Sunteți pe pagina 1din 5

SERVICIILE PUBLICE LOCALE ÎN CONTEXT EUROPEAN (I)

Vasile CIOMOŞ

In the perspective of the Romania’s integration in the European Union, the elaboration of the local public services’ sustainable development strategy is of high importance. Municipal services are part of the common values of the EU members and constitute a pillar of the European society model. Most of them are provided by public utilities. The organization, setting up and functioning procedures, as well as the level of local authorities’ control are different from one country to another. Unified procedures are now under development at European Commission level. In Romania, the local authorities are charged to provide the municipal services, according to the law. From legal point of view, most of the operators are autonomous regias or commercial companies. The population’s access to these services is yet quite limited and their quality is often poor. In this respect, Romania’s integration in the EU will require important efforts, including the concepts’ harmonization.

România parcurge în această perioadă un amplu proces de reorganizare şi modernizare a sectorului serviciilor publice locale, în vederea adaptării acestora la cerinţele Uniunii Europene. Deşi nu sunt cuprinse într-un capitol de negociere distinct, serviciile publice locale se

regăsesc, prin problematica lor, la capitolele: mediu, energie, transporturi, piaţă internă, politici bugetare, etc. Finalizarea în cursul anului 2004 a negocierilor privind planurile de implementare şi perioadele de tranziţie la aceste capitolele impune României un set de obligaţii precise în ceea ce priveşte calitatea, continuitatea furnizării şi accesibilitatea populaţiei la serviciile publice de bază. În acest context, modul de organizare şi funcţionare a operatorilor de servicii (regii autonome şi societăţi comerciale), performanţele operaţionale şi financiare ale acestora, regimul juridic şi politicile naţionale care vor influenţa viitorul sectorului pe termen mediu şi lung devin teme de interes deosebit, atât pentru cercetătorii procesului de aderare, cât şi pentru practicienii din administraţia publică. Pentru a înţelege mai bine locul de unde porneşte ţara noastră în armonizarea serviciilor publice locale cu cerinţele UE am realizat o documentare privind situaţia acestora în principalele ţări membre. Aspectele studiate se referă la modul de organizare a operatorilor de servicii, implicarea autorităţilor în finanţarea totală sau parţială a costurilor pe care le generează, monitorizarea şi controlul calităţii serviciilor, deschiderea pieţelor, implicarea capitalului privat, etc. Înţelegerea mai bună a acestor aspecte mi-a facilitat şi intervenţia consistentă în elaborarea proiectului Cărţii verzi a serviciilor publice de interes general, care a fost lansată în dezbatere publică la sfârşitul lunii noiembrie 2003. Voi prezenta pe parcursul câtorva articole principalele elemente reieşite din procesul de documentare, precum şi situaţia sectorului serviciilor publice de interes local din România începutului de mileniu.

Vasile CIOMOŞ, dr.ec., preşedinte Asociaţia Română a Apei, cadru didactic asociat Departa- mentul de Administraţie Publică, Facultatea de Ştiinţe Politice şi Administrative, Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca

Care este amploarea sectorului şi cum sunt organizaţi operatorii de servicii publice locale în ţările Uniunii Europene? Întreprinderile publice locale din ţările UE constituie un sector economic deosebit de puternic, cuprinzând cca. 12 mii de operatori, aproape un milion de locuri de muncă şi în jur de 120 de miliarde de euro ca cifră de afaceri. În general, Ţările Uniunii Europene dispun de organizaţii specializate însărcinate de către colectivităţile locale să asigure total sau parţial serviciile publice necesare populaţiei. De cele mai multe

Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, 1(10), 2004, pp. 14-18

14

ori, aceste entităţi sunt organizate prin reglementări speciale caracteristice autorităţilor locale, fiind însă, aproape totdeauna, înfiinţate din punct de vedere juridic ca societăţi comerciale. În contextul descentralizării, colectivităţile locale au trebuit să-şi adapteze organizarea internă funcţiilor din ce în ce mai numeroase care le revin, unele cu o mare încărcătură tehnică şi să transforme în societăţi de drept privat unii operatori de servicii. Chiar dacă astăzi participarea investitorilor privaţi este în creştere, controlul public va fi în continuare asigurat prin punerea în aplicare a unor mecanisme

adecvate de luare a deciziilor strategice. Dezvoltarea actuală a întreprinderilor publice locale în toate ţările Uniunii Europene ţine, în fapt, de specificitatea lor: nici societăţi private în totalitate, nici structuri publice integrale, ci mai degrabă organizaţii mixte ale căror misiuni de interes general sunt exercitate în cadrul unei structuri de formă societară. Care este experienţa acumulată în plan instituţional? 1) În unele ţări, întreprinderile publice locale au fost înfiinţate încă de la sfârşitul secolului al IX-lea. Este vorba în primul rând de ţările din nordul Europei:

- în Suedia, primele kommunala bolag au fost create în anii 1870;

- în Finlanda, întreprinderile publice locale au fost create la sfârşitul secolului al XIX-lea;

- în Belgia, intercomunalele au apărut în 1897, şi au găsit o primă fundamentare legală în 1922, printr-o lege care autorizează asocierea persoanelor publice şi private pentru toate serviciile de interes comunal;

- în Germania, Stadwerke s-au dezvoltat de la mijlocul secolului al XIX-lea sub forma structurilor de drept public dependente de autorităţile locale, transformate începând cu sfârşitul secolului în societăţi de drept privat;

- în Franţa, societăţile de economie mixtă care asociază capitaluri private şi publice au fost iniţiate prin Decretul-lege Pointcaré din 1926.

2) După cel de-al doilea război mondial, statutul de întreprinderi publice locale a fost bine definit, iar numărul lor a crescut rapid. În Suedia, între 1960 şi 1998, numărul acestor întreprinderi a crescut de la 250 la 1834, două legi (legea privind societăţile comerciale din 1975 şi legea privind autorităţile locale din 1991) prevăzând regimul aplicabil activităţilor lor. În Belgia, legea din 22 decembrie 1986 a întărit rolul întreprinderilor publice, garantând transparenţa operaţiunilor şi uşurând tutela colectivităţilor. În Franţa, între 1983 şi 1998, numărul întreprinderilor publice locale a crescut de la 524 la mai mult de 1300, noul context prevăzut de legea din 7 iulie 1983 privind societăţile de economie mixtă. În Austria, începând din 1960, principalele oraşe au transformat departamentele specializate ale autorităţilor locale în întreprinderi publice locale. În Danemarca, două legi aprobate în 1922 au reglementat, pentru unele activităţi, crearea de întreprinderi publice locale care se conduceau până atunci doar după regulile comunale. În Ţările de Jos, colectivităţile au recurs, începând cu anii 1980, la întreprinderile publice locale deşi legiuitorul nu s-a arătat favorabil delegării unora dintre misiunile colectivităţilor către structuri de drept privat.

3) În ţările din sudul Uniunii Europene abia la începutul anilor ’80 s-a luat în calcul posibilitatea înfiinţării unor asemenea întreprinderi.

- În Italia, legea din 8 iunie 1990 privind autonomia locală a autorizat gestiunea serviciilor publice locale de către societăţi pe acţiuni cu capital majoritar public. Ea a fost completată prin legea din 23 decembrie 1992 care autorizează întreprinderile cu capital public minoritar. În sfârşit, legea din 15 mai 1997 a instaurat societăţile cu răspundere limitată ca o nouă formă de întreprinderi publice şi a autorizat libera participare a colectivităţilor locale în societăţi de amenajare urbană. Italia numără în prezent aproape 1000 de întreprinderi publice locale;

- În Spania, regimul juridic a fost definit printr-o serie de legi adoptate începând din 1985, întreprinderile publice locale fiind clasificate după apartenenţa lor la municipalităţi, provincii sau comunităţi autonome. Numărul acestora este astăzi de peste 1000;

- În Portugalia, o lege din 18 august 1998 a instaurat un regim juridic care încadra întreprinderile publice locale, a căror înfiinţare fusese deja autorizată începând din 1984. Aceste întreprinderi au apărut mai ales la începutul anilor 90 şi tind să se dezvolte, număr lor în 1997 fiind de 82;

- În Grecia, o lege din 1929 a autorizat colectivităţile locale sa creeze persoane morale însărcinate cu promovarea intereselor locale. Regimul juridic al întreprinderilor publice locale a fost precizat

15

mult mai târziu prin trei legi speciale aprobate în 1980 şi respectiv, 1984. În această ţară există astăzi cca. 660 de întreprinderi publice locale.

