Sunteți pe pagina 1din 106

SISTEME ADMINISTRATIVE COMPARATE 1.

Noiuni introductive privind Dreptul comparat n ceea ce privete Conceptul o definiie unic, general recunoscut a dreptului comparat, nu se poate ntlni nici n legislaiile naionale i nici la nivel european1. Plecnd de la sensul textual al expresiei, dreptul comparativ poate fi descris ca punerea fa n fa a legislaiilor diferite, avnd n vedere c acest proces poate fi extins att la spiritul i stilul ntregului sistem legal (aa-numitele macro-comparaii), ct i la soluiile problemelor individuale, aa cum apar ele n variatele sisteme legale n discuie (aa-numitele micro-comparaii). Dreptul comparativ este, nti de toate, o metod de a dobndi cunotine, n gradul n care expune aceast caracteristic, el este capabil s ofere o varietate de soluii la probleme mai multe i mai diverse dect cele oferite de o tiin juridic cu preocupare naional. Dreptul comparat mbogete i extinde gama de soluii i ofer persoanei care folosete critic aceast posibilitate de a gsi o soluie mai bun la o problem concret2. Mai mult, dreptul comparat urmrete, de asemenea, eluri specifice relevante pentru practic. Astfel, studii comparative sunt des folositoare pentru aciunile de pregtire a procesului legislativ i aceast metod de drept comparat faciliteaz att crearea unui drept nou, ct i sarcina unei unificri supranaionale de drepturi, n sfrii, dreptul comparat poate fi o soluie pentru judectori n interpretarea legii i n rolul lor creativ de creatori de legi3. Atunci cnd este vorba de elaborarea dreptului naional, legislatorii au recurs frecvent n multe domenii i n multe ri la materialele elaborate de juriti ce utilizeaz metoda dreptului comparat. n dreptul organizaiilor internaionale, folosirea dreptului comparat este, n temeiul politicilor legale, o precondiie necesar pentru orice tip de creaie de drept; astfel, este folosit, pe de o parte, la crearea organizaiei nsei (formularea tratatului de fondare) i, pe de alt parte, pentru regulile autonome din sfera intern (crearea unui drept secundar). Motivul const n fptul c, cunotinele adunate din variatele legislaii naionale ale statelor membre dintr-o organizaie internaional nu reprezint doar un rezervor de idei binevenite pentru formarea legislaiei acestei organizaii. Din contr, o analiz mai amnunit a legislaiilor naionale va demonstra ce valori sunt apte pentru o implementare
1 O sum de definiii variate poate fi gsit n L.J. Constantinesco, Rechstvergleichung, vol.l, Berlin, 1971, p.206 i urm. i A.F. Schnitzler, Vergleichende Rechtslehre, ediia a 2-a, Basel, 1961, p.106 i urm., p.108 2 M. Cappelletti et al., Integrare prin drept; Europa i experiena federal american. O introducere general; Integrare prin lege, voi. l, Berlin/N. York, 1986, p.l i urm., p5 i urm., asupra dreptului comparat ca o "a treia coal" ntre pozitivisumul juridic i gndirea juridic natural 3 Al. Oteteleanu,"Curs de Drept Civil Comparat", Ed. "Cultura Poporului" Bucureti, 1936

pozitiv n interiorul unei comuniti de state i care procese sunt cele mai potrivite pentru a asigura realizarea la maximum a principiilor comune. Cu alte cuvinte, dreptul comparat poate s aduc o contribuie decisiv la dezvoltarea i funcionarea efectiv a unei organizaii internaionale i la aprobarea cadrului legislativ intern al acesteia. 1.1.Funciile dreptului comparat Rolul dreptului comparat, utilitatea pe care o prezint se relev n teoria funciilor acestuia. Literatura de specialitate a cristalizat aceast teorie prin desprinderea urmtoarelor funcii: funcia de cunoatere a dreptului naional; funcia normativ; funcia tiinific; funcia de a contribui la unificarea legislaiilor. Fiecare dintre acestea legitimeaz una din faetele practicrii dreptului comparat, ale metodei comparative i invedereaz multiplu pe care l, reprezint acesta. 1.2.Natura dreptului comparat i regulile comparaiei n orice disciplin tiinific problema naturii este fundamental. Desigur, n multe cazuri ea nu suscit complicaii deosebite. Se impune o distincie ntre ramurile de drept tradiional i dreptul comparat. Dreptul civil, dreptul penal, comercial, administrativ reprezint ansambluri de norme juridice, clasificate n raport de un obiect i uneori o metod specific. Dreptul comparat nu este un ansamblu de norme, nu reprezint o ramur de drept. Se poate afirma c este un ansamblu de procedee potrivit crora se face compararea normelor de sisteme diferite. Al. Oteteleanu se ntreba : De ce dreptul strin nu este drept comparat? Pentru c studiul dreptului strin nu urmrete un scop tiinific, ci mai degrab unul de erudiie, care poate fi util n alte discipline juridice, dar care nu constituie ceea ce se numete de obicei o tiin. O tiin trebuie s aib un obiect i un scop propriu, care nu se descoper n studiile de drept strin. Dimpotriv dreptul comparat are un obiect i un scop propriu, el constituie deci o disciplin tiinific care utilizeaz informaiile oferite de dreptul strin, dar nu ntreg dreptul strin, ci dreptul popoarelor cu o anumit civilizaie. 1.3.Cele patru reguli ale comparaii Cercetrile ntreprinse n secolul nostru au reuit s pun n lumin faptul c operaia de compare a drepturilor nu trebuie fcut la ntmplare, neorganizat, fr o anumit rigoare n abordarea aspectelor pe care le ridic punerea n paralel a dou sau mai multe reglementri. Ideile unor comparatiti de prestigiu - Saleilles, Lambert, David - au condus la conturarea unor norme, care trebuie s stea la baza oricrei comparaii juridice, la stabilirea regulilor metodei comparative. Se poate
2

cristaliza, n felul acesta o metodologie proprie tiinei juridice, reprezentnd tot ce este mai valoros n acest patrimoniu acumulat de gndirea comparatist modern. A compara numai ceea ce este comparabil este cea dinti norm de care trebuie s in seama orice cercettor care pune n paralel sisteme de drept sau instituii sau reguli aparinnd unor sisteme juridice diferite. Strns legat de aceast regul este i aceea c cercetarea unei instituii trebuie fcut lund n considerare ntreaga amenajare a izvoarelor de drept dintr-un anumit sistem juridic. A patra regul poate fi formulat astfel: n aprecierea termenului de comparat trebuie s se in seama de sensul avut iniial, ci i de cele dobndite ulterior n procesul de aplicare. Comparatistul se intereseaz mai puin de regula de drept n sine dect de fenomenul social care i justific existena. 1.4.Procesul metodologic Acest proces nu poate avea loc ntmpltor. tiina juridic l-a analizat pe larg, decompunndu-l n elemente logice pe care le cuprinde, reuind n felul acesta s jaloneze o metod tiinific de efectuare a comparaie. n logica formal, comparaia este definit ca o operaie ce urmrete constarea unor elemente identice sau divergente la dou sau mai multe fenomene. Procesul comparaiei reclam trei termeni logici: comparatum; comparandum; tertium comparationis. Comparatum este de obicei legislaia naional a comparatistului. Aceasta se ntmpl atunci cnd comparaia are loc n scopul perfecionrii propriei legislaii sau a unei mai bune cunoateri a acesteia. Termenul de comparandum poate fi singular atunci cnd se compar dreptul a dou state, dup cum poate fi multiplu, cnd se iau ca termen de comparaie mai multe sisteme naionale. Termenul tertium comparationis nu trebuie confundat cu rezultatul sau concluzia comparaiei, cu acel drept comun legislativ. Tertium comparationis dup cum remarca Y. Eminescu nu este un element final, ci unul prealabil comparaiei. El este ales, iar nu dedus. De departe ns cea mai important funcie a dreptului comparat, este de a pregti o unificare transnaional (parial) a dreptului, de a fi implementat n legislaiile naionale, al crei scop este de a reduce sau a elimina pe ct posibil diferenele dintre sistemele de drept naionale. Asemenea proiecte pot fi ntreprinse cu succes numai pe baza unei folosiri intensive a dreptului comparat. Unificarea dreptului este mai puin o chestiune de putere i mai mult o problem de convingere i de dezvoltare a consensului.

La aceasta ar trebui adugat c diferenele existente n legislaiile naionale pot fi puse ntr-adevr n eviden numai prin folosirea dreptului comparat i c unificarea drepturilor i dreptul comparat sunt din acest motiv legate irevocabil unul de cellalt. O unificare a legislaiei se poate realiza pe dou ci: pe de o parte, prin intermediul legilor uniforme, negociate ntre state i puse n aplicare n fiecare stat i, pe de alt parte, prin activitile legislative supranaionale ale organizaiilor suprastatale. Aceast din urm form de unificare a drepturilor este tipic comunitilor ce vizeaz o integrare economic regional. Integrarea economic este de fapt greu de imaginat fr unificarea simultan a regulilor comerciale, adic fr o integrare legal. Articolul 100 C.E.E. ilustreaz legtura dintre integrarea economic i cea legislativ n contextul tratatelor fondatoare ale Comunitii Europene. Aceast clauz fixeaz competena Consiliului de a adopta directive apropiind acele prevederi i reglementri legale ale statelor membre care afecteaz direct ntemeierea i funcionarea Pieei Comune. Studiul comparativ se sfrete cu o evaluare critic a rezultatelor obinute prin intermediul comparaiei. Aceasta nseamn c n fiecare caz n parte este necesar s se determine care din mai multe soluii este mai potrivit i, astfel, preferat ca o soluie mai bun. n timp ce aceast evaluare este n principiu o problem de apreciere separat a soluiilor naionale existente, n care este avut n vedere dreptul organizaiilor internaionale, o evaluare legal a scopurilor organizaiei n discuie trebuie, de asemenea, luat n considerare, deoarece numai atunci procesul comparativ va dobndi un cadru i un standard n interiorul cruia se pot judeca soluiile diferite. Aceasta devine clar dac privim principiile de legalitate dezvoltate de Curtea European i care predomin n interiorul Comunitii. Un studiu comparativ autonom ce ia n considerare numai sistemele naionale relevante ar putea, desigur, s constituie pai semnificativi spre dezvoltarea unei poziii comune cu privire la probleme specifice. Totui, n interesul unei realizri adecvate a sarcinilor i obiectivelor Uniunii, nu este suficient s ne bazm numai pe aceste elemente comune n formularea principiilor legale ale dreptului comunitar, n plus, este necesar o evaluare a acestor elemente, fa de standardele scopului particular al integrrii, urmat n Tratat. Acest punct de vedere mai rezult din decizia Curii n cazul Internationale Handelsgesellschaft din 17 decembrie 1970, n care s-a afirmat expres c: respectarea drepturilor fundamentale este parte integrant a principiilor generale de drept protejate de Curtea de Justiie. Protecia unor asemenea drepturi, inspirat de tradiiile constituionale comune ale statelor membre, trebuie asigurat n interiorul cadrului structural i al obiectivelor Comunitii.

2. Conceptul de sistem administrativ public i componentele sale4


K Abordat ntr-o viziune sistemic, activitatea specific administraiei publice se desfoar prin intermediul unei multitudini de forme instituionale ce constituie un angrenaj instituional, ale crui principii de organizare variaz n funcie de problemele puse, de presiunile exterioare i de preocuprile proprii, dar care presupune i integrarea sa n mediul social, politic i economic existent cu multiple diferenieri n spaiu i timp. Sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituii i reglementri interdependente prin care se nfptuiete activitatea de administraie public, ca proces real. n sensul teoriei sistemelor, sistemul administrativ apare ca un subsistem al mediului social, ce reprezint, n acelai sens, un sistem integrator, de mare complexitate. Prin urmare, sistemul administrativ trebuie conceput ca parte integrant a sistemului social, aflat n interaciune permanent i reciproc cu celelalte componente ale acestuia. Astfel, pe de o parte, intereseaz modul cum mediul social furnizeaz administraiei publice impulsurile i susinerea necesare ndeplinirii misiunilor acesteia. Pe de alt parte, se are n vedere faptul c sistemul administrativ este n msur s-i formeze propriile capaciti i s-i cuantifice nevoile, influennd la rndul su asupra evoluiei mediului social. La rndul su, sintagma mediu al sistemului administrativ (ecosistem) semnific un ansamblu de elemente susceptibile de a exercita o influen asupra funcionrii sistemului sau care sunt influenate la rndul lor, de ctre acesta.5 Structurarea i funcionarea sistemului administrativ sunt condiionate deci, n mod obiectiv, de alte elemente de structur ale societii globale, legate ntre ele printr-o serie de interaciuni; el comunic cu acest mediu prin informaii reciproce i prin procesul ntrebare-rspuns. n acest proces, ntrebrile acced ctre sistemul administrativ printr-o reea de comunicaii i sunt complementare, att ntre ele, ct i cu cele care eman din interiorul sistemului administrativ nsui. La rndul lor, rspunsurile pe care le d sistemul administrativ iau forma deciziilor i aciunilor concrete cu impact asupra evoluiei societii. Procesul de schimb i comunicare dintre sistemul administrativ i mediul exterior creaz dou situaii, i anume:
4

Onofrei M, - Sisteme administrative comparate, Iai, 2003 5

pe de o parte, sistemul poate fi deschis asupra mediului, prin schimbul unui ansamblu diversificat de informaii, dar n acelai timp, sistemul administrativ tinde s-i creeze propriul determinism intern, limitndu-i densitatea comunicaiilor cu exteriorul;

pe de alt parte, acest sistem se poate plasa ntr-o situaie de dependen sau s ncerce s-i controleze i s domine mediul, crend un centru autonom de putere i propriile valori. n ipostaza de sistem distinct, dispunnd de competene proprii, administraia public se

consolideaz pe baza unor mecanisme directe sau indirecte, care stabilesc gradul su de autonomie, n raport cu sistemul, celelalte subsisteme i chiar cu mediul social, politic. n atari condiii sistemul administrativ public tinde s se distaneze de sistemul politic i s devin un sistem distinct care s aib propria legitimitate, dei rmne sub influena politicului. Prin prisma manifestrii i ntririi autonomiei, sistemul administrativ i constituie bazele proprii de existen i funcionare cu urmtoarele componente: 1.birocraie, 2.tehnocraie, 3.tehnobirocraie.

1. Birocraia se poate defini ca sistemul n care preponderena n direcia realizrii afacerilor

publice, aparine serviciilor administrative, adic birourilor.6 Birocraia presupune ca administraia s nregistreze urmtoarele mutaii: a) - s se transforme ntr-o lume ngrdit, capabil s reziste impulsurilor exterioare. Ea devine astfel independent de corpul electoral i de guvernani care nu mai exercit asupra sa o influen direct. n aceast optic, Statutul funcionarului public, din democraiile europene, maximizeaz securitatea profesional i garanteaz autonomia acestuia, iar administraia se constituie ca o categorie social, o corporaie care are interese proprii. b) - tinde s devin un centru de putere, n msur s dobndeasc for politic i capacitate de decizie. Puterea birocratic a fost considerat, uneori, inevitabil i binefctoare. n acest sens, potrivit lui Max Weber, apariia statelor moderne a fost legat de constituirea unui corp de lucrtori intelectuali, specializai, dotai cu independen i stabilitate. La rndul su, A. Mathiot considera c birocraia are avantaje apreciabile, deoarece funcionarii publici, recrutai n funcie de talentul lor, menin continuitatea statului i a serviciilor publice. n alte opinii (A. Touraine), se consider c birocraia este incompatibil cu principiile democraiei, deoarece afacerile publice sunt ncredinate unor funcionari neimplicai politic. Chiar
5 6

Chevalier, J., Loschak Introduction la science administrative; Memento Dalloz; Paris; 1974; p.58 Chevalier, J., Loschak, D. op. cit.; p.64 6

dac activitatea administraiei rmne funcional n raport cu natura i regulile sale, ea nregistreaz disfuncionaliti din punct de vedere al inteniilor i semnificaiilor sociale.

2.Tehnocraia se definete ca sistemul n care preponderena n direcia realizrii afacerilor

publice, aparine tehnicienilor.7 Aceste persoane iau anumite decizii n funcie de considerentele de eficacitate tehnic, fr a face referiri la exigenele politice. Spre deosebire de agenii dintr-o organizaie birocratic, tehnocraii nu se mulumesc numai s aplice regulile, ci au facultatea de a crea, de a impune noutile. Implantarea tehnocrailor genereaz iluzia realizrii controlului politic de ctre administraie, Max Weber semnala deja o ascensiune public irezistibil a tehnicienilor, care pe de o parte reduce rolul i puterea politicului, iar pe de alt parte, genereaz fenomenul de confuzie ntre omul politic i expert. Preponderena tehnicienilor n cadrul sistemului politic este consecina unui fenomen general al societii industriale, dominat de tehnocrai. Complexitatea problemelor de rezolvat a dus la apariia unei noi pturi sociale format din ingineri, savani, manageri, la o cast a tehnologilor. Pe aceasta J. K. Galbraith o numete tehnostructur i este format din specialiti care dein fiecare cte o parte din informaiile necesare ntregului ansamblu ce va deine puterea. n opinia lui Maurice Duverger, aceast evoluie va conduce la o osmoz treptat ntre tehnicienii privai i cei publici, care au aceeai origine i apr aceleai interese. Pe de alt parte, influena tehnocrailor asupra afacerilor publice este contestat; n absena omogenitii sociale i a unei doctrine proprii, specialitii nu vor putea constitui un grup dominant n cadrul sistemului politic. n msura n care tehnocraia compromite jocul politic i secretul de stat, ea devine incompatibil cu principiile democraiei.

3) Tehno-birocraia este o alian ntre virtuiile de organizare i competenele de ordin tehnic.

Cele dou noiuni nu se suprapun; puterea birourilor nu se sprijin ntotdeauna pe specializare i calificare tehnic. Invers, cmpul tehnocraiei l depete pe cel birocratic, n msura n care fenomene analoage se produc n afara cadrului administrativ. Tehnocraia poate s aduc birocraiei, for i prestigiu i s o pun n valoare prin imprimarea unui caracter dinamic. La rndul su, birocraia constituie un punct de sprijin pentru tehnocraie. Tehnicienii care se bazeaz pe aparatul birocratic devin mult mai capabili i mai competeni. n concluzie, tehno-birocraia reprezint un model raional de organizare a sistemului administrativ public, capabil s ating un nalt grad de eficien, fiind bazat pe cunotine tehnice.
7

Chevalier, J., Loschak, D. op. cit.; p.65 7

2.2. Integrarea sistemului administrativ n mediul social8 Sistemul administrativ se afl n relaii de intercondiionare cu mediul sau sistemul social de care este determinat i asupra cruia acioneaz. n accepiune de mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte aezate ntr-o structur ierarhizat, dar aflate n interaciune. n aceast accepiune, componentele sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, urmtoarele:9 sistemul politic, compus din instituiile i organizaiile politice; sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care n gruprile umane, asigur condiiile necesare creterii demografice; sistemul ecologic, care cuprinde relaiile populaiei cu spaiul pe care l amenajeaz i pe care triete; sistemul economic, care se refer la modul de organizare a activitilor de producie i de schimburi de bunuri i servicii; sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale i spirituale create de societatea omeneasc de-a lungul istoriei. El cuprinde n sens larg, obiceiurile, normele, instituiile i organizaiile prin care se propag valorile culturale n societate. Este de admis c absena sistemului administrativ dintre componentele sistemului social implic integrarea sa n sistemul politic, ceea ce contravine i principiului de separaie a puterilor n stat. Totui, aceste sisteme sunt interdependente i unele dintre ele exercit influene determinante asupra evoluiei altora. n consonan cu cele de mai sus, prezint interes teza liberal a primatului politicului. Pentru liberali, sistemul politic guverneaz prin propriile sale legi, posed o realitate proprie, ireductibil la alte subsisteme sociale, i mai mult, funcionarea sa regulatoare, este fundamental pentru ansamblul societii. Potrivit acestor interpretri, autonomia politicului semnific faptul c sistemul politic i gsete n el nsui principiile explicative. Dei sunt condiionate de elemente exterioare, structurile politice determin structurile economice i sociale. Astfel, proprietatea privat asupra mijloacelor de producie nu determin ntr-o att de mare msur natura instituiilor politice, iar succesiunea lor nu este legat de transformrile tehnice. n aceast viziune, puterea politic, se consider a fi la originea sistemului economic, a claselor sociale i a contiinei de clas.

8 9

Onofrei M, - Sisteme administrative comparate, Iai, 2003 Chevalier, J., Loschack, D. op. cit.; p.68 8

nc de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au ncercat s descopere legile obiective care guverneaz fenomenele politice; ei s-au strduit s clasifice regimurile politice n funcie de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau s analizeze mijloacele prin care, n toate statele, o clas conductoare accede la putere i ncearc s i-o menin (ex: Pareto, Mosca, Michels). n viziunea liberal tradiional, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea i pentru a deveni o realitate istoric, orice societate are nevoie de o for de impuls, iar aceast for este puterea politic; politica este n cutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare n numele interesului general; istoria a dovedit c voina politic, nu numai c nvinge condiiile social-economice, dificultile geografice, tradiiile culturale i structurile familiale, dar mai ales, le modific profund. Pe aceeai traiectorie se nscrie i opinia sociologilor americani, care consider c politica este n centrul integrrii tuturor componentelor analitice ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic unete interesele indivizilor i ale grupurilor, asigur comunicarea i socializarea politic. Voina politic conduce la convertirea cererilor provenind din mediu n decizii i n aciuni care asigur regularizarea sistemului social, n ansamblu. Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazis de Marx, care considera c structura economic a societii este fundamentul real al edificiilor juridic i politic. El avea s fundamenteze teza cu privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxiti, relaiile fundamentale din societate sunt raporturile de producie dintre oameni i natur sau dintre oameni i locul lor de munc. Ele relev urmtorii factori: condiiile naturale, tehnice, organizarea i diviziunea social a muncii. Modurile de producie determin instituiile familiale, religioase, politice, juridice care formeaz suprastructurile societii. Din acest motiv, puterea politic nu ar reprezenta dect un instrument de dominare a unei clase de ctre alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale impuse n sistemul capitalist de ctre burghezie, n calitate de clas conductoare. Ideologia era un ansamblu de valori i convingeri prin care burghezia dorea s impun ntregii societi un mod de via, n care statul s fie reprezentantul interesului general al societii. Totui, este de admis c statul nu este un simplu instrument al clasei dominante, ci dispune de o anumit autonomie fa de aceasta. Aceast autonomie a statului i permite, n egal msur, s pacea social. Argumentele aduse, n acest sens, sunt urmtoarele:

satisfac interesele economice ale gruprilor sociale care dein puterea politic, dar s realizeze i alte obiective de interes public larg. Instituiile puterii de stat posed ns o coeziune intern specific. Potrivit analizei marxiste, sistemul administrativ conine dou componente: aparatul represiv de stat i aparatele ideologice de stat.10 Aparatul represiv de stat este unic i aparine n ntregime domeniului public. El funcioneaz n caz de violen i restabilete, prin for, condiiile politice n vederea asigurrii unui climat normal raporturilor economice i sociale. Aparatele ideologice de stat sunt multiple i provin, att din domeniul public, ct i din cel privat. Ele funcioneaz n exclusivitate pe criterii ideologice. Nici o clas politic nu poate s dein n mod durabil puterea de stat, fr a recurge la structurile ideologice i culturale, care s constituie cadrul luptei politice. Aceste structuri dobndesc i pstreaz o autonomie relativ. Ideologia are rolul de a ascunde contradiciile reale i anume raporturile dintre agenii economici privite ca raporturi de clas. n opinia lui Gramsci, conceptul de hegemonie indic o situaie istoric n care dominaia unei clase este fondat, nu numai pe for i violen, ci mai ales pe consimmntul activ al claselor dominate. Totodat, ideologia are rolul de a masca anumite disfuncionaliti ale modului de producie care pot fi valorificate sub form de capital politic. Exist chiar o anumit modestie a clasei dominante, care n dorina realegerii, se autodenigreaz i i recunoate greelile, nainte ca adversarii politici s fac aa ceva. Aceast aparent modestie, alturi de vidul politic, confuzia elitelor i lipsa de curaj a clasei politice sunt factorii generatori ai tehnocraiei. Astfel, n loc de vizionari se pun gestionari, funcionari care continu s populeze cabinetele ministeriale, ducnd la expansiunea tehnocrailor i genernd performane mediocre n administraia public.11 Aadar, sistemul administrativ public trebuie s se adapteze constrngerilor provenind de la elementele sistemului social, care o influeneaz extrem de mult. Dar, dup cum am vzut, analiza liberal tradiional, bazat pe voluntarism politic, face din administraia public un instrument de aciune asupra sistemului social. Analiza marxist plaseaz administraia printre mijloacele de constrngere ale statului i o consider ca o superstructur determinat de raporturile de producie, dar dispunnd de o relativ autonomie.

10 11

Chevalier, J., Loschak, D. op. cit.; p.71 Grjebine, A La politique economique ou la maitrise des contraintes; Edition du Seuil; Paris; 1991; p.35. 10

2.3. Interrelaiile sistemului administrativ cu sistemul politic12 Sistemul administrativ se intercondiioneaz i ntreine raporturi privilegiate cu sistemul politic. Cel mai adesea se consider chiar c administraia public este parte a sistemului politic i are funcia de asigurare a coeziunii sociale, dar, n acelai timp, dispune de o relativ autonomie fa de sistemul politic. Pe de o parte, sistemul administrativ apare ca fiind strns legat de puterea politic, care i confer legimitate i, astfel, aciunea sa poart pecetea autoritii statului. Pe de alt parte, sistemul administrativ recurge la trsturile specifice i la competenele sale pentru a se opune, forei politice care tinde s o controleze.

Influena pe care sistemul politic o exercit asupra sistemului administrativ este de dou 1) influena ideologiilor i a sistemelor de valori (politice); 2) influena instituiilor (politice). n legtur cu primul tip de influene, se invoc faptul c administraia nu este animat de o

tipuri :

ideologie specific, aciunea sa nu se legitimeaz prin ea nsi, ci toate acestea provin din sistemul de valori dominant n societate, care poate fi liberal, autoritar, socialist etc. n rile ataate liberalismului, evoluia n plan administrativ s-a produs concomitent cu cea a instituiilor politice. Primatul acordat individului de ctre liberalismul tradiional, a antrenat, pe de o parte, stricta limitare a competenelor statului (meninerea ordinii i respectarea regulilor concurenei), iar pe de alt parte, a dus la supunerea administraiei publice, fa de principiile de legalitate. Evoluia societii atest, ns, c inflexiunea principiilor liberale este nsoit de dezvoltarea puterilor administraiei publice, creia i-a fost ncredinat i o funcie de regulator economic. n regimurile autoritare sau fasciste, cultul personalitii i voina de renovare naional sunt nsoite de extinderea puterii instituiilor administraiei publice care se transform ntr-un instrument indispensabil de realizare a proiectelor partidului unic. Beneficiind de competene discreionare, i fiind eliberat de necesitatea respectrii normelor de drept, sistemul administrativ public trebuie, ns, s fac dovada unei loialiti absolute fa de sistemul politic. n fostele ri socialiste, instituiile administraiei publice nu reprezentau dect instrumente aflate n serviciul construciei socialismului. Acest sistem, administrativ public i-a pus amprenta asupra ansamblului vieii economico-sociale, impunnd exigena i disciplina stricte caracteristice centralismului democratic de tip comunist.
12

Onofrei M, - Sisteme administrative comparate, Iai, 2003 11

n rile aflate n curs de dezvoltare, punerea n practic a sistemului administrativ este, adesea, condiionat de o serie de preocupri de ordin ideologic i politic (orientare politic, probleme de dezvoltare) i mai puin de considerente de utilitate i eficien. n concluzie, se poate afirma c influena sistemului de valori politice asupra sistemului administrativ este evideniat prin fidelitate fa de regimul politic, cerin care se presupune respectat de toi funcionarii publici, indiferent de postul ocupat.

Cel de-al doilea tip de influen decurge din aciunea instituiilor politice. Tipul relaiilor de

putere i condiiile de lupt politic influeneaz administraia i explic variantele posibile de organizare ale acesteia, n cadrul aceluiai sistem politic. n acest sens, se constat c situaia administraiei publice n interiorul sistemului politic depinde de: regimul constituional; structura statului; sistemul de partid. Regimul constituional influeneaz sistemul administrativ, dup cum este vorba de un regim parlamentar sau de unul prezidenial. n principiu, n regimurile parlamentare, Parlamentul are un drept de supraveghere extrem de redus, asupra funcionrii administraiei. Astfel, administraia este protejat de crizele ministeriale i posed o larg autonomie fa de guvernani. Spre deosebire, n regimurile prezideniale, administraia este supus, de regul, unui control riguros i se afl n sfera de influen a luptei pentru putere. Dependena fa de instituia prezidenial estepregnant, mergnd pn la a se practica sistemul nominalizrii pentru funciile publice. La rndul su, structura statului, care poate fi federal sau de tip unitar, exercit influene semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul antreneaz suprapunerea a dou administraii distincte, n care fiecare exercit competene proprii prin intermediul funcionarilor supui unui statut specific. Statele unitare, dimpotriv, asigur unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o structur diversificat a acestuia. Statele unitare pot recunoate existena colectivitilor locale, dotate cu personalitate juridic i conduse de reprezentani alei care dispun de atribuii limitate (n condiiile descentralizrii) sau sunt supui puterii centrale (n cazul centralizrii), creia i ncredineaz ansamblul afacerilor administrative. n fine, sistemul de partid i pune amprenta asupra funcionrii sistemului administrativ, dup cum exist regimul partidului unic, bipartidism sau multipartidism. n cazul prezenei unui singur partid la conducere, administraia este supus acestuia i i sunt influenate, att organizarea (inclusiv numirea funcionarilor), ct i funcionarea sa. Partidul poate s lase n seama administraiei numai responsabilitatea gestiunii curente.

12

Impactul bi/multipartidismului asupra administraiei publice este mai puin net. Bipartidismul a condus, fie la sistemul falsurilor (spoils system), ca n S.U.A. n perioada 1832-1883, fie la presiuni deosebite pentru ocuparea unor posturi importante, ca n Marea Britanie, fie la repartizarea echilibrat a funciilor publice ntre partide, ca n Austria. Multipartidismul a antrenat o polarizare variabil ncheiat cu existena unei grupri politice dominante la un moment dat (Italia, Suedia, Frana), care, venit la putere deine cvasimonopolul asupra posturilor de conducere, n administraia public.

