Sunteți pe pagina 1din 26

CAPITOLUL III PARTILE IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV Obiectivele temei: Cunoasterea reglementarilor si a particularitatilor referitoare la identitatea juridica a partilor cu vocatie

procesuala in actiunile in justitie in materia contenciosului administrativ: partile cu calitate procesuala activa, respectiv entitatile ce pot avea calitatea de parat; identificarea si descrierea entitatilor subiecte de sezina speciale .

Sectiunea I-a. Calitatea de reclamant (subiecte de sezin) Legitimarea procesual activ n contenciosul administrativ . Precizari cu caracter general Titularul aciunii n contenciosul administrativ poate fi orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea , in termenul legal a unei cereri...(art.2 alin.1) Ca element de noutate, legea include n aceast categorie, n mod explicit, i tera persoan, vtmat printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Textul legii nu precizeaz despre ce fel de persoan este vorba, folosind formularea cu caracter general orice persoan, de unde se poate concluziuna c sunt avute n vedere, n egal msur, att persoanele fizice ct i persoanele juridice. n definiia legal dat noiunii de persoan vtmat n art.2 alin.1 se pot identifica trei pri distincte: a) persoana vtmat poate fi o persoan fizic sau juridic titular a unui drept (subiectiv), definit ca fiind orice drept fundamental prev zut de

Constituie sau de lege, cruia i se aduce atingere printr-un act administrativ. Persoanele fizice sau juridice pot fi vtmate n drepturile lor i prin efectul tcerii administrative sau a refuzului nejustificat de rezolvare a cererii, aceste fapte administrative fiind asimilate actelor administrative (art.2 alin.2). Persoanele fizice sau juridice trebuie s aib capacitate juridic i procesual. Persoanele fizice pot aciona n contencios administrativ chiar dac nu au cetenia romn, deoarece legea nu face nici o precizare n acest sens. b)n al doilea rnd, sunt asociate persoanelor vtmate i grupurile de persoane fizice. Intenia legiuitorului a fost aceea de a crea un fel de aciune colectiv, ntemeiat pe comunitatea de drepturi i interese vtmate, exercitat n comun de mai multe persoane fizice. c) Legea prevede expres posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa [], ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Util este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri de la luarea la cunotin a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3). n ce privete anumite persoane juridice, de drept public, legea le consacr reglementri speciale, detaliind condiiile i obiectul aciunilor de contencios administrativ ce pot fi introduse de: 1. Avocatul Poporului, n baza unei sesizri a unei persoane fizice, poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la domiciliul petentului, care dobndete, de drept, calitatea de reclamant;

2.

Ministerul Public, atunci cnd apreciaz c prin acte administrative unilaterale individuale s-au nclcat drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor, sesizeaz instana de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant. De asemenea, cnd Ministerul Public apreciaz c prin emiterea unui act administrativ normativ se vatm un interes public, va sesiza instana de contencios administrativ competent de la sediul autoritii publice emitente;

3.

Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice;

4. 5.

Prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici pot introduce aciunile reglementate la art. 3 tutela administrativ; Orice persoan de drept public, pentru aprarea unui drept propriu nclcat (contencios subiectiv) sau, dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim public (contencios obiectiv).

1. Persoana fizica vatamata Calitatea procesuala activa a persoanei vatamate este consecinta incalcarii drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative (acte unilaterale, individuale sau normative, tacere, refuz nejustificat si contract administrativ). Vatamarea interesului legitim ca temei al actiunii in contencios administrativ s-a impus ca urmare a dispozitiilor art.21 din Constitutia Romaniei, care consacra dreptul oricarei persoane de a se adresa justitiei pentru apararea drepturilor, libertatilor si intereselor sale legitime. Pentru ca actiunea partii vatamate sa fie admisibila la instanta de contencios administrativ, trebuie sa fie indeplinite anumite conditii, astfel: a) Persoana vatamata trebuie sa aiba capacitate administrativa, care are un continut diferit de capacitatea juridica generala.

In principiu, persoana fizica vatamata trebuie sa indeplineasca acele conditii necesare prevazuta de Codul de procedura civila pentru introducerea actiunii, respectiv sa aiba capacitate de exercitiu si de folosinta. Lipsa capacitatii procesuale de folosinta atrage nulitatea absoluta a actului procedural, iar lipsa capacitatii de exercitiu atrage doar nulitatea relativa a actului de procedura. Considerentele prezentate se bazeaza pe dispozitiile art. 28 alin.1) din Legea nr 554/2004 care prevad ca dispozitiile legii respective se completeaza cu dispozitiile Codului de procedura civila.1 b) Existenta interesului. O persoana fizica se poate adresa instantei de contencios administrativ daca o autoritate sau o institutie publica aduce atingere unui drept subiectiv sau unui interes legitim. Trebuie insa, ca dreptul subiectiv sau interesul legitim sa fie vatamat in cadrul unui raport de drept public, respectiv de drept administrativ. De asemenea, notiunea de interes legitim ce poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ difera, in continut, de notiunea de interes in sensul de conditie de admisibilitate a actiunii in dreptul procesual civil, deoarece, intrun litigiu administrativ, existenta unei vatamari aduse unui drept sau interes legitim se dovedeste pe baza probelor administrate, fiind o problema de fond.2 Problema interesului legitim, ca temei al actiunii in contencios, reprezinta o transpunere in drept a prevederii, cu caracter principial, din art. 21 din Constitutia Romaniei, prevedere care a fost introdusa cu ocazia revizuirii legii fundamentale din 2003. Chiar daca persoana fizica este afectata in interesul legitim sau intr-un drept subiectiv printr-un act normativ cu caracter general, care afecteaza un interes legitim mai larg sau un interes public, persoana care se considera vatamata poate cere anularea actului, solutionand astfel o problema de interes public, dar temeiul actiunii sale este determinat de faptul ca este vatamat un
1 2