4) În ţările anglo-saxone, reglementarea întreprinderilor locale este de dată recentă şi numărul lor este foarte limitat. Această situaţie se explică în mare parte prin tradiţia liberală care incită autorităţile publice la privatizarea serviciilor, încredinţându-le unor companii private mai degrabă decât unor întreprinderi publice. În Marea Britanie, dezvoltarea întreprinderilor publice locale, deşi autorizată din 1989, este relativ limitată. Autorităţile publice centrale încurajează colectivităţile locale să caute parteneri şi finanţări private, dar, pe de altă parte, ele controlează foarte strict întreprinderile de acest fel, pe baza unei legi apărute în 1995. În Irlanda, crearea întreprinderilor publice locale a fost mult timp lăsată în competenţa exclusivă a statului. Începând din 1991, când a fost adoptată Legea administraţiei publice locale aceasta depinde de iniţiativa colectivităţilor locale. Tabloul următor prezintă situaţia sectorului serviciilor publice locale în ţările UE la sfârşitul ultimului deceniu:

Tara

Repere

GERMANIA

Primele create:

1870

 

Situaţia în 1998:

3 500 întreprinderi publice locale

 

530

000 salariaţi

 

82

mld euro cifra de afaceri

AUSTRIA

Primele create:

1960

 

Situaţia în 1998:

1 450 întreprinderi publice locale

 

44

000 salariaţi

BELGIA

Primele create:

1880

 

Situaţia în 1998:

225 întreprinderi publice locale

DANEMARCA

Primele create:

1980

 

Situaţia în 1997:

224 întreprinderi publice locale

SPANIA

Primele create:

1980

 

Situaţia în 1998:

1 018 întreprinderi publice locale

FINLANDA

Situaţia în 1998:

325 întreprinderi publice locale

 

9 374 salariaţi

 

1,74 mld euro cifra de afaceri

FRANŢA

Primele create:

1920

 

Situaţia în 1998:

1 305 întreprinderi publice locale

 

56

130 salariaţi

 

11

mld euro cifra de afaceri

GRECIA

Situaţia în 1998:

659 întreprinderi publice locale si asimilate

ITALIA

Situaţia în 1998:

1 000 întreprinderi publice locale şi asimilate

 

170

000 salariaţi

 

16

mld euro cifra de afaceri

PORTUGALIA

Situaţia în 1997:

82 întreprinderi publice locale

MAREA

Situaţia în 1997:

185 întreprinderi publice locale şi asimilate

BRITANIE

SUEDIA

Primele create:

1870

 

Situaţia în 1998:

1834 întreprinderi publice locale

 

65

000 salariaţi

 

13

mld euro cifra de afaceri

Sursa: Întreprinderile publice locale în cele cincisprezece ţări membre ale UE, DEXIA, 1999