13

3.Sisteme administrative n Uniunea European13


3.1. nvestitura guvernului n ri cu regim parlamentar Regimul parlamentar este promovat n mai multe ri cum sunt: Germania, Italia, Grecia etc. Germania Stat federal Astfel, n condiiile Constituiei Germaniei, Cancelarul Federal este ales de Parlament (Bundestag), la propunerea Preedintelui Republicii federale. Odat investit, Cancelarul propune numirea minitrilor federali de ctre Preedintele Republicii, revocarea acestora din funcie fcndu-se n mod similar. La intrarea n funcie, Cancelarul i minitrii federali depun n faa Bundestag-ului jurmntul de credin, identic cu cel al Preedintelui Republicii. Parlamentul federal al Germaniei are o structur bicameral fiind alctuit din Bundestag i Bundesrat. Bundestag-ul este ales pe o perioad de patru ani prin vot universal, egal, direct i secret. Fiecare alegtor dispune de dou voturi. Un vot l acord persoanei care i-a prezentat candidatura n circumscripia electoral unde este arondat, iar altul, listei prezentate de un partid politic n landul n care domiciliaz. Repartizarea mandatelor se face prin combinarea sistemului reprezentrii proporionale cu sistemul de scrutin majoritar. Adic, mandatele se atribuie proporional cu numrul voturilor obinute de fiecare partid, dar este ales candidatul care a ntrunit majoritatea relativ a voturilor. Conform Legii electorale14, teritoriul rii este mprit ntr-un numr de circumscripii electorale, egal cu jumtatea numrului de locuri existente n Camer, n fiecare dintre ele alegndu-se un deputat prin scrutin majoritar. Ca atare, candidatul care obine majoritatea simpl a voturilor este declarat ales. Cealalt jumtate a locurilor din Bundestag va fi completat cu candidaii alei care au fost desemnai pe liste stabilite de partidele politice n fiecare land. Bundesrat-ul, cea de-a doua camer a Parlamentului federal este compus din reprezentanii guvernelor celor 16 landuri, care sunt numii dintre minitrii landurilor, proporional cu numrul locuitorilor acestora, cel puin 3 i cel mult 5 reprezentani.

13 14

A se vedea Onofrei M, Sisteme administrative comparate, Iai , 2003 "Legea Fundamental pentru Republica Federal Germania", editura ALL, Bucureti, 1998. 14

Fig.nr.2. Structura Guvernului federal n Germania

Constituia

Ramura legislativ

Ramura executiv Cancelaria Federal Cabinete

Ramura juridic

Comisii

Ministere operative - de Interne - Externe - al Economiei - Alimentaiei, Agriculturii i Silviculturii - Muncii si Asigurrilor sociale - Pentru Protecia Familiei si Seniorilor - Potei i Telecomunicaiilor - Pentru Condiia Femeii i a Tineretului - Pentru construcii i Planificare Urban - Mediului Ambiant, Proteciei naturii si Securitii Nucleare - Funciar - Justiiei - Transporturilor - Aprrii - Sntii - Pentru Cercetare i Tehnologie - Educatiei i tiinei - Pentru Cooperare Economic

Consilii, Asesorii i Comisii

Administrarea direct a statului

Administrarea indirect a statului

Instituii publice

Autoriti Federale superioare subordonate ministerelor federale

Autoriti Federale Intermediare Autoriti Federale Subordonate

15

Fiecare camer este condus de un preedinte i vicepreedinti asistai. Preedintele Bundestagului se alege pe durata mandatului legislativ, iar al Bundesratului este desemnat anual. La activitatea legislativ particip ambele Camere. Proiectul unei legi este trimis ctre Guvernul federal, mai nti Bundesratului, spre a fi adoptat, iar apoi este naintat Bundestagului spre a vota acel proiect i a-l transforma n lege. n cadrul camerelor se constituie comisii permanente. Bundestagul poate institui i comisii de anchet asupra unor probleme bine determinate. Exist posibilitatea s se iveasc un dezacord ntre cele dou camere. n aceast situaie, pentru examinarea textelor divergente, se instituie o comisie comun format din deputai si membri ai Bundesratului (1/3 din componena nominal a comisiei), pentru a se ajunge la un text unanim acceptat. n sistemul administrativ german, jocul politic se face exclusiv n camera care reprezint naiunea Bundestag, unde deputaii sunt alei prin vot. Ei reprezint landurile care particip la administraia Federaiei, nefiind subordonai nici unui mandat i nici unei instruciuni, ci numai propriei lor contiine. n plus, obinerea votului, de ctre candidatul la funcia de Cancelar Federal, nu este legat de prezentarea unui program politic de guvernare, acesta fiind subneles, ntruct candidatul este, potrivit practicii create, reprezentantul unui partid politic sau chiar liderul acestuia. Cancelarul este cea mai important personalitate politic a statului federal, care determin orientarea ntregii politici interne i externe, deinnd rolul principal n Guvernul federal, atribuii eseniale i revin Cancelarului, implicit, i n domeniul administrativ. Cancelarul propune minitrii care, ulterior, vor fi numii de Preedinte, al crui rol este mai mult de reprezentare, fr a mai fi nevoie de vreo investitur special din partea Parlamentului. Minitrii sunt subordonai ntru totul cancelarului, singurul care rspunde n faa Bundestagului pentru activitatea Guvernului federal, pentru msurile de politic intern i extern adoptate de catre Guvernul federal. n domeniul de activitate pe care l conduc, minitrii au dreptul de a emite dispozitii obligatorii. Trebuie precizat faptul c demisia cancelarului atrage dupa sine, n mod automat, demisia ntregului Guvern. Organigrama tipic a unui minister federal german este prezentat n Fig.nr.3.

16

Fig.nr.3. Organigrama tipic a unui minister n Germania


Ministru

Secretar de stat

ef de Direcie

ef de Subdirecie

ef de Departament

Sursa: "Administracion Publica: Modelos 1992 - Alemania", 1993, p.15 Adunarea Federal compus din membrii Bundestagului, crora li se adaug un numr egal de membri desemnai de adunrile reprezentative ale landurilor, au obligaia de a alege cu majoritate de voturi Preedintele federal. Condiiile de eligibilitate ale candidatului la preedinie sunt: cetenia german; vrsta de 40 ani. Mandatul preedintelui este de 5 ani cu posibilitatea realegerii sale doar o singur dat. Preedintele federal deine urmtoarele prerogative: reprezentarea Germaniei pe plan internaional; ncheierea tratatelor internaionale; acreditarea i primirea reprezentanilor diplomatici; numirea i revocarea judectorilor; promulgarea legilor; atribuii n ceea ce privete formarea Guvernului. Prin Constituie se stabilete incompatibilitatea funcie de Preedinte federal cu cea de membru al Guvernului sau al unei Camere legislative de la nivel federal sau local. De asemenea, preedintele federal nu poate exercita o funcie remunerat, nici o profesie sau meserie i nu poate face parte din Consiliul de Administraie al unei firme.
17

n caz de incapacitate a Preedintelui federal de a-i exercita funciile sau de expirare a mandatului su, prerogativele prezideniale sunt preluate de preedintele Bundesratului. Italia Republic Potrivit Constituiei Italiei, Preedintele Republicii numete Preedintele Consiliului de Minitri, iar la propunerea acestuia, pe minitri. Guvernul trebuie s obin ncrederea ambelor Camere ale Parlamentului, Italia fiind unul dintre puinele state unitare cu Parlament bicameral. Cu toate acestea, este posibil ca Guvernul s fie investit i n ipoteza votului contrar al unei Camere; dar un asemenea Guvern are puine anse s supravieuiasc, fiind de presupus c acea Camer i va bloca orice iniiativ legislativ. Tocmai de aceea, Preedintele Consiliului de Minitri, ca i partidul / partidele din spatele lor, depun mari eforturi pentru a obine votul de nvestitur n fiecare Camer. Uneori, acest fapt este posibil datorit votului acordat de senatorii pe via,15 numii de Preedintele Republicii. Grecia Republic Constituia Greciei d dreptul Preedintelui Republicii s numeasc Primul-Ministru, iar la propunerea acestuia, numete i revoc ceilali membri ai Guvernului i secretarii de stat. Preedintele Republicii numete ca Prim-Ministru pe eful partidului care dispune n Camera Deputailor de majoritate absolut. Dac nici un partid nu dispune de aceast majoritate, Preedintele Republicii d o misiune exploratorie efului de partid care are majoritatea relativ, n scopul analizrii posibilitilor de formare a unui Guvern, care s obin votul de ncredere al Camerei. 3.2. Investitura guvernului n ri cu monarhie constituional Monarhia constituional este aplicat ntr-o serie de ri ca: Marea Britanie, Belgia, Olanda,

Spania etc.

18

Marea Britanie Monarhie constituional Astfel, potrivit uzanelor constituionale britanice, liderul partidului care a ctigat alegerile pentru Camera Comunelor devine automat Primul-Ministru, actul de numire al Reginei avnd un caracter pur protocolar. Datorit sistemului politic englez, alegerile sunt ctigate, fie de Partidul conservator, fie de Partidul laburist, astfel c, problema unui vot de ncredere este lipsit de sens. De aici nu trebuie neles c, Primul-Ministru nu vine n faa Camerei Comunelor s-i prezinte Programul de guvernare, dar aceast operaie ine exclusiv de politic i de etica guvernrii, nu de procedurile parlamentare, n sens strict juridic. Sistemul nu exclude controlul exercitat permanent de ctre Parlament asupra Guvernului, existnd practica prezentrii sptmnale a Primului-Ministru n faa Camerei Comunelor. Belgia Monarhie constituional n Belgia, formarea Guvernului este un drept exclusiv al suveranului. Olanda Monarhie constituional n Olanda, Primul-Ministru, precum i ceilali membri sunt numii prin decret regal, contrasemnat chiar de Primul-Ministru, fapt care constituie o inadverten juridic. Spania Monarhie constituional
15

Preedintele Italiei poate numi 5 senatori pe via dintre cetenii care au merite pentru patrie prin actele lor sau prin realizrile lor excepionale. Acest grup are acum rolul de reglator politic n procedura de investire a Guvernului (dup A. Iorgovan, op. cit. p.138). 19

n Spania, formula de nvestitur a Guvernului se menine n limitele parlamentarismului clasic i cunoate trei etape: propunerea candidatului la postul de Preedinte al Consiliului de Minitri; prezentarea de ctre candidat a programului politic de guvernare n faa Congresului Deputailor i solicitarea votului su de ncredere; numirea Preedintelui Consiliului de Minitri i a membrilor Guvernului.

3.3. Investitura guvernului n ri cu regim semi-prezidenial (Frana, Portugalia) Frana Republic Constituia Franei leag nvestitura Guvernului exclusiv de voina Preedintelui Republicii. n practic, ns, Preedintele Republicii este influenat de configuraia politic a Parlamentului, mai exact a Adunrii Naionale, care are rol de Camer Politic. Frana, ncepnd cu anul 1986, a trecut prin situaii de coabitare politic, cum este i n prezent, n cadrul crora, un Preedinte socialist a fost nevoit, fa de majoritatea parlamentar, s numeasc un Prim-Ministru de centru-dreapta. Astfel, problema votului de investitur apare numai atunci cnd partidul care formeaz Guvernul deine majoritatea absolut n Adunarea Naional. Portugalia Republic n Portugalia, Primul-Ministru este numit de Preedinte, dup ascultarea partidelor din Adunarea Republicii i innd seama de rezultatele alegerilor. Programul Guvernului este supus aprecierii Parlamentului printr-o declaraie a Primului-Ministru. Dezbaterea parlamentar asupra acestui program, nu poate s depeasc trei zile i pn la ncheierea ei, orice grup parlamentar poate propune respingerea programului, iar guvernul, la rndul su, poate cere vot de ncredere.

20

Durata mandatului Guvernului, ntr-un regim parlamentar, este dat de durata mandatului Parlamentului; iar ntr-un regim prezidenial de durata mandatului Preedintelui. n realitate, durata mandatului Guvernului este dat de durata majoritii parlamentare. Viaa politic mondial ne ofer constant exemple de alegeri anticipate, ca urmare a dizolvrii Parlamentului. Noul Parlament va ncepe un nou mandat (de regul, stabilit la 4 sau 5 ani), dar nimic nu poate garanta c nici acest mandat nu va fi dus pn la capt, existnd posibilitatea de a se ajunge la noi alegeri anticipate. Sunt ri cu tradiii democratice, exemplul tipic fiind Italia, unde cel puin dup rzboi, regula a reprezentat-o organizarea de alegeri anticipate i nu a alegerilor la expirarea mandatului.

21

4.Structuri administrative publice locale n ri ale Uniunii Europene


Structura administraiei publice teritoriale depinde de opiunea general, ntre principiile de centralizare i principiile de descentralizare. Necesitatea existenei unor structuri locale este determinat de faptul c organele administraiei publice centrale nu pot s asigure ndeplinirea sarcinilor administrative n fiecare punct al teritoriului i au nevoie de o reea local. n cadrul Uniunii Europene se ntlnesc, att sisteme administrative unitare/centralizate (Frana, Italia), ct i sisteme administrative federale (Germania). Aceste dou forme de organizare i pun amprenta asupra modului de structurare al administraiei publice locale. Astfel, o colectivitate teritorial aparinnd unui stat unitar, se distinge de o alta, membr a unui stat federal; prima va avea numai competene n plan administrativ i nu va afecta structura unitar a statului. Spre deosebire, un stat membru al unei federaii dobndete, n afara unor competene administrative, i unele puteri proprii garantate de Constituie, n materie legislativ, executiv i judectoreasc. Indiferent dac sunt integrate ntr-un sistem administrativ unitar sau ntr-o federaie, colectivitile locale beneficiaz de sprijinul financiar al statului, administraiilor centrale (federale), dar se gsesc i n postura de contribuabili, dup cum realizeaz un venit mediu pe locuitor mai mic, respectiv mai mare fa de media naional. Amenajarea teritoriului urmrete obiective de justiie teritorial i rentabilitate economic. Astfel, Legea privind amenajarea teritoriului adoptat n Frana la 4 februarie 1995, rspunde la dou principii cheie, i anume:16 1) principiul echitii stipuleaz c egalitatea anselor poate fi compatibil cu tratamente fiscale inegale, n funcie de puterea contributiv; 2) principiul eficienei conform cruia amenajarea teritoriului trebuie s favorizeze o dezvoltare echilibrat i durabil. 4.1.Structuri administrative publice locale n state federale Statul federal formeaz o uniune de drept constituional; el este un stat descentralizat din punct de vedere politico-administrativ, rezultat din suprapunerea a dou tipuri de state - statul federal

16

Crespy, A., Moreau, J.R. La prquation financiere entre les collectivits locales et lamnagement du teritoire; Les ditions du C.N.F.P.T.; Paris; 1996; p.7 22

i statele federate - acestea din urm renunnd la utilizarea exclusiv a suveranitii lor. Ca o consecin logic, exist dou ordini constituionale i anume: a) ordinea major a federaiei; b) ordinele minore ale statelor componente. Federaia17 este un fel de uniune de tip constituional care are la baz ca act de drept intern, constituia federal. Statul federal are patru trsturi18 caracteristice principale: unitatea statului federal; pluralitatea de state (federate); autonomia constituional a statelor federate; suprapunerea parial a celor dou ordini constituionale. 1. n ceea ce privete unitatea statului federal, aceasta se relev n dou dimensiuni i anume: - din punctul de vedere al dreptului internaional; - din punctul de vedere al dreptului constituional. Statul federal este unic sub aspectul dreptului internaional, problema organizrii federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaional public, are singur capacitate internaional. De asemenea, n plan internaional exist unitate de cetenie, cea federal i cea a statului federat, neexistnd situaie de dubl cetenie. 2. Cel de al doilea aspect se refer la pluralitatea de state federate (16 landuri n Germania), elementele componente ale federaiei reprezentnd, ele nsele, entiti politice complete. 3. Aceast trstur se justific, din punct de vedere istoric, prin modul de apariie a federaiei. Statele federale au o ordine constituional proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri (legislativ, executiv, judectoreasc) i o legislaie proprie. 4. n legtur cu ultimul aspect, se poate aprecia c ordinea constituional a federaiei limiteaz ordinea constituional a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau forma de guvernmnt. Conform logicii federaiei, partajul competenelor ntre federaie i statele federate se face n favoarea celor din urm. Competena de drept comun aparine statelor federate, federaia nedispunnd dect de o competen rezidual19 (numit competen de atribuie). Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal s fie unul complex i variat, prezentnd de fiecare dat trsturi specifice, care tind, fiecare, s rezolve ct mai bine problemele particulare crora sunt chemate s le dea soluii optime.
17 18

Prelot, M.; Boulouis, J. - Institutions politiques et droit constitutionnel; 11e dition; Dalloz; Paris, 1990; p.261. idem, p.262. 19 Pactet, P. - Institutions politiques. Droit constitutionnel; 13e dition Masson Paris-Millan-Barcelona; 1994; p.57. 23

Sistemul administrativ din Germania asigur o larg autonomie local, care rezult, att din structura federal a statului, ct i din existena colectivitilor locale, ale cror resurse i atribuii sunt mult mai mari dect n oricare alt stat al Uniunii Europene. Structura administrativ20 a Germaniei a cunoscut o evoluie neregulat, marcat uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivitilor locale, iar alteori de o inciden crescut a puterilor statului. Astfel, n statele care s-au nscut din Sfntul Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus n aplicare o politic foarte centralizat. Dup primul rzboi mondial, odat cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evideniat o tendin net n favoarea unei mari liberti acordat colectivitilor locale, statuat ulterior prin vot universal. Slaba gestiune practicat de anumite colectiviti locale, nsoit de marea criz economic mondial, marcat n mod particular prin deprecierea mrcii germane, au determinat eecul sistemului administrativ bazat pe autonomie local. Odat cu instituirea regimului naional-socialist s-a aplicat cu rigoare o politic de unificare a administraiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat i pe scena politic german s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului (Fuhrer Prinzip). Organizarea local a fost realizat prin intermediul unor agenii publice numite direct de ctre puterea politic (Staathalter). O lege promulgat n anul 1935, privind organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate i centralism. Prin instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o nou perioad, n cadrul creia fiecare autoritate de ocupaie urma s administreze direct zona care i-a fost atribuit. Procesul urma s se desfoare gradual, pe msura progreselor nregistrate n privina epurrilor. Adunrile i autoritile executive ale colectivitilor locale, dup ce n prima faz au fost numite de ctre puterea de ocupaie, erau ulterior alese n mod liber, conform modalitilor diverse, specifice fiecrei regiuni. Administraia public local se supune unor reguli stabilite prin Constituia adoptat n anul 1949. Aceasta prevede c Germania este un stat federal i definete competenele respective ale Federaiei statelor membre (numite Landuri), acordnd o larg autonomie local. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul c Federaia angajeaz 13% din funcionarii publici, n timp ce landurile i comunele angajeaz 54% i respectiv 33% dintre acetia; bugetul federaiei asigur acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, n timp ce landurile i comunele realizeaz 33% i respectiv 18%. Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii Europene. mprirea fostei RFG n 11 landuri dateaz din 23 mai 1949, dat la care s-a promulgat Legea Fundamental

24

("GRUNDGESTETZ"). n fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite n 1952. Dup unificarea din 3 octombrie 1990, ele au fost restabilite i integrate n RFG i, implicit, n Comunitatea European. Astfel, geneza federalismului german se datoreaz landurilor, vzute ca formaiuni statale, preexistente statului federal. Dac n perioada 1935-1945, Germania a fost un stat unitar, n anul 1949 s-a revenit la organizarea federativ a statului n landuri; astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate. n noile condiii, n Germania exist 16 astfel de "state federate": Baden-Wrttemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony, Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, Rhineland-Palatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, SchleswigHolstein, Thuringia. Populaia acestor landuri variaz de la 676.000 locuitori (landul Bremen) 17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia). n fruntea fiecrui land se afl un ministru-preedinte, ales de ctre Parlamentul landului. La rndul su, ministrul-preedinte numete minitrii landului i i face cunoscut programul politic pe care dorete s-l realizeze. Minitrii rspund n faa Parlamentului de Land i, cu acordul acestuia, pot fi revocai de ctre ministrul-preedinte. Landul este divizat ntr-un anumit numr de circumscripii; cetenii landurilor sunt suverani n privina modului de organizare n propriul resort teritorial. Un guvern de land are o structur asemntoare celei din Fig.nr.4. Structura tipic a unui land (Renania de Nord) .

20

Debbasch, Ch. op. cit.; p.384 25

Constituia

Ramura legislativ

Ramura executiv Primul Ministru Cabinet

Ramura juridic Biroul Primului Ministru Comisii

Ministere operative - de Interne - Justiiei - Culturii - Funciar - pentru tiin i Cercetare - Muncii, Sntii i Asigurrile Sociale - pentru Economie i Tehnologie - Mediului Ambiant, al Planificarii Regionale i Agriculturii - Urbanismului, Calitii vieii, tiin i Cercetare - Muncii, Sntii i Asigurrile Sociale - pentru Economie i Tehnologie - Mediului Ambiant, al Planificarii Regionale i Agriculturii - Urbanismului, Calitii vieii i Transportului - pe probleme federale

Comisii consultative

Administrarea direct a statului

Administrarea indirect a statului

Instituii publice

Autoritile landului la nivel "superior" de district i local

Comisariatul districtual

Din acest motiv, nu exist un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare avnd propria structur funcional. Autonomia landurilor rezult n primul rnd din repartiia competenelor legislative, care este ns limitat prin Constituie. Astfel, Constituia definete domeniile care sunt n exclusivitate de competena Federaiei sau chiar a landurilor i domeniile care sunt de competen comun/concurent, att pentru statul federal, ct i pentru landuri. Federaia deine n exclusivitate atribuiuni legate de urmtoarele domenii: afaceri externe, aprare naional, protecie civil, comer exterior, direcia vmilor, pot i telecomunicaii, ci ferate,
26

trafic aerian, politica monetar. Att Federaia, ct i landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislaia muncii i legislaia economic, asigurri i asisten social, despgubiri de rzboi, cercetare tiinific, transporturi, naionalizri, legislaii anticartel. n aceste domenii, landul poate aciona n msura n care Federaia nu intervine, el trebuie s salvgardeze unitatea juridic i economic i s armonizeze condiiile de via pe ansamblul teritoriului. Anumite probleme sunt numai de competena landurilor cum este cazul educaiei i radiodifuziunii. Responsabilitile de natur administrativ aparin, n principal, statelor membre i nu federaiei. Landurile au competene n executarea legilor proprii ct i a legilor federaiei. Din acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de ctre Guvernul central i chiar pot s primeasc instruciuni de la autoritile centrale, dac exist un act normativ care s prevad acest lucru. n plus, landurile sunt nsrcinate din ce n ce mai frecvent cu executarea unor funcii administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac parte: administraia aprrii, autostrzi federale, impozitarea societilor, iar Guvernul central exercit un control de oportunitate asupra modului de ndeplinire a aciunilor respective; n plus, el poate interveni n procesul de numire al funcionarilor publici pe diferite posturi. Numai n situaii excepionale, administraia federal central dispune de organe de execuie proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice i consulare, financiare, de pot, transporturi etc.). n mod normal, aceste instituii se creaz numai n domeniile n care Federaia deine competene legislative. Principala diviziune administrativ a landului este circumscripia (regiunea), entitate care nu are personalitate juridic. Suprafaa i populaia unei circumscripii sunt variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De exemplu, landul Renania Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare avnd n medie 6.200 km2 i 2.650.200 locuitori, iar n ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni. Guvernul landului are cte un reprezentant n fiecare regiune, care deine competene de coordonare a ntregii activiti. El este controlat de ctre ministrul de Interne al landului i de ctre fiecare ministru nsrcinat cu probleme tehnice. Administraia regiunii este important i se structureaz n mai multe servicii. Regiunile exercit o tutel asupra oraelor independente i gruprilor comunale. n Germania se gsesc 426 de departamente, 117 municipaliti i 16.068 comune a cror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare n Germania se traduce, ntr-un mod particular, prin recunoaterea constituional a domeniului propriu de aciune al comunelor. Cea mai
27

mare parte dintre constituiile landurilor precizeaz, n acelai timp, libertatea de principiu recunoscut comunelor. Astfel, comunele sunt, n limitele lor teritoriale, singurele responsabile i promotoare, n exclusivitate, al ansamblului administraiei publice locale. Ele ndeplinesc toate sarcinile publice, n msura n care, acestea nu au fost atribuite altor autoriti prin intermediul unor dispoziii legale. Fiecare land are o legislaie comunal proprie, dei organele administraiei publice locale sunt caracteristice tuturor statelor (att federale, ct i unitare) i ele sunt: Primria i Consiliul (Municipal/Comunal). n privina organizrii administraiei publice comunale, se ntlnesc trei forme principale21, i anume: 1) regimul local, n care predomin autoritatea Consiliului Comunal. n cadrul acestui sistem, Consiliul este ales de ctre ceteni i exercit n acelai timp, att sarcini legislative, ct i sarcini executive. Rolul primarului este restrns i el nu poate aciona dect cu acordul Consiliului. Acest regim este foarte ntlnit n sudul Germaniei, dar n modalliti diverse. De exemplu, n landul Baden-Wurtemberg, preedintele Consiliului municipal este totodat i eful administraiei publice locale. Ales pentru o perioad de 8 ani de ctre Consiliu, el este un funcionar relativ independent i prezideaz Comitetul de ceteni, organism creat numai n comunele care au peste 3000 de locuitori; o variant a acestui sistem este regimul local de influen britanic, n cadrul cruia, puterile care n mod normal, revin Consiliului, sunt exercitate n mare parte de comisia administrativ, n fruntea creia se afl preedintele Consiliului Comunal. Dar preedintele nu are dreptul s exercite funcii administrative. Ele sunt ncredinate unui funcionar ales de ctre Consiliu, pentru o perioad de 6-12 ani care conduce administraia comunal i execut deciziile comisiei administrative. n plus, el nu se supune autoritilor locale, ci primete directive de la autoritile centrale ale landului; 2) regimul comunal, n care predomin autoritatea primarului. El este eful administraiei locale, ct i reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioad de 8-12 ani, n unele landuri iar n alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani; 3) regimul comunal n care predomin autoritatea Comitetului de magistrai; acesta este un organ colegial, n cadrul cruia primarul are o poziie onorific. Comitetul este ales de ctre Consiliul Comunal, care rmne de drept organul legislativ i organul de tutel asupra administraiei locale. Comunele ndeplinesc, att competene obligatorii, ct i facultative. Cele obligatorii se refer la: construcia i ntreinerea colilor, combaterea polurii, aprovizionarea cu ap i energie, producerea i distribuia gazelor, acordarea de asisten minerilor, etc. Atribuiile facultative conin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcii industriale,

28

comerciale etc), construirea de abatoare, piee en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare. Anumite competene sunt exercitate n contul administraiei statului federal: construcia de locuine, poliie, pompieri. n Germania legi locale privind administraia se delimiteaz n funcie de o trstur a lor esenial, i anume: dac administraia local, ct i consiliul local, au n fruntea lor una i aceeai persoan - monism - sau dac exist dou persoane - dualism - adic un conductor onorific al Consiliului local (primarul) i un ef al administraiei locale. Se ntlnesc astfel, diferite variante de reglementri locale22, i anume: 1. Conducere prin magistratur (a se vedea Fig.nr.5) care se caracterizeaz prin: alegerea n mod nemijlocit de ctre ceteni a consiliului deputailor oraului, iar acesta i desemneaz la rndul su o conducere administrativ cu putere de decizie (magistratur); alegerea viceprimarilor onorifici se realizeaz pe baza votului general, n timp ce viceprimarii din oficiu sunt alei pe baza votului nominal; primarul este preedintele magistraturii i are drept de veto. Conducerea prin magistratur n Germania

Alege Controleaz

Consiliul deputailor oraului


Formeaz

Magistratura ca echip de conducere (Primar, viceprimari)

Conduce Aleg

Comitete ADMINISTRAIA

Ceteni

2. Conducerea prin intermediul primarului (a se vedea Fig.nr.6) care are urmtoarele caracteristici principale:
21 22

organul de conducere este consiliul local/orenesc, care este ales de ceteni; primarul este n acelai timp i preedintele Consiliului orenesc;
Debbasch, Ch. op. cit.; p.391 Wolfgang, G. - Ghid al politicii comunale, editura InterGRAF, Reia, 1999, p.26-27. 29

exist i organisme oreneti alctuite din primar i viceprimari care pregtesc deciziile ce urmeaz a fi adoptate de Consiliul orenesc. Fig.nr.6. Conducerea prin intermediul primarului n Germania

Alege Controleaz

Primarul, preedinte al consiliului i conductor al administraiei

Consiliul orenesc

Alege

Viceprimarii
Formeaz

Aleg

Comitete

Conduc

Ceteni

ADMINISTRAIA

3. Modelul Germaniei de Nord - conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.7) care se caracterizeaz prin urmtoarele: cetenii aleg Consiliul local al oraului care, la rndul su, i desemneaz un preedinte (primarul general); consiliul local i alege un director comunal (director al oraului) care va fi i viceprimarul localitii i va ndeplini atribuiile de conductor al administraiei locale. Fig.nr.7. Modelul Germaniei de Nord

Primarul ca preedinte al consiliului

Alege Alege Conduce Alege Formeaz

Directorul administraiei locale

Consiliul local

Adjuncii
Conduc

Controleaz

Comitete
Aleg

ADMINISTRAIA

Ceteni 30

4. Modelul Germaniei de Sud - conducere prin intermediul consiliului (a se vedea Fig.nr.8) care are urmtoarele trsturi definitorii: cetenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de ceteni prin vot direct; primarul este preedintele Consiliului local i directorul Administraiei; consiliul local alege viceprimarii, care se subordoneaz primarului. 5. Modelul de conducere comunal din cele 5 noi landuri germane (a se vedea Fig.nr.9) are ca principale caracteristici: cetenii aleg direct reprezentanii obtei; consiliul local are un preedinte, un prezidiu sau un organ de conducere; primarul i viceprimarii sunt alei de Consiliul local pe o durat de 4 ani;

Fig.nr.8. Modelul Germaniei de Sud

Conduce Controleaz

Consiliul local
Formeaz

Primarul ca preedinte al consiliului local i conductor al administraiei

Conduce

Comitete
Aleg

ADMINISTRAIA

Ceteni

n oraele cu peste 10.000 locuitori se poate constitui i o magistratur; n localitile mai mici, la propunerea consiliului local, primarul onorific poate fi i preedintele Consiliului. Fig.nr.9. Modelul celor cinci landuri

31

Membru

Preedinte Prezidiu
Alege

Primarul (n oraele mari cu Magistratura)


