantes vencimientos con el FMI, la renegociacin de los contratos con las empresas privatizadas, la discusin de la ley de coparticipacin federal de los ingresos fiscales, el rediseo del sistema impositivo incluyendo el impuesto al cheque ,los reintegros y retenciones sobre las exportaciones considerados distorsivos, el freno a tendencias inflacionarias de carcter estructural, las negociaciones internacionales acerca de la integracin econmica, etc.) el gobierno no ha podido an abocarse plenamente a la formulacin y discusin de una poltica nacional de empleo inserta de pleno derecho en las polticas macroeconmicas.. Teniendo en cuenta esa situacin se presentan en la segunda parte una serie de polticas que de manera directa o indirecta pueden impactar favorablemente sobre el mercado de trabajo. SEGUNDA PARTE Es evidente que se perciben seales de que estamos atravesando un periodo de transicin hacia la salida de la crisis, en cuanto al mercado de trabajo. Bajo el impulso de un fuerte y sostenido ritmo de crecimiento econmico desencadenado desde fines de 2002 estimulado por el desarrollo del comercio exterior con elevados precios de los commodities exportados por argentina (que vuelve a correr el riesgo de convertirse en un pas primarioexportador), y por los incrementos salariales que permitieron una recuperacin parcial de los anteriores salarios reales, progresivamente han mejorado los indicadores del desempeo de los diversos componentes del empleo y de la relacin salarial. Pero pensamos que para consolidar 3

esa tendencia se necesitara una mayor coordinacin de las polticas macro-econmicas e institucionales con las polticas pasivas y activas de empleo y con la implementacin de los planes sociales para que, a trmino, la generacin de nuevos puestos de trabajo genuinos y decentes contribuyan a la generacin de empleos, al incremento de los niveles de ingresos de los asalariados y dems trabajadores que viven de su trabajo, y a incrementar la cohesin social. I.- Propuestas de estrategias y polticas de empleo a mediano y a largo plazo. En esta seccin abordaremos el tema de las definiciones de polticas de empleo, los objetivos que proponemos, las condiciones macroeconmicas e institucionales para que se puedan formular e implementar algunas de las polticas pasivas y activas combinando complementando sus dispositivos. 1.- Definiciones: En primer lugar debemos definir a que llamamos poltica de empleo, siguiendo a Jacques Freyssinet (2003) En sentido amplio, poltica de empleo designa al conjunto de intervenciones del Estado que actan de manera cuantitativa y cualitativa sobre el mercado de trabajo. En ese sentido todos los instrumentos de la poltica econmica (de comercio exterior, monetaria, fiscal, industrial, de infraestructura, cientfica, tecnolgica y de innovacin, de desarrollo regional), educativa, cultural, de salud y social pueden movilizarse para generar efectos sobre el empleo, pero con un peso diferenciado por parte de los diferentes mbitos de la intervencin del sector pblico. En sentido estricto, la poltica de empleo agrupa al conjunto de acciones que apuntan a corregir los desequilibrios del mercado de trabajo, a mejorar los procesos de adaptacin dinmica entre la oferta y la demanda, y a favorecer la formacin profesional y la adaptacin de los recursos de mano de obra. En un sentido ms integrado se procurara que dicha poltica se inserte en un proceso de crecimiento impulsado por el cambio cientfico y tecnolgico en el contexto de una economa de mercado que est sometida a crecientes exigencias en materia de competitividad. 2.- Los grandes objetivos de poltica propuestos A mediano y largo plazo, plazo el objetivo debera ser el logro del pleno empleo y la reduccin del subempleo demandante, con una baja tasa de desocupacin friccional, a travs de la creacin de empleos genuinos con garantas de estabilidad, que desarrollen actividades socialmente tiles, con una elevada productividad, que generen productos y presten servicios con altos estndares de calidad respondiendo a la demanda, que favorezcan la integracin y la cohesin social y reduzcan la segmentacin y la heterogeneidad de los mercados de trabajo. Esa poltica implica establecer prioridades. Para asegurar la equidad, las polticas tendientes a reducir el desempleo y el subempleo, el trabajo no registrado y el trabajo informal, deberan dar prioridad entre los desempleados a los de larga duracin, a los jvenes desertores del sistema educativo, a las mujeres jefas de hogar con hijos a cargo y bajo nivel de formacin profesional, as como a los trabajadores de edad avanzada que han sido despedidos o desplazados hacia la inactividad, a causa de los procesos de reestructuracin econmica. A corto y mediano plazo, el acento debera ponerse en formar o reconvertir profesionalmente, movilizar e incorporar al mercado de trabajo, a los beneficiarios de los planes JyJHD que busquen empleo y estn en condiciones de trabajar, para ocupar empleos genuinos con una adecuada productividad evitando las trampas de desempleo o trampas de 4

