Sunteți pe pagina 1din 15

I. ASPECTELE CONCEPTUALE I TEORETICE PRIVIND DESCENTRALIZAREA FISCAL 1.

1 Conceptul i sfera de cuprindere a descentralizrii publice


Descentralizarea reprezint transferul de autoritate i responsabiliti pentru anumite funcii publice de la nivelul guvernului central al unei ri la niveluri subnaionale de guvernare sau instituii autonome (Rondinelli et al. 1983). Noiunea descentralizrii are o accepiune larg i una restrns. n sens larg, prin descentralizare se nelege orice transfer de atribuii din plan central n plan local. n sens restrns, descentralizarea este legat de procedeul de realizare a acesteia, respectiv descentralizarea teritorial prin transferul de atribuii ctre unitile administrativ-teritoriale, i descentralizarea pe servicii prin desprinderea unor servicii publice din competena central sau local i oferindu-le o organizare autonom. n prezent, are loc o descentralizare politic i fiscal extensiv n mai multe ri din Europa Central i de Est i fosta Uniune Sovietic. Din punct de vedere politic, aceast descentralizare are dou aspecte: pe de o parte, pledarea la nivel local mpotriva controlului excesiv din partea administraiei centrale, iar pe de alta, intenia celei din urm de a continua procesul privatizrii proprietii de stat i mbuntirii situaiei financiare existente. Din punct de vedere economic, descentralizarea este motivat parial prin recunoaterea necesitii de a utiliza resursele publice mai eficient dect n trecut. Muli cercettori au identificat problemele majore cu care se confrunt statele ex-socialiste n procesul reformrii relaiilor interbugetare i au apreciat progresul lor din anii '90. Aceste state n special Ungaria, Polonia, Republica Ceh i rile Baltice au atins un progres substanial n ceea ce privete aspectele-cheie ale reformelor interbugetare. Totodat, n perioada de referin statele din CSI fie au neglijat reforma interbugetar, fie au euat n eforturile de a stabili un sistem eficient i echilibrat al autonomiei locale. Totui, datele fiscale pentru rile Europei de Est i Asiei Centrale sugereaz c cel mai mic progres a fost obinut n generarea veniturilor locale autonome. Aceast problem persist chiar i n cazul celor mai activi reformatori. Ungaria, Polonia i Republica Ceh sunt cele mai avansate state n direcia descentralizrii. Bulgaria i Romnia fac eforturi considerabile pentru a le ajunge din urm. Unele dintre rile mai mici, cum ar fi Estonia, Letonia i Lituania, de asemenea, au fcut progrese nsemnate. Aceste ri fie c au aderat recent la Uniunea European, fie c sunt pasul de a adera. Acest fapt determin doi factori de influen: un factor puternic pentru realizarea celor mai dificile reforme i un cadru de consolidare instituional, necesar pentru a sprijini aderarea la Uniunea European, care, la rndul su, influeneaz pozitiv procesul descentralizrii fiscale. n acord cu strategia de reform a administraiei publice agreat de Comisia Uniunii Europene, conceptul de descentralizare este definit prin intermediul a trei elemente majore: continuarea descentralizrii prin transferul de competene i responsabiliti administrative i financiare, de la nivelul autoritilor administraiei publice centrale la nivelul autoritilor locale; continuarea procesului de deconcentrare prin delegarea de responsabiliti n teritoriu n funcie de necesitile pe plan local, n cadrul aceleiai structuri administrative (serviciile deconcentrate funcioneaz n subordinea ministerului care le-a delegat responsabilitatea); transformarea serviciilor deconcentrate din teritoriu, n funcie de necesitile cetenilor i pentru eficientizarea acestora, n servicii descentralizate n responsabilitatea autoritilor locale. Dup responsabilitile transferate, descentralizarea este mprit n trei categorii: politic, administrativ i fiscal.

Descentralizarea politic implic conferirea ctre ceteni a unei puteri mai mari n procesul de luare a deciziilor, n particular acest lucru ntmplndu-se prin derularea de procese democratice. Succesul descentralizrii politice depinde de o serie de componente cheie, cum ar fi: reforme constituionale sau statutare, existena pluralismului politic, ntrirea corpurilor legiuitoare i a unitilor politice locale. De obicei, descentralizarea politic determin baza apariiei i dezvoltrii unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public, implica conferirea ctre ceteni a unei puteri mai mari n procesul de luare a deciziilor, n particular acest lucru realizndu-se prin derularea unor procese democratice. Descentralizarea administrativ, conform literaturii de specialitate reprezint transferul de responsabiliti privind planificarea, finanarea i gestionarea unor anumite funcii publice de la nivelul guvernului central i al agenilor sale la unitile subordonate, autoriti publice semiautonome sau autoriti regionale sau locale. Diferitele subcategorii de descentralizare administrativ sunt frecvent definite pe baza tipurilor de instituii sau agenii la care responsabilitile sunt transferate: Deconcentrarea reprezint cea mai slab form de descentralizare care implic transferul de autoritate i responsabiliti de la nivelul ministerelor sau ageniilor, la structurile din teritoriu care aparin acestora. Devoluia genereaz un grad de autonomie mai ridicat i implic transferul de responsabiliti de la nivelul guvernului central, la niveluri de guvernare inferioare care au fost mputernicite prin prevederi constituionale sau statutare. Delegarea implic transferul de responsabiliti de la ageniile centrale la entiti semi-autonome, opernd independent sau semi-independent de guvern. Privatizarea este cteodat privit ca o form de descentralizare (una proiectat n aa fel nct performane mai nalte privind eficiena stilului de pia pot fi generate prin grade sporite de autonomie i flexibilitate mai mare n luarea deciziilor) i implic transferul de responsabiliti de la guvern la entiti private. n cadrul privatizrii, responsabilitile pot fi transferate chiar la furnizorii de servicii propriu-zii. Descentralizarea fiscal se refer la mrirea controlului autoritilor locale asupra resurselor financiare, fie n termeni de repartizare a cheltuielilor, fie a generrii de venituri. Multe din lucrrile de specialitate privind descentralizarea fiscal se concentreaz pe natura transferurilor interguvernamentale i pe diferenele privind capacitatea de generare a veniturilor a diferitelor tipuri de autoriti. Un aspect important n analiza descentralizrii fiscale este reprezentat de o echilibrare corespunztoare ntre autoritate i resursele financiare necesare exercitrii acelei autoriti. Pilonii conceptului de baz care guverneaz procesul de descentralizarea sunt urmtoarele: a) principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitate administrativ necesar; b) principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate; c) principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin, care impune obligativitatea realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public; d) principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia local financiar; e) principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice i de utilitate public;

f) principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale. Obiectivele descentralizrii fiscale includ alocarea eficient a resurselor printr-o administraie public central raional i responsabil, asigurarea echitabil a cetenilor cu servicii n diferite instane, precum i meninerea stabilitii macroeconomice i avansarea creterii economice. Principiul de baz n distribuirea responsabilitilor de alocare a cheltuielilor const n faptul c o asigurare eficient a serviciilor publice necesit ca administraia central s satisfac nevoile i preferinele contribuabililor. Eficiena n prestarea serviciilor publice sporete n cazul n care beneficiile consumrii acestora sunt corelate cu costul prestrii prin pli, taxe sau impozite locale. n opinia economitilor, cheltuielile ntreprinse pentru stabilizarea i creterea economic, cum ar fi proiectele investiionale publice sau indemnizaiile de omaj, dup nsemntatea lor, sunt de regul, puse n sarcina administraiei publice centrale. Totui, unele servicii publice, de exemplu nvmntul primar i serviciile primare de ocrotire a sntii, pot fi de o natur local, innd cont de numrul de beneficiari ai acestora. Cu toate acestea, avnd n vedere efectul lor asupra bunstrii populaiei i redistribuirii veniturilor, acestea pot fi, de asemenea, considerate ca fiind de responsabilitatea guvernului central. Nu exist o unanimitate de preri n ceea ce privete tipul impozitelor care urmeaz s fie destinate administraiei publice de anumit nivel. La luarea deciziilor n acest sens n calitate de reper ar putea servi trei principiile generale: Administraiilor publice locale nu trebuie s le fie atribuite impozite, a cror povar nu este local, adic nu poate fi uor transmis rezidenilor care nu beneficiaz de servicii finanate din contul veniturilor colectate; Administraiile publice locale nu trebuie s preleve impozite care ncurajeaz aplicarea metodelor ineficiente de administrare a afacerilor i pot duna creterea economiei locale; Administraiile publice locale nu trebuie s preleve impozite, a cror gestionare genereaz costuri administrative considerabile. Transferurile reprezint o soluie de compromis separarea competenei de ncasare a veniturilor de competena de distribuire a acestora. Un sistem eficient de transferuri este un pas spre descentralizarea fiscal, n ceea ce privete finanarea serviciilor publice prestate la nivel local. Totui, gradul de autonomie ce ofer autoritilor locale posibilitatea de luare a deciziilor asupra bugetului depinde de structura sistemului de transferuri. n practica economic exist mai multe ci de proiectare a unui sistem de transferuri. Majoritatea analizelor sugereaz c structura transferurilor de stat depinde de obiectivele guvernului. Unii susin ideea descentralizrii fiscale i a autonomiei locale, iar alii, ndeosebi reprezentanii rilor n curs de dezvoltare, sunt mai mult preocupai de efortul fiscal, nivelarea sau stimularea cheltuielilor locale pentru activiti particulare. Deoarece nu exist sisteme administrative nici absolut centralizate, nici absolut descentralizate, pentru compararea diferitor sisteme, n particular, pentru efectuarea comparrii interstatale sau pentru compararea eficacitii reformelor este necesar de determinat: (1) gradul de descentralizare; (2) eficiena executrii funciilor publice i eficiena prestrii serviciilor publice. Exist dou abordri de baz n evaluarea descentralizrii: calitativ i cantitativ. Aprecierea descentralizrii cu ajutorul metodei calitative permite determinarea gradului de descentralizare prin compararea indicatorilor calitativi att ai diferitor ri, ct i ai aceleiai ri la diferite etape de dezvoltare. Abordarea calitativ, de asemenea, permite compararea gradului de descentralizare a unor anumite mputerniciri. Abordarea cantitativ este bazat pe indicatori statistici. La prima vedere pare c aceast abordare d rezultate mai sigure, n realitate, utilizarea metodei estimrilor cantitative duce neaprat la distorsionarea imaginii i poate crea o impresie greit despre gradul adevrat de descentralizare a

funciilor publice. Astfel, la evaluarea procesului descentralizrii fiscale a unei ri este binevenit folosirea ambelor abordri. Evaluarea descentralizrii cheltuielilor Unul dintre indicatorii care poate aprecia gradul de descentralizare este ponderea cheltuielilor bugetelor locale (dup alocarea transferurilor) n bugetul rii i n PIB. Ponderea cheltuielilor bugetelor locale ne d o imagine general despre descentralizarea cheltuielilor. La estimarea descentralizrii cheltuielilor este necesar de inut cont de urmtoarele aspecte: competena de alocare a cheltuielilor nu ntotdeauna presupune dreptul de a dispune de aceste mijloace. n cazul n care cheltuielile autoritilor publice locale sunt strict reglementate prin legi aprobate la nivelurile superioare ale puterii, atunci, chiar dac e vorba de o descentralizare sporit a cheltuielilor, independena real a autoritilor publice locale este foarte sczut. n afar de aceasta, volumul cheltuielilor depinde de volumul transferurilor cu destinaie special, alocarea crora presupune o descentralizare a cheltuielilor, ns nu presupune o descentralizare a mputernicirilor atunci cnd utilizarea mijloacelor financiare este supus unui control riguros. Evaluarea descentralizrii veniturilor Descentralizarea mputernicirilor de alocare a cheltuielilor nu ntotdeauna este nsoit de descentralizarea mputernicirilor fiscale. n multe ri cheltuielile sunt mai mult descentralizate dect veniturile. Pentru asigurarea echilibrrii sistemului bugetar pe vertical se folosesc transferurile interbugetare. Unul din indicatorii de descentralizare a veniturilor este ponderea veniturilor bugetelor locale (pn la alocarea transferurilor) n veniturile bugetului. Pentru evaluarea gradului de independen fiscal a autoritilor publice locale se aplic clasificarea mputernicirilor fiscale elaborat de Organizaia de Cooperare Economic i Dezvoltare (OCED). Aceast clasificare conine urmtoarele gradri (mputernicirile sunt enumerate n ordinea descresctoare a controlului organelor publice locale asupra surselor de venituri): 1) organele publice locale stabilesc cota impozitului i baza fiscal; 2) organele publice locale stabilesc doar cota impozitului; 3) organele publice locale stabilesc doar baza fiscal; 4) veniturile distribuite n baz de participare (regularizatorii): 4.1) proporiile de distribuire a veniturilor se stabilesc de organele publice locale; 4.2.) proporiile de distribuire a veniturilor pot fi modificate numai cu acordul organelor publice locale; 4.3) proporiile de distribuire a veniturilor se stabilesc prin legislaie i pot fi modificate de organele publice centrale n mod unilateral; 4.4) proporiile de distribuire a veniturilor se stabilesc de organele publice centrale anual n legea bugetar; 5) administraia public central stabilete cota impozitului i baza fiscal. n cazurile (l)-(3) i (4.l)-(4.2) organele publice locale dispun de competene considerabile n vederea colectrii i administrrii veniturilor fiscale, n celelalte cazuri mputernicirile lor fiscale sunt nensemnate. Structura general a veniturilor determin i gradul de dependen a autoritilor publice locale de transferuri din bugetul de stat. Dac veniturile proprii ale bugetelor locale constituie mai puin de 50%, atunci partea preponderent a bugetului este format din transferuri i impozite regularizatorii. O asemenea dependen a administraiei publice locale de centru diminueaz gradul de descentralizare a veniturilor.