Conduce

Alege

Viceprimari

Adunarea deputailor oreneti

Controleaz

Formeaz

Conduc

Aleg

Comitete ADMINISTRAIA

Ceteni

Sursa: Wolfgang, G., "Ghid al politicii comunale", Ed.InterGraf, Reia, 1999. 4.2.Structuri administrative publice locale n state unitare 4.2.1.Marea Britanie Dezvoltarea adminstraiei publice locale britanice, ca i n alte ri, este un fenomen istoric, deoarece colectivitile locale bine organizate au aprut naintea constituirii sistemului central. Astfel se explic marea amploare pe care a luat-o n Anglia guvernarea local, ndeosebi dup al doi-lea rzboi mondial, dei eforturi de reformare ale acestui sector s-au semnalat nc din anul 1834. Structura adminstraiei publice locale cuprinde: comitate; districte; parohii. Comitatele. Acestea corespund vechii diviziuni a teritoriului; o parte dintre ele s-au constituit nainte de cucerirea normand, dar cele mai multe s-au format n secolele al X lea al XI lea. Comitatul este echivalentul departamentului n Frana. Dac anumite comitate au o unitate istoric, altele s-au format prin divizare. Populaia lor variaz mult ca numr, de la 30.000 pn la 2.250.000 locuitori. Fiecare comitat are un Consiliu, al crui membri sunt alei din 3 n 3 ani. Consilierii desemneaz funcionarii adjunci, pentru o durat de 6 ani, nsrcinai s asigure continuitatea muncii organelor locale de adminstraie. Aceti adjunci pot proveni, att dinluntrul, ct i din afara
32

membrilor Consiliului. Consiliul este condus de un preedinte (chairman) i desfoar 4 sesiuni pe an. Consiliul este nsrcinat cu administrarea comitatului, iar cea mai mare parte a muncii sale se desfoar n comisii specializate. Aceste comisii sunt, fie obligatorii, fie facultative. Consilieri nu sunt retribuii pentru munca prestat. Vreme ndelungat, recrutarea lor s-a realizat din mediile aristocratice. Atribuiile pe care le au sunt foarte numeroase i extrem de variate : educaie, omaj, sntate, locuine, agricultur, servicii de ocrotire a mamei i copilului, osele i poduri. n ultimii douzeci de ani s-a acordat o atenie deosebit asistenei sociale i educaiei. Comitatul supravegheaz activitatea districtelor i parohiilor. n cadrul unui comitat, se acord o atenie deosebit burgurilor. Burgurile sunt orae, trguri i sunt de dou categorii: a) burguri-comitate; b) burguri-municipale. a) Crearea burgurilor-comitate s-a datorat acordrii de ctre puterile regale, a unor privilegii n folosul oraelor; aceste privilegii ddeau dreptul oraelor s se autoadministreze i s aib o reprezentare separat fa de comune, n sistemul local. Aceste orae au fost nominalizate prin legea din 1888, n prezent existnd 83 de burguri-comitate; b) Oraele mici i mijlocii care beneficiaz de un statut particular, datorat libertilor obinute n trecut, se ncadreaz n categoria burgurilor-municipale. La sfrit de mileniu doi, n Marea Britanie erau 309 burguri-municipale, cu o populaie variind ntre 5000-100.000 locuitori. Districtele. La origine, districtele au fost grupri de parohii sau de case, dar n prezent ele sunt creaii artificiale ale unei legi din 1894. Districtele, urbane sau rurale, sunt administrate de: - un Consiliu, ales la fiecare 3 ani n cadrul cruia fiecare consilier are n domeniul su de lucru, o parohie cu 300 locuitori; - un Preedinte i un adjunct ai Consiliului, alei de ctre consilieri, fie dintre membrii Consiliului, fie din afara acestuia. Districtele au atribuii n materie de sntate; n timp, i-au pierdut competenele privind educaia sau timpul liber. Viaa administrativ este mult mai intens n districtele urbane, dect n cele rurale. Parohiile sunt subdiviziuni ale districtelor rurale; ele reprezint cele mai vechi i cele mai mici colectiviti locale. O lege din anul 1930 a suprimat parohiile aparinnd districtelor urbane. Cantonate vreme ndelungat n sfera activitilor de asisten, parohiile au fost supuse unui proces de reform ncepnd cu anul 1894. De la aceast dat, parohiile civile au devenit independente fa de parohiile ecleziastice.
33

Organele administrative ale parohiei variaz potrivit numrului de locuitori, dup cum urmeaz: a) parohiile care au mai puin de 100 locuitori practic o administraie direct; b) parohiile cu peste 100 locuitori pot s-i stabileasc obligatoriu pentru parohiile care au mai mult de 300 locuitori. Consiliul parohial ine 3 sesiuni pe an. Puterile parohiei sunt limitate. Ea se supune controlului exercitat de ctre Consiliul de district rural, i Consiliul Comitatului de care aparine. Este de remarcat, n acest context, faptul c n Irlanda de Nord, districtele nu sunt divizate n parohii. n cadrul sistemului britanic, un loc important revine modului n care se realizeaz administraia Londrei. Dintotdeauna, gestiunea capitalei Marii Britanii a avut un caracter original, innd cont de condiiile n care s-a dezvoltat oraul i care au impus modificarea organizrii tradiionale, practicat pn n anul 1945. n sistemul tradiional, aglomeraia urban fiind atunci de 3,25 milioane locuitori forma Comitatul de Londra, administrat la nivel central de un Consiliu. La nivel local, administraia londonez s-a realizat de ctre Corporaia oraului i cele 18 Consilii ale burgurilor metropolitane. n fruntea Corporaiei, care dateaz din epoca medieval, se afla Lordul-Primar. El era ales de ctre Consiliul Municipal, pentru un mandat de un an. n ciuda unor disfuncionaliti motenite din trecut, Corporaia (City) era nsrcinat cu administrarea unor sectoare foarte importante, cum este de exemplu, portul Londrei. Londra era mprit n 18 burguri (cartiere) metropolitane, administrate fiecare de proprii primari; un loc special revine burgului Westminster, deoarece n acest cartier se afl Parlamentul i Palatul Regal. Creterea aglomeraiei urbane londoneze (la peste 8 milioane locuitori) a impus un nou sistem de administrare, adoptat printr-un Act guvernamental n anul 1963. n prezent, structura organizatoric cuprinde: Consiliul Marii Londre format din 100 de membri, 32 consilii corespunztoare divizrii pe cartiere a Londrei i Corporaia oraului. ncepnd cu anul 1965, n Marea Britanie a demarat o nou reform n administraia public, care a pus accent pe structurile i aspectele regionale. Marea Britanie a fost subdivizat n nou regiuni, din raiuni de planificare. n fiecare regiune funcioneaz cte un Consiliu i o Comisie de planificare economic regional. Repartiia atribuiilor ntre noile autoriti vizeaz, urmrindu-se n egal msur, ntrirea democraiei locale i instituirea unui echilibru ntre exigenele de eficacitate i afinitile locale. Noilor regiuni le sunt ncredinate prestarea serviciilor publice de transport, construcia de autostrzi, servicii de poliie i stingerea incendiilor.
34

un Consiliu; acest Consiliu este

Calendarul de aplicare al reformei a debutat prin publicarea unei noi Carte administrative a Marii Britanii, care cuprinde noile comitate i regiuni, precum i noile denumiri ale acestora. 4.2.2. Italia Regimul administraiei locale n Italia a fost, pn la crearea regiunilor ca uniti administrativteritoriale, foarte asemntor cu sistemul francez. n momentul n care Italia i-a realizat unitatea naional, regimul administrativ local stabilit a fost unul puternic centralizator, n sensul c atribuiile i competenele autoritilor locale alese sunt subordonate legilor naionale. Acestea precizeaz domeniile n care pot interveni autoritile locale, precum i tutela pe care o exercit autoritile centrale. Spre deosebire de sistemul german, regimul local instituit este uniform n toat Italia. La nceputul secolului XX, proiectele de reform avansate au avut ca obiectiv, s mreasc gradul de autonomie al colectivitilor locale. ns regimul totalitar al lui Mussolini a redus progresiv autonomia local. Printr-o lege asupra guvernrii locale emis n anul 1934, autoritile alese au fost nlocuite cu autoriti numite; n plus, la nivelul afacerilor locale era numit un reprezentant al puterii centrale. Dup rzboi, n anul 1946, a fost propus un nou sistem administrativ; unii partizani au fost adepi ai descentralizrii, mergnd chiar pn la federalizarea Italiei. Alii, ns, au propus revenirea la sistemul administrativ existent nainte de regimul fascist al lui Mussolini. Constituia adoptat n anul 1948 a reprezentat un compromis ntre cele dou alternative. Astfel, Constituia precizeaz c Republica italian este unitar i indivizibil, iar structurile administraiei publice locale sunt: regiunile, provinciile i comunele, n mod identic cu sistemul francez. Comunele i regiunile sunt cele mai importante componente ale regimului administrativ local. n structura fiecrei comune se disting trei categorii de organe: consiliul, junta (giunta) i primarul (sindaco). Consiliul comunal este adunarea deliberant, fiind ales pentru un mandat de cte 4 ani, asemntor sistemului administrativ francez. Numrul consilierilor variaz de la 15 membri (pentru comunele avnd mai puin de 3.000 locuitori) la 80 membri (pentru comunele cu peste 500.000 locuitori). Consiliul se reunete cel puin de dou ori pe an, iar n situaii mai deosebite, la cererea unui anumit numr de consilieri, el poate avea i ntruniri cu caracter excepional. Consiliul exercit funcia legislativ la nivelul comunei, ns legile pe care le adopt trebuie s se ncadreze n contextul naional. Comunele au obligaia s respecte anumite principii administrative, iar obiectivele lor s nu contravin interesului general. Totodat, operaiunile pe care le finaneaz nu trebuie s aduc prejudicii grave bugetului.
35

Consiliul comunal aprob bugetul i exercit funcia de control asupra activitii primarului i a juntei. Junta este un organ colegial, iar numrul membrilor si variaz n funcie de importana comunei. Junta nu se afl n subordinea Consiliului comunal, ci acioneaz sub conducerea primarului. Fiecare membru al acesteia este responsabil pentru unul sau mai multe servicii comunale. n plus, Consiliul poate delega o parte din competenele proprii, n atribuiile juntei. Junta exercit anumite funcii care, n Frana, sunt ndeplinite de ctre primar; el fiind cel care conduce administraia comunal, pregtete legile i bugetul comunei. n Italia, primarul este autoritatea suprem a comunei, ns atribuiile sale sunt mai puin numeroase i extinse. El ndeplinete, nainte de toate, funcii protocolare, fiind reprezentantul comunei n anumite mprejurri i avnd drept de semntur asupra documentelor i contractelor ncheiate cu diferii parteneri. Repartiia puterii ntre junt i primar, ine mai mult de personalitatea oamenilor, de factorii locali i de importana comunei, dect de textul legii. Astfel, n comunele mici, primarul este autoritatea public principal, spre deosebire de comunele mari, n care Consiliul i junta sunt organele administrative de baz, iar rolul primarului este unul secundar. Provincia constituie n acelai timp, o form intermediar de colectivitate descentralizat, dar i o circumscripie administrativ-cadru, de aciune a administraiei centrale. Acest al doilea rol este mult mai important dect primul. Provinciile pot fi divizate n arondismente, n mod asemntor cu mprirea departamentelor franceze, tot n arondismente. n calitate de circumscripie administrativ, provincia are dou organe eseniale: prefectul i Consiliul administrativ. Prefectul este un funcionar public stabilit la nivelul provinciei, dar este reprezentantul puterii centrale n teritoriu. El beneficiaz de puteri discreionare i activitatea sa este extrem de politizat, ceea ce duce la apariia unor tensiuni cu autoritile locale care nu mprtesc aceleai ideologii politice. Puterea de control a prefectului este foarte ntins; autoritile locale au obligaia de a deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc s le adopte, iar acesta poate s le modifice sau chiar s le anuleze, dac ele contravin instruciunilor guvernului central.23 Mai mult, dac o comun nu-i ndeplinete atribuiile stabilite prin lege, prefectul poate delega un comisar special care s coordoneze procesul de administrare la nivel local i s acioneze n numele comunei. n fine, prefectul poate s cear guvernului, dizolvarea Consiliului comunal i s numeasc un nalt-comisar, pentru a media disensiunile politice i a preveni formarea blocajelor politice.

36

Dizolvarea Consiliilor locale a reprezentat o decizie adoptat des n anii 70, chiar n cazul marilor orae ca Roma, Genova, Bari i Veneia, datorit disputelor nregistrate n plan politic, n cadrul crora nici un partid nu a putut obine majoritatea absolut. Consiliul administrativ al provinciei colaboreaz cu prefectul, pentru a controla activitatea desfurat de autoritile locale. El cuprinde 10 membri, numii de prefect i condui de ctre acesta. Controlul desfurat este de natur financiar, atenia fiind ndreptat mai ales, nspre execuia bugetului local. n plus, toate documentele elaborate la nivelul provinciei care au un coninut financiar, sunt transmise Consiliului. Acesta poate anula sau amna rezolvarea unei probleme (afaceri) locale, dac se constat c este ilegal sau contravine interesului public. Constituia Italiei a prevzut constituirea a 19 regiuni, determinate de particularitile zonale, de diferenele de nivel al dezvoltrii ntre nordul i sudul rii, precum i de multitudinea dialectelor utilizate. Aceste elemente au stat i la baza reformei regionale care a demarat n anul 1946. Constituirea celor 19 regiuni a fost motivat de preteniile de autonomie prezentate de Sicilia, care au determinat autoritile italiene s recurg la soluia regionalizrii, pentru a evita manifestarea unor intenii asemntoare i n alte pri ale teritoriului. n felul acesta, s-a rezolvat pe cale juridic, problema Siciliei, care a devenit o regiune autonom, dar nu singura din Italia. Conform Constituiei, regiunile sunt constituite n organisme autonome i au funcii i puteri particulare; totui, cele 19 regiuni nu au acelai statut. Constituia declar c 5 regiuni (printre care i Sicilia) sunt speciale, iar 14 sunt ordinare, innd cont de ordinea cronologic de creare a acestora, n decursul istoriei. Regiunile au o dubl competen; pe de o parte, ele dispun de atribuii legislative, la fel ca orice stat membru al unei federaii. Pe de alt parte, ele dispun de largi competene n domeniul administrativ, transferate de la organele centrale, pe baza unei legi adoptate n anul 1970.

23

Debbasch, Ch. op. cit.; p.168 37

5.Definiia administraiei publice n statele membre UE24 Exprimnd o definire generalizatoare a noiunii n sistemele administrative europene, prin

administraie public se neleg organismele care sunt n mod direct subordonate puterii politice i care sunt n serviciul executivului n cadrul procesului politic. Rolul administraiei publice nu este n mod limitat acela de punere n practic a politicii deoarece aceasta particip la asemenea alte procese de pregtire a politicii.12 n consecin, administraiile publice se prezint n general sub forma ministerelor plasate sub autoritatea unui ministru. Putem face distincia ntre: statele membre UE n care ministerele sunt foarte vaste i integrate i statele membre UE n care ministerele sunt entiti cu dimensiuni relativ reduse, specializate n formularea politicilor, n timp ce ageniile sunt create pentru punerea n practic a acestor politici. Cea mai mare parte a rilor europene fac parte din prima categorie. Danemarca, Finlanda, Suedia i Marea Britanie fac parte din a II-a categorie, dei n Danemarca i Marea Britanie gsim ministere/departamente relativ mari. Exemplul tipic pentru aceast a II-a categorie este Suedia care posed un sistem de agenii ncepnd din 183013 i unde 98% din personalul administraiei centrale este angajat la aceste agenii. n alte ri, agentificarea este un fenomen mai recent, fiind rezultatul unui proces de modernizare bazat pe ipoteza c ageniile sunt mai eficiente n punerea n practic a politicilor, deoarece ele au dobndit un nivel suficient de autonomie la nivel financiar i de personal. Ideile care susin aceast evoluie au fost pe larg dezbtute n literatura referitoare la noul management public, care a avut importante repercusiuni asupra conceptului public n general. Noul management public poate fi descris ca un ansamblu de idei i mai puin ca o teorie14 i se bazeaz, pe de-o parte, pe un managerialism axat pe ntreprinderea privat i, pe de alt parte, pe teoria alegerii publice n sectorul public.15 Administraia guvernului suedez se mparte n departamente ministeriale (sau ministere) foarte mici i n autoriti administrative centrale (sau agenii executive). Cele 270 de agenii

A se vedea Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments, copyright European Institute of Public Administration, O.L. Vrouweplein 22, P.O. Box 1229, 6201 BE Maastricht, the Netherlands, 2001. 12 Mny, op. cit. 1996, p. 332 13 Larsson T., Governing Sweden Statskontoret, Stockholm, p. 64 14 Lffler, E., The Modernisation of the Public Sector in an International Comparative Perspective-Implementation Strategies in Germany, Great Britain and the United States, Speyerer Forschungsberichte 174, Forschungsinstitut fr ffenliche Verwaltung, Speyer 1997. 15 Hood, C., Public Management for all seasons, Public Administration, nr. 69, 1991

24

38

sunt independente de guvern n domenii referitoare la aplicarea legii i la exercitarea autoritii fa de particulari sau de autoritile locale. Autoritile administrative au o poziie independent, distinct de cea a guvernului sau Parlamentului (Riksdag), ceea ce, ntr-o anumit msur, este similar cu rolul tribunalelor n anumite state membre. Atunci cnd autoritile administrative aplic legea n fiecare caz n parte, ele au dreptul s o fac fr interferena autoritilor politice ale statului. Aceast diviziune n departamente i n autoriti administrative semnific, de asemenea, c administraia central suedez se confrunt cu probleme intrinseci referitoare la controlul ageniilor (de ex., referitor la problema de a ti dac administraia aplic corect legislaia comunitar)16 care ar trebui, teoretic, s fie exercitat prin intermediul numirii directorilor de agenie de ctre guvern, la fel ca i prin decizii privind funcionarea i finanarea ageniilor, concretizat prin contractele de gestiune. n Marea Britanie au fost aplicate reforme nc de la sfritul anilor 80 n scopul de a transfera/delega ageniilor numite Next Steps cel mai mare numr posibil de funcii executive ndeplinite de ministerele guvernului central i de a separa punerea n aplicare a acestora de politic. Aceast reform vizeaz s consolideze eficiena administraiei publice i s garanteze managementul performant al acestor servicii. Ageniile au relaii de tip contractual cu ministerele, deoarece ele depind de acestea i au un nalt grad de responsabilitate fa de public n ceea ce privete administrarea contiincioas a serviciilor cu care sunt nsrcinate. n jur de 60 % din funcia public britanic este angajat n agenii. n statele membre care au ministere integrate, cum este cazul Franei i al Germaniei (att la nivel central ct i la nivelul de landuri), aceste ministere sunt n general organizate dup o structur piramidal clasic. Totui, aceast organizare nu semnific n mod necesar faptul c majoritatea membrilor aparatului guvernamental central al statelor membre ale UE lucreaz n capital, unde direciile politice de baz ale ministerelor sunt n mod obinuit stabilite. Din contr, majoritatea personalului guvernului central din statele membre este dispersat n toat ara. Aceast form de gestiune poate fi denumit administraia regional a statului. Aceasta poate fi de mai multe feluri. Primul tip regrupeaz unitile administrative cu obiectiv unic, fiind vorba n general de birourile regionale ale unui minister sau ale unei agenii centrale. Al doilea tip de uniti regionale ale statului nglobeaz birourile autoritilor polivalente cu responsabiliti extinse, cum ar fi, de exemplu, prefecturile n Frana i consiliile administrative ale comitatelor n Suedia. Al treilea tip de autoriti regionale ale statului sunt cele care depind de dou sau mai multe ministere de la nivel central, cum sunt de exemplu birourile regionale ale guvernului Marii Britanii.17
Cf. Larsson, 1995, op. cit. p. 51 Larsson T., Nomden, K i Petiteville, F., Nivelul intermediar de administraie n rile europene: rezumat i concluzii n: Larsson, T., Nomden K., i Petiteville, F., (ed) Nivelul intermediar de administraie din rile europene: democraia, o provocare a complexitii? EIPA, Maastricht, 1999, p. 396
17 16

39

Un criteriu pertinent de difereniere pentru structurile politico-administrative privete relaia i modul de comunicare dintre structurile politice i administrative din minister. n unele state membre, responsabilii politici sunt asistai de propriul lor cabinet care asigur contactele cu administraia public. Asemenea cabinete exist n Belgia, Frana, Italia, Spania i Portugalia. Personalul cabinetului este de obicei foarte legat de ministrul lor sau de ministrul adjunct pe plan politic. n practic, adesea, acetia sunt funcionari permaneni, dar nu n mod obligatoriu. Filosofia care susine existena cabinetelor este aceea conform creia responsabilul politic are ncredere total ntr-un mic numr de persoane care l asist cu loialitate n pregtirea politicii publice. n alte state membre, exist contacte directe ntre nivelurile politic i administrativ. n acest cadru sunt posibile mai multe opiuni: n Marea Britanie i n Irlanda, de exemplu, secretarul permanent, care este funcionar principal, este un funcionar neutru care nu are dreptul de a fi membru de partid i care nu este nlocuit o dat cu schimbarea guvernului. Cealalt variant, pentru care a optat Germania, de exemplu, presupune existena unui funcionar politic care, la discreia Guvernului, i exercit funciile sale la cel mai nalt nivel din minister. n plus, cele mai multe administraii publice sunt legate de instituii publice, adic de organisme care, pentru executarea anumitor sarcini, sunt relativ independente de guvern. Aceste organisme funcionale, care sunt n general sub control politic indirect, de exemplu prin numirea consiliului de administraie exist n cele mai multe state membre. Non-governmental public bodies n Marea Britanie, enti pubblici non economici n Italia, tablissements publics n Frana i n Grecia, organismes dintrt public n Belgia i Zelfstandige bestuursarganen (organisme administrative independente) n Olanda sunt exemple pentru acest tip de organisme.

40

6. Definiia funciei publice n statele membre UE25 La nivelul UE se disting trei moduri n care se poate subdiviza funcia public. Aceste subdiviziuni sunt urmtoarele: categorii de personal; niveluri administrative; subsectoare.

Categorii de personal n unele state membre UE, subdiviziunea n diferite categorii de personal cu statut juridic

diferit este o caracteristic esenial a organizrii oficiale a funciei publice. n Germania, principalul exemplu de funcie public, cu cele trei niveluri de guvernare -federal, land i local (Kreise, Gemeinden) - persoane cu statut juridic diferit lucreaz mpreun n cadrul acelorai organisme. Cele trei categorii de personal sunt funcionari de profesie cu un statut de drept public (Beamte), angajaii cu un statut de drept privat (Angestellte) i lucrtorii (Arbeiter). n Germania, funcionarii de profesie nu reprezint dect o minoritate de personal. Aceeai distincie ntre cele trei categorii de personal n toat funcia public se aplic n Austria i Luxemburg. Alte dou ri unde distincia dintre diferite categorii de personal este o caracteristic esenial a organizrii funciei publice sunt Danemarca i Italia. n Danemarca, exist trei categorii de personal angajate n funcia public: este vorba de funcionari, de personal angajat pe baz de convenii colective i personal cu contract individual de munc. Primele dou categorii reprezint fiecare aproape jumtate din ansamblul personalului. Contractele individuale sunt aplicabile nalilor responsabili care sunt mai bine pltii n compensaie cu instabilitatea locului lor de munc n funcia public. n Italia, privatizarea relaiei de angajare a marii majoriti a funcionarilor a atins stadiul final o dat cu Legea nr. 29 din 3.02.1993. De atunci, statutul juridic al marii majoriti a funcionarilor este reglementat pe baza legislaiei muncii18 . Doar un mic numr de funcionari i-a pstrat statutul de drept public n administraie. Acest grup este n principal compus din nali directori din ministere, de prefeci, de judectori, de diplomaie i de profesori universitari.
25

Nivelurile administrative

A se vedea Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments, copyright European Institute of Public Administration, O.L. Vrouweplein 22, P.O. Box 1229, 6201 BE Maastricht, the Netherlands, 2001. 18 DOrta , T., Italy n Farnham, D. (i al.), New Public Managers in Europe: public servants in transition, Macmillan, Londra, 1996, p. 215-239

41

Structurile statului au un impact asupra organizrii administraiei publice n cea mai mare parte a statelor membre. n anumite ri, administraia public este special organizat n funcie de nivelurile de guvernare. Exemplul tipic l reprezint administraia public francez, pe care o putem subdiviza n funcia public de stat, funcia public teritorial i funcia public spitaliceasc19, care cuprinde numeroase corpuri sau cadre angajate (la nivel regional sau local). Un alt exemplu de administraie public menionat aici i organizat n niveluri de guvernare este Belgia, unde trebuie fcut distincia ntre funcia public federal, funcia public a regiunilor i comunitilor i funcia public local (provincii i municipaliti)20. Cele trei regiuni (Flandra, Wallonia i Bruxelles) i cele trei comuniti (comunitatea flamand, comunitatea francez i comunitatea germanofon) au fiecare propria lor funcie public. Totui, instituiile comunitii flamande i ale regiunii flamande au fuzionat. Anumite msuri se aplic tuturor funcionarilor publici din Belgia. Distincia dintre diferitele niveluri de guvernare este n egal msur pertinent n cazul Suediei i al Finlandei. n Suedia putem distinge funcia public central, funcia public a comunitilor, funcia public local; n Finlanda facem distincia ntre guvernul central i guvernul local. Trebuie s amintim n aceast categorie Marea Britanie, unde putem face distincia ntre guvernul central, pe de o parte, i guvernul local, pe de alt parte. Civil Service (funcia public) i Military (forele armate) se subordoneaz administraiei centrale. Administraia local cuprinde mai ales serviciile sociale i poliia. n Marea Britanie, funcia public se limiteaz la personalul ministerelor i al numeroaselor agenii21. Subsectoarele Administraiile publice a cror principal caracteristic, pe plan organizaional, este subdiviziunea n sectoarele funcionale sunt cele ale Irlandei, Italiei i Olanda. n Irlanda, sectoarele diferite sunt reprezentate de funcia public (care nglobeaz doar personalul din ministerele centrale) poliia, aprarea, nvmntul, ntreprinderile publice noncomerciale, sntatea public i guvernul local. n Italia putem distinge sectoare de stat i sectoare ale administraiei publice. Enti pubblici non economici, entitile regionale i locale, sntatea public, entitile i instituiile de cercetare fac parte din alte sectoare.22

Aceast enumerare nu nseamn c ansamblul sectorului public este acoperit doar de trei forme ale funciei publice. Vezi: Funcia public a statului, Ministerul Funciei Publice de stat, 1999 20 Maes, R., Das Recht des ffentlichen Dienstes in Belgien n Magiera et Siendentopf, op. cit. 1994, p. 67-140. Cu Reforma Copernic, administraia public federal din Belgia va fi complet remodelat. 21 Next Steps Review, 1994; Barberies, Next Steps: Consequences for the Core and Central Departments n: OToole, Barry J., Jordan, Grant (ed). Next Steps, Improving Management in Government Darthmouth, Aldershot, 1995, p. 99-118. 22 Presidenza del Consiglio dei Ministri (1998-1999), Relazione sullo stato della pubblica amministrazione).

19

42

ncepnd din 1993, n Olanda funcia public este mprit n opt sectoare: personalul civil al administraiei centrale, aparatul judiciar, poliia, nvmntul i cercetarea, forele armate, provinciile, municipalitile i companiile de ap (wateringues). Clasificarea prezentat anterior a fost fcut cu scopul de a arta care sunt elementele caracteristice ale anumitor sisteme de administraie public. Putem n mod egal s facem o distincie ntre, de exemplu, o funcie public unificat, pe de o parte, i o funcie public divizat, pe de alt parte. n acelai timp, urmeaz s vedem cum sunt reglementate administraiile publice, dat fiind faptul c funcionarii sunt, n general, supui unor reglementri speciale, spre deosebire de personalul din sectorul privat.

43

7.Reglementarea administraiei publice i a funciei publice n statele UE26 Administraiile publice sunt adesea supuse unor reglementri speciale nscrise uneori n Constituie, n legile Parlamentului, n decretele sau n reglementrile Guvernului i n anumite cazuri n convenii colective. Reglementrile vizeaz diverse aspecte, cum ar fi statutul legal oficial al funcionarilor, dreptul la prestaii financiare i la creteri salariale, dreptul la o pensie, precum i alte drepturi i obligaii. Acest capitol este subdivizat ntr-o component care trateaz sursele de reglementare, o subdiviziune este consacrat caracteristicilor specifice ale funciei publice profesionale iar o alt subdiviziune examineaz diferenele dintre personalul funciei publice supus regimului de drept public i personalul supus unui regim de drept privat. Surse de reglementare Conform lui Claisse i Meininger, Constituia definete adesea regulile fundamentale aplicabile funciei publice n sens larg, care vin s completeze o multitudine de legi i de reglementri, care formeaz un ansamblu de reguli disparate. n afara acestor reglementri generale, gsim adesea reglementri specifice consacrate anumitor categorii de personal.23 Aproape toate constituiile statelor membre ale UE abordeaz tema funciei publice, indiferent de modul n care o fac24. n anumite ri, Constituia face referire la principiile generale de organizare a administraiei publice aplicabile funcionarilor statului. Acesta este cazul Belgiei, Danemarcei, Franei, Germaniei, Greciei, Spaniei, Italiei, Luxemburgului, Austriei, Portugaliei, Finlandei i Suediei. Irlanda i Marea Britanie constituie excepii notabile de la principiul constituional. Statele membre UE se pot mpri n trei categorii, atunci cnd ne referim la nivelul detaliat Prima categorie se compune din Belgia, Luxemburg i Italia. Constituiile belgiene i prin care Constituia stipuleaz reglementri referitoare la funcia public: luxemburgheze stabilesc principiile de baz referitoare la funcia public la diferite niveluri (egalitatea de acces la funcia public sau puterea de a numi funcionari), fr s consacre nici o reglementare major referitoare la funcia public. Articolul 97 din Constituia italian stipuleaz c numirile n posturile din administraia public se fac doar pe baz de concurs.

A se vedea Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments, copyright European Institute of Public Administration, O.L. Vrouweplein 22, P.O. Box 1229, 6201 BE Maastricht, the Netherlands, 2001. 23 Claisse i Meininger, 1994, op. cit., p.26, i 27 24 Cerexhe, E. i Hardy de Beaulieu, L., Douze Constitutions pour une Europe, Kluwer, Diegem, 1994; Parlamentul Finlandez/ Ministerul Afacerilor Externe/ Ministerul Justiiei. Constitutional Law of Finland, Helsinki 1992; Bundespressedienst (ed.) sterreichische Bundesverfassungsgesetze, Viena, 1995.