inactividad, consistentes en el desaliento en que pueden caer para buscar activamente un empleo, actitud generada por los bajos salarios que en ese caso podran percibir. Establecer al ms alto nivel del Estado con participacin del Ministerio de Economa, una instancia permanente de Planificacin, Coordinacin y de Evaluacin de las polticas de empleo, que evite las superposiciones y las contradicciones entre polticas, tome en consideracin la situacin regional y local, promueva el uso ms racional de los escasos recursos disponibles, velando para que el objetivo del pleno empleo est presente de manera adecuada en todas las polticas econmicas y sociales. 3.- Las condiciones necesarias a reunir Polticas macroeconmicas y reformas estructurales Asegurar un fuerte y sostenido crecimiento del PBI, gracias a elevadas tasas de inversin, un excedente o un equilibrio del comercio exterior y el estmulo a la demanda efectiva, apoyado en polticas monetarias y fiscales expansivas, para obtener un excedente fiscal genuino y sustentable que vaya en paralelo con el control de la inflacin. Para durar y ser coherentes entre s, esas polticas deberan articularse a mediano plazo con planes nacionales de desarrollo de tipo prospectivo. Promover las inversiones directamente productivas en los sectores, ramas de actividad y regiones que se consideren de carcter estratgico en los planes de desarrollo econmico y social dando prioridad a las PYMES y a las empresas que generen nuevos empleos de carcter estable. Combatir la volatilidad de los mercados financieros, mediante el establecimiento de periodos mnimos para el ingreso de capital extranjero. Promover el desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la innovacin productiva es lo que har posible la invencin de nuevos procesos y nuevos productos, para aumentar la productividad y la produccin, incrementar las exportaciones, generar nuevos empleos productivos, mejorar los salarios reales y mejorar el nivel de vida de la poblacin. Prever y anticipar en un contexto internacional caracterizado por la financiarizacin, la mundializacin y la exacerbacin de la competencia, los procesos de reconversin de los sectores y ramas de actividad econmica que, a trmino, sern amenazados por la obsolescencia tecnolgica y la irrupcin de nuevos pases industriales que aportan al mercado productos novedosos y de calidad, con bajos costos. Incrementar la competitividad genuina de las empresas cuyos productos se destinan a la exportacin, o a hacer frente a las importaciones para defender el mercado interno, se debe buscar preferentemente en trminos de ampliacin de la gama de variedades para satisfacer la demanda, mayor productividad, aseguramiento de la calidad, reduccin de los costos unitarios de produccin, cumplimiento estricto de los plazos de entrega, mejoras en el diseo y perfeccionamiento del packaging, etc., antes que procurarlo a travs de la reduccin de los costos laborales. Promover mediante la publicidad por medios electrnicos, la participacin presencial en ferias y exposiciones internacionales se pueden promover las exportaciones de nuevos productos de calidad, con mucho valor agregado y que incorporen trabajo calificado. La promocin de las inversiones debera ir precedida y acompaada con la simplificacin y facilitacin de los trmites administrativos y fiscales para la creacin o transformacin de las empresas, la construccin de infraestructura, la provisin de asistencia tcnica accesible en la regin de implantacin, el acceso al crdito a mediano plazo, con varios aos de gracia y bajas tasas de inters, servicios pblicos de empleo y de formacin profesional, y con crdito fiscal, subsidios o desgrabaciones impositivas para estimular la radicacin de empresas en regiones poco desarrolladas que generen empleos. Otorgar una atencin particular para reducir la heterogeneidad estructural ya consolidada y a la compensacin de los desequilibrios regionales y sectoriales en materia de 5