16

Care este motivaţia recurgerii de către autorităţi la întreprinderile publice locale? 1) În primul rând, contextul favorabil creat prin descentralizare. Avansarea procesului de descentralizare, în cea mai mare parte a ţărilor din Uniunea Europeană, a creat un context favorabil dezvoltării întreprinderilor publice locale. Pe de o parte, creşterea responsabilităţilor încredinţate colectivităţilor locale şi suprimarea tutelei explică recurgerea la astfel de întreprinderi, concepute şi ca un mijloc la dispoziţia decidenţilor locali (în Germania, Belgia, Suedia, Italia, Spania). Pe de altă parte, întreprinderile publice locale s-au dovedit a fi chiar instrumentul premonitoriu al descentralizării pe care aleşii locali l-au folosit pentru punerea în aplicare a politicii lor de dezvoltare locală (în Franţa). În ţările puţin descentralizate (Portugalia, Irlanda, Marea Britanie), colectivităţile locale au recurs mai puţin la întreprinderile publice locale. Grecia face excepţie, cu cele aproape 660 de întreprinderi publice locale, un număr relativ ridicat în raport cu populaţia deservită. 2) Un alt argument - gestiune mai suplă şi mai eficace a serviciului de interes general. Recurgerea la reguli de drept privat sau la parteneri privaţi, permite serviciilor publice locale să devină mai concurenţiale, într-un context comunitar care tinde să generalizeze regulile economiei de piaţă. 3) Parteneriatul între colectivităţile locale. Eforturile de cooperare între comunităţile locale sunt un motor important al dezvoltării întreprinderilor publice. Prin aceasta formă de parteneriat întreprinderile publice locale contribuie la punerea în operă a intercomunalităţii şi permit realizarea de economii de scară în gestiunea serviciilor şi asocierea fondurilor publice pentru o mai bună finanţare a infrastructurilor importante. Participarea mai multor autorităţi locale la capitalul unei întreprinderi publice locale este autorizată în majoritatea ţărilor Uniunii Europene. 4) Creşterea eficienţei financiare. Recurgerea la întreprinderile publice locale permite externalizarea misiunilor şi individualizarea obiectivelor, conservând controlul public direct asupra societăţii. Capacitatea de acţiune a colectivităţilor locale este adesea limitată de insuficienţa resurselor disponibile. Asocierea cu parteneri privaţi permite colectivităţilor locale diminuarea angajamentelor proprii şi creşterea potenţialului lor de a investi. Acest mixaj, obligatoriu în Franţa, este posibil în cea mai mare parte a ţărilor membre UE, fiind puternic încurajat de către autorităţile publice centrale, care îl vad ca un mijloc de reducere a eforturilor imediate ale comunităţilor locale (exemplu: Marea Britanie, Portugalia, noile land-uri din Germania). De asemenea, este frecvent în Suedia, în domeniile de creştere economică şi mai recent, în domeniile transportului şi energiei, de la deschiderea pieţei în aceste sectoare. 5) Atragerea competenţelor tehnice de la partenerii privaţi. Apelul la parteneri privaţi în capitalizarea întreprinderilor publice locale permite colectivităţilor locale să beneficieze de experienţa profesională a acestora în sectoarele noi de activitate, în care tehnologia se schimbă foarte repede (exemplu: sectorul energetic în Suedia, Belgia, Germania). Se produce astfel un transfer de know-how dinspre sectorul privat spre serviciile publice (modernizarea mijloacelor tehnice, pregătirea personalului). Parteneriatul public-privat oferă, de asemenea, posibilitatea de a exersa meserii noi, care ies din câmpul tradiţional al colectivităţilor locale. 6) Cooperarea transfontalieră. Întreprinderile publice locale pot fi un mijloc de cooperare între autorităţi locale din ţări limitrofe. Cu toate că această practică nu este încă foarte răspândită, trebuie să menţionăm că ea este deja autorizată în câteva ţări (ex. În Franţa unde Codul General Al Colectivităţilor Teritoriale permite, în anumite condiţii, crearea de întreprinderi publice locale care asociază capitaluri din mai multe ţări). În contextul unor schimbări importante în domeniul amenajării teritoriului (fonduri structurale europene, reforme administrative, etc.) evoluţia în acest domeniu s-ar putea accelera.

Bibliografie:

1. Comisia Comunităţilor Europene, Cartea verde a serviciilor publice de interes general, Proiect, Bruxelles, 2003

2. “Liberalisation of Network Industries, Economic implications and main policy issues”, European Economy, no. 4, 1999.

3. Ouvrage collectif, Les finances locales dans les quinze pays de l’Union Europeene – 2e edition, Dexia Editions, 2002

17

4.

Ouvrage collectif, Le personnel des collectivites locales dans les quinze pays de l’Union Europeene, Dexia Editions, 2001

5.

Ouvrage collectif, Le finances locales dans onze pays d’Europe centrale, orientale et balte, Dexia Editions, 2000

6.

Ouvrage collectif, Les entreprises publiques locales dans les quinze pays de l’Union Europeenne, Dexia Editions, 1999

18