26

44

A doua categorie cuprinde Danemarca, Frana, Olanda, Spania, Suedia, Finlanda,

Germania. Constituiile acestor ri cuprind principiile formale sau concrete care relev importana fundamental acordat funciei publice. n virtutea faptului c articolul 33, paragraful V al Legii fundamentale germane, reglementeaz funcia public, mai mult de 12 principii concrete sunt transferate ctre domeniul Legii constituionale. Art. 34, paragraful III al Constituiei franceze, de unde deriv diferite garanii fundamentale referitoare la funcionari, vizeaz o semnificaie similar. A treia categorie, din care face parte Grecia (art. 103-104 din Constituia elen) i Portugalia (art. 266-271 din Constituia portughez), este caracterizat de reglementri exhaustive i detaliate referitoare la funcia public. Constituia elen merge pn la a stipula un ordin administrativ prin care se enun nu doar principiile de baz ale funciei publice, ci i diverse dispoziii detaliate despre acest subiect. n general, reglementrile detaliate sunt date de ctre legile i textele juridice formulate n Belgia, Germania i Austria, alte texte sunt adoptate de ctre parlamente guverne de la nivelul intermediar. La fel este i n cazul regiunilor portugheze autonome Azores i Madre. n numeroase state membre UE dispoziiile fundamentale sunt stipulate ntr-o Lege Acesta este cazul Danemarcei, Germaniei, Franei, Austriei, Greciei, Irlandei, Italiei, Spaniei, Luxemburgului i Olandei. Trebuie s remarcm mai ales cazul Italiei care s-a angajat ntrun proces de reformare a dispoziiilor legale referitoare la administraia public ncepnd cu Decretul din 3 februarie 1993 referitor la reforma funciei publice, urmat de Legea 59/127 din 15 martie 1997, pentru reforma i simplificarea administraiei. Aa cum am menionat anterior, Constituia irlandez nu abordeaz tema funciei publice. Legea referitoare la minitrii secretari irlandezi reprezint legislaia fundamental n materie de clasificare a funciilor din administraie. Este vorba de cadrul de baz pentru organizarea funciei publice. n Frana, administraia public este organizat pe baza regulilor generale referitoare la funcia public (Legea din 13 iunie 1983), precum i pe baza altor trei legi25 care determin respectiv poziia juridic a funcionarilor n stat, funcia public teritorial (municipaliti, departamente i regiuni) i referitoare la administraia public sau ntr-un Cod (statut) al funciei publice. de ctre guvern.

25

Legea din 11 ianuarie 1984, Legea din 26 februarie 1984 i Legea din 9 ianuarie 1986.

45

funcia public spitaliceasc. Magistraii, forele armate i funcionarii adunrilor parlamentare fac obiectul unor legi speciale26. n Germania, legea referitoare la funcia public federal (Bundesbeamtengesetz) enun regulile general aplicabile serviciilor de drept public. Funcionarii danezi sunt angajai de ctre stat, comitate i municipaliti. Statutul juridic al funcionarilor este fixat prin Legea din 1969 referitoare la funcia public. Statutul juridic al funcionarilor comitatelor i municipalitilor este fixat prin reglementri adoptate de autoritile regionale i locale. n acelai timp principalele dispoziii ale Legii funciei publice i reglementrile regionale i locale sunt identice. Agenii publici sunt angajai n baza unei convenii colective. Ei se supun Dreptului muncii. Reglementrile eseniale aplicabile funcionarilor olandezi sunt enunate de legea referitoare la funcia public (Ambtenarenwet), iar n ceea ce privete funcionarii de stat, n reglementarea general a serviciilor publice de stat (Algemeen Rijksambtenarenreglement). n Marea Britanie, unde funcia public rmne o exercitare a prerogativelor regale, situaia este diferit. Decretul din 1995 referitor la serviciile publice d ministrului funciei publice dreptul s formuleze reglementri i s dea instruciuni privind managementul Home civil service i puterea de a prescrie condiiile serviciului. Legea din 1992 referitoare la funcia public (funcia de conducere) permite ministrului funciei publice s autorizeze i ali reprezentani ai Coroanei s exercite puteri de conducere asupra Home civil service.

26

Legea din 13 iulie 1972, referitoare la forele armate (i jandarmerie), decretul din 22 decembrie 1958 referitor la judectori i decretul din 17 noiembrie 1959 referitor la personalul din Parlament.

46

8.Reforma Serviciului Public n Statele n curs de Aderare

Din cauza tradiiilor comuniste mprtite ale lor, serviciile publice din cele mai multe dintre rile n curs de aderare, cu excepia Turciei, Maltei i a Ciprului, au dezvoltat trsturi care pn acum au fost o barier important a procesului de reform. Acestea implic n mod special: aproape politicizarea administraiei publice. Pregtirea politicilor i legislaiei i conducerea i implementarea politicilor au fost subiect pentru influene politice puternice din partea partidului principal executiv i de guvernmnt. politic. un grad ridicat al descentralizrii i fragmentrii responsabilitilor n politica personalului. Sistemul de personal al statului la nivel central era din nou foarte fragmentat, fr recrutri la nivel central i cu mobilitate interministerial minimal printre angajai. Nu era nici o structur de remuneraie comun i diferene considerabile de plat existau printre ministere. Carierele erau des structurate zonal...27 n multe cazuri, deciziile de a recruta i a disponibiliza personalul nu erau responsabilitatea unui departament central specific, agenie sau departament de personal, dar a revenit puterilor ministerului de a lua decizii.28 o imagine insuficient a serviciului public datorit politicizrii administraiei publice. Mai mult dect att, condiiile personalului pentru serviciu erau ndeajuns de slabe, foarte inflexibile i numai din cnd n cnd legate de performana individual, motivaia i potenialul de dezvoltare, personalul slab pltit. Plata angajailor publici era deseori att de mic nct o slujb n administraia public nu era (n termeni financiari) un viitor foarte atrgtor. principii etice cum ar fi neutralitatea i incoruptibilitatea care erau des lipsa de mobilitate n serviciul public. Mai mult dect att, oportunitile de nclcate deoarece administraia era foarte politicizat. carier i de avansare erau foarte strns legate de disponibilitatea de a adapta o singur viziune

27 28

Goetz/Wollmann, loc. cit., pag. 868. deciziile asupra recrutrii i disponibilizrii au rmas n majoritatea statelor n minile ministerelor, n: Verheijen, loc. cit., pag. 331. 47

Contrar acestui fundal de experiene mprtite, din nou nu este surprinztor c statele n curs de aderare ncearc s ridice un statut al serviciului public care promoveaz conducerea neutr i loial ctre stat. De exemplu, ce aproape toate statele au n comun este faptul c exist provizii specifice n construcie, legea sau legislaia secundar legat de angajarea n serviciul public, cum ar fi: Nevoia pentru un serviciu public este (deseori) amintit n constituia statelor n Prevederile care guverneaz serviciul public sunt precizate n detaliu ntr-un act Toate documentele serviciului public alctuiesc principii specifice ct i drepturi n multe cazuri, funcionarii de stat sunt legai de ndatoriri specifice speciale curs de aderare. al serviciului public i n legislaia secundar cum ar fi ordinele i regulile administrative. i ndatoriri ale funcionarilor de stat. care nu se aplic altor grupuri de lucrtori. Aceste ndatoriri se leag n special de dreptul (limitat) la grev, reguli speciale disciplinare (exemplu dat nefiind permis primirea cadourilor) i ndatorirea de a rmne neutru i incoruptibil. special). n aproape toate cazurile, funcionarii de stat sunt numii de o hotrre a statului. n toate statele n curs de aderare, funcionarii de stat au o slujb pe via. n aproape toate cazurile, oficialii ministeriali, ofierii vamali, ofierii de poliie Relaia de angajare este guvernat de legea public. Actul serviciului public conine dispoziii speciale n legtur cu angajarea n serviciul public, promovarea, instruirea i plata funcionarilor de stat (adaptate la un sistem

i diplomaii au statutul de funcionar de stat. Reforma serviciilor publice n rile candidate a luat loc n ultimii ani ntr-o msur nu mic datorit presiunii politice a Comisiei Europene, care consider o administraie care funcioneaz bine i o structur judiciar eficient a fi un criteriu important pentru aderare. n raportul su asupra extinderii UE, de aceea Comisia European a examinat de asemenea situaia serviciului public i a sistemului judectoresc n rile candidate. Totui, criteriul aplicat n evaluarea eficienei i eficacitii serviciului public i al sistemului judectoresc nu a fost ntotdeauna clar. Cu toate acestea, n raportul de extindere unele concluzii surprinztor de clare au fost trase. n cazul Lituaniei, a fost stabilit c: Lituania a fcut progrese considerabile n urmrirea reformei administraiei publice, remarcabil prin

48

adoptarea noii Legi a Serviciului Public. Aceste declaraii clare sunt i mai notabile cu ct Uniunea European are doar competene limitate n legea serviciului public.29 n ciuda introducerii reformelor fundamentale, acest proces nu a fost ncheiat la timp. Chiar i ntrebrile de detaliu cum ar fi reguli noi care guverneaz dreptul la vacane al funcionarilor de stat pot datorit situaiei financiare exagerate fi o cauz pentru un conflict politic. De fapt, n multe ri, efortul reformei poate fi descris ca micndu-se ncoace i ncolo sau chiar nainte i napoi. Sistemele Serviciului Public nc se mai mic nainte i napoi i noi guverne vor s intervin n treburile serviciului public unde n principiu ar trebui s nu se implice.30 Totui, crearea serviciilor publice profesionale obiective a avansat mult mai puin decisiv dect s-a sperat....31 Legile serviciului public au fost din cnd n cnd catalizatoarele ateptate pentru stabilizarea, depolitizarea i profesionalizarea serviciului public.32 O excepie evident este situaia din Ungaria, unde legea serviciului public a fost aprobat nc din 1992. Exist de asemenea legi ale serviciului public aprobate de mult n Cipru, Turcia i Malta. Pn acum, n multe ri n curs de aderare, noile legi ale serviciului public sunt aprobate aproape zilnic bazate sau renegociate ca un rezultat al schimbrilor frecvente n sistemul politic. n prezent, este foarte rar o ar care nu preconizeaz o reform nou a sistemului de promovare, sistemului de pensii sau structurilor salariale. n continuare tendina general n ultimii 15 ani a fost caracterizat de un progres continuu. Scopul este de a crea un serviciu public i funcionari publici care sunt clar diferii de administraiile conduse de planuri anterioare i sunt conduse spre o oarecare extindere de ctre unul sau mai multe (Europa vestic sau nordic) modele. Totui, procesul de organizare, depoliticizare i profesionalizare al serviciului public este totui departe de a fi complet. In special, o veche tradiie a supravieuit n rile Europei Centrale i de Est care pot milita mpotriva implementrii regulilor obiective ale recrutrii, adic descentralizarea excesiv i fragmentarea responsabilitilor n serviciul public. Suntem de acord cu Verheijen cnd spune c dezvoltarea unui sistem al serviciului public clasic i unit, cu una sau mai multe agenii de recrutare, un sistem interministerial de promovare i a unui sistem de salarii generalizat...33 este un scenariu imposibil n statele Europei Centrale i de

29 30 31 32 33

Comisia European, Spre Uniunea Extins, Lucrare Tactic i Raport al Comisiei Europene asupra progresului spre aderare de fiecare ar candidat, Bruxelles, 9.10.2002, COM (2002) 700 final, pag. 58. Verheijen, loc. cit., pag. 336 Goetz/Wollmann, loc. cit., pag. 879. Goetz/Wollmann, loc. cit., pag. 880/881 Verheijen, loc. cit., pag. 331. 49

Est. Puine s-au schimbat n aceast privin ca deciziile asupra recrutrii i disponibilizrii rmn n multe state n minile ministerelor.34 Se pune problema n privina nsemntii politice a eforturilor de a reforma serviciul public. Ceea ce este notabil este contrastul ntre eforturile de a reforma sectorul economic iniiat nc de la nceputul anilor 1990 i reforma serviciului civil, care a fost adoptat doar n unele state dup o ntrziere de pn la 10 ani. Aceast diferen n sublinierea eforturilor de reform ne duce s concluzionm c n multe cazuri reforma serviciilor publice a fost iniial considerat relativ neimportant. Reforma Legilor Serviciilor Publice n Statele n Curs de Aderare Cehia Ungaria Polonia Bulgaria Estonia Letonia Lituania Romnia Cipru Turcia Slovacia Malta Proiectul de lege al serviciului public, 2002 Legea Serviciului Public 1992, XXXVI. Amendamentul la Legea Serviciului Public din 1 Iulie 2001, n 1992 Art. 153 din Constituie, Legea nr. 49 a Serviciului Public din 18 decembrie 1998 (http://www.usc.gov.pl/en/01/main/html) Legea Serviciului Public din 1999 i amendamentele din 2001 i Legea Serviciului Public din 1995. Noul proiect din 2002 permite tranziia la un sistem bazat pe sistemul de angajare Legea de Stat a Serviciului Public aprobat n 2001, reforma sistemului planificat de remuneraie Legea Serviciului Public din Iulie 1999, un nou proiect n 2001 Legea Serviciului Public din 1999 Legea Serviciului Public din 1990 Constituia Turc (1982) i Legea nr. 657 asupra Serviciului Public din 1965, Decretul nr. 190 i ordinele administrative, circulare, et Adoptarea unei noi Legi a Serviciului Public n 1 Aprilie 2002 Pregtiri pentru o nou Lege a Serviciului Public nainte de ncheierea sesiunii, un nou ordin care guverneaz Comisia Serviciului Public care va nlocui ordinul din 1960 Slovenia Angajaii care se ncadreaz n Legea Instituiilor Guvernamentale (LWSO, 190); un proiect pentru Legea Serviciului Public este n pregtiri.
34

Loc. Cit. 50

9.Serviciile Publice n Statele Membre UE Un Model pentru Statele n Curs de Aderare ?

9.1. Statele birocratice clasice ca model? Criteriul unei legi a serviciului public i/sau reforma greu de atins i reorganizarea serviciului public n statele n curs de aderare ridic ntrebarea fundamental asupra punctelor pro i contra de a avea un serviciu public cu reguli specifice i ntrebarea cu privire la modelele i tipurile diferite de vnzare la alegere n zona OECD. n studiul su asupra serviciilor publice n statele n curs de aderare Verheijen noteaz c sistemele vestice clasice de carier par a fi sursa principal de inspiraie....35 O excepie evident este Estonia, a crei (nc incomplet) reform a legii serviciului public a fost n mod evident puternic influenat de ctre tradiia rilor Scandinave (n mod special Suedia i Finlanda). Este de asemenea notabil c multe din msurile de reform i instrumentele de management care (n cel mai larg sens) au fost mprumutate din paradigma teoriilor Noului Management Public i au fost larg acceptate n multe ri OECD,36 nu i-au gsit nc drumul spre statele n curs de aderare. De exemplu, numai eforturi temporare sunt fcute pentru a aborda chestiunea crerii flexibilitii. Un progres mic a fost fcut chiar i pentru a face timpul de lucru mai flexibil.37 Toate studiile anterioare conduse spre serviciul public n Statele Membre i n statele n curs de aderare au desenat o imagine surprinztoare: n timp ce n multe State Membre UE este posibil notarea unei anumite tendine spre armonizarea serviciului public i a sectorului privat (n special n termeni ca sisteme de remuneraie, sisteme de pensii, introducerea sistemelor de management al performanelor, modele ale timpului de lucru, sisteme de evaluare a personalului i modele de promovare, etc.) i managerializarea serviciului public continu repede, (majoritatea) statelor n curs de aderare se strduiesc s creeze un serviciu public ale crei condiii de lucru difer n mod substanial de condiiile de angajare n sistemul privat. Aceast dezvoltare remarcabil este de asemenea notat n studiul Goetz/Wollmann: n timp ce n Europa de Vest, exist semne de lips a privilegiului serviciului public i o coinciden crescut n drepturile i responsabilitile funcionarilor de stat i ale angajailor obinuii (...), n CEE profesionalizarea la nivelul administraiei centrale de stat a fost vzut
35 36

Verheijen, loc. cit., pag. 330/331 Vezi de asemenea Pollitt, C./Bouckaert, G., Reforma Managementului Public: O Analiz Comparativ, Oxford, 2000. 51

ca echivalent cu crearea unui grup de funcionari de stat separat de restul angajailor publici....38 Totui, aceast tendin nu este bine format: actualul proces de reform din Estonia nseamn mutarea de la un model de carier foarte rigid la un model care a fost n mod clar inspirat de tradiia suedez i finlandez (delegarea puterilor ageniilor din politica personalului, introducerea managementului performanei, fr creterea automat a salariului i a promovrii, cerinele de angajare n serviciul public descentralizat, poziii de vrf ocupate de competiia public, uurina de mobilitate dintre sectorul privat i serviciul public). Estonia nc mai menine elemente care apar din birocraia clasic (clauza fr grev a funcionarilor de stat, datoria de a pstra secretul, sisteme speciale de pensii pentru anumite grupuri de muncitori). n afar de acestea, serviciul public estonian este de asemenea caracterizat de un grad foarte ridicat de descentralizare (n mod special n probleme ale evalurii personalului, instruirii, promovrii i angajrii) sau opusul lipsa coordonrii centrale. Din cauza acestor desfurri, nu putem s fim sincer de aceeai prere cu declaraia lui Goetz/Wollmann c inspiraia cluzitoare a fost oficialul clasic Weberian...39 conform creia sistemele alese sunt prea diverse pentru a fi atribuite unui model anumit. Este dificil, de exemplu, s descrii modelul estonian, care este n mod clar bazat pe modelul suedez i finlandez, ca model al tipului Weberian. Pe de alt parte, serviciul public din Malta este bazat n mod tradiional pe modelul Westminister britanic, n timp ce Slovenia a fost ghidat de ctre, printre alii, modelul legii serviciului public german (i, cu unele extinderi, modelul austriac) i Romnia de ctre modelul francez. 2. Modernizarea serviciilor publice i semnificaia tears a modelelor Un punct de plecare esenial pentru toate planurile pentru reformarea serviciului public n statele n curs de aderare este s accentueze standardele diferite de conducere i chestiunile etice ale administraiei publice ca fiind comparate cu sectorul privat. Trsturi individuale specifice pentru administraia guvernamental (structur organizaional ierarhic, bazarea pe date, concentrarea asupra regulilor i proceselor dect asupra intelor, etc.) sunt de asemenea reinute. Mai mult dect att, angajaii guvernului aproape pretutindeni sunt legai de drepturi i ndatoriri speciale, concentrndu-se asupra obiectelor statului, asupra neutralitii, justiiei, regulii legii, corectitudinii, egalitii i imparialitii.40

37 38 39 40

Vezi capitolul asupra timpului de lucru Goetz/Wollmann, loc. cit., pag 879 Goetz/Wollmann, pag 879 Becker, B, Die ffentliche Verwaltung, Starnberg, 1989, pag. 71. 52

n toate statele n curs de aderare exist de asemenea o clas social a funcionarului de stat acum crora le este acordat un statut special. Acest statut special al oficialilor are aspecte i scopuri variate. Este bazat pe drepturi specifice, ndatoriri i chiar privilegii de diferite feluri. n special, privilegiile se leag deseori de durata i sigurana angajrii (o slujb pe via) i asigur o prevedere pentru nsntoire i pentru vrst naintat. Pe de alt parte, ndatoririle constau ntr-un cod specific de etic i n mod frecvent obligaia de a rmne neutru cnd i ndeplinete sarcina. Diferena major n relaia cu Statele Membre UE este c salariile i plata pensionrii sunt foarte sczute n statele n curs de aderare. Dei unele State Membre au cel puin pe termen lung compensat pentru plata relativ sczut comparat cu sectorul privat pltind pensii speciale pentru serviciul public, majoritatea statelor n curs de aderare nu au nici ele sisteme favorabile de securitate social. n multe state n curs de aderare statele clasice birocratice (Frana, Germania) pot fi doar folosite ca model pentru o anumit extindere. Trsturile eseniale ale birocraiei n aceste dou ri sunt angajarea pe via, clauz de sntate specific sub forma unei pensii a serviciului public, o procedur special de angajare a serviciului public, recrutarea pentru o carier specific sau un corp specific, i mai ales n Germania un drept limitat la grev pentru funcionarii de stat.41 Dei multe state n curs de aderare au acaparat cteva dintre aceste elemente tradiionale ale birocraiei, sub nici o form nu s-au conformat toate. Pe scurt, se poate declara c modelele clasice de guvernare i pierd funcia exemplar. Un numr de motive pot fi amintite pentru acestea: Chiar dac ntrebrii asupra faptului c dac funcionarii de stat sau personalul salariat sunt mai costisitori nu i s-a dat rspuns n nici un fel, situaia financiar general i tendinele demografice nu permit crearea unor sisteme de pensii speciale pentru funcionarii de stat. n statele clasice birocratice statutul special al funcionarilor de stat a fost i este n parte justificat de natura special a ndatoririlor lor. Exercitarea puterii suverane trebuie s rmn neschimbat asupra funcionarilor de stat; acestea sunt msuri pentru a pzi societatea, pentru a menine ordinea i protejarea cetenilor. Totui, ntrebarea clasic asupra cror sarcini ar trebui ndeplinite de ctre funcionari de stat nu a fost niciodat stabilit definitiv nici chiar n statele birocratice clasice. Mai mult dect att, ntrebarea asupra cror activiti ar trebui fcute a) de ctre serviciul public general i b) de ctre funcionari de stat este abordat n mod diferit n toat lumea. i aici, nu exist nici un model (bun) pentru practica cea mai bun a statelor n curs de aderare. Motivul pentru aceasta este c n toate serviciile publice multe ndatoriri tehnice efectuate nu difer n nici un
41

O introducere n sistemele individuale: Rouban, L., La fonction publique, Paris 1996; Spiess, W., ffentliches Dienstrecht Bund, Regensburg 2002. 53

fel de ndatoririle efectuate n sectorul privat i astfel n multe ri sunt efectuate de asemenea privat. Chiar i distincia din funcionarea legii i a ordinii (de exemplu) dintre poliia statului ca parte a serviciului public i servicii de securitate privat devine din ce n ce mai instabil i mai neclar. Pn la urm, relaiile ocupaionale diferite sunt de asemenea create cu o frecven din ce n ce mai mare nuntrul serviciului de sntate, n serviciile de protecie a mediului i n profesia de nvtor. Unele ri i-au privatizat chiar complet serviciul de sntate, profesia de nvtor i multe domenii din serviciile de protecie a mediului. De aici motivul pentru care rspunsul la ntrebarea asupra cror slujbe pot fi rezervate pentru funcionarii de stat este departe i continu s fie un subiect arztor disputat i este aadar cel mai des lsat la discreia statelor n curs de aderare. Totui, la nceputul secolului 21, statutul funcionarilor de stat este de asemenea pus sub semnul ntrebrii n statul birocratic clasic: cum statul birocratic clasic este legat n mod direct de ideea statului naional i cetenia naional, orientrile spre globalizare i internaionalizare, influena legii Europene (n special Articolul 39, paragraful 4 i Articolele 136-141 ale Tratatului CE) i schimbarea din conceptul de statalitate (datorit definiiei alterate ale conceptului de naionalitate, dimensiunea multicultural n cretere a societii, descentralizarea guvernului, privatizarea, agenificarea i sursele exterioare ale responsabilitilor guvernului, etc.) reprezint mari provocri pentru noiunea statutului clasic al funcionarului de stat i abilitatea de a o reforma. n final, reformele (reforma sistemelor de pensii, mobilitatea dintre sectorul privat i serviciul public, numiri pe termen scurt pentru poziiile de vrf, reforma sistemelor de remuneraie, introducerea acordurilor pentru obiective i instrumente pentru managementul performanelor, flexibilizarea timpului de lucru i relaii contractuale, etc.) n serviciile publice naionale vor rezulta ntr-o tendin spre alinierea cu sectorul privat i un abandon parial al principiilor clasice ale legii serviciului public. La nceputul secolului 21, ntr-un numr din ce n ce mai mare de ri, perspectiva comun este c deseori numai pare s existe nici o justificare pentru tratamentul difereniat i un statut diferit vis-a-vis de sectorul privat. n plus, condiiile sociale, orientarea spre valoare, orientarea spre client, cerinele mobilitii, cererile instruirii, motivarea i chiar i recrutarea personalului devin mai asemntoare n exact acelai fel ca problemele cu care se confrunt att sectorul public, ct i cel privat. n Europa, din cauza conceptului nerezolvat de suveranitate i rolul diferit al statului i al societii, diferite sisteme de servicii publice, dar de asemenea depinznd de tipul de guvernare diferite paradoxuri au evoluat, care depinznd de model furnizeaz puin prin felul unui model al rilor n curs de aderare. n Germania, serviciul public conine funcionari de stat, personalul

54

cu guler alb i muncitorii cu guler albastru. Totui, toate grupurile execut fie munc independent fie munc dependent (chiar dac Articolul 33 din Constituia Germaniei precizeaz altceva). Mai mult dect att, munca este executat de aceste grupuri de muncitori care este de asemenea executat i n sectorul privat. Este exact din cauza acestei inconsistene n alocarea ndatoririlor faptul c oamenii ntreab din ce n ce mai mult de ce aceste diferene exist ntre funcionarii de stat i angajaii civili i care este nsemntatea conceptului de funcie suveran dac angajaii civili pot ndeplini aceast funcie la fel de bine (sau de ru). n unele dintre celelalte ri (exemplu dat Olanda i prin o oarecare extindere Finlanda), majoritatea covritoare a celor angajai n serviciul public au o relaie ocupaional care este guvernat de legea public. n aceste ri, totui, condiiile unei relaii ocupaionale n serviciul public au fost tot mai atent armonizate cu cele din sectorul privat, chiar dac serviciul public exercizeaz funcii suverane clasice. Acestea ridic ntrebarea de baz asupra legitimrii unei legi publice despre relaiile ocupaionale dac are puine trsturi specifice distincte. Serviciile publice franceze sunt alctuite aproape exclusiv din funcionari de stat ntr-o lege public despre relaiile ocupaionale, ale cror relaii ocupaionale difer fundamental de relaiile ocupaionale din sectorul privat. Totui, aceasta ridic ntrebarea despre motivul pentru care aproape toate relaiile ocupaionale sunt guvernate de legea public n ciuda faptului c majoritatea activitii nu este legat de performana ndatoririlor suverane i ar putea fi guvernat la fel de bine i de corespunztor de ctre contractele de angajare din sectorul privat. Pn la urm, n Suedia sunt foarte puine diferene rmase ntre relaiile ocupaionale. n acest moment, am fi ndreptii s ntrebm: care este sensul i scopul de a avea un serviciu public ca sector alternativ al sectorului privat? Datorit acestor progrese serviciul public nu este o entitate static. Nu exist un exemplu sau model perceptibil. Pe de alt parte, serviciul public este ntr-o anumit msur n criz i este criticat din toate prile. Rspunsul la ntrebarea asupra sensului i scopului legii specifice a serviciului public i asupra organizrii serviciului public ar putea, totui, veni chiar de la statele n curs de aderare: simplul motiv este dorina expres a statelor n curs de aderare s pun bazele unui serviciu public (cu funcionari de stat angajai) face clar faptul c serviciul public este la fel de necesar acum aa cum a fost pn acum i c nici un stat nu poate funciona fr o administraie public. O dezbatere cerut urgent asupra nevoii pentru serviciul public n secolul 21 poate fi astfel iniiat de ctre statele n curs de aderare.

55

10.Decizia de a Avea un Sistem de Angajare sau de Carier Sau Ambele?

10.1. Asupra diferenei dintre sistemul de carier i sistemul de angajare Cnd organizeaz serviciul public i determin statutul funcionarului de stat, statele n curs de aderare pot alege ntre un sistem clasic de carier i un sistem de angajare.42 Conform definiiei folosite de Bossaert .a., trstura distinct a unui sistem de carier este c aplicanii intr n serviciu n prima funcie a unei direcii de carier specifice. n aceast carier, funcionarul de stat poate fi atunci promovat n concordan cu cerinele legale, s ocupe noi funcii (exemplu dat Director-general) i s se ridice pe scara de plat (exemplu dat conform principiului de vechime n munc). Admiterea ntr-o carier special (exemplu dat A, B, C, D) necesit un standard educaional minim aa cum este scris n regulile statutare (exemplu dat licen de facultate i completarea unei perioade de instruire) i completarea cu succes a unui test (exemplu dat examinare de stat) sau procedur de selecie competitiv (exemplu dat concurs). Astfel, sistemele de carier creeaz (diferite) forme ierarhice de organizare. n general, noii venii ntr-o carier sunt urmnd o perioad de instruire numii pe via. n trecut, mai mult dect att, condiiile de funcie, plat i pensie erau guvernate de statut. Elemente Caracteristice ale unui Sistem de Carier Contractul i numirea pe baza legii publice a funcionarului de stat Numai numirea pe primele posturi Cerine educaionale statutare specifice pentru carier Recunoatere limitat a experienei profesionale de ctre sectorul privat Sisteme de remuneraie nscrise de ctre statut (avansarea pe principiul vechimii n munc) Slujb pe via Codul de conduit pentru funcionarii de stat (incluznd lege disciplinar special)

42

Vezi de asemenea filozofia din spatele modelelor: Sontheimer, K., Verfassungspolitische Perspektiven einer Reform des ffentlichen Dienstes in der Bundesrepublik Germany, in: Dagtoglou, P./Herzog, R./Sontheimer, K., Verfassungspolitische Probleme einer Reform des ffentlichen Dienstrechts, Baden-Baden, Vol. 6, 1973, pag. 231. 56

Procesul de munc bazat mai mult pe reguli dect pe inte Accentuarea pe acuratee, corectitudine i domnia legii Subordonarea principiului de performan Sisteme de pensie speciale Ca rezultat al reformelor serviciului public n ultimii ani, la nceputul secolului 21, nu mai exist un model naional al serviciului public care poate fi descris ca model clasic de carier (acest lucru este de asemenea valabil n cazul modelelor germane, franceze i spaniole). Cu toate acestea, multe sisteme ale serviciului public pot fi mai bine nelese ca un tip ideal dac sunt aranjate pe o scar ntre sistemul de carier i opusul su, sistemul de angajare. Elemente Caracteristice ale unui Model de Angajare Relaii contractuale guvernate parial de legea privat Recrutarea pentru toate poziiile imaginate este pentru o slujb specific Cunotine specifice pentru o funcie specific Recunoaterea experienei profesionale n sectorul privat Uurina de mobilitate Fr principiul vechimii n munc pentru determinarea plii Fr sistem de promovare formalizat Fr slujb pe via Fr sistem special de pensie Managementul performanei/acordurile asupra intei Printre Statele Membre UE, modelul suedez este cel mai apropiat modelului clasic de angajare. n general, totui, toate Statele Membre UE sunt undeva ntre aceste dou forme extreme.