V.Vedinas, Drept administrativ, ed. A 4-a, Ed. Universul juridic, Bucuresti, 2009, p.188 I. Riciu, op. cit., p. 85

drept subiectiv, respectiv un interes propriu si nicidecum pe considerentul ca se incalca dreptul altor persoane sau entitati. Desi temeiul actiunii este vatamarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, persoana vatamata poate invoca, insa numai un subsidiar, faptul ca prin actul abuziv se incalca si un interes legitim public. Conform legii, sunt asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat. n primul rnd, din analiza textului rezult c suntem n prezena unei aciuni de contencios administrativ obiectiv, ce vizeaz anularea actului administrativ, n temeiul interesului public. Aciunea este asimilat, n ceea ce privete celelalte aspecte, n totalitate aciunii persoanei fizice sau juridice vtmate n drepturi. Prin urmare, termenele de intentare sunt aceleai, precum si procedura prealabil administrativ este identica. Considerm, ns, c anumite elemente ale aciunii persoanelor fizice sau juridice vtmate nu au aplicabilitate aici: este vorba n primul rnd de posibilitatea de a cere despgubiri (despgubirile pot fi cerute numai n cazul contenciosului administrativ subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturi i liberti private, personale). Vor putea fi solicitate doar cheltuieli de judecat. De asemenea, ilegalitatea actului administrativ atacat trebuie s fie una obiectiv, afectnd legalitatea obiectiv, i nu una subiectiv, ntemeiat pe vtmarea unui drept subiectiv al organismului social. Ct privete noiunea de organisme sociale, ea este definit n art.2 alin.1 lit.r) din lege: structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative.

2. Tertul vatamat;

Legea prevede expres in art. 1 alin.2) din legea nr 554/2004 ca se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, consacrand astfel posibilitatea terului fa de actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dac nu i se adreseaz direct. Considerm textul superfluu, aceast posibilitate reieind clar att din art.1 alin.1: orice persoan care se consider vtmat [] se poate adresa [], ct i din ansamblul reglementrii contenciosului administrativ, fiind recunoscut de asemenea i de practica judiciar nc din perioada de aplicare a Legii nr.29/1990. Util este doar precizarea referitoare la curgerea termenelor de contestare pentru teri de la luarea la cunotin a actului administrativ, dar nu mai mult de 6 luni de la emiterea actului (art.7 alin.3). Prin actiunea in justitie la care terta persoana este indrituita, aceasta isi poate proteja drepturi existente si poate preveni vatamarea unor interese legitime, fara a avea insa posibilitatea sa dobandeasca drepturi noi. Prin natura sa, o astfel de actiune poate viza numai modificarea sau anularea unui act administrativ individual si ea poate fi indreptata atat impotriva autoritatii parate cat si impotriva beneficiarului actului atacat, care poate dobandi calitatea de intervenient, alaturi de autoritatea emitenta parata. Problema care se pune este legata de obligativitatea indeplinirii procedurii prealabile prevazute de art.7 alin.3) in cazul tertului vatamat, precum si de termenele in care aceasta procedura trebuie indeplinita. Intrucat Legea nr. 554/2004 prevede explicit in art. 7 alin 3) ca persoana vatamata printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept este indreptatita sa introduca plangere prealabila, rezulta ca , desi formularea este, aparent supletiva, indreptatirea trebuie interpretata ca avind caracter imperativ. Asadar, tertul vatamat trebuie, inainte de a se adresa instantei de contencios

administrativ sa parcurga procedura contenciosului gratios sau, dupa caz, a contenciosului ierarhic in termenul prevazut de lege. Nerespectarea acestei dispozitii atrage inadmisibilitatea cererii. Desi legea nu prevede expres, persoana vatamata indrituita la actiune in contencios in temeiul art.1 alin.2) poate fi atat persoana fizica precum si o persoana juridica sau grup de persoane fizice sau juridice fara personalitate juridica. Asadar, tert vatamat poate fi atat o persoana fizica, o persoana juridica sau un grup de persoane, neexistand diferente de tratament juridic sub aspect procesual fata de persoana vatamata prin act administrativ cu adresabilitate directa. Si in acest caz, ca si in cazul persoanei vatamate prin act adresat nemijlocit, trebuie sa existe relatia de cauzalitate dintre actul atacat si prejudiciu cauzat (vatamarea dreptului sau a interesului legitim) In practica se intalnesc situatii in care actul administrativ considerat nelegal vatama atat persoana careia ii este adresat nemijlocit cat si unui tert. In astfel de situatii problemele de procedura se pun in mod diferentiat, in functie de momentul in care tertul ia la cunostinta de existenta actului. Daca ia la conostinta concomitent cu persoana vizata nemijlocit, se poate alatura actiunii, inclusiv procedurii prealabile introdusa de acesta sau poate formula o plangere prealabila in nume propriu, desigur, in termenul legal, urmand ca, la instanta de fond, sa faca o cerere de interventie in nume propriu. Exista insa situatii in care actiunea tertului poate fi indreptata atat impotriva autoritatii emitente cat si impotriva beneficiarului actului. In astfel de situatii, ambii subiecti au calitate procesuala pasiva, (parati), acestia avand posibilitatea sa isi formuleze apararile in mod separat sau, dimpotriva, prin actiuni comune, fiind aplicabile dispoziiile art. 47 C.pr. civ. mai multe persoane pot fi mpreun reclamante sau prte dac obiectul pricinii este un drept sau o obligaiune comun ori dac drepturile sau obligaiile lor au aceeai cauz. Cum insa, prin asemenea actuni ale tertului se formuleaza pretentii diferite fata de cele doua parti, de exemplu, prin actiunea principala se