infraestructura econmica, educacin bsica y formacin profesional. Para revertir el proceso de concentracin econmica regional instaurado, la poltica podra consistir en la promocin, a nivel regional o local, de parques industriales, incubadoras de empresas, distritos industriales y la construccin de redes de pequeas empresas que se desarrollen de manera articulada con universidades, centros de investigacin tecnolgica y de formacin profesional, suministrndoles ayuda para hacer posible la movilidad geogrfica de la fuerza de trabajo. Estimular la constitucin de distritos industriales y parques tecnolgicos, mediante la creacin de redes entre empresas pequeas, articuladas con las grandes y medianas a travs de la subcontratacin. Brindar asistencia tcnica y formacin para la gestin empresarial brindada a las PYMES por las Universidades y las Unidades Ejecutoras del sistema cientfico y tecnolgico para la creacin de empresas, y en materia financiera, contable, impositiva, de comercializacin, tecnolgica, de recursos humanos. En el corto plazo, la generacin de empleos a nivel regional y local para fuerza de trabajo poco calificada se puede incentivar por medio de la realizacin de grandes obras de infraestructura econmica y social (en materia de medios de transporte, comunicaciones, fuentes diversificadas de energa, construccin de rutas, caminos y vas de comunicacin, la construccin de viviendas de inters social, etc.). Dado que el desempleo es explicable en parte por la reduccin o el bajo nivel de la demanda efectiva, por la va del estmulo a la demanda se pueden promover el incremento de la inversin, de la produccin nacional y consecuentemente la creacin de empleos, actuando mediante el incremento de los salarios reales y de la mayor participacin de los asalariados en el ingreso, para compensar el impacto inflacionario, compartiendo las ganancias de productividad con los trabajadores que las producen, implementando polticas redistributivas y ajustando los montos de las jubilaciones y pensiones. Para ello es conveniente elevar los salarios mnimos y las jubilaciones y pensiones, compensado la inflacin, para estimular la demanda y que estimule a los beneficiarios del seguro contra el desempleo y de los planes sociales a buscar activamente trabajo Reformas institucionales y cambios regulatorios Concertacin tripartita, sin excluir ninguna de las centrales patronales y sindicales representativas, para formular e implementar un Plan o Pacto Nacional de Empleo, Productividad e Ingresos, que coordine e integre por una parte los programas y actividades de todos los ministerios involucrados en la poltica de empleo y por otra parte las instancias homlogas provinciales, con las asociaciones profesionales de trabajadores y empleadores para la creacin de empleos estables, por tiempo indeterminado, productivos, bien remunerados y de calidad. Proceder a la reforma de la legislacin laboral y fortalecer el servicio de inspeccin del trabajo, para desalentar y combatir el trabajo no registrado y precario, regularizando la situacin ante el sistema de previsin social, de riesgos del trabajo y de obras sociales, y al mismo tiempo promover y facilitar la adopcin de contratos de duracin por tiempo indeterminado y con proteccin de la estabilidad mediante el cumplimiento del preaviso y de la indemnizacin por despido haciendo ms difcil y costoso proceder a despidos colectivos injustificados. En el caso de que se considere conveniente instaurar sistemas de flexibilidad interna o externa en cuanto al uso de la fuerza de trabajo a nivel de las empresas para introducir las NTIC, cambiar la organizacin de la empresa y del proceso de trabajo (polivalencia, rotacin de puestos, ampliacin y enriquecimiento de tareas, trabajo en equipos o grupos) estas reformas deberan ir acompaadas con garantas en cuanto a la seguridad y estabilidad en el empleo y a condicin de que no generen una mayor segmentacin dentro del colectivo de trabajo. 6

Ampliar las bases del seguro contra el desempleo para que abarque a la mayora de los trabajadores que se encuentran en esa situacin, hayan estado o no registrados, aumente el monto del subsidio as como el tiempo mximo de percepcin del beneficio y se articule con el Servicio de Empleo y con el sistema de Formacin Profesional para que se movilicen y vuelvan a insertarse en el mercado de trabajo. Constituir un Servicio Pblico de Empleo a nivel nacional, equipado con modernos equipos informticos y con oficinas descentralizadas por provincias y en los municipios ms poblados, con participacin de los interlocutores sociales en sus rganos directivos, desarrollando acciones de formacin para los funcionarios que all se desempean. Combatir la precarizacin, regulando de manera ms eficaz el funcionamiento de las empresas de intermediarios en el mercado de trabajo (consultoras, empresas de trabajo temporario, ONG, Servicios Universitarios de Empleo, etc.) coordinndolas con el Servicio Pblico de Empleo, estableciendo normas protectoras para los trabajadores