57

Sistem de carier

Sistem de angajare

Frana, Germania, Spania Romnia, Bulgaria Polonia

Olanda Estonia

Suedia

Deosebirea dintre un model de carier i unul de angajare trebuie de asemenea difereniat dintr-un numr de aspecte. Adesea reglementrile dintr-un sistem de carier se aplic numai funcionarilor de stat cu un contract de lege public, de exemplu n Germania elementele principale ale unui sistem de carier afecteaz numai aproximativ 30% din angajaii sectorului public. n plus, elementele clasice ale sistemului de carier sunt de asemenea aplicate n ri care folosesc un model de angajare. Aceasta afecteaz adesea sectoare specifice cum ar fi serviciul militar, vamal sau poliia. n ultimul rnd, condiiile de serviciu pentru funcionarii publici de vrf vor fi din ce n ce mai diferite. n unele ri fie un Serviciu Public Superior distinct este introdus i/sau poziii pentru funcionarii de stat de vrf sunt recompensate pentru o perioad specific urmnd o procedur de selecie special. n final, cele dou sisteme se vor diferenia unele de altele mai mult n modelul naional implicat. Pe de alt parte de exemplu, Estonia, n propunerea sa pentru o nou Lege a Reformei, a decis n favoarea unei variante a serviciului public care are similariti cu sistemele suedeze i finlandeze, sistemele din Cipru, Slovenia, Bulgaria, Turcia, Romnia i Slovacia se calific ca model de carier care are similariti cu modelul din Spania, Frana sau Germania. De exemplu, n Slovenia, Articolul 28 al unui proiect de lege a serviciului public din 5 Aprilie 2002 afirm c serviciul public trebuie mprit pe profesii. Promovarea (avansarea) n carier ntr-un post mai nalt/o poziie mai nalt este acordat la completarea cu succes a unei proceduri de selecie competitiv public. n timp ce Articolele 60-64 ale Legii Reformei furnizeaz detalii asupra criteriului de selecie i a procedurilor, Articolele 79-81 conin prevederi asupra posturilor individuale i deprinderile
58

acestora. n special, exist diferene ntre deintorii poziiilor de vrf (Articolul 81, paragrafele 2 i 3), care sunt numii pe o perioad fix de timp (de exemplu pentru 5 ani) i deintorii altor poziii i departamente, ale cror relaie ocupaional este pentru o perioad nedefinit. Statele n Curs de Aderare care Opereaz un Sistem care Tinde spre Modelul Clasic de Carier Cipru Slovenia Turcia Bulgaria Romnia Slovacia Statele n Curs de Aderare care opereaz un Sistem Mixt ce Conine Elemente att ale Modelului de Carier ct i cele ale celui de Angajare Ungaria Malta Polonia Lituania Cehia Letonia State n Curs de Aderare cu un Model de Angajare Estonia

Decizia de a adopta unul sau cellalt model este legat direct de tradiia naional n rile n curs de aderare i de definiia i rolul atribuit statului n relaia lui cu societatea. Cu ct ideea statului contrasteaz cu cea a societii, cu att mai probabil este decizia de a adopta un sistem clasic de carier. Opusul este adevrat atunci cnd o decizie este fcut pentru a adopta un sistem de angajare. 10.2. Asupra legitimrii modelului de angajare
59

Decizia de a crea o lege specific a serviciului public i n total un model al serviciului public nu este una complet arbitrar. n majoritatea cazurilor, decizia de a adopta un model sau altul este foarte ndeaproape legat de propria tradiie naional a rii, propria modalitate naional de a gndi, cultura proprie a serviciului public i pleiada intern politic. Aceasta este de remarcat n special n cazul Estoniei, Maltei i Sloveniei. Aceste trei ri au decis s adopte modele diferite pentru serviciul public, care sunt bineneles ndeaproape legate cu propria lor istorie, tradiie naional, cultur a serviciului public i (ntr-o oarecare msur) geografia. Estonia este foarte puternic influenat de ctre modelele nordice, Malta de ctre Marea Britanie i Slovenia de Austria i de Germania. n multe state n curs de aderare dorina de ntoarcere ctre vechile rdcini tradiionale, origini i constituii joac un rol n formarea i definirea legii serviciului public. De exemplu, Bulgaria vrea s-i continue vechea constituie care dateaz din 1947. Dup cum s-a menionat mai sus, n Statele Membre UE, sistemul suedez i cel olandez sunt cele care n mod special pot fi considerate printre sistemele clasice de angajare. Mai mult dect att, sistemele italian, finlandez i britanic expun numeroase trsturi comune modelului de angajare. Aliniamentul trsturilor structurale din serviciul public cu cele din sectorul privat deriv din convingerea c aproape n tot ce privete serviciul public nu exist nici un motiv serios pentru a considera funcia public executat de ctre stat a fi o valoare mai mare dect funciile desemnate sectorului privat. De aici nu este dat nici o valoare mai mare dect funciile desemnate sectorului privat.43. n timp ce este adevrat faptul c funcionarii de stat lucreaz n perspectiva protejrii ordinii, vieii i libertii, au n aceast funcie numai o presupus funcie diferit de la un angajat care lucreaz ntr-o banc sau ntr-o fabric care i ndeplinesc o funcie egal ca valoare n slujba lor (care este esenial pentru a asigura stabilitatea i perseverena sistemului social). Un doctor care lucreaz ntr-un spital privat aadar ndeplinete o funcie la fel de important ca cea de funcionar public ca aceea unui ofier de poliie sau a unui agent de fisc. Chiar dac serviciul public furnizeaz un important serviciu, sarcinile lui nu sunt mai mult dect o funcie complementar. Oamenii aadar nu reuesc s vad un motiv pentru care serviciul public ar trebui vzut ca superior serviciului oferit de restul populaiei muncitoare.44 Vzut n acest fel, guvernul i societatea sunt doar dou fee ale aceleiai monede. Comunitatea este servit att de sectorul public ct i de cel privat. Serviciul public este aadar necesar dar diferena dintre munca sa i alte feluri de munc este doar funcional. Nici o justificare pentru un statut special
43 44

Sontheimer, loc. cit., pag. 261. Sontheimer, loc. cit., pag. 262. 60

nu a fost stabilit i un cod special de etic nu este dezirabil. Din acest motiv, oricine subiect al condiiilor necesare poate de asemenea s solicite un post. Exceptnd acest lucru, nu este o limit clar a mobilitii ntre sectorul privat i cel public. Este ntocmai c n rile cu un sistem de angajare, aadar, unde este o interdependen n special strns ntre sectorul privat i cel public. Chiar dac serviciul public n rile cu un sistem de angajare este de asemenea preocupat cu sigurana legal, conceptul de serviciu este anterior, serviciul pentru consumator (i nu att de mult serviciul pentru stat). Funcionarii de stat nu numai c servesc statul ci, mai important, societatea care nu se poate descurca fr un serviciu public care s-i furnizeze libertate, ordine i securitate. Serviciul public nu este aadar o agenie neutr de executare, ci un serviciu pentru ceteni i societate. n consecin, de obicei nu prea sunt probleme fie cu aplicarea i implementarea Articolului 39, paragraful 4 din Tratatul CE n rile care au sisteme de angajare. Nu este aadar o coinciden c, n mod tradiional, principiul transparenei i furnizarea de informaie este n special bine dezvoltat, iar n Suedia n mod particular. Mai multe concluzii pot fi trase din aceste explicaii: nu este necesar s aibe un serviciu public profesional care iese singur n eviden fa de societate prin structura, principiile i perceptele sale. Pentru masa populaiei muncitoare, indiferent dac n sectorul public sau n cel privat, funcia muncii este pentru a susine traiul lor. Mai mult dect att, n multe privine, calificrile necesare pentru un post de funcionar de stat nu sunt diferite fa de cele cerute n sectorul privat. O slujb ntr-un minister este aadar numai o slujb ntre multe alte alternative posibile. Nu numai, nu este vital necesar s menin o dualitate ntre relaiile ocupaionale guvernate de legea public i cele guvernate de legea privat. Din punctul de vedere al modelului de angajare, un sistem de carier leag acordarea de poziii, mult prea rigid de standardele de educaie i calificri odat obinute ca i de gradele de examinare i avansarea bazat pe vechimea n munc. Ar trebui presupus c nivele educaionale i calificrile trebuie s fie obinute din nou constant i nu s fie obinute selectiv nainte de a intra n viaa profesional. n secolul 21 n special analizele slujbelor, cunotina i cerinele slujbei devin repede demodate i aadar trebuiesc s fie constant rennoite. Totui, ntr-un sistem de carier cerinele de calificare sunt extrem de rigide. Din acest motiv rile cu un model de angajare nu trebuie s aib un monopol de avocai, ca i diversitatea de posturi i schimbrile constante n guvern (i n societate) fac o extrem de uniform nedorit nnoire a educaiei. Decizia de a adopta un model de angajare are de asemenea consecine fa de modelul de salariu: n timp ce sistemul clasic de salariu din rile cu un sistem de carier bazat pe criteriul de securitate, egalitate, vechime n munc i transparen, modelul de angajare este bazat pe piaa de munc, postul implicat i performana. i n domeniul pensiilor, modelul de angajare presupune egalitatea tuturor angajailor, n timp ce modelul de carier este ghidat de o varietate de modele pentru
61

a asigura independena funcionarilor de stat. Un model de angajare nu cel puin teoretic fixeaz nici un fel de limite ale mobilitii ntre sectorul privat i serviciul public. Acest lucru este necesar numai datorit, de asemenea sistemul de carier reglementeaz i restricioneaz mobilitatea funcionarilor publici (n mod special pentru sectorul privat, dar de asemenea ntre cariere sau corpuri) prin calificrile pentru carier ale lor, faptului c pe de alt parte nu le permite (pe puterea instruirii i calificrilor lor) s execute o varietate de ndatoriri dintr-o arie mult mai larg de activiti (serviciul public) dect cea dat funcionarilor de stat n sistemul de angajare care ocup un post specific pentru care au fost numii. n Suedia, relaiile ocupaionale au fost aadar aproape n mod complet armonizate. Este interesant de notat n aceast legtur c alte dou State Membre cu un model de angajare Marea Britanie i Olanda au decis n paralel s creeze un Serviciu Public de Vrf de elit care va diferi n multe privine de celelalte pri ale serviciului public. n mod evident, n aceste ri cu model clasic de angajare s-a pus de acord c, dei anumite posturi suverane trebuiesc strict limitate, ele necesitnd principii structurale speciale i reguli etice de baz, i c deintorii lor trebuie s se potriveasc unui profil specific de performan. 10.3. Asupra legitimrii modelului de carier Cnd statul nceteaz s fie deasupra societii i st alturi de ea, o relaie special ntre funcionarii de stat i stat pare de prisos. Aceasta de asemenea i face pe funcionarii de stat profesioniti s fie dispensabili deoarece nu este nevoie dect de un manager, un tehnician, un lucrtor de birou, un lector, un specialist sau o secretar care s fac ceea ce li se cere corect. n Statele Membre UE cu un model de carier (exemplu dat Frana, Germania, Spania, Luxemburg) o astfel de idee ar fi de neimaginat. Pentru a ctiga nelegerea asupra diferenelor dintre serviciul public i sectorul privat i dintre funcionarii de stat i angajaii din sistemele de carier depinde astfel ca i n cazul modelului de angajare de ideea oricruia despre stat. Eficiena sistemului de carier este un alt important factor. La nceputul secolului 20 (n Economie i Societate), Max Weber a demonstrat destul de impresionant c statul birocratic i elementele sale structurale, care nc se aplic chiar i astzi n multe state cu un sistem de carier, este cea mai eficient form de organizare. Principii ca ierarhia oficial, direcia carierei, calificri profesionale, procese decizionale bazate pe reguli, biroul ca o profesie i disciplina oficial aadar nc constituie baza serviciului public profesional n multe ri, chiar i astzi.

62

ntr-un sistem de carier diferena principal dintre funcionarul de stat i oricare alt cetean este c funcionarul de stat a fost ncredinat cu pregtirea i execuia programele guvernamentale.45 Aceast poziie d natere la drepturi speciale i ndatoriri i cerine profesionale care difer de cele ale relaiei ocupaionale din sectorul privat. De exemplu, ndatorirea de a ntri legile i de a menine regula legii necesit cel puin un pic de cunotine despre legea constituional i administrativ. n multe ri cu un sistem de carier, aadar, serviciul public conine n mod special un numr ridicat de avocai. Alt obligaie de baz care reiese din funcia de constrngere este ndatorirea de a rmne neutru i de a garanta loialiatea. Aceste obligaii sunt deseori puse n termeni concrei de ctre reguli asupra imparialitii, incoruptibilitii, loialitate pentru constituie, supunerea n faa legii i loialitate. Pentru a permite funcionarilor de stat s ndeplineasc aceste funcii, ei au nevoie de o relaie ocupaional protejat, de exemplu o slujb pe via i o direcie a carierei sigur sunt intenionate s protejeze funcionarii de stat de ctre influene sociale i politice i s i ajute s-i execute ndatoririle ntr-o manier neutr. Sistemul de carier nu este aadar orientat pe performan att de mult, ca securitatea, pe egalitate i orientat pe protecie. De exemplu, n statele n curs de aderare sistemul din Romnia cu direcii de carier clasice (A, B, C), unde exist o structur ierarhic pentru grupurile de funcionari de stat i, funcionarii de stat (pot) ctiga o avansare n concordan cu principiul vechimii n munc, este un model de carier relativ tipic. Faptul c serviciul public a fost organizat conform unui sistem de carier nu trebuie s nsemne neaprat c este potrivit pentru toate sectoarele. n Statele Membre UE au fost gsite diferite rspunsuri la ntrebarea dac serviciul public ar trebui s fie responsabil pentru securitatea social, rezerva de energie sau de ap sau pentru educaie i cercetare. Pe de alt parte, n multe ri, varietatea de ndatoriri i diferenierea pe termeni de funcionare i statuturi au rezultat ntr-o situaie unde a devenit neclar cine sunt fora de munc ca ntreg i grupurile de apartenen. Mai mult dect att, nu este ntotdeauna clar ceea ce nc mai este comun pentru serviciul public. Cnd funcionarii de stat sunt acceptai ntr-o carier, ei nu sunt angajai pentru un post n mod special dar intr n primul lor post dintr-o direcie de carier. n funcie de nivelul educaional i necesitile educaionale, carierele pot fi clasificate n general vertical (exemplu dat A, B, C, D) nc mai existnd o difereniere legat de calificare n funcie de grupul profesional. Dezavantajul acestui model de carier este bariera sa intern ctre mobilitate (ntre sectorul privat i cel public, dintre cariere i n cariere). n ultimii civa ani a fost posibil detectarea a dou tendine n recrutarea din serviciul public: prima tendin este spre a da mai mult importan criteriului de calificare, dezvoltarea aptitudinilor i performanei, n special la recrutarea funcionarilor de stat de vrf. Aceast calificare este stabilit cu frecvene cresctoare de
45

Vezi de asemenea Sontheimer, loc. cit., pag. 238. 63

ctre modalitile unei proceduri de aplicare competitive (vezi propunerile fcute ca parte a Proiectului Copernicus din Belgia), care intenioneaz s reduc criteriul de selecie politic i subiectivitatea din procesul de selecie. n acelai timp, exist o tendin notabil spre deschiderea intrrii n serviciul public pentru cetenii din alte State Membre UE. Indiferent de interaciunea dintre guvern i societate, statutul special al funcionarilor de stat ntr-un sistem de carier este explicat de faptul c guvernul trebuie s protejeze, s conduc i s reglementeze societatea. Aceste sarcini presupun un statut special, standarde etice i protecie pentru funcionarii de stat. Cum administraia public difer de organizaiile private i de afaceri n termeni de sarcini i obiective, angajarea n serviciul public i instruirea personalului trebuie s fie acoperit de o relaie ocupaional special care ine cont n mod special de imparialitate. Cnd i reformeaz serviciul public, multe state n curs de aderare par a fi influenate mai mult de ctre modelul sistemului de carier dect de sistemul de angajare. O posibil explicaie pentru acest lucru este sigur imens politicizare a serviciilor publice din timpul perioadei comuniste care a rezultat ntr-o situaie n care sperana de a fi capabil s ndeplineasc ndatoririle statului pe baza unui model de carier i o separare strict a statului i societii i neutralitatea oficialilor n ndeplinirea ndatoririlor. Din acest motiv multe State Membre adopt de asemenea principiul de selecie a oficialilor de vrf prin modalitile unui proces competitiv independent. Totui, aceast metod este de asemenea folosit n rile cu un model de angajare.

64

11.TRSTURI COMUNE I DIFERENE N SERVICIILE PUBLICE DIN STATELE N CURS DE ADERARE Scopul principal al acestui capitol este s examineze mult mai ndeaproape felul n care sunt organizate serviciile publice din statele n curs de aderare i s identifice trsturi comune i diferene. Primele aspecte care urmeaz s fie examinate sunt tendine demne de atenie din zona angajrii n serviciul public, calificrile pentru acces i condiiile serviciului ca i politica de instruire. n plus, totui, vom ntreba n ce msur aceste state ndeplinesc deja cerinele de astzi n termenii politicii personalului exemplu dat prin introducerea sistemelor de remuneraie legate de performan i sisteme de evaluare progresiv a personalului sau chiar prin mrirea opiunilor pentru mobilitate. Dar nainte de a compara mai jos regulile care modeleaz serviciul public, nti intenionm s examinm structurile constituionale i administrative diferite. 11.1. Structura serviciului public46 Un element important al reformei serviciului public din statele n curs de aderare este deasa restructurare radical teritorial i administrativ a acestor state iniiat pentru a mri descentralizarea, cu inta de a obine, n mod special, urmtoarele eluri pe termen mediu i lung:47 (1) ntrirea principiului democratic prin mrirea influenei politice i participarea cetenilor. Mai trziu acest transfer de puteri este foarte probabil s ncurajeze integrarea politic, identificarea i implicarea cetenilor, fr care nici un sistem politic nu este capabil de o existen susinut. (2) Divizarea mbuntit a puterilor ntre guvernul central i corpurile subnaionale prin introducerea verificrilor i stabilitilor pentru a proteja sistemul politic de tendine centraliste i potenial autoritare. (3) Crearea guvernului regional i local de auto-susinere, care n acelai timp este o necesitate pentru o abordare descentralizat invers pentru sectorul privat i societatea civil n general.

46

Este foarte dificil gsirea unor statistici comparative n angajarea n sectorul public n statele n curs de aderare. Capitolul de mai jos este bazat pe figurile i datele furnizate nou de ctre Directorii Generali ai diferitelor servicii

civile.

65

Totui, tendina comun spre descentralizarea crescnd ia diferite forme n diferite state n curs de aderare:48 pe de alt parte Malta, de exemplu, este caracterizat de existena unui singur nivel administrativ (nivelul guvernamental central), care fr ndoial poate fi atribuit mrimii sale mici, celelalte state (Estonia, Letonia, Lituania, Cehia, Ungaria, Romnia, Cipru, Turcia, Bulgaria, Polonia, Slovacia, Slovenia) au, pe lng nivelul local, n plus un nivel regional care variaz n diferitele state n funcie de mrime, resurse bugetare i puteri. Mai mult dect att, structura administrativ a Poloniei are nc o trstur special distinct de celelalte state n faptul c are un nivel intermediar n plus pe lng guvernul central, local i nivelele regionale. De exemplu, ca parte a reformei guvernamentale din 1998, cele 49 de regiuni vechi (voievodate) au fost nlocuite de 16 regiuni noi ale cror sarcin principal const n implementarea de programe de dezvoltare economic i social. n acelai timp 373 de poviaturi au fost nfiinate la nivelul districtual, ceea ce continu tradiia administrativ dinainte de 1975. Sunt n principal rspunztori pentru ndeplinirea acelor funcii care implic mai mult de o autoritate local (gmina), cum ar fi strzi i transportul public n poviaturi, coli secundare i primare, spitale, instituii de protecie mpotriva inundaiilor, msuri de combatere a omajului, furnizri de servicii specifice selectate pentru ceteni. Mai mult dect att, nivelul local const n 2.483 de gmina. Comparate cu Statele Membre UE, statele n curs de aderare sunt n continuare caracterizate de o structur mai degrab central guvernamental, care doar devine aparent din cauz c acest grup nu conine o ar federal ale crei State Membre au puteri legislative i financiare largi, cum este n cazul, de exemplu, al Belgiei. Prin urmare, procesul de descentralizare n Europa Central i de Est i urmrete obiectivul primar al descentralizrii verticale a administraiei guvernului central prin transferul la unitile administrative zonale specifice, n timp ce elementul descentralizrii sau degenerrii funciilor guvernului prin transferarea lor la nivelurile de auto-guvernare regionale i locale este mult mai puin pentru progres.49 n aceast legtur, majoritatea regiunilor sunt deasupra tuturor avanposturilor deconcentrate ale ministerelor centrale, care acioneaz pentru guvernul central la un nivel intermediar. Exemple de uniti administrative deconcentrate ale ministerelor naionale la nivel regional n Cehia includ cele nou departamente regionale ale ministerului mediului sau departamentele regionale ale ministerului educaiei sau reeaua regional de autoriti ale sntii a
47

48

Comparaii pe acest subiect: Helmut Wollmann, Descentralizarea: Condiii pentru succes, lucrare pregtit pentru Conferina Regional asupra descentralizrii: Condiii pentru Succes, www.undp.am/archive/Confer/Decentr/Paper2.html. Comparaii asupra acestui subiect: Tamas M. Horvath, Descentralizarea: Experimente i Reforme, Budapesta 2000 66

ministerului sntii. n Lituania birourile de taxe, departamentele de statistic, autoritile de poliie, departamentele de agricultur, inspectoratele de mediu, oficiile forei de munc, etc. pot fi gsite la nivel regional ca uniti deconcentrate ale ministerelor naionale. n ceea ce privete structura administrativ i structura constituional, statele n curs de aderare n continuare pot fi descrise ca state uniforme sau uniform descentralizate cu puine puteri regionale, n timp ce guvernul central este de departe cel mai puternic nivel administrativ. O trstur comun a corpurilor subnaionale n statele n curs de aderare este adesea aceea a principalelor sarcini care constau n dezvoltarea economic i social a regiunii n cauz, cum este cazul, de exemplu, n Slovenia, Slovacia, Cehia i Polonia. Guvernul central este n general reprezentat la nivel regional de un reprezentant numit de guvern care garanteaz unitatea continu a statului. Romnia se mndrete cu un sistem centralist foarte mult influenat de modelul francez, n care un prefect la nivel regional i local supravegheaz legalitatea activitilor autonome a membrilor alei ai consiliului corpurilor regionale i ale primarilor. Estonia se mndrete de asemenea cu o structur foarte unitar. De exemplu, cele 15 regiuni din Estonia sunt n ntregime finanate de ctre bugetul guvernului central, n timp ce guvernatorul acestui nivel intermediar este numit de ctre guvernul central i are de asemenea un loc n ierarhie. n Cehia, cei 73 de ofieri de district sunt de asemenea numii de guvern la sugestia ministrului de interne. Similar, cele zece regiuni din Lituania sunt parte a administraiei guvernului central i sunt principal responsabile pentru implementarea politicilor guvernului n arii ca asistena social, educaie, sntate, planificare spaial, folosirea pmntului, agricultur i protecia mediului. Guvernatorul acestor corpuri regionale este, ca i voievodul n Polonia, numit de ctre guvern. Comparat cu regiunile lituaniene, totui, regiunile poloneze50 se bucur de puteri mai mari, n msura n care voievodatele sunt caracterizate de o structur dual de management. Pe de o parte, asta cuprinde corpuri auto-guvernate cu o identitate legal independent, propriul lor buget i puteri vaste n aria politicii economice. Pe de alt parte, voievodul numit de guvern este responsabil pentru implementarea politicilor naionale la nivel regional i pentru asigurarea c instituiile naionale care opereaz la acest nivel i ndeplinesc ndatoririle n acord cu legile naionale. n acest fel, el garanteaz natura unitar a statului polonez. 11.2. Organizarea angajrilor n sectorul public

49 50

Helmut Wollmann, loc. cit., pag. 1-2 Sigma, Profiluri de management public ale rilor din Centrul i Estul Europei: Polonia, OECD 1999. 67

n nici unul dintre statele n curs de aderare nu sunt angajai n ntreg sectorul public acoperit de un statut uniform i identic. n unele state, exemplu dat Romnia51 i Polonia, o distincie este fcut ntre diferitele servicii publice ale cror reguli difer una fa de alta. Mai mult dect att, relaia ocupaional dintre angajaii sectorului public i angajatorul sectorului public, ca i n Statele Membre, este guvernat de aranjarea sub legea public sau altfel de legea angajrii n sectorul privat. n ultimul caz, condiiile de serviciu sunt puse ntr-un contract, n timp ce n primul caz ele sunt expuse ntr-un statut specific care n general este adoptat prin lege. Este o trstur comun a tuturor statelor c pn acum civa ani au aprobat o lege care are aceeai structur peste tot i stabilete calificrile necesare angajrii, aplicarea procedurii de competitivitate, drepturile i ndatoririle, sistemul de remuneraie, legea disciplinar, drepturile sociale, etc. aplicabile funcionarilor de stat. Diferenele exist n special cu privire la nelesul propriu al termenului funcionar de stat i ntrebarea Cui se aplic legea aceasta? n ceea ce privete definiia funcionarului de stat, sunt cteva posibiliti: termenul se poate referi ntr-un sens foarte larg la tot serviciul public i conform acestei definiii toi cei angajai n sectorul public sunt funcionari de stat. Definiia mai restrns a funcionarului de stat este bazat pe meseria pe care persoana o are i, n sensul su restrns, ar include numai pe aceia care au fost ncredinai cu exercitarea puterilor suverane. Scopul serviciilor publice de asemenea difer n funcie de definiia utilizat. n majoritatea statelor studiate, termenul funcionar de stat este folosit n relaie cu munca prestat de persoan, dar aceasta adesea cere interpretare. Termenul este foarte strns definit n rile de mai jos. n Ungaria termenul funcionar de stat este limitat la cei care exercit puteri suverane, i funciile de inspecie i monitorizare pot fi executate numai sub o relaie ocupaional a sectorului public. n acest context, corpurile serviciului public cuprind numai n jur de 15% din totalul forei de munc din sectorul public. n Polonia corpurile serviciului public de asemenea constau numai ntr-un grup foarte mic52 n jur de 10.000 de oficiali, dintre care totui doar n jur de 1.000 au trecut prin lunga procedur de recrutare i n final au fost numii, n timp ce restul oficialilor sunt angajai pe baza legii generale a angajrii. n acest context, o deosebire se face n Polonia ntre un grup foarte mic de elit de funcionari de stat numii i personalul cu contract. n plus, mai este categoria angajailor care lucreaz pentru corpurile regionale. Termenul serviciu public este de asemenea subiectul unei foarte restrnse definiii n sensul c toi angajaii care nu raporteaz primului ministru (exemplu dat biroul
51 52

Compar Legea 90/2001 asupra Organizrii i Practicilor de Munc ale Guvernului i ale Ministerelor i Legea 215/2001 asupra Guvernului Local. Totui, acest lucru este de asemenea legat cu procedura de calificare foarte sever i lung care trebuie s fie completat pentru a deveni funcionar de stat. Vezi de asemenea capitolul despre calificrile pentru angajare 68

parlamentului, biroul avocatului poporului, etc.) nu aparin serviciului public. Similar, chiar i oficialii angajai la nivel local nu fac parte din serviciul public naional. Totui, spre deosebire de alte state, termenul de funcionar de stat nu este asociat cu deinerea unui anumit post n ierarhia guvernului. Este definit referitor la instituie mai degrab dect la termeni funcionali: un funcionar de stat este cineva care i desfoar activitatea ntr-o poziie n ministere i departamente ale guvernului central sau voievodal. n Letonia, proporia funcionarilor de stat din totalul angajailor din sectorul public este n prezent de asemenea foarte sczut de 16%. Eforturi sunt totui fcute pentru a crete aceast proporie pn la 70%. Conceptul de funcionar de stat este limitat strict la a fi angajat n guvern.53 Conform noii legi din Estonia a Serviciului Public, numai o proporie specific a angajailor din sectorul public are statut de serviciu public cuprinznd performana sarcinilor cheie ale guvernului sau ale corpurilor locale autonome. Conform statisticilor estoniene numai n jur de 3%54 din cadrul populaiei active sunt totalul angajat n serviciul public, dar personalul guvernelor locale nu este inclus. Definiia funcionarului de stat este foarte funcional i rigid n Bulgaria,55 unde poziiile de vrf cum ar fi secretar general, directorul unui directorat i ef de departament trebuie s fie ocupate de funcionari de stat. Majoritatea angajailor din sectorul public cum ar fi cei din posturile secundare sau tehnice i cei din sectoarele de educaie, sntate i telecomunicaii sunt inclui n legea general de angajare. n Turcia, de asemenea, posturile principale administrative n guvern trebuie deinute de funcionari de stat. n Lituania definiia funcionarului public conine un element instituional i funcional. Funcionarul de stat este un muncitor ntr-o instituie naional sau municipal56 care n principal execut funcii de coordonare, implementare i management. O excepie sunt persoanele care dau condamnri, adjudecri, decrete i ordine judectoreti (penale) n legtur cu drepturile i libertile personale sau care au puteri administrative n privina persoanelor care nu le sunt subordonate. Ca n Bulgaria, n Lituania posturile n mai largul sector public i n sectorul educaional i de sntate sunt de asemenea guvernate de legea general a angajrii. Proporia oamenilor angajai n serviciul public
53

54 55 56

Compar Articolul 13 din Legea Serviciului Public Naional: un funcionar de stat este o persoan care n cancelaria statului, ntr-un minister, secretariatul primului ministru sau ministrul pentru sarcini speciale sau n autoritile subordonate sub supravegherea ministerului, adjunctul primului ministru sau ministrul pentru sarcini speciale este ncredinat cu dezvoltarea unei politici departamentale sau cu dezvoltarea strategic, coordonarea activitilor departamentale, adoptarea decretelor guvernamentale sau pregtirea sau luarea de decizii cheie n legtur cu drepturile individului. n 2001 aceasta cifr era de 20.472 funcionari de stat. Din pcate, nu am reuit s obinem statisticile relevante. Se estimeaz c n jur de 55.000 de oameni sunt angajai n serviciul public. Urmtoarele instituii se ncadreaz n acestea: autoritile legislative, executive i judiciare, autoritile de urmrire penal i ageniile fondate de stat sau de bugetele municipale, etc. 69

este n mrime de 14,5% din totalul populaiei active. n Slovacia i n Cehia de asemenea angajaii sectorului public sunt subiectul unui statut al legii publice sau al legii generale de angajare n funcie de ce fel de atribuii administrative ndeplinesc ntr-o autoritate administrativ sau dac execut alte funcii. n 2002 serviciul public ceh, excluznd sectoarele de aprare i de securitate public, numra 61.689 de locuri de munc. n Cipru n jur de 17,6% din totalul populaiei active sunt angajai n serviciul public, care este definit ca fiind limitat la zonele cheie ale guvernului. Excluse din serviciul public (n sensul su restrns) sunt sistemul educaional, poliia i forele armate, negustorii i muncitorii manual, instituiile parial controlate de stat i autoritile locale. Acestea sunt incluse de prevederile specifice din legea public. De asemenea n Malta, conceptul de funcionar de stat nu include sectoarele educaiei i a sntii. O foarte larg definiie a funcionarului public se aplic n Slovenia, unde Articolul 22 al unui proiect de Lege a Serviciului Public formuleaz faptul c funcionarii de stat sunt angajai ai sectorului public care execut ndatoriri publice n autoriti i care cer ocupaii secundare care necesit o cunotin asupra ndatoririlor publice executate n autoritate. O distincie este aadar fcut ntre funcionarii de stat care execut ndatoriri publice (Articolul 22, paragraful 1 din Legea Serviciului Public) i funcionarii de stat (Articolul 22, paragraful 3) care execut sarcini tehnice, i angajaii sectorului public n corpurile regionale (Articolul 1, paragraful 4), care nu sunt funcionari de stat. Relaiile Ocupaionale n Serviciile Publice din Statele n Curs de Aderare Angajarea n conformitate cu statutul legii publice Bulgaria Funciile eseniale ale administraiei guvernamentale trebuiesc executate de angajaii din sectorul public ntr-o relaie ocupaional a legii publice Estonia Se aplic angajailor din sectorul public care execut sarcini cheie n administraia guvernamental naional i local Letonia Se aplic angajailor sectorului public care au o funcie n administraia public Se aplic tuturor celorlali angajai ai sectorului public. Se aplic tuturor celorlali angajai ai sectorului public. Angajarea n conformitate cu legea angajrii n sectorul privat Se aplic tuturor celorlali angajai ai sectorului public.