solicita anularea actului emis de autoritatea emitenta iar beneficiarului sa i se pretind efectuarea unui act material, apararile proprii sunt in masura sa asigure o mai buna infaptuire a justitiei. Plangerea prealabila, care este obligatorie si in cazul tertului vatamat, trebuie indeplinita in termenul prevazut la art.7 alin. 3) repectiv in termen de 30 de zile de la data luarii la cunostinta de existenta actului respectiv. Cum insa acest act nu se comunica tertului vatamat, problema se pune in mod diferentiat, daca actul administrativ face parte din categoria celor care se comunica , sau a celor care se publica. In cazul actelor care nu se publica, tertul vatamat poate lua la cunostinta de existenta actului pri constatarea efectuarii unor acte materiale efectuate de autoritate sau de persoana careia i s-a adresat, teermenul curgand din acel moment. Pentru actele administrative care se publica, termenul de prescriptie, respectiv de decadere curge din momentul publicarii. Dupa parcurgerea procedurii prealabile, tertul vatamat se poate adresa instantei cu cerere de anulare sau modificare a actului administrativ in termenul prevazut de art.11 alin.2) din Legea nr 554/2004. 3. Persoana juridica, subiect activ al actiunii in contencios

administrativ. Conditiile necesare si suficiente pentru admisibilitatea cererii in contencios introduse de o persoana juridica sunt aceleasi ca si in cazul in care cererea este introdusa de o persoana fizica. In ceea ce priveste vocatia procesuala a persoanei juridice, opinia dominanta in doctrina este aceea ca poate avea calitatea de subiect de sezina o entitate care nu are, in mod obligatoriu, capacitatea juridica civila in sensul dreptului civil, dar are capacitate juridica administrativa sau de alta natura. Prin urmare, poate formula o actiune in contencios o entitate care, inca, nu a dobandit pesonalitate juridica ( poate, de exemplu, sa se adresezeze instantei de contencios chiar referitor la neindeplinirea, de catre o autoritate publica a unui

act necesar reclamantului tocmai in vederea dobandirii personalitatii/capacitatii juridice de drept civil). Si in acest caz subiect de drept procesual poate fi, atat o persoana juridica vatamata printr-un act administrativ care ii este adresat in mod direct, cat si o persoana juridica vatamata printr-un act administrativ adresat unui tert (fie acesta o persoana fizica sau o persoana juridica). De asemenea, pentru ca actiunea sa fie admisibila, trebuie indeplinita conditia parcurgerii procedurii prealabile, asa cum aceasta este reglementata de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Intrucat din dispozitiile art. 2 alin. 1) lit.a) al Legii nr.554/2004 persoana vatamata este definita ca fiind orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de o autoritate publica (....), nefacand nici o distinctie daca aceasta persoana este persoana fizica sau persoana juridica, rezulta ca toate prevederile cu caracter procesual se aplica in mod identic. In textul legii, regasim, ca exceptie, reglementari speciale pentru anumite persoane juridice subiecte de sezina, aceste reglementari fiind consecinta modului de actiune a unor subiecte de drept care, prin natura lor, au menirea de a asigura un anumit tip de control si de tutela a administratiei. Astfel, unele subiecte de sezin precum Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, prefectul, etc. i reglementarea unui nou mecanism de promovare a aciunilor de contencios administrativ, aa cum s-a artat mai sus, sunt in masura sa asigure, atat un contencios subiectiv, atunci cnd sunt vtmate drepturile persoanelor fizice si/sau juridice de drept public ori privat, respectiv a unui contencios obiectiv, ce rezult din formularea impersonal s-a vtmat un interes legitim din finalul textului, ce poate fi interpretat n sensul c se refer i la interesul legitim public . 5. Avocatul Poporului. 5.1. Temeiul juridic.

