Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

Curs 3 ORGANIZAREA I GESTIUNEA SERVICIILOR PUBLICE Piaa serviciilor i utilitilor publice Administraie public. Caracteristicile administraiei publice centrale i locale Principii de organizare i funcionare. Principii fundamentale i principii de aciune. ntreprinderea public. Clasificarea ntreprinderilor publice Gestionarea serviciilor publice. Gestiunea direct. Gestiunea delegat. Intervenia partenerial

Piaa serviciilor i utilitilor publice

Piaa serviciilor este cadrul n care se manifest cererea de servicii din partea clienilor/cetenilor sau persoanelor juridice dar i oferta de servicii furnizate de diferite organizaii publice i/sau private. n acest context, identificarea i analiza cererii de servicii publice pe pia este o necesitate pentru managerii din organizaiile prestatoare de servicii. Factorii care influeneaz cererea de servicii sunt urmtorii: - preul serviciului oferit; - preul serviciilor de substituie, dac acestea exist; - schimbrile n preferinele clienilor/cetenilor; - segmentul de populaie servit de ctre organizaie; - capacitatea organizaiei de a investi pentru calitatea i/sau de a diversifica serviciul ; - previziunile managerilor n legtur cu preurile serviciilor publice; - poziia organizaiei prestatoare de servicii pe pia. Principalii factori care influeneaz oferta pe piaa serviciilor sunt urmtorii: - preul serviciului public; - preurile resurselor necesare realizrii serviciului; - gradul de nzestrare tehnic al organizaiei specializat n producerea serviciilor - preurile altor servicii care ar putea fi realizate de organizaie; - previziunile managerilor n legtur cu politica preurilor; - numrul fumizorilor de servicii publice. Cererea de servicii publice este o component a pieei serviciilor care nu trebuie identificat cu nevoia social. Nevoia social reprezint ansamblul dorinelor a cror satisfacere este considerat de membrii unei colectiviti ca fiind indispensabil pentru asigurarea condiiilor de via n conformitate cu nivelul de dezvoltare i statutul grupului. Nevoia social de servicii se manifest nu numai sub forma nevoilor individuale ci i sub forma nevoilor generale. Nevoile generale de consum sunt satisfcute prin intermediul unor servicii publice (nvmnt, sntate, protecia mediului etc.) care sunt subvenionate de la bugetul de stat sau de la bugetele colectivitilor locale precum i prin intermediul unor servicii private a cror contravaloare este achitat de beneficiarii acestora. Nevoile generale ale aparatului de producie genereaz, de asemenea, apariia unor servicii de cercetare, analize economice, de informatic, de leasing etc. menite s contribuie la creterea eficienei activitii diferiilor ageni economici i, pe aceast baz, la satisfacerea nevoilor individuale ale membrilor societii. Dac nevoia social definete ansamblul necesitilor de consum de servicii dar i de bunuri ale cetenilor/populaiei, cererea de servicii are o arie mai restrns cuprinznd numai acea parte a

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

nevoii sociale satisfcut de organizaiile publice i/sau private prin intermediul unui proces de vnzare-cumprare. Referirea se face la serviciile publice care funcioneaz n afara relaiilor de pia, deoarece satisfacerea lor depinde n mare msur de resursele financiare alocate de administraie, de calitatea pregtirii funcionarilor publici permaneni i alei, de preocuparea acestora pentru a identifica i satisface interesul public prin serviciile publice furnizate. Dac organizaiile prestatoare de servicii din prima categorie pot satisface att unele interese publice ct i interesele private, cele din cea de a doua categorie, care funcioneaz n afara pieei serviciilor, se reduc la satisfacerea intereselor publice generale. n ultimii ani s-a demonstrat c multe din conceptele utilizate de organizaiile publice i/sau private pot fi aplicate, n forme specifice, i n organizaiile administrative specializate n satisfacerea interesului public general. Pentru cunoaterea pieei, managerii, funcionarii publici i politicienii folosesc diferite tehnici de cercetare a pieei, cum ar fi: consultarea cetenilor/clienilor, observarea direct, interviul etc. Pieele serviciilor pot fi mprite n funcie de cteva criterii: - amplasarea geografic; - elementele demografice; - comportamentul economic / stilul de via care caracterizeaz clienii. Purttorii cererii de servicii sunt utilizatorii serviciilor de utiliti publice. Au calitatea de utilizator beneficiarii individuali sau colectivi, direci ori indireci, ai serviciilor de utiliti publice: a) utilizatorii casnici - persoane fizice sau asociaii de proprietari/locatari; b) agenii economici; c) instituiile publice. Date fiind caracteristicile serviciilor de utiliti publice, relaia dintre utilizatorii beneficiari i prestatori se reglementeaz printr-o suit de drepturi i obligaii. Cele mai importante drepturi pe care le au utilizatorii sunt: - utilizarea, liber i nediscriminatorie, a serviciilor de utiliti publice, n condiiile contractului de furnizare/ prestare; - solicitarea i primirea, n condiiile legii i ale contractelor de furnizare/prestare, de despgubiri sau compensaii pentru daunele provocate lor de ctre operatori prin nerespectarea obligaiilor contractuale asumate ori prin furnizarea/prestarea unor servicii inferioare, cantitativ i calitativ, parametrilor tehnici stabilii prin contract sau prin cadrul normativ; - renunarea, n condiiile legii, la serviciile contractate; - primirea, de la furnizor, i utilizarea de informaii privind serviciile de utiliti; - sesizarea deficienelor, asocierea n organizaii pentru aprarea intereselor i consultarea n legtur cu serviciile publice de utiliti; - primirea de ajutoare, n condiiile legii, pentru utilizarea acestor servicii. Obligaiile de baz ale utilizatorilor beneficiari fa de prestatori sunt: - respectara normelor de exploatare a sistemelor de utiliti publice; - acceptarea unor inconveniente temporare legate de intervenii n reelele de servicii; - plata contravalorii seviciilor de utiliti; - facilitarea accesului i interveniei personalului i echipamentelor specifice sistemelor de servicii n situaii impuse de incendii, avarii etc. - respectarea normelor de igien i sntate public impuse de cadrul normativ.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE Oferta de servicii publice

