Sunteți pe pagina 1din 149

FINANTELE INSTITUTIILOR PUBLICE

Acest material are la baza cartea Finantele institutiilor publice, Ed Universitara, 2009, autori G Attila, L Tatu, A Stoian

1. Prezentarea generala a institutiilor publice


Institutiile publice au un rol important in cadrul statului deoarece prin intermediul acestora acesta isi indeplineste functiile sale. De asemenea, procesele economice in economia de piata, sunt influentate de stat prin parghiile economico-financiare aflate la dispozitia sa, utilizate in vederea corectarii dezechilibrelor la nivel macroeconomic. Sfera de cuprindere a institutiilor publice este vasta, statul actionand practic in toate domeniile vietii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai importante ale economiilor secolului XX, care se continua si in secolul XXI, este expansiunea sectorului public. Statul, prin intermediul institutiilor de care dispune sau prin intermediul intreprinderilor a actionat, in functie de politica urmata in diferite perioade, asupra redistribuirii produsului intern brut in economie, a influentat pozitiv sau negativ desfasurarea anumitor activitati. De ce, insa, sunt atat de importante institutiile publice si, in primul rand cum se poate defini acest concept? Legea finantelor publice si, respectiv, legea finantelor publice locale definesc notiunea de institutie publica enumerand exemple in acest sens, fara a surprinde cu exactitate caracteristicile esentiale ce ar trebui sa fie indeplinite de catre acestea. In plus, nu se face o distinctie clara intre autoritate publica si institutie publica desi numeroase acte normative trateaza diferentiat cele doua notiuni (de exemplu Legea administratiei publice locale sau Ordonanta de urgenta privind atribuirea contractelor de achizitie publica).

Conform legii finantelor publice, in sfera de cuprindere a institutiilor publice se cuprind: Parlamentul, Administratia Prezidentiala, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administratiei publice, alte autoritati publice, institutiile publice autonome, precum si institutiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finantare a acestora1. La nivel local, conform reglementarilor legislative privind finantele publice locale, institutiile publice locale reprezinta denumirea generica, incluzand comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile acestora2. Cu toate acestea, ce reprezinta o institutie publica? In majoritatea cazurilor se fac numeroase confuzii. De exemplu, la intrebarea: Pe care dintre urmatoarele entitati (Ministerul Finantelor Publice, Academia de Studii Economice Bucuresti, Banca Nationala a Romaniei, Ateneul Roman, Electrica S.A.) le considerati institutii publice?, raspunsul va fi cu preponderenta: Toate!, argumentul respondentiilor fiind ca toate apartin statului. Unde se produce confuzia? O explicatie ar consta in faptul ca nu se cunoaste foarte bine care este sfera de cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar International, sectorul public cuprinde, pe de o parte, entitatile ce apartin administratiei guvernamentale centrale si locale, iar, pe de alta parte, cuprinde entitatile cu scop productiv, angrenate in mecanismul pietei si care urmaresc obtinerea de profit3. Prin urmare, in continuare ne vom referi la entitatile
1 2

si

serviciile

publice

din

subordinea

acestora,

cu

personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002. Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, publicat n MO nr. 618/2006. 3 Finance Statistics Manual 2001, International Monetary Fund, 2001.

apartinand administratiei guvernamentale centrale si locale ca fiind institutii publice care furnizeaza bunuri publice in vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca obiectiv bunastarea sociala si nu inregistrarea profitului, care sunt finantate, in majoritatea cazurilor de la bugetul public si care sunt infiintate prin legi date in acest sens. Gruparea institutiilor publice dupa modul de prezentare de mai sus se face in functie de nivelul la care se manifesta. Astfel, avem institutii publice la nivel central si institutii publice la nivel local. - Parlamentul - Presedintia autoritati - Guvernul - ministerele publice la nivel - alte organe de specialitate ale administratiei central publice centrale Institutii si - consiliile judetene si Consiliul General al Institutii ti autoritati publice la nivel local Municipiului Bucuresti - consiliile locale din municipii, orase, comune si sectoare - alte institutii publice de interes local aflate in subordinea celor de mai sus Un alt criteriu de clasificare a institutiilor publice este domeniul in care isi manifesta autoritatea. Aceasta clasificatie corespunde functiilor avute de institutiile publice. Dupa domeniul in care isi - administratie publica (Administratia Prezidentiala, autoritati legislative, autoritati executive)

- institute de cercetare stiintifica - institutii din domeniul apararii, ordinii publice si manifesta autoritatea sigurantei nationale - institutii de invatamant - unitati sanitare - institutii de cultura si recreere - unitati agricole si silvice

Un alt criteriu de clasificare a institutiilor publice este modul de finantare al activitatii curente si de capital 4. - institutii publice finantate integral de la bugetul de stat, local sau al fondurilor speciale - institutii publice subventionate (veniturile proprii sunt completate cu subventii de la bugetul de stat sau local) - institutii publice finantate integral din venituri proprii In cadrul institutiilor publice pot exista activitati de sine statatoare ce sunt finantate din anumite categorii de venituri proprii sau din fonduri externe nerambursabile. O caracteristica a institutiilor publice este faptul ca ele produc bunurile publice care sunt distribuite in cea mai mare parte gratuit 5 sau la preturi care se regasesc sub nivelul costurilor. Prin serviciile oferite de catre institutiile publice se urmareste asigurarea unor servicii catre cetateni care ar necesita costuri ridicate daca ar fi produse de sectorul privat, precum si asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor.

Dupa modul de finantare

vezi Luminia Ionescu Contabilitatea instituiilor din administraia public , Ed. Economic, Bucureti, 2001. 5 vezi Moteanu Tatiana Buget i Trezorerie Public, Ed. DuStyle, Bucureti, 2000.

Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, institutiilor publice le este caracteristica specializarea, ele urmarind scopul pentru care functioneaza. Domeniile in care actioneaza institutiile statului producatoare de bunuri publice sunt urmatoarele:6 a) domeniul social-cultural: invatamant: complementar, prescolar, primar si gimnazial, postliceal, profesional, liceal,

invatamant pentru copii cu deficiente, universitati, academii, case de cultura, biblioteci etc.; sanatate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, crese, leagane de copii, centre de recoltare si conservare a sangelui, statii de salvare etc.; asistenta sociala: camine de batrani si pensionari, camine-spital pentru invalizi si bolnavi cronici, camine pentru copii infirmi si camine-atelier, cantine de ajutor social, centre de primire a minorilor, institutii de plasament familial etc.; sport si tineret. b) domeniul apararii nationale, ordinii publice si sigurantei nationale: unitati militare, unitati de politie, pompieri, jandarmi, Serviciul Roman de Informatii, autoritatile judecatoresti; c) domeniul autoritatii publice: Presedintia, Senatul, Camera Deputatilor, Secretariatul General al Guvernului, consiliile locale, primariile, prefecturile, Curtea de Conturi, Curtea Constitutionala, Consiliul Concurentei etc.;

Moteanu Tatiana Buget i Trezorerie Public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008.

d) domeniul serviciilor publice: institutii pentru administrarea spatiilor verzi, a pietelor si oboarelor etc.; e) domeniul agriculturii si silviculturii: directii de agricultura si dezvoltare rurala, oficii de studii pedologice etc.; f) domeniul transporturilor: Autoritatea Rutiera Romana, Autoritatea Feroviara Romana, Autoritatea Aeronautica Romana etc. Conducatorii institutiilor publice sunt ordonatori de credite. In functie de subordonarea institutiei, conducatorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau ordonator tertiar.

Ordonatorii de credite bugetare


In practica si in literatura de specialitate intalnim termenul de ordonator de credite bugetare in doua abordari 7: 1. conducatorul institutiei publice abordarea corespunde definitiei din Legea finantelor publice si este utilizata deoarece pornind de aici se stabilesc drepturile si obligatiile care revin conducatorului (reprezentantului legal) al institutiei publice; 2. institutia publica propriu-zisa (condusa de un ordonator de credite conform primei acceptiuni) - aceasta abordare este mai apropiata de situatiile in care se pune problema din punct de vedere institutional, si nu din punct de vedere al persoanei care conduce institutia. Spre exemplu, in legea bugetului de stat, la anexa 3 intalnim lista ordonatorilor principali de credite bugetare sub forma

Gyorgy Attila Sectorul public romnesc n context european: abordare bugetar i instituional, capitol din tez de doctorat, 2006.

precizarii denumirii institutiilor care primesc alocatii directe de la bugetul de stat8. Legislatia noasta prevede organizarea piramidala din punct de vedere al subordonarii institutiilor publice. Numarul maxim de nivele permis este de trei, aferente categoriilor de ordonatori de credite bugetare: principali, secundari si tertiari. Trebuie subliniat faptul ca exprimarea exacta la art. 20 alin. (4) din Legea finantelor publice in ceea ce priveste ordonatorii de credite secundari si tertiari este: Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz. Aceasta exprimare generala nu impune existenta stricta a trei nivele. Conform uzantelor, categoriile de ordonatori de credite bugetare se stabilesc in functie de rolul si responsabilitatea pe care o au in procesul bugetar. O definire a acestora si o descriere generala a drepturilor si indatoririlor ce le revin este prezentata in tabelul de mai jos:

Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009, publicat n MO nr. 121/2009.

Tabelul nr. 1: Rolul si responsabilitatea ordonatorilor de credite principali, secundari si tertiari Tip ordonator de credite Definire: publice Rol si responsabilitate Ordonatorii centrale, principali de altor credite sunt ministrii, si

conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei conducatorii autoritati publice conducatorii institutiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite pot delega aceasta calitate inlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane imputernicite in acest scop. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele si conditiile delegarii. In cazurile prevazute de legi speciale ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi. Rol: Ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele Ordonatorul principal de credite bugetare institutiilor publice ierarhic inferioare (daca este cazul), ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, dupa retinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei executii bugetare prudente, cu exceptia cheltuielilor de personal si a celor care decurg din obligatii internationale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor retinute in proportie de 10% se face in semestrul al doilea, dupa examinarea de catre Guvern a executiei bugetare pe primul semestru. Responsabilitati: Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.

Tabelul nr. 1: Rolul si responsabilitatea ordonatorilor de credite principali, secundari si tertiari (continuare) Tip ordonator Rol si responsabilitate de credite Definire: Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite, avand in subordine ordonatori tertiari de credite. Rol: Ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele Ordonatorul secundar de credite bugetare bugetare aprobate, pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice subordonate, ai caror conducatori sunt ordonatori tertiari de credite, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Responsabilitati: Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale. Definire: Conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite, fara a avea ale institutii in subordine. Rol: Ordonatorii tertiari de credite utilizeaza creditele bugetare Ordonatorul tertiar de credite bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate si in conditiile stabilite prin dispozitiile legale. Responsabilitati: Ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza creditele bugetare numai in limita prevederilor si destinatiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale.

Structurile piramidale de subordonare sunt variate mai ales ca avem de-a face cu diverse forme de finantare. Modul de finantare este important deoarece in anumite situatii ordonatorul superior de credite trebuie sa deschida credite bugetare (in cazul finantarii integrale de la buget), in alte situatii trebuie sa vireze subventii (in

10

cazul institutiilor publice finantate partial de la buget) ori trebuie doar sa vegheze asupra bunei desfasurari a activitatii (in cazul institutiilor publice autofinantate). Cateva din sistemele de subordonare care reproduc situatii intalnite in Romania sunt generalizate si exemplificate mai jos. Semnificatia notatiilor si fundalelor utilizate in schemele de mai jos sunt urmatoarele: OP ordonator principal de credite bugetare OS ordonator secundar de credite bugetare OT ordonator tertiar de credite bugetare Instituie public finanat integral de la bugetul de stat sau local Instituie public subvenionat de la bugetul de stat sau local Instituie public finanat integral din venituri proprii Instituie public finanat din bugetul asigurrilor sociale de stat Instituie public finanat din bugetul asigurrilor pentru omaj

Cazul 1. Ordonatorul principal de credite bugetare (finantat integral de la bugetul de stat sau local) nu mai are ale institutii publice in subordine Aceasta situatie este intalnita in special in cazul autoritatilor publice de reglementare care se finanteaza din alocatii de la bugetul de stat. Cu o frecventa mai mare intalnim acest caz si la bugetele locale din comune, unde rar sunt organizate structuri cu personalitate juridica subordonate.

11

Schema nr. 1: Ordonator principal de credite bugetare finantat de la bugetul de stat sau local, fara institutii in subordine

OP

In situatia prezentata mai sus, ordonatorul principal de credite nu are institutii in subordine. Deschiderile de credite bugetare se repartizeaza integral pentru activitatea sa proprie. Aceasta situatie este intalnita in cazul Consiliul Legislativ, Consiliul Concurentei, Avocatului Poporului, Curtii Constitutionale, Consiliului National pentru Combaterea Discriminarii etc. 2. Ordonatorul principal de credite bugetare (finantat integral din venituri proprii) nu mai are ale institutii publice in subordine Situatia de mai sus este intalnita in cazul institutiilor publice autonome. Aceasta denumire generica face referire, in special, la autoritatile de reglementare care au dreptul de a incasa o serie de impozite si taxe din care isi acopera integral cheltuielile.
Schema nr. 2: Ordonator principal de credite bugetare finantat integral din venituri proprii, fara institutii in subordine

OP

Situatia de mai sus este intalnita in cazul Comisiei Nationale a Valorilor Mobiliare sau a Autoritatii Nationale de Reglementare in Domeniul Energiei. Institutia nu beneficiaza de deschideri de credite bugetare deoarece cheltuielile sunt acoperite integral din veniturile proprii incasate in conditiile legii.

12

3. Ordonatorul principal de credite bugetare (finantat integral de la bugetul de stat sau local) are in subordine ordonatori tertiari de credite bugetare finantati similar Organizare ierarhica clasica cu doua trepte, frecvent intalnita la nivel local. Acest sistem corespunde unui model mai simplist de organizare deoarece prezinta doar doua niveluri. Ordonatorii tertiari de credite din subordinea ordonatorului principal reprezinta institutiile specializate ale acestuia pe anumite domenii. Acest sistem de organizare este specifica situatiilor in care ordonatorii de credite subordonati functioneaza in aceiasi unitate administrativ-teritoriala cu ordonatorul principal de credite.
Schema nr. 3: Ordonator principal de credite bugetare finantat de la bugetul de stat sau local, avand in subordine ordonatori tertiari de credite bugetare finantati similar

OP

OT1

OT2

OT3

,,,

OTn

Un exemplu in acest sens ar putea constitui Ministerul Sanatatii in calitate de ordonator principal de credite bugetare avand in subordine ordonatori direct tertiari ca: Institutele de Sanatate

13

Publica, Institutul National de Medicina Sportiva Bucuresti, Academia de Stiinte Medicale Bucuresti etc. La nivel local, acolo unde s-a optat pentru organizarea de structuri cu personalitate juridica subordonate, aceasta este modelul de organizare utilizat. Spre exemplu in orasul Panciu ordonatorii tertiari de credite bugetare de subordonare locala sunt: Scoala generala nr. 1, Liceul Ioan Slavici, Casa oraseneasca de cultura si Serviciul public de interes local. 4. Ordonatorul principal de credite bugetare (finantat integral de la bugetul de stat sau local) are in subordine ordonatori secundari si tertiari de credite bugetare finantati similar Aceasta structura prezinta cel mai mare grad de complexitate in ceea ce priveste finantarea integrala de la bugetul de stat sau local. Situatia de fata corespunde cu cea intalnita indeosebi la marile ministere (cele care au structuri deconcentrate la nivelul fiecarui judet). Aceste servicii deconcentrate joaca de cele mai multe ori rolul de ordonatori secundari de credite bugetare avand in subordine una sau mai multe institutii publice de organizate in judetul respectiv. Un exemplu il constituie Ministerul Finantelor Publice care joaca rolul de ordonator principal de credite. Unul din ordonatorii secundari de credite bugetare este Agentia Nationala de Administrare Fiscala care are in subordine 42 de directii generale judetene (municipale) ale finantelor publice, Garda Financiara si Autoritatea Nationala a Vamilor. In subordinea directa a ordonatorului principal de credite se afla si Comisia Nationala de Prognoza, Autoritatea Nationala pentru Restituire Proprietatilor etc. 9.
9

A se vedea HG nr. 34/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice, publicat n MO 52/2009.

14

Schema nr. 4: Ordonator principal de credite bugetare finantat de la bugetul de stat sau local, avand in subordine ordonatori secundari si tertiari de credite bugetare finantati similar

OP

OS1

,,,

OSa

OT1

OT2

,,,

OTn

OTn+1 ,,,

OTp

,,,

La nivel local exista astfel de structuri doar cu caracter de exceptie (sunt foarte putini ordonatori secundari de credite la nivel local). O astfel de exceptie este la Sibiu, unde Serviciul Public de Administrare a Unitatilor de Invatamant Preuniversitar de Stat reprezinta veriga intermediara dintre ordonatorul principal de credite bugetare si ordonatorii secundari de credite bugetare (scoli, gradinite)10.

5. Ordonatorul principal de credite bugetare (finantat integral de la bugetul de stat sau local) are in subordine si ordonatori direct tertiari de credite bugetare finantati integral din venituri proprii
10

A de vedea Hotrrea Consiliului Municipal Sibiu nr. 217/2001 privind nfiintarea Serviciului public de administrare a unitatilor de nvatamnt preuniversitar de stat sub autoritatea Consiliului Local al Municipiului Sibiu.

15

Situatia curenta este mai rar intalnita in practica deoarece numarul institutiilor publice autofinantate este inca mic. Se constata o tendinta de transformare a unor activitati autofinantate in institutii publice de sine statatoare avand venituri proprii suficiente pentru acoperirea cheltuielilor institutiei. Decizia ordonatorului principal de credite bugetare de a organiza institutii autofinantate in subordinea sa este motivata si de faptul ca veniturile proprii trebuie gestionate separat de alocatiile bugetare din bugetul de stat sau cel local.
Schema nr. 5: Ordonator principal de credite bugetare finantat de la bugetul de stat sau local, avand in subordine si ordonatori direct tertiari de credite bugetare finantati integral din venituri proprii

OP

OS1

,,,

OT1

OT2

,,,

OTn

OTn+1 ,,,

OTt

Situatia de mai sus este intalnita in domeniul invatamantului. Astfel, universitatile de stat (institutii publice finantate integral din venituri proprii) sunt ordonatori direct tertiari la Ministerul Educatiei, Cercetarii si Inovarii11.

11

A se vedea HG nr. 51/2009 privind organizarea si funcionarea Ministerului Educaiei, Cercetrii i Inovrii, publicat n MO 64/2009.

16

La nivel local putem intalni, de asemenea, situatii similare. De exemplu, la Braila, Directia Administratiei Pietelor si Targurilor (institutii publice finantate integral din venituri proprii) este ordonator direct tertiar de credite bugetare12. Exista si posibilitatea de a avea ordonatori secundari de credite bugetare autofinantati ce au in subordinea lor alte institutii publice autofinantate. De exemplu, legea invatamantului permite universitatilor de stat sa organizeze institutii publice de cercetare in subordinea lor13. 6. Ordonatorul principal de credite bugetare (finantat integral de la bugetul de stat sau local) are in subordine ordonatori secundari de credite bugetare finantati similar si ordonatori tertiari de credite bugetare finantati integral din venituri proprii Se poate observa din schema de mai jos ca ordonatorii tertiari de credite bugetare finantati integral din venituri proprii pot fi in subordonarea directa a ordonatorului principal de credite bugetare sau prin intermediul ordonatorului secundar de credite bugetare.

Schema nr. 6: Ordonator principal de credite bugetare finantat de la bugetul de stat sau local, avand in subordine ordonatori secundari de credite bugetare finantati similar si ordonatori tertiari de credite bugetare finantati integral din venituri proprii

12

Hotrrea Consiliului Local Municipal Brila nr.11/1995 privind transformarea "Administraiei Pieelor" n "Direcia Administraiei Pieelor, Trgurilor i Oboarelor" i aprobarea noului Regulament de Organizare i funcionare n conformitate cu prevederile Hotrrii Guvernului Romniei nr.19/1996. 13 A se vedea art. 80 din Legea nr. 84/1995 Legea nvmntului, republicat n MO nr. 606/1999.

17

OP

OS1

,,,

OSx

OT1

OT2

,,,

OTn

OTn+1 ,,,

OTt

Schema de mai sus este specifica sistemului sanitar de stat deoarece directiile judetene de sanatate publica (ordonatori secundari de credite) au in subordine spitalele din judet (institutii publice finantate integral din venituri proprii). Exceptie fac unitatile spitalicesti de interes national care sunt in subordonarea directa a ordonatorului principal de credite bugetare. In urma reformei initiate prin transferul atributiilor exercitate de Ministerul Sanatatii Publice catre autoritatile locale, schemele de subordonare raman valabile 14.

7. Ordonatorul principal de credite bugetare (finantat integral de la bugetul de stat sau local) are in subordine ordonatori tertiari de credite bugetare subventionati de la acelasi buget De regula, institutiile subventionate sunt cele care obtin venituri proprii pentru serviciile prestate, dar aceste venituri sunt sub
14

A se vedea OUG nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuii i competene exercitate de Ministerul Sntii Publice ctre autoritile administraiei publice locale, publicat n MO 808/2008.

18

costurile necesare prestarii lor. Astfel de institutii sunt teatrele, muzeele, casele memoriale etc.
Schema nr. 7: Ordonator principal de credite bugetare finantat de la bugetul de stat sau local, avand in subordine ordonatori tertiari de credite bugetare subventionati de la acelasi buget

OP

OS1

,,,

OSx

OT1

OT2

,,,

OTn

OTn+1 ,,,

OTt

,,,

La nivel central avem exemplul Ministerului Culturii, Cultelor si Patrimoniului National care in afara aparatului finantat direct de la bugetul de stat (directii judetene pentru cultura, culte si patrimoniu cultural national, biblioteci nationale etc.) si cateva zeci de muzee nationale, teatre nationale, centre culturale etc. subventionate de la bugetul de stat15. La nivelul sistemului institutional judetean si municipal avem situatii similare deoarece aproape in toate cazurile functioneaza teatre si unitati muzeale in subordinea consiliilor locale.

HG nr. 9/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Culturii, Cultelor i Patrimoniului Naional, publicat n MO 38/2009.
15

19

8. Ordonatorul principal de credite bugetare (finantat integral de la bugetul de stat sau local) are in subordine ordonatori secundari de credite bugetare subventionati de la acelasi buget si ordonatori tertiari de credite bugetare finantati integral din venituri proprii Aceasta structura este mai rar intalnita deoarece corespunde unei organizari institutionale complexe. In cadrul ei intalnim toate modalitatile de finantare existente la ora actuala.
Schema nr. 8: Ordonator principal de credite bugetare finantat de la bugetul de stat sau local, avand in subordine ordonatori secundari de credite bugetare subventionati de la acelasi buget si ordonatori tertiari de credite bugetare finantati integral din venituri proprii

OP

OS1

,,,

OSx

OT1

,,,

OTa

OTn

OTn+1 ,,,

OTt

,,,

Este cazul Ministerului Administratiei si Internelor (ordonator principal de credite bugetare) care are in subordine, printre alte institutii, Institutul National de Administratie (ordonator secundar de credite bugetare subventionat de la bugetul de stat) si care la randul ei are in subordine centre regionale de formare continua (ordonatori tertiari de credite bugetare finantate integral din venituri proprii).

20

9. Ordonatorul principal de credite bugetare este subventionat de la bugetul de stat Aceasta situatie este intalnita doar cu caracter de exceptie. In prezent exista un singur caz, insa acest caz reprezinta doar un inceput deoarece in viitor exista posibilitatea organizarii de astfel de structuri pe masura ce anumite institutii publice finantate actualmente integral de la buget vor migra catre o finantare mixta: subventii si venituri proprii.
Schema nr. 9: Ordonator principal de credite bugetare este subventionat de la bugetul de stat

OP

OT1

OT2

OT3

OT4

,,,

Autoritatea Sanitara Veterinara si pentru Siguranta Alimentelor este ordonator principal de credite bugetare si primeste alocatii de la bugetul de stat sub forma de subventii. Sumele necesare functionarii institutiei sunt deschise prin dispozitie bugetara de catre institutie si virate in contul de disponibil. Exista o serie de alte cheltuieli (plati de dobanzi si comisioane aferente creditelor externe contractate, transferuri pentru programe PHARE etc.) care sunt virate din conturile de cheltuieli deschise pe seama ordonatorului principal de

21

credite bugetare. Finantarea institutiilor publice din subordine se face prin virarea de subventii odata cu virarea subventiilor pentru ordonatorul principal de credite bugetare. 10. Ordonatorul principal de credite bugetare are in subordine si institutii finantate de la bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetul asigurarilor pentru somaj Acest caz este intalnit ca urmare a finantarii asigurarilor sociale de stat prin bugete separate. Legea finantelor publice a prevazut ca fondurile de asigurari sociale si cele de somaj sa fie administrate prin bugete separate de bugetul de stat. Institutiile abilitate in gestionarea acestor fonduri (Casa Nationala de Pensii si Alte Drepturi de Asigurari Sociale, respectiv Agentia Nationala de Ocupare a Fortei de Munca) sunt institutii publice subordonate ministerului de resort16. Relatiile de subordonare au fost intens discutate tinand cont de dorinta asigurarii unei independente si autonomii in ceea ce priveste utilizarea resurselor destinate protectiei sociale. Sursele de finantare ale institutiilor publice sunt reglementate prin acte normative speciale fara a influenta structura de subordonare existenta intre ordonatorii de credite bugetare. Schema aplicabila in acest caz se poate rezuma astfel:
Schema nr. 10: Ordonator principal de credite bugetare are in subordine si institutii finantate de la bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetul asigurarilor pentru somaj

16

A se vedea HG nr. 11/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Muncii, Familiei i Proteciei Sociale, publicat n MO 41/2009.