Art. 3 alin.1) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ prevede ca subiect de sezina poate fi si Avocatul Poporului. Acesta, potrivit legii sale organice, atunci cand, in urma controlului efectuat, apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de la domiciliul petentului. Asadar, Avocatul Poporului actioneaza ca subiect de sezina dupa ce anterior a fost sesizat de un petent si in baza sesizarii a efectuat propriul control, context in care apare suspiciunea (indiciul) referitor la incalcarea , de catre autoritatea administrativa, a dreptului persoanei fizice petente. Conform legii, petitionarul dobandeste calitatea de reclamant, urmand a fi citat de instanta in aceasta calitate. Daca petitionarul nu-si insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea. De asemenea, temeiul juridic al dreptului la actiune se regaseste in insasi prevederea de la art. 58 din Constitutie si in Legea nr. 35/1997 a Avocatului Poporului. Conform art. 1 alin.1) din Legea nr 35/1997, institutia Avocatului Poporului are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor in raporturile acestora cu autoritatile publice . Din textele legale enuntate, rezulta ca Avocatul Poporului are o dubla calitate procesuala : poate fi titular al actiunii in contencios subiectiv si, repectiv, titular al actiunii in contencios obiectiv.

1.2 . Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios subiectiv; Conform art.13. lit. b) din legea nr. 35/1997, institutia Avocatului Poporului primeste si repartizeaza cererile facute de persoanele lezate prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenesti de catre autoritatile administratiei publice si decide asupra acestor cereri. In baza art. 13 lit. c) din

aceeasi lege nr. 35/1997, urmareste rezolvarea legala a cererilor primite si cere autoritatilor sau functionarilor administratiei publice in cauza incetarea incalcarii drepturilor si libertatilor cetatenesti, repunerea in drepturi a petitionarului si repararea pagubelor. In cazul in care, in urma cercetarilor facute, Avocatul Poporului constata ca plangerea persoanei lezate este intemeiata, el va cere in scris autoritatii administratiei publice care a incalcat drepturile acesteia, sa reformeze sau sa revoce actul administrativ si sa repare pagubele produse, precum si sa repuna persoana lezata in situatia anterioara.(art. 23 alin. 1) Rezulta ca, in baza legii, institutia Avocatului Poporului se adreseaza autoritatii administrative ca intr-o veritabila procedura prealabila, solicitand, in interesul celui vatamat, solutionarea legala a cererii. Atunci cand, in urma sesizarii care ii este adresata, constata ca, intradevar, drepturile petitionarului au fost incalcate printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a efectua un anumit act, iar demersurile efectuate in temeiul art. 23 alin.1) din Legea nr. 35/1997 raman fara rezultat, institutia Avocatul Poporului poate sesiza instanta de contencios administrativ de la domiciliul petitionarului. Conform legii, petitionarul dobandeste calitate procesuala activa, respectiv devine reclamant, institutia Avocatul Poporului neavand nici o calitate procesuala. Din textele legale citate, rezulta ca Avocatul Poporului poate sa sesizeze instanta de contencios numai daca sunt intrunite urmatoarele 2 conditii: - a fost sesizata in prealabil de o persoana fizica lezata in drepturile si libertatile sale printr-un act al autoritatii administrative. - a epuizat, fara rezultat favorabil, mijloacele specifice activitatii sale, respectiv a indeplinit activitatile prevazute la art.23 si urmatoarele din Legea nr. 35/1997 . Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de la primul termen de judecata, instanta competenta anuleaza cererea.

Daca petitionarul isi insuseste cererea , decurg urmatoarele consecinte: - dobandeste calitatea procesuala activa, devenind reclamant; - ii incumba obligatia de a achita taxa de timbru si a timbrului judiciar, in conditiile prevazute de Legea nr. 146/1997 si, respectiv, Ordonanta nr.32/1995. - persoana vatamata, devenita reclamant, este scutita de plangerea prealabila prevazuta la art. 7 din Legea nr 554/2004. Ratiunea unei asemenea abordari se regaseste in faptul ca demersurile ca autoritatea administrativa sa modifice, sa anuleze actul considerat nelegal sau vatamator si sa repare daunele au fost intreprinse, in interesul celui vatamat, de Avocatul Poporului. - rolul activ al Avocatul Poporului inceteaza. 5.3 . Avocatul Poporului ca titular al actiunii in contencios obiectiv; Spre deosebire de actiunile in contencios subiectiv, actiunile in contencios obiectiv introduse de Avocatul Poporului sunt actiuni in nume propriu si vizeaza apararea interesului public in principal si ordinea de drept care trebuie sa existe in administratia publica. Daca, in cazul contenciosului subiectiv, Avocatul Poporului are initiativa procesuala in cazul in care este sesizat de o persoana fizica vatamata, in cazul contenciosului obiectiv acesta actioneaza atunci cand este sesizat fie de o persoana fizica vatamata, fie atunci cand se sesizeaza din oficiu sau ca urmare a controlului exercitat, in conditiile legii, asupra activitatii autoritatii administrative. Obiectul contenciosului obiectiv il constituie intotdeauna un act administrativ cu caracter normativ care afecteaza drepturi si libertati ale cetatenilor. Daca, in cazul contenciosului subiectiv, actiunea introdusa de Avocatul Poporului poate fi retrasa de persoana vatamata devenita reclamant, actiunea in contencios obiectiv, odata introdusa, nu mai poate fi retrasa, intrucat ea vizeaza, in primul rand, un interes public. In acest caz, Avocatul Poporului isi pastreaza

calitatea de titular al actiunii de ordine publica si va fi citat in proces in calitate de reclamant. Actiunea este scutita de taxa de timbru. Asa cum am precizat anterior, in temeiul art.7 alin 5) din Legea nr. 554/2004, in cazul actiunii in contencios introdusa de Avocatul Poporului nu este necesara parcurgerea procedurii prealabile. Daca in cazul contenciosului subiectiv instanta competenta sa judece actiunea este cea de la domiciliul persoanei fizice vatamate, in cazul contenciosului obiectiv, instanta competenta este cea de la domiciliul/sediul autoritatii emitente a actului atacat.