A. Servicii colective noncomerciale Serviciile publice furnizate / prestate de entiti ale administraiei publice nu au caracter comercial (sunt noncomerciale). Raiunea existenei acestei categorii de servicii publice este o funcie a statului, pe care o numim funcie paternal, care const n: a) - furnizarea ctre colectivitate a unor servicii la un pre inferior costului lor de producie, fie producndu-le ele nsele, prin intermediul serviciilor publice (ntreprinderi), fie ncredinnd producia lor sectorului privat subvenionat; b) - finanarea acestei producii prin intermediul prelevrilor obligatorii asupra menajelor i asupra ntreprinderilor. Serviciile colective furnizate de stat rspund unui triplu obiectiv: 1) satisfacerea (nlturarea) lacunelor pieei; 2) de a permite economiei s beneficieze de factorii externi pozitivi care sunt ataai serviciilor (infrastructurile, cercetarea fundamental, protecia mediului etc.); 3) de a face serviciile accesibile tuturor cetenilor, chiar i celor mai sraci: ele sunt oferite gratuit sau la un pre inferior costului de producie (educaia, sntatea etc.). Statul jandarm" reprezint funcia pe care statul o are nc de la originile sale i care const n: - asigurarea securitii persoanelor i bunurilor n interiorul rii, cu ajutorul Poliiei i Justiiei; - aprarea teritoriului naional mpotriva oricrei agresiuni externe, cu ajutorul diplomaiei (Afaceri Externe) i Aprrii Naionale (armata). Celelalte servicii colective noncomerciale sunt oferite de stat, inclusiv de autoritile sau colectivitile locale, n dou moduri: a) - Statul asigur el nsui producia; este cazul ansamblului serviciilor publice de nvmnt, medicale (spitale publice), culturale (muzee, biblioteci, case de cultur, etc.), de cercetare, de echipare i de ntreinere a reelei rutiere, de iluminat public etc. b) - Statul nu asigur dect finanarea i deleag producia sectorului privat. nvmntul i sntatea sunt domeniile unde coexist instituiile publice cu cele private; pentru acestea din urm (coli private, clinici, etc.), statul i poate asuma o parte din finanare (n special cheltuielile de funcionare). Statul i pstreaz ns prerogativa de a acredita aceste instituii i un drept de control asupra gestiunii lor, deoarece este vorba despre activiti subvenionate i de mare importan social. O a doua raiune a serviciilor publice este dat de funcia de redistribuire (una din funciile importante ale statului) care a aprut din necesitatea de a asigura fiecruia o ct mai bun protecie social posibil. n acest caz, statul a pus n funciune, n mod treptat, un sistem de redistribuire, constituit iniial ca un sistem de asigurri mutuale mpotriva principalelor riscuri ale vieii: boal, accidente de munc etc. Solidaritatea s-a extins apoi la numeroase alte categorii: pensionari, omeri, alte persoane inactive, fr resurse, familii care au mai muli copii n grij etc. Funcia de redistribuire presupune dou momente principale: a) prelevarea de cotizaii sociale asupra veniturilor: cotizaiile sunt pltite de ctre cei care se asigur; b) redistribuirea acestor cotizaii sub form de prestaii sociale: pensii, cheltuieli medicale, alocaii familiale etc. pentru cei aflai n situaii defavorizate. n Romnia, n perioada curent, a devenit larg cunoscut formula ajutorului celor cu venituri reduse pentru cheltuielile de ntreinere din timpul sezonului rece.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