que son contratados mediante empresas subcontratistas o que tercerizan una parte de la produccin o de la prestacin de servicios. Reducir la edad mxima y el nmero mnimo de aos de cotizaciones a la seguridad social para acelerar la jubilacin de trabajadores que se desempeen en ramas especficas de actividad donde se haya comprobado cientficamente que la carga fsica, squica y mental del trabajo provocada por deficientes condiciones y medio ambiente de trabajo genere un trabajo muy pesado, sucio, insalubre e intenso que atente contra la vida y la salud. Reduccin de la jornada mxima legal de trabajo, controlar el uso sistemtico de las horas extraordinarias y el cumplimiento de los descansos hebdomadarios y de las vacaciones reglamentarias, para contribuir a la generacin de empleos y proteger la salud biolgica, squica y mental de los trabajadores. Modificar las normas en materia de proteccin contra los riesgos del trabajo (en manos de las ART) para poner el acento en la prevencin, ampliando la cobertura a los trabajadores no registrados, estableciendo premios y castigos a las empresas en funcin de sus tasas de frecuencia y de gravedad de los riesgos ocupacionales, creando instancias participativas a nivel de las empresas de cierta dimensin (Comits Mixtos de Seguridad, Salud y Condiciones de Trabajo, por ejemplo) para informar y formar a las distintas categoras del personal y analizar las causas de los accidentes de trabajo con vistas a su prevencin. Estimular y promover la inclusin, dentro de los convenios colectivos de trabajo, de clusulas relativas a la creacin de empleos estables, registrados y decentes, y a la formacin profesional y la educacin permanente. Crear una Agencia que brinde informacin, formacin, asistencia tcnica y recursos para el mejoramiento de las condiciones y medio ambiente de trabajo dentro de las empresas privadas y organizaciones del sector pblico, involucrando a representantes de las diversas categoras ocupacionales, centrando en el contenido y la organizacin del trabajo para que el mismo adquiera sentido, sea calificante, tenga una utilidad social, sea asumido como fuente de satisfaccin, creador de identidad y condicin para el desarrollo personal. Fortalecer la Administracin del Trabajo, modernizando la estructura y el funcionamiento de esta dependencia del Ministerio, dotndola de medios de transporte y soporte informtico, formulando programas de formacin del personal y en especial de los Inspectores del trabajo, para controlar el cumplimiento de las leyes laborales, en especial el trabajo no registrado, la evasin de contribuciones al sistema de seguridad social, a las obras sociales, a las ART actuando con la participacin de la administracin fiscal y de seguridad social y de asociaciones profesionales de empleadores y de trabajadores de la rama de actividad o del sector en cuestin. Reducir temporariamente el monto de las contribuciones empresariales al sistema de seguridad social en el caso de que efectivamente creen nuevas empresas o se ample su capacidad de produccin y se generen nuevos empleos estables mediante CDI asignando 7

prioridad a los sectores de desocupados, subocupados o de inactivos considerados de inters prioritario. Combatir el contrabando de productos manufacturados y el dumping social proveniente de pases que exploten fuerza de trabajo y violen los convenios y recomendaciones de la OIT. Asegurar que el correcto procesamiento de la informacin estadstica en materia de empleos, salarios, distribucin del ingreso, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y de beneficiarios de los planes sociales, de lugar a una informacin de carcter pblico, gratuita, transparente, transmitida en tiempo til, y fcilmente accesible por medios electrnicos. 5.- Polticas especficas de empleo Las mismas deben ser articuladas con las polticas macroeconmicas y las institucionales arriba mencionadas. Siguiendo a la OCDE y a la OIT y con fines didcticos, se las puede clasificar en pasiva y activas. A.- Pasivas (en el sentido de que para reducir las tasas de desempleo se orientan preferentemente para reducir la presin de la oferta de fuerza de trabajo antes que a generar nuevos empleos) 1.- Polticas demogrficas, los objetivos pueden ser diversos: 1) reducir a trmino la oferta futura de fuerza de trabajo femenina adoptando diferentes polticas a) orientarse a la planificacin de los nacimientos o promover la paternidad responsable, para reducir las tasas de natalidad, b) adoptar una legislacin que aumente la edad mnima para contraer matrimonio, c) disminuir el monto de las asignaciones familiares y las primas por familia numerosa, o, por el contrario, 2) tratar de reducir a corto plazo la oferta de fuerza de trabajo femenina, al aumentar las asignaciones familiares para estimular la constitucin de familias numerosas cuya atencin requiera que las madres se concentren en las tareas domsticas y permanezcan durante varios aos dentro de la poblacin econmicamente inactiva. Pero en cualquier caso los efectos sensibles para reducir la oferta de trabajo se producirn dentro de 20 o ms aos, porque sus destinatarios potenciales an no nacieron. 