1.2 Autonomia financiar principiul de dezvoltare i implimentare a descentralizrii fiscale


Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiar care i caracterizeaz descentralizarea fiscal. Descentralizarea financiar nseamn delimitarea mputernicirilor ntre Guvernul central i autoritile locale, punerea la dispoziia autoritilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funciilor ce le revin, stabilitatea financiar a fiecrui teritoriu. Expresia financiar a UAT se exprim sub forma necesitilor care ulterior urmeaz a fi acoperite att prin elemente proprii ct i alocate, care la nivel general creaz tabloul i schema de formare a Bugetului Public Naional (anexa 1). Fiecare unitate teritorial-administrativ are dreptul, n cadrul politicilor economice naionale, la deinerea autonom i liber a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune n mod liber n exercitarea atribuiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale". Carta European - "Exerciiul autonom al puterii locale"). Elementele autonomiei financiare1 sunt: 1. Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie s fie proporionale cu competenele prevzute de constituie sau de lege. 2. Cel puin o parte din resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale trebuie s provin din taxele i impozitele locale, al cror nivel acestea au competena s-1 stabileasc n limitele legale. 3. Sistemele de prelevare pe care se bazeaz resursele de care dispun autoriti le administraiei publice locale trebuie s fie de natur suficient de diversificat i evolutiv pentru a le permite s urmeze practic, pe ct posibil, evoluia real a costurilor, exercitrii competenelor acestora. 4. Unitile administrativ-teritoriale cu o situaie mai grea financiar necesit instituirea de proceduri de egalizare (nivelare) financiar sau de msuri echivalente, destinate s corecteze efectele repartiiei inegale a resurselor poteniale de finanare, precum i a sarcinilor fiscale care le suport . Asemenea proceduri sau msuri nu trebuie s restrng libertatea de opiune a autoritilor administraiei publice locale n sfera lor de competen. 5. Autoritile administraiei publice locale trebuie s fie consultate, de o manier adecvat, asupra modalitilor de repartizare a resurselor redistribuite care le revin. 6. Subveniile alocate unitilor administrativ-teritoriale trebuie, pe ct posibil, s nu fie destinate finanrii unor proiecte specifice. Alocarea de subvenii nu trebuie s aduc atingere libertii fundamentale a politicilor autoritilor administraiei publice locale n domeniul lor de competen. 7. n scopul finanrii cheltuielilor de investiii, autoritile administraiei publice locale trebuie s aib acces, n conformitate cu legea, la piaa naional a capitalului. 8. Autoritile unitilor administrativ-teritoriale, care i exercit funciile lor n limita resurselor financiare de care dispun, urmeaz s-i stipuleze msurile prioritare care urmeaz a fi finanate de la bugetele unitilor administrativ-teritoriale. 9. Concomitent, Guvernul Central va putea delega unele din funciile sau atribuiile sale pentru a fi exercitate de ctre autoritile locale care, urmeaz a fi recompensate pentru aceste activiti prestate cu resurse financiare de la bugetul guvernului central. 10. n acelai timp, resursele financiare acumulate de ctre autoritile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul Central i insuficiena de resurse financiare pentru propriile necesiti nu se compenseaz de la bugetul de Stat. 11. Autoritile administraiei publice ale unitilor administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve i pot aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri. Fondurile de rezerv sunt destinate n special finanrii unor aciuni sau msuri iniial prevzute la aprobarea bugetelor respective.
1

Se formuleaz dup Carta European a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale". Carta European a fost ntocmit la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n limbile francez i englez, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat n vigoare la I septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova la 1 februarie 1998.

12. La baza bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar (balana bugetar). Conform acestui principiu, autoritile publice au dreptul de a aproba i efectua cheltuieli numai n limita resurselor financiare disponibi le. Acolo i atunci unde i cnd autoritile publice locale nu-i vor asigura colectarea impozitelor preconizate, vor fi obligate, n acest caz, s-i reduc devizul de cheltuieli. 13. Unitile administrativ-teritoriale sunt obligate s menin disciplina financiar n teritoriu. Realizarea unei autonomii financiare efective n plan local presupune reducerea rolului autoritilor centrale n stabilirea cuantumului i categoriilor de venituri fiscale i nefiscale la nivel local, n utilizarea veniturilor locale (deci n stabilirea prioritilor privind orientarea i efectuarea cheltuielilor), elemente constituitive ale bugetului local (anexa 2), i n ceea ce privete exercitarea coordonrii administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Referitor la aceast din urm condiie se poate afirma c este realmente indispensabil crearea de organisme fiscale proprii, aflate sub coordonarea autoritilor locale, condiii fr de care exprimarea atribuiilor fiscale autonome nu se poate realiza n practic. Rolul statului central apare, din acest punct de vedere, n cadrul politicii generale de dezvoltare a organismelor i instituiilor autonomiei administrative locale, n generarea de experien i sprijin pentru construcia instituional a organismelor fiscale subordonate autoritilor locale (anexa 3). n opinia noastr, o analiz a gradului de autonomie financiar, prin prisma deciziei privind stabilirea tipului i cuantumului fiecrei categorii de venit care formeaz bugetul local trebuie s urmreasc relaia dintre cele trei mari categorii de surse majore care alimenteaz bugetele locale: venituri proprii (impozite i taxe locale), defalcri de la venituri generale de stat i transferurile de la bugetul de stat. Delegarea prin legislaia fiscal, a dreptului de a stabili impozite ctre entitile locale se realizeaz prin limite determinate, asigurarea unui echilibru adecvat ntre activitile pe care acestea le pot desfura i facilitile fiscale de care dispun pentru a le finana, toate acestea constituie regula de aur a autonomiei locale.