6. Ministerul public; 6.1 Temeiul juridic al dreptului la actiune al Ministerului public Legitimitatea calitatii de subiect de sezina a Ministerului public se regaseste in legea fundamentala. Astfel, articolul 131 alin. 1) din Constitutia Romaniei prevede: In activitatea judiciara, Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor. In baza acestor prevederi constitutionale, Legea nr.554/2004 consacra, in mai multe articole, un rol important al Ministerului Public, in ceea ce priveste calitatea sa de autoritate cu rol de sezina al instantei de contencios administrativ, astfel: In articolul 1 alin.4) se precizeaza: Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice

sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. In acelasi articol, la alin. 5), se prevede ca atunci cand Ministerul Public apreciaza ca, prin emiterea unui act administrativ, se vatama un interes legitim public, sesizeaza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente. La solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor( art.1 alin. 9). De asemenea, Legea nr. 554/2004 reglementeaza dreptul Ministerului Public de a solicita instantei, din oficiu sau la sesizare, suspendarea executarii actului administrativ normativ cand in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ (art.14 alin.3) Din analiza textelor enumerate, rezulta ca Ministerul Public poate avea calitate procesuala activa atat in cadrul unui contencios subiectiv, in cadrul unui contencios obiectiv si, de asemenea, ca o particularitate si, totodata si ca o varianta a actiunii in contencios obiectiv, dreptul la o actiune in suspendare a actului administrativ normativ. Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contencios administrativ de catre procurorii constituiti in parchete. Referitor la nivelul de autoritate al parchetului, in absenta unei dispozitii exprese a legii, consideram ca parchetul abilitat sa introduca actiunea este cel care, in desfasurarea activitatilor specifice si acestea nu pot fi decat legate de o sesizare penala sau in cadrul activitatii de urmarire penala se sesizeaza si de nelegalitatea unui act administrativ. Asadar, chiar daca instanta de contencios administrativ competenta sa solutioneze un litigiu referitor la un act

administrativ este tribunalul sau curtea de apel, actiunea poate fi introdusa si de un parchet de pe langa o autoritate judecatoreasca de alt nivel. 6.2. Actiunea in contencios administrativ subiectiv; Temeiul juridic al unei asemenea actiuni il constituie, pe de o parte, prevederile art. 131 alin. 1) din Constitutia Romaniei cat si, pe de alta parte, dispozitiile art.1 alin. 5) din Legea nr.554/2004, citate mai sus. Din analiza textulor rezulta ca Ministerul Public, atunci cand constata ca prin emiterea, cu exces de putere, a unui act administrativ individual, se incalca drepturi, libertati si interese legitime ale cetatenilor si daca are acordul celor vatamati, este indrituit sa sesizeze instanta de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate. Rezulta, din analiza textelor citate, urmatoarele aspecte relevante privind actiunea in contencios subiectiv introdusa de Ministerul Public; - Actiunea poate fi introdusa numai in cazul existentei (emiterii) unui act administrativ. Prin urmare, refuzul autoritatii de a emite un act sau tacerea administrativa nu constituie temei al actiunii in contencios introdusa de Ministerul Public. Ratiunea unei astfel de situatii rezulta din aceea ca Ministerul Public apara , in primul rand, ordinea de drept si legalitatea actelor in sfera administratiei publice, interesele celor vatamati fiind o chestiune subsidiara domeniului de activitate al Ministerului Public. Pe de alta parte, dreptul celui vatamat de a obliga autoritatea administrativa sa emita un act , se poate valorifica prin actiune in contencios introdusa chiar de cel vatamat. - Actiunea Ministerului Public vizeaza, in primul rand, inlaturarea unei ilegalitati si, in subsidiar, un interes al celui vatamat. Fiind o chestiune de legalitate, actiunea Ministerului Public este admisibila si fara parcurgerea procedurii prealabile. In art.7 alin. 5) din Legea nr.554/2004 se foloseste sintagma In cazul actiunilor introduse de (.....) Ministerul Public nu este obligatorie plangerea prealabila, ceea ce inseamna ca , anterior sesizarii instantei, nimic nu opreste Ministerul Public sa se adreseze autoritatii