22

OP

OS1

,,,

OSp

OS

OT1

,,,

OTp

OTp+1 ,,,

OT

OT+1

,,,

Ordonatorul principal de credite este Ministerul Muncii, Familiei si Protectiei Sociale. Acesta are in subordine: institutii publice finantate de la bugetul de stat, institutii publice autofinantate, Casa Nationala de Pensii si Alte Drepturi de Asigurari Sociale (aceasta institutie are la randul ei in subordine case judetene de pensii) si Agentia Nationala pentru Ocuparea Fortei de Munca (avand in subordine agentii judetene pentru ocuparea fortei de munca).

23

2. Finantarea institutiilor publice


Finantarea institutiilor publice se realizeaza din veniturile bugetare constituite la nivelul bugetului de stat, bugetului local, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetului fondurilor speciale (fondul national unic de asigurari de sanatate si fondul asigurarilor pentru somaj) sau bugetele institutiilor publice. Astfel, se disting trei categorii de finantari ale institutiilor publice: finantarea din alocatii bugetare presupun finantare integrala de la bugetul de stat, bugetul local, bugetul asigurarilor sociale de stat, sau de la bugetul unui fond special; subventionarea prin virarea de subventii de la bugetul de stat, bugetul local, bugetul asigurarilor sociale de stat sau de la bugetul unui fond special; autofinantarea prin acoperirea integrala a cheltuielilor din venituri proprii. In vederea stabilirii tipului de finantare a unei institutii publice se au in vedere resursele utilizate pentru acoperirea majoritatii cheltuielilor curente ale institutiei respective. Independent de modul de finantare stabilit prin criteriul anterior, institutiile publice pot avea acces la fonduri si din alte surse (autofinantari, imprumuturi interne sau externe, fonduri nerambursabile etc.). In sectorul public se face diferenta dintre venituri si finantari 17. Veniturile proprii al institutiilor publice se compun din taxe colectate pentru activitatea prestata de institutiile respective si pentru care nu
17

A se vedea OMFP nr. 1917/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea i conducerea contabilitii instituiilor publice, Planul de conturi pentru instituiile publice i instruciunile de aplicare a acestuia, publicat n MO nr. 1186/2005.

24

exista obligatia virarii la bugetul de stat sau local, ci se administreaza direct de institutiile publice in regim de venituri proprii. In unele cazuri, pe baza unor legi speciale, unele institutii publice colecteaza si retin impozite la bugetul propriu. Resursele bugetare constituite din impozitele, contributiile si taxele virate la bugetele publice sunt utilizate pentru asigurarea finantarii institutiilor publice (institutii publice finantate integral de la buget si cele subventionate).

Finantarea integrala din alocatii bugetare


Finantarea institutiilor publice integral de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele local sau bugetele fondurilor speciale se realizeaza pe baza alocatiilor bugetare. In stricta corelare cu veniturile incasate la bugetele publice (bugetul de stat, bugetul local etc.) se pot face deschideri de credite bugetare pe seama ordonatorilor principali de credite finantati din respectivele bugete. Deschiderea ce credite bugetare se face diferentiat in functie de tipul institutiilor publice. Astfel, distingem doua proceduri distincte de deschideri: A. deschideri de credite din resurse constituite la nivel central; B. deschideri de credite din resurse constituite pe seama colectivitatilor locale. A. una In cazul ordonatorilor de credite principali finantati de la dintre bugetele centrale, deschiderea de credite se

25

concretizeaza intr-o aprobare comunicata de catre Ministerul Finantelor Publice prin Trezoreria Centrala cu privire la totalul repartizarilor de credite bugetare ce se pot realiza catre ordonatorii din subordine si totalul platilor proprii ce pot fi initiate. Aprobarea deschiderii de credite se face in limita creditelor bugetare si potrivit destinatiilor aprobate pe capitole si titluri de cheltuieli in raport cu: gradul de folosire a fondurilor puse la dispozitie anterior; respectarea dispozitiilor legale care reglementeaza efectuarea cheltuielilor respective; gradul de incasare a veniturilor bugetare si de posibilitatile de finantare a deficitului bugetar 18. In vederea mentinerii echilibrului bugetar Guvernul poate aproba lunar, pana la finele lunii in curs pentru luna urmatoare, limite lunare de cheltuieli, in functie de estimarea incasarii veniturilor bugetare, in cadrul carora ordonatorii principali de credite deschid si repartizeaza credite bugetare pentru bugetul propriu si pentru institutiile publice subordonate. Ordonatorii principali de credite pot dispune retragerea creditelor bugetare deschise si neutilizate din conturile proprii sau ale institutiilor subordonate numai in cazuri temeinic justificate, cu avizul Ministerului Finantelor Publice, anterior datei de 25 a fiecarei luni. B. Deschiderile de credite la nivelul bugetelor locale se Creditele bugetare aprobate prin bugetele locale pot fi folosite prin deschideri de credite efectuate de ordonatorii principali de credite ai acestora, in limita sumelor aprobate, potrivit destinatiei
18

realizeaza la unitatile Trezoreriei Statului din teritoriu.

A se vedea art. 49 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice

26

stabilite si cu respectarea dispozitiilor legale care reglementeaza efectuarea cheltuielilor respective. Pentru deschiderea de credite bugetare aferente transferurilor de la bugetul de stat catre bugetele locale, in cadrul limitelor prevazute in bugetul de stat, se efectueaza de Ministerul Finantelor Publice prin directiile generale ale finantelor publice, la cererea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale si in functie de necesitatile executiei bugetare, cu respectarea destinatiei. Deschiderile de credite bugetare se evidentiaza de catre Trezoreria Statului in conturi extrabilantiere prin creditarea contului. Soldurile acestor conturi reprezinta plafoanele maxime pentru platile ce se efectueaza. Ordonatorii secundari si tertiari de credite finantati din bugetul de stat sau local beneficiaza de repartizari de credite bugetare. Sumele repartizate se incadreaza in deschiderile de credite bugetare efectuate de ordonatorii principali de credite si diminueaza disponibilul din deschideri de credite ce pot fi utilizate pentru urmatoarele deschideri sau pentru plati. Sumele repartizate ordonatorilor secundari de credite se utilizeaza pentru deschiderea de credite bugetare ordonatorilor tertiari de credite din subordine si pentru efectuarea de plati pentru activitatea proprie. Aceste repartizari de credite sunt inregistrate in conturi extrabilantiere in mod similar celor de la ordonatorii principali de credite bugetare. Sumele repartizate ordonatorilor tertiari de credite bugetare se utilizeaza exclusiv pentru platile initiate de aceste institutii publice. Unitatile Trezoreriei Statului monitorizeaza situatia creditelor repartizate utilizand conturi extrabilantiere.

27

Ordonatorii principali si secundari de credite bugetare pot retrage creditele bugetare neutilizate. Retragerea de credite apare cel mai frecvent in situatia in care este nevoie de alocatiile neutilizate la anumite capitole si titluri pentru a fi realocate (prin repartizari) catre alte capitole si titluri de cheltuiala. O alta situatie apare atunci cand, in urma rectificarii negative a bugetului, creditele bugetare deja repartizate sunt mai mari decat noile prevederi bugetare. Efectuarea platilor de catre institutiile publice trebuie sa se realizeze in cadrul repartizarilor de credite bugetare aferente capitolelor si titlurilor de cheltuiala. Utilizarea creditelor bugetare in cadrul capitolelor si titlurilor se face in functie de nevoile institutiei, neexistand limitari sau corelatii suplimentare. De exemplu, repartizarile de credite bugetare unei scoli la titlul de bunuri si servicii in proportie de un sfert din prevederea bugetara trimestriala nu impiedica unitatea scolara sa utilizeze integral sau in proportie de peste 25% creditele bugetare la unele aliniate (cum ar fi telefon, carburanti etc.) si sa utilizeze mai putin de 25% la alte aliniate astfel incat valoarea platilor initiate sa nu depaseasca repartizarea de credit bugetar. Creditele bugetare repartizate si neutilizate la finele lunii se reporteaza, soldul neutilizat cumulandu-se cu noile repartizari. Creditele bugetare repartizate si neutilizate pana la sfarsitul anului bugetar se anuleaza de drept. La nivel local exista si o exceptie reprezentata de institutiile publice din subordinea Consiliilor Judetene care nu sunt arondati la Trezoreria din resedinta de judet. Aceste institutii functioneaza pe principiul specific institutiilor subventionate cu toate ca veniturile proprii ale acestora sunt inexistente.

28

Subventionarea institutiilor publice


Institutiile publice care obtin venituri proprii in mod curent, dar ale caror cuantum este insuficient pentru acoperirea cheltuielilor pot beneficia de subventii, devenind institutii publice subventionate. Nu orice institutie publica care obtine venituri proprii devine automat institutie subventionata. In actele normative de infiintare trebuie sa se stipuleze regimul veniturilor obtine de institutiile publice respective: raman la dispozitia acestora si se completeaza cu subventii (in acest caz institutiile publice devin subventionate) sau se vireaza integral la bugetul ordonatorului de credite si beneficiaza de alocatii bugetare ce acopera integral cheltuielile (in acest caz devin institutii publice finantate integral de la buget, veniturile incasate nefiind ale institutiei). La nivelul ordonatorului principal de credite, subventiile destinate ordonatorilor secundari si tertiari subventionati sunt prevazute pe fiecare capitol in parte in cadrul unui titlu distinct. La nivelul institutiilor publice subventionate, veniturile au doua componente majore: subventiile primite de la ordonatorul superior; veniturile proprii obtinute de institutie.

Cheltuielile institutiilor publice subventionate trebuie sa se incadreze in totalul veniturilor stabilite. Structura cheltuielilor este identica cu cea a oricarei institutii publice. Efectuarea platilor este conditionata de existenta disponibilitatilor in contul deschis la Trezorerie. Disponibilitatile se constituie din depunerea/incasarea

29

directa a veniturilor proprii la care se adauga viramentele periodice de subventii efectuate de ordonatorul superior de credite bugetare.
Schema nr. 11: Mecanismul de finantare al institutiilor publice subventionate

N TIMPUL ANULUI BUGETAR Venituri proprii Subvenii Contul instituiei publice Cheltuieli: - de personal - bunuri i servicii - investiii

LA SFRITUL ANULUI BUGETAR

Venituri proprii ncasate Subvenii primite

Cheltuieli efectuate

Surplus restituit Sursa: A. Gyorgy - Sectorul public romanesc in context european: abordare bugetara si institutionala, 2005 La finele anului, institutiile publice subventionate au obligatia de a restitui ordonatorului superior de credite bugetare sumele

30

neutilizate din contul de trezorerie. Aceasta operatiune vizeaza respectarea principiului conform careia subventia acopera strict deficitul de finantare obtinut prin deducerea din cheltuieli a veniturilor proprii. Operatiunea de regularizare se face prin reconstituirea de credite bugetare cu suma de rambursat (echivalenta cu o stornare partiala a platii initiale). Daca in cursul exercitiului bugetar veniturile proprii au fost mai mari decat cheltuielile, institutia publica returneaza ordonatorului superior de credite doar subventiile primite de la acesta, diferenta ramanand la dispozitia institutiei, putand fi folosita anul urmator pentru acoperirea cheltuielilor. Reportarea sumelor de la un an bugetar la altul se face direct de catre unitatile Trezoreriei Statului.

Autofinantarea institutiilor publice


Institutiile publice care obtin venituri proprii care pot acoperi integral cheltuielile intra in categoria institutiilor publice autofinantate (finantate integral din venituri proprii). Statutul de institutie publica autofinantata de acorda explicit prin actul juridic ce reglementeaza functionarea institutiei, fiind posibila organizarea acesteia si ca institutie finantata de la buget (in acest caz veniturile trebuie virate integral la bugetul de la care se asigura finantarea). Veniturile proprii ale institutiilor publice autofinantate se axeaza pe contracte de prestari de servicii catre terti. Astfel, aceste venituri fac parte din categoria taxelor deoarece nu sunt obligatorii pentru contribuabili, iar in cazul in care se platesc trebuie sa existe si o contraprestatie din partea institutiei publice.

31

Contractele de prestari servicii semnate de institutiile publice autofinantate prevad prestarea de servicii publice catre beneficiari, decontarea contravalorii realizandu-se direct de catre beneficiari sau de terte persoane. De exemplu, un spital public presteaza servicii medicale catre pacienti, plata putand fi facuta direct de acestia (daca pacientii nu sunt asigurati in sistemul public sau solicita servicii neacoperite de asigurare), de angajatorii acestora sau de Casa de Asigurari de Sanatate (daca sunt asiguratii sistemului public). Deci, prin faptul ca decontarea unor servicii se face din resurse bugetare publice nu inseamna ca avem de a face cu subventii. Fundamentarea cuantumului veniturilor proprii trebuie in asa fel facuta incat veniturile din taxe sa acopere cheltuielile institutiei. Nu exista parghii de a ajuta institutiile publice autofinantate de a iesi dintr-un eventual impas generat de o criza de lichiditate. In cursul anului platile institutiilor publice autofinantate trebuie sa se incadreze in bugetul aprobat conform reglementarilor, dar si in disponibilul de la Trezorerie. Eventualele goluri temporare de casa nu pot fi acoperite din resurse imprumutate. Disponibilitatile banesti din contul de Trezorerie pot fi fructificate prin constituirea de depozite la termen exclusiv la unitatile Trezoreriei Statului. Depozitele la termen au scadente predefinite si rata de dobanda stabilita prin ordin al ministrului finantelor publice, deci nu pot fi negociate. La finele anului bugetar, soldul contului de disponibilitati se reporteaza automat pentru anul bugetar urmator.

Surse de finantare

32

O institutie publica poate avea activitati diferite ce sunt finantate din resurse diferite. Daca sursa de finantare a majoritatii activitatilor curente este cea care arata tipul de institutie publica, celelalte surse de finantare vin sa acopere anumite cheltuieli punctuale (proiecte, diverse obiective de investitie etc.). Legea finantelor publice impune ca pentru fiecare sursa de finantare in parte sa se intocmeasca file de buget distincte pentru un management eficient al fondurilor. Sursele de finantare din sectorul public romanesc sunt urmatoarele: A. bugetul de stat; B. bugetele locale; C. bugetul asigurarilor sociale de stat; D. bugetul fondului national unic de asigurari sociale de sanatate; E. bugetul asigurarilor pentru somaj; F. credite externe; G. credite interne; H. fonduri externe nerambursabile; I. bugetul Trezoreriei Statului; J. venituri proprii completate cu subventii; K. venituri si cheltuieli inregistrate in afara bugetului local19; L. venituri proprii. Donatiile si sponsorizarile nu reprezinta o sursa de finantare de sine statatoare, aceste sume fiind incluse pe una din filele de buget ale institutiei publice.
19

A se vedea OMFP nr. 1954/2005 pentru aprobarea Clasificaiei indicatorilor privind finanele publice, publicat n MO nr. 1176/2005

33

A.

Resursele financiare ale bugetului de stat se constituie din

impozite (impozit pe profit, TVA, impozit pe venit, accize etc.), contributii (de la personalul din structurile militarizate), taxe si alte prelevari. Aceste resurse sunt repartizate pe ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat (aproximativ 50-60 de ministere institutii publice). La randul lor, ordonatorii principali distribuie sume catre institutiile din subordinea lor (ordonatorilor secundari si tertiari de credite bugetare). Prin legi speciale s-au prevazut situatii in care credite bugetare sunt deschise si pe seama unor entitati ce nu fac parte din sistemul de institutii publice subordonate ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat. Astfel, regiile autonome de interes national pot beneficia de fonduri pentru implementarea unor investitii ce vizeaza proprietatea publica sau scolile care organizeaza examene nationale pot beneficia de credite bugetare pentru organizarea acestor examene. Incepand cu 2009, fondurile europene post-aderare atrase de institutiile publice finantate de la bugetul de stat sunt incluse la veniturile, respectiv cheltuielile, bugetului de stat. B. Resursele financiare ale bugetelor locale se formeaza din

sume si cote defalcate din impozitul pe venit si TVA, impozite locale (impozit pe cladiri, terenuri, mijloace de transport), taxe (in special pentru autorizatii) si alte varsaminte. Utilizarea fondurilor publice locale se face de catre singurul ordonator principal al fiecarui buget local si de ordonatorii de credite din subordine.

34

Fondurile europene post-aderare atrase de autoritatile publice locale si institutiile finantate de la bugetele locale sunt incluse la veniturile, respectiv cheltuielile, bugetelor locale. C. Bugetul asigurarilor sociale de stat isi constituie resursele,

in principal, din contributiile de asigurari sociale si contributiile pentru accidente de munca si boli profesionale. Din acest fond se finanteaza Casa Nationala de Pensii si Alte Drepturi de Asigurari Sociale cu toate institutiile din subordine. Destinatia majoritatii sumelor o reprezinta pensiile din sistemul public si prestatiile medicale acordate in caz de accident de munca. D. Bugetul asigurarilor pentru somaj inregistreaza la venituri

contributii pentru asigurari de somaj, contributii pentru garantarea creantelor salariale, rambursari din creditele acordate din bugetul de somaj etc. Cheltuielile bugetului asigurarilor pentru somaj cad in sarcina Agentiei Nationale pentru Ocuparea Fortei de Munca (si a institutiilor subordonate) si vizeaza plata indemnizatiilor de somaj, plata drepturilor salariale restante, acordarea de credite pentru cei care creeaza noi locuri de munca etc. E. Bugetul fondului unic national de asigurari sociale de

sanatate a fost constituit pentru colectarea contributiilor de asigurari sociale de sanatate si a contributiilor pentru concedii si indemnizatii. Administrarea cheltuielilor se face de catre Casa Nationala de Asigurari de Sanatate si institutiile subordonate acesteia. Cheltuielile vizeaza, in primul rand, decontarea serviciilor medicale ale

35

asiguratilor si plata indemnizatiilor pentru incapacitate temporara de munca. F. Creditele externe contractate de ordonatorii de credite vin in

completarea resurselor bugetare nationale si se utilizeaza pentru proiecte de interes national sau local. Creditorii sunt, de regula, organisme financiare internationale: BERD, Banca Mondiala etc. Aceasta sursa de finantare nu vizeaza acoperirea deficitului bugetar. Fila de buget aferenta creditelor externe stabileste destinatia fondurilor externe. In ceea ce priveste rambursarea acestora, ratele de capital, dobanzile si comisioanele vor fi prinse in bugetul de stat sau local pe parcursul anilor financiari in care se va realiza rambursarea. G. Creditele interne reprezinta sumele cu caracter rambursabil

atrase de pe piata interna pentru finantarea unor obiective (de obicei obiective de investitii). Utilizarea creditelor interne este mai frecventa la nivel local, aceste credite imbracand forma creditelor bancare sau creditelor obligatare. Rambursarea creditelor interne se asigura de la bugetul local sau bugetul de stat, dupa caz. In aceleasi bugete sunt incluse si costurile acestor sume: dobanzi si comisioane. H. Fila de buget aferenta fondurilor externe nerambursabile se

utilizeaza pentru proiectele europene finantate din fonduri de preaderare (aflate in lichidare). La partea de venituri sunt trecute sumele accesate de la bugetul european, cofinantarea din fonduri publice nationale si sumele alocate acoperirii cheltuielilor neeligibile (inclusiv a taxei pe valoarea adaugata corespunzatoare cheltuielilor eligibile).

36

Cheltuielile cuprind toate sumele necesare platilor ce se initiaza in legatura cu proiectul implementat. I. Bugetul Trezoreriei Statului este asociat activitatii de

trezorerie din cadrul Ministerului Finantelor Publice. Veniturile (preponderent de natura financiara) finanteaza costurile viramentelor interbancare (derulate prin TransFonD) si dobanzile platite pentru resursele atrase pe termen scurt. J. Veniturile proprii ale institutiilor publice subventionate se

constituie din taxele colectate pentru serviciile oferite beneficiarilor. Aceste sume sunt utilizate pentru asigurarea functionarii institutiilor respective, fiind suplimentate cu subventiile primite de la ordonatorul superior de credite. K. Veniturile si cheltuielile inregistrate in afara bugetului

local au fost introduse prin legea finantelor publice locale. Aceste venituri se constituie din resursele prevazute expres: taxe speciale; fondul de rulment; fondul de risc; depozitele speciale constituite pentru constructii de locuinte. In functie de destinatiile stabilite prin hotarari de consilii judetene/locale, aceste resurse sunt utilizate in cursul anului bugetar. L. Veniturile proprii ale institutiilor publice (sau ale

activitatilor autofinantate) se constituie din taxele colectate pentru

37

serviciile oferite beneficiarilor. Aceste sume sunt utilizate in integralitatea lor pentru asigurarea functionarii institutiilor respective.

Regimul donatiilor si sponsorizarilor


Donatiile si sponsorizarile pot fi facute in natura sau in bani. Donatiile si sponsorizarile in natura, dupa ce au fost acceptate si receptionate, sunt luate in evidenta contabila. Donatiile si sponsorizarile in bani impun un circuit financiar mai amplu20. In cazul obtinerii unei donatii sau sponsorizari, institutiile publice au obligatia de a solicita persoanelor fizice sau juridice de la care primesc fonduri banesti in lei virarea sumelor respective la bugetele din care acestea sunt finantate. Donatiile si sponsorizarile primite in valuta de catre institutiile publice se incaseaza in conturi deschise pe numele acestora la banci. Institutiile publice care beneficiaza de donatii si/sau sponsorizari au obligatia de a solicita ordonatorilor de credite ierarhic superiori majorarea bugetelor de venituri si cheltuieli, in termen de maximum 5 zile lucratoare de la virarea sumelor in lei sau a echivalentului in lei al sumelor in valuta primite in conturile de venituri bugetare sau de disponibilitati, dupa caz. Ordonatorii principali de credite analizeaza propunerile de majorare a bugetelor de venituri si cheltuieli prezentate de ordonatorii de credite secundari, precum si pe cele intocmite pentru donatiile si sponsorizarile primite pentru activitatea proprie, le
20

A se vedea OMFP nr. 1661 bis/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de ncasare i utilizare a fondurilor bneti primite sub forma donaiilor i sponsorizrilor de ctre instituiile publice, publicat n MO nr. 881/2003.

38

centralizeaza si intocmesc lunar formularul "Propunere de majorare a bugetului de venituri si cheltuieli corespunzator donatiilor si/sau sponsorizarilor primite" care se transmite Ministerului Finantelor Publice in termen de 10 zile de la expirarea lunii. In limita donatiilor si sponsorizarilor primite, ordonatorii de credite pot dispune plati numai pentru destinatiile aprobate de transmitator, astfel: institutiile publice finantate integral din bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat - din conturile de cheltuieli bugetare, in limita creditelor bugetare deschise si repartizate; institutiile publice finantate integral din venituri proprii, institutiile publice autonome si institutiile publice finantate din venituri proprii si subventii acordate din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat din conturile de disponibilitati prin care se gestioneaza bugetele acestora; institutiile publice finantate integral din bugetul asigurarilor pentru somaj sau din bugetul Fondului national unic de asigurari sociale de sanatate - din conturile de cheltuieli corespunzatoare fondurilor speciale respective; institutiile publice, indiferent de modul de finantare, care efectueaza plati in valuta din donatiile si/sau sponsorizarile primite - din conturile deschise la banci. Sumele ramase neutilizate din donatiile si/sau sponsorizarile care, potrivit actelor de donatie/sponsorizare, trebuie restituite transmitatorilor se restituie de catre institutiile publice beneficiare din

39

contul de venituri bugetare sau de disponibilitati, dupa caz, in care acestea au fost virate. Restituirea donatiilor si/sau sponsorizarilor ramase neutilizate de catre institutiile publice finantate integral de la bugetul de stat sau din bugetul asigurarilor sociale de stat, dupa caz, din contul de venituri bugetare in care acestea au fost virate se efectueaza pe baza de ordin de plata, intocmit de institutia publica respectiva, la care se anexeaza Contul de executie al donatiilor si/sau sponsorizarilor primite, care va cuprinde informatiile cu privire la primirea si utilizarea ramase donatiilor/sponsorizarilor neutilizate din respective. si/sau Eventualele sume donatiile

sponsorizarile primite si utilizate in valuta, care, potrivit actelor de donatie/sponsorizare, trebuie restituite transmitatorilor se restituie din conturile de valuta deschise la banci. Creditele bugetare ramase disponibile ca urmare a donatiilor si/sau sponsorizarilor restituite transmitatorilor nu pot fi utilizate pentru alte destinatii si se anuleaza de drept la finele anului bugetar. Pentru utilizarea in anul urmator a donatiilor si sponsorizarilor cu care au fost majorate in cursul anului bugetele de venituri si cheltuieli ale institutiilor publice, in limita carora nu au fost dispuse plati, se va proceda astfel: 1. Institutiile publice isi transfera sumele reprezentand donatii/sponsorizari ramase disponibile din contul corespunzator de cheltuieli bugetare sau de disponibilitati, dupa caz, deschise la Trezoreria Statului, in contul 50.07 "Disponibil din donatii si sponsorizari ramase neutilizate la finele anului". 2. Institutiile publice care inregistreaza la finele anului bugetar donatii/sponsorizari ramase neutilizate, acordate de transmitatori diferiti prin acte de donatie/sponsorizare distincte, vor transfera in contul 50.07 "Disponibil din donatii si sponsorizari

40

ramase neutilizate la finele anului" sumele ramase disponibile, pe baza de ordine de plata, la care vor fi anexate conturi de executie a donatiilor/sponsorizarilor primite si utilizate, intocmite distinct pentru fiecare donator sau sponsor. 3. Utilizarea in anul urmator a donatiilor/sponsorizarilor ramase neutilizate la finele anului bugetar se efectueaza din contul 50.07 "Disponibil din donatii si sponsorizari ramase neutilizate la finele anului", pe destinatiile stabilite. 4. Donatiile si/sau sponsorizarile ramase neutilizate la finele anului bugetar in conturile in valuta deschise la banci, se utilizeaza in anul urmator din acelasi cont, pe destinatiile stabilite de transmitator. Donatiile si/sau sponsorizarile primite in cursul lunii decembrie, cu care nu mai pot fi majorate bugetele de venituri si cheltuieli ale institutiilor publice si in consecinta nu mai pot fi utilizate in cursul anului bugetar, vor fi incasate de catre institutiile publice beneficiare in contul 50.05 "Sume de mandat si in depozit" deschis la unitatile Trezoreriei Statului sau in contul de valuta deschis la banca, dupa caz, urmand ca virarea sumelor respective in contul de venituri bugetare corespunzator sau de disponibilitati, dupa caz, precum si majorarea creditelor bugetare in bugetele institutiilor publice beneficiare sa se realizeze in primele 10 zile ale anului bugetar urmator.