1.3. Descentralizarea fiscal aspecte ale practicilor internaionale


Procesul de descentralizare este caracteristic pentru ultima perioad n aproximativ 60 din cele peste 70 de ri cu dezvoltare n tranziie. Este de remarcat c nu exist un model naional sau local de guvernare eficient i msurabil i c este foarte dificil de stabilit gradul de centralizare optim n sectorul public. La nivel naional exist exemple de succes (Statele Unite ale Americii, Indonezia, Malaezia, tate din vestul Europei), dar i exemple clasice de semi-eec (Rusia, Iugoslavia, Argentina, Brazilia). Le etapa actual teoria economic susine c n Europa au fost create dou modele de administrare local care, ntr-o combinare sau alta, au fost rspndite n toat lumea - anglo-saxon i continental. Modelul anglo-saxon a fost aplicat ndeosebi n rile cu sistem juridic cu acelai nume - Marea Britanie, SUA, Canada, India, Australia, Noua Zeeland i altele. Modelul continental este practicat n rile Europei Continentale (Frana, Italia, Spania, Belgia) i n majoritatea rilor din America Latin, Orientul Apropiat i Africa francofon. n viziune a economistului Adolf Gesser, n cartea Libertatea unitilor municipale n salvarea Europei, care a dat o clasificare mai desfurat dect cea prezentat mai sus (modelele anglosaxon/ continental), el face legtura dintre nivelul dezvoltrii autoadministrrii locale i istoria dezvoltrii libertii i statalitii rii, evideniind: rile cu un nalt grad de liberti civile, imune n faa centralizrii monarhiste i birocratice (rile Europei de Nord, Olanda, Elveia, SUA, Canada); rile care sunt bazate pe subordonarea total a aparatului birocratic i care las puin loc pentru autoadministrare la nivel local (Spania, Frana, Italia, Germania).

n rile din prima grup prioritatea este acordat autonomiei fiscale, iar n veniturile bugetelor locale predomin impozitele locale. Independena comunelor i landstingilor suedeze pornete n primul rnd de la resursele fiscale proprii. n 1998 n Canada veniturile de la sursele proprii (impozitul pe imobil, tarifele pentru servicii etc.) n bugetele municipale au constituit n medie 71%, n SUA- 67%. n multe state americane cotele impozitelor din a cror surs se finaneaz ntreinerea colilor (n primul rnd impozitului pe imobil) se determin prin referendum, adic nu de organele publice locale, ci nemijlocit de populaie. n rile din grupa a doua mai mult atenie se acord ecualizrii financiare, iar n veniturile bugetelor locale un loc semnificativ l ocup transferurile de stat, care limiteaz eficiena autoadministrrii locale. Decizia privind finanarea necesitilor locuitorilor comunei se ia pornind de la posibilitile de obinere a transferurilor, i nu doar de la interesele cetenilor. Este important de menionat c ecualizarea, dei atenueaz disparitile teritoriale, nu ntotdeauna este atractiv pentru investitori. n Frana, de exemplu, autoritile publice locale nu dispun de capacitatea necesar pentru a-i ndeplini obligaiunile, cu toate c impozitele se ncaseaz regulat. Autonomia fiscal este mai favorabil pentru dezvoltarea economic, de aceea, n opinia analitilor financiari, pe parcursul ultimelor decenii mputernicirile de cheltuieli n rile din Europa Occidental, iar mpreun cu acestea i sursele de venituri, se repartizau n cadrul sistemului bugetar n favoarea autoritilor publice locale. Astfel, ponderea transferurilor de stat n bugetele locale treptat se micoreaz, fiind nlocuit de sursele proprii de venituri". Fcnd o analiz asupra nivelului de autonomie finaciar n prezent, are loc o descentralizare politic i fiscal extensiv n mai multe ri din Europa Central i de Est i fosta Uniune Sovietic. Din punct de vedere politic, aceast descentralizare are dou aspecte: pe de o parte, pledarea la nivel local mpotriva controlului excesiv din partea administraiei centrale, iar pe de alta, intenia celei din urm de a continua procesul privatizrii proprietii de stat i mbuntirii situaiei financiare existente. Din punct de vedere economic, descentralizarea este motivat parial prin recunoaterea necesitii de a utiliza resursele publice mai eficient dect n trecut. n opinia mai multor economiti n dezvoltarea i afirmarea statele ex-socialiste s-au identificat problemele majore cu care s-au confruntat n procesul reformrii relaiilor interbugetare i s-a apreciat progresul lor din anii '90. Aceste state n special Ungaria, Polonia, Republica Ceh i rile Baltice au atins un progres substanial n ceea ce privete aspectele cheie ale reformelor interbugetare. Totodat, n perioada de referin statele din CSI fie au neglijat reforma interbugetar, fie au euat n eforturile de a stabili un sistem eficient i echilibrat al autonomiei locale. Totui, datele fiscale pentru rile Europei de Est i Asiei Centrale sugereaz c cel mai mic progres a fost obinut n generarea veniturilor locale autonome. Aceast problem persist chiar i n cazul celor mai activi reformatori. Ungaria, Polonia i Republica Ceh sunt cele mai avansate state n direcia descentralizrii. Bulgaria i Romnia fac eforturi considerabile pentru a le ajunge din urm. Unele dintre rile mai mici, cum ar fi Estonia, Letonia i Lituania, de asemenea, au fcut progrese nsemnate. Aceste ri fie c au aderat recent la Uniunea European, fie c sunt pe cale de a adera. Acest fapt determin doi factori de influen: un factor puternic pentru realizarea celor mai dificile reforme i un cadru de consolidare instituional, necesar pentru a sprijini aderarea la Uniunea European, care, la rndul su, influeneaz pozitiv procesul descentralizrii fiscale. Astzi n Europa Central i de Est, autonomiei locale i se acord o deosebit atenie. Autonomia local este vzut ca element indispensabil n definitivarea viitoarei organizri politice i economice a continentului european. n ultimele decenii puterile locale au realizat msuri importante n vederea emanciprii lor pe plan politic, administrativ i financiar.