B. Sectorul nonguvernamental prestator de servicii publice Acest sector cuprinde totalitatea organizaiilor neguvernamentale (persoane juridice de drept public sau privat, de interes obtesc, nepolitice, fr scop lucrativ, recunoscute potrivit legii ca avnd personalitate juridic i care nu sunt investite cu exerciiul autoritii de stat i nici nu fac parte din sistemul administraiei publice). Aceste organizaii nonguvernamentale (asociaii, fundaii, ligi, societi) sunt, de fapt, structuri care, fiind independente de administraie, nu urmresc nici accesul la puterea politic la nivel local sau naional i nici obinerea de profit (resurse financiare necesare activitii lor, avnd alte surse dect activitatea economic, specific agenilor economici). Oferta de servicii publice a acestor prestatori se refer la activiti n domeniile: cultural, artistic, educativ, de nvmnt, tiinific, umanitar, religios, sportiv, al proteciei drepturilor omului, medico-sanitar, de asisten i servicii sociale, de protecia mediului, al dezvoltrii economice, sociale i comunitare, de reprezentare a asociaiilor profesionale, precum i de ntreinere, restaurare, conservare i punerea n valoare a monumentelor i siturilor istorice. C. Agenii economici prestatori de servicii publice Persoanele fizice sau juridice care dispun, controleaz sau utilizeaz factori de producie i particip la viaa economic a unei ri sunt cunoscute sub denumirea de ageni economici. Contabilitatea naional distinge ase categorii de ageni economici: menajele (gospodriile), societile nonfinanciare, administraiile publice, administraiile private, societile financiare i ntreprinderile de asigurri. l. Menajele (gospodriile) sunt entiti care cuprind una sau mai multe persoane care ocup aceeai reedin principal. Funcia principal a menajelor const n consumul final al bunurilor i al serviciilor. Menajele pot de asemenea s produc bunuri i servicii, atunci cnd ele au calitatea de ntreprinztori individuali. 2. Societile nonfinanciare sunt uniti a cror funcie principal este producia de bunuri i de servicii comerciale (de pia). Resursele lor principale provin n cea mai mare parte din vnzarea produciei lor pe pia. n funcie de natura relaiilor de proprietate distingem: a) Societile private, care se caracterizeaz prin faptul c tot capitalul lor aparine unor persoane private. Din punct de vedere al statutului juridic, societile private pot fi: societi cu rspundere limitat, societi pe aciuni, societi n comandit simpl, societi n comand pe aciuni, societi n nume colectiv, societi cooperatiste. b) Societile i regiile autonome din sectorul public au fie statut de regie autonom, fie sunt societi mixte (cu capital mixt). Regiile autonome sunt ntreprinderi publice mari, care produc bunuri i servicii comerciale (de pia) i pentru care administraia nu este singurul lor client. 3. Administraiile publice sunt entiti ale cror resurse vin n principal din prelevrile obligatorii (impozite i cotizaii sociale). Au dou funcii principale: a) producia de servicii noncomerciale destinate colectivitii; b) redistribuirea. Administraiile publice grupeaz trei sub-sectoare: a) administraiile publice centrale: statul i anumite organisme ataate acestuia; b) colectivitile locale (comune, judee), precum i diverse administraii locale (comuniti urbane, birouri de ajutor social, camere de comer i industrie etc.); c) organismele de securitate social, a cror funcie esenial este redistribuirea: ele percep cotizaiile sociale i le redistribuie apoi menajelor sub form de prestaii sociale.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

4. Administraiile private (organizaii neguvernamentale, nonprofit) : sindicatele, asociaiile, ligile, fundaiile etc. Administraiile private au ca funcie principal producerea de servicii noncomerciale rezervate unor grupuri specifice de menaje, sau vnzarea de servicii comerciale, dar fr scop lucrativ, adic fr profit. Majoritatea resurselor lor provin din contribuiile voluntare ale membrilor administraiilor private respective. 5. Instituiile financiare au ca funcie principal finanarea economiei, concretizat n trei activiti principale: colectarea, transformarea i repartizarea disponibilitilor financiare: - intermedierea financiar ntre agenii economici care doresc s i plaseze economiile i cei care doresc s mprumute fonduri; - transformarea economiilor plasate pe termen scurt n credite pe termen mediu sau lung; - circulaia i crearea de mijloace de plat. Resursele instituiilor financiare provin n principal din economiile colectate sau din contractate pe pieele de capital, precum i din moneda pe care ele o creeaz. 6. Societile de asigurare au ca funcie asigurarea, adic garantarea unor pli (indemnizaii) n cazul realizrii unor riscuri la care sunt expui cei care se asigur. Resursele acestor societi provin din primele prevzute n contractele subscrise de ctre cei care se asigur, din cotizaii voluntare (n cazul mutualelor), precum i din dohnzile aduse de ctre (fondurile plasate).