administrative emitente sa isi reformeze sau sa anuleze propriul act. Numai ca nu este obligat sa parcurga aceasta procedura. - Ministerul Public este reprezentat in actiunile in contenciosde catre procurori din cadrul parchetelor. - Referitor la rolul persoanei vatamate in cazul actiunii in contencios administrativ subiectiv introdusa de Ministerul Public, semnalam urmatoarele: a) persoana vatamata trebuie sa isi dea acordul pentru ca Ministerul Public sa sesizeze instanta de contencios. Intrucat dispozitia din art.1 alin. 4) este imperativa, lipsa acestui acord este motiv de inadmisibilitate. b) Din moment ce acordul persoanei vatamate a fost exprimat, aceasta dobandeste, ca si in cazul actiunii introduse de Avocatul Poporului, calitatea de reclamant, respectiv o calitate procesuala activa alaturi de reprezentantul Ministerului Public care, in calitatea sa de autoritate investita cu asigurarea legalitatii inclusiv in domeniul administratiei publice, poate participa in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor(art. 1 alin.9). Consideram ca, in conformitate cu principiul disponibilitatii, atunci cand persoana vatamata renunta la actiune, capata relevanta atitudinea reprezentantului Ministerului Public; acesta poate continua sa sustina actiunea din ratiuni de ordine publica, chiar daca persoana vatamata a renuntat sau , dimpotriva, poate renunta la actiune, in temeiul art. 28 alin 3) din Legea nr. 554/2004. Persoana fizica, respectiv persoana juridica de drept privat determina, prin domiciliul, respectiv sediul social, instanta competemnta teritorial sa solutioneze litigiul.

6.3

Actiunea

introdusa

de

Avocatul

Poporului

in

contencios

administrativ obiectiv;

Actiunea in contencios administrativ obiectiv este justificata in mod esential de ideea de existenta a unui interes public, respectiv acel interes care, in conformitate cu pevederile art.2 alin.1) lit.r din Legea nr. 554/2004, vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice . Legitimarea procesuala este data de insusi textul art.131 din Constitutie si din prevederile generale ale Legii nr. 304/2004 si este consecinta faptului ca Ministerul Public reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept precum si drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor. Trasaturi specifice ale contenciosului administrativ subiectiv deriva din ratiunea interesului public pe care il protejaza si sunt urmatoarele: - promovarea actiunii se poate face de catre Ministerul Public fie la sesizarea unei persoane fizice sau juridice interesate, fie din oficiu, in exercitarea atributiilor specifice, conform legii organice; - nu este obligatorie plangerea prealabila; - are ca obiect doar acte administrative cu caracter normativ; - urmareste despagubiri civile; - odata ce actiunea a fost introdusa, nu se poate renunta la sustinerea ei in instanta; - instanta competenta teritorial este cea de la sediul autoritatii emitente a actului administrativ, indiferent de modul de sesizare; - actiunea nu se timbreaza; intotdeauna anularea sau reformarea actului, nu si

7. Subiecte administrativ tutoriale. Prefectul i a Agenia Naionala a Funcionarilor Publici. Legea nr. 554/2004 reglementeaz un aspect care aparine, ca domeniu de reglementare special Legii administraiei publice locale i

Statutului funcionarilor publici. Este vorba de dreptul prefectului de a ataca, n termenele prevzute n lege, n faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale, precum i de posibilitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a ataca n faa instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. n ambele cazuri, pn la soluionarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Tutela administrativ este o noiune consacrat a doctrinei dreptului administrativ, desemnnd un control exercitat de organe centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome. Ea are dou forme: prima, mai dur, care d dreptul autoritii de tutel (reprezentanta puterii centrale) s anuleze, s aprobe, s autorizeze actul administrativ emis de o autoritate descentralizat, pe cnd forma moderat confer autoritii de tutel doar dreptul de sesizare a unei jurisdicii administrative n vederea anulrii acelui act administrativ. Pn n anul 2004, cea mai cunoscut form de tutel administrativ din legislaia noastr era cea jurisdicionalizat, exercitat de prefect asupra actelor autoritilor administraiei publice locale. n prezent, exist dou astfel de autoriti publice, nsrcinate cu tutela administrativ: 7.1. Prefectul, care este autoritate de tutel administrativ jurisdicionalizat pentru autoritile administraiei publice locale. n aceast calitate, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ dispoziiile primarului, hotrrile consiliului local, dispoziiile preedintelui consiliului judeean i hotrrile consiliului judeean. Prefectul exercit aciunea n contencios administrativ ca reprezentant al guvernului, n temeiul textelor constituionale art.123 alin.5 din Constituie (prefectul poate ataca, n fata instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui

local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal ). Aactul atacat este suspendat de drept; ale Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului, ca lege special i ale legii contenciosului administrativ, ca lege general; prin urmare are legitimare procesual activ conferit prin aceste reglementri. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ: (1) actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni prevzut de art.11 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, n temeiul art. 11 alin.2, pentru motive temeinice. Momentul din care termenul ncepe s curg este acela al efectivei luri la cunotin de ctre prefect a actului administrativ ilegal (art.11 alin.3), textul legal sugernd i faptul c ntrzierea n luarea la cunotin constituie motiv temeinic pentru introducerea aciunii cu depirea termenului de 6 luni. Practic, astfel de situaii vor fi destul de reduse, deoarece Legea nr.215/2001 oblig secretarul unitii administrativ teritoriale s comunice ctre autoritile, instituiile i persoanele interesate printre care cel mai interesat este prefectul actele emise de consiliul local sau de primar, respectiv de consiliul judeean i preedintele acestuia, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede altfel . (2) actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art.11 alin.4 din Legea contenciosului administrativ. Obiectul controlului de tutel administrativ exercitat de prefect este actul administrativ, ns i faptele sau actele asimilate prin legea contenciosului administrativ, actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. Astfel, prefectul, acionnd n temeiul dreptului i interesului legitim public conferit prin art.3 alin.1din Legea nr.554/2004, are posibilitatea, atunci cnd constat c inaciunea unei autoriti publice este contrar interesului public, s solicite acesteia, printr-o petiie, ndeplinirea atribuiilor legale, iar n