41

3. Elaborarea bugetelor de venituri si cheltuieli ale institutiilor publice


La baza desfasurarii incasarilor si platilor efectuate de catre o institutie publica sta bugetul de venituri si cheltuieli. Bugetul, in acceptiunea Legii finantelor publice reprezinta documentul prin care sunt prevazute si aprobate in fiecare an veniturile si cheltuielile sau, dupa caz, numai cheltuielile, in functie de sistemul de finantare a institutiilor publice21. Stabilirea veniturilor si cheltuielilor care se inscriu in buget se face in functie de gradul de subordonare a institutiei respective, precum si de specificul acesteia. La baza fundamentarii veniturilor si cheltuielilor aferente institutiilor publice pot sta o serie de metode 22: A. metode clasice de fundamentare: metoda automata pentru previzionarea veniturilor si cheltuielilor pentru anul urmator (n+1) se iau drept baza veniturile si cheltuielile aferente anului anterior, al carui exercitiu s-a incheiat (n-1); metoda majorarii (diminuarii) se iau in considerare rezultatele exercitiilor bugetare aferente a cinci sau mai multi ani premergatori celui pentru care se face previziunea, pe baza carora se calculeaza ritmuri medii de modificare a veniturilor si a cheltuielilor, ritmuri care se aplica asupra veniturilor si cheltuielilor

21 22

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002. T Moteanu si colectiv, FInante publice note de curs si aplicatii pentru seminar, Ed Universitara, 2005.

42

din anul in curs pentru a se face o previziune pentru anul urmator; metoda evaluarii directe: presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit si pentru fiecare categorie de cheltuieli, in functie de executia preliminara a anului in curs si realizarea unei previziuni pentru viitor. Desi sunt consemnate trei metode diferite, toate pornesc de la aceeasi premisa, conform careia veniturile sau cheltuielile bugetare pentru anul urmator (St+1) se pot previziona avand in vedere nivelul de executie a acestora intr-o perioada anterioara ( St-1), care este de regula anul premergator celui curent in care se fundamenteaza bugetul si pentru care sunt cunoscute datele de executie a veniturilor si cheltuielilor, la care se adauga un factor de corectie ( c), dupa urmatoarea relatie:
S t +1 = S t 1 (1 + c )

Factorul de corectie poate diferi in functie de categoria de cheltuieli sau venituri care urmeaza a fi previzionata. De exemplu, in cazul cheltuielilor de personal se pot avea in vedere majorarile salariale ce urmeaza a se acorda in anul urmator; in cazul cheltuielilor pentru bunuri si servicii se pot avea in vedere cresterile de pret la bunuri si, respectiv tarife la servicii. Pe ansamblu si, mai cu seama in cazul unor institutii publice precum ministerele se poate face o prognoza a cheltuielilor prevazute in buget in functie de corelatia acestora cu ritmul de crestere a produsului intern brut. B. metode moderne - aceste metode urmaresc fundamentarea

bugetelor de venituri si cheltuieli plecand de la obiectivele ce trebuie atinse, programele ce trebuie realizate.

43

In cazul acestor metode bugetul este impartit in sub-bugete pe activitati, urmand ca in cazul fiecarui sub-buget sa aiba loc o fundamentare a veniturilor si cheltuielilor pe tipuri de venituri si de cheltuieli. Prin insumarea sub-bugetelor, la care se pot adauga, daca este cazul, veniturile si cheltuielilor activitati generale a institutiei, se realizeaza bugetul general. In concluzie, diferenta dintre metodele moderne si cele clasice este una de continut. Metodele moderne ofera filosofia asupra conceperii bugetului de venituri si cheltuieli al unei institutii, in sensul stabilirii unor obiective ce urmeaza a fi realizate, eventual pe parcursul mai multor ani, si avand in vedere stabilirea unor indicatori de eficienta, in timp ce metodele clasice sunt cele care ofera mijloacele, instrumentele necesare fundamentarii cheltuielilor si veniturilor din bugetele program.

Fundamentarea veniturilor institutiilor publice


Fundamentarea veniturilor bugetare se realizeaza in functie de prevederile legale ce traseaza sarcini pe linie financiara diferitelor institutii publice. Veniturile publice sunt fundamentate astfel: pentru bugetul de stat: Guvernul pe baza propunerilor Ministerului Guvernului; Finantelor Publice23 fundamenteaza veniturile bugetului de stat pe baza politicii fiscale a

23

A se vedea art. 28 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002.

44

pentru bugetul asigurarilor sociale de stat: Guvernul pe baza propunerilor Casei Nationala de Pensii si Alte Drepturi de Asigurari Sociale24;

pentru bugetul asigurarilor pentru somaj: Ministerul Muncii, Familiei si Protectiei Sociale pe baza propunerilor Agentiei Nationale pentru Ocuparea Fortei de Munca25;

pentru bugetul Fondului National Unic de Asigurari Sociale de Sanatate: Casa Nationala de Asigurari de Sanatate26;

pentru bugetele locale: autoritatile publice locale pe baza evidentelor fiscale si bugetare proprii (pentru impozite locale, taxe locale etc.) si Ministerul Finantelor Publice pentru sumele si cotele defalcate din impozitul pe venit si TVA;

pentru fondurile inregistrate in afara bugetelor locale: autoritatile publice locale; pentru bugetele institutiilor subventionate: institutiile publice titulare in limita subventiilor alocate de ordonatorul superior de credite si de veniturile proprii estimate a fi incasate;

pentru bugetele institutiilor publice si activitatilor finantate integral din venituri proprii: institutiile publice titulare in functie de veniturile proprii estimate a fi incasate;

24

A se vedea art. 11 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale, publicat n MO nr. 140/2000. 25 A se vedea art. 23 din Lege nr. 76/2002 privind sistemul asigurrilor pentru omaj i stimularea ocuprii forei de munc, publicat n MO nr. 103/2002. 26 A se vedea art. 266 din Legea nr. 95/2006 privind reforma n domeniul sntii, publicat n MO nr. 372/2006.

45

pentru bugetele creditelor interne: institutiile publice titulare pe baza contractelor de credit semnate sau ce urmeaza a fi semnate;

pentru bugetele fondurilor externe nerambursabile: institutiile publice titulare pe baza contractelor de finantare.

Atat institutiile publice de subordonare centrala, cat si cele de subordonare locala pot folosi, pentru desfasurarea activitatii lor, bunuri materiale si fonduri banesti primite de la persoanele juridice si fizice, sub forma de donatii si sponsorizari. In cazul donatiilor si sponsorizarilor in bani este obligatorie includerea acestor sume in bugetul institutiei27. Veniturile proprii ale institutiilor publice, finantate din venituri proprii sau din venituri proprii si subventii, provin din chirii, organizarea de manifestari culturale si sportive, concursuri artistice, publicatii, prestatii editoriale, studii, proiecte, valorificari de produse din activitati proprii sau anexe, prestari de servicii si altele asemenea. Categoriile de venituri care sunt cuprinse in bugetele institutiilor administratiei publice sunt diferite in functie de subordonarea institutiei respective sau in functie de specificul institutiei publice. Institutiile publice care se finanteaza partial sau integral din venituri proprii, deoarece desfasoara o activitate generatoare de venituri, obtin veniturile in functie de specificul activitatii desfasurate.

27

Ordinul MFP nr. 1661 bis/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de ncasare i utilizare a fondurilor bneti primite sub forma donaiilor i sponsorizrilor de ctre instituiile publice, publicat n MO nr. 881/2003.

46

Fundamentarea veniturilor in cazul acestora se poate realiza pe baza previziunilor privind sursele de venit si posibilitatea lor de valorificare. Pentru fundamentarea veniturilor institutiilor publice trebuie tinut cont de o serie de criterii28: existenta bazei legale a realizarii veniturilor; executia preliminara pentru anul de baza, corectata cu eventualele influente prevazute pentru viitor; analiza si studierea comparativa a veniturilor si a cheltuielilor realizate pe total, pe structura si in dinamica.

Fundamentarea cheltuielilor institutiilor publice


Mergand pe clasificatia economica a cheltuielilor efectuate de institutiile publice29 acestea pot fi cheltuieli curente (de functionare) si cheltuieli de capital (cu caracter de investitii). Conform darilor de seama contabile care trebuie depuse de institutiile publice, structura cheltuielilor 30 acestora este urmatoarea (aceasta structura este comuna pentru toate institutiile publice, deci are o arie de cuprindere vasta, unele categorii de cheltuieli fiind comune pentru toate institutiile publice, altele fiind, insa, specifice numai anumitor institutii publice):

28

vezi Tatiana Moteanu, Mariana Vu, Cmpeanu Emilia, Buget i Trezorerie Public, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2008. 29 A se vedea Iulian Vcrel i colectivul, Finane publice, Ediia a VI-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007. 30 A se vedea OMFP nr. 1954/2005 pentru aprobarea Clasificaiei indicatorilor privind finanele publice, publicat n MO nr. 1176/2005.

47

- cheltuieli de personal - cheltuieli materiale si servicii - dobanzi - subventii - fonduri de rezerva - transferuri intre unitati ale administratiei publice CHELTUIELI CURENTE - alte transferuri - proiecte cu finantare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare - asistenta sociala - alte cheltuieli - cheltuieli aferente programelor cu finantare rambursabila - active nefinanciare - active financiare - Fondul National de Dezvoltare - imprumuturi acordate OPERATIUNI FINANCIARE - rambursari de credite, plati de dobanzi, comisioane la credite - plati efectuate in anii precedenti si recuperate in anul curent

CHELTUIELI DE CAPITAL

Cheltuielile de personal reprezinta o componenta importanta a cheltuielilor unei institutii publice, in componenta lor fiind incluse: a) cheltuielile salariale in bani:

48

salarii de baza (ce inglobeaza salariul de merit si sporul de vechime); gradatii de merit; indemnizatii; sporuri pentru conditii de munca; alte sporuri (pentru complexitatea muncii, spor de interes national etc.); fonduri pentru posturi ocupate prin cumul sau in sistem plata cu ora; plati ore suplimentare; fond de premii; prima de vacanta; alte drepturi salariale acordate personalului incadrat cu carte de munca; drepturi salariale platite unor persoane din afara unitatii; alte drepturi salariale in bani; tichete de masa; tichete de vacanta; norme de hrana; uniforme si echipament obligatoriu. contributii de asigurari sociale de stat datorate de institutia publica in calitate de angajator; contributii la bugetul asigurarilor pentru somaj datorate de institutia publica in calitate de angajator;

b) cheltuieli salariale in natura:

c) contributii pentru asigurarile sociale datorate de angajator 31:

31

Instituiile publice nu datoreaz contribuii pentru garantarea creanelor salariale i nici comision ctre Inspectoratul Teritorial de Munc.

49

contributii de asigurari sociale de sanatate datorate de institutia publica in calitate de angajator; contributii pentru accidente de munca si boli profesionale datorate de institutia publica in calitate de angajator;

contributii de concedii si indemnizatii datorate de institutia publica in calitate de angajator.

d) indemnizatii pentru deplasari, detasari, transferari (diurna): indemnizatii de deplasare in tara; diurna in strainatate.

Pentru fundamentarea cheltuielilor de personal in cazul institutiilor publice se pleaca de la organigrama institutiei. Aceasta cuprinde numarul de posturi, gradele de salarizare, precum si diferentierea personalului pe trepte de salarizare. Prin reglementarile legale sunt stabilite limitele minime si maxime intre care se pot incadra salariile de baza pentru personalul angajat al institutiilor publice, in functie de specificul institutiei. Aceste limite sunt stabilite fie in functie de anumiti coeficienti care se aplica la valoarea sectoriala a salariului, fie sub forma unor limite valorice minime si maxime. Fundamentarea cheltuielilor salariale se face tinand cont de numarul de posturi prevazut in organigrama si de situatia acestora. O varianta de determinare a nivelului previzionat a cheltuielilor cu salariile se poate baza pe urmatorul rationament: se determina, plecand de la structura personalului si de la nivelul mediu al salariului pentru fiecare salariat (sau categorie de salariati), cuantumul salariilor de baza, indemnizatiilor, sporurilor, orelor suplimentare, premiilor si a altor drepturi salariale previzionate pentru anul de plan.

50

Acestea insumate reprezinta cheltuielile cu salariile sau fondul de salarii al institutiei publice. Pentru determinarea cheltuielilor cu salariile pentru anul de plan, in functie de numarul angajatilor unei institutii publice, se poate opta pentru un calcul analitic (numar redus de personal) sau pe baza unor calcule previzionate pe baza unor rezultate medii ale anului de baza. Vom prezenta un exemplu de fundamentare a cheltuielilor cu salariile de baza pentru o institutie publica pe baza datelor valorice salariale medii realizate in anul de baza si a numarului de salariati estimat pentru anul de plan (datele luate in calcul sunt extrase din fundamentarea bugetului Camerei Deputatilor pe anul 2009, reprezentand exemple de fundamentare pentru cateva functii din organigrama institutiei)32. Dupa fundamentarea cheltuielilor cu salariile de baza se vor fundamenta celelalte drepturi salariale si contributiile de asigurari sociale aplicandu-se cote medii. De exemplu CAS datorat de angajator se determina aplicand cota de 20,8% asupra tuturor drepturilor salariale fundamentate anterior.

32

A se vedea anexa 3/03/06 din Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009, publicat n MO nr. 121/2009.

51

Indicator

Numar maxim de posturi in anul 2008

Salariu mediu de baza in luna decembrie 2008 (lei)

Modificarea numarului de posturi in anul 2009 fata de anul 2008

Numarul maxim de posturi in anul 2009

Numar de posturi vacante la 31 decembrie 2008

Numar de posturi finantate in anul 2009

Fond aferent de baza pe anul 2009 (mii lei)

0 TOTAL Presedintele Camerei Deputatilor Vicepresedintii Camerei Deputatilor Referent Stenodactilograf, sef cabinet, referent Casier magaziner; I Muncitor calificat I

1 1.963 1 4 15 61 1 134

3 2 8.817 8.122 1.273 1.110 829 894 0 0 -1 98 0 -42

4=1+3 1.965 1 4 14 159 1 92

5 69 0 0 0 10 1 2

6=4-5 1.896 1 4 14 149 0 90

7=2*16* 12 luni/1000 61.183 106 390 214 1.985 0 966

Pentru o estimare mai aproape de realitate a fondului de salarii pentru anul de plan trebuie sa se tina cont de eventualele majorari salariale acordate sub forma indexarilor sau a altor tipuri de majorari. Cheltuielile pentru deplasari, detasari, transferari sunt fundamentate in functie de previziunile privind deplasarile, detasarile, transferarile pentru anul de plan. Prin reglementari legale este stabilita diurna pentru personalul institutiilor publice, atat pentru intern, cat si pentru strainatate. In cadrul cheltuielilor materiale si cu serviciile realizate de o institutie publica amintim (unele comune tuturor institutiilor publice, altele specifice numai unora): a) drepturi cu caracter social: rechizite scolare; transport elevi, studenti, someri, asistati, bolnavi, invalizi si insotitorii lor; drepturi pentru studenti si elevi in perioada concursurilor si campionatelor; drepturi pentru donatorii de sange; alte drepturi stabilite de dispozitiile legale; hrana pentru oameni; hrana pentru animale; medicamente; materiale sanitare;

b) hrana:

c) medicamente si materiale sanitare:

d) cheltuieli pentru intretinere si gospodarie:

incalzit; iluminat si forta motrica; apa, canal, salubritate; posta, telefon, telex, radio, televizor, internet; furnituri de birou; materiale pentru curatenie; alte materiale si prestari de servicii;

e) materiale si prestari de servicii cu caracter functional; f) obiecte de inventar de mica valoare sau scurta durata si echipament: lenjerie si accesorii de pat; echipament; alte obiecte de inventar de mica valoare sau scurta durata; g) reparatii curente; h) carti si publicatii; i) alte cheltuieli: calificarea, protocol; protectia muncii; transmiterea drepturilor; alte cheltuieli autorizate prin dispozitii legale. perfectionarea si specializarea profesionala a salariatilor;

Cuantumul maxim pentru cea mai mare parte a cheltuielilor materiale si cu serviciile este stabilit prin diferite acte normative, atat sub forma unor sume indexabile periodic, cat si sub forma unor cantitati. De asemenea, pentru anumite categorii de cheltuieli (ex: obiecte de inventar de mica valoare si scurta durata) estimarea

54

cheltuielilor pentru anul de plan se face pe baza referatelor privind necesarul de astfel de materiale, precum si pe baza preturilor estimate de achizitie. In general, cheltuielile materiale se fundamenteaza pe baza metodelor clasice. Drepturile de asistenta sociala se fundamenteaza tinandu-se cont de cuantumul drepturilor acordate si de frecventa platilor (de exemplu, bursele scolare se acorda in lunile de scoala, pensiile se platesc lunar, tichetele cadou se dau cu ocazia evenimentelor sociale etc.). Fundamentarea investitiilor se face individual pentru fiecare obiectiv in parte. La investitiile multianule se tine cont de planul anual de implementare a obiectivului respectiv, suma fiind in stransa concordanta cu stadiul investtiei la inceputul anului financiar si gradul de realizare a investitiei ce se doreste a fi realizat la finalul anului financiar.

55

4. Executia bugetului de venituri si cheltuieli si incheierea executiei

Angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor

Executia bugetara a cheltuielilor presupune parcurgerea a patru etape obligatorii din punct de vedere al exigentelor utilizarii fondurilor publice. Aceste etape sunt: A. angajarea cheltuielilor; B. lichidarea cheltuielilor; C. ordonantarea cheltuielilor; D. plata cheltuielilor. A. Angajarea cheltuielilor din resurse financiare constituite la in cazul actiunilor finalizate in cadrul anului bugetar in limita creditelor bugetare aprobate in buget la partea de cheltuieli; in cazul actiunilor multianuale in limita creditelor de angajament aprobate pentru exercitiul bugetar respectiv (acestea pot diferi de creditele bugetare anuale alocate aceluiasi an). Angajarea fondurilor publice se poate face cu respectarea destinatiilor aprobate in buget, respectiv in limita sumelor aprobate pe fiecare linie bugetara (sursa de finantare, subcapitol, articol si/sau aliniat) in bugetul propriu. Angajarea

nivelul bugetelor publice se poate realiza:

56

fondurilor este conditionata de existenta prevederilor legale care autorizeaza realizarea cheltuielii respective. Angajarea oricarei cheltuieli din fonduri publice imbraca doua forme de angajamente: A1. angajament legal; angajament bugetar.

Angajamentul legal este faza in procesul executiei bugetare

reprezentand orice act juridic din care rezulta sau ar putea rezulta o obligatie pe seama fondurilor publice. Angajamentul legal este un document scris ce creeaza raporturi juridice intre institutia publica si o terta parte. Pentru a avea puteri depline, angajamentul legal trebuie sa poarte semnatura conducatorului institutiei publice. Forme ale angajamentului legal: contractul pentru achizitia de bunuri sau servicii (de notat faptul ca achizitiile cu valoare mai mica de 15000 euro+TVA se realizeaza pe baza de document justificativ, care se considera a fi contract de achizitie publica, deci este act juridic ce sta la baza angajamentului legal33), contractul de munca, acordul de imprumut, conventia civila, comanda etc. Inainte de a angaja si a utiliza creditele bugetare, respectiv inainte de a lua orice masura care ar produce o cheltuiala, ordonatorii de credite trebuie sa se asigure ca masura luata respecta principiile unei bune gestiuni financiare, ale unui management financiar sanatos, in special ale economiei si eficientei cheltuielilor. In acest scop utilizarea creditelor bugetare trebuie sa fie precedata de o evaluare care sa asigure faptul ca rezultatele

33

A se vedea art. 19 din OG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n MO nr. 418/2006.

57

obtinute sunt corespunzatoare resurselor utilizate. De regula, aceasta evaluare se face pe baza unui referat de oportunitate. Proiectele angajamentelor legale reprezinta decizii de principiu luate de ordonatorii de credite, care implica o obligatie de efectuare a unei cheltuieli fata de terte persoane. Fundamentarea necesitatii se face, cel mai adesea, printr-un referat ce insoteste propunerea de angajament bugetar. Aceste proiecte de angajamente legale nu pot fi aprobate de catre ordonatorul de credite decat daca au primit in prealabil viza de control financiar preventiv (propriu si delegat, daca este cazul) in conditiile legii. Proiectul de angajament legal se prezinta pentru viza de control financiar preventiv impreuna cu o propunere de angajare a unei cheltuieli in care sunt trecute si confirmate disponibilitatile bugetare pe linia bugetara respectiva. Avand in vedere ca exista un decalaj intre momentul angajarii fondurilor publice si momentul platii, angajarea fondurilor publice se face: pe baza creditelor bugetare (de angajament) alocate intregului exercitiu financiar (chiar daca prin trimestrializarea creditelor bugetare platile se vor putea face intr-un trimestru ulterior celui in care s-a semnat angajamentul bugetar); in conditiile asigurarii posibilitatii platii pentru actiunile curente finalizate in cadrul aceluiasi an bugetar pana pe 31 decembrie a anului bugetar (pentru ca plata sa poata fi realizata trebuie ca bunurile si serviciile care fac obiectul angajamentelor sa fie livrate/prestate inaintea intocmirii ordonantarii de plata).

58

Nerespectarea restrictiilor de mai sus atrage dupa sine angajarea si plata sumelor datorate din bugetul noului an dupa ce la finele anului bugetar creditele bugetare neutilizate se anuleaza . Evidenta contabila a angajamentelor legale se face pe conturi extrabilantiere detaliate pe analitice codificate conform clasificatiei bugetare. A2. Angajamentul bugetar este orice act prin care o autoritate

competenta, potrivit legii, afecteaza fonduri publice unor anumite destinatii, in limita creditelor bugetare (de angajament) aprobate. Rolul angajamentului bugetar este acela de a pune in rezerva a creditelor bugetare angajate (evidentierea lor ca si credite bugetare utilizate) in vederea gestionarii fondurilor publice fara a depasi cumulat creditele bugetare (de angajament) aprobate. Astfel, angajamentul legal trebuie sa fie precedat de angajamentul bugetar ce confirma existenta prevederilor bugetare necesare si rezervarea lor pentru acel angajament legal. Angajamentul bugetar ce precede angajamentul legal trebuie facut pe suma ce urmeaza a fi platita in cursul anului bugetar respectiv. In cazul contractelor de servicii (de exemplu abonamentul telefonic sau cel de internet) aplicand stricto-senso dispozitiile legale, ar trebui reziliate contractele la sfarsitul anului si incheiate noi contracte dupa aprobarea noilor bugete cu incadrarea in noile credite bugetare. In practica se utilizeaza frecvent contracte ce permit rezilierea la sfarsitul anului (se recurge la reziliere in cazul in care noile prevederi bugetare nu sunt suficiente) cu conditia ca dupa aprobarea noului buget sa fie angajate sumele necesare noului an si abia apoi sa se angajeze alte sume din respectivele linii bugetare. Angajamentele bugetare pot fi de doua feluri:

59

angajamente bugetare individuale (un angajament specific unei anumite operatiuni noi care urmeaza sa se efectueze; angajamentul bugetar individual se prezinta la viza persoanei imputernicite sa exercite controlul financiar preventiv in acelasi timp cu proiectul angajamentului legal individual);

angajamente bugetare globale (pentru cheltuieli curente de natura administrativa34, ce se efectueaza in mod repetat pe parcursul aceluiasi exercitiu bugetar, se pot intocmi propuneri de angajamente legale provizorii, materializate in bugete previzionale, care se inainteaza pentru viza de control financiar preventiv impreuna cu angajamentele bugetare globale).