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE Administraia public

Prin administraie public se nelege ansamblul organelor care, pe baza legii i n executarea acesteia, realizeaz aciuni specifice, de interes general. Conceput ca un sistem de organizare, administraia public este alctuit dintr-o serie de componente bine structurate, cu atribuii diferite, care conlucreaz ntre ele. Admnistraia public are ca scop realizarea unor interese generale ale statului sau ale unei colectiviti distincte, recunoscute de ctre stat. Prin scopul su, administraia public este strns legat de: - puterea legiuitoare care i circumscrie obiectul; - puterea judectoreasc, ale crei hotrri sunt aplicate i executate adeseori n sfera administraiei publice; - puterea executiv (fr a se identifica cu aceasta). Activitatea desfurat de acestea are n vedere organizarea i asigurarea executrii, precum i executarea n mod concret a legilor. Finalitatea ei presupune satisfacerea unor nevoi i interese generale ale colectivitii umane prin asigurarea unei bune funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari, executare ce se realizeaz de ctre autoritile statale sau de ctre autoritile autonome alese. ntr-un spaiu socio-economic se face distincie ntre: -administraia public central, care cuprinde entitile cu atribuii la nivel naional i -administraia public local, care cuprinde entitile cu atribuii la nivel judeean/local. Caracteristicile administraiei publice centrale A. Administraia este dublu-subordonat: n primul rnd, dreptului legii (care stabilete obiectivele, i formeaz limitele, i impune respectarea unor garanii ...administraia, o a doua magistratur, V. Lascr) i, n al doilea rnd, Guvernului (care-i stabilete factorii superiori de conducere i i furnizeaz mijloacele necesare). B. Administraia este ierarhizat i ordonat: ierarhizarea administrativ inspirat din ierarhia militar este necesar pentru a asigura coeziunea i disciplina administraiei. Ea permite Guvernului s-i cunoasc activitile, iar n cadrul propriei structuri, faciliteaz transmiterea ordinelor prin verigile succesive, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. Numai ntr-un cadru ierarhic se poate exercita puterea de comand i control i se poate asigura disciplina. Puterea derivat din ierarhie se manifest asupra funcionarilor numii i asupra actelor emise de autoritatea inferioar. C. Controlul n administraie poate fi: - administrativ, efectuat fie din interiorul administraiei, fiind legat direct de puterea ierarhic, fie din exterior acolo unde exist liberti publice i un liber exerciiu al suveranitii populare; - juridic, caz n care este asociat ideii puterii suverane de control, care este delegat tribunalelor. Aspectul juridic se manifest n verificarea legalitii deciziilor administrative, dar nu n ceea ce privete oportunitatea acestora. D. Administraia este remunerat, civil, laic, egalitar - Pentru munca depus, funcionarii publici sunt remunerai cu salariu, din bugetul public; - Nevoile publice, altele dect cele pe care le implic aprarea naional, sunt satisfcute prin intermediul administraiei civile. - Peste tot, n rile democratice, administraia este laic, pentru c ea folosete un personal care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase; n unele state, n mod excepional, cultul religios are caracter de serviciu public.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

- Administraia public este egalitar, n sensul c furnizeaz servicii tuturor, n mod egal, fr a face distincie de origine, ras, apartenen politic, principiu care nu este ntotdeauna i peste tot aplicabil. - Formalismul i birocraia sunt proprii oricrei administraii, ceea ce difer este numai gradul n care acestea se manifest, trebuind evitate exagerrile care ar putea avea ca rezultat instaurarea unui regim nedemocratic. E. Administraia are un caracter de continuitate i necesit din ce n ce mai mult cunotine specifice - Pe de o parte, administraia este realizat de ctre reprezentani alei ai populaiei, de ctre funcionari temporari, dar mai ales de ctre funcionari permaneni care formeaz corpuri de funcionari i care-i confer administraiei un caracter de continuitate. - Totodat, ansamblul activitilor i serviciilor publice pe care administraia le presteaz trebuie realizat n mod nentrerupt. F. Administraia este structurat vertical i orizontal - Vertical, ea este divizat n servicii i grupe de servicii Astfel, de exemplu, administraia central este mprit pe ministere, care au urmtoarele verigi componente: departamente, direcii, servicii i birouri. De asemenea, ministerele pot avea n subordine direcii la nivel teritorial (judeean). Alturi de ministere exist instituii publice, agenii independente, societi naionale sau corporaii publice, cu serviciile din cadrul lor. - Structurarea pe orizontal se regsete att n administraia central, ct i n administraia teritorial de stat i administraia local. G. Administraia public este ntr-o continu expansiune: de peste o jumtate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, se extinde: exist o cretere evident a serviciilor publice. Pretutindeni statul intervine din ce n ce mai mult n viaa naiunii. Caracteristicile administraiei publice locale Administraia public local din Romnia este reglementat, n principal, de: Constituie i de Legea nr. 215/2001 (modificat prin legea 286/2006) a administraiei publice locale. Exist multe alte reglementri care completeaz sau detaliaz cadrul legal n care se desfoar activitatea autoritilor locale. Dintre acestea putem aminti legile: Bugetului de Stat, finanelor publice, finanelor publice locale, contenciosului administrativ, serviciilor comunitare de utiliti publice, privind regimul construciilor, proteciei mediului etc. n organizarea i funcionarea administraiei publice locale opereaz o serie de caracteristici specifice (principii), pe care se ntemeiaz administraia public din unitile administrativ teritoriale din Romnia, coninute de Legea 215/2001 i descrise n continuare. 1. Principiul autonomiei locale. Conform art. 3, alin 1 prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice". 2.Principiul descentralizrii serviciilor publice. Este un principiu esenial al autonomiei locale i const n organizarea, funcionarea, controlul i desfiinarea serviciilor publice de ctre autoritile administraiei locale. Principiul descentralizrii prezint dou forme: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic. 3.Principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. Consiliile locale i judeene, precum i primarii i Consiliul Generai al Municipiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Viceprimarii, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean se aleg prin vot indirect.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