cazul tcerii sau a refuzului, poate duce conflictul n faa instanei de contencios administrativ, care va obliga autoritatea public la realizarea atribuiilor legale. Este cazul, spre exemplu, al primarului care refuz s nainteze consiliului local proiectul de buget local, sau al consiliului local care refuz s ia act de ncetarea mandatului de consilier local pe alte temeiuri dect incompatibilitatea. Inaciunea poate fi sancionat ns numai atunci cnd ea are legtur cu o atribuie de putere legal a autoritii publice, nu i atunci cnd ea vizeaz atribuii exercitate cu putere discreionar, deoarece instituia de control nu se poate substitui celei controlate. Obiectul cererii de chemare n judecat introdus de prefect poate fi doar anularea n tot sau n parte a actului ilegal. Prefectul nu poate cere despgubiri, deoarece aceast posibilitate este conferit prin Legea nr.554/2004 doar persoanelor fizice sau juridice. Actul administrativ unilateral atacat de prefect este suspendat de drept, din momentul introducerii aciunii i pn la soluionarea cauzei, soluie menit a mpiedica producerea unor pagube bugetelor locale sau bunei funcionri a administraiei publice locale. Considerm c i prefectul ar trebui s aib obligaia de a justifica, n faa instanei, necesitataea suspendrii actului atacat. n exercitarea atributiei cu privire la verificarea legalitii actelor administrative ale consiliului judeean, ale preedintelui consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii n contenciosul administrativ, va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal, n vederea modificrii sau, dup caz, a revocrii acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplic ns i in cazul refuzului nejustificat sau al tcerii administrative. Practica administrativ a demonstrat c, prin utilizarea acestei atenionri a autoritii publice emitente, litigiul poate fi evitat, autoritatea public fiind mai interesat s-i revoce actul dect s-i fie anulat de ctre instan; pe de alt parte, de multe ori ilegalitatea actului nu este sesizat de emitent (mai ales n

localitile rurale, care duc lips de personal competent) iar prin cererea de reanalizare, acesteia i se ofer posibilitatea de a reveni asupra actului ilegal, dovedind bun credin. Din datele statistice, reiese importana procedurii prealabile administrative i eficiena ei n cadrul controlului exercitat de prefect, atunci cnd autoritile locale sunt de bun credin. n majoritatea cazurilor, se observ o rat de succes de peste 85%, ceea ce dovedete eficiena maxim a procedurii prealabile. Pentru admiterea aciunii, prefectul va trebui s fac dovada i a unui interes procesual; astfel, prefectul (de fapt, prin intermediul acestei instituii, guvernul ) nu are interes, spre exemplu, n anularea unui act administrativ care i-a epuizat deja efectele juridice n mod definitiv i complet o autorizaie de demolare, de pild. Aciunea prefectului este scutit de taxa de timbru, i se judec de urgen i cu precdere, termenele de judecat neputnd depi 10 zile. Agenia Naional a Funcionarilor Publici; Conform art.3 alin.2 din Legea nr.554/2004, care vine s reitereze, ntr-o alt formulare, art.20 din Legea nr.188/1999, Agentia Nationala a Functionarilor publici este autoritate de tutel administrativ pentru toate autoritile publice, centrale i locale, ns numai ntr-un domeniu strict determinat, acela al raporturilor de funcie public. Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative, art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004 fiind deplin aplicabil. Astfel, spre exemplu, Agenia va putea contesta actele administrative de numire n funcie emise cu nclcarea legii, dar i refuzul autoritilor publice de a-i ndeplini obligaiile derivate din legislaia funciei publice, cum este aceea de a organiza concurs pentru o funcie vacant, sau de a asigura evaluarea anual a funcionarilor publici.

n doctrin s-a apreciat, pe bun dreptate, c Agenia este obligat s cerceteze toate sesizrile privind nclcarea legii prin acte sau fapte administrative din domeniul funciei publice, nu se poate limita la constatrile fcute cu ocazia activitii de control efectuate din proprie iniiativ. Nici n acest caz procedura prealabil prevzut de art.7 alin.1 nu este obligatorie (art.7 alin.5), soluie criticabil atta vreme ct nici Legea nr. 188/1999 nu impune o astfel de atenionare a organului emitent, care astfel nu are obligaia de a ncerca medierea, i de a pune capt litigiului n faza administrativ, mai puin costisitoare dect cea judiciar. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are ns posibilitatea de a efectua procedura prealabil, deoarece textul nu i interzice acest lucru; singura diferen este c efectuarea recursului administrativ nu prorog termenul de sesizare a instanei de contencios administrativ. Agenia Naional a Funcionarilor Publici va fi nevoit s achite taxa de timbru deoarece nu este scutit prin lege special ca n cazul prefectului,. Actul atacat (nu i refuzul) este suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt i aici diferite, n funcie de tipul actului contestat: (1)n cazul actelor individuale, termenul este de 6 luni (art.1 1 alin.1) de la momentul efectivei luri la cunotin a actului ilegal, dar nu mai mult de 1 an de la data emiterii actului (art.11 alin.2); deoarece Agenia Naional a Funcionarilor Publici este o autoritate public direct interesat de actele administrative emise de autoritile locale n domeniul funciei publice, aceste acte vor trebui obligatoriu comunicate Ageniei de ctre secretarul unitii administrativ teritoriale, n termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, obligaie ce rezult din Legea nr.215/2001. (2)actele administrative normative vor putea fi atacate oricnd, n baza art. 11 alin.4. Este cazul, spre exemplu, al hotrrilor de Guvern adoptate cu nclcarea dispoziiilor legale din domeniul funciei publice, sau al ordinelor ministeriale ce au ca obiect situaia juridic a funcionarilor publici dintr-un