Protecia i ntrirea autonomiei locale este asigurat de Carta European pentru Autoadministrarea Local a Consiliul Europei, constituit cu scopul recunoaterii rolului colectivitilor locale i stabilirii principiilor autonomiei locale. Carta European a fost semnat i ratificat de majoritatea rilor din Europa Central i de Est i reprezint documentul de prim referin, cel mai complet i cel mai util pentru fortificarea autonomiei locale n rile europene. Aadar, majoritatea rilor central i est-europene garanteaz n mod formal independena politic, administrativ i financiar a autoritilor locale. Situaia actual demonstreaz c de o mare parte a activitilor economice i sociale sunt responsabile autoritile locale. Gradul de implicare a autoritilor variaz n cazul fiecrei ri n parte, datorit evoluiei istorice, patrimoniului cultural, mediului social i relaiilor externe. Descrierea ulterioar va exemplifica situaia fiecrei ri examinate n analiza comparativ, accentund realizrile majore n vederea descentralizrii fiscale. n practica i teoria economic Frana la ora actual reprezint un model, este unul dintre cele mai descentralizate state din Uniunea European, deseori prezentat n calitate de model al descentralizrii politice, administrative i fiscale. Autonomia financiar a administraiei locale n Frana este practicat pe larg, susinut n cadrul procesului descentralizrii i garantat de puterea politic a autoritilor locale. Descentralizarea are un nivel avansat att sub aspectul formrii i mobilizrii resurselor (fiscale, transferuri, mprumuturi), ct i al alocrii resurselor. n cazul Danemarcei putem constata c pe parcursul secolului trecut puterea de guvernare a fost transferat de la administraia central ctre autoritile locale n aa msur, nct se constat c autoritile locale din Danemarca au mai mult putere i influen asupra administraiei centrale dect n orice alt stat din Uniunea European. Autoritilor locale din Danemarca le revine responsabilitatea de a presta majoritatea serviciilor sociale, care au o mare pondere n produsul intern brut al rii i necesit resurse financiare substaniale. Pe plan financiar, autoritile locale n Danemarca au un grad mai avansat de autonomie dect omologii statele-membre ale UE. Ungaria, ca i alte ri n care a dominat regimul totalitar, imediat dup obinerea independenei sale a iniiat un amplu i consecvent proces de implementare a unui nou sistem de administrare public local, abrognd structurile sistemului administrativ de pn la 1989.Ungaria a fost printre primele ri ale Europei Centrale de Est care a inclus n Constituie prevederi cu privire la autonomia i democraia local. Reformele ulterioare de descentralizare s-au axat pe urmtoarele principi stabilirea sistemului autonom de administraie public local, alegeri la nivel local, transmiterea responsabiltilor i resurselor financiare ctre administraia locale i stabilirea cadrului legal i regulator adecvat. n Lituania administraia public local ocup un lot important n sectorul public i economic al rii. Bugetele locale reprezint 1/3 din bugetul public naional iar prestarea principalelor categorii de servicii publici este n responsabilitatea autoritilor locale. Pn acum civa ani, Lituania a pstrat sistemul administraii centralizat, n care administraia local ndeplinea rolul delegatului puterii centrale. Reformele au nceput odat cu aprobarea n anul 2000 a noii legi privind autonomia n administrarea local. Ele au adus abolirea structurii administrative vechi (raioane) i introducerea administrrii locale n baza unitilor teritoriale autonome, numite municipaliti. Principiul autoguvernrii presupune urmtoarele drepturi ale APL: alegeri la nivel local independena economic i financiar, rspunderea administraiei locale n faa cetenilor etc. Cu excepia perioadei postbelice de regim totalitar Romnia marcheaz o lung tradiie istoric de autonomie local, care se trage din secolele XIV-XV, odat cu nfiinarea judeelor n Muntenia i inuturilor n Moldova. Dup Revoluia din 1989, Romnia treptat revine la elementele unui sistem de autoadministrare local, combinnd tradiiile de drept autonom i standardele recunoscute pe plan internaional. Primii pai n domeniul descentralizrii financiare au fost fcui n 1994, odat cu adoptarea Legii privind taxele i impozitele locale, moment care a marcat constituirea veniturilor proprii ale comunitilor locale din Romnia. Dup 11 ani se poate constata c, datorit evoluiilor legislative care

au permis att descentralizarea unor venituri, ct i accesul la alte instrumente financiare cu rol de a suplimenta fondurile existente, comunitile locale au o autonomie financiar mai mare. Pn nu demult autoritile publice locale ale Ucrainei realizau funciile unor ageni ai administraiei centrale. Acest sistem, motenit din trecutul socialist, mai persist n linii generale, cu toate modificrile n cadrul legislativ care promoveaz autonomia local. Pe plan financiar, unitile administrative din Ucraina se caracterizeaz printr-o dependen mare de administraia central i n structura cheltuielilor la nivel local predomin transferurile directe i indirecte.

II. EVALUAREA DESCENTRALIZRII FISCALE N REPUBLICA MOLDOVA 2.1. Aprecielirea cadrului constituional de realizare a procesului de descentralizare fiscal n Moldova
Evoluia guvernrii pe plan european i mondial n ultima jumtate de secol a conturat o tendin cert descentralizarea administraiei publice i consolidarea autonomiei locale. n Republica Moldova de la obinerea independenei i pn n prezent au fost ntreprinse mai multe aciuni de reformare a administraiei publice. ns caracterul lor controversat, absena continuitii i incertitudinea obiectivelor aspirate nu au permis avansarea spre autonomia local real. Pn n prezent, efectul legilor adoptate n vederea redistribuirii funciilor s-a axat preponderent pe transferul de sarcini i responsabiliti, i mai puin, pe alocarea corespunztoare a resurselor necesare executrii lor. n acelai timp, perspectiva european ncurajeaz reforma administraiei publice din Republica Moldova. Una din prioritile ei ine de aria financiar, care poate fi realizat prin descentralizarea fiscal. Descentralizarea mputernicirilor presupune repartizarea funciilor i a prerogativelor deinute de Guvernul ntre diferite ramuri ale administraiei publice. Ea se bazeaz pe urmtoarele principii: administrarea local autonom; finane publice locale stabile; un mecanism clar i echitabil al transferurilor; competene i atribuii; asigurarea i certitudinea referitor la mrimea bugetului i a capacitii financiare. Aceste principii necesit existena unui cadru legislativ, pe care Moldova n prezent i-1 creaz. Astfel, Constituia Republicii Moldova, adoptat n 1994, a stabilit autonomia administrative local ca pe un principiu de baz al guvernrii (1, art. 109). Dar tragnarea reformei administrative, a cadrului ei legislativ a mpiedicat autoritile locale s nainteze spre progres; s-a simit stagnare, incapacitate de a rezolva problemele acute cu caracter economico-social la nivel local, dar de aici i la nivel republican. Carta European a Autonomiei Locale subliniaz c o veritabil autonomie local este esenial pentru democraie. Iar autonomia local adevrat este posibil numai n condiiile independenei i autonomiei financiare. n vederea de a se asigura un plan de aciuni coerent a fost elaborat conceptul Strategiei de Descentralizare Fiscal care este dedicat promovrii ascendente i continue prin procedee judicioase, n atmosfer de toleran i cooperare, n termeni rezonabili, cu rezultate sesizabile visa-vis de mbuntirea afacerilor publice comunitare i regionale a aciunilor de descentralizare fiscal. Documentul integreaz aciuni n domeniile cheie ale procesului de descentralizare fiscal: transferul de competene, alocare a veniturilor i aranjamentele instituionale Transferul de competene se orienteaz spre realizarea delimitrii certe a acestora ntre organele administraiei publice de diferite nivele i eficientizarea furnizrii bunurilor i serviciilor de interes local prin finanarea lor suficient. Alocarea veniturilor are finalitate extinderea propriilor

ncasri i raionalizarea transferurilor interbugetare prin definirea sistemului de impozite i taxe locale i stabilirea relaiilor directe ntre nivelele de guvernare. Direcionarea strategic a reformei aparine Parlamentului Republicii Moldova. Implementarea strategiei, care presupune o perioad de 4 ani (2007-2010), este realizat n contextul unui plan concret de aciuni elaborat de Guvernul Republicii Moldova, cadrul participativ fiind asigurat de autoritile publice locale, ONG-uri i experi n domeniu. Conceptul Strategiei de Descentralizare Fiscal este elaborat n conformitate cu urmtoarele principii generale: PRINCIPIUL SUBSIDIARITII UNUL DINTRE PRINCIPIILE ESENIALE CARE STAU LA BAZA FUNCIONRII ADMINISTRAIEI LOCALE - STIPULAT N CARTA EUROPEAN A AUTONOMIEI LOCALE,
CARE GUVERNEAZ TOATE RILE CIVILIZATE I CARE SPUNE C ADOPTAREA DECIZIILOR SE FACE DE CTRE AUTORITATEA CEA MAI APROPIAT DE CETEAN. N ACEST SENS, UNA DIN PRIORITILE DE