In cazul angajamentelor legale provizorii ordonatorul de credite verifica faptul ca angajamentele legale individuale incheiate sa nu depaseasca valoarea angajamentelor provizorii care au fost emise anterior. Angajamentele legale individuale aprobate pana la finele anului, acoperite de aceste angajamente legale provizorii, nu trebuie inaintate pentru viza de control financiar preventiv. Angajamentele legale individuale care depasesc valoarea angajamentelor legale provizorii se supun vizei de control financiar preventiv. Angajamentele bugetare se realizeaza prin emiterea unui document scris privind angajamentul bugetar individual si angajamentul bugetar global, prin care se certifica existenta unor credite bugetare disponibile si se pun in rezerva (se blocheaza)

34

cheltuielile curente de funcionare de natur administrativ includ: cheltuieli de deplasare, cheltuieli de protocol, cheltuieli de ntreinere i gospodrie (nclzit, iluminat, ap, canal, salubritate, pot, telefon, radio, furnituri de birou etc.), cheltuieli cu asigurrile, cheltuieli cu chiriile, cheltuieli cu abonamentele la reviste etc.

60

creditele aferente unei cheltuieli, potrivit destinatiei prevazute in buget. Dupa avizarea angajamentului bugetar individual sau global, dupa caz, de catre persoana imputernicita sa exercite controlul financiar preventiv, acesta se semneaza de ordonatorul de credite si se transmite compartimentului de contabilitate pentru inregistrare in evidenta cheltuielilor angajate. Creditele bugetare neangajate, precum si creditele bugetare angajate si neutilizate pana la finele exercitiului bugetar sunt anulate de drept. Orice cheltuiala angajata si neplatita pana la data de 31 decembrie a exercitiului bugetar curent se va plati in contul bugetului pe anul urmator din creditele bugetare aprobate in acest scop. Aceasta cheltuiala trebuie sa se raporteze la finele anului curent pe baza datelor din contabilitatea cheltuielilor angajate. Sunt supuse unei proceduri exceptionale drepturile salariale ale personalului cuprins in statele de functii anexate bugetului aprobat si obligatiile aferente acestora, pensiile si ajutoarele sociale stabilite conform legilor in vigoare, precum si cheltuielile cu dobanzile si alte cheltuieli aferente datoriei publice. In cazul acestor cheltuieli, se considera angajate toate sumele prevazute in buget. La inceputul anului si ori de cate ori se rectifica bugetul se angajeaza toate sumele din liniile bugetare corespunzatoare cheltuielilor enumerate mai sus. In situatia in care se impune majorarea sau diminuarea unor angajamente legale, este necesara elaborarea unor propuneri de modificare a angajamentelor legale si bugetare initiale, insotite de memorii justificative. Modificarea se face prin angajarea suplimentara

61

de fonduri publice sau anularea unor angajamente (de regula, din cele angajate global si neutilizate). Din punct de vedere al organizarii, evidentei si raportarii angajamentelor bugetare si legale institutiile publice, indiferent de subordonare si de modul de finantare a cheltuielilor, au obligatia sa organizeze evidenta angajamentelor bugetare si legale. Evidenta angajamentelor bugetare si legale este tinuta de compartimentul de contabilitate, iar persoana desemnata sa exercite controlul financiar preventiv propriu va supraveghea organizarea si tinerea evidentei, actualizarea si raportarea angajamentelor bugetare si legale. Scopul organizarii evidentei angajamentelor bugetare este de a furniza informatii in orice moment si pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat pentru exercitiul bugetar curent cu privire la creditele bugetare consumate prin angajare si prin comparatie sa se determine creditele bugetare disponibile care pot fi angajate in viitor. Scopul organizarii evidentei angajamentelor legale este de a furniza informatii in orice moment si pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat pentru exercitiul bugetar curent cu privire la angajamentele legale anuale sau multianuale aprobate de ordonatorul de credite. Procedura de inregistrare in contabilitate a cheltuielilor bugetare trebuie sa dea posibilitatea de a asigura pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat in exercitiul bugetar curent informatii cu privire la: creditele bugetare disponibile; angajamentele legale; platile efectuate in baza angajamentelor legale la un moment dat;

62

soldul angajamentelor legale care mai trebuie platite la finele anului; datele necesare intocmirii "Situatiei privind executia cheltuielilor bugetare angajate la finele trimestrului", situatie care este parte componenta din structura "Situatiilor financiare" trimestriale si anuale ale institutiilor publice.

Situatia

privind

executia

cheltuielilor

angajate

la

finele

trimestrului va fi insotita de un raport explicativ privind toate informatiile utile cu privire la angajamentele efectuate in cursul exercitiului bugetar. Avand in vedere ca valorile la care se refera creditele bugetare, angajamentele bugetare si legale nu constituie elemente patrimoniale, acestea se evidentiaza in contabilitate in conturi in afara bilantului, utilizandu-se metoda de inregistrare in partida simpla; inregistrarile se fac in debitul si creditul unui singur cont, fara utilizarea de conturi corespondente. B. Lichidarea cheltuielilor este cea de-a doua faza in procesul bugetare care consta sau in verificarea existentei sumei determinarea verificarea realitatii

executiei

angajamentelor,

datorate, verificarea conditiile de exigibilitate ale angajamentului legal pe baza documentelor justificative care sa ateste operatiunile respective. Aceasta etapa este necesara pentru confirmarea exactitatii documentelor ce insotesc bunurile si serviciile. In practica se poate intampla ca bunurile furnizate sa nu fie acelea din comanda data de institutie sau bunurile facturate sa nu corespunda cantitativ sau calitativ cu cele efectiv livrate. Verificarea existentei obligatiei de plata se realizeaza prin verificarea documentelor justificative din care

63

sa rezulte pretentia creditorului, precum si realitatea "serviciului efectuat" (bunurile au fost livrate, lucrarile executate si serviciile prestate sau, dupa caz, existenta unui titlu care sa justifice plata: titlu executoriu, acord de imprumut, acord de grant etc.). Salariile si indemnizatiile vor fi lichidate in baza statelor de plata colective, intocmite de compartimentul de specialitate, cu exceptia cazurilor in care este necesara lichidarea individuala. Documentul cel mai des utilizat pentru atestarea livrarii bunurilor este factura. Prevederile legale privind factura si modul corect de intocmire a acesteia sunt prevazute de Codul fiscal 35. Astfel, persoana impozabila care efectueaza o livrare de bunuri sau o prestare de servicii, alta decat o livrare/prestare fara drept de deducere a TVA trebuie sa emita o factura catre fiecare beneficiar, cel tarziu pana in cea de-a 15-a zi a lunii urmatoare celei in care ia nastere faptul generator al TVA, cu exceptia cazului in care factura a fost deja emisa. De asemenea, persoana impozabila trebuie sa emita o factura catre fiecare beneficiar pentru suma avansurilor incasate in legatura cu o livrare de bunuri sau o prestare de servicii, cel tarziu pana in cea de-a 15-a zi a lunii urmatoare celei in care a incasat avansurile, cu exceptia cazului in care factura a fost deja emisa. Factura cuprinde in mod obligatoriu urmatoarele informatii: numarul de ordine, in baza uneia sau mai multor serii, care identifica factura in mod unic; data emiterii facturii; denumirea/numele, adresa si codul de inregistrare ale persoanei impozabile care emite factura; denumirea/numele, adresa si codul de inregistrare ale cumparatorului de bunuri sau servicii;
35

Art. 155 din Legeab nr. 571/2003 - Codul fiscal, publicat n MO nr. 927/2003.

64

denumirea si cantitatea bunurilor livrate, denumirea serviciilor prestate; data la care au fost livrate bunurile/prestate serviciile sau data incasarii unui avans, cu exceptia cazului in care factura este emisa inainte de data livrarii/prestarii sau incasarii avansului;

baza de impozitare a bunurilor si serviciilor, pentru fiecare cota, scutire sau operatiune netaxabila, pretul unitar, exclusiv taxa, precum si rabaturile, remizele, risturnele si alte reduceri de pret;

indicarea, in functie de cotele taxei, a taxei colectate si a sumei totale a taxei colectate, exprimate in lei; o referire la alte facturi sau documente emise anterior, atunci cand se emit mai multe facturi sau documente pentru aceeasi operatiune.

Este important de mentionat ca semnarea si stampilarea facturilor nu sunt obligatorii. De asemenea, achizitiile cu valoare mai mica de 100 de lei nu trebuie insotite de factura, ci este suficient bonul fiscal stampilat de catre emitent 36. Factura emisa de furnizor trebuie sa fie insotita de documentele interne intocmite de institutia publica cu ocazia receptiei. Documentele intocmite de comisia de receptie sunt: procesul-verbal de receptie, procesul-verbal de receptie provizorie, procesul-verbal de punere in functiune, nota de receptie si constatare de diferente etc.

36

A se vedea OMFP nr. 1714/2005 privind aplicarea prevederilor Hotrrii Guvernului nr. 831/1997 pentru aprobarea modelelor formularelor comune privind activitatea financiar i contabil i a normelor metodologice privind ntocmirea i utilizarea acestora, publicat n MO nr. 1042/2005.

65

Documentele care atesta bunurile livrate, lucrarile executate si serviciile prestate sau din care reies obligatii de plata certe se vizeaza pentru "Bun de plata" de ordonatorul de credite sau de persoana delegata cu aceste atributii, prin care se confirma ca: bunurile furnizate au fost receptionate, cu specificarea datei si a locului primirii; lucrarile au fost executate si serviciile prestate; bunurile furnizate au fost inregistrate in gestiune si in contabilitate, cu specificarea gestiunii si a notei contabile de inregistrare; conditiile cu privire la legalitatea efectuarii rambursarilor de rate sau a platilor de dobanzi la credite ori imprumuturi contractate/garantate sunt indeplinite; alte conditii prevazute de lege sunt indeplinite. Prin acordarea semnaturii si mentiunii "Bun de plata" pe factura, se atesta ca serviciul a fost efectuat corespunzator de catre furnizor si ca toate pozitiile din factura au fost verificate. Conditiile de exigibilitate a obligatiei se verifica pe baza datelor cuprinse in angajamentele legale, care trebuie sa cuprinda si date cu privire la termenele de plata a obligatiei. Persoana imputernicita sa efectueze lichidarea cheltuielilor verifica personal documentele justificative si confirma pe propria raspundere ca aceasta verificare a fost realizata. Documentele care atesta parcurgerea fazei de lichidare a cheltuielilor stau la baza inregistrarii in contabilitatea patrimoniala a institutiei publice pentru reflectarea serviciului efectuat si a obligatiei de plata fata de tertii creditori.

66

C.

Ordonantarea cheltuielilor este faza in procesul executiei

bugetare in care se confirma ca livrarile de bunuri au fost efectuate sau alte creante au fost verificate si ca plata poate fi realizata. Persoana desemnata de ordonatorul de credite confirma ca exista o obligatie certa si o suma datorata, exigibila la o anumita data, si in acest caz ordonatorul de credite bugetare poate emite "Ordonantarea de plata" pentru efectuarea platii. Ordonantarea de plata este documentul intern prin care ordonatorul de credite da dispozitie conducatorului compartimentului financiar (financiar-contabil) sa intocmeasca instrumentele de plata a cheltuielilor. Ordonantarea de plata trebuie sa contina date cu privire la: in original exercitiul bugetar in care se inregistreaza plata; subdiviziunea bugetara la care se inregistreaza plata; suma de plata; datele de identificare a beneficiarului platii; natura cheltuielilor; modalitatea de plata. si va purta viza persoanelor autorizate din

Ordonantarea de plata va fi insotita de documentele justificative compartimentele de specialitate, care sa confirme corectitudinea sumelor de plata, livrarea si receptionarea bunurilor, executarea lucrarilor si prestarea serviciilor, existenta unui alt titlu care sa justifice plata, precum si, dupa caz, inregistrarea bunurilor in gestiunea institutiei si in contabilitatea acesteia. Facturile in original sau alte documente intocmite in vederea platii cheltuielilor vor purta obligatoriu numarul, data notei contabile si semnatura persoanei care a inregistrat in contabilitate lichidarea cheltuielilor. In cazuri exceptionale, cand nu este posibila prezentarea documentelor

67

justificative in original, vor fi acceptate si copii ale documentelor justificative, certificate pentru conformitatea cu originalul de catre ordonatorul de credite sau de persoana delegata cu aceste atributii. Dupa aprobare ordonantarea de plata impreuna cu toate documentele justificative in original se inainteaza conducatorului compartimentului financiar (financiar-contabil) pentru plata. Primele trei faze ale procesului executiei bugetare a cheltuielilor se realizeaza in cadrul institutiei publice, raspunderea pentru angajarea, lichidarea si ordonantarea cheltuielilor revenindu-i ordonatorului de credite bugetare sau persoanelor imputernicite sa exercite aceasta calitate prin delegare. La momentul intocmirii ordonantarii de plata trebuie sa fie cunoscute toate elementele de identificare complete ale furnizorului. In cazul achizitiei de bunuri sau servicii de la operatori economici, pentru ca plata prin virament sa poata fi realizata trebuie cunoscuta obligatoriu codul de inregistrare fiscala si contul de trezorerie deschis pe seama acestora.

D.

Plata cheltuielilor este faza finala a executiei bugetare prin

care institutia publica este eliberata de obligatiile sale fata de tertiicreditori. Plata cheltuielilor se efectueaza de persoanele autorizate care, potrivit legii, poarta denumirea generica de contabil, in limita creditelor bugetare si destinatiilor aprobate in conditiile dispozitiilor legale, prin unitatile de trezorerie si contabilitate publica la care isi au conturile deschise, cu exceptia platilor in valuta, care se efectueaza prin banci, sau a altor plati prevazute de lege sa se efectueze prin banci.

68

Plata cheltuielilor este asigurata de seful compartimentului financiar (financiar-contabil) in limita creditelor bugetare deschise si neutilizate sau a disponibilitatilor aflate in conturi, dupa caz. In practica se constata o necorelare a actelor normative deoarece nu se precizeaza clar rolul trimestrializarii creditelor bugetare aprobate. Daca angajamentul legal este conditionat de incadrarea sumei in alocatia anuala, plata nu poate fi realizata decat in limita creditelor bugetare trimestriale cumulate de la inceputul anului pana in trimestrul in care se realizeaza plata. O alta necorelare este legata de faptul ca disponibilul din contul de trezorerie se determina la nivel global (in cazul institutiilor publice care au conturi de disponibilitati la trezorerie) sau la nivel de titlu de cheltuiala (in cazul institutiilor publice care se finanteaza din alocatii bugetare). Efectuarea platii este conditionata de existenta disponibilitatilor, desi nu se poate defalca suma disponibilitatilor pe fiecare linie bugetara in parte. In consecinta, platile se fac dupa principiul primul ordonantat, primul platit la fiecare titlu de cheltuiala in parte pana la epuizarea disponibilitatilor bugetare din contul de trezorerie. Instrumentele de plata utilizate de institutiile publice, respectiv cecul de numerar si ordinul de plata pentru trezoreria statului (OPT), se semneaza de doua persoane autorizate in acest sens. Plata se efectueaza numai daca sunt indeplinite urmatoarele conditii: cheltuielile care urmeaza sa fie platite au fost angajate, lichidate si ordonantate; exista credite bugetare deschise/repartizate sau disponibilitati in conturi de disponibil;

69

subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectueaza plata este cea corecta si corespunde naturii cheltuielilor respective;

exista toate documentele justificative care sa justifice plata; semnaturile de pe documentele justificative apartin ordonatorului de credite sau persoanelor desemnate de acesta sa exercite atributii ce decurg din procesul executarii cheltuielilor bugetare, potrivit legii;

beneficiarul sumelor este cel indreptatit potrivit documentelor care atesta serviciul efectuat; suma datorata beneficiarului este corecta; documentele de angajare si ordonantare au primit viza de control financiar preventiv propriu; documentele sunt intocmite cu toate datele cerute de formular; alte conditii prevazute de lege.

Nu se poate efectua plata in conditiile in care exista impedimente de natura legala, procedurala sau financiara cum ar fi: in cazul in care nu exista credite bugetare deschise si/sau repartizate ori disponibilitatile sunt insuficiente; cand nu exista confirmarea serviciului efectuat si documentele nu sunt vizate pentru "Bun de plata"; cand beneficiarul nu este cel fata de care institutia are obligatii; cand nu exista viza de control financiar preventiv propriu pe ordonantarea de plata si nici autorizarea prevazuta de lege.

70

In vederea efectuarii cheltuielilor, institutiile publice au obligatia de a prezenta unitatilor de trezorerie si contabilitate publica la care au conturile deschise bugetul de venituri si cheltuieli aprobat si repartizat pe trimestre, pe modelele elaborate de Ministerul Finantelor Publice. Pentru efectuarea cheltuielilor de capital institutiile publice vor prezenta unitatilor de trezorerie si contabilitate publica si programul de investitii aprobat in conditiile legii. Creditele bugetare aprobate in buget vor putea fi utilizate la cererea ordonatorilor de credite numai dupa deschiderea de credite de catre ordonatorii principali de credite, repartizarea creditelor bugetare pentru bugetul propriu si pentru ordonatorii de credite secundari sau tertiari, dupa caz, si/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora. Dreptul de administrare si dispozitie asupra conturilor de cheltuieli bugetare sau de disponibil, deschise la unitatile de trezorerie si contabilitate publica si banci, se va exercita in mod exclusiv de catre institutiile publice pe seama carora au fost deschise, prin persoanele special imputernicite in acest sens, dupa comunicarea catre trezorerie sau banca a imputernicirilor si a fiselor cu specimenele de semnaturi ale persoanelor abilitate sa efectueze plata, impreuna cu amprenta stampilei. Din conturile de cheltuieli bugetare sau de disponibilitati, dupa caz, institutiile publice pot ridica, pe baza de cecuri pentru ridicare de numerar, numerarul pentru efectuarea platilor de salarii, premii, deplasari, precum si pentru alte cheltuieli care nu se pot efectua prin virament, cum ar fi: drepturi cu caracter social, burse pentru elevi si studenti, ajutoare etc. In fila de cec se mentioneaza si natura cheltuielilor care urmeaza sa se efectueze din numerarul ridicat.

71

Plata

facturilor

reprezentand

contravaloarea

bunurilor

achizitionate, serviciilor prestate sau a lucrarilor efectuate se realizeaza de catre institutiile publice in perioada 24-31 a fiecarei luni37. Institutiile publice au obligatia de a-si programa platile efectuate prin virament sau numerar in regim decadal (cu trei zile inainte inceperii fiecarei decade).

Incheierea executiei bugetare


La sfarsitul anului bugetar sunt prevazute o serie de activitati financiare ce vizeaza pregatirea trecerii de la un an la altul, in conditiile in care la sfarsit de an se anuleaza creditele bugetare angajate si neplatite si se determina rezultatul exercitiului pe toate componentele bugetului general consolidat. Deschiderile si repartizarile de credite bugetare din luna decembrie sunt facute in primele doua decade astfel incat sa se asigure timpul necesar efectuarii cheltuielilor pana la finele anului. In ultima decada din luna decembrie pot fi deschise credite bugetare numai pentru operatiuni privind serviciul datoriei publice sau pentru alte actiuni urgente. Institutiile publice care au acordat avansuri pentru realizarea unor actiuni si categorii de cheltuieli finantate din fonduri publice, nejustificate prin bunuri livrate, lucrari executate si servicii prestate,
37

A se vedea art. 36 din OUG nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetar pe anul 2009 i reglementarea unor msuri financiar-fiscale, publicat n MO nr. 249/2009.

72

in conditiile prevederilor contractuale, vor lua masuri pentru recuperarea acestora, in conturile de cheltuieli bugetare sau de disponibilitati, dupa caz, din care acestea au fost acordate, in scopul reconstituirii platilor de casa pana la finele anului. Sumele de mandat primite de institutiile publice de la alte institutii publice sau de la operatori economici trebuie lichidate pana la finele anului, iar sumele ramase neutilizate vor fi restituite unitatilor de la care au fost primite. Sunt exceptate de la restituire doar anumite sume prevazute de lege: garantii, donatii incasate in luna decembrie, drepturi salariale neridicate etc. Donatiile si sponsorizarile in lei cu care au fost majorate in cursul anului bugetele de venituri si cheltuieli ale institutiilor publice si in limita carora nu au fost dispuse plati se transfera de catre institutiile publice beneficiare in contul 50.07 "Disponibil din donatii si sponsorizari ramase neutilizate la finele anului" pana la finele anului. Structurile publice fara personalitate juridica au obligatia de a vira in conturile institutiilor publice cu personalitate juridica ierarhic superioare sumele aflate in soldul conturilor de disponibilitati prin care isi deruleaza operatiunile. Disponibilitatile institutiilor publice finantate integral din venituri proprii, precum si disponibilitatile rezultate din executia bugetelor activitatilor finantate integral din venituri proprii, ramase la finele anului, se reporteaza in anul urmator cu aceeasi destinatie. Excedentele rezultate din executia bugetelor institutiilor publice finantate din venituri proprii si subventii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale sau bugetele locale, dupa caz, ramase dupa rezervarea donatiilor si sponsorizarilor neutilizate, se regularizeaza la finele anului cu bugetele respective, in limita sumelor primite de la

73

aceste bugete. Disponibilitatile ramase in contul institutiilor publice finantate din venituri proprii si subventii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale sau bugetele locale, dupa caz, dupa efectuarea operatiunilor de regularizare in limita subventiilor primite, se reporteaza in anul urmator cu aceeasi destinatie. Disponibilitatile aflate in soldul conturilor deschise pentru activitatea curenta a spitalelor si institutiilor de invatamant superior se reporteaza in anul urmator cu aceeasi destinatie. Ordonatorii de credite au obligatia de a lua masurile necesare pentru achitarea creantelor stabilite prin titluri executorii in sarcina institutiilor publice pe care le conduc din sumele aprobate prin bugetele acestora, de la titlurile de cheltuieli la care se incadreaza obligatia de plata respectiva. Eventualele plati dispuse de institutiile publice, la finele anului bugetar, aferente unor cheltuieli angajate, lichidate, ordonantate si platite in limita creditelor bugetare aprobate in bugetul anului initial si care sunt returnate in anul urmator ca urmare a unor erori de completare a ordinelor de plata, pot fi reinitiate la plata din conturile in care sumele respective au fost incasate, fara afectarea bugetului noului an.

74

5. Achizitiile de bunuri si servicii in institutiile publice


Achizitiile de bunuri si servicii ale institutiilor publice sunt realizate in doua scopuri: asigurarea bunei desfasurari a activitatii institutiei publice (asigurarea consumabilelor, mijloacelor fixe, procurarea serviciilor de telefonie, internet etc.); achizitia bunurilor ce vor fi transmise unor categorii de beneficiari nominalizati prin legi speciale (de exemplu, achizitia de produse de panificatia pentru elevii prescolari si scolari in cadrul programului Cornul si laptele). Achizitiile de bunuri pentru activitatea curenta a institutiei publice trebuie limitate la strictul necesar (in vederea utilizarii rationale a fondurilor publice). Unele categorii de cheltuieli nu sunt reglementate cu privire la normativele de consum, astfel ca decizia privind aceste achizitii se ia la nivelul institutiei publice. In alte situatii, acte normative stabilesc obligatii ce trebuie respectate (majoritatea acestor cazuri sunt cele in care obligatiile sunt trasate in sarcina angajatorului: control medical periodic, echipament de protectie etc.). Exista si situatii in care cuantumul cheltuielilor este limitat (cheltuieli de protocol si reprezentare, consum de carburant, tichete de vacanta etc.). Achizitia de bunuri si servicii ce vor fi acordate gratuit se inscriu in plafoanele valorice, cantitative si/sau calitative prevazute de actele normative ce instituie aceste achizitii.

75

Realizarea achizitiilor publice in institutiile publice are la baza contractele de achizitie publica reglementate prin OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii.

Tipuri de contracte de achizitie publica


Contractele de achizitie publica sunt de trei feluri in functie de obiectul contractului. Tipurile de contracte de achizitie publica sunt: A. contracte de lucrari; B. contracte de furnizare; C. contracte de servicii. A. Contractul de lucrari este acel contract de achizitie publica

care are ca obiect proiectarea si/sau executia de lucrari legate de una dintre urmatoarele activitati: organizarea santierelor, executii de constructii, lucrari de instalatii, finisari, inchirierea de utilaje de constructii. B. Contractul de furnizare este acel contract de achizitie

publica, altul decat contractul de lucrari, care are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, prin cumparare, inclusiv in rate, inchiriere sau leasing, cu sau fara optiune de cumparare. Contractul de achizitie publica ce are ca obiect principal furnizarea de produse si, cu titlu accesoriu, operatiuni/lucrari de instalare si punere in functiune a acestora este considerat contract de furnizare.

76

Contractul de achizitie publica care are ca obiect atat furnizarea de produse, cat si prestarea de servicii este considerat contract de furnizare, daca valoarea estimata a produselor este mai mare decat valoarea estimata a serviciilor prevazute in contractul respectiv. C. Contractul de servicii este acel contract de achizitie publica,

altul decat contractul de lucrari sau de furnizare, care are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii. In sfera serviciilor se includ: servicii de intretinere si reparatii, servicii de transport, servicii de telecomunicatii, servicii informatice, servicii de cercetare-dezvoltare, servicii de contabilitate, servicii de consultanta, servicii de publicitate, servicii de curatenie, servicii hoteliere, servicii juridice, servicii de invatamant, servicii de sanatate etc. Contractul de achizitie publica care are ca obiect principal prestarea unor servicii si, cu titlu accesoriu, desfasurarea unor operatiuni/lucrari de instalare si punere in functiune este considerat contract de servicii. Contractul de achizitie publica care are ca obiect atat furnizarea de produse, cat si prestarea de servicii este considerat contract de servicii, daca valoarea estimata a serviciilor este mai mare decat valoarea estimata a produselor prevazute in contractul respectiv.

Estimarea a valorii contractului de achizitie publica


Autoritatea contractanta are obligatia de a estima valoarea contractului de achizitie publica pe baza calcularii si insumarii tuturor sumelor platibile pentru indeplinirea contractului respectiv (fara TVA)

77

luand in considerare orice forme de optiuni si, in masura in care acestea pot fi anticipate la momentul estimarii, orice eventuale suplimentari sau majorari ale valorii contractului. In cazul in care autoritatea contractanta a prevazut posibilitatea de acordare a unor premii/prime pentru candidati/ofertanti, atunci determinarea valorii estimate a contractului de achizitie publica trebuie sa includa si valoarea premiilor/primelor respective. Valoarea estimata a contractului de achizitie publica trebuie sa fie determinata inainte de initierea procedurii de atribuire a contractului respectiv. Aceasta valoare trebuie sa fie valabila la momentul transmiterii spre publicare a anuntului de participare, respectiv la momentul transmiterii invitatiei de participare. In cazul in care, la data estimarii valorii contractului de furnizare, autoritatea contractanta a stabilit modalitatea de dobandire a produselor, respectiv prin cumparare in rate, prin inchiriere sau prin leasing cu sau fara optiune de cumparare, atunci metoda de estimare variaza in functie de durata contractului respectiv, astfel: daca durata contractului este stabilita si este mai mica sau egala cu 12 luni, atunci valoarea estimata trebuie calculata prin insumarea tuturor ratelor platibile pe intreaga durata a contractului respectiv; daca durata contractului este stabilita si este mai mare de 12 luni, atunci valoarea estimata trebuie calculata prin insumarea valorii totale a ratelor platibile pe intreaga durata a contractului respectiv, la care se adauga si valoarea reziduala estimata a produselor la sfarsitul perioadei pentru care s-a incheiat contractul;

78

daca contractul se incheie pe o durata nedeterminata sau daca durata acestuia nu poate fi determinata la data estimarii, atunci valoarea estimata trebuie calculata prin multiplicarea cu 48 a valorii ratei lunare platibile.

In cazul in care autoritatea contractanta isi propune sa atribuie un contract de furnizare care trebuie reinnoit intr-o perioada data, atunci estimarea valorii acestui contract trebuie sa aiba ca baza de calcul: fie valoarea totala a tuturor contractelor de furnizare similare, atribuite in ultimele 12 luni, ajustata, daca este posibil, cu modificarile previzibile ce pot surveni in urmatoarele 12 luni in privinta cantitatilor achizitionate si valorilor aferente; fie valoarea estimata totala a tuturor contractelor de furnizare similare care se anticipeaza ca vor fi atribuite in urmatoarele 12 luni, incepand din momentul primei livrari. In cazul in care autoritatea contractanta isi propune sa achizitioneze produse similare, dar defalcate pe loturi a caror cumparare se realizeaza prin atribuirea mai multor contracte de furnizare/servicii distincte, atunci valoarea estimata se considera a fi valoarea cumulata a tuturor loturilor.

79

Proceduri de atribuire a contractelor


Legislatia ce reglementeaza regimul achizitiilor publice a prevazut mai multe proceduri de atribuire. Utilizarea acestora se face in functie de particularitatile fiecarei achizitii. Procedurile de atribuire sunt: A. Licitatia deschisa; B. Licitatia restransa; C. Dialogul competitiv; D. Negocierea cu publicarea prealabila a unui anunt de participare; E. Negocierea fara publicarea prealabila a unui anunt de participare; F. Cererea de oferte; G. Concursul de solutii; H. Acordul-cadru; I. Sistemul de achizitie dinamic; J. Licitatia electronica. A. Licitatia deschisa este cea mai des intalnita procedura

deoarece corespunde achizitiilor curente ale institutiilor publice. De asemenea, aceasta procedura este compatibila cu achizitia de bunuri si servicii comune care sunt utilizate in activitatea curenta a oricarei entitati. Procedura de licitatie deschisa se desfasoara, de regula, intro singura etapa. Licitatia deschisa se initiaza prin transmiterea spre publicare a unui anunt de participare prin care solicita operatorilor economici interesati depunerea de oferte.

80

Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita clarificari privind documentatia de atribuire. Autoritatea contractanta are obligatia de a raspunde, in mod clar, complet si fara ambiguitati, cat mai repede posibil, la orice clarificare solicitata, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca, de regula, 3 zile lucratoare de la primirea unei astfel de solicitari din partea operatorului economic. Autoritatea contractanta are obligatia de a transmite raspunsurile insotite de intrebarile aferente - catre toti operatorii economici care au obtinut documentatia de atribuire, luand masuri pentru a nu dezvalui identitatea celui care a solicitat clarificarile respective. Autoritatea contractanta are obligatia de a deschide ofertele la data, ora si adresa indicate in anuntul de participare, in masura in care nu a devenit incidenta obligatia privind decalarea termenului de depunere a ofertelor. B. Procedura de licitatie restransa se desfasoara, de regula, in etapa de selectare a candidatilor, prin aplicarea criteriilor de selectie; etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidatii selectati, prin aplicarea criteriului de atribuire. Licitatia restransa se initiaza prin transmiterea spre publicare a unui anunt de participare prin care se solicita operatorilor economici interesati depunerea de candidaturi. Orice operator economic are dreptul de a-si depune candidatura pentru prima etapa a procedurii de licitatie restransa. In prima etapa autoritatea contractanta are dreptul de a limita numarul de candidati care vor fi selectati pentru a depune oferte, cu conditia sa existe un numar suficient de candidati disponibili. Atunci cand

doua etape:

81

selecteaza candidatii, autoritatea contractanta are obligatia de a aplica criterii obiective si nediscriminatorii, utilizand in acest scop numai criteriile de selectie prevazute in anuntul de participare. Autoritatea contractanta are obligatia de a indica in anuntul de participare criteriile de selectie si regulile aplicabile, numarul minim al candidatilor pe care intentioneaza sa-i selecteze si, daca este cazul, numarul maxim al acestora. Numarul minim al candidatilor, indicat in anuntul de participare, trebuie sa fie suficient pentru a asigura o concurenta reala si, in orice situatie, nu poate fi mai mic de 5. Numarul de candidati selectati dupa prima etapa a licitatiei restranse trebuie sa fie cel putin egal cu numarul minim indicat in anuntul de participare. In cazul in care numarul candidatilor care indeplinesc criteriile de selectie este mai mic decat numarul minim indicat in anuntul de participare, autoritatea contractanta are dreptul: fie de a anula procedura de licitatie restransa; fie de a continua procedura de licitatie restransa numai Autoritatea cu acel/acei are candidat/candidati obligatia de a care indeplineste/indeplinesc criteriile solicitate. contractanta transmite concomitent o invitatie de participare la etapa a doua a procedurii de licitatie restransa tuturor candidatilor selectati. Este interzisa invitarea la etapa a doua a licitatiei restranse a unui operator economic care nu a depus candidatura in prima etapa sau care nu a indeplinit criteriile de selectie. Orice candidat selectat are dreptul de a solicita clarificari privind documentatia de atribuire. Autoritatea contractanta are obligatia de a raspunde, in mod clar, complet si fara ambiguitati, cat mai repede posibil, la orice clarificare solicitata, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca, de regula, 3 zile lucratoare de la primirea unei astfel de

82

solicitari din partea operatorului economic. Autoritatea contractanta are obligatia de a transmite raspunsurile - insotite de intrebarile aferente - catre toti candidatii selectati, luand masuri pentru a nu dezvalui identitatea celui care a solicitat clarificarile respective. Autoritatea contractanta are obligatia de a deschide ofertele la data, ora si adresa indicate in invitatia de participare, in masura in care nu a devenit incidenta obligatia privind decalarea termenului de depunere a ofertelor. C. Autoritatea contractanta are dreptul de a aplica procedura de

dialog competitiv pentru atribuirea unui contract de achizitie publica daca se indeplinesc, in mod cumulativ, urmatoarele conditii: contractul aplicarea in cauza este de considerat licitatie a fi de sau complexitate deosebita; procedurii deschisa restransa nu ar permite atribuirea contractului de achizitie publica in cauza. Procedura de dialog competitiv se desfasoara in trei etape: etapa de preselectie a candidatilor; etapa de dialog cu candidatii admisi in urma preselectiei, pentru identificarea solutiei/solutiilor apte sa raspunda necesitatilor autoritatii contractante si in baza careia/carora candidatii vor elabora si vor depune oferta finala; etapa de evaluare a ofertelor finale depuse. Dialogul competitiv se initiaza prin transmiterea spre publicare a unui anunt de participare prin care se solicita operatorilor economici interesati depunerea de candidaturi.

83

Orice

operator

economic

are

dreptul

de

a-si

depune

candidatura pentru a participa la procedura de dialog competitiv. Atunci cand preselecteaza candidatii, autoritatea contractanta are obligatia de a aplica criterii obiective si nediscriminatorii, utilizand in acest scop numai criteriile de preselectie prevazute in anuntul de participare. Autoritatea contractanta are obligatia de a indica in anuntul de participare criteriile de preselectie si regulile aplicabile, numarul minim al candidatilor pe care intentioneaza sa ii preselecteze si, daca este cazul, numarul maxim al acestora. Numarul minim al candidatilor, indicat in anuntul de participare trebuie sa fie suficient pentru a asigura o concurenta reala si, in orice situatie, nu poate fi mai mic de 3. Numarul de candidati admisi in cea de-a doua etapa a dialogului competitiv trebuie sa fie cel putin egal cu numarul minim indicat in anuntul de participare. In cazul in care numarul candidatilor care indeplinesc criteriile de preselectie este mai mic decat numarul minim indicat in anuntul de participare, autoritatea contractanta are dreptul: fie de a anula procedura de dialog competitiv; fie de a continua procedura de dialog competitiv numai Autoritatea cu acel/acei are candidat/candidati obligatia de a care indeplineste/indeplinesc criteriile solicitate. contractanta transmite, concomitent, o invitatie de participare la etapa a doua a procedurii de dialog competitiv tuturor candidatilor admisi. Este interzisa invitarea la etapa a doua a dialogului competitiv a unui operator economic care nu a depus candidatura in prima etapa sau care nu a indeplinit criteriile de preselectie. Autoritatea contractanta are obligatia de a include in cadrul documentatiei descriptive cel putin o descriere a necesitatilor,

84

obiectivelor si constrangerilor autoritatii contractante, pe baza carora se va derula dialogul pentru identificarea solutiilor viabile, precum si, daca este cazul, primele care vor fi acordate participantilor la dialog. Autoritatea contractanta are dreptul sa prevada in cadrul documentatiei descriptive posibilitatea de a realiza dialogul in runde succesive, cu scopul de a reduce numarul de solutii discutate. Reducerea succesiva a solutiilor discutate se realizeaza numai pe baza factorilor de evaluare care au fost stabiliti in documentatia de atribuire. Autoritatea contractanta deruleaza dialogul cu fiecare candidat admis, in parte. In cadrul acestui dialog se discuta optiunile referitoare la aspectele tehnice, montaje financiare, mod de rezolvare a unor probleme legate de cadrul juridic, precum si orice alte elemente ale viitorului contract, astfel incat solutiile identificate sa corespunda necesitatilor obiective ale autoritatii contractante. Pe durata dialogului, autoritatea contractanta are obligatia de a asigura aplicarea principiului tratamentului egal fata de toti participantii. In acest sens, autoritatea contractanta nu are dreptul de a furniza informatii intr-o maniera discriminatorie, care ar putea crea unuia/unora dintre participanti un avantaj suplimentar in raport cu ceilalti. Autoritatea contractanta are obligatia de a nu dezvalui, fara acordul participantului in cauza, solutia propusa si alte informatii confidentiale deruleaza prezentate dialogul de acesta. cand Autoritatea identifica contractanta solutia/solutiile pana

corespunzatoare necesitatilor sale obiective. Dupa ce a declarat inchisa etapa de dialog si a anuntat participantii cu privire la acest aspect, autoritatea contractanta are obligatia de a invita participantii selectati sa depuna oferta finala, oferta care se elaboreaza pe baza solutiei/solutiilor identificate in cursul acestei etape si care trebuie sa

85

contina toate elementele necesare prin care se prezinta modul de indeplinire a viitorului contract. Pe parcursul etapei de evaluare, autoritatea contractanta are dreptul de a solicita clarificari, detalieri si nuantari ale ofertei. Evaluarea ofertelor se realizeaza pe baza criteriilor prevazute in documentatia de atribuire. Autoritatea contractanta are dreptul de a solicita ofertantului identificat ca a depus cea mai avantajoasa oferta din punct de vedere economic sa reconfirme anumite elemente ale ofertei sau anumite angajamente asumate in cadrul acesteia. D. Autoritatea contractanta are dreptul de a aplica procedura de

negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare in urmatoarele cazuri: atunci cand, in urma aplicarii licitatiei deschise, licitatiei restranse, dialogului competitiv sau a cererii de oferte, nu a fost depusa nicio oferta sau au fost depuse numai oferte inacceptabile ori neconforme. Aplicarea procedurii de negociere in acest caz este posibila numai dupa anularea procedurii initiale de licitatie deschisa, licitatie restransa, dialog competitiv sau cerere de oferte si numai daca cerintele initiale prevazute in documentatia de atribuire nu sunt modificate substantial; in situatii exceptionale, temeinic motivate, atunci cand natura lucrarilor/produselor/serviciilor sau riscurile implicate de executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o estimare initiala globala a pretului viitorului contract de achizitie publica;

86

atunci

cand

serviciile

care

urmeaza

sa

fie

achizitionate (indeosebi serviciile financiare) sau serviciile intelectuale (cum ar fi cele care implica proiectarea lucrarilor) sunt de asa natura incat caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia pe care o impune atribuirea unui contract de achizitie publica prin aplicarea licitatiei deschise sau licitatiei restranse; atunci cand lucrarile ce urmeaza a fi executate sunt necesare exclusiv in scopul cercetarii stiintifice, experimentarii sau dezvoltarii tehnologice, si numai daca acestea nu se realizeaza pentru obtinerea unui profit si nici nu urmaresc acoperirea costurilor aferente. Negocierea cu publicarea prealabila a unui anunt de participare se initiaza prin transmiterea spre publicare a unui anunt de participare, prin care se solicita operatorilor economici interesati depunerea de candidaturi. Orice operator economic are dreptul de a-si depune candidatura pentru a participa la procedura de negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare. Atunci cand preselecteaza candidatii, autoritatea contractanta are obligatia de a aplica criterii obiective si nediscriminatorii, utilizand in acest scop numai criteriile de preselectie prevazute in anuntul de participare. Autoritatea contractanta are obligatia de a indica in anuntul de participare criteriile de preselectie si regulile aplicabile, numarul minim al candidatilor pe care intentioneaza sa ii preselecteze si, daca este cazul, numarul maxim al acestora. Numarul minim al candidatilor, indicat in anuntul de participare trebuie sa fie suficient

87

pentru a asigura o concurenta reala si, in orice situatie, nu poate fi mai mic de 3. Numarul de candidati preselectati trebuie sa fie cel putin egal cu numarul minim indicat in anuntul de participare. In cazul in care numarul candidatilor care indeplinesc criteriile de preselectie este mai mic decat numarul minim indicat in anuntul de participare, autoritatea contractanta are dreptul: fie de a anula procedura de negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare; fie de a continua procedura de negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare numai cu acel/acei candidat/candidati care indeplineste/indeplinesc criteriile solicitate. Autoritatea contractanta are obligatia de a transmite, concomitent, o invitatie de participare la etapa a doua a procedurii de negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare tuturor candidatilor preselectati. Este interzisa invitarea la etapa a doua a procedurii de negociere a unui operator economic care nu a depus candidatura in prima etapa sau care nu a indeplinit criteriile de preselectie. Orice candidat selectat are dreptul de a solicita clarificari privind documentatia descriptiva. Autoritatea contractanta are obligatia de a raspunde, in mod clar, complet si fara ambiguitati, cat mai repede posibil, la orice clarificare solicitata, intr-o perioada care nu trebuie sa depaseasca, de regula, 3 zile lucratoare de la primirea unei astfel de solicitari din partea operatorului economic. Autoritatea contractanta are obligatia de a transmite raspunsurile - insotite de intrebarile aferente - catre toti candidatii selectati, luand masuri

88

pentru a nu dezvalui identitatea celui care a solicitat clarificarile respective. Autoritatea contractanta deruleaza negocieri cu fiecare candidat preselectat in parte. In cadrul negocierilor se determina toate aspectele tehnice, financiare si juridice ale viitorului contract. Pe durata negocierilor, autoritatea contractanta are obligatia de a asigura aplicarea principiului tratamentului egal fata de toti candidatii. In acest sens, autoritatea contractanta nu are dreptul de a furniza informatii intr-o maniera discriminatorie, care ar putea crea unuia/unora dintre candidati un avantaj in raport cu ceilalti. Autoritatea contractanta are obligatia de a nu dezvalui, fara acordul candidatului in cauza, propunerea de oferta sau alte informatii confidentiale prezentate de acesta. Autoritatea contractanta are dreptul sa prevada in cadrul documentatiei descriptive posibilitatea de a desfasura negocierile in runde succesive, cu scopul de a reduce numarul de propuneri de oferta care intra in negociere. Reducerea succesiva a propunerilor de oferta se realizeaza numai pe baza factorilor de evaluare care au fost stabiliti in documentatia de atribuire. Autoritatea contractanta deruleaza negocieri pana la identificarea si stabilirea ofertei castigatoare. E. Autoritatea contractanta are dreptul de a aplica procedura de

negociere fara publicarea prealabila a unui anunt de participare numai in urmatoarele cazuri: atunci cand, din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protectia unor drepturi de exclusivitate, contractul de achizitie publica poate fi atribuit numai unui anumit operator economic;

89

ca o masura strict necesara, atunci cand perioadele de aplicare a licitatiei deschise, a licitatiei restranse, a negocierii cu publicarea prealabila a unui anunt de participare sau a cererii de oferte nu pot fi respectate din motive de extrema urgenta, determinate de evenimente imprevizibile si care nu se datoreaza sub nicio forma unei actiuni sau inactiuni a autoritatii contractante. Autoritatea contractanta nu are dreptul de a stabili durata contractului pe o perioada mai mare decat cea necesara, pentru a face fata situatiei de urgenta care a determinat aplicarea procedurii de negociere fara publicarea prealabila a unui anunt de participare;

atunci cand produsele ce urmeaza a fi livrate sunt fabricate exclusiv in scopul cercetarii stiintifice, experimentarii, studiilor sau dezvoltarii tehnologice, si numai daca acestea nu se realizeaza pentru obtinerea unui profit si nici nu urmaresc acoperirea costurilor aferente;

atunci cand este necesara achizitionarea, de la furnizorul initial, a unor cantitati suplimentare de produse destinate inlocuirii partiale sau extinderii echipamentelor/instalatiilor livrate anterior, si numai daca schimbarea furnizorului initial ar pune autoritatea contractanta in situatia de a achizitiona produse care, datorita caracteristicilor tehnice diferite de cele deja existente, determina incompatibilitati sau dificultati tehnice sporite de operare si intretinere. Ca regula generala, durata unor astfel de contracte,

90

precum si cea a contractelor reinnoite nu poate fi mai mare de 3 ani; pentru achizitionarea de materii prime cotate la bursele de marfuri, achizitia acestora realizandu-se ca urmare a tranzactiilor de pe piata la disponibil; atunci cand produsele pot fi achizitionate in conditii deosebit de avantajoase, de la un operator economic care isi lichideaza definitiv afacerile, de la un judecator-sindic care administreaza afacerile unui operator economic in stare de faliment sau lichidare, printr-un aranjament cu creditorii unui operator economic in stare de faliment sau lichidare ori printr-o alta procedura similara cu cele anterioare, reglementata prin lege; atunci cand, ca urmare a unui concurs de solutii, contractul de servicii trebuie sa fie atribuit, conform regulilor stabilite initial, concurentului castigator sau unuia dintre concurentii castigatori ai concursului respectiv, in acest din urma caz, autoritatea contractanta avand obligatia de a transmite invitatie la negocieri tuturor concurentilor castigatori; atunci cand este necesara achizitionarea unor lucrari sau servicii suplimentare/aditionale, care nu au fost incluse in contractul initial, dar care datorita unor circumstante imprevizibile au devenit necesare pentru indeplinirea contractului in cauza, si numai daca se respecta, in mod cumulativ, urmatoarele conditii: atribuirea sa serviciile suplimentare/aditionale nu pot fi, din punct de vedere tehnic si economic,

91

separate de contractul initial fara aparitia unor inconveniente majore pentru autoritatea contractanta sau, desi separabile de contractul initial, sunt strict necesare in vederea indeplinirii acestuia; valoarea cumulata a contractelor care vor fi atribuite si a actelor aditionale care vor fi incheiate pentru lucrari si/sau servicii suplimentare ori aditionale nu depaseste 50% din valoarea contractului initial; atunci cand, ulterior atribuirii unui contract de lucrari sau de servicii, autoritatea contractanta isi propune sa achizitioneze noi lucrari, respectiv noi servicii, care sunt similare lucrarilor sau serviciilor achizitionate prin atribuirea contractului initial si numai daca se respecta, in mod cumulativ, urmatoarele conditii: atribuirea se face contractantului initial, iar noile lucrari, respectiv noile servicii, constau in repetarea unor lucrari sau servicii similare celor prevazute in contractul atribuit initial si sunt conforme cu cerintele prevazute in caietul de sarcini elaborat cu ocazia atribuirii respectivului contract; contractul de lucrari/servicii initial a fost atribuit prin procedura de licitatie deschisa sau restransa; valoarea estimata a contractului initial de lucrari/servicii s-a determinat prin luarea in

92

considerare

inclusiv

lucrarilor/serviciilor

similare care pot fi achizitionate ulterior; in anuntul de participare la procedura aplicata pentru atribuirea contractului initial s-a precizat faptul ca autoritatea contractanta are dreptul de a opta pentru achizitionarea ulterioara de noi lucrari similare, respectiv noi servicii similare, de la operatorul economic a carui oferta va fi declarata respective; autoritatea contractanta are dreptul de a aplica aceasta procedura intr-un interval care nu poate depasi 3 ani de la atribuirea contractului initial. F. Cererea de oferte este o procedura simplificata ce permite castigatoare in cadrul procedurii

realizarea achizitiilor publice in mod operativ daca valoarea acestora nu este una semnificativa. Autoritatea contractanta are dreptul de a aplica procedura de cerere de oferte numai in cazul in care valoarea estimata (fara TVA) a contractului de achizitie publica este egala sau mai mica decat echivalentul in lei al urmatoarelor praguri: pentru contractul de furnizare: 100.000 euro; pentru contractul de servicii: 100.000 euro; pentru contractul de lucrari: 750.000 euro.

Cererea de oferte se initiaza prin publicarea in Sistemul Electronic de Achizitii Publice a unei invitatii de participare la procedura de atribuire. Autoritatea contractanta are obligatia de a deschide ofertele la adresa, data si ora indicate in invitatia de participare, in masura in

93

care nu a devenit necesara decalarea termenului de depunere a ofertelor. Autoritatea contractanta are obligatia de a anula procedura de cerere de oferte daca, in urma transmiterii invitatiei de participare, nu au fost depuse cel putin doua oferte corespunzatoare. Dupa anularea procedurii de cerere de oferte, autoritatea contractanta are obligatia ca, in caz de aplicare a unei noi proceduri de cerere de oferte, sa transmita invitatie de participare si catre alti operatori economici de la care exista premisele obtinerii de oferta. In cazul in care, dupa aplicarea unei noi proceduri, autoritatea contractanta primeste doar o singura oferta corespunzatoare, aceasta are dreptul de a atribui contractul de achizitie publica ofertantului respectiv. G. Autoritatea contractanta are dreptul de a organiza un

concurs de solutii, ca o procedura independenta, in care concurentii pot obtine premii si/sau prime de participare, sau ca parte a unei alte proceduri care conduce la atribuirea unui contract de servicii. Autoritatea contractanta are obligatia de a preciza in cadrul documentatiei de concurs orice informatie, cerinta, regula, criteriu sau altele asemenea, necesare pentru a asigura potentialilor concurenti o informare completa si corecta cu privire la modul de aplicare a concursului de solutii. Concursul de solutii se initiaza prin publicarea unui anunt de participare prin care solicita operatorilor economici interesati depunerea de proiecte. Autoritatea contractanta are obligatia de a lua toate masurile necesare pentru ca schimburile de mesaje, comunicarile si arhivarea informatiilor sa se realizeze intr-o astfel de maniera incat sa asigure integritatea si confidentialitatea deplina a tuturor informatiilor

94

comunicate de concurenti. Continutul planurilor sau proiectelor prezentate trebuie sa ramana confidential cel putin pana la data stabilita pentru deschiderea acestora, juriul urmand a lua cunostinta de continutul respectivelor proiecte numai dupa aceasta data. Autoritatea contractanta are dreptul de a realiza o selectie preliminara a concurentilor, utilizand in acest sens criterii clare, obiective, nediscriminatorii, care trebuie sa fie precizate in mod explicit in documentatia de concurs. Numarul de concurenti selectati trebuie sa fie suficient astfel incat sa asigure o concurenta reala. In scopul evaluarii proiectelor prezentate intr-un concurs de solutii, autoritatea contractanta are obligatia de a numi un juriu format din cel putin 3 membri, persoane fizice independente fata de concurenti, cu pregatire profesionala si experienta relevanta in domeniu, precum si cu probitate morala recunoscuta. In cazul in care concurentilor li s-a solicitat o anumita calificare profesionala, atunci cel putin o treime din numarul membrilor juriului trebuie sa aiba acea calificare sau una echivalenta. Proiectele trebuie sa fie prezentate anonim, acest anonimat urmand a fi pastrat pana in momentul in care juriul a adoptat o decizie sau a formulat o opinie. Juriul este autonom in deciziile si opiniile pe care le emite. Juriul are obligatia de a evalua proiectele depuse exclusiv in baza criteriilor de evaluare indicate in anuntul de concurs. Juriul are obligatia de a intocmi un raport, semnat de toti membrii sai, care trebuie sa cuprinda evaluarea calitativa a fiecarui proiect, observatii specifice, precum si, daca este cazul, lista de probleme care urmeaza a fi clarificate. Juriul are dreptul de a invita concurentii sa raspunda la problemele care au fost consemnate in raportul intocmit, in vederea clarificarii oricaror aspecte referitoare la solutia/proiectul propus.

95

H.

Pentru a selecta o lista scurta de furnizori ce urmeaza sa

livreze institutiei publice anumite cantitati de bunuri sau servicii se apeleaza la acordul cadru. In acest acord se stipuleaza si algoritmul prin care se apeleaza la unul sau altul din furnizorii selectati. Autoritatea contractanta are obligatia de a incheia acordulcadru, de regula prin aplicarea procedurilor de licitatie deschisa sau licitatie restransa. Autoritatea contractanta nu are dreptul de a utiliza in mod abuziv sau impropriu acordurile-cadru, astfel incat sa impiedice, sa restranga sau sa distorsioneze concurenta. Autoritatea contractanta nu are dreptul de a stabili ca durata unui acord-cadru sa depaseasca mai mult de 4 ani. Contractele care se atribuie in baza unui acord-cadru nu pot fi incheiate respectiv. Atunci cand atribuie un contract de achizitie publica pe baza prevederilor dintr-un acord-cadru, autoritatea contractanta nu are dreptul de a impune sau de a accepta modificari substantiale ale elementelor/conditiilor stabilite initial prin acordul-cadru respectiv. Institutia publica poate selecta unul sau mai multi operatori economici care sa devina furnizorii ei. In cazul in care autoritatea contractanta incheie acordul-cadru cu mai multi operatori economici, numarul acestora nu poate fi mai mic de 3, in masura in care exista un numar suficient de operatori economici care au indeplinit criteriile de calificare si selectie si care au prezentat oferte admisibile. I. Autoritatea contractanta are dreptul de a utiliza un sistem de decat intre autoritatea/autoritatile care sunt contractante a si operatorul/operatorii economici, parte acordului

achizitie dinamic numai prin intermediul SEAP si numai pentru

96

achizitia unor produse de uz curent, ale caror caracteristici general disponibile pe piata satisfac nevoile institutiei publice, fara a necesita impunerea unor parametri personalizati. Autoritatea contractanta nu are dreptul de a utiliza in mod abuziv sau impropriu sistemul de achizitie dinamic astfel incat sa impiedice, sa restranga sau sa distorsioneze concurenta. Este interzisa solicitarea de taxe operatorilor economici interesati sau participantilor la sistemul de achizitie dinamic. Autoritatea contractanta are obligatia de a respecta regulile procedurii de licitatie deschisa in toate fazele sistemului de achizitie dinamic. Atunci cand lanseaza un sistem de achizitie dinamic, autoritatea contractanta are obligatia: de a publica un anunt de participare in care se precizeaza clar faptul de ca pentru atribuirea publica se contractului/contractelor achizitie

utilizeaza un sistem dinamic de achizitie, precum si adresa de Internet la care documentatia de atribuire este disponibila; de a indica in caietul de sarcini, alaturi de caracteristicile produselor care urmeaza sa fie achizitionate, caracteristicile electronic accesare; de a permite prin mijloace electronice, incepand cu momentul publicarii anuntului de participare si pana la inchiderea sistemului de achizitie dinamic, accesul si informatiile posibilitati relevante si privind de sistemului utilizat, echipamentul instructiuni

folosit,

97

nerestrictionat,

direct

si

complet

la

continutul

documentatiei de atribuire. Dupa lansarea sistemului de achizitie dinamic si pe intreaga perioada de existenta a acestuia, autoritatea contractanta are obligatia de a permite oricarui operator economic interesat sa depuna o oferta orientativa, cu scopul de a fi admis in sistem. Dupa primirea unei oferte orientative, autoritatea contractanta are obligatia de a verifica daca ofertantul indeplineste criteriile de calificare stabilite si daca propunerea tehnica prezentata este conforma cu cerintele din caietul de sarcini. Autoritatea contractanta are obligatia de a finaliza verificarea in cel mult 15 zile de la primirea unei oferte orientative. Imediat dupa finalizarea verificarii, autoritatea contractanta are obligatia de a informa ofertantul cu privire la admiterea lui in sistemul de achizitie dinamic sau, dupa caz, asupra deciziei de respingere a ofertei orientative. Ofertantul are dreptul de a-si imbunatati oferta orientativa in orice moment, cu conditia ca propunerea tehnica sa respecte in continuare cerintele din caietul de sarcini. J. Autoritatea contractanta are dreptul de a utiliza licitatia ca o etapa finala a licitatiei deschise, a licitatiei restranse, a negocierii cu publicarea prealabila a unui anunt de participare sau a cererii de oferte, inainte de atribuirea contractului de achizitie publica; la reluarea competitiei dintre operatorii economici care au semnat un acord-cadru;

electronica in urmatoarele situatii:

98

cu ocazia depunerii ofertelor ferme in vederea atribuirii unui contract de achizitie publica prin utilizarea unui sistem de achizitie dinamic.

Atribuirea contractelor de servicii si de lucrari, care presupun prestatii intelectuale cum ar fi consultanta, proiectare si altele asemenea, nu pot face obiectul licitatiei electronice. Inainte de lansarea unei licitatii electronice, autoritatea contractanta are obligatia de a realiza o evaluare initiala integrala a ofertelor, in conformitate cu criteriul de atribuire stabilit in documentatia de atribuire. Autoritatea contractanta are obligatia de a invita toti ofertantii care au depus oferte admisibile sa prezinte preturi noi si/sau, dupa caz, valori noi ale elementelor ofertei. Invitatia se transmite pe cale electronica, simultan, tuturor ofertantilor respectivi. Invitatia trebuie sa precizeze data si momentul de start al licitatiei electronice, precum si orice informatie necesara pentru realizarea conectarii individuale la echipamentul electronic utilizat. In cadrul licitatiei electronice, procesul repetitiv de ofertare se refera: fie numai la preturi, in cazul in care criteriul de atribuire este pretul cel mai scazut; fie la preturi si/sau la alte elemente ale ofertei, dupa cum au fost prevazute in documentatia de atribuire, in cazul in care criteriul de atribuire este oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic. Licitatia electronica se desfasoara in mai multe runde succesive. In cursul fiecarei runde a licitatiei electronice, autoritatea contractanta are obligatia de a comunica instantaneu tuturor ofertantilor cel putin informatiile necesare acestora pentru a-si determina, in orice moment, pozitia pe care o ocupa in clasament.

99

6. Evaluarea proiectelor de investitii adoptate de institutiile publice


Necesitatea realizarii investitiilor de catre institutiile publice
Satisfacerea poate vorbi despre: investitii realizate in vederea indeplinirii unor obiective de interes public/colectiv (la nivel national, regional, judetean sau local) indreptate in folosul comunitatii, cum, de exemplu ar fi: construirea unui drum, a unui pod, a unui dig, realizarea sistemului de canalizare a unei localitati, conectarea unei localitati la sistemul de electricitate etc.; investitii realizate pentru buna desfasurare a activitatilor curente ce cad in sarcina institutiilor publice, ca de exemplu, investitiile ocazionate de construirea unui sediu nou, achizitionarea unor mijloace fixe pentru desfasurarea activitatii curente. In situatia in care statul actioneaza prin intermediul agentilor economici (regii autonome, companii nationale etc.), acesta poate efectua investitii pentru realizarea unor obiective economice care au ca scop obtinerea unor castiguri care vor alimenta bugetul public 38.
38

nevoilor

colective

ale

societatii

presupune

realizarea unor investitii de catre institutiile publice. In acest sens, se

A nu se confunda cu situaia n care companiile naionale, regiile autonome sau chiar societile comerciale cu capital de stat (mixt) efectueaz investiii care vor genera fluxuri viitoare de venituri ce vor intra n trezoreria ntreprinderii respective.

100

Exista si posibilitatea finantarii de la bugetul de stat sau local a unor investitii ce vor intra in proprietatea publica a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale39 si vor fi administrate de agenti economici cu capital de stat. Din punct de vedere al unor aspecte financiare pe care le comporta investitiile de interes public, acestea pot fi privite astfel: investitii care sunt realizate in exclusivitate de catre institutiile publice in care sunt incluse acele investitii ale caror costuri nu pot fi recuperate de la beneficiari, din cauza imposibilitatii individualizarii acestora sau a stabilirii cuantumului beneficiului. Astfel, in cazul realizarii unei investitii privind iluminatul unei localitati, daca investitia ar fi realizata de sectorul privat, valoarea acesteia nu ar putea fi recuperata din cauza imposibilitatii individualizarii beneficiarilor si a pretului care trebuie perceput de la acestia pentru recuperarea investitiei si obtinerea de profit. investitii care pot fi realizate atat de catre sectorul public, cat si de catre sectorul privat 40. De exemplu, construirea unei clinici medicale poate fi realizata de catre un agent economic privat care va efectua aceasta investitie in vederea obtinerii unor castiguri de pe urma furnizarii serviciilor de asistenta medicala de care vor beneficia cei care vor putea plati contravaloarea acestora. Se produce, astfel, un
39

A se vedea Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, pubicat n MO nr. 448/1998. 40 A nu se confunda cu situaia n care realizarea unui proiect de investiii de interes public, ca de exemplu construirea unei autostrzi, se realizeaz de ctre companii private specializate n domeniul construciilor care presteaz servicii statului, contravaloarea acestora fiind acoperit din fonduri publice.

101

transfer in ceea ce priveste furnizarea unor servicii de interes colectiv (bunuri publice) de la sectorul public catre sectorul privat. Acest transfer se datoreaza cresterii puterii de cumparare a populatiei Problema care apare este cand trebuie sa intervina statul si cand trebuie sa intervina sectorul privat in realizarea proiectelor de investitii. In primul rand sunt proiecte de investitii de interes colectiv care pot fi realizate de sectorul privat dar sunt realizate de cel public datorita urmatoarelor considerente: valoarea investitiei este foarte mare si investitorii din sectorul privat nu dispun sau nu pot procura suficiente resurse financiare pentru realizarea ei; costul investitiei este foarte ridicat si/sau termenul ei de recuperare este foarte mare, astfel, ea nedevenind rentabila pentru investitori; rentabilitatea investitiei este scazuta in comparatie cu alte oportunitati de investitii existente pe piata si investitorii privati se indreapta catre acestea. Ca exemplu, putem lua cazul unui rau pe malul caruia sunt situate mai multe loturi agricole si dupa acestea o localitate (conform figurii urmatoare):

Lot 1 Lot 4 Lot 7

Curs de apa Lot 2 Lot 5 Lot 8

Lot 3 Lot 6 Lot 9

102

Localitate Presupunem ca beneficiul anual al unui lot de teren este de 100 u.m. Din statistica anilor anteriori s-a observat ca o data la 2 ani au loc inundatii care distrug culturile de pe loturile 1,2 si 3, o data la 6 ani au loc inundatii care distrug culturile de pe primele 6 loturi, o data la 12 ani au loc inundatii care distrug culturile de pe cele 9 loturi si o data la 24 de ani au loc inundatii care produc pagube localitatii in valoare de 50.000 u.m. Pentru inlaturarea pagubelor se pune problema construirii unui dig a carui investitie se ridica la 100.000 u.m. Pentru a fundamenta optiunea noastra, vom stabili care este evolutia in timp a pierderilor pentru loturile agricole si pentru localitate conform tabelului de pe pagina urmatoare. Dupa cum se observa din tabelul de mai sus acoperirea investitiei prin anularea pierderilor se realizeaza intr-o perioada mare de timp (in jur de 45-48 ani) ceea ce face ca sectorul privat (detinatorii de terenuri agricole) sa nu fie interesati in realizarea digului. Daca ar fi ca digul sa fie realizat de posesorii primelor 3 terenuri investitia ar fi acoperita in 333 ani. De aceea, in acest caz investitia va fi realizata doar daca se implica sectorul public. Un alt aspect care trebuie evidentiat este modul de exprimare al beneficiului obtinut prin realizarea unei investitii. Astfel, sectorul privat urmareste beneficiile doar sub forma materiala obtinute de investitor, in acest mod el recuperandu-si investitia si realizand profit. Sectorul public urmareste o gama diversificata de beneficii: materiale, sociale, culturale etc. si, de asemenea, urmareste ca aceste beneficii sa se realizeze la nivelul societatii nu numai la nivelul investitorului. Altfel spus, in determinarea rentabilitatii sociale

103

a unei investitii realizate de sectorul public se iau in calcul toate beneficiile obtinute de societate in ansamblul sau.

104

Nr de ani 2 6 12 24 48

Lot 1 100 300 600 1200 2400 4600

Lot 2 100 300 600 1200 2400 4600

Lot 3 100 300 600 1200 2400 4600

Lot 4 0 100 200 400 800 1500

Lot 5 0 100 200 400 800 1500

Lot 6 0 100 200 400 800 1500

Lot 7 0 0 100 200 400 700

Lot 8 0 0 100 200 400 700

Lot 9 0 0 100 200 400 700

Localitate 0 0 0 50.000 100.000 150.000

Total pierdere 300 1200 2700 55400 110.800

Factorii care influenteaza fundamentarea proiectelor de investitii41

Pentru ca o investitie sa fie adoptata de o institutie publica, aceasta trebuie sa fie caracterizata prin fezabilitate si sa produca avantaje sociale (pe baza unei prognoze logice si realiste). Analiza acestor judecati trebuie facuta cu referire la consecintele politice, juridice, economice, financiare, sociale, comerciale, tehnice, institutionale si legate de impactul asupra mediului natural. Astfel, plecand de la acesti factori de influenta se desprinde concluzia ca, spre deosebire de sectorul privat, unde in principiu primeaza criteriul economic si cel financiar, in selectarea proiectelor de investitii publice ce vor fi adoptate selectia este mult mai complexa. Pentru a fi adoptat un proiect de investitii publice are sanse mai mari daca este consecvent cu politica Uniunii Europene, nationala si/sau locala a guvernului sau a autoritatii locale respective. De exemplu, in cazul in care politica guvernamentala este preocupata de ameliorarea conditiilor din zonele defavorizate, zonele mai bine dezvoltate din punct de vedere economic nu trebuie sa spere ca vor fi prioritare in ceea ce priveste investitiile adoptate. Pe de o parte, un proiect care nu ar intruni criteriile economice, financiare, tehnice etc. poate fi derulat uneori din motive pur politice. Sa presupunem, spre exemplu, proiectul de construire a unui drum ca fiind mai putin atractiv economic si financiar, sau mai dificil din punct de vedere tehnic, decat un altul care propuna o ruta alternativa. Totusi, daca
41

A se vedea u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii publice, ED. ANER, 2002.

aceasta propunere este puternic sprijinita de un grup influent de suporteri politici, sau daca ofera avantaje militare semnificative, poate fi preferat unei alternative mai atragatoare din punct de vedere economic si financiar. Motivele care stau la baza adoptarii investitiilor publice pot avea un caracter pur electoral, politicienii luand in considerare, mai degraba, numarul voturilor castigate sau pierdute ca urmare a selectarii unui astfel de proiect de investitii decat efectul asupra bunastarii sociale. Ele pot fi privite de multe ori prin prisma teoriei birocratiei, a faptului ca reprezentantii administratiei publice centrale sau locale pot urmari maximizarea utilitatii individuale decat actiunea in interesul colectivitatii 42. Pentru adoptarea unui proiect de investitii trebuie sa fie respectate conditiile legale referitoare la legitimitatea implementarii lui sau a procurarii surselor de finantare necesare. In mod clar, un proiect analizat de o institutie publica nu poate fi luat in considerare in cazul in care contravine legii. Se poate intampla ca proiectul in sine sa fie legal, dar sursele de finantare la care se doreste sa se apeleze sau modul de generare a veniturilor sa nu fie legale. De exemplu, imprumutarea de bani sau perceperea unui impozit pot fi constranse de legislatie sau de anumite norme cu caracter administrativ43. Legislatia trebuie de asemenea luata in considerare atunci cand este vorba de achizitii publice, conditii de contractare, de angajare a fortei de munca, de norme privind protectia muncii, norme de protectia mediului si multe alte aspecte legate de implementarea proiectului.
42

Pentru detalii, vezi Kraan, D.J. , Budgetary Decisions - A Public Choice Approach, University Press, Cambridge, 1996, p.65-97. 43 David C.Jones - Aspecte financiare i economice ale planificrii, pregtirii i gestiunii, seminar Planificarea investiilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureti, 2000.

107

Din punct de vedere economic, pentru a putea fi adoptat, un proiect de investitii avut in vedere de o institutie publica trebuie sa acopere cheltuielile presupuse de realizarea lui si mentinerea sa in functiune prin avantajele pe care le genereaza. Trebuie mentionat ca nu se urmareste acoperirea cheltuielilor efectuate prin veniturile inregistrate de institutia publica, ci se considera ca un proiect poate fi acceptat din punct de vedere economic daca veniturile (sau mai bine spus avantajele) realizate de stat sau de tertii avuti in vedere ca tinta ai programului devanseaza cheltuielile. Se desprinde concluzia ca analiza economica a fezabilitatii unui proiect se concentreaza asupra efectului economic de care beneficiaza societatea in ansamblul ei, si nu numai entitatea ce il implementeaza. Spre exemplu, poate ca este dificil de demonstrat utilitatea economica a unei agentii de supraveghere a activitatii desfasurate de anumite unitati economice cu un potential poluant semnificativ pana la momentul unui accident ecologic. Un proiect de investitii trebuie analizat si din punct de vedere financiar. O particularitate a analizei financiare in acest caz este data de faptul ca de multe ori nu exista o dependenta directa intre platile care cad in sarcina institutiei publice si incasarile, ce pot fi realizate de o alta entitate sau de alte entitati. Acest fapt implica o sustinere financiara din partea institutiei publice, deci este nevoie de fonduri disponibile pentru investitie44. Desi analiza se realizeaza prin intermediul acelorasi indicatori utilizati si in cazul proiectelor de investitii adoptate de firmele private, in modul de calcul al acestora trebuie sa se tina seama si de avantajele pe care le va genera la nivelul comunitatii adoptarea lor.
44

Lucian u, Introducere n gestiunea financiar a instituiilor publice , Ed. ASE, Bucureti, 2002.

108

Criteriul beneficiului social reprezinta, de asemenea, un criteriu important in fundamentarea unui proiect de investitii. Daca se doreste construirea unui spital, a unei biblioteci, a unei scoli, criteriul principal va fi cel social, aceste activitati neurmarind neaparat inregistrarea unor performante deosebite din punct de vedere economic. Influenta factorului comercial in selectarea unui proiect de investitii este data de activitatile comerciale pe care le presupune derularea acestuia: contractele privind achizitiile de bunuri, contractele cu diferiti prestatori de servicii, contractarea de lucrari, angajarea personalului, operatiunile bancare etc. Influenta factorului tehnic in analiza unui proiect de investitii nu poate fi neglijata. Importanta acestei analize este data de faptul ca o supraevaluare din punct de vedere tehnic peste nivelul optim genereaza o crestere nejustificata a costurilor peste varianta optima. Totodata, o subevaluare din punct de vedere tehnic poate duce la niste costuri ulterioare ridicate date de intretinere, functionare si reparatii. Factorul institutional se refera la sfera de activitate a institutiei publice. Pentru ca o institutie publica sa realizeze o investitie acceptabila din punct de vedere institutional trebuie ca aceasta sa isi desfasoare activitatea in domeniul respectiv sau sa aiba angajat personal cu specializarea necesara. De exemplu, daca se doreste construirea unei sectii de stomatologie este necesar ca institutia publica beneficiara a acestei investitii sa dispuna de personal specializat in acest domeniu (sau sa angajeze personal), in caz contrar, investitia nefiind justificata. Un alt factor de care trebuie sa se tina seama in analiza unui proiect de investitii este mediul natural. Investitia trebuie sa

109

indeplineasca anumite conditii pentru incadrarea in anumite norme de poluare, conditii legate de aspectul fizic etc.. Uneori impactul este clar, fundamentarea necesitand luarea in considerare a unor costuri diferite legate de remediile necesare, care pot fi incorporate in costurile generale privind construirea si operarea proiectului. Dupa cum se poate constata, acesti factori determinanti actioneaza nu numai in mod individual, ci genereaza si efecte sinergetice. Pe de alta parte, exista posibilitatea ca prin satisfacerea restrictiilor induse de un anumit factor, sa fie neglijat un altul. In plus, prin proiectele propuse de diferite institutii ce actioneaza in acelasi sector de activitate sau in aceeasi regiune, este posibil sa se solicite fonduri pentru aceleasi destinatii. In aceste conditii, factorii de decizie trebuie sa manifeste responsabilitate si in ceea ce priveste convergenta acestor proiecte si armonizarea intereselor partenerilor sociali.

Elementele de fundamentare a proiectelor de investitii 45

Dincolo de necesitatea adoptarii proiectelor de investitii pentru indeplinirea unor obiective de interes public, acestea trebuie analizate si din punct de vedere al rationalitatii economice si financiare. Pentru a urmari performanta unui proiect de investitii, se face apel la calculul mai multor indicatori. Dintre acestia, se poate recomanda valoarea actuala neta (VAN) 46. Prin intermediul acestui
45

Dup u Lucian, Panaite Alice, Dragot Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finane locale i instituii publice, ED. ANER, 2002 46 Dragot, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragot, Mihaela, Management financiar, Ed. Economic, Bucureti, 2002.

110

indicator, se poate evidentia daca un proiect de investitii trebuie adoptat sau nu din punct de vedere al performantelor sale financiare. Relatia de calcul a indicatorului, in conditiile acceptarii ordin didactic sub forma:
VAN = I 0 +
t =1 n

ipotezei

mediului cert, este data de relatia, prezentata din considerente de

(1 + k )

CFDt
t

(1 + k ) n

VRn

unde: I0 = investitia initiala; CFDt = cash flow-ul disponibil, la care se adauga beneficiile publice generate de investitie la momentul t; VR = valoarea reziduala a proiectului de investitii; n = durata de functionare a proiectului de investitii; k = rata de actualizare.: O relatie de calcul de aceasta forma nu este aplicabila intotdeauna, insa ne ofera prilejul de a identifica elementele financiare fundamentale ale unui proiect de investitii, la care ne vom referi succesiv in cele ce urmeaza :
47

A. cheltuielile de investitie; B. cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru comunitate; C. valoarea reziduala; D. rata de actualizare; E. durata de viata a proiectului de investitii.

47

Sintez realizat n principal pe baza lucrrii, Management financiar, autori Dragot Victor; Ciobanu Anamaria, Obreja Laura i Dragot Mihaela, Ed. Economic, Bucureti, 2002, capitolul 16.

111

A.

Cheltuielile de investitie vizeaza costul total al implementarii

obiectivului de investitie. Acest cost trebuie sa includa toate cheltuielile realizate pentru achizitionarea activelor necesare, precum si cheltuielile legate de proiectarea, asamblarea, montarea, testarea, autorizarea obiectivului de investitie. B. Cash flow-ul reprezinta o diferenta dintre incasarile si platile

generate de proiectul de investitii analizat. Pentru previziunea cash flow-ului disponibil este, deci, necesara previziunea fiecaruia dintre factorii explicativi ai acestuia, calculul fiind similar celui valabil pentru proiectele de investitii adoptate de firmele private. Ceea ce trebuie luat in considerare la proiectele de investitii adoptate de institutiile publice este beneficiul social, motiv pentru cuantificarea in unitati banesti a acestora este foarte dificila. Mai mult decat atat, in cazul proiectelor de investiti de interes public beneficiile si costurile nu fac obiectul unei singure entitati. Beneficiile asociate unui astfel de proiect de investiti se inregistreaza la nivelul comunitatii (societatii) careia i se adreseaza, in timp ce, cea mai mare parte a costurilor este suportata de entitatea care implementeaza proiectul, adica de catre institutia publica. Desi relatia de calcul este recomandata, trebuie subliniat ca aceasta nu reprezinta decat o modalitate orientativa de evaluare a unui proiect de investitii publice. Spre exemplu, in cazul in care se analizeaza adoptarea unui proiect de investitii destinat protectiei mediului, acesta nu va genera nici un venit superior, ci, dimpotriva, va genera cheltuieli mai mari, dar in calculul indicatorului vor trebui luate in considerare economiile viitoare de costuri, generate de despagubirile ce ar fi trebuit platite in absenta acestei investitii.

112

Problema care apare in cazul investitiilor publice este reprezentata de modul de evaluare a costurilor si beneficiilor utilizate in metoda valorii actualizate nete. Deosebirile 48 existente intre modul de aplicare a acestei metode la nivelul proiectelor de investitii din sectorul privat si a cel aplicabil in sectorul public au ca punct de plecare, asa cum s-a mai precizat, comportamentul investitorului reprezentat de agentul economic rational si, respectiv, "birocratul" rational. In primul caz se urmareste maximizarea profitului, in timp ce in cel de al doilea caz se are in vedere maximizarea bunastarii sociale. De asemenea, un alt impediment al evaluarii costurilor si beneficiilor aferente unui proiect de investitie adoptat de catre o institutie publica il constituie lipsa unei piete a bunurilor si serviciilor publice si, deci, imposibilitatea utilizarii preturilor in acest scop. Totodata, aparitia externalitatilor, mai frecvente in cazul investitiilor publice datorita specificului lor, face dificila evaluarea exacta a beneficiilor si a costurilor. Se pot avea, insa, in vedere urmatoarele aspecte 49: Eficacitatea sociala a cheltuirii resurselor : va fi apreciata prin evaluarea gradului in care un anumit proiect rezolva problemele sociale cu care se confrunta municipalitatea. In acest sens, se pot avea in vedere: reducerea ratei somajului, ameliorarea situatiei locuintelor si a conditiilor de trai, ameliorarea serviciilor medicale, ameliorarea infrastructurii de transport etc.;

48

Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.129-157. 49 David C.Jones - Aspecte financiare i economice ale planificrii, pregtirii i gestiunii, seminar Planificarea investiilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureti, 2000.

113

Eficacitatea bugetara: masura a castigului inregistrat la nivelul bugetului municipalitatii, in sensul reducerii cheltuielilor sau sporirii veniturilor; Eficacitatea multiplicatorului economic : are in vedere volumul investitiilor private realizate ca urmare a implementarii respectivului proiect de investitie publica.

C.

Valoarea reziduala constituie fie valoarea de piata la care s-

ar vinde investitia la momentul ultimului an de previziune (vezi de exemplu, cazul privatizarilor), fie valoarea pieselor de schimb si a altor elemente cu caracter rezidual (de exemplu, un anumit nivel de active circulante nete) la finele duratei de viata a proiectului de investitie. In principiu, pentru o corecta evaluare a indicatorilor de performanta caracteristici proiectului, momentul n ales pentru fundamentarea incheierii previziunii va fi identic cu durata de viata a investitiei. Astfel, pentru un utilaj acesta va reprezenta durata normala de functionare, pentru investitii in publicitate perioada pe care se pot urmari efectele utile ale campaniei publicitare, pentru investitii in resurse umane perioada in care se pot urmari efectele utile ale specializarilor sau a eventualelor mijloace de stimulare a personalului utilizate. Pentru un utilaj, valoarea reziduala va fi data de valoarea componentelor sale, rezultate in urma demontarii utilajului si care pot fi valorificate pe piata second-hand sau in cadrul firmei, pentru alte utilizari. Nu trebuie uitata incasarea generata de recuperarea resurselor financiare mobilizate in activele circulante nete implicate de functionarea proiectului de investitii. Valoarea reziduala trebuie diminuata cu sumele cheltuite cu dezafectarea investitiei.

114

D.

Rata de actualizare, ca principiu aplicat in fundamentarea

proiectelor de investitii adoptate de firmele private, reprezinta rata de rentabilitate ceruta de investitori. In conditiile in care aceste proiecte sunt adoptate de institutiile publice, aceasta va fi ajustata la un nivel care sa tina cont macar de devalorizarea monedei in care se face previziunea datorita inflatiei. Se considera ca, in conditiile in care ipotezele ce stau la baza optimului lui Pareto, respectiv existenta pietelor perfecte, lipsa externalitatilor si a somajului, sunt indeplinite, rata corecta de actualizare poate fi reprezentata de rata dobanzii aferenta creditelor acordate. In caz contrar, se recomanda 50 folosirea asa-numitei "rate sociale de preferinta a timpului" care reprezinta rata marginala de substitutie intre consumul din perioada curenta si consumul dintr-o perioada viitoare. Ceea ce este specific sectorului public este multitudinea proiectelor de investitii realizate de acesta. De asemenea, spre deosebire de sectorul privat care urmareste, in principiu, obtinerea unor indicatori de evaluare specifici fiecarui proiect de investitii si selectarea pe baza acestor indicatori, in cadrul sectorului public apare de multe ori interferenta intre proiecte, cu impact asupra indicatorilor. Astfel, daca luam in calcul doua proiecte de investitii: asfaltarea unei strazi si canalizarea aceleiasi strazi, chiar in conditiile in care analiza proiectelor luate separat ar duce la adoptarea lor, valoarea adaugata neta cumulata pentru cele doua proiecte de investitii este influentata de ordinea realizarii lor (creste daca prima data se realizeaza canalizarea si apoi are loc asfaltare, ca urmare a faptului
50

Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998,p.129-157

115

ca se evita asfaltarea de doua ori a portiunilor de strada afectate de lucrarile de canalizare). E. Durata de viata a proiectului de investitii depinde de

perioada de timp cat se poate asigura o functionare la standarde optime a investitiei. Uzura fizica si morala reduc treptat randamentul obiectivului. Reparatiile curente si capitale vin sa readuca activele institutiilor la parametrii initiali de functionare, insa dupa un anumit interval de timp acestea devin mai costisitoare decat inlocuirea totala, ori nu mai corespund noilor standarde de pe piata.

116

7. Regimul financiar al unor cheltuieli publice


Decontarea deplasarilor, detasarilor si transferarilor
Modul de decontare a cheltuielilor realizate de angajatii unei institutii publice in aferent locului de munca curent este reglementat de o serie de acte normative ce fac referire la diferite aspecte de natura financiara: drepturi salariale, limite de cheltuieli etc. Pentru deplasari in cadrul localitatii 51, personalul autoritatilor si institutiilor publice, incadrat pe functii pentru care, prin fisa postului, are stabilite sarcini care necesita deplasari frecvente cu mijloace de transport in comun, inclusiv cu metroul, are dreptul la decontarea cheltuielilor de transport efectuate pentru indeplinirea sarcinilor de serviciu in cadrul localitatii in care isi desfasoara activitatea. Decontarea cheltuielilor de transport se efectueaza de regula lunar, pe baza unei note justificative aprobate de ordonatorul de credite sau de o alta persoana desemnata de catre acesta, in care trebuie sa se specifice mijloacele de transport utilizate si cheltuielile efectuate, insotita de actele doveditoare. Decontarea cheltuielilor de transport efectuate pe baza de abonament se poate face numai cu aprobarea si pe raspunderea conducatorului unitatii din care face parte persoana si a conducatorului compartimentului financiar-contabil al acesteia si

51

A se vedea capitolul VI din HG nr. 1860/2006 privind drepturile i obligaiile personalului autoritilor i instituiilor publice pe perioada delegrii i detarii n alt localitate, precum i n cazul deplasrii, n cadrul localitii, n interesul serviciului, publicat n MO nr. 1046/2006

117

numai in cazul cand din calcul rezulta ca acest sistem este mai economic decat utilizarea biletelor de calatorie individuale. Decontarea cheltuielilor pentru transportul in interiorul localitatii este permisa numai pentru transportul in interesul serviciului, nu si pentru deplasarile personalului de la domiciliu la locul de munca si de la locul de munca la domiciliu. In cazul deplasarilor si detasarilor in alte localitati din Romania52, situate la o distanta de cel putin 5 km. de localitatea in care angajatul are locul de munca stabil, angajatii institutiilor publice beneficiaza de o serie de drepturi si obligatii (inclusiv de natura financiara). Astfel, persoana aflata in delegare sau detasare primeste o indemnizatie zilnica de delegare sau de detasare de 13 lei, indiferent de functia pe care o indeplineste si de autoritatea sau institutia publica in care isi desfasoara activitatea. Trebuie mentionat ca indemnizatia de delegare nu reprezinta diurna si nu vizeaza acoperirea cheltuielilor cu hrana pe timpul delegarii sau detasarii. Numarul zilelor calendaristice in care persoana se afla in delegare sau detasare se socoteste de la data si ora plecarii pana la data si ora inapoierii mijlocului de transport din si in localitatea unde isi are locul permanent de munca, considerandu-se fiecare 24 de ore cate o zi de delegare sau detasare. Pentru delegarea cu o durata de o singura zi, precum si pentru ultima zi, in cazul delegarii de mai multe zile, indemnizatia se acorda numai daca durata delegarii este de cel putin 12 ore. Personalul autoritatilor si institutiilor publice, delegat sau detasat de conducerea acestora sa indeplineasca anumite sarcini de
52

A se vedea capitolele I-IV din HG nr. 1860/2006 privind drepturile i obligaiile personalului autoritilor i instituiilor publice pe perioada delegrii i detarii n alt localitate, precum i n cazul deplasrii, n cadrul localitii, n interesul serviciului, publicat n MO nr. 1046/2006

118

serviciu in localitati situate la distante mai mari de 5 km de localitatea in care isi are locul permanent de munca, are dreptul la decontarea cheltuielilor de transport dus-intors, dupa cum urmeaza: cu avionul, pe orice distanta, clasa economica; cu orice fel de tren, dupa tariful clasei a II-a, pe distante de pana la 300 km, si dupa tariful clasei I, pe distante mai mari de 300 km; cu navele de calatori, dupa tariful clasei I; cu mijloace de transport auto si transport in comun, dupa tarifele stabilite pentru aceste mijloace; cu mijloace de transport auto ale unitatilor, daca acestea au asemenea posibilitati, cu incadrarea in consumurile lunare de combustibil, stabilite potrivit legii; cu autoturismul proprietate personala (numai dupa aprobarea prealabila). Decontarea cheltuielilor pentru utilizarea vagonului de dormit este permisa numai in cazul calatoriilor efectuate pe timp de noapte, pe distante de peste 300 km si cu aprobarea prealabila a conducatorului unitatii. Deplasarea cu autoturismul proprietate personala se poate face numai cu aprobarea prealabila a ordonatorului de credite, atat pentru posesorul autoturismului, cat si pentru persoanele din cadrul aceleiasi autoritati sau institutii publice care se deplaseaza impreuna cu acesta. In acest caz, posesorul autoturismului va primi contravaloarea a 7,5 litri carburant la 100 km parcursi pe distanta cea mai scurta. Se deconteaza drept cheltuieli de transport si:

119

cheltuielile pentru transportul efectuat cu mijloacele de transport in comun la si de la aeroport, gara, autogara sau port, in cazul in care acestea sunt situate in alta localitate;

cheltuielile de transport efectuate in localitatea unde se executa delegarea sau detasarea, cu mijloacele de transport in comun, dus-intors, pe distanta dintre gara, aerogara, autogara sau port si locul delegarii sau detasarii ori locul de cazare;

cheltuielile efectuate cu mijloacele de transport in comun, pe distanta dintre locul de cazare si locul delegarii sau detasarii;

taxele pentru trecerea podurilor; taxele de traversare cu bacul; taxele de aeroport, gara, autogara sau port; alte taxe privind circulatia pe drumurile publice, prevazute de dispozitiile legale in vigoare.

Persoana trimisa in delegare intr-o localitate situata la o distanta mai mare de 50 km de localitatea in care isi are locul permanent de munca si in care nu se poate inapoia la sfarsitul zilei de lucru are dreptul la decontarea cheltuielilor de cazare efectuate, pe baza documentelor justificative, in cazul cazarii in structurile de primire turistice, pentru o camera cu pat individual sau, in cazul in care unitatea nu dispune de o astfel de camera, pentru o camera cu doua paturi, a caror clasificare este de maximum 3 stele sau flori. In cazul in care cazarea s-a facut intr-o structura de primire turistica de confort superior celei de 3 stele, se deconteaza numai 50% din tariful de cazare perceput.

120

In situatia in care in costul cazarii este inclus si micul dejun, se deconteaza si contravaloarea acestuia. In situatia deplasarilor in afara tarii pentru misiuni cu caracter temporar, personalul institutiilor publice beneficiaza de: o indemnizatie zilnica in valuta, denumita diurna, in vederea acoperirii cheltuielilor de hrana, a celor marunte uzuale, precum si a costului transportului in interiorul localitatii in care isi desfasoara activitatea; o suma zilnica in valuta, denumita in continuare plafon de cazare, in limita careia personalul trebuie sa-si acopere cheltuielile de cazare. salariul stabilit potrivit reglementarilor in vigoare, pe toata durata deplasarii, in cazul personalului care, pe timpul deplasarii in strainatate, isi mentine calitatea de salariat; indemnizatie lunara in lei calculata in raport cu salariul de baza si sporul de vechime, corespunzator functiei si gradului profesional, in cazul personalului care se deplaseaza in interesul unitatii trimitatoare, pentru a participa la cursuri si stagii de practica si specializare sau perfectionare, cu suportarea partiala sau integrala a cheltuielilor de catre diferite organizatii sau alti parteneri externi, pe o durata care depaseste 90 de zile calendaristice si caruia, pe timpul absentei din tara, i se suspenda contractul de munca. Diurna in valuta se diferentiaza pe doua categorii si se acorda la nivelul prevazut pentru fiecare tara in care are loc deplasarea. Perioada pentru care se acorda diurna in valuta se determina in functie de mijlocul de transport folosit, avandu-se in vedere:

121

momentul decolarii avionului, la plecarea in strainatate, si momentul aterizarii avionului, la sosirea in tara, de si pe aeroporturile care constituie puncte de trecere a frontierei de stat a Romaniei;

momentul trecerii cu trenul sau cu mijloacele auto prin punctele de trecere a frontierei de stat a Romaniei, atat la plecarea in strainatate, cat si la inapoierea in tara.

Pentru fractiunile de timp care nu insumeaza 24 de ore, diurna se acorda astfel: 50% pana la 12 ore si 100% pentru perioada care depaseste 12 ore. Plafonul de cazare se acorda in raport cu categoria de diurna in care se incadreaza personalul, la nivelul prevazut pentru fiecare tara in care are loc deplasarea, potrivit anexei. Angajatii institutiilor publice trimise in au dreptul sa calatoreasca cu avionul sau cu trenul. De asemenea, se poate opta si pentru mijloace auto in situatia in care cheltuielile totale sunt inferioare tarifelor practicate in cazul calatoriei cu avionul.

122

8. Controlul financiar si auditul intern in institutiile publice

Controlul financiar
Pentru gestionarea cat mai rationala a fondurilor publice derulate prin institutiile publice se instituie masuri de verificare si avizare a tuturor activitatilor, inclusiv a celor cu impact financiar. Controlul intern are urmatoarele obiective generale: realizarea, la un nivel corespunzator de calitate, a atributiilor institutiilor publice, stabilite in concordanta cu propria lor misiune, in conditii de regularitate, eficacitate, economicitate si eficienta; protejarea fondurilor publice impotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei; respectarea legii, a reglementarilor si deciziilor conducerii; dezvoltarea si intretinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare si difuzare a datelor si informatiilor financiare si de conducere, precum si a unor sisteme si proceduri de informare publica adecvata prin rapoarte periodice.

123

Persoanele care gestioneaza fonduri publice sau patrimoniul public au obligatia sa realizeze o buna gestiune financiara prin asigurarea eficientei in legalitatii, utilizarea regularitatii, economicitatii, si in eficacitatii si fondurilor publice administrarea

patrimoniului public.

Controlul financiar preventiv


Una din componentele majore ale controlului intern o reprezinta controlul financiar preventiv. Fac obiectul controlului financiar preventiv proiectele de operatiuni care vizeaza, in principal: angajamente legale, credite bugetare si credite de angajament; deschiderea si repartizarea de credite bugetare; modificarea repartizarii pe trimestre si pe subdiviziuni ale clasificatiei bugetare a creditelor aprobate, inclusiv prin virari de credite; ordonantarea cheltuielilor; efectuarea de incasari in numerar; constituirea veniturilor publice, in privinta autorizarii si a stabilirii titlurilor de incasare; reducerea, esalonarea sau anularea titlurilor de incasare; constituirea resurselor proprii ale bugetului Uniunii Europene, reprezentand contributia Romaniei la acest organism;

124

recuperarea sumelor avansate si care ulterior au devenit necuvenite; vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale;

concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitatilor administrativteritoriale.

Controlul financiar preventiv consta in verificarea sistematica a proiectelor de operatiuni care fac obiectul acestuia din punctul de vedere al: legalitatii si regularitatii; incadrarii in limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament, dupa caz, stabilite potrivit legii. Controlul financiar preventiv are doua forme: controlul financiar preventiv propriu, la toate institutiile publice si asupra tuturor operatiunilor cu impact financiar asupra fondurilor publice si a patrimoniului public, prin angajatii proprii ai institutiei; controlul financiar preventiv delegat, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si ai bugetului oricarui fond special, prin controlori delegati ai Ministerului Finantelor Publice. Controlul financiar preventiv propriu se exercita, prin viza, de persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate in acest sens de catre conducatorul institutiei publice. Actul de numire va cuprinde si limitele de competenta in exercitarea

125

controlului financiar preventiv propriu. Persoanele desemnate sa efectueze aceasta activitate sunt altele decat cele care initiaza operatiunea supusa vizei. Viza de control financiar preventiv propriu se exercita prin semnatura persoanelor in drept, competente in acest sens potrivit prezentei ordonante, si prin aplicarea de catre acestea a sigiliului personal. Controlul financiar preventiv delegat se organizeaza si se exercita de catre Ministerul Finantelor Publice prin controlori delegati. Ministrul finantelor publice numeste, pentru fiecare institutie publica in care se exercita functia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat sau al bugetului oricarui fond special, unul sau mai multi controlori delegati, in functie de volumul si de complexitatea activitatii institutiei publice respective. De asemenea, ministrul finantelor publice numeste unul sau mai multi controlori delegati pentru operatiunile derulate prin bugetul trezoreriei statului, pentru operatiuni privind datoria publica si pentru alte operatiuni specifice Ministerului Finantelor Publice. Numirea controlorilor delegati se face prin ordin al ministrului finantelor publice. Controlorii delegati exercita viza de control financiar preventiv delegat asupra proiectelor de operatiuni vizate in prealabil de catre controlul financiar preventiv propriu al institutiei publice. Viza de control financiar preventiv delegat se acorda sau se refuza in scris, pe formular tipizat, si trebuie sa poarte semnatura si sigiliul personal al controlorului delegat competent.

126

Auditul public intern


Auditul public intern reprezinta activitatea functional

independenta si obiectiva, care da asigurari si consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice, perfectionand activitatile entitatii publice; ajuta entitatea publica sa isi indeplineasca obiectivele printr-o abordare sistematica si metodica, care evalueaza si imbunatateste eficienta si eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare; Scopul pentru care se organizeaza in cadrul institutiilor publice activitatilor de audit public intern sunt: asigurarea obiectiva si consilierea, destinate sa imbunatateasca sistemele si activitatile institutiei publice; sprijinirea indeplinirii obiectivelor institutiei publice printr-o abordare sistematica si metodica, prin care se evalueaza si se imbunatateste eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor administrarii. Auditului public intern cuprinde o gama larga de activitati intreprinse de institutia public, acestea fiind concentrate in special asupra: activitatile financiare sau cu implicatii financiare desfasurate constituirii de institutia publica din momentul pana la utilizarea angajamentelor

fondurilor de catre beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenta externa;

127

constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea si stabilirea titlurilor de creanta, precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora;

administrarea

patrimoniului

public,

precum

si

vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale; sistemele de management financiar si control, inclusiv aferente. Compartimentul de audit public intern se constituie in subordinea directa a conducerii entitatii publice si, prin atributiile sale, nu trebuie sa fie implicat in elaborarea procedurilor de control intern si in desfasurarea activitatilor supuse auditului public intern. Tipurile de audit sunt urmatoarele: auditul de sistem - reprezinta o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere si control intern, cu scopul de a stabili si daca acestea de functioneaza economic, eficace si eficient, pentru identificarea deficientelor formularea recomandari pentru corectarea acestora; auditul performantei - examineaza daca criteriile stabilite sarcinilor pentru entitatii implementarea publice sunt obiectivelor corecte si pentru contabilitatea si sistemele informatice

evaluarea rezultatelor si apreciaza daca rezultatele sunt conforme cu obiectivele; auditul de regularitate - reprezinta examinarea actiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, sub

128

aspectul respectarii ansamblului principiilor, regulilor procedurale si metodologice care le sunt aplicabile. Auditul public intern se exercita asupra tuturor activitatilor desfasurate intr-o institutie publica, inclusiv asupra activitatilor entitatilor subordonate, cu privire la formarea si utilizarea fondurilor publice, precum si la administrarea patrimoniului public. Compartimentul de audit public intern auditeaza, cel putin o data la 3 ani urmatoarele: angajamentele bugetare si legale din care deriva direct sau indirect obligatii de plata, inclusiv din fondurile comunitare; platile asumate prin angajamente bugetare si legale, inclusiv din fondurile comunitare; vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat al statului ori al unitatilor administrativ-teritoriale; concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul public al statului ori al unitatilor administrativteritoriale; constituirea veniturilor publice, respectiv modul de autorizare si stabilire a titlurilor de creanta, precum si a facilitatilor acordate la incasarea acestora; alocarea creditelor bugetare; sistemul contabil si fiabilitatea acestuia; sistemul de luare a deciziilor; sistemele de conducere si control, precum si riscurile asociate unor astfel de sisteme; sistemele informatice.

129

Proiectul planului de audit public intern se elaboreaza de catre compartimentul de audit public intern, pe baza evaluarii riscului asociat diferitelor structuri, activitati, programe/proiecte sau operatiuni, precum si prin preluarea sugestiilor conducatorului entitatii publice, prin consultare cu entitatile publice ierarhic superioare, tinand seama de recomandarile Curtii de Conturi.

130

9. Contabilitatea institutiilor publice


Generalitati privind contabilitatea publica
Institutiile publice au obligatia sa organizeze si sa conduca contabilitatea proprie, respectiv contabilitatea financiara si dupa caz, contabilitatea de gestiune. Contabilitatea, ca activitate specializata in masurarea, evaluarea, cunoasterea, gestiunea si controlul activelor, datoriilor si capitalurilor proprii, precum si a rezultatelor obtinute din activitatea institutiilor publice, trebuie sa asigure inregistrarea cronologica si sistematica, prelucrarea, publicarea si pastrarea informatiilor cu privire la pozitia financiara, performanta financiara si fluxurile de trezorerie, atat pentru cerintele interne ale acestora, cat si pentru utilizatori externi: Guvernul, Parlamentul, creditorii, clientii, dar si alti utilizatori (cum ar fi organismele financiare internationale). Contabilitatea cheltuieli, rezultatul institutiilor executiei publice bugetare, asigura patrimoniul informatii aflat in ordonatorilor de credite cu privire la executia bugetelor de venituri si administrare, rezultatul patrimonial (economic), costul programelor aprobate prin buget, dar si informatii necesare pentru intocmirea contului general anual de executie a bugetului de stat, a contului anual de executie a bugetului asigurarilor sociale de stat si fondurilor speciale. Potrivit reglementarilor existente in domeniul finantelor publice si a contabilitatii, contabilitatea publica cuprinde:

131

contabilitatea veniturilor si cheltuielilor bugetare, care sa reflecte incasarea veniturilor si plata cheltuielilor aferente exercitiului bugetar;

contabilitatea trezoreriei statului; contabilitatea generala bazata pe principiul constatarii drepturilor si obligatiilor, care sa reflecte evolutia situatiei financiare si patrimoniale, analizarii precum si excedentul sau deficitul patrimonial;

contabilitatea

destinata

costurilor

programelor aprobate. Planul de conturi cuprinde totalitatea conturilor dezvoltate in vederea evidentierii operatiunilor derulate de institutiile publice. La nivelul institutiilor publice aceste conturi sunt: conturi bugetare si pentru reflectarea si incasarii veniturilor platii cheltuielilor determinarea

rezultatului executiei bugetare (excedent sau deficit bugetar). Contabilitatea veniturilor si cheltuielilor bugetare se realizeaza cu ajutorul unor conturi speciale, deschise pe structura clasificatiei bugetare in vigoare. Aceste conturi asigura inregistrarea veniturilor incasate si a cheltuielilor platite, potrivit bugetului aprobat si furnizeaza informatiile necesare intocmirii contului de executie bugetara si stabilirii rezultatului executiei bugetare. conturi generale - pentru reflectarea activelor si pasivelor institutiei, a cheltuielilor si veniturilor aferente exercitiului, indiferent daca veniturile au fost incasate iar cheltuielile platite, pentru determinarea

132

rezultatului patrimonial).

patrimonial

(excedent

sau

deficit

Institutiile publice au obligatia sa conduca contabilitatea in partida dubla ajutorul conturilor prevazute in planul de conturi general. Incepand cu anul 2006 contabilitatea institutiilor publice a fost aliniata la contabilitatea generala a agentilor economici. Astfel, planul de conturi general cuprinde urmatoarele clase de conturi: - clasa 1 "Conturi de capitaluri"; - clasa 2 "Conturi de active fixe"; - clasa 3 "Conturi de stocuri si productie in curs de executie"; - clasa 4 "Conturi de terti"; - clasa 5 "Conturi la trezoreria statului si banci comerciale"; - clasa 6 "Conturi de cheltuieli"; - clasa 7 "Conturi de venituri si finantari". In cadrul claselor exista mai multe grupe de conturi, iar grupele sunt dezvoltate pe conturi sintetice de gradul I si II. Conturile sintetice pot fi dezvoltate in conturi analitice in functie de specificul activitatii si de necesitatile proprii de informare. Cu ajutorul acestor conturi, institutiile publice inregistreaza operatiunile economico-financiare pe baza principiilor contabilitatii de drepturi si obligatii (de angajamente), respectiv in momentul crearii, transformarii sau disparitiei/anularii unei valori economice, a unei creante sau unei obligatii. Conturile din planul de conturi nu reprezinta temei legal pentru inregistrarea unor operatiuni in contabilitate. Raspunderea pentru organizarea si conducerea contabilitatii la institutiile publice revine ordonatorului de credite sau altei persoane care are obligatia gestionarii unitatii respective. Institutiile

133

publice

organizeaza

si

conduc

contabilitatea

de

regula,

in

compartimente distincte, conduse de catre directorul economic, contabilul sef sau alta persoana imputernicita sa indeplineasca aceasta functie. Aceste persoane trebuie sa aiba studii economice superioare si raspund impreuna cu personalul din subordine de organizarea si conducerea contabilitatii, in conditiile legii. Seful compartimentului financiar-contabil este persoana care ocupa functia de conducere a compartimentului financiar-contabil si care raspunde si de activitatea de incasare a veniturilor si de plata a cheltuielilor sau, dupa caz, una dintre persoanele care indeplineste aceste atributii in cadrul unei institutii publice care nu are in structura sa un compartiment financiar-contabil sau persoana care indeplineste aceste atributii pe baza de contract, in conditiile legii. Institutiile publice la care contabilitatea nu este organizata in compartimente distincte sau care nu au personal incadrat cu contract individual de munca, potrivit legii, pot incheia contracte de prestari de servicii, pentru conducerea contabilitatii si intocmirea situatiilor financiare trimestriale si anuale, cu societati comerciale de expertiza contabila sau cu persoane fizice autorizate, conform legii. Incheierea contractelor se face cu respectarea reglementarilor privind achizitiile publice de bunuri si servicii. Plata serviciilor respective se face din fonduri publice cu aceasta destinatie. Persoanele care raspund de organizarea si conducerea contabilitatii trebuie sa asigure, potrivit legii, conditiile necesare pentru organizarea si conducerea corecta si la zi a contabilitatii, organizarea si efectuarea inventarierii elementelor de activ si de pasiv, precum si valorificarea rezultatelor acesteia, respectarea regulilor de intocmire a situatiilor financiare, depunerea la termen a acestora la organele in drept, pastrarea documentelor justificative, a

134

registrelor si situatiilor financiare, organizarea contabilitatii de gestiune adaptate la specificul institutiei publice.

Documentele contabile
Detinerea, cu orice titlu, de bunuri materiale, titluri de valoare, numerar si alte drepturi si obligatii, precum si efectuarea de operatiuni economice, fara sa fie inregistrate in contabilitate sunt considerate ilegale. Institutiile publice consemneaza operatiunile economicofinanciare in momentul efectuarii lor in documente justificative pe baza carora se fac inregistrari in jurnale, fise si alte documente contabile dupa caz. Documentele care stau la baza inregistrarilor in contabilitate pot dobandi calitatea de document justificativ numai in conditiile in care furnizeaza toate informatiile prevazute de normele legale in vigoare. Documentele justificative care stau la baza inregistrarilor in contabilitate angajeaza raspunderea persoanelor care le-au intocmit, vizat si aprobat, precum si a celor care le-au inregistrat in contabilitate, dupa caz. Documentele justificative trebuie sa cuprinda urmatoarele elemente principale: denumirea documentului; denumirea si, dupa caz, sediul unitatii care intocmeste documentul; numarul documentului si data intocmirii acestuia;

135

mentionarea partilor care participa la efectuarea operatiunii economico-financiare (cand este cazul); continutul operatiunii economico-financiare si, atunci cand este necesar, temeiul legal al efectuarii acesteia;

datele cantitative si valorice aferente operatiunii economico-financiare efectuate; numele si prenumele, precum si semnaturile persoanelor care raspund de efectuarea operatiunii economico-financiare, ale persoanelor cu atributii de control financiar preventiv si ale persoanelor in drept sa aprobe operatiunile respective, dupa caz;

alte elemente menite sa asigure consemnarea completa a operatiunilor efectuate.

Inregistrarile in contabilitate se efectueaza cronologic, prin respectarea succesiunii documentelor dupa data de intocmire sau de intrare a acestora in unitate si sistematic, in conturi sintetice si analitice, in conformitate cu regulile stabilite pentru forma de inregistrare in contabilitate "maestru-sah". Formele de inregistrare in contabilitate reprezinta sistemul de registre, formulare si documente contabile corelate intre ele, care servesc la inregistrarea cronologica si sistematica in contabilitate a operatiunilor economico-financiare efectuate pe parcursul exercitiului bugetar. La institutiile publice, forma de inregistrare in contabilitate a operatiunilor economico-financiare este "maestru-sah". La institutiile publice se poate folosi forma de inregistrare in contabilitate "maestru-sah simplificat". In acest caz, contabilitatea sintetica se tine pe "Fise de cont pentru operatii diverse", deschise pentru fiecare cont sintetic in Cartea-mare (sah), iar contabilitatea

136

analitica se tine pe fisele mentionate la forma de inregistrare "maestru-sah". Evidenta analitica a creditelor bugetare, platilor de casa si a cheltuielilor efective se tine cu ajutorul "Fisei pentru operatii bugetare". In cadrul formei de inregistrare "maestru-sah", principalele registre si formulare care se utilizeaza sunt: A. Registrul-jurnal; B. Registrul-inventar; C. Cartea-mare; D. Balanta de verificare. A. Registrul-jurnal este utilizat pentru inregistrarea cronologica

si sistematica a modificarii elementelor de activ si de pasiv ale institutiei. Se intocmeste de fiecare institutie publica intr-un singur exemplar dupa ce a fost numerotat, snuruit, parafat si inregistrat in evidenta institutiei. Se intocmeste zilnic sau lunar, dupa caz, prin inregistrarea cronologica, fara stersaturi si spatii libere, a documentelor in care se reflecta miscarea elementelor de activ si de pasiv ale unitatii. B. Registrul-inventar este un document contabil obligatoriu in

care se inregistreaza toate elementele de activ si de pasiv grupate in functie de natura lor, inventariate potrivit legii. Se intocmeste la infiintarea institutiei, cel putin odata pe an pe parcursul functionarii institutiei, cu ocazia fuziunii, divizarii sau incetarii activitatii, precum si in alte situatii prevazute de lege pe baza de inventar faptic. In acest registru se inscriu, intr-o forma recapitulativa, elementele inventariate

137

dupa natura lor, suficient de detaliate pentru a putea justifica continutul fiecarui post al bilantului. C. Cartea mare este un registru contabil obligatoriu in care se

inregistreaza lunar si sistematic, prin regruparea conturilor, existenta si miscarea elementelor de activ si de pasiv, la un moment dat. Registrul Cartea mare (sah) se intocmeste intr-un exemplar, lunar, separat pentru debitul si separat pentru creditul fiecarui cont sintetic, pe masura inregistrarii operatiunilor. Cartea mare sta la baza intocmirii balantei de verificare. Registrul Cartea mare poate fi inlocuit cu Fisa de cont pentru operatiuni diverse. Editarea Cartii mari se va efectua numai la cererea organelor de control sau in functie de necesitatile proprii. D. Balanta de verificare este documentul contabil utilizat pentru

verificarea exactitatii inregistrarilor contabile si controlul concordantei dintre contabilitatea sintetica si cea analitica, precum si principalul instrument pe baza caruia se intocmesc situatiile financiare. Balanta de verificare se intocmeste pe baza datelor preluate din Cartea mare (sah), respectiv din fisele deschise distinct pentru fiecare cont sintetic. Pentru verificarea inregistrarilor in contabilitatea analitica se intocmesc balante de verificare analitice. La institutiile publice, balantele de verificare sintetice se intocmesc lunar iar balantele de verificare analitice, cel mai tarziu la sfarsitul perioadei pentru care se intocmesc situatiile financiare. Balanta de verificare cuprinde pentru toate conturile institutiei urmatoarele elemente: simbolul si denumirea conturilor, in ordinea inscrisa in planul de conturi, soldurile initiale sau totalul sumelor debitoare si creditoare ale lunii precedente dupa caz, rulajele curente

138

debitoare si creditoare, totalul sumelor debitoare si creditoare, soldurile finale debitoare si creditoare. In balanta de verificare pentru luna ianuarie rubrica "solduri initiale" se completeaza cu soldurile finale debitoare si creditoare ale lunii decembrie ale anului precedent.

Inventarierea elementelor de activ si datoriilor


Inventarierea elementelor de natura activelor, datoriilor si capitalurilor proprii53 reprezinta ansamblul operatiunilor prin care se constata existenta tuturor elementelor respective, cantitativ-valoric sau numai valoric, dupa caz, la data la care aceasta se efectueaza. Inventarierea are ca scop principal stabilirea situatiei reale a tuturor elementelor de natura activelor, datoriilor si capitalurilor proprii ale fiecarei entitati, precum si a bunurilor si valorilor detinute cu orice titlu, apartinand altor persoane juridice sau fizice, in vederea intocmirii situatiilor financiare anuale care trebuie sa ofere o imagine fidela a pozitiei financiare si a performantei entitatii pentru respectivul exercitiu financiar. Inventarierea anuala a elementelor de natura activelor, datoriilor si capitalurilor proprii se face, de regula, cu ocazia incheierii exercitiului financiar, avandu-se in vedere si specificul activitatii fiecarei entitati. La entitatile cu activitate complexa, bunurile pot fi inventariate si inaintea datei de incheiere a exercitiului financiar, cu conditia asigurarii valorificarii si cuprinderii rezultatelor inventarierii in
53

A se vedea OMFP nr. 2861/2009 pentru aprobarea Normelor privind organizarea i efectuarea inventarierii elementelor de natura activelor, datoriilor i capitalurilor proprii, publicat n MO nr. 704/2009.

139

situatiile financiare anuale intocmite pentru exercitiul financiar respectiv. Raspunderea pentru buna organizare a lucrarilor de inventariere revine ordonatorului de credite. In vederea efectuarii inventarierii, acestia aproba proceduri scrise, adaptate specificului activitatii, pe care le transmit comisiilor de inventariere. Inventarierea imobilizarilor necorporale se efectueaza prin constatarea existentei si apartenentei acestora la entitatile detinatoare, iar in cazul brevetelor, licentelor, marcilor de fabrica si al altor imobilizari necorporale este necesara dovedirea existentei acestora pe baza titlurilor de proprietate sau a altor documente juridice de atestare a unor drepturi legale. Inventarierea terenurilor se efectueaza pe baza documentelor care atesta dreptul de proprietate al acestora si a altor documente, potrivit legii. Cladirile se inventariaza prin identificarea lor pe baza titlurilor de proprietate si a dosarului tehnic al acestora. Stabilirea stocurilor faptice se face prin numarare, cantarire, masurare sau cubare, dupa caz. Bunurile aflate in ambalaje originale intacte se desfac prin sondaj, acest lucru urmand a fi mentionat si in listele de inventariere respective. Bunurile din domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, date in administrare, concesionate sau inchiriate institutiilor publice se inventariaza si se inscriu in listele de inventariere distincte in cadrul acestor unitati. Creantele si obligatiile fata de terti sunt supuse verificarii si confirmarii pe baza extraselor soldurilor debitoare si creditoare ale conturilor de creante si datorii care detin ponderea valorica in totalul

140

soldurilor acestor conturi, potrivit "Extrasului de cont" sau punctajelor reciproce scrise. Disponibilitatile aflate in conturi la banci sau la unitatile Trezoreriei Statului se inventariaza prin confruntarea soldurilor din extrasele de cont emise de acestea cu cele din contabilitatea entitatii. In acest scop, extrasele de cont din ziua de 31 decembrie sau din ultima zi bancara, puse la dispozitie de institutiile de credit si unitatile Trezoreriei Statului, vor purta stampila oficiala a acestora. Bunurile constatate lipsa la inventariere se evalueaza si se inregistreaza in contabilitate la valoarea contabila. Lipsurile imputabile se recupereaza de la persoanele vinovate la valoarea de inlocuire. Bunurile constatate in plus se evalueaza si se inregistreaza in contabilitate la costul de achizitie al acestora, in conformitate cu reglementarile contabile aplicabile, in functie de pretul pietei la data constatarii sau de costul de achizitie al bunurilor similare. Pentru lipsuri, sustrageri si orice ale fapte care produc pagube ce constituie infractiuni, ordonatorul de credite este obligat sa sesizeze organele de urmarire penala in conditiile si la termenele stabilite de lege. Pagubele constatate la inventariere, imputate persoanelor vinovate, precum si debitorii deveniti insolvabili se evidentiaza in contabilitate in conturi analitice distincte, iar in cadrul acestora, pe fiecare debitor, urmarindu-se recuperarea lor potrivit legii. Scaderea din contabilitate a unor pagube care nu se datoreaza culpei unei persoane se face in baza aprobarii ordonatorului de credite respectiv, cu avizul ordonatorului de credite ierarhic superior. Plusul de casa constatat cu ocazia inventarierii numerarului din casieriile institutiilor publice se varsa la bugetul din care este finantata institutia publica, paragraful bugetar "Alte venituri".

141

Reevealuarea si amortizarea activelor fixe


Prin actiunea de reevaluare a activelor fixe corporale54 existente in patrimoniul institutiilor publice se realizeaza actualizarea valorii elementelor patrimoniale respective in situatiile financiare anuale ale anului in care s-a efectuat reevaluarea. Reevaluarea activelor fixe corporale se efectueaza cu scopul determinarii valorii juste a acestora la data bilantului, tinandu-se seama de inflatie, utilitatea bunului, starea acestuia si de pretul pietei, atunci cand valoarea contabila difera semnificativ de valoarea justa. Valoarea justa se determina pe baza unor evaluari efectuate, de regula, de evaluatori autorizati conform reglementarilor legale in vigoare. In situatia in care valoarea justa nu se determina in baza evaluarilor efectuate de evaluatori autorizati, valoarea justa la data bilantului se determina de o comisie numita de conducatorul institutiei publice. Institutiile publice, indiferent de sursa de finantare a cheltuielilor si de subordonare inventariaza activele fixe corporale aflate in patrimoniul lor, care urmeaza sa fie reevaluate. In cazul reevaluarii efectuate de specialisti din cadrul institutiilor publice, pentru desfasurarea in bune conditii a operatiunilor de inventariere si reevaluare, in comisii vor fi numite persoane cu pregatire corespunzatoare economica si tehnica in domeniu, care sa asigure efectuarea corecta si la timp a inventarierii activelor fixe corporale si
54

A se vedea OMEF nr. 3471/2008 pentru aprobarea Normelor metodologice privind reevaluarea i amortizarea activelor fixe corporale aflate n patrimoniul instituiilor publice, publicat n MO nr. 835/2008.

142

sa poata aprecia starea, respectiv gradul de uzura fizica si morala, utilitatea si valoarea de piata a acestora. Urmatoarele activele fixe corporale ale institutiilor publice se supun reevaluarii: activele fixe corporale aflate in patrimoniu: terenuri si amenajari la terenuri, constructii, instalatii tehnice, mijloace de transport, animale si plantatii, mobilier, aparatura birotica, echipamente de protectie a valorilor umane si materiale si alte active fixe corporale; activele fixe corporale date in concesiune, cu chirie, in folosinta gratuita persoanelor juridice fara scop patrimonial, precum si cele date in administrarea regiilor autonome; capacitatile puse in functiune partial, de natura activelor fixe corporale pentru care inca nu s-au intocmit formele de inregistrare ca active fixe corporale; activele fixe corporale la care s-au efectuat lucrari de investitii (modernizari, reparatii capitale, reabilitari, consolidari etc.) care au majorat valoarea de inregistrare in contabilitate a acestora, indiferent de sursa de finantare a investitiilor. Reevaluarea se efectueaza separat pentru valoarea de inregistrare de la data intrarii in patrimoniu sau data ultimei reevaluari si separat pentru valoarea investitiei, prin aplicarea indicilor de pret corespunzatori perioadelor cand acestea au intrat in patrimoniu sau au fost reevaluate si cand au fost efectuate investitiile.

143

Valoarea

actualizata

activelor

fixe

corporale

modernizate se determina prin insumarea valorilor actualizate ale valorii de inregistrare in contabilitate cu valoarea actualizata a investitiilor; activele fixe corporale achizitionate de institutiile publice in cadrul contractelor de leasing financiar; activele fixe corporale aflate la reprezentantele diplomatice, comerciale, militare din strainatate, in zonele de conflict. Acestea se inventariaza si se reevalueaza de institutiile publice in patrimoniul carora sunt inregistrate. Nu se reevalueaza: - activele fixe corporale care au intrat in patrimoniul institutiilor publice in cursul anului in care se efectueaza reevaluarea si au fost inregistrate in contabilitate la costul de achizitie, de productie sau la valoarea justa, dupa caz; - activele fixe corporale care la data reevaluarii au durata normala de functionare expirata; - activele fixe corporale aflate in conservare, precum si rezervele de mobilizare care sunt evidentiate in contabilitate ca active fixe corporale; - activele fixe corporale pentru care au fost intocmite documentele, dar nu s-au obtinut aprobarile legale de scoatere din functiune, si care nu au fost demontate, demolate sau dezmembrate. activele fixe corporale in curs de executie.

144

Pentru determinarea diferentelor din reevaluarea activelor fixe corporale aflate in patrimoniul institutiilor publice, respectiv a valorii ramase actualizate, se vor avea in vedere urmatoarele: valoarea de inregistrare in contabilitate a activelor fixe corporale care se reevalueaza; data intrarii in de patrimoniu achizitie, (data data inscrisa inscrisa in in documentele -

documentele transmise de donator etc.); data ultimei reevaluari, pentru activele fixe corporale care au fost reevaluate anterior; amortizarea calculata pana la finele lunii cand se efectueaza reevaluarea; rata inflatiei (indicele preturilor de consum) comunicata de Institutul National de Statistica. valoarea de inregistrare in contabilitate actualizata (valoarea reevaluata la data cand se efectueaza reevaluarea), determinata prin inmultirea valorii de inregistrare in contabilitate cu rata inflatiei (indicele preturilor de consum). Bunurile din patrimoniul cultural national, cu exceptia acelora care nu pot fi reevaluate potrivit standardelor internationale de evaluare, vor fi reevaluate de catre evaluatori autorizati. Institutiile publice amortizeaza activele fixe corporale si activele fixe necorporale utilizand metoda amortizarii liniare. Amortizarea anuala se calculeaza prin aplicarea cotei de amortizare la valoarea de intrare a activelor fixe corporale si necorporale. Cota de amortizare pentru activele fixe corporale se determina ca raport procentual intre 100 si durata normala de functionare din Catalogul

145

privind duratele normale de functionare a mijloacelor fixe 55. Pentru activele fixe corporale intrate in patrimoniul institutiilor publice care nu au fost amortizate integral, durata normala de functionare este durata ramasa prevazuta in documentele de intrare, respectiv durata stabilita de comisie, in situatia in care nu se cunoaste anul punerii in functiune. Duratele normale de functionare aprobate prin hotarare a Guvernului se pot corecta, in sensul majorarii sau reducerii acestora cu pana la 20%, cu aprobarea ordonatorului de credite. Amortizarea se calculeaza incepand cu luna urmatoare punerii in functiune, pana la recuperarea integrala a valorii de intrare, conform duratelor normale de functionare. Data punerii in functiune in vederea calcularii amortizarii se determina astfel: activele fixe corporale independente, care nu necesita montaj si nici probe tehnologice, se considera puse in functiune la data achizitionarii lor, pe baza procesului-verbal de receptie; utilajele care necesita montaj, dar nu necesita probe tehnologice, precum si cladirile si constructiile speciale care nu deservesc procese tehnologice se considera puse in functiune la data terminarii montajului, respectiv la data terminarii constructiei, pe baza procesului-verbal de receptie; utilajele si instalatiile care necesita montaj si probe tehnologice, precum si cladirile si constructiile speciale care deservesc procese tehnologice se considera puse in functiune la terminarea probelor
55

A se vedea HG nr. 2139/2004 pentru aprobarea Catalogului privind clasificarea i duratele normale de funcionare a mijloacelor fixe, publicat n MO nr. 46/2005.

146

tehnologice, pe baza procesului-verbal de punere in functiune. Capacitatile puse in functiune partial, pentru care nu s-au intocmit formele de inregistrare ca active fixe, se cuprind in grupa la care urmeaza a se inregistra ca active fixe corporale, la valoarea rezultata prin insumarea cheltuielilor ocazionate de realizarea lor. La punerea in functiune, cu ocazia receptiei finale, amortizarea se determina in functie de valoarea finala, iar valoarea neamortizata pana la acea data urmeaza sa fie recuperata pe durata normala de functionare ramasa. Investitiile efectuate la activele fixe corporale, de exemplu: modernizari, reparatii capitale, reabilitari, consolidari etc., si care majoreaza valoarea de intrare a acestora se amortizeaza fie pe durata normala de functionare ramasa, fie prin majorarea duratei normale de functionare cu 20%. Daca investitiile s-au efectuat dupa expirarea acestei durate, se stabileste o noua durata normala de functionare de catre o comisie tehnica, cu aprobarea ordonatorului de credite, dar nu mai mult de 20% din durata normala de functionare initiala. Investitiile efectuate pentru amenajarea lacurilor, baltilor, iazurilor, terenurilor si pentru alte lucrari similare se recupereaza pe calea amortizarii, prin includerea in cheltuielile institutiei publice intr-o perioada de maximum 10 ani, cu aprobarea ordonatorului de credite.

Valorificarea bunurilor scoase din functiune

147

In situatia in care o institutie publica detine bunuri in buna stare de functionare de care nu mai are nevoie sau pe care legea nu ii mai permite sa le detina atunci acestea pot fi transmise fara plata unei alte institutii publice. In cazul in care nici institutie publica nu isi manifesta dorinta de a prelua fara plata bunurile sau daca acestea nu mai pot fi utilizate datorita degradarii atunci se recurge la valorificare. Pot fi valorificate, prin vanzare la licitatie, bunurile aflate in stare de functionare, daca nicio institutie publica nu a solicitat preluarea fara plata a bunului respectiv. Valorificarea prin vanzare a bunurilor care nu mai sunt necesare sau, dupa caz, a materialelor sau pieselor rezultate in urma demolarii sau a dezmembrarii acestora, potrivit legii, aflate in administrarea exclusiva a institutiei publice, se face prin organizarea de licitatie publica deschisa cu strigare. In acest scop, conducatorul institutiei publice va numi, prin decizie, o comisie de evaluare compusa din 3-5 membri, din care, in mod obligatoriu, fac parte: conducatorul compartimentului economic al institutiei publice si cate un reprezentant din compartimentele administrativ si financiarcontabile, precum si alti specialisti, dupa caz. Comisia de evaluare astfel constituita va intocmi un raport de evaluare a bunurilor care nu mai sunt necesare, a materialelor sau a pieselor rezultate in urma demolarii sau a dezmembrarii acestora, ce urmeaza a fi vandute. In cazul in care comisia de evaluare apreciaza ca operatiunea de demolare sau de dezmembrare a bunurilor scoase din functiune se face cu costuri mai ridicate decat sumele care s-ar obtine prin valorificarea acestora ca materiale sau piese rezultate in urma demolarii sau dezmembrarii, publice aceasta poate licitatiei propune pentru conducatorului institutiei organizarea

148

valorificarea bunurilor scoase din nedezmembrate.

functiune nedemolate

sau

Pentru bunurile care nu mai sunt necesare, propuse a fi valorificate nedemolate sau nedezmembrate, cat si pentru materialele sau piesele rezultate in urma demolarii sau a dezmembrarii, al caror pret initial de vanzare este de peste 1.000 lei, institutiile publice vor publica anunturile de vanzare intr-o publicatie cu circulatie la nivel national, cu cel putin 15 zile inainte de data stabilita pentru licitatie. La aceeasi data institutiile publice afiseaza anuntul de vanzare atat la sediul propriu, cat si la sediul autoritatii administratiei publice locale in a carei raza teritoriala functioneaza. Pentru bunurile care nu mai sunt necesare, propuse a fi valorificate nedemolate sau nedezmembrate, cat si pentru materialele sau piesele rezultate in urma demolarii sau a dezmembrarii, al caror pret initial de vanzare este sub 1.000 lei, institutiile publice afiseaza anuntul de vanzare numai la sediul propriu si la sediul autoritatii administratiei publice locale in a carei raza teritoriala functioneaza. Sumele rezultate din vanzarea mijloacelor fixe scoase din functiune sau, dupa caz, a materialelor sau pieselor rezultate in urma demolarii sau dezmembrarii acestora constituie, potrivit legii, venituri ale bugetului de stat sau ale bugetelor locale, dupa caz. Institutiile publice finantate integral din venituri proprii isi vor retine veniturile respective.

149