4. Principiul consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Problemele care sunt discutate ntotdeauna n edin public i n legtur cu care primarul poate propune consultarea cetenilor prin referendum sunt: - bugetul local; - administrarea domeniului public i privat al comunei sau al oraului; - participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; - organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; - asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine. Autoritile administraiei publice locale pot nfiina servicii publice n condiiile Legii nr. 215/2001 n orice domeniu de activitate. Pentru funcionarea normal a oricrei comuniti, sunt necesare o serie de activiti specifice de interes general, cum ar fi alimentarea cu ap, transportul de energie termic, distribuirea gazelor, canalizare, salubritate etc. nfiinarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autoritilor deliberative, respectiv al consiliilor locale, iar organizarea i funcionarea lor constituie atributul autoritilor executive, adic al prefecilor i primarilor. n categoria serviciilor publice locale se includ: servicii publice cu caracter statal; serviciile comunitare (nfiinate la nivel local, dar i judeean); servicii comunitare de utiliti publice; alte servicii publice locale (care nu fac parte din categoria serviciilor comunitare de utiliti publice); servicii publice comerciale; serviciul public pentru activiti culturale.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE Principiile serviciilor publice i clasificarea ntreprinderilor publice
Principii fundamentale i principii de aciune Chiar i n cazul n care gestiunea este asumat de ctre o ntreprindere privat, definiia precizeaz obligaiile serviciilor publice care au la baz o serie de principii privind finalitile i misiunile acestora, grupate n dou categorii: principii fundamentale ale serviciilor publice, principii de aciune ale serviciilor publice. A. Principiile fundamentale 1. Principiul egalitii Acesta instituie obligativitatea de a nu se face nici o diferen ntre utilizatori n ceea ce privete accesul la serviciile publice, ct i n ceea ce privete serviciul oferit n sine. 2. Principiul neutralitii Neutralitatea garanteaz liberul acces al tuturor cetenilor fr discriminare, la serviciile publice. 3. Principiul continuitii Continuitatea impune permanena serviciilor eseniale pentru viaa social (poliie, pompieri), a serviciilor medicale (spitale), a serviciilor de comunicare i a anumitor servicii tehnice (electricitate, gaz, ap etc). Ea implic ca toate serviciile publice s funcioneze ntr-o manier regulat, fr ntreruperi, n afara celor prevzute de reglementrile n vigoare, i n funcie de nevoile i ateptrile utilizatorilor. B. Principiile de aciune 1. Transparen i responsabilitate. Toi utilizatorii dispun de dreptul de informare asupra aciunii serviciilor publice i acestea au obligaia de a informa utilizatorii ntr-o manier sistematic; transparena trebuie conceput ca o condiie a dialogului i concertrii, dar i ca un instrument de control al aciunii serviciilor ctre utilizator. 2. Simplificare i accesibilitate. Existena unor proceduri i texte de lege clare i uor de neles constituie garania statului referitoare la neutralitatea i respectarea legii n condiii identice pentru toi, n funcie de situaia fiecruia. Efortul de simplificare i transparen administrativ reprezint un factor esenial al relaiei serviciilor publice cu utilizatorii. 3. Participare i adaptare. Cei care lucreaz n cadrul serviciului public, precum i utilizatorii, trebuie s gseasc i s consacre ci pentru a coopera mai activ n vederea mbuntirii acestuia. 4. ncredere i fiabilitate. Utilizatorul are dreptul la aprare juridic i la fiabilitate n relaiile sale cu administraia i cu serviciile publice. Aceasta nseamn c statut trebuie s stabileasc clar modalitile i condiiile de funcionare a serviciilor publice, precum i regulile dup care sunt efectuate prestaiile.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE ntreprinderea public