MOLDOVEI TREBUIE S FIE DESCENTRALIZAREA FINANCIAR. Asigurarea responsabilitilor transferate cu resursele corespunztoare. Asigurarea transparenei n procesul de alocare a resurselor ntre Administraia Public Local de nivelul I, II i Administraia Public Central. Asigurarea unui proces de descentralizare stabil i predictibil, bazat pe criterii i reguli obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor publice locale sau s limiteze autonomia local financiar. Responsabilitatea autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin, ceea ce presupune obligativitatea realizrii unor standarde minime de calitate n furnizarea serviciilor i bunurilor publice. Asigurarea accesului egal al tuturor cetenilor la serviciile i bunurile publice. Modernizarea sistemului fiscal, inclusiv a relaiilor fiscale interbugetare a devenit un imperativ pentru Republica Moldova. Finalitatea procesului de descentralizare fiscal se va realiza prin dezvoltarea unui sistem de finane publice care i propune de a asigure furnizarea eficient i eficace a serviciilor publice locale cu meninerea, n acelai timp, a stabilitii macroeconomice. Programul este implementat prin realizarea obiectivelor strategice direcionate spre alocarea de noi drepturi i responsabiliti autoritilor publice locale pentru dezvoltarea unei autonomii locale reale i, simultan, spre asigurarea claritii i transparenei decizionale n procesul bugetar, astfel nct, la nivelul autoritilor publice locale din Republica Moldova, cheltuielile publice s fie n corespundere cu veniturile publice. Se promoveaz o politic proactiv a descentralizrii fiscale care mbin: o abordare asimetric n transferul competenelor i surselor de venituri publice; dezvoltarea capacitii administrative a unitilor administrativ-teritoriale; devoluia progresiv a competenelor i a instrumentelor financiare. Considerm c conceptul strategiei se nscrie n tendina global de devoluie a furnizrii serviciilor publice spre nivelele administraiei publice locale cel mai aproape de cetean, bazat pe acceptarea de ctre societile democratice dezvoltate a principiului de subsidiaritate i pe convingerea c acesta va ameliora eficiena n prestarea serviciilor publice. Implementarea Strategiei va raionaliza transferul resurselor n economia naional a Republicii Moldova. Reformele privind descentralizarea urmeaz a fi orientate spre realizarea urmtoarelor obiective strategice: 1. Asigurarea autoritilor publice de fiecare nivel cu surse de venituri necesare i suficiente pentru finanarea la nivel standard a competenelor prevzute de lege (echilibrul bugetar vertical).
BAZ ALE REFORMEI N ADMINISTRAIA

10

2. Repartizarea echitabil a mijloacelor financiare: (a) ntre toate Administraiile Publice Locale de nivelul I i (b) ntre toate Administraiile Publice Locale de nivelul II (echilibrul orizontal). 3. Creterea eficienei n furnizarea serviciilor publice la nivel central i local. 4. Sporirea responsabilitii Administraiile Publice Locale fa de cetean prin promovarea autonomiei fiscale locale n baza surselor de venituri locale corespunztoare, eficiente i alocate obiectiv i imparial. Obiectivele strategice determin principalele direcii ale descentralizrii. Implementarea lor se va materializa prin realizarea unui set de obiective operaionale, care se prezint ca sarcini concrete ce contribuie la realizarea unui sau mai multor obiective strategice. Obiectivele strategice i operaionale vor fi realizate prin implementarea unui plan complex de aciuni, dintre care cele prioritare sunt urmtoarele: 1. Asocierea competenelor Administraiei Publice Locale cu conceptul de arii beneficiare n corespundere cu principiul practic de subsidiaritate aplicat n UE va fi obinut prin: Transferul competenelor Administraiilor Publice Locale dup trei categorii de competene: (i) exclusive, (ii) partajate i (iii) delegate. Suplimentar, urmeaz a fi definite i competenele opionale. Competenele respective trebuie s fie clar delimitate. Lista competenelor care urmeaz s fie alocate trebuie s fie obiectul legislaiei n vigoare. Perfecionarea mecanismului de calculare a cheltuielilor aferente competenelor proprii. Elaborarea mecanismului de acoperire financiar a competenelor partajate i delegate. Coroborarea legislaiei la capitolul competene. Stabilirea relaiilor directe ntre bugetul de stat i bugetele locale de ambele nivele. Reexaminarea raporturilor decizionale financiare ntre nivelul I i II ale APL ntru consolidarea autonomiei locale. Stabilirea termenelor concrete de realizare a transferurilor. 2. Elaborarea unui mecanism eficient de transfer al competenelor APL n baza capacitii administrative a UAT presupune realizarea aciunilor: Statuarea n actele legislative a noiunii de capacitate administrativ. Elaborarea metodologiei de evaluare a capacitii administrative a UAT. n legea descentralizrii va fi evideniat necesitatea elaborrii de ctre Ministerele de ramur i alte autoriti ale administraiei centrale a normelor metodologice privind evaluarea capacitii administrative a UAT. Normele respective se vor baza pe (i) identificarea criteriilor de eficien economic, de obinere a economiilor de scar n furnizarea serviciile publice i a ariei geografice a beneficiarilor serviciului public i (ii) existena sau insuficiena capacitii administrative va reiei din analiza potenialului economic al UAT prin prisma criteriilor determinate anterior. 3. Dezvoltarea capacitii administrative a UAT n scopul furnizrii eficiente a bunurilor i serviciilor publice locale va fi posibil prin implementarea urmtoarelor recomandri: Elaborarea i implementarea de ctre Ministerul Administraiei Publice Locale a strategiilor i politicilor publice de cretere a capacitii administrative a UAT. Elaborarea i implementarea politicii de regionalizare n Republica Moldova prin depirea fragmentrii administrative excesive a UAT. Promovarea stimulentelor (inclusiv, a stimulentelor financiare) care vor ncuraja variate forme de asociere voluntare ale APL (regiuni metropolitane, asociaii inter-municipale, grupuri voluntare, consorii, uniuni, federaii, etc.). Implementarea fuzionrilor forate ale UAT mici (n special, satele i comunele). Elaborarea i implementarea politicii de regionalizare n Republica Moldova prin depirea fragmentrii administrative excesive a UAT. Implementarea fuzionrii forate ale UAT mici