70

Lituania

Se aplic angajailor din sectorul public care execut sarcini cheie n guvern cum ar fi funcia de implementare, management i coordonare

Se aplic angajailor din sectorul public care au o alt funcie

Malta Polonia

-------------------------------Se aplic angajailor sectorului public care raporteaz primului ministru (a se face distincie ntre funcionari de stat numii i angajaii ntr-o relaie ocupaional bazat pe legea public)

-----------------------------------Se aplic tuturor celorlali angajai ai sectorului public.

Romnia

---------------------------------

Se aplic, de exemplu, angajailor n funcii n zone cum ar fi munca secretarial, administraia, evidene, ajutor, ntreinere, reparaii, etc. separat de cteva excepii, angajaii din sistemele educaional i de sntate nu sunt funcionari publici.

Slovenia

Se aplic angajailor din sectorul public care execut sarcini publice, i ndatoriri care necesit o cunotin despre sarcinile publice

--------------------------------

Slovacia

Se aplic angajailor din sectorul public care duc la ndeplinire ndatoriri administrative ntr-o autoritate administrativ funcii

Se aplic angajailor din sectorul public care execut alte Ca deasupra Se aplic tuturor celorlali angajai ai sectorului public.

Cehia Ungaria

Ca deasupra Se aplic angajailor din sectorul public care exercit puterile sub legea public, incluznd funciile de inspecie i de monitorizare

Turcia

Funciile eseniale ale administraiei guvernamentale trebuiesc executate de

Se aplic tuturor celorlali angajai ai sectorului public.


71

angajaii sectorului public ntr-o relaie ocupaional a legii publice Cipru --------------------------------------------------------------

Pe lng deosebirea dintre legea public i legea general a angajrii n reglementarea condiiilor de serviciu n serviciul public, n majoritatea statelor n curs de aderare sunt de asemenea funcii specifice care sunt reglementate de regulile specifice statutare. Introducerea acestor reguli speciale, care pot de exemplu s fie asociate cu recompensele bneti speciale, este justificat de natura special a muncii executate. n aceast legtur, exemple de servicii reglementate de ordine specifice incluse n legea public includ forele armate din Ungaria, Slovacia, Estonia i Cipru, oficialii vamali din Ungaria, Cehia, Slovacia, poliia din Ungaria, Cehia, Letonia i Cipru, poliia de frontier din Ungaria i Letonia, pompierii din Cehia, Slovacia, Letonia i Cipru, oficialii judectoreti din Cehia, Slovacia i Letonia, poliia cilor ferate din Slovacia, corpul diplomatic din Letonia i Lituania i chiar i serviciul de inteligen din Slovacia i birourile naionale de taxe din Letonia. n Turcia sunt chiar trei grupuri diferite de muncitori n serviciul public (personalul universitilor, membrii forelor armate i oficialii judectoreti) care sunt subiecii unor statute diferite. Romnia are de asemenea legi specifice pentru categorii de angajai, incluznd ofierii de poliie. Mai mult dect att, oficialii din biroul preedintelui, camera deputailor, senatul, curtea constituional, curtea auditorilor, consiliul legislativ, biroul avocatului poporului i biroul consiliului concurenei pot fi de asemenea subiecii unor statuturi diferite n Romnia. Comparai cu Statele Membre UE, numrul de funcionari publici din majoritatea statelor n curs de aderare este expus la fluctuaii tulbure, cu care ambele au de a face cu redefinirea serviciului public i cu introducerea de reguli mai stricte n aceste state i este de asemenea des legat de consideraii politice i/sau financiare. Numrul de funcionari public din Letonia i Bulgaria a sczut dramatic: n ultimul stat numrul total de angajai ai sectorului public a sczut cu 10% cnd guvernul actual a venit la putere. De asemenea, numrul de funcionari public din Letonia a sczut de la 11.818 la 6.197 ntre 1995 i decembrie 2000. n ambele state se fac eforturi pentru creterea numrului acestora n urmtorii civa ani. Ca rezultat al privatizrii serviciilor publice, numrul angajailor din sectorul public a cunoscut o scdere general n Turcia i n Romnia.57 n contrast, numrul angajailor din acest sector a rmas stabil n Malta, n timp ce a crescut n Cipru,58 Cehia i Estonia.59 n Lituania numrul funcionarilor
57 58

n timp ce n 1998 erau 1.973.227 angajai n sectorul public, nu au mai rmas dect 1.950.683 pn n 2001. Numrul funciilor n restul sectorului public a crescut n ultimii 10 ani de la 42.114 (1991) la 50.265 (2000). 72

de stat a crescut de asemenea, dar aceasta este legat n primul i n primul rnd de o nou definiie a statutului funcionarului de stat. n Polonia este de asemenea de ateptat ca dup o anumit perioad de pregtire numrul de oameni care au completat procedura de calificare ca funcionari de stat s creasc, din aceast cauz va crete i numrul funcionarilor de stat angajai n serviciul guvernamental. Serviciile publice n statele n curs de aderare continu s fie caracterizate de o proporie ridicat de personal feminin, care nc arat ceva dintr-o tendin cresctoare. O proporie mai mare dect medie a femeilor poate fi vzut n special n serviciile publice din Ungaria (70%), Letonia (60%), Lituania (61,3%)60 i Estonia (51,7%). n ultimul stat menionat, acest procent chiar a crescut cu mai mult de 4,8% din 1997. n special impresionant n comparaie cu Statele Membre UE este exemplul Letoniei, al crei procent de femei ajunge la 86% n ministerul economiei, 85% n ministerul finanelor i 80% n ministerul de justiie. Procentul de femei nu este att de ridicat n sectorul public din Cipru (38%), Turcia (34,24%) i Malta (27%).61 Faptul c exist de asemenea o anumit tendin cresctoare n procentul de femei n posturile de management n statele n curs de aderare este evident din exemplul Maltei si Letoniei.62 De exemplu, acest procent a crescut cu 6% n Letonia ntre 1999 i 2000, n timp ce n Malta a artat o cretere continu de la 5% (1997) pn la 12% (2001). Totui, faptul c aceste cifre sunt n continuare foarte sczute este de asemenea clar i din exemplul Cehiei: n acest caz procentul de femei a fost numai de 11,5% pentru postul de director de agenie guvernamental, 24,2% pentru postul de ef de departament i 31,4% pentru postul de ef de seciune. Din pcate, nu am avut nici un fel de statistici legate de Bulgaria, Slovacia, Slovenia i Polonia. 11.3. Dezvoltarea calificrilor obiectivelor angajrii i procedurile de recrutare n majoritatea statelor n curs de aderare, angajarea pe posturi i procedurile de recrutare pentru funcionarii de stat de vrf sunt guvernate de reglementri statutorii detaliate, obiectivul principal pentru care se creeaz serviciul public bazat pe principiul accesului pentru toi n mod egal, competena i calificrile profesionale. n toate statele n curs de aderare, angajarea n serviciul public este restricionat legal de criterii cum ar fi o diplom de universitate recunoscut peste tot, cunoaterea
59 60 61 62

n Estonia rata relativ a angajrii n 1989 a crescut cu 4%. Acest procent este legat numai de funcionarii de stat. Acest procent este de 32,7% n serviciul public (corpurile guvernului). Din pcate, alte statistici nu ne sunt disponibile. 73

limbii rii respective, a nu avea un cazier judiciar, a fi sntos sau a avea stagiul militar terminat. n unele state (Lituania, Bulgaria, Letonia, Estonia) candidaii nu pot fi admii pe posturi din serviciul public care sunt supervizate de persoane cu care sunt rude. n Letonia din oricare dintre candidai sunt de asemenea exclui cei care au fost angajai cu norm ntreag la serviciile de securitate, serviciul de inteligen sau serviciul de contra-inteligen a fostei URSS, SSR-ul Letoniei sau ale rilor strine. Exist semnificaii semnificative n statele n curs de aderare care privesc procedurile de recrutare. Totui, este in general posibil s se disting ntre statele cu o mult mai formalizat procedur (sistem de carier) i statele cu o mult mai deschis procedur n linie cu procedura preponderent n sectorul privat, de exemplu interviul pentru angajare (sistem de angajare). Statele care sunt caracterizate de procedurile de selecie cele mai puin formalizate sunt Estonia, Malta, Ungaria i Romnia. n Estonia Legea Serviciului Public aeaz selecia competitiv ca o calificare pentru angajare n unele cazuri. Totui, politica de personal este n general foarte descentralizat aa c organizarea i implementarea procedurilor de selecie unde nici o competiie nu a fost stipulat este deintoare a departamentului guvernamental de recrutare. Selecia celor mai potrivii candidai este de obicei responsabilitatea efului ageniei sau departamentului implicat. n astfel de cazuri sunt de obicei supui cei mai buni candidai la un interviu pentru angajare de ctre departamentul de personal i n cteva cazuri de (adjunctul) secretarul general. O excepie este recrutarea funcionarilor de stat de vrf care n general trebuie s treac printr-o procedur deschis competitiv de selecie. i n Malta, exist o tendin spre delegarea la nivel ministerial a responsabilitii recrutrii candidailor pentru serviciul public. Ca regul, candidaii de succes sunt determinai printr-un interviu de angajare. Totui, este necesar s promoveze un test scris i oral pentru a intra n serviciul diplomatic i calificativ general mediu de management. n Ungaria este angajatorul direct cel care decide forma pe care ar trebui s o ia procedura de selecie (solicitarea slujbei, test scris i/sau oral, interviu). n prezent, cu excepia funcionarilor de stat de vrf (vezi dedesubt), nu este nici o procedur formalizat n Romnia pentru recrutarea candidailor pentru serviciul public care au o diplom de universitate. Cu privire la procedurile de angajare, majoritatea covritoare a statelor cum ar fi Turcia, Cipru, Letonia, Slovacia, Cehia, Bulgaria, Polonia, Slovenia, Lituania (a cror Lege a Serviciului Public aterne faptul c statutul funcionarului de stat ar trebui obinut printr-o procedur formalizat, detaliat) pot fi categorisite ca avnd un sistem clasic de carier. Aceast procedur este la cea mai mare ntindere n Polonia, unde candidaii trebuiesc s termine o procedur de calificare care se ntinde pe mai muli ani nainte de a deveni funcionari de stat. n primul rnd, candidatul este numit pe baza unui contract temporar pentru o perioad maxim de 3 ani. n timpul acestei perioade el trebuie s
74

execute un serviciu preparator de ase luni, care constituie un fel de instruire iniial. Aceast instruire este intenionat pe de o parte s pregteasc angajatul pentru munca ntr-un post specific i pe de alt parte s asigure crearea unui serviciu public uniform cu valori comune cum ar fi deschiderea, conformitatea cu legea i deschiderea ctre client. Acest serviciu preparator se termin cu o evaluare de ctre consiliul de examinare. Dac rezultatul este pozitiv i candidatul are cel puin experien a cel puin doi ani de munc n serviciul public, cunoate cel puin o limb strin i are o diplom de universitate, nu mai are stagiu militar de executat i nu este un rezervist, el va primi un contract pe o perioad nedeterminat. n sisteme similare stric formalizate cu o cerin de a menine competiia i un foarte tare mecanism de selecie centralizat cu teste scrise i/sau orale sunt de asemenea de gsit n Turcia, Cipru i Slovacia. Cipru se mndrete cu cele mai detaliate reguli cu privire la procedura de selecie, unde primele posturi sunt acordate n concordan cu un proces de selecie competitiv deschis (concurs), n care toi ciprioii interesai care satisfac cerinele minime referitoare la vrst, naionalitate i calificri cerute aa cum sunt expuse n regulile serviciului public pot lua parte. Legea prevede c comitetul central de selecie, ai crui membrii sunt numii de ctre Preedintele Republicii, trebuie s publice oricare prime posturi care sunt vacante pn la sfritul anului n gazeta oficial a republicii n primele 4 luni ale fiecrui an calendaristic. Dou sptmni dup perioada de nscriere un comitet consultativ alctuit din funcionari de stat de vrf organizeaz teste scrise i/sau orale depinznd de tipul de procedur competitiv adoptat. Numele celor mai potrivii candidai sunt tiprite n ordinea alfabetic ntr-o list provizorie. Aceast list ar trebui furniznd destui candidai care s-au calificat pentru selecie s conin de patru ori mai muli candidai dect posturile vacante. Este sarcina comitetului de selecie s tipreasc cei mai potrivii candidai ntr-o list final. Se pot de asemenea dac se consider a fi necesar testa candidaii pentru selecie ntr-un interviu. n ultimul stadiu al procesului, comitetul testeaz aptitudinile candidailor ntr-un test oral. Comitetul de selecie poate de asemenea ajunge la concluzia c nici unul dintre candidai nu are aptitudinile necesare. Unde primele posturi rmn vacante, procedura descris poate fi reluat pn la 30 aprilie din urmtorul an. Concursul este de asemenea procedura principal folosit n Turcia, Bulgaria, Letonia, Slovacia i Slovenia, i organizarea procedurii de selecie competitive n aceste state cu excepia Turciei i a Slovaciei cade n principal n sfera de responsabilitate a instituiei n care postului vacant i s-a fcut reclam. n multe state n curs de aderare introducerea unei proceduri competitive de selecie deschis este un pas decisiv spre crearea unui serviciu civil transparent bazat pe principiile accesului egal pentru toi i principiul de merit. Aceast procedur permite un grad relativ ridicat de obiectivitate n
75

selectarea celor mai capabili candidai i este aadar de asemenea un factor decisiv furnizat este aplicat n conformitate cu regulile care ajut la contracararea politicizrii crescnde a serviciului public. Cu toate acestea, procedura competitiv de selecie nu a fost nc stabilit ca singura procedur, ca alternative la concursul care nc exist n majoritatea statelor. De exemplu, Comisia Serviciului Public din Cipru poate include oameni n lista final de candidai care nu au fost listai n lista temporar prevznd faptul c comisia poate avansa motive bune pentru decizia sa. Similar, Legea Serviciului Public din Letonia afirm c este permis a nu se ine o procedur competitiv de selecie deschis pentru un post vacant din serviciul public exceptnd poziia de ef a unei agenii guvernamentale dac decizia guvernului cu privire la postul n cauz dac este n interesul naional. n Lituania, Articolul 13 din legea asemntoare prevede c managerii serviciului public trebuiesc recrutai ntr-o competiie sau pe baz de ncredere politic (personal). n Slovenia, Articolul 26 din proiectul de Lege a Serviciului Public din 2002 stipuleaz c oficialii trebuie s fie selectai prin intermediul unei proceduri publice de selecie dac una dintre celelalte prevederi statutorii nu spun altceva. Conform unui rspuns n chestionar, selecia competitiv nu este de asemenea obligatorie n Bulgaria. Din pcate, documentaia disponibil nou nu ne-a permis s formulm o poziie n aceast privin n ceea ce privete restul statelor n curs de aderare. Deasa furnizare neadecvat de muncitori capabili, care este chiar mai acut n unele dintre Statele Membre, n mod sigur este un factor n introducerea acestor excepii. n acest context, serviciul public n multe dintre aceste state se gsete a fi ntr-o situaie extrem de competitiv cu sectorul privat pentru muncitorii cu calificri nalte, n timp ce nivelele de plat n sectorul public sunt n general rmase n urma acelora din sectorul privat, n unele cazuri chiar izbitor. Din cauza desei furnizri rare de muncitori calificai, experiena n munc ctigat n sectorul privat sau n afara serviciului public este de asemenea recunoscut n majoritatea statelor sau n general nu trecut cu vederea n principiu. Astfel, mobilitatea din serviciul public n sectorul privat este nc la un nivel foarte ridicat. nc este adevrat de spus c unde oportunitile exist pentru iniierea unei proceduri de recrutare deschis, nc mai pare adesea imposibil de a atrage un numr potrivit de candidai din sectorul privat, avnd n vedere c diferena n termenii salariilor este prea mare. n special, acesta este de asemenea motivul pentru care procedura de recunoatere este n general manevrat ntr-o manier foarte pragmatic, n timp ce criteriul decisiv n recunoaterea experienei profesionale este adesea singura relevan pentru postul cruia i se face reclam. n unele cazuri, decizia triumf. n Slovacia, experiena n munc ctigat n sectorul privat sau public este recunoscut total n categoria de salariu acordat, care prevede c experiena profesional implicat este ceea ce se cere. Mai mult dect att, experiena ntr76

un post altul dect cel cerut poate conta pn la un maximum de dou treimi din perioada n cauz. Similar, experiena relevant postului poate fi luat n calcul n Bulgaria, Estonia, Polonia, Malta, Ungaria, Cehia, Cipru, Lituania i Romnia. Cel mai deschis sistem n aceast privin este operat de Estonia, unde n anul 2000 un sfert dintre candidaii selectai au provenit din sectorul privat. Acest procent se ridic pn la 30% la funcionarii de stat de vrf. Totui, experiena n munc nu este recunoscut general n cea mai mare msur n termeni ai categoriilor de salarii. De exemplu, Cehia nu are un sistem uniform pentru recunoaterea experienei n munc anterioare n sectorul privat. n aceast legtur, experiena total profesional nu trebuie s fie recunoscut n categoria de salarii. i n Ungaria, experiena profesional este recunoscut numai atunci cnd candidaii au trecut examenul de admitere n serviciul public. Scopul acestui aranjament este de a se asigura c toi candidaii din sectorul privat nva aptitudinile adecvate i competenele necesare pentru o slujb n serviciul public. n Cipru, experiena n munc i nivel mediu i de vrf al managementului n sectorul public i privat este recunoscut general. Totui, nu exist o procedur de recunoatere prescris; decizia este lsat comitetului de numire. n Letonia, experiena obinut n sectorul public este considerat folositoare i candidaii cu aceast experien sunt preferai. n contrast, este foarte dificil transferul din sectorul privat n serviciul public n Polonia din cauza calificrilor de angajare foarte stricte: prezena la (i terminarea cu succes) un curs postuniversitar de 18 luni la coala Naional de Administraie Public este o precondiie de angajare n corpul serviciului public. n plus, alt precondiie pentru angajarea n corpul serviciului public este completarea cu succes a unui serviciu pregtitor (similar sistemului din Germania). Alte cerine sunt cunoaterea foarte bine a unei limbi strine, diplom de universitate i cel puin doi ani experien n serviciul public. Experiena profesional din sectorul privat este de asemenea recunoscut n Romnia, se prevede c este important ca postul din serviciul public s fie ocupat. Experiena profesional n serviciul public al altei ri este de obicei respins de regul n dou state. De exemplu, n Turcia experiena profesional dobndit n alte ri nu este general recunoscut, n timp ce trei sferturi din experiena profesional dobndit n sectorul privat este recunoscut pentru puine posturi mai nalte din serviciul public. Mai mult dect att, un post deinut n administraia public ntr-o alt ar este recunoscut doar n organizaiile internaionale. Similar, i n Lituania, experiena profesional dobndit n serviciul public al altei ri nu este luat n considerare, n timp ce proceduri deschise competitive de selecie sunt pregtite n privina puinelor poziii pentru care experiena profesional dobndit n sectorul public este recunoscut. n Malta, funcionarii de stat pot recurge la transferul nepltit n sectorul privat pe o perioad determinat de timp. Mobilitatea dintre sectorul public i cel privat este de asemenea ncurajat de guvern care chiar ia n considerare
77

posibilitatea introducerii unei scheme prin care oficialii publici pot obine transferuri speciale recurgnd la trecerea pe locul al doilea/eliberarea din funcie/ndatorire special pentru a ocupa un post n sectorul privat i angajailor din sectorul privat li se acord n schimb aceleai oportuniti pentru a se angaja n sectorul public. Recunoaterea de ctre Statele n Curs de Aderare a Experienei n Munc Dobndite n Sectorul Public/Privat Recunoaterea experienei n munc dobndite n sectorul public Bulgaria Estonia Letonia Lituania Da, dac este adecvat postului Ca deasupra Da, experiena profesional dobndit n sectorul public este preferat. Nu poziii. Malta Polonia Romnia Exist posibilitatea. Ca deasupra Da Exist posibilitatea. Ca deasupra Da, unde candidaii au experien profesional adecvat pentru domeniul respectiv. Slovenia Slovacia -----------------------------Recunoscut n clasa de salarizare, unde experiena adecvat este cerut (decizie individual). Cehia Da, dac este adecvat postului --------------------------------Recunoscut n clasa de salarizare, unde experiena adecvat este cerut (decizie individual). Nu exist un sistem uniform pentru recunoatere i experiena profesional nu trebuie s fie recunoscut n marea ei msur n categoria de salarizare. Ungaria Da, odat ce candidaii promoveaz examenul de admitere n Da, odat ce candidaii promoveaz examenul de admitere n
78

Recunoaterea experienei n munc dobndite n sectorul privat Da, dac este adecvat postului Ca deasupra -------------------------------O procedur deschis competitiv de selecie este pregtit pentru anumite

serviciul public. Turcia Numai experiena profesional n organizaiile internaionale este recunoscut. Cipru Da, dar nu exist o procedur de recunoatere prescris. Decizia este lsat comitetului de numire.

serviciul public. Pentru unele posturi de vrf, trei sferturi din experiena profesional dobndit n sectorul privat este recunoscut. Da, dar nu exist o procedur de recunoatere prescris. Decizia este lsat comitetului de numire.

11.4. Organizarea politicii personalului i liniile autoritii n politica personalului Responsabilitile n zona politicii personalului sunt prin natura lor distribuite foarte inegal n toate statele. n contextul dezbaterii care nconjoar responsabilitile i liniile autoritii n zona managementului resurselor umane, diferenele dintre statele n curs de aderare i Statele Membre nu ar putea fi mai mari. Multe State Membre UE au nceput s delege, s descentralizeze i, n oarecare msur, s individualizeze responsabilitile n politica personalului. Aceast dezvoltare este bazat pe presupunerea c mputernicirea i motivarea managerilor transfernd acestora mai multe responsabiliti i puteri arbitrare este un factor cheie n mbuntirea performanei. Aceste msuri sunt adesea asociate cu introducerea controalelor sau sistemele i mecanismele pentru asigurarea responsabilitii (raportare regulat, linii de ghidare, monitorizare regulat, stabilirea limitelor specifice, etc.). Unele state n curs de aderare (n special Malta i Estonia) au nceput de asemenea s ia msuri pentru a transfera mai multe responsabiliti i puteri arbitrare (n special cele legate de bugete) managerilor. n Estonia este planificat n noua legislaie de reform numirea directorilor de vrf (care sunt selectai printr-o competiie public) pe o perioad fix (n general 5 ani). Obiectivele sunt fixate pentru aceast perioad i un contract de performan este semnat ntre minister i eful ageniei/departamentului. Dac obiectivele nu sunt atinse, este posibil ca acest contract de angajare s nu fie rennoit. n Malta se sper mbuntirea (economic) eficienei corpurilor guvernamentale prin descentralizarea responsabilitilor bugetului. Este de asemenea planificat transferarea mai multor puteri majoritii managerilor de vrf pentru a lua decizii asupra recrutrii i/sau evaluarea personalului. Pentru a compensa transferul ctre manageri a mai multor puteri din zona managementului resurselor umane, multe State Membre erau nerbdtoare s asigure faptul c va fi mai uor s trag la rspundere managerii i organizaiile. Acest proces poate fi de asemenea descris ca
79

fiind primul pas spre distanarea lor de la conceptul uzual de administraie public, de la un tip de administraie n care procedurile i reglementrile triumf la un tip de administraie n care responsabilitatea individual conteaz n egal msur. Totui, aceast tendin spre individualizarea responsabilitilor nu poate fi comparat cu descentralizarea politicii personalului n multe alte state n curs de aderare cum au fost descrise n cteva puncte ale acestui studiu. Era n special n statele din centru i estul Europei c ministerele aveau puteri cu cea mai larg raz de recrutare i de promovare a personalului. Pentru mult timp procesul de selecie n statele n curs de aderare aadar au avut (i nc au) elemente foarte subiective, au crescut politicizarea serviciului public i nu nefrecvent a rezultat n nepotism. Managementul resurselor umane este n conformitate cu raportul Letoniei n minile ministerelor individuale sau efilor ageniilor guvernamentale. Fragmentarea excesiv a responsabilitilor n serviciile publice ale statelor n curs de aderare aadar crete dorina lor de a centraliza responsabilitile specifice i puterile i s le combine ntr-o agenie guvernamental sau departament. Dintr-un punct de vedere pur legal, reforma legilor serviciului public ridic ntrebarea dac managerului unei uniti administrative, efului unui departament sau un minister i este permis discreia n selecia personalului sau dac sunt legai de criteriul de selecie prescris legal n selectarea deciziei lor, care subiectul controlului judiciar. n multe State Membre, discreia managerilor este restrns n dou feluri: a) pe criteriul realizrilor profesionale, caracterului convenabil i aptitudinii i b) pe un proces competitiv independent de selecie. Comparndu-le cu multe dintre Statele Membre UE, un numr mare de state n curs de aderare merg din cauza tradiiei lor specifice n direcia opus. n ciuda unui fundal al n unele cazuri descentralizrii complete (i chiar individualizare) a liniilor autoritii, aceste state ncearc s coordoneze i, cel puin ntr-o oarecare msur, s centralizeze responsabilitile. Excepiile sunt Cipru, Malta i Turcia, unde responsabilitile au fost centralizate n cea mai mare msur. Un alt caz special este, mai mult dect att, situaia din Turcia, care n ciuda tendinei generale n politica personalului nu are planuri de a schimba status quo-ul, de exemplu fr descentralizarea responsabilitilor. n Ungaria, responsabilitile au fost de asemenea n prezent parial centralizate. Totui, n Polonia puterile recrutrii personalului sunt nc descentralizate ntr-o foarte mare msur. i nc competiia de selectare a personalului pentru instruire care precede admiterea n corpul serviciului public este inut la nivel guvernamental central. Situaia din Cehia este tipic pentru multe din statele n curs de aderare (exemplu dat Estonia, Letonia, Bulgaria, Lituania, Slovacia i Romnia). Pn n aprilie 2000 nu exista departament sau, ntr-adevr, minister la nivel guvernamental central cu puterile de a coordona politica personalului.
80

Rezultatul a fost, de exemplu, c nu a fost un sistem de evaluare a personalului unificat n ntreg serviciul public i c a fost un foarte fragmentat sistem de angajare n serviciul public. Numai din aprilie 2000 au existat ncercri provizorii care au fost fcute n conjunctur cu biroul guvernamental pentru a crea o agenie, ale crui sarcini coordonatoare au fost transferate. Totui, politica personalului la nivel guvernamental central nc st n portofoliul ministerelor individuale. Noua Lege a Serviciului Public din 2002 acum furnizeaz pentru crearea unui departament central executiv pentru serviciul public n care diferite responsabiliti vor fi combinate. n plus, eforturi se fac acum de asemenea pentru creterea frecvenei n statele n curs de aderare (exemplu dat Polonia, Slovenia, Lituania i Slovacia) pentru a recruta funcionari de stat de vrf prin intermediul unei proceduri competiionale publice n locul unui (prea politicizat i subiectiv) sistem de numire. Este numai cazul Cehiei n care nu sunt aparent criterii speciale de recrutare i promovare pentru serviciul public de vrf. Aceast situaie se va schimba totui pe termen mediu, imediat ce noua Lege a Serviciului Public va intra n vigoare. 5. Managementul personalului i rolul managerilor n serviciul public Cum obiectivele serviciului public n statele n curs de aderare devin din ce n ce mai complexe, aptitudinile necesare care fac fa obiectivelor managementului n msura cerut devin din ce n ce mai rare n serviciul public. Este de asemenea de ateptat c tendinele demografice i factorii de pe piaa muncii n statele n curs de aderare vor reduce probabil mrimea grupului noilor candidai calificai ai serviciului public care se ndreapt spre primele posturi tradiionale. Aceasta n schimb probabil va reduce numrul de candidai potrivii pentru managementul mediu i de vrf. Aceste consideraii vor rezulta probabil ntr-o serie de schimbri n procedurile de recrutare i de selecie n viitor. Ca i n cazul marilor organizaii, recrutarea noilor angajai de pe diferite fundaluri, aducerea noilor idei i viziuni n sistem, va mbogi serviciul public. Se poate astfel presupune c serviciul public n statele n curs de aderare va fi un sistem mult mai deschis n viitor i c posibilitatea unei recrutri deschise pentru funciile din managementul mediu i de vrf va deveni o realitate. n practic, totui, este adesea dificil recrutarea candidailor din afara serviciului public fr o experien relevant n serviciul public pe poziiile de management. Cu toate acestea, nu trebuie s uitm faptul c nu este plata cea care d importan dificultilor dar, mai important, chestiunile etice sunt de asemenea ridicate.63
63

Eymeri, J. M., Die Ethik im ffentlichen Sektor Der Zugang von ffentlich Bediensteten zu privaten Ttigkeiten, Studiu pentru cea de-a 35-a ntlnire a directorilor generali responsabili pentru serviciul public n 9/10 noiembrie n Strasbourg. 81