Noiunea general a unitii economice prestatoare de servicii publice - productoare de bunuri publice este ntreprinderea public - unitate cu personalitate juridic, neconstituit exclusiv pe baza capitalului privat i care se raporteaz la autoritatea statului. Trstura comun tuturor ntreprinderilor publice este raportarea lor de principiu la dreptul privat i mai ales la dreptul comercial. Regula se aplic tuturor aspectelor activitii lor. Personalul ntreprinderilor este compus din salariai supui dreptului muncii. Caracterul public al ntreprinderilor publice antreneaz anumite excepii n aplicarea dreptului privat: 1) Anumii conductori sunt numii i revocai prin decizie administrativ; 2) ntreprinderii i pot fi atribuite anumite prerogative de putere public; 3) ntreprinderea public este supus, pe de alt parte, unor reguli care-i delimiteaz libertatea de aciune; 4) Problema proprietii asupra bunurilor ntreprinderii nu se pune n aceiai termeni ca n cazul ntreprinderii private. Este important s se tie dac masa bunurilor pe care ea le pune n execuie reprezint proprietatea sa sau a statului; 5) ntreprinderea public este supus unor numeroase controale administrative i financiare. Clasificarea ntreprinderilor publice n clasificarea ntreprinderilor publice se opereaz cu dou criterii: A. Dup gradul de implicare n gestionarea serviciilor publice distingem: ntreprinderi care asigur i ntreprinderi care nu asigur gestionarea unui serviciu public. Atunci cnd ntreprinderea gireaz un serviciu public, crete ponderea dreptului public n cadrul regimului ei juridic. B. Dup regimul juridic al ntreprinderii distingem dou tipuri de ntreprinderi, derivate unul din societatea anonim de drept privat (bnci i asigurri, ntreprinderi naionalizate, ntreprinderi constituite n societi de stat sau societi naionale), cellalt din instituia public. Un element de complexitate suplimentar rezult din faptul c societile economice mixte, cu toate c rezerv un loc capitalului privat, sunt considerate ca veritabile ntreprinderi publice atunci cnd persoanele publice dein majoritatea capitalului. n aceste societi, supuse n principiu dreptului societilor comerciale, faptul c statul deine el singur sau ca majoritar capitalul a redus la o simpl afirmaie aplicarea dreptului privat. Practic, organismele de conducere sunt aproape identice, copiate fidel dup cele ale societilor private: fie un consiliu de administraie i un preedinte general, simplu organ de execuie conform majoritii statuturilor, dar deintor, practic, al unor puteri foarte largi, fie un director i un consiliu de supraveghere. n Romnia, dup anul 1989 s-au conturat urmtoarele trei tipuri de ntreprinderi publice, conform acestui criteriu: 1. Regiile autonome: au personalitate juridic i, ca atare, funcioneaz pe baz de gestiune i autonomie financiar, dar sub autoritatea consiliilor locale. Aceast particularitate determin o serie de consecine juridice pe care consiliul local trebuie s le aib n vedere. 2. Societile comerciale de servicii publice, pe aciuni sau cu rspundere limitat: nfiinate n temeiul Legii 15/1990 care i-au inclus n patrimoniu terenurile sau imobile cu terenurile aferente. Ca i regiile autonome, societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale au anumite particulariti (multe aspecte sub autoritatea administraiei publice locale), care le disting de societile cu capital privat. n ceea ce privete situaia societilor comerciale prestatoare de servicii publice, distingem urmtoarele situaii: a) societile comerciale nfiinate n temeiul Legii 15/1990 care i-au inclus n patrimoniu imobilele cu terenurile aferente. Trebuie menionat faptul c administraia local nu a primit n schimb nici mcar o aciune din capitalul social al acestor societi. Prin privatizarea acestora administraia

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

local a pierdut orice drept de control (cazul fostelor ICRAL-uri transformate n societi comerciale); b) societile comerciale nfiinate de administraia public local cu capital integral public: acionarul unic este consiliul local care, la rndul su, numete consiliul de administraie i directorul. Numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), din organele de conducere fac parte funcionari din primrie (nespecialiti) iar eficiena unei societi comerciale subordonate total administraiei este aceeai ca n cazul regiilor autonome, adic slab; c) societile comerciale cu capital majoritar privat n care autoritile administraiei publice dein un anumit numr de aciuni. n aceste cazuri administraia i pstreaz un drept de veto numai n ceea ce privete strategia societii (fr a interveni n actul de conducere, tehnic sau executiv). 3. Instituii (stabilimente) publice: persoane de drept public create special pentru a asigura satisfacerea interesului general, au personalitate juridic distinct fa de stat sau de colectivitile locale, dispun de patrimoniu i de buget propriu i pot ncheia contracte n nume propriu. Coordonarea activitii lor poate fi facut prin reprezentanii consiliului local n organul de conducere al instituiei sau prin contractul cu instituia public, caz n care managerul/consiliul de administraie al instituiei acioneaz prin drepturi i obligaii de natur contractual i rspund material, civil sau penal, dup caz. La nivel naional funcionarea serviciilor publice este caracterizat de tutela administrativ, adic de obligaia conducerii instituiei de a obine aprobarea pentru deciziile pe care le adopt, fie de la ministerul de resort, fie de la Ministerul de Finane. Instituiile publice funcioneaz dup principiul specializrii, care le interzice s desfoare activiti care nu au legtur cu obiectul/misiunea lor aa cum este definit n actul lor constitutiv. n practic, instituiile publice nu pot desfura activiti pur administrative pentru a-i realiza scopul i ca atare desfoar activiti comerciale sau industriale complementare. 4. ntreprinderile publice concesionare: este n principal cazul ntreprinderilor specializate n producerea i distribuirea de electricitate i gaz. n majoritatea rilor dreptul de administrare a unor astfel de servicii este ncredinat unor ntreprinderi n baza condiiilor stipulate precis ntr-un caiet de sarcini, care conine atribuii, condiii de fixare a tarifelor, obligaii de virare a unor subvenii de ctre concedent, de plat a redevenelor ctre concesionar etc.). 5. Grupurile publice: fenomenul care caracterizeaz n cea mai mare msur evoluia ntreprinderilor publice este formarea, n jurul unei ntreprinderi publice-mam, a unor filiale i subfiliale care formeaz un grup public. 6. ntreprinderile economice mixte: societi anonime ai cror acionari sunt n parte ageni privai, i, respectiv, persoane publice care devin astfel asociate n procesul de gestiune. 7. Ageniile economice specializate: autoritile administraiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin intermediul unor agenii nfiinate ntr-un anumit domeniu.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE Gestiunea serviciilor publice