2.- Programar retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas, asumiendo el sector pblico la realizacin de aportes complementarios al sistema de seguridad social hasta que llegue el momento de la jubilacin plena, a condicin de que no se incorporen de manera sistemtica tecnologas ahorradoras de mano de obra y de que por cada retirado o jubilado se cree al menos un puesto de trabajo estable destinado a jvenes trabajadores. Esa poltica tiene un costo social elevado, pues conduce a desprenderse de calificaciones, saber hacer y competencias tcitas construidas en el colectivo de trabajo, que estn en el origen de la productividad y de la calidad de la empresa y son difciles de reemplazar. Estas medidas de reduccin de efectivos han sido adoptadas en los pases industrializados cuando se adoptaron polticas de reconversin y reestructuracin industrial, con propsitos mltiples: desprenderse de fuerza de trabajo de edades avanzadas, gastada por el esfuerzo realizado y que comenzaba a sentir los efectos sobre la salud, rejuvenecer la fuerza de trabajo incorporando jvenes con ms aos de escolaridad formal, conocimiento y dominio operativo de las NTICs, dotados de una mayor empleabilidad entendida como voluntad y capacidad para adaptarse rpidamente a los cambios tecnolgicos y organizacionales y con una actitud prescindente o reticente respecto de las organizaciones sindicales. 3.- Instituir o desarrollar el seguro de desempleo, para que beneficie con un estipendio de un monto razonable situado al nivel de la lnea de pobreza al menos-, destinado a la mayor parte de los desocupados que renan las condiciones establecidas, articulando su percepcin con los dispositivos del Servicio Pblico de Empleo y del Sistema de Formacin Profesional, creados o a crearse. 8

Desde la crisis y del incremento del dficit fiscal, ante la magnitud del desempleo elevado y persistente y para contrarrestar los impactos del desaliento y del desempleo voluntario as como el crecimiento del porcentaje de desocupados de larga duracin, se han insertado modificaciones para aumentar las contribuciones al fondo de desempleo, reducir el monto del subsidio y el periodo de tiempo durante el cual se tiene derecho, incitar a los desocupados a buscar activamente un empleo como condicin para permanecer en el sistema y para que acepten los empleos que se le ofrecen, instituyendo sistemas de seguimiento personalizados y peridicos que adoptan la forma de un contrato con derechos y obligaciones. 4.- La regulacin de los flujos migratorios, en funcin de las necesidades y fases del ciclo econmico, puede consistir en: a) establecer cupos o cuotas anuales de inmigrantes fijando prioridades en funcin de las nacionalidades, profesiones, niveles de educacin y de formacin profesional, b) determinar periodos de mximos de permanencia en el pas regulados mediante el otorgamiento de permisos de residencia, c) condicionar el ingreso a la seguridad de obtener previamente un empleo, d) en caso de que hubiera fuertes desequilibrios econmicos o poblaciones a nivel regional, estimulando la insercin de los migrantes en las regiones y sectores donde se requiere fuerza de trabajo, acompaando en todos los casos con una poltica social no discriminatoria en materia de vivienda, salud, seguridad social, educacin, recreacin, etc. Cuando las tasas de desempleo son elevadas, es frecuente que se culpabilice de ello a los trabajadores extranjeros (ellos sacan los empleos a nuestros compatriotas) dando lugar a actitudes individualistas, y comportamientos nacionalistas, racistas y xenfobos. Pero por lo general los inmigrantes provenientes de pases con menor grado de desarrollo relativo ocupan puestos de trabajo que rechazan o dejan de lado los nacionales debido a que se concentran en actividades primarias que exigen un gran esfuerzo y estn sometidas a riesgos profesionales (en la minera, trabajos agrcolas temporarios de recoleccin, trabajos estacionales, en lugares inhspitos), mal remunerados, no registrados y sin proteccin social, sometidos a sistemas de relaciones de trabajo tradicionales, etc. Pero estos comportamientos constituyen adems un obstculo, a medida que se adoptan polticas de integracin regional, se facilitan o estimulan los desplazamientos de fuerza de trabajo entre los pases miembros de los tratados. 5.- Prolongacin de la permanencia de los jvenes en el sistema escolar obligatorio, con lo cual adems de incrementar su capital humano y responder a una fuerte demanda social, se reduce durante dos o tres aos el nmero de jvenes que ingresan al mercado de trabajo. El estmulo a la permanencia de las mujeres en las actividades domsticas y para desalentar su ingreso en el mercado de trabajo puede ser el resultado no querido de las deficiencias de una poltica social en materia de jardines infantiles, guarderas, comedores escolares, actividades recreativas y deportivas para nios y jvenes en las localidades y regiones donde se concentra la poblacin, y jornadas reducidas (un solo turno) de educacin en los colegios, que generan dificultades para que las mujeres cumplan al mismo tiempo las dos funciones tradicionales que consolid la divisin sexual del trabajo: de amas de casa y de trabajadoras fuera del hogar. Otra medida de poltica que va en el mismo sentido sera el desarrollo del derecho laboral en cuanto al periodo de excedencia de los padres de ambos sexos, ampliando el tiempo mximo de la licencia e incorporando a los padres como sujetos de ese derecho, sin que durante su ausencia se vean perjudicados en cuanto a la antigedad y posibilidades de promocin. De esa manera, mientras duren las licencias, e incluso sin que aumente el volumen neto de puestos de trabajo, tendra lugar la contratacin de reemplazantes de esos padres para ocupar sus puestos de trabajo. 6.- Una poltica pasiva frecuentemente utilizada pero reida con la tica consiste en la modificacin del sistema estadstico que se utiliza para hacer el relevamiento de los problemas de empleo, desempleo y subempleo demandante con el propsito de enmascarar o 9

esconder la verdadera dimensin de los problemas, contabilizando entre los ocupados a todos los desocupados beneficiarios de los planes sociales que llevan a cabo una contraprestacin, no incluyendo entre los desocupados a los trabajadores desalentados que figuran como inactivos, sin prestar atencin al trabajo no registrado o en negro, ni a las actividades informales. Con frecuencia, la informacin pblica es difundida de manera estratgica: si las noticias son desagradables se comunican los das viernes al final de la tarde, confiando en que la interrupcin del wek end ayude a descomprimir la situacin, si son buenas se transmiten a mitad de la semana para dar el tiempo de explotarlas en los medios masivos de comunicacin. II.- Activas (en el sentido de que se orientan a la generacin de nuevos empleos netos) Las polticas activas son aquellas que se orientan de manera directa o indirecta a la generacin de empleos registrados, con garantas de estabilidad y protegidos socialmente, para producir bienes y prestar servicios que sirvan para satisfacer necesidades sociales. Dentro de estas polticas activas podran incluirse muchas de las polticas que hemos mencionado dentro del captulo referido a las reformas institucionales y a los cambios en las normas regulatorias, donde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa son los principales agentes. Generacin y desarrollo de empresas Promocin de creacin de PYMES sustentables y consolidacin de las existentes, mediante polticas de apoyo y asistencia tcnica a la gestin empresarial (apoyo tecnolgico, administrativo-contable, y para la gestin de recursos humanos), monetarias (asistencia crediticia para otorgar crditos con bajas tasas de inters, a mediano o largo plazo, con aos de gracia y sin garantas excesivas) y fiscales (eliminacin o reduccin de impuestos durante varios aos en el caso de generar nuevos empleos netos con CDI y registrados), de comercializacin (estudios de mercado y acceso preferencial a una demanda solvente vinculada con las polticas sociales), tecnolgicas y de innovacin (subsidios y crdito fiscal a las empresas innovadoras que generen nuevos empleos). De manea complementaria promover que las empresas grandes, transnacionales y de grandes grupos econmicos nacionales, establezcan contratos de subcontratacin con pequeas y medianas empresas que generen nuevos empleos con garantas de estabilidad, registrados y de calidad. Apoyar la poltica del M. de Desarrollo Social para la creacin y desarrollo de microemprendimientos a travs del Plan Manos a la Obra. Creacin de empresas basadas en el reclutamiento y formacin de desocupados resultantes de procesos de retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas, que tengan espritu emprendedor, calificaciones, saber productivo y competencias adecuadas. Reduccin de los costos laborales para emplear trabajadores con baja empleabilidad. Otorgamiento justificado de subsidios temporarios para las empresas y organizaciones siempre que renan las condiciones requeridas, instaurando un dispositivo sistemtico de seguimiento y evaluacin, con el propsito de: - compensar durante varios meses la diferencia entre los beneficios monetarios otorgados por los planes sociales y los salarios bsicos de convenio pagados por los empleadores a los nuevos trabajadores, hasta que el puesto se convierta en un empleo estable y registrado, - reducir porcentualmente durante varios meses las cotizaciones al sistema de seguridad social, cuando las empresas u organizaciones sustentables concreten la creacin de nuevos empleos netos, registrados, con garantas de estabilidad y donde imperen adecuadas condiciones y medio ambiente de trabajo. - formar profesionalmente a los nuevos trabajadores reclutados y reconvertir a los trabajadores con calificaciones obsoletas o en riesgo de desactualizacin. 10

Educacin y formacin de recursos humanos Invertir en la formacin de recursos humanos que requieren las PYMES, apoyando las instituciones educativas pblicas y privadas localizadas a nivel regional o local donde estn establecidas para llevar a cabo programas previamente aprobados para la terminacin de estudios primarios y secundarios. Promover desde los diversos niveles del sistema educativo y de los medios masivos de comunicacin el espritu emprendedor y apoyar mediante informacin y asistencia tcnica y gerencial, la constitucin de una burguesa industrial nacional y de carcter innovador. Promover la empleabilidad de los trabajadores desocupados y de los que corren el riesgo de estarlo (a travs de la elevacin del nivel de escolaridad, cursos de formacin profesional y de reconversin de la fuerza de trabajo, desarrollo de la capacidad de adaptacin al uso de las NTIC y a los cambios en la organizacin de la produccin y del trabajo, etc.). Formular propuestas para reglamentar la nueva ley referida a la Educacin Tcnica y la Formacin Profesional, estableciendo prioridades segn las ramas y sectores de actividad que se estima van a desarrollarse como resultado de estudios de previsin y prospectivos. Desarrollar la educacin tecnolgica y la formacin profesional en los lugares de trabajo, mediante un sistema de tipo dual, fomentando las pasantas de jvenes en empresas bajo la supervisin de trabajadores calificados que actuaran en calidad de tutores y otorgando subsidios para desarrollar las tareas educativas. Desarrollo Regional y Local Favorecer la movilidad regional y sectorial de la fuerza de trabajo hacia las regiones donde se van a implantar nuevas empresas, compensando el costo de las mudanzas, y subsidiando los gastos de transporte, alojamiento y seguridad social para el trabajador y sus familias. Polticas pblicas de creacin de empleos de proximidad en la esfera no mercantil Creacin de empleos por parte del sector pblico, ejerciendo en momentos de crisis del mercado de trabajo el papel de empleador de ultima instancia, bajo la forma de empleos de proximidad, de relacin de servicio y trabajos de utilidad social a tiempo parcial o de tipo temporario para ser ocupados por los desocupados de larga duracin y con bajas calificaciones profesionales (mujeres jefas de hogar con hijos a cargo, jvenes desertores del sistema escolar), para la atencin de ancianos y de enfermos en sus domicilios, animacin de actividades deportivas y culturales para los jvenes, apoyo pedaggico a estudiantes con problemas de aprendizaje, cuidado del medio ambiente ecolgico, etc. Estas polticas sociales tendran mayor impacto si proveyeran a nivel local de delegaciones municipales para hacer trmites, jardines de infantes, guarderas infantiles, escuelas con doble escolaridad, comedores escolares y salas de primeros auxilios localizados en la proximidad de los barrios donde viven sectores de bajos ingresos, con el objeto de facilitar la incorporacin de las mujeres al mercado de trabajo. Polticas especficas de empleo para categoras de trabajadores en dificultad Destinar recursos con carcter prioritario para la formacin profesional, la orientacin profesional, la incitacin, el acompaamiento y la informacin sobre las demandas de fuerza de trabajo, para que ingresen o vuelvan a la poblacin econmicamente activa a: a) jvenes que buscan su primer empleo, b) desocupados de larga duracin desalentados y con bajo nivel de formacin profesional, c) trabajadores de edad avanzada vctimas de los procesos de privatizacin y de reconversin de sectores o ramas de actividad, y d) a mujeres jefes de hogar desocupadas con bajas calificaciones e hijos a cargo.

11

Empleo para categoras especficas desfavorecidas Apoyar financiera y tcnicamente a los pequeos y medianos empresarios que se comprometan a generar nuevos empleos registrados y de calidad para incorporar a trabajadores de las categoras ocupacionales ms desfavorecidas (permitiendo la reduccin de las cotizaciones sociales, otorgando apoyo para cubrir los costos de la formacin y reconversin de sus recursos humanos, dando subsidios parciales para seleccionar, contratar personal y para pagar los salarios estipulados en el convenio colectivo de la rama de actividad a nuevos trabajadores que formen parte de los sectores considerados desfavorecidos. Programas sectoriales para el desarrollo de la produccin y del empleo A nivel nacional, provincial y regional, formular programas productivos y de generacin de empleos, orientados especficamente a mejorar la competitividad sistmica de sectores y ramas de actividad especficas considerados de inters prioritario para la economa local, con apoyo financiero de la banca estatal y en coordinacin con otros ministerios y la participacin de asociaciones profesionales de trabajadores y cmaras empresariales directamente involucradas. Programas de emergencia Otorgar recursos consistentes en materiales, insumos, herramientas, combustibles, por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en coordinacin con otros ministerios y los estados provinciales para la construccin de viviendas de inters social y de obras de infraestructura social (escuelas, guarderas infantiles, centros de salud, campos de deportes, espacios de usos mltiples ) para desempleados beneficiarios de los planes sociales, que viven en barrios carenciados, trabajando de manera cooperativa o por el sistema de esfuerzo propio y ayuda mutua, Lucha contra la exclusin, la discriminacin y la inequidad La formulacin e implementacin de las polticas pasivas y activas de empleos deben orientarse a promover la igualdad de oportunidades de acceso al empleo para trabajadores ambos sexos, evitando toda forma de discriminacin. En organizaciones del sector pblico y en empresas privadas debe asegurarse la generacin de empleos adecuados ergonmicamente, para un porcentaje de trabajadores con capacidades diferentes y en especial para las vctimas de los accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales. Democratizacin y gobernabilidad De manera complementaria, las polticas de empleo deberan contribuir a la democratizacin de los sistemas de gobernancia de las empresas, inspirndose en el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional y en la Ley de Contrato de Trabajo, promoviendo la participacin institucional de los trabajadores en la informacin, la adopcin de decisiones y la gestin empresarial y apoyar su formacin en tcnicas y mtodos de gestin empresarial. Dentro de la polticas activas y pasivas de empleo debe crearse un espacio para apoyar la formacin profesional de los trabajadores y la gestin empresarial de los directivos y gerentes de las empresas recuperadas y cooperativas de trabajo, para contribuir a la sustentabilidad, estimular su funcionamiento en redes y su articulacin con las universidades, escuelas tcnicas y unidades ejecutoras del sistema de ciencia y tecnologa para enfrentar con xito un mercado financiarizado, mundializado y cada vez mas competitivo. Reflexiones y perspectivas

12

Las polticas de empleo, pasivas y activas, para ser eficaces, deben estar insertas en polticas macroeconmicas y proponer reformas estructurales al funcionamiento del sistema productivo, cambios institucionales y nuevos marcos regulatorios procurando la armnica coordinacin y la coherencia con las dems polticas pblicas. La experiencia de la dcada pasada puso en evidencia que el crecimiento econmico, aunque sea elevado, no basta por si mismo para generar empleos y reducir el desempleo. Se requiere que el modelo de desarrollo econmico y social sea rico en la generacin de empleos. Pero esto significa intervenir fuertemente en el mercado de trabajo, porque su funcionamiento normal conduce a incrementar el desempleo, el subempleo, la precariedad, el trabajo no registrado y las actividades informales. Una de las polticas sociales de mayor envergadura que ha conocido el pas, el plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados ha cumplido un papel importante para proveer un reducido ingreso de inclusin social a un gran nmero de personas que lo necesitaban, y de esa manera reducir el impacto del desempleo sobre los niveles de pobreza y de indigencia, crear las condiciones para que una parte de ellos se reincorpore al mercado de trabajo, pero no era su objetivo prioritario atacar el problema del desempleo. A casi 4 aos de su creacin, se impone pasar a otra etapa, como lo han dispuesto en 2005 las autoridades pertinentes, tomando en cuenta el elevado y sostenido ritmo de crecimiento econmico y el aporte de organismos financieros internacionales. Las mismas se proponen dos grandes objetivos. Por una parte crear una suerte de salario ciudadano y/o universal (en el sentido de que todos los que renen las condiciones pueden percibirlo sistemticamente), orientado hacia la familia, por un monto superior al escaso subsidio de 150 pesos, -que fueron atribuidos anteriormente pero sin hacer distincin de sexos ni de cantidad de hijos-, para compensar al menos parcialmente a las madres por la crianza y el cuidado de los hijos, la escolaridad y la atencin primaria de salud, pero sin obligacin de contraprestacin laboral alguna. Esa tarea sera encomendada al Ministerio de Desarrollo Social. Para todo el resto, la PEA constituida por varones y mujeres desocupados en edad activa, se estimula la terminacin de estudios primarios y secundarios, la formacin o reconversin profesional para aumentar su empleabilidad, instituir agencias o servicios pblicos de empleo a nivel regional o local, para ofrecerles ms oportunidades en el duro y largo proceso de insercin en el mercado de trabajo. Las reformas institucionales propuestas (Servicio Pblico de Empleo, ampliacin de la cobertura del Seguro contra el Desempleo, desarrollo del Sistema de Formacin Profesional) deberan facilitar esa transicin, hacia el pleno empleo. El desempleo no es una fatalidad, constituye un desafo para quienes desean que la economa est al servicio de todo el hombre y de todos los hombres.

13