anumit domeniu de activitate, ilegale. Att n cazul aciunii prefectului, ct i a celei exercitate de Agenia

Naional a Funcionarilor Publici, legalitatea actului administrativ atacat va fi analizat de ctre instana de contencios administrativ n mod obiectiv, nu subiectiv, aici intervenind deja tradiionala distincie ntre contenciosul obiectiv i cel subiectiv. Astfel, Contenciosul obiectiv are la baz noiunea de drept obiectiv, neleas ca o regul, un comandament de drept, independent de subiectele raportului juridic concret, care au drepturi subiective. Cu alte cuvinte, n timp ce contenciosul subiectiv are n centrul su grija pentru drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le acestora mijloace juridice de aprare a acestor drepturi n faa abuzurilor administraiei, contenciosul obiectiv evoc necesitatea respectrii, n activitatea administraiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsumate cmpului semantic al sintagmei drept obiectiv. Instana va constata care este starea de legalitate, aa cum ea rezult din acte normative, i dac aceast stare de legalitate a fost vtmat printr-un act al unei autoriti a administraiei publice locale.

1. Autoritatea publica emitenta a actului admimistrativ unilateral nelegal. Art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004 prevede ca Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemere in judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acesta. Actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului.

Sectiunea a II-a. Calitatea de prt Legitimarea procesual pasiv n contenciosul administrativ n litigiile de contencios administrativ, calitatea de prt o poate avea, aa cum rezult din prevederile art. 2, orice autoritate public, nelegnd prin aceasta: orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Fa de vechea reglementare, care folosea expresia autoritate administrativ pentru a desemna emitentul actelor ce pot face obiectul unor aciuni de contencios, Legea nr. 554/2004 folosete expresia autoritate public, lrgind aadar cmpul de aplicare al legii. Acest lucru l reprezint o evoluie fireasc a sistemului nostru de drept administrativ, n tendina general de a asigura ct mai eficient protecia drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor, a societii, mpotriva oricrui abuz, att din partea autoritilor statului sau ale administraiei locale ct i din partea organismelor autorizate s presteze un serviciu public sau recunoscute ca fiind de utilitate public. De asemenea, potrivit art. 16 alin.1), aciunea mai poate fi formulat i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, emis sau ncheiat actul ori, dup caz, se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea. Aceast posibilitate este condiionat ns de solicitarea de despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. Observm c legiuitorul coreleaz lrgirea sferei autoritilor ale cror acte pot fi cenzurate n contenciosul administrativ cu generalizarea concomitent a categoriilor de persoane ce poart o rspundere personal. Astfel perechii

autoritate administrativ funcionar din vechea reglementare i corespunde acum perechea autoritate public persoan fizic. Utilizarea noiunii de persoan fizic n cuprinsul reglementrii invocate d posibilitatea persoanei vtmate s solicite despgubiri de la orice persoan, indiferent de statutul su n cadrul autoritii, (funcionar obinuit contractual, funcionar public, demnitar ales sau numit, membru al unei asociaii, fundaii sau organizaii, chiar i o persoan ce acioneaz pe baz de voluntariat ntr-un organism ce presteaz un serviciu public). Criteriul dup care se pot determina persoanele avute n vedere de lege este existena unui raport juridic de munc, colaborare, reprezentare sau altele similare (contract de munc, relaie de serviciu, act de investire, contract de societate, mandat, etc.) ntre autoritatea public pe de o parte i persoana fizic pe de alt parte. O alt chestiune este aceea dac persoana fizic la care se refer art. 16 din Legea nr. 544/2004 poate fi chemat n judecat prin aceeai aciune formulat mpotriva autoritii publice n care aceasta funcioneaz, sau printr-o aciune separat. Din moment ce legea nu dispune, considerm ca pot fi folosite ambele situaii, dei finalitatea s-ar realiza mai bine dac, prin aceeai aciune ar fi chemai n judecat, att serviciul public, ct i persoana n cauz. La rndul su, legea prevede la alin.2 al art. 16 ca persoana (funcionarul), acionat astfel n justiie, poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau dup caz s nu elaboreze actul a crui legalitate total sau parial este supus judecii. Determinarea calitii de prt n aceste litigii prezint importan pentru stabilirea sferei de aplicare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 i a competenei instanelor de contencios administrativ, astfel nct, persoanele fizice i juridice s fie aprate, prin aceast lege, numai mpotriva abuzurilor autoritilor publice i a persoanelor juridice de drept privat asimilate, cunoscnd faptul ca pentru celelalte litigii se aplic normele de drept material i procesual de drept comun.