Gestiunea arat modul de asigurare a perenitii serviciilor publice, mijloacele specifice care permit concilierea exigenelor pe termen scurt cu cele pe termen lung, ansamblul de tehnici de control i organizare, management, administrare. O privire general asupra gestiunii serviciilor publice arat c se disting trei grupuri de situaii: gestiunea direct, gestiunea delegat i formula parteneriatelor. 1. Gestiunea direct Se poate vorbi de gestiune direct atunci cnd o autoritate local ia n responsabilitatea sa organizarea i funcionarea unui serviciu public. Acesta se afl n competena sa i, n aceast ipotez, nici o persoan juridic de drept public sau privat nu se poate interpune ntre serviciul public i colectivitate. Sunt dou tipuri de gestiune direct: regia simpl i regia depersonalizat. A. Regia simpl: un serviciu public gestionat n regie simpl este cel n care autoritatea local, care a decis crearea serviciului sau creia legea i-a ncredinat aceast responsabilitate, i asum direct funcionarea serviciului astfel nct acesta se confund total cu aceast colectivitate, iar serviciul nu apare dect sub forma unei activiti a acestei colectiviti. Ca urmare, regia simpl nu are nici personalitate juridic distinct de cea a colectivitii i nici autonomie financiar. Aceasta implic urmtoarele caracteristici: - deciziile privind funcionarea i organizarea serviciului sunt adoptate de ctre organul deliberativ i organul executiv al colectivitii; - mijloacele financiare ale serviciului sunt furnizate de ctre bugetul general al colectivitii n care intr i din eventualele venituri obinute de pe urma serviciului. - personalul serviciului este recrutat dintre funcionarii colectivitii; - bunurile serviciului aparin domeniului public i privat al colectivitii. Aceste caracteristici pun n eviden controlul total al colectivitii asupra serviciului respectiv.Deci, gestiunea n regie simpl permite organelor colectivitii s-i impun fr intermediar concepiile lor privind gestiunea serviciilor publice, concepii pe baza crora ei au fost alei de ctre ceteni. B. Regia depersonalizat: acest mod de gestiune apare n cazul serviciilor publice comunale care nu dispun de personalitate, dar care au autonomie financiar i organe de gestiune proprii, care vin n sprijinul autoritilor reprezentative ale colectivitii. Aceast metod de gestiune prezint urmtoarele caracteristici: - se confund ntotdeauna, din punct de vedere juridic, cu autoritatea administrativ n subordinea creia se afl; - colectivitatea care a creat serviciul deine controlul asupra gestiunii sale; - este prevzut cu autonomie financiar, constituind un organism de gestiune cu o poziie individual n cadrul colectivitii. Regia dispune de un buget distinct de bugetul general al colectivitii, acesta fiind votat de ctre organul deliberativ al acesteia; - organizarea este relativ complex ntruct, fiind creat de ctre organul deliberativ al colectivitii, regia este administrat, sub autoritatea organelor executive i deliberative ale acesteia, de ctre un consiliu de exploatare i un director desemnai de ctre organul executiv, la propunerea organului deliberativ. n cadrul unei asemenea regii, atribuiile de gestionare a serviciilor publice sunt repartizate ntre urmtoarele autoriti: organele deliberative i executive ale colectivitii; consiliul de exploatare; directorul regiei.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