6. Conducerea managerilor n statele n curs de aderare Chiar dac managementul resurselor umane este inclus n procesul de reform a serviciului public n toate statele n curs de aderare, este eclipsat de schimbrile de carier, structurale i organizaionale i de schimbrile sistemului de buget. Deseori, personalul fie conductorii din vrf sau angajaii la nivel sczut sunt nc vzui mai mult ca un factor de cost dect ca o resurs strategic. Ceea ce studiul nostru arat n special este c nu prea exist vre-un plan pentru dezvoltarea personalului nalt. Noi planuri de instruire, msuri de dezvoltarea a aptitudinilor, motivaia i managementul performanei, flexibilizarea timpului de lucru i msurile pentru reconcilierea vieii private cu cea profesional sunt doar adoptate i dezvoltate ezitant. Aceast dezvoltare este puin surprinztoare, ca o politic strategic de personal care ntlnete nu numai obstacole financiare dar i probleme organizaionale: descentralizarea puterilor nu permite planificarea general strategic i coordonat. Totui, provocrile puse serviciilor publice din statele n curs de aderare de ctre mediul naional i internaional n schimbare pentru serviciile publice sunt la fel de mari ca provocrile pentru Statele Membre. Noile ndatoriri i funcii, o varietate de noi cerine i cererea cresctoare a societii pentru servicii de nalt calitate sunt factori care au un efect imediat asupra procedurilor de promovare/numire i instruire al managerilor. Toate statele i mresc eforturile n combinarea priceperii tehnice i priceperii manageriale n managementul din administraia public. Astzi se pare c este mai mic accentuare pe calificri, performanele individuale pe termen scurt i doar generarea rezultatelor i venitul i mai mult asupra aptitudinilor, abilitatea de a gndi strategic, abilitatea de a motiva i de a nva i de a da un serviciu eficient. n multe state n curs de aderare, managementul performanelor i al aptitudinilor exceptnd introducerea sistemelor de remuneraie bazate pe performan este numai acum n procesul de dezvoltare. Numai Malta opereaz un sistem de management al performanelor, n care munca funcionarilor de stat este msurat pe baza ndeplinirii planurilor anuale. Funcionarii de stat de vrf n special, ale cror contracte sunt fixate pe trei ani, tiu c eecul n ndeplinirea planurilor anuale poate rezulta n terminarea contractelor lor. n multe State Membre UE se presupune acum c va fi un numr de avocai n descretere n serviciul public n viitor i c furnizarea de avocai va depi cererea din cnd n cnd. n plus, o mai mare importan va fi ataat n viitor dezvoltrii abilitilor i aptitudinilor cum ar fi aptitudinea pentru managementul de schimbare, conducere, comunicare (n cteva limbi strine), motivarea personalului
82

i managementul reelei n serviciile publice din Statele Membre. Chiar dac, n mod tradiional, poziiile de management aproape peste tot au fost deinute de ctre avocai i economiti, acest tablou s-a schimbat n ultimii civa ani i n special numrul angajailor cu alte calificri este n cretere. Situaia este chiar invers n cteva state n curs de aderare (n Slovacia n special), care se plng de o lips de avocai. n raportul Van Rijn, pregtit de ctre ministerul de interne din Olanda (http://www.minbzk.nl), arat c n ciuda msurilor de reform, schimbrilor tehnice, etc. care iau loc de curnd, managerii nu i schimb suficient comportamentul. Conform raportului, ei sunt nc prea maniabili n comportamentul lor, se bazeaz mult prea mult pe ierarhii, fac prea puin pentru a nainta dezvoltarea personal a colegilor din personal/subordonai i nu i iau responsabilitate spre colegii mai tineri suficient de serios. Managerii nc se concentreaz pe luarea deciziilor, delegarea i supervizarea. Ei iau mult prea puine iniiative (i aloc prea puin timp) pentru a conduce, motiva i ncuraja personalul lor calificat (adesea din cauz c i vd ndatoririle n termenii executrii unei sarcini publice i nu n termenii executrii unei funcii individuale de management). Raportul se termin concluzionnd c managerii nu se adapteaz suficient pentru a ntmpina noi provocri. Raportul Van Rijn subliniaz faptul c personalul este adesea nefericit din cauza managementului i aa ncep s caute o alt slujb. Raportul aadar stabilete c o politic complet diferit de personal este necesar, n care managerii sunt mult mai capabili s i execute ndatoririle lor de management al populaiei.64 Totui, n nici un studiu nu a fost nc condus spre comportamentul managerilor n statele n curs de aderare. Trebuie aadar sa ntrebm, cu referin n special la dezvoltarea personalului de vrf, dac funcionarii de stat se (sunt capabili de) adapteaz la cerinele schimbate i, dac da, cum. mpotriva unui fundal de nnoire continu tehnologic i tiinific, schimbarea economic i social i cooperarea internaional (i concurena internaional), mbuntirea i modernizarea aptitudinilor i calificrilor personalului serviciului public sunt factori decisivi n asigurarea dezvoltrii economice i a concurenei. Conceptele de a nva toat viaa i de a te instrui toat viaa (cu referire n special la adugarea continu la cunotine a noilor dezvoltri tehnologice) au crescut n importan n acest context. Se pare c cunotina i aptitudinile devin tot mai mult unelte decisive n concurena internaional. Schimbarea prin modernizare i dezvoltarea tehnologiilor informaionale aadar cer de asemenea schimbare constant n serviciile publice i personalul lor. Reforma serviciului public trebuie

64

Vezi de asemenea: Van Noppen, P., De mens gerichte overheid, n: Publiek Management, Iunie 2001, pag. 7. 83

aadar s ndeplineasc cerinele de continuitate, securitate i stabilitate pe de o parte i flexibilitate i asentimentul reformei i de a nva pe de alta. Este cu att mai surprinztor c n majoritatea statelor n curs de aderare conceptul de a nva toat viaa, managementul cunotinelor i nevoia de a se adapta la schimbri ca i conceptul de management al aptitudinilor trebuie nc s ajung sau au fost subordonate altor prioriti. Numai rapoartele din Cipru i Malta menioneaz nevoia de a schimba cerinele pentru manageri. Raportul ungar se refer de asemenea la nevoia de a deveni familiar cu cerinele UE i de a nva limbi i aptitudini de comunicare. n contrast, este raportul lituanian care nu presupune c cerinele managerilor pentru instruire se vor schimba. 11.7. Selecia managerilor capabili n serviciul public Stabilirea regulilor transparente pentru selectarea funcionarilor de stat pentru poziii de vrf este un factor decisiv n crearea unui serviciu public profesional bazat pe principiile legii i ale meritului. Asemenea poziii acum pot fi alocate n conformitate cu criterii diferite. O opiune este de a aloca poziiile pe baza purei consideraii politice, care n mod cert nu ar nainta depoliticizarea mainriei administrative. Nu din acest motiv, Ungaria, de exemplu, a limitat un numr de consilieri politici (de vrf) la 5% din totalul funcionarilor de stat angajai de o agenie guvernamental anume. O alt opiune este de a folosi ca criteriu principal numrul de ani mplinii n serviciul public sau altfel s identifice aceti funcionari de stat pe baza unei proceduri competitive de selecie care este de asemenea deschis i candidailor din sectorul privat. Planul cel mai greu de atins pentru a forma o echip executiv de funcionari de stat cu calificri specifice poate fi gsit n Ungaria cu apariia unui grup de funcionari de stat de vrf privilegiai. Acetia sunt un tip de oficiali de elit, al crui numr este alctuit o data pe an de ctre guvern i nu trebuie s depeasc 300. Dezvoltarea unui esprit de corps n acest grup de funcionari de stat care ar trebui s ajute la ntrirea unitii i eficienei serviciului public i s promoveze gndirea strategic. Selecia lor, remuneraia, angajarea i instruirea sunt aadar acoperite de un sistem de reguli specifice. Aceste poziii sunt negate oficialilor din serviciul public. Selecia Poziiilor de Vrf n Statele in Curs de Aderare Existena Scopul acestui Solicitanii

84

unui Serviciu Public de Vrf cu criteriu specific de selecie Bulgaria Estonia Nu Da

Serviciu Public de Vrf

din sectorul privat sunt de asemenea admii

Pentru a mbunti performana din serviciul public, exemplu dat prin introducerea contractelor de performan ntre minister i un oficial de vrf

Da

Letonia

Da

Pentru a mbuntii coordonarea n serviciul public

Candidaii din serviciul public sunt de preferat

Lituania Malta

Nu Da, chiar dac oficialii de vrf sunt recrutai cu contracte pe termen fix Pentru a mbuntii performana n serviciul public Pentru a ntri abilitile manageriale, etc. Pentru a ntri abilitile manageriale i conducerea i calitile organizaionale Nu

Polonia Romnia

Da Da

Slovenia Slovacia Cehia Ungaria

Nu Da Nu Da Pentru a dezvolta un esprit de corps i pentru a ntri unitatea i eficiena


85

Pentru a ntri abilitile manageriale, etc.

Da

Nu

serviciului public Turcia Cipru Nu Condiional Posturile superioare cum ar fi cel de secretar de stat sunt de asemenea pentru candidaii din sectorul privat i n Polonia, poziiile de vrf65 sunt deschise numai pentru oficialii din serviciul public. Candidaii pentru unul dintre aceste posturi de vrf trebuie s treac printr-o procedur competitiv de selecie multi-etap care include teste asupra aptitudinilor manageriale, cunotinelor de limbi strine i de cultur general. n Lituania candidaii din serviciul public sunt de asemenea preferai. i aici, o importan special este dat dezvoltrii criteriilor eficiente de selecie pentru oficialii de vrf. Este n plan s se introduc reguli specifice care s guverneze selecia lor, instruirea, evaluarea performanelor, mobilitatea i remuneraia cu o privire spre coordonarea din serviciul public care se mbuntete. Proceduri competitive de selecie specifice pentru promovarea funcionarilor de stat n poziii de vrf sunt de asemenea n plan n Slovacia, Estonia i Romnia. n Estonia i Slovacia, aceste posturi sunt de asemenea deschise candidailor din sectorul privat. O calificare important pentru admiterea n poziii de vrf n Slovacia este abilitatea de a executa funcii manageriale. Totui, nu toate posturile de vrf sunt ocupate printr-o selecie competitiv, aa cum sunt unele slujbe de vrf alocate pe baza consideraiilor politice. n mod similar, nici funcionarii de stat de vrf din Estonia nu trebuie s treac printr-o procedur competitiv de selecie.66 Funcionarii de stat de vrf sunt grupul de oficiali n miezul guvernului naional, oficiali de vrf n birouri/agenii i consilieri.67 Noua Lege a Serviciului Public furnizeaz pentru introducerea
65

Poziiile de vrf sunt: ef de departament i ef adjunct de departament ntr-un birou de voievodat; director de departament i director adjunct de departament ntr-un minister i birou al guvernului central, director general ntr-un birou, auditor intern general. 66 Aceste posturi cuprind urmtoarele posturi: oficiali numii de ctre Preedintele Republicii i de primul ministru, consilieri i asisteni ai primului ministru i ai minitrilor, reprezentani i adjunci temporari, oficiali n birouri parlamentare, biroul Preedintelui Republicii, cancelaria de stat, curtea suprem i biroul naional de audit.. 67 Oficialii din miezul guvernului naional sunt: secretarii de stat, secretarii generali, secretarii generali adjunci, directorii generali ai cancelariei de stat, guvernatorii regionali, secretarii regionali, avocatul poporului, nsrcinaii cu afaceri, arhivitii naionali. Oficialii de vrf din birouri/agenii includ: directori, manageri, efi, arhiviti regionali. Grupul de consilieri include consilieri i asisteni. 86

contractelor de performan ntre un minister i un secretar general sau un ef al unei agenii guvernamentale, care include setarea de inte, realizarea pe baza creia se va evalua dup o perioad de 5 ani. Romnia de asemenea pune la baz criteriul specific de performan pentru funcionarii de stat de vrf care trebuie s fie adoptat de ministerul serviciului public n fiecare an. Aptitudinile principale cerute n aceast legtur sunt aptitudinile de management i de conducere i calitile organizaionale i abilitatea de a lua decizii. Malta n special se mndrete cu un sistem foarte progresiv n care funcionarii de stat de vrf sunt recrutai pe o perioad fix (contract pe trei ani) i sunt evaluai n concordan cu performanele obinute. n Cipru criteriul care era alocat poziiilor de vrf A14, A15 i A16 sunt meritul, calificrile i vechimea n munc i postul de secretar de stat este de asemenea deschis candidailor din sectorul privat. Nu exist reguli specifice pentru promovarea funcionarilor de stat de vrf n Bulgaria, Cehia, Turcia, Slovenia i Lituania. 11.8. mobilitatea i schimbarea n serviciul public Reglementrile care guverneaz admiterea n dezvoltarea profesiei i a carierei are dou sarcini: ghidarea personalului i realizarea motivaiei. Pentru statele n curs de aderare este o chestiune de ispit ca personalul calificat s intre n serviciul public i s ndeplineasc cerinele i trsturile postului astfel nct cerinele de personal i nevoile angajatorului sunt ndeplinite de ambele pri. n cteva State Membre au fost luate msuri pentru a schimba politica clasic n materie de recrutare i dezvoltare a carierei. Un motiv pentru aceasta este acela c serviciul public tipic organizat n concordan cu un model de carier i pierde din ce n ce mai mult atractivitatea pentru candidaii tineri care schimb cariere, slujbe i sectoare din ce n ce mai frecvent. Mai mult dect att, este o mai mare voin din partea managerilor pentru a schimba slujbe i o mai mare neplcere de a rmne n acelai post pentru un termen lung. De exemplu, n Olanda, numrul mediu de ani pentru care managerii serviciului public rmn n acelai post a fost de 3,6 ani n 2000 (n 1999 era tot de 4 ani). Zilele n care personalul capabil era dispus s se mute ncet dar sigur prin ierarhiile complexe par s fie ntr-adevr de domeniul trecutului.68 Studiul a artat c pn acum nici un stat n curs de aderare (cu excepia Estoniei) nu au avut o politic strategic de mobilitate. Cu privire la subiectul mobilitii inteministeriale i geografice69, se
68 69

Light, P., Noul serviciu public, Institutul Brookings, Washington, 1999, pag. 1. n acest caz, mobilitatea geografic este delimitat de mobilitatea din serviciul public n aceeai ar. 87

poate n general nota c chiar dac a fost pus n lege n unele state, unde este n interesul angajatorului (Letonia,70 Slovacia71, Cipru72 i Romnia), nici un fel de programe generale nu au fost stabilite s l promoveze. Mobilitatea inteministerial are un rol major n Bulgaria, care este n principal datorit descentralizrii substaniale a politicii personalului (n special politica plii). Aceasta nseamn c funcionarii de stat vor s i schimbe slujba la ministerul care pltete cel mai mare salariu i/sau ofer condiii mai bune de serviciu. Mai mult dect att, mobilitatea din serviciul public ctre sectorul privat nc are loc la o rat foarte mare, c salariile pltite n sectorul privat sunt de obicei mai mari. nc este adevrat s fie spus c au exista oportuniti pentru a iniia o procedur deschis de recrutare, nc pare adesea aproape imposibil atragerea unui suficient numr de candidaii potrivii din sectorul privat, pentru c diferena de salariu este mult prea mare. Din ce n ce mai mult, totui, mobilitatea din sectorul public i de asemenea, cu frecven cresctoare, ntre sectorul public i alte sectoare este vzut ca de dorit.

11.9. Dezvoltarea regulilor etice i msurile anticorupie Cum s-a subliniat de cteva ori n acest studiu, tentaiile corupiei i politicizarea n statele n curs de aderare au fost pn acum obstacole mpotriva obinerii unui serviciu civil neutru, transparent i orientat pe performan care trebuie luate extrem de serios. Aceste poteniale pericole, care pot fi de asemenea observate i n Statele Membre UE (chiar dac la un nivel mai sczut), pot fi n continuare ncurajate n statele studiate ca un rezultat al factorilor specifici cum ar fi salariul mic comparat cu sectorul privat i faptul c adesea nu exist o tradiie democratic a serviciului public bazat pe lege. Acest proces, conducnd la un serviciu public constituional i orientat pe performan, va duce probabil la nc civa ani pentru a se termina n majoritatea statelor. Aceast dezvoltare face clar ct de important este pentru a stabili aspecte disciplinare ntr-un statut al serviciului public att pentru a ncuraja comportamentul loial, cinstit, neutru i imparial printre funcionarii de stat i pentru a combate abuzul de la aceste reguli. Ar trebui spus c toate statele n curs de aderare au introdus deja msuri pentru a promova comportamentul etic, dar cu o accentuare diferit.

70 71 72

Hotrrea de Guvern numrul 3 din 20.12.2001. Articolele 27 i 29 din Legea Serviciului Public. Vezi de asemenea Legea Serviciului Public. 88

n unele state (Ungaria, Cehia, Estonia, Letonia i Bulgaria) problema corupiei a fost subliniat ca o chestiune cheie n rspunsurile lor la chestionare, din care reiese c msuri sau aciuni anticorupie sunt la un nivel ridicat pe lista lor de prioriti politice. Reguli stricte pentru prevenirea riscului de corupie politic i promovare a comportamentului neutru sunt de gsit n special n Turcia, Cehia73 i Polonia, unde ctorva funcionari de stat le este interzis s intre ntr-un partid politic. Regulile sunt n special stricte n Polonia, unde funcionarilor de stat le este interzis chiar i fcutul public al convingerilor politice i acolo unde este o interdicie asupra lurii unui rol ntr-un sindicat i asupra nfiinrii sau participrii n partidele politice. i n Estonia, dreptul de a aparine unui partid politic i unor feluri de asociaii non profit poate fi subiectul unor restricii. De exemplu, sub Articolul 70 din Legea Serviciului Public, ofierilor guvernamentali cu excepia oficialilor din mai multe posturi politice nu le este permis s fie membrii ai unui corp executiv permanent sau corp supervizor permanent sau de audit al unui partid politic. Ceea ce este de asemenea notabil este faptul c cteva servicii publice din statele n curs de aderare interzic oficialilor greva. Funcionarii de stat au dreptul general la grev n Slovenia, Romnia i ntr-o form mai mic Cipru. Articolul 16 din noua Lege a Serviciului Public din Lituania acord funcionarilor de stat dreptul la grev, cu excepia funcionarilor de stat din poziiile de vrf. n Bulgaria, grevele sunt permise numai dac sunt de o natur n special simbolic. n Slovacia o interdicie la grev se aplic funcionarilor de stat de vrf i oficialilor care sunt responsabili pentru protejarea populaiei. Dreptul general la grev este interzis n Polonia, Lituania (pn cnd noua lege intr n vigoare), Turcia i Cehia. n Ungaria i Estonia exist dreptul la grev dar este foarte limitat; n Estonia, de exemplu, nu se aplic teritoriilor suverane ale serviciului public. Dreptul la Grev n Statele n Curs de Aderare Dreptul la grev al funcionarilor de stat Bulgaria Estonia Letonia Lituania de vrf Malta Sub Articolul 16 din Legea Serviciului Public cu excepia funcionarilor de stat Da, doar dac greva este de natur simbolic* Limitat, exemplu dat nu se aplic teritoriile suverane

Proiectul Legii Serviciului Public stipuleaz c funcionarii de stat din poziii de vrf nu au voie s aibe nici o funcie ntr-un partid politic sau micare politic. 89

73

Polonia Romnia Slovenia Slovacia Cehia Ungaria Turcia Cipru

Nu Da Da Da, cu excepia funcionarilor de stat de vrf i oficialilor care sunt responsabili pentru protecia populaiei. Nu Limitat Nu Da, dar ntr-o form mai restrns

*Vezi de asemenea n aceast privin Articolul 47, paragraful 2 din Legea Serviciului Public: greva la care se face
referin n paragraful 1 trebuie s fie efectuat prin [funcionarii de stat] ndeplinirea i ataarea semnelor i simbolurilor specifice, pancartelor de protest, banere, etc. fr s afecteze ndeplinirea ndatoririlor lor.

Adiional codului de conduit al funcionarilor publici expus n toate legile serviciului public, este de asemenea o tendin cresctoare n unele state n curs de aderare (Malta, Estonia,74 Cipru, Cehia, Ungaria i Polonia), ca i n Statele Membre UE, s stabileasc reguli etice i cerine ntr-un document separat, un cod de etic. Scopul i coninutul acestui cod variaz larg conform statului dar n majoritatea cazurilor el descrie conduita i ndatoririle funcionarului de stat la locul su de munc spre ierarhie i public. Concentrarea este adesea asupra garantrii principiilor cum ar fi responsabilitatea pentru deciziile luate, aplicarea onest a prevederilor legale legate, politee, exercitarea puterilor publice n interesul public, imparialitate, etc. Totui, aceste coduri trebuie de asemenea s conin reguli mai specifice cum ar fi cele care guverneaz relaia dintre funcionarul de stat i sectorul privat. n Malta, implementarea codului de etic este din ce n ce mai suplimentat de ctre introducerea a unui avocat al poporului. Subiectul de etic n serviciul public nu este, totui, delimitat doar la stabilirea drepturilor i ndatoririlor funcionarilor de stat la locul lor de munc, care cuprinde un set de reguli mult mai larg care afecteaz relaia dintre funcionarii de stat i sectorul privat, aranjamente pentru prsirea sectorului privat, angajarea n ocupaii secundare n general, dreptul de a accepta cadouri, implicarea n activiti politice, etc. De exemplu, msuri practice pentru schiarea unor asemenea coduri au fost stabilite la recomandarea Consiliului Europei.75 ntrebrile cheie n aceast legtura sunt: n ce msur este o ocupaie secundar lucrativ n sectorul privat compatibil cu un post din serviciul public i cum orice posibile conflicte de interes pot fi evitate? Din cauza salariilor n general foarte sczute n
74

Codul de etic ia forma unui supliment la Legea Serviciului Public.

90

serviciul public, aceasta este o chestiune delicat n special n rile din centrul i estul Europei, ca luare a unei slujbe secundare n sectorul privat poate fi calea pentru mbuntirea salariului serviciului public. Aceasta poate, de exemplu, rezulta n conflicte de interes dac un oficial responsabil pentru acordarea contractelor de construcie este n acelai timp angajat al unei firme de construcii. Alte ntrebri importante, unele dintre ele sunt stabilite n textele legilor relevante sau codurilor de etic ale Statelor Membre, sunt: Cum pot schimbrile limitate n timp sau plecrile permanente ale funcionarilor de stat spre companii din sectorul privat pot fi reglementate? Care reglementri ar trebui s guverneze angajarea secundar? n special n statele n curs de aderare, unde mobilitatea dintre sectorul public i cel privat n majoritatea statelor nu este condus pe baza principiului, este important s se reglementeze relaia dintre funcionarii de stat i sectorul privat mai atent pentru a preveni conflictele de interese i de a lupta cu corupia. Unele state n curs de aderare (Cehia, Slovacia, Letonia, Cipru i Polonia) au atacat aceast chestiune n legile lor respective ale serviciului public sau ntr-adevr n codurile lor de etic prin impunerea restriciilor sau chiar interziceri asupra funcionarilor de stat n urmtoarele domenii: (1) Din punctul de vedere al urmririi activitilor de afaceri sau alt ocupaie care ar trebui s fie n conflict cu ndatoririle lor profesionale. Pentru a asigura c posibilele conflicte de interese s nu apar n primul rnd, funcionarilor de stat din Slovacia i Polonia le este interzis din principiu s se angajeze n activiti de afaceri. Cehia, Letonia i Cipru de asemenea au impus restricii severe n urmrirea activitilor de afaceri sau alte activiti generatoare de venit n plus fa de a fi angajat n serviciul public. Regulile sunt n special stricte de asemenea n Lituania, unde un post ca funcionar de stat este incompatibil cu un post n sectorul privat. (2) n acelai fel cum, de exemplu, un funcionar de stat angajat n ministerul transportului s aib o ocupaie secundar ntr-o companie de transport poate rezulta n conflicte de interes, aceasta poate fi de asemenea adevrat n cazul n care exist calitatea de membru a unui comitet de supraveghere ntr-o companie privat. Din acest motiv, asemenea caliti de membru sunt subiectul restriciilor severe din Cipru i Cehia i sunt chiar interzise n Slovacia. Mai mult dect att, chiar i deinerea de aciuni n companii necesit aprobarea ministrului finanelor (Cipru) sau altfel este legat de msuri stricte de control cum ar fi impunerea unei limite maxime (Polonia).

75

Recomandarea numrul R (2000) 10 a Comitetului de Minitrii al Statelor Membre asupra codurilor de conduit pentru oficialii publici. 91

(3)

Alt msur de control pentru a preveni corupia i ntr-un oarecare fel o altfel de

restricie poate fi vzut n introducerea de declaraii de averi, care sunt cerute n Ungaria, Slovacia (n fiecare an n cazul managerilor), Bulgaria (n fiecare an) i Cipru (la fiecare trei ani). Cele mai greu de atins sanciuni n cazul nesupunerii la aceste reguli sunt de gsit n Slovacia, unde declaraii incomplete sau incorecte rezult n nlturarea din funcie sau terminarea relaiei contractuale. Pe de alt parte, furnizarea informaiilor incorecte n Cipru rezult n msuri disciplinare care se vor fi luate iar n Ungaria duce la audit financiar sub supravegherea ministerului de interne. n Ungaria i Cipru toi membrii familiilor trebuie s depeasc aceast procedur, pe cnd n Slovacia numai managerii sunt afectai de aceast msur. (4) Mai mult dect att, n Slovacia, Slovenia, Polonia i Cipru, de exemplu, funcionarilor de stat rare ori le este permis s primeasc daruri sau, n unele cazuri, deloc. Din pcate, nu a fost ntotdeauna clar din rspunsurile la chestionare n ce msur hotrri adecvate erau deja n vigoare n aceste state pentru impunerea penalitilor n cazul nesupunerii. nc n ciuda acestei deficiene i informaie care nu este ntotdeauna suficient de detaliat, este posibil s se trag unele concluzii general aplicabile. Legile serviciului public i rspunsurile la chestionare arat c statele n curs de aderare au un stoc de reguli de baz care vizeaz comportamentul funcionarilor de stat, care sunt protejai de o lege statutorie disciplinar. Din cauza condiiilor relaxate n privina mobilitii dintre sectorul public i cel privat mobilitatea ar trebui s fie mai mare dect cea din Statele Membre viitoarea ntrire i rafinare a codului de etic este indispensabil n aceast zon i la acest nivel n reconstrucia serviciului public. De exemplu, nu este indicat niciunde cum s se rspund la ntrebarea referitoare la cum s se ocupe de problema cu ceea ce se ntmpl cnd un oficial prsete serviciul public definitiv i cum s se ocupe de chestiunile etice. n Frana, de exemplu, exist o regul care interzice urmrirea activitilor de afaceri private n zona acoperit de postul deinut n serviciul public pentru o perioad de doi ani dup prsirea postului.76 De asemenea, puin indic dac schimbrile temporare n sectorul privat sunt posibile i dac instrumente sau reglementri legale le-ar putea acoperi. De exemplu, nici o verificare

76

n acest exemplu, Articolul 26, paragraful 3, din Recomandarea numrul R (2000)10 a Consiliului Europei sugereaz c n concordan cu legea, pentru o perioad de timp adecvat, fostul oficial public nu trebuie s acioneze pentru nici o persoan sau comitet n ceea ce privete orice msur asupra creia el sau ea a acionat, sau a sftuit, serviciul public i ceea ce ar rezulta ntr-un beneficiu n special pentru acea persoan sau comitet. 92

nu este ndeplinit pentru a stabili dac poziia din sectorul privat este compatibil cu poziia din serviciul public, ca n cazul unor State Membre.77 11.10. Oportunitile de carier i politica de instruire Administraiile publice n majoritatea statelor n curs de aderare nc trec printr-un proces de schimbare, care cere de asemenea n special angajailor o schimbare de atitudine n privina muncilor n termenii de a se adapta la principiile constituionale. Este n principal o chestiune de strpungere a vechiului sistem care nc era dominat de un partid politic i de un pasiv favorizat, oficiali publici de folos politic i care dezvolt un nou etos al serviciului public, caracterizat de aciuni neutre, responsabile i orientate pe performan. n acest context, recrutarea personalului foarte calificat i motivat, fr de care crearea unui serviciu public marcat de continuitate va fi dificil de atins, reprezint o provocare major. Pentru multe dintre statele din centrul i estul Europei, aceast mutare spre reform, cum a fost deja descris de multe ori n acest studiu, nc reprezint o problem: peste toate salarii mai atractive n sectorul privat, schimbri frecvente ale guvernului i de asemenea puine prospecte de carier n serviciul public adesea informa personalul s schimbe slujba, ceea ce implica pn la 30% din fora de munc. Totui, tendina n statele n curs de aderare este de asemenea pentru a face serviciul public mai atractiv prin creterea salariilor i, ceea ce este mai mult, nu ar trebui s fie uitat faptul c elul urmrit n legile de-abia adoptate ale serviciului public este mbuntirea oportunitilor de dezvoltare profesional pentru oficialii publici prin nfiinarea unui traiect de carier pstrate n lege i sigur din punct de vedere social. Chiar dac, la fel ca i n Statele Membre, exist o tendin cresctoare spre asocierea promovrii cu criteriile de performan, n acelai timp, semnificaia vechimii n munc ca un criteriu nu ar trebui subestimat. Totui, n general, rmne de vzut ce efect practic vor avea msurile de reform n domeniul resurselor umane asupra stabilitii i continuitii serviciului public pe termen mediu. O alt msur important care de asemenea nu ar trebui subestimat pentru mrirea considerabil a competenei personalului i a motivaiei este dezvoltarea unei politici profesionale de instruire, sarcina care trebuie s fie n acelai timp pentru implementarea reformelor guvernului i pentru mbuntirea aptitudinilor i calificrilor personalului pentru a face serviciul public mai mult orientat spre performan. n toate statele din centrul i estul Europei exist o nevoie apstoare pentru instruirea oficialilor publici pentru a facilita procesul de modernizare i a adapta administraiile lor pentru a lua n
77

Vezi de asemenea Eymeri, J.M., loc. cit. 93

cont integrarea european. Scara provocrii puse de aceast sarcin este evident de la simplul fapt c nainte de 1989 nu exista nici o coal de administraie public n aceste state, comparabil cu cele din Statele Membre. Totui, acest lucru s-a schimbat radical: chiar dac nu sunt disponibile date precise cu privire la numrul de coli nou nfiinate, se estimeaz78 c din 1991 au fost nfiinate ntre 100 i 200 de instituii de instruire i educaie continu i/sau programe concentrate pe administraie public.79 Sunt numeroase tipuri de instruire disponibile n statele n curs de aderare: instruirea naintea recrutrii, care este tipic sistemelor de carier i parte a procedurii de selecie. Acest tip de instruire este furnizat n Turcia, Slovacia i Polonia. Un exemplu prin excelen a instruirii pre-recrutare este Polonia, a crei coal Naional de Administraie Public a fost modelat pe baza ENA din Frana. coala furnizeaz un program de pregtire de doi ani pentru candidaii serviciului public, dar nu joac nici un rol n instruirea din timpul serviciului. instruirea de introducere general, care este adesea furnizat n sistemele de carier i servete ca o introducere pentru funcionarii de stat proaspt recrutai i angajai. Acest tip de instruire este practicat, de exemplu, n Lituania i Cehia. instruirea din timpul serviciului, care continu de-a lungul carierei funcionarului de stat i este folosit pentru mbuntirea cunotinelor, a aptitudinilor i a atitudinii funcionarilor de stat pentru a le permite s i execute sarcinile eficient. Acest tip de instruire este furnizat n majoritatea statelor, printre care Slovenia, Slovacia, Romnia, Malta, Lituania, Letonia, Ungaria, Cipru i Cehia. Mai mult dect att, o distincie viitoare trebuie fcut ntre instruirea obligatorie, ca cea practicat n Turcia, Ungaria, Cehia, Lituania, Letonia, Slovacia,80 Bulgaria, Malta,81 i Polonia,82 i instruirea de natur voluntar, ca cea practicat n unele state, printre care Estonia i Cipru. n general, totui, exist o tendin cresctoare n aceste state pentru legarea dezvoltrii profesionale de programele de instruire. Atenia instruirii generale dar cu un accent diferit n statele individuale se pune adesea pe arii cum ar fi management public i strategic, limbi strine, implementarea ultimelor dezvoltri n legea administrativ i n procedurile administrative, chestiunile UE, proiecte, management financiar i al calitii, etic, etc. Mai mult dect att, majoritatea statelor furnizeaz alte cursuri pentru subiecte mai
78 79 80 81

Acest numr reflect n principal membrii Reeaua de coli i Institute de Administraie Public din Centrul i Estul Europei, care a luat fiin n 1992. Vezi de asemenea Predarea Administraiei Publice, Toamna 1997, Volumul XVII, Nr. 2, pag. 3. n Slovacia instruirea viitoare este necesar pentru cei care candideaz pentru posturi de management. n Malta instruirea este obligatorie pentru oficialii publici la nivel mediu de management. 94

specifice, unele dintre care sunt organizate de ministerele relevante. Chiar dac diverse state adesea au o list diferit de prioriti, ele sunt n general nelese asupra urmtoarelor obiective majore de instruire: de stat; Pentru mbuntirea politicii personalului n general prin orientarea ei mai ferm Pentru adaptarea aptitudinilor i calificrilor funcionarilor de stat pentru Pentru adaptarea aptitudinilor i calificrilor la cerinele viitoarei aderri la spre criteriile legate de performan; schimbarea radical a situaiei legale, culturale i politice n serviciul public; Uniunea European. Cnd pun aceste activiti de instruire n practic, statele n curs de aderare se bazeaz att pe colile naionale de administraie public ct i pe sursele de pricepere din exteriorul rii lor, cum ar fi ENTO83 (Reeaua European a Organizaiilor de Instruire pentru guvernele locale i regionale), care s-a nfiinat n 1995 de ctre Consiliul Europei (i de asemenea la expertiza EIPA). Nu numai instituiile naionale de instruire pot oferi scheme de instruire, dar i instituiile regionale i locale, ca n cazul Cehiei i Romniei. Romnia, de exemplu, n plus fa de Institutul Naional de Instruire pentru Administraia Public are de asemenea centre regionale pentru instruirea din timpul serviciului n administraia guvernelor locale, care sunt entiti legale i sunt coordonate de Institutul Naional de Instruire pentru Administraia Public. inta este s se cheltuiasc 1-2% din costul salariului din ageniile guvernamentale sau instituiile publice pe instruirea oficialilor. Mai mult dect att, unele aspecte ale instruirii pot de asemenea cdea n portofoliul ministerelor individuale sau ale ageniilor, ca de exemplu n Slovenia, Slovacia i Malta. Academia de Administraie din Slovenia are responsabilitate la nivel orizontal, n timp ce ministerele i oficiile/ageniile guvernamentale sunt responsabile pentru nivelele verticale n relaia cu aptitudinile sau cunotinele specifice. Nici n Slovacia, instruirea nu este responsabilitatea unei singure instituii, pentru c acest rol a fost descentralizat. n Malta instruirea este responsabilitatea departamentelor de personal potrivite, cum este stipulat n liniile de principiu ale SDO. n statele n curs de aderare resursele financiare pentru instruire vin din bugetul statului i din programele UE, programe de cooperare bilateral, etc.
82 83

Pentru creterea motivaiei i a simului de responsabilitate printre funcionarii

n Polonia instruirea este obligatorie pentru posturi specifice cum ar fi cele din birourile de taxe. Obiectivul principal al ENTO este ntrirea capabilitilor guvernelor regionale i locale i asigurarea c au personal bine instruit i calificat care i execut ndatoririle n mod profesional, eficient i n concordan cu principiile legii i ale democraiei. n acest fel, ENTO ar vrea de asemenea s ajute Consiliul Europei i UE n eforturile lor pentru mbuntirea calitii administraiilor publice. 95

Politica de instruire n majoritatea statelor n curs de aderare este organizat foarte central i cade n remiterea ori a biroului primului ministru (Polonia, Malta, Ungaria), a cancelariei de stat (Estonia), a ministerului de interne (Slovenia, Lituania, Ungaria, Cehia84), ministerul administraiei publice i a guvernului (Romnia, Bulgaria), ministerul finanelor (Cipru) sau a ministerului cu responsabiliti speciale pentru chestiunile legate de reforma guvernului (Letonia). Cum este evident din noile legi ale serviciului public, instruirea oficialilor publici este promovat foarte mult n toate statele n curs de aderare i, n Lituania, instruirea nsi este chiar vzut ca cea mai mare provocare care o vede procesul de modernizare. n majoritatea statelor n curs de aderare dreptului la instruire i este de asemenea dat o interpretare foarte generoas, n msura n care oficialii sunt ndreptii pentru a petrece o parte specific din orele de munc pe instruirea viitoare profesional. De exemplu, dup trei luni, funcionarii de stat din Lituania au dreptul s cear plecarea pe timp de un an pentru mbuntirea calificrilor profesionale i pot face aceast cerere o dat la cinci ani. Bugetul disponibil pentru instruire ar trebui s nu fie mai mic de 1% i nu mai mare de 5% din plata funcionarului de stat. Subiectul instruirii este de asemenea o chestiune cheie n programul de reform al Letoniei. n aceast legtur, Articolul 30 din noua Lege a Serviciului Public stipuleaz c eful instituiei ar trebui s asigure c funcionarilor de stat le este dat oportunitatea s i mbunteasc calificrile la o rat de nu mai puin de 45 de zile dup o perioad de trei ani de pli continue de salariu i plile de instruire pltite unde calificrile sunt mbuntite n Letonia. Mai mult dect att, funcionarii de stat au opiunea de a combina performanele ndatoririlor lor oficiale cu un curs de studiere a aezmintelor educaionale, iar angajatorul pltete jumtate din taxa anual a cursului. Polonia, Slovacia i Estonia au de asemenea reglementri privitoare la instruire. n Slovacia, oficialilor publici le este dat dreptul s plece cel puin cinci zile lucrtoare pe an pentru a-i mbunti calificrile. Pe durata acestei perioade sunt ndreptii s primeasc salariul lor obinuit. Mai mult dect att, Articolul 54 din Legea Serviciului Public din Estonia acord funcionarilor de stat dreptul la plecare pltit la instruire pe o perioad de trei luni la fiecare cinci ani. Departamentele guvernamentale trebuie s pun deoparte 3% din costurile salariale pentru schemele de instruire. Procentul echivalent este de 2,2% din costurile salariale n Cehia. 11.11. Introducerea sistemelor de remuneraie bazate pe performan

84

Unde institutul pentru guvernul local cade n remiterea ministerului de interne, institutul pentru guvernul naional este sub jurisdicia biroului guvernului. 96

Dac personalul angajat n serviciul public avea privilegii de lung durat din punctul de vedere al securitii slujbei i a pensiei, acest lucru nu se aplic n acelai fel la plata lor. n mod tradiional, funcionarii de stat trebuiau s plteasc pentru sigurana slujbelor lor i a altor privilegii cu cerine salariale mult mai modeste i descurcndu-se fr bonusuri legate de performan. Logica din spatele acestui dezechilibru are motive istorice i astzi pare ca demodat n multe privine. Totui, nc se mai aplic: ideile corpului de funcionari de stat profesioniti sunt determinate de noiunea de serviciu, spre deosebire de noiunea economic a muncii. Serviciul public este un serviciu pentru stat i pentru publicul general. Funcionarii de stat astfel lucreaz pentru publicul general i nu pentru interesul propriu. Pentru c serviciul pentru publicul general este considerat a fi superior din punct de vedere etic fa de serviciul pentru scopuri personale, privilegiile sunt de asemenea stabilite. n aceast privin salariile sunt pltite ca o modalitate de suport i siguran pentru funcionarii de stat, dar nu pentru performan sau idei individuale. La nceputul secolului 21, aceast tradiie pare din ce n ce mai mult s se estompeze. Separarea statului i a societii devine din ce n ce mai puin evident. Oficialul public devine mai mult un cetean dect un slujba al statului. Astfel ei nu mai sunt pltii pentru un serviciu, ci pentru munca depus i performana dobndit. Aceasta n schimb nseamn c privilegiile funcionarilor de stat sunt de asemenea reduse. Reducerea privilegiilor i reforma sistemelor de remuneraie (i a individualizrii (relative) a veniturilor) trebuie astfel s fie vzute mpotriva fundalului rolurilor schimbate ale statului i ale funcionarilor de stat. Din punct de vedere istoric, acest lucru este unic: pentru prima oar, veniturile funcionarilor de stat de vrf sunt mrite (considerabil) n statele individuale (exemplu dat Belgia i Finlanda) de ctre scheme de salarizare legate de performane i aduse n rnd cu venituri comparabile din sectorul privat. Ceea ce este n special remarcabil n statele n curs de aderare este faptul c elemente ale salarizrii bazate de performan au fost introduse n toate statele. Totui, nu este nimic de spus despre faptul c dac aceast reform a mrit salariul serviciului public per general sau n final l-a nrutit. n plus, nu a fost posibil de stabilit dac aceste sisteme noi au avut efectul de cretere a performanei i a motivaiei. n Statele Membre reforma sistemelor de remuneraie i introducerea sistemelor de remuneraie legate de performan sunt deseori legate de reforma sistemelor de suplimentare i/sau bonusuri (exemplu dat n Republica Federal Germania). inta este deseori de a simplifica sistemul de remuneraie i de a demonta numeroasele i variatele scheme de bonusuri. Toate administraiile publice din statele n curs de aderare de asemenea pltesc un salariu de baz plus suplimente i bonusuri. Cteodat sistemele de supliment n mod special sunt extrem de complicate i salariul de baz ca o promovare a salariului total este sczut. Un factor care contribuie la complexitate este faptul c nu
97

exist aparent nici o linie clar de divizare ntre bonusurile bazate pe performane i cele date n mod automat. Foarte recent unele ri au introdus n plus sisteme de remuneraie bazate pe performan. Toate acestea iau locul fundalului unei situaii financiare foarte ncordate. De exemplu, n Letonia proporia suplimentelor i a bonusurilor pot nsuma pn la 50% din salariul total. Totui, acest aranjament rezult ntr-o situaie unde din cauza multelor suplimente diferite i a bonusurilor sistemul de remuneraie mi este altceva dect transparent i uor de neles. n Letonia s-a decis astfel s se centralizeze sistemul de remuneraie i s se reduc proporia bonusurilor la un maxim de 15% din salariul total. n Lituania, bonusurile pot nsuma pn la 70% din salariul total. n Romnia, bonusurile (pn la 15% din salariul total) sunt pltite chiar funcionarilor de stat care pot da dovad de promovare. Cu introducerea sistemelor de remuneraie bazate pe performan n multe ri (exemplu dat n Ungaria pn la 20% mai mult sau mai puin poate fi pltit), aceast situaie pare s devin chiar mai complicat. Totui, nu exist nici un semn de individualizare a sistemului de remuneraie ca n Suedia ca un principiu clasic de vechime n munc sau carier care nc se aplic n multe state (exemplu dat Bulgaria, Polonia i Turcia). n Polonia, de exemplu, sistemul de remuneraie a fost chiar foarte strns centralizat i funcionarii de stat primeau suplimente salariale automate la intervale de un an sau cinci ani. Bonusurile bazate pe performan care nsumeaz pn la 3% din salariu pot fi acordate. Oficial, bonusurile de grup sunt pltite (din 1 aprilie 2002) n Slovacia. Totui, nici o evaluare oficial nu a fost dus la bun sfrit pn acum. 11.12. Sisteme de evaluare a personalului Schimbare i diversitate n evaluarea personalului Cele mai bune sisteme de evaluare a personalului sunt condamnate s eueze dac nu i primesc aprobarea necesar. Dac sistemele de evaluare a personalului i interviurile se nchisteaz ntr-o serie de ritualuri i ndatoriri, asemenea sisteme i interviuri sunt menite s eueze n atingerea obiectivelor lor. Cea mai important sarcin este aadar s fie clarificat n primul rnd scopul sistemelor de evaluare a personalului i s se creeze motivarea i aprobarea necesar. Nu exist un sistem uniform de evaluare a personalului nici n Statele Membre nici n statele n curs de aderare. Ca regul, responsabilitile cu privire la evaluarea personalului sunt descentralizate ntr-o asemenea msur nct formele, metodele i obiectivele evalurii variaz depinznd de statul n curs de aderare, nivelul de guvernmnt i departamentul implicat.

98

n statele n curs de aderare este n general posibil s se fac distincie ntre abordrile orientate pe atribute (n care inteligena, creativitatea, experiena i calificrile sunt apreciate) i abordrile orientate pe slujb. n abordarea orientat pe slujb este n principal evaluat comportamentul la locul de munc al angajatului. n abordarea orientat pe rezultate, realizarea veniturilor pe baza muncii sunt evaluate (exemplu dat n forma nelegerilor int). n legtur cu forma, o distincie adiional poate fi fcut ntre evalurile standardizate, detaliate i orientate pe admisie85 i forme orientate pe productivitate care sunt bazate pe concluzia nelegerilor int i evalueaz profiluri (individuale) de aptitudini pentru diferite posturi. Forme de Evaluare a Personalului n Organizaiile Internaionale Caracteristici Ce este evaluat? Opiuni Rezultate Performan Conduit Atribute Aptitudine Cine este evaluat? Oficialul public Grupul/echipa Managerii Angajaii pe timpul perioadei de prob Cine face evaluarea? Superiorul cel mai apropiat Comitetul eful de departament Auto-evaluare Altul Pe ce este bazat evaluarea? Unul sau mai muli indicatori nelegerile int/intele atinse Descrierea funciei Profilurile aptitudinilor

85

Hotrtor n aceast privin: Breisig, T., Personalfhrung, Mitarbeitergesprch, Zielvereinbarungen, a doua ediie, Frankfurt pe Main, 2001. 99

Dezvoltarea personalului Care sunt scopurile evalurii? Caracteristici Evaluri Norme de lucru/linii de ndrumare Ct de des este fcut evaluarea? n fiecare an O data la doi ani Alt soluie n special, obiectivele evalurii, felul n care caracteristicile sunt alocate i procesul de evaluare sunt oarecum complet diferite. n Statele Membre UE tendinele generale pot fi observate ceea ce nseamn c evaluarea orient pe trecut i evaluarea trsturilor personale devin mai puin importante. Aceast tendin este de asemenea aparent chiar n cteva state n curs de aderare. n procesul de evaluare, totui, o mai mare atenie este plasat pe aspectele performanei orientate pe viitor (exemplu dat concluzionarea nelegerilor int, contribuia la intele organizaionale), pe aspecte de comunicare i pe folosirea mbuntit i ncurajarea aptitudinilor angajailor. Criteriul aplicat i felul n care performana este msurat sunt de asemenea n esen variabile. n Slovenia inta evalurii anuale este facilitarea promovrii i planificrii carierei. Urmtoarele sunt evaluate: rezultatele muncii, corectitudinea, creativitatea, sigurana, aptitudinile organizaionale, spiritul de echip, etc. Rezultatele sunt gradate ca Excelent, Bine sau Nesatisfctor. Promovarea este posibil dac mai mult dect o evaluare excelent (n general trei) sau bun (n general cinci) este obinut. Criteriul de evaluare n Cehia este loialitatea fa de stat, performanele obinute, schemele de disciplin demonstrate i de succes prin instruire. n Slovacia criteriul de evaluare cum ar fi cunoaterea sistemului legal, performana obinut, disciplina, etc. sunt evaluate anual. n Turcia (ca mai sus), performana obinut i dezvoltarea aptitudinilor i a competenelor sunt criteriile cheie. Exist o trstur distinctiv n Lituania, unde un comitet de evaluare este chemat, n cazul unei evaluri foarte bune sau dimpotriv foarte slabe, s repete evaluarea i apoi unde este cazul s ia decizii. O decizie luat de ctre comitet este la fel de probabil s rezulte ntr-o mrire de salariu sau s rezulte n nlturarea (i transferul) de pe poziia implicat. Semnificaia evalurii personalului a fost artat ntr-o lumin nou n principal mulumit introducerii bonusurilor i suplimentelor de performan i reformei sistemelor de carier. n general, aspectele performanei joac un rol din ce n ce mai important n statele n curs de aderare. Totui, este uimitor c tendina din Statele Membre UE este de a plasa o mai mare atenie asupra interviurilor cu angajaii i nelegerilor int mai mult dect asupra evalurii formalizate a personalului, nu este aparent
100

urmrit n statele n curs de aderare (cu cteva excepii, exemplu dat Ungaria i Romnia). Este de asemenea notabil c termenele limit pentru evaluarea personalului sunt stabilite pe o baz complet diferit. n Ungaria, de exemplu, o evaluare a personalului este inut o dat la patru ani i un interviu cu angajatul n fiecare an, pe baza crora se stabilesc bonusurile orientate pe performan. n Romnia evalurile sunt fcute anual pe baza nelegerilor int. n Polonia sunt diferite aranjamente pentru funcionarii de stat i ali angajai ai sectorului public ntr-o relaie ocupaional a legii publice. Pentru ambele grupuri regula este c o evaluare este inut la fiecare doi ani ceea ce poate duce la dizolvarea contractului lor n eventualitatea a dou evaluri negative succesive. n Estonia, n schimb, o evaluare este inut la fiecare trei ani; totui, este o tendin definit spre interviurile anuale cu angajaii. n Letonia, un nceput a fost doar fcut pe baza unui sistem de evaluare obinuit, implementat anual n 2001. n Cehia, evalurile sunt de asemenea fcute anual. ntrebarea dac este potrivit s existe o varietate de obiective sau obiective limitate pentru evaluarea personalului nu a fost nc rezolvat oriunde la termen.86 Aceast expunere aadar se leag de asemenea de statele n curs de aderare. Peste tot obiectivele politicii tari a personalului cum ar fi diferenierea salarial, promovarea i delegarea personalului (mobilitatea) sunt adesea combinate cu obiective politice slabe de personal cum ar fi dezvoltarea personalului, motivarea i aptitudinile de comunicare ntr-un sistem de evaluare. Acest lucru ridic ntrebarea dac este posibil obinerea acestor obiective tari i slabe ntr-o singur procedur. Dac evaluarea este legat de chestiuni de plat sau promovare, este dificil pentru evaluator s discute deschis i ntr-o manier relaxat despre sarcinile lui sau ei i neajunsuri. Dimpotriv, evaluatorul este pus de asemenea involuntar n rolul celui care ia decizii, judector i superior. Situaia i rolul ambelor pri este apoi dificil n termeni de ierarhie. mpreun cu rolul de comunicare, conducere i de motivare, aceste obiective diferite ale evalurii sunt inevitabile ntr-o relaie forat. n acest fel, nu numai angajatul, dar i evaluatorul, vor fi manevrai ntr-o situaie dificil, dac vor obine toate obiectivele ntr-o singur procedur. Din acest motiv aceasta ridic ntrebarea dac o procedur care n principal a fost dezvoltat pentru a furniza o baz pentru decizii de plat i promovri poate avea n acelai timp o funcie de promovare, comunicare i dialog. Rspunsul la aceasta variaz foarte mult. La ntrebarea care state n curs de aderare/departamente guvernamentale urmresc o combinaie de obiective slabe i tari rspunsul poate fi prin efectul c adesea exist departamente sau instituii care au att un sistem de remuneraie orientat pe performane ct i un sistem clasic de carier. Dimpotriv, departamentele fr un salariu bazat pe performan i cu un model de angajare sunt adesea restricionate la obiective slabe.

101

La rspunsurile lor la chestionarele EIPA, nici un stat n curs de aderare nu a trecut prin dificultile mai sus menionate n evaluarea personalului. Nu a fost deci posibil s se stabileasc dac au existat neajunsuri clasice i probleme cum ar fi o tendin de a lua calea de mijloc, o tendin de a fi ngduitor, efectul de halo (un element sau criteriu determin perceperea ntregului), efectul ierarhic (cu ct mai sus n ierarhie cu att mai bine), evalurile ca o cale ctre un sfrit i alte probleme de percepie n practica evalurii. Totui, a devenit clar din rspunsuri c aproape toate statele n curs de aderare ataeaz o foarte mare importan reevalurii principiului de performan (cum a fost spus mai sus) n procesul de evaluare. Aceasta se potrivete remarcabil de bine cu tendinele mondiale n managementul performanelor. Eforturile de modernizare prevzute n contextul managementului performanelor va afecta de asemenea cresctor sistemele de evaluare din serviciile publice ale statelor n curs de aderare. Poate fi deci ateptat ca un numr cresctor de personal din statele n curs de aderare s lucreze de asemenea pe baz de nelegeri asupra intelor n viitor. Personalul nu va mai trebui atunci s se justifice att de mult asupra faptului cum ceva a fost fcut, ci mai exact asupra performanelor obinute i intelor atinse. Motivul principal pentru creterea importanei aspectului performanei este introducerea (nceat) a sistemelor de remuneraie bazate pe performane. O reform a sistemelor de remuneraie face aadar necesar pentru profesionalizarea sistemelor de evaluare a personalului. Totui, i aici situaia din Cipru i Turcia este diferit: din cauza lipsei anterioare a unui sistem bazat pe performan i existena unui sistem clasic de remuneraie, sistemul existent de evaluare a personalului din Cipru opereaz de asemenea conform modelului clasic: opereaz nesatisfctor i personalul este n general evaluat ca fiind mult prea bun. Chiar dac Turcia nu plnuiete nc s introduc un sistem de remuneraie bazat pe performan, criterii noi pentru msurarea performanelor (performan, dezvoltarea aptitudinilor, dezvoltarea competenelor) au fost introduse n implementarea sistemelor de evaluare a personalului. Schimbrile asociate cu reforma sistemelor de remuneraie i performane i nelegerea asupra intei cere calificri diferite i se refer la noi recrutri ca privind comportamentul managerial i felul n care evalurile sunt conduse de evaluatori. n viitor, aadar, mult mai mult va fi cerut de la evaluatori dect completarea unui proces formal. De exemplu, managerii nu vor trebui doar s evalueze performanele, dar de asemenea s considere (mpreun cu evaluatorii) cum obiectivele vor fi stabilite i obinerea acestora multe i variate va fi evaluat. Nu este aadar o coinciden c instruirea

86

Trpo, G./Estellat, N./Oiry, E.,LApprciation du Personnel, Mirage ou Oassis?, Paris, 2002. 102

managerilor este n centrul noilor recrutri pentru evaluarea personalului. n statele n curs de aderare, totui, puine resurse financiare, dac exist, au fost investite n acest domeniu. Relaia dintre status quo (de exemplu termenii birocratici tradiionali i standardizai de referin folosii n evaluare) i noile recrutri ale reformei serviciului public i nelegerile asupra intei rmn de asemenea de clarificat. Totui, este n general de remarcat c aceast chestiune, de exemplu, rspunsul la ntrebarea dac tendinele prezente de modernizare a administraiei publice au un efect pozitiv sau negativ asupra sistemului de evaluare, este foarte puin reflectat, dac nu deloc, n Statele Membre. Este de asemenea ocant faptul c pn acum nici un stat n curs de aderare nu a avut nici o experien cu profilarea aptitudinilor, cum este cazul ntr-un numr din ce n ce mai mare de State Membre (n special n Marea Britanie i n serviciul public de vrf din Olanda). Totui, Malta este o excepie de la aceasta. n ceea ce privete forma, poate fi aadar spus succint c cercetarea continu pentru un bun sau foarte bun sistem de evaluare a personalului nu este nc delimitat statelor n curs de aderare. Altminteri nu ar fi posibil s se explice operaia de reform global n aceast zon n anii 1990 i la nceputul noului mileniu. Aceast descoperire, c nimeni nu este satisfcut, nu nseamn totui c nici unul dintre participani nu vede vreo utilizarea n evaluarea personalului. Mai exact, evaluarea oficial devine de asemenea din ce n ce mai mult un punct de concentrare pentru dezvoltarea personalului n statele n curs de aderare. Ceea ce devine clar este c, n ciuda tuturor dificultilor, toi participanii recunosc beneficiile i importana evalurii personalului. Departamentul de personal are ncredere c va primi informaii preioase, organizaia sper ntr-un ctig de eficien, personalul ateapt recunoatere i motivare iar evaluatorul sper n mbuntirea comunicrii i n creterea performanelor personalului. Ar trebui, totui, s fie spus c un sistem perfect de evaluare a personalului nu exist nicieri. nc nu pare a fi o alternativ la acest instrument.87 Cu toate acestea, sistemul de evaluare se confrunt cu provocri imense: n multe state n curs de aderare managerilor le este cerut n cursul reformelor curente ale serviciului public s produc o mai mare munc de echip, deschidere, aptitudini de comunicare i modele mbuntite (motivaionale) de conducere. n mod precis aceste cerine care fac necesare schimbri substaniale n atitudinea de conducere. n plus, noi proceduri de evaluare orientate pe dialog cheam pentru noi

87

ntr-o ramificaie similar, am putea cita rspunsul lui Winston Churchill cnd a fost ntrebat ce crede despre democraie ca form de guvernmnt. Churchill a rspuns (aproximativ) c democraia a fost cea mai proast form de guvernmnt exceptndu-le pe celelalte. 103

aptitudini din partea managerilor. Totui, n multe cazuri, motivarea, susinerea i noi caliti de conducere vor trebui s fie nvate n primul rnd. n special, instruirii personalului i va trebui dat n viitor o mai mare parte de micare n dezvoltarea personalului. n realitate, totui, statutul instruirii este nc adesea lamentabil. Cum instruirea n special n contextul evalurii personalului devine din ce n ce mai urgent, acest statut este uneori alarmant. 11.13. Flexibilizarea timpului de lucru Spre deosebire de Statele Membre UE, unde se poate vedea o tendin cresctoare spre aranjamente mai flexibile ale timpului de lucru, de exemplu, un numr mai flexibil de ore de munc, i spre angajarea fr norm ntreag, este un mic semn al acestei tendine n statele n curs de aderare. Timpul oficial de lucru n Bulgaria,88 Turcia i Cipru este de 40 de ore pentru toi angajaii din sectorul public i nu exist esenialmente nici o prevedere pentru angajarea fr norm ntreag. n Letonia, angajarea fr norm ntreag este disponibil n cazuri izolate dar nu exist nici un plan pentru extinderea acestui aranjament. n mod similar, angajarea cu jumtate de norm este de asemenea posibil i n Romnia, dar numai n cazuri excepionale i conform cu cerinele legale unde asistena este furnizat pentru un copil de pn la trei ani i unde acest copil nu a fost nrolat n nici un fel de grdini. Munca fr norm ntreag este de asemenea general permis n Cehia. Orele lucrtoare sptmnale mai puine pot fi expuse n nelegeri colective n Slovacia. O mai puin tare tendin spre un model mai flexibil de angajare poate fi observat n Malta, Estonia, Lituania, Ungaria i Polonia. nc din 1999 angajaii sectorului public din Malta au avut opiunea de a muncii un numr redus de ore n fiecare sptmn (20 sau 30 de ore pe sptmn). n Estonia este responsabilitatea fiecrui ef de departament pentru a stabili regulile pentru aranjamentele muncii interne. Mai mult dect att, Lituania nu plaseaz nici o limitare asupra muncii pentru mai puine ore dect timpul normal de lucru, dar interesant de observat c aceast opiune este din cnd n cnd pus n discuie. n Ungaria timpul de lucru flexibil a fost introdus o dat cu Legea Serviciului Public care furnizeaz opiunea reducerii numrului de ore de lucru. Orice oficial public care exercit drepturile angajatului poate stabili numrul de ore i timpurile de lucru n intervale care deriv de la intervalele stabilite n prevederea statutorie. n cazul unei asemenea devieri, timpul de lucru zilnic al oficialului nu trebuie s depeasc 12 ore iar timpul sptmnal de lucru 48 de ore. n prezent, 2-3% din angajai lucreaz fr norm ntreag, 60% din aceti angajai fiind femei i 40% brbai. Sub

104

Articolul 92 din Legea Serviciului Public din Polonia, directorul general responsabil determin timpul de lucru zilnic i sptmnal conform principiilor furnizate de primul ministru prin decret. Este surprinztor c aceast Lege furnizeaz de asemenea opiunea de lucru peste program, stipulnd c timpul de lucru zilnic poate fi extins la 12 ore dar timpul de lucru sptmnal nu trebuie s depeasc 40 de ore. Mai mult dect att, membrii corpului serviciului public pot fi de asemenea obligai la instruciunile superiorului lor s i execute ndatoririle n afara timpului de lucru obinuit, i n cazuri excepionale chiar i noaptea i duminica i n srbtorile legale.89 Timpul de Lucru Prescris Legal i Actual n Serviciile Publice Polonia Ungaria Cipru Slovacia Estonia Bulgaria Malta Cehia Letonia Turcia Lituania Slovenia Romnia (40 de ore) (40 de ore) (38 de ore n perioada septembrie pn la sfritul lui iunie i 35 de ore n timpul lunilor de var). (40 de ore) (40 de ore) (40 de ore) (40 de ore) (40 de ore) (40 de ore) (40 de ore) (40 de ore) (40 de ore) (40 de ore)

Aa cum reiese din datele modelelor de angajare din statele n curs de aderare, munca fr norm ntreag nu este nc foarte rspndit sau cteodat nici mcar nu a fost nc stabilit ca a fi un obiectiv al reformei administrative. Acest exemplu este aadar o ilustrare foarte intens a prioritilor radical diferite i a provocrilor pentru serviciile publice din Statele Membre UE i statele n curs de aderare. n timp ce prioritatea principal n statele n curs de aderare este recrutarea unui numr suficient de personal foarte calificat fr a-i reduce imediat potenialul la, s zicem, 50%, subiecte ca i calitatea angajrii, flexibilitatea sau distribuia slujbei sunt la un nivel ridicat pe agenda de reform n
88 89

n Bulgaria angajarea fr norm ntreag este permis personalului cu contract. n ultimul caz, totui, personalul este ndreptit s cear o perioad de timp liber corespunztoare pentru a compensa orele lucrate n afara timpului de lucru obinuit. 105

Statele Membre ale Uniunii Europene. Mai mult dect att, cauzele economice i culturale cum ar fi salariul mic chiar i n angajarea cu norm ntreag, nivelul sczut al prosperitii, orientarea spre valorile materiale n rile n curs de aderare ar trebui de asemenea s ajute la explicarea acestor diferene. Creterea pe termen mediu a prosperitii, n special n centrul i estul Europei, aproximarea ei politic i economic a rilor din vestul Europei n general ca rezultat al calitii de membru UE poate aadar s conduc la o convergen mai marcat a tendinelor n toate statele pe termen lung.

106