11

(n special, satele i comunele) i promovarea stimulentelor (inclusiv, a stimulentelor financiare) de ncurajare a asocierilor voluntare ale APL. 4. Devoluia progresiv a competenelor APL odat cu creterea capacitii administrative a UAT presupune: Formarea i dezvoltarea bazei de date privind capacitatea administrativ a UAT. Gruparea UAT n 2 categorii (1 - care dispun de capacitate administrativ i 2 - care nu au capacitatea administrativ necesar) i aplicarea modului asimetric de alocare a competenelor, conform metodologiei elaborate. Elaborarea unor reguli clare privind modalitatea de graduare a UAT din categoria II n categoria I. 5. Sporirea potenialului de venituri publice locale care s asigure autonomia financiar real Veniturile fiscale ale organelor APL urmeaz a fi sporite prin urmtoarele ci: Introducerea prevederilor n Codul Fiscal, care ar permite colectarea impozitelor n funcie de localizarea subiectului activitii economice, inclusiv a filialelor i reprezentanelor ntreprinderilor. La colectarea impozitului pe venit de la persoane fizice urmeaz a fi utilizat principiul impunerii n conformitate cu locul de reedin a subiectului impozabil. Optimizarea cotelor impozitelor i taxelor existente colectate de APL prin elaborarea unui mecanism stimulator pentru majorarea colectrilor la nivel local i, pe aceast baz, eliminarea de-motivrilor n planificarea fiscal a organelor APL. Trecerea la sistemul de transferuri directe cu APL de nivelul I. Creterea autonomiei organelor APL de nivelul I n direcia atribuirii dreptului de stabilire, pe termen lung, a bazei fiscale pentru impozitele i taxele locale. Interzicerea prin lege a transmiterii gratuite a obiectelor din patrimoniu public, i n special a reelelor termoenergetice aflate n proprietate municipal. Elaborarea mecanismului de repartizare eficient a impozitelor regularizatorii n avantajul APL de nivelul I. 6. Reformarea sistemului de transferuri n calitate de instrument eficient de compensare a disparitilor regionale i a dezechilibre dintre verigile bugetului public naional Utilizarea mecanismelor de transfer din fondurile speciale este indispensabil pe termen mediu, dat fiind faptul disparitilor regionale enorme. De acea sistemul de transferuri va fi axat pe dou componente: Transferuri cu destinaie special, pentru ndeplinirea funciilor delegate, exercitate de ctre organele APL n numele autoritii centrale. Aceast component va avea un caracter permanent. Normele pentru aceste transferuri urmeaz a fi elaborate n mod transparent de ctre organele APC, utiliznd o metodologie clar, i actualizate pe parcursul ciclurilor bugetare, n baza indicatorilor de performan nregistrate de ctre organele APL. Transferuri de mijloace financiare pentru nivelarea disparitilor regionale excesive. La determinarea cuantumului acestor transferuri se va ine cont c sarcina lor este de a atenua i nu de a lichida dezechilibre n capacitatea economiilor regionale de a genera venituri (fiscale), pentru a nu submina eficiena economic. Pentru a nu introduce distorsiuni excesive sau nu a submina principiul echitii, programarea financiar n cadrul fondului urmeaz s fie bazat pe date statistice regionale. Fondul financiar va fi creat pe termen mediu-lung, fiind preconizat lichidarea sau reducerea treptat acestuia odat cu creterea economic. La gestionarea fondului se va utiliza programarea pe baza multianual, pentru incorporarea transparent i previzibil a acestor transferuri n planurile bugetare ale organelor APL.

12

Volumul iniial al fondului va fi determinat n comun acord de ctre organele APL i APC, n baza datelor statistice regionale. Stabilirea transparenei obligatorii la utilizarea transferurilor pentru ndeplinirea funciilor delegate ale APL. Stabilirea cotelor fixe ale normativelor de defalcri din veniturile generale de stat n legea finanelor publice locale pentru APL de ambele nivele. Introducerea treptat a relaiilor bugetare directe i programabile ntre bugetul de stat i bugetele APL de nivelul I. 7. Perfecionarea cadrului normativ pentru mprumuturile publice la nivel local Crearea condiiilor i a legislaiei ce ar permite APL emiterea propriilor obligaiuni pentru noi proiecte credibile la nivel local: dezvoltarea i modernizarea infrastructurii, protecia mediului i administrarea eficient a patrimoniului public, incluziunea social, dezvoltarea ntreprinderilor mici i mijlocii, planificarea teritorial raional, atragerea de resurse de la donatori. Aceasta se va realiza prin: Modificarea legii pieei valorilor mobiliare prin introducerea un capitol special, care va stabili mecanismul obligaiunilor municipale. Rectificarea legii finanelor publice locale n baza modificrilor efectuate n Legea Pieei Valorilor Mobiliare, n vederea specificrii modul de gestionare a mprumuturilor obligatare municipale, modalitatea de eviden a veniturilor etc. Introducerea n Codul Fiscal a prevederii scutirii de impozitul pe profit a creditorilor, care obin venituri din dobnzile aferente obligaiunilor municipale. 8. Dezvoltarea i modernizarea sistemului controlului financiar public urmeaz s fie realizat n concordan cu standardele europene i internaionale n scopul asigurrii unor sisteme viabile de gestiune a fondurilor publice i de administrare a patrimoniului public, prin: Elaborarea strategiei dezvoltrii controlului financiar public intern. Actualizarea legislaiei-cadru existente n domeniul controlului financiar n conformitate cu cerinele, standardele europene i internaionale n domeniu. Legislaia respectiv trebuie s prevad principiile i funciile auditului descentralizat. Consolidarea sistemului de control financiar public, astfel nct, s asigure n mod eficient prevenirea iregularitilor i recuperarea pierderilor generate de factorul uman. Dezvoltarea i ntrirea capacitii instituionale a sistemului de control financiar public intern. Dezvoltarea abilitilor profesionale a controlorilor financiari i auditorilor publici. Efectul legilor care guverneaz sectorul administraiei publice locale s-a simit mai mult pe latura transferului de sarcini i mai puin pe latura transferului de resurse financiare.

2.2 Etape n evoluia autonomiei financiare a unitilor administrativ teritoriale


O reform real a administraiei locale, nu se poate rezuma numai la delegarea de responsabiliti ctre autoritile locale. Fr o abordare mult mai serioas a segmentului descentralizrii fiscale, care trebuie s asigure resursele financiare necesare unei decizii performante a administraiei nu putem vorbi de reforme. Transferul de sarcini ctre autoritatea local, nedublat de transferul de fonduri va afecta n mod direct procesul investiional. n lipsa investiiilor, oraele noastre vor stagna ntr-o zon tot mai ndeprtat de Europa. O comunitate care se dezvolt e o comunitate care depinde din ce n ce mai mult de propriile decizii i resurse pe care le gestioneaz i din ce n ce mai puin de ajutor de dinafar. Dac deciziile i gestionarea resurselor nu sunt luate n

13

interiorul comunitii, aceasta va deveni dependent. Dependent de instituii i organisme pe care ea, comunitatea, le controleaz mai mult sau mai puin n mod direct. Instituiile care nu sunt controlate n mod direct de ctre cetean sunt instituii mai puin transparente, mai puin eficiente Pe parcursul primei etape de reforma a Administraiei Publice Locale (1991-1994) baza fiscala a APL era foarte ngust i includea n special taxele i plile locale, care la rndul lor constau din taxa funciar, pe ap, precum i taxa pe folosirea mijloacelor de transport. Impozitele regulatorii, cum ar fi impozitele pe venitul persoanelor fizice si juridice, iar ulterior i TVA, erau incluse n Legea Bugetului i erau mprite ntre raioane i localitile acestora conform unui set de norme. n iulie 1994 Parlamentul introdusese Legea cu privire la impozitele si taxele locale, care a introdus noi taxe, chiar dac contribuia lor a fost foarte modest la nceput. Aceasta a marcat cea de a doua etap a reformei. APL aveau dreptul sa aleag dintr-o list de 14 taxe locale stabilite de Parlament i s stabileasc mecanismul de colectare si scutire. Cu toate acestea, cota maxim era stabilit de Parlament. n practic, doar o jumtate din lista taxelor locale erau folosite. Din cele mai frecvent utilizate erau: taxa pentru amenajarea teritoriului, licena pentru activitatea comercial, taxa de pia i licena pentru prestarea serviciilor de transport public. Dup cum este de ateptat, capacitatea fiscal a APL depinde de mrimea acesteia. Veniturile proprii pe cap de locuitor n sate au variat de la 42% n 2000 la 63% n 2003 de la aceeai mrime a veniturilor pe cap de locuitor a localitilor urbane. Mai mult de jumtate din toate taxele i plile locale sunt colectate n Chiinu. Iar n ce privete plile pentru prestarea serviciilor de transport, Chiinul genereaz 95% din tot venitul creat de aceast tax. Pe parcursul celei dea treia generaii de reforme(1998-2001), una din problemele serioase a fost maniera non-transparent de distribuire a veniturilor regulatorii ntre nivelul I si II al APL la discreia autoritilor judeene. APL-urile de nivelul I au fost obligate s mearg la negocieri interminabile pentru a avea acces la resursele colectate la ei n teritoriu. Analiza strii financiare n judeele Republicii Moldova demonstreaz c exist un factor obiectiv care influeneaz starea deplorabil a finanelor publice locale - declinul economic. Capacitatea multor ntreprinderi din teritorii este utilizat la nivel de 10-20 %. Concomitent cu reducerea bazei fiscale, s-a nrutit i volumul acumulrilor n buget. Aceasta se explic i prin lipsa practicilor de planificare financiar strategic pe termen lung. Noua lege privind Administraia Public Local adoptat n 2003 (a patra generaie de reforme) a anulat dreptul APL de a stabili taxele i plile locale. Dar chiar i anterior acest drept nu era un drept valid, aceasta fiind prerogativa Parlamentului. Noua Lege de asemenea acorda APLurilor de nivelul II autoritatea de a stabili cum veniturile regulatorii sunt mprite ntre nivelul I si II ale APL, astfel subminnd substanial capacitatea intern a APL de primul nivel de a-i dezvolta o autonomie financiar durabil. n vederea asigurrii i a difintivrii rolului de autonomie la capitolul venituri este de apreciat cadrul legal ce reglementeaz taxele locale Titlul VII al Codului Fiscal, adoptat prin Legea nr.93XV din 1 aprilie 2004 cu aplicare de la 1 ianuarie 2005. Titlul VII a nlocuit Legea privind taxele locale din 1994 i a eliminat trei taxe locale existente anterior: taxa de frontier, taxa pentru dreptul de a comercializa n zona de frontier i taxa pentru dreptul de a produce filme i programe televizate. Dintre acestea doar taxa de frontier a fost o surs important de venituri pentru APL. n conformitate cu Titlul VII al Codului Fiscal la etapa actual lista taxelor locale (anexa 4) este limitat la urmtoarele: taxa pentru amenajarea teritoriului, taxa pentru jocurile de noroc, taxa pentru publicitate, taxa pentru utilizarea simbolurilor localitii, taxa pentru plasarea unitilor comerciale, taxa de pia, taxa de hotel, taxa balnear, plata pentru prestarea serviciilor de transport public, plata pentru parcare i taxa pentru posesorii de cini. Totodat, Titlul VII al Codului Fiscal, ncearc s mputerniceasc APL de a prelua mai mult responsabilitate n administrarea veniturilor proprii i stabilirea mrimii impozitelor i taxelor locale. Unul din exemple este prevederea legislaiei noi pentru Adminisrarea Public Local s colecteze

14

trimestrial taxele locale de la companiile nregistrate n cadrul jurisdiciei sale. Anterior Adminisraiile Publice Locale n mare msur se bazau pe Inspectoratul Fiscal de Stat pentru colectarea taxelor din teritoriu. Chiar i pn la implementarea noii legislaii (Titlului VII al Codului Fiscal), multe din Adminisraiile Publice Locale au ncercat s-i mbunteasc capacitatea de administrare a colectrii taxelor i impozitelor locale, dau s-au ciocnit de mai multe dificulti. Prima i cea mai considerabil este nivelul slab de pregtire a personalului perceptorilor locali pentru stabilirea economic argumentat cu previziuni a impactului potenial al nivelurilor diferite de taxe locale asupra bazei fiscale i economice din Adminisraia Public Local. Plus la aceasta, lipsa unor sisteme i baze de date automatizate pentru o mai bun eviden a contribuabililor i monitorizare a colectrii taxelor locale face procesul de trecere la autonomie financiar durabil i mai anevoios. Nu mai specificm i faptul c capacitile de analiz legal sunt extrem de slabe datorit lipsei specialitilor n domeniu n cadrul statelor majoritii APL. Guvernul Republicii Moldova a introdus deja de careva timp practica adoptrii Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM)2, care prognozeaz i traseaz indicatorii macroeconomici la nivel naional, precum i la nivelul bugetelor pe o perioad de trei ani. CCTM stipuleaz politica fiscal pe fiecare din sursele de venituri, precum i politica de stat n domeniul datoriei naionale, prioritile de cheltuieli, previziunile pentru bugetele APL (att pe venituri, ct i pe cheltuieli) i bugetul asigurrilor sociale. n conformitate cu ultimul CCTM pentru 2008-2011 veniturile proprii i cele regulatorii trebuie s creasc cu o rat anual de circa 10%. n perioada 2000-2002, veniturile totale ale APL au crescut mai rapid dect cele proprii. ncepnd cu 2003 se observ o tendin invers, care poate fi un semn de stabilitate financiar crescnd pe viitor. Scopul transformrilor este acela de a intri autonomia financiar local prin stabilirea de noi responsabiliti i competene autoritilor locale i prin creterea controlului local asupra veniturilor, cheltuielilor i construciei bugetului local n condiii de eficien i transparen.

Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM) este un instrument de gestionare a finantelor publice; o modalitate de corelare a alocarii resurselor cu politicile si strategiile guvernamentale intr-o perspectiva pe termen mediu; un document de analiza si prognoza financiara pe termen mediu.

15