2. Gestiunea delegat Acest tip de gestiune exist atunci cnd colectivitatea local, care a creat serviciul public, decide s ncredineze gestiunea acestuia unei persoane publice sau private distinct de colectivitatea local. Persoana care gestioneaz, n general o persoan juridic, se interpune ntre serviciul public i colectivitate. Colectivitatea nu poate interveni n funcionarea serviciului, dar i pstreaz competena de a controla dac gestionarul respectiv i realizeaz sarcinile n conformitate cu cerinele interesului general. Exist dou tehnici de delegare a gestiunii unui serviciu de interes local: delegarea unilateral i delegarea contractual. Delegarea unilateral: este rezultatul unui act juridic unilateral (lege, act administrativ) prin care unei persoane publice sau private i se ncredineaz gestionarea unui serviciu public, de cele mai multe ori de natur administrativ. Aceast form de delegare se poate face ctre o persoan public sau ctre o persoan privat: a) delegarea unilateral ctre o persoan public - Regia autonom: serviciul public este ncredinat unei instituii publice, adic unei persoane juridice de drept public, creat prin lege sau de ctre organul deliberativ al colectivitii locale. Un asemenea mod de gestiune are urmtoarele caracteristici: - serviciul public este ncredinat unilateral unui organism public care are personalitate juridic i autonomie financiar, deci o persoan juridic distinct de colectivitatea local. - regia autonom nu poate gestiona dect serviciul public sau serviciile publice limitativ definite pe care colectivitatea i le ncredineaz (principiul specializrii se opune competenei generale a colectivitii teritoriale); aceast gestiune se realizeaz sub controlul colectivitii; - conducerea serviciului este asigurat de ctre organe proprii, respectiv consiliul de administraie (organ deliberativ) i directorul (organ executiv) care dispun de competena de a ntocmi acte juridice unilaterale i de a ncheia contractele necesare pentru funcionarea serviciului respectiv; aceste organe sunt numite direct sau indirect de ctre autoritatea local deliberativ; - regia autonom dispune de un buget propriu supus principiilor echilibrului i contabilitii publice. Regia autonom este, n general, rezervat serviciilor publice industriale i comerciale. Avantajele cele mai importante ale regiei autonome, ca mod de gestiune locale sunt urmtoarele: - autonomia gestiunii administrative i financiare a serviciului public fa de colectivitatea care l-a creat i care nu intervine direct n funcionarea sa; - supleea gestiunii n cazul serviciilor publice industriale i comerciale; - eficiena n gestiune datorit specializrii regiei autonome. b) delegarea unilateral ctre o persoan privat este deseori utilizat la nivelul serviciilor publice naionale, mai ales pentru serviciile publice administrative, pe care legea le ncredineaz unei persoane juridice de drept privat fr ca, n prealabil, s fie ncheiat o convenie ntre cel care deleag i cel care este delegat. Delegarea unilateral ctre o persoan privat este rareori ntlnit atunci cnd este vorba despre serviciile publice locale deoarece o colectivitate local nu dispune de posibilitatea de a impune unei persoane private gestiunea unor asemenea servicii. Delegarea contractual: autoritatea local, competent s creeze un serviciu, decide s ncredineze gestiunea acestuia pe baz de contract - unei persoane distincte de colectivitate. Convenia ncheiat ntre colectivitatea care deleag i persoana delegat constituie un contract administrativ n care se concretizeaz acordul prilor i modalitile financiare ale delegrii. Aceste contracte sunt nsoite de caiete de sarcini n care sunt definite drepturile i obligaiile prilor cu scopul de a asigura o funcionare a serviciului potrivit principiilor generale ale serviciilor publice (continuitate, adaptare constant, egalitatea n faa serviciului public, transparena).

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

Delegarea contractual poate fi ncredinat unei asociaii care s gestioneze anumite activiti, cum ar fi cele culturale, sportive, turistice, privind alimentaia colar etc. Asociaia de drept privat asigur o mare suplee n funcionare, permite administrarea serviciului de ctre persoane direct interesate n gestiunea sa i le permite acestora s beneficieze de un regim fiscal avantajos. Cu toate acestea, formula nu corespunde serviciului de natur comun i sunt cazuri n care colectivitile locale nu-i asum ntotdeauna obligaiile asociaiilor pe care le-au delegat. n practica economic i social se disting mai multe modaliti de delegare contractual a serviciilor publice: concesionarea, arendarea, regia interesat i gerana. Concesionarea: convenia cea mai clasic de concesionare a serviciului public, n cadrul creia autoritatea administrativ local nsrcineaz o ntreprindere exterioar s gestioneze serviciul public pe o perioad de timp bine determinat, pe riscul i rspunderea acesteia, ntreprinderea concesionar fiind remunerat din tarifele pltite de ctre utilizatorii serviciilor. Caracteristicile concesionrii: - imputarea riscurilor asupra concesionarului: concesionarul se angajeaz s asigure buna funcionare a serviciului public pe cheltuielile sale, asumndu-i inclusiv pericolele i riscurile ce rezult din realizarea serviciului respectiv; - realizarea investiiilor iniiale de ctre concesionar; - remunerarea concesionarului de ctre utilizatori; - meninerea unui control public de ctre administraia care a fcut concesionarea: - durata contractului este stabilit de la nceput, conform legii, dac aceasta exist. Arendarea: arendarea reprezint un mod de gestionare a serviciului public n cadrul cruia autoritatea administrativ remite unei ntreprinderi exterioare un echipament pe care aceasta urmeaz s-l exploateze pe riscul i rspunderea sa. n legislaia romneasc, arendarea este o modalitate care nu este permis dect n cazul terenurilor. Caracteristicile arendrii: - Imputarea riscurilor asupra concesionarului: cel care arendeaz gestioneaz serviciul pe riscul su i suport eventualele pericole. - Realizarea investiiilor iniiale de ctre concesionar: cel care arendeaz nu finaneaz investiiile iniiale ca n cazul concesiunii, colectivitatea punndu-i la dispoziie sub o anumit form serviciile la cheie. Cel care arendeaz are obligaia de a plti o tax pentru utilizarea instalaiilor aparinnd colectivitii. - Remunerarea concesionarului de ctre utilizatori: ntreprinderea percepe tarifele pltite de ctre beneficiarii prestaiei, vrsnd o tax fix la bugetul local, diferena dintre tarif i tax constituind remunerarea sa. - Meninerea unui control public de ctre administraia care a fcut concesionarea: colectivitatea trebuie s verifice n permanen dac cel care arendeaz face n mod constant operaiile de ntreinere i reparaii i i ndeplinete obligaiile financiare care i revin. - Durata contractului: cel care arendeaz nu este implicat n amortizarea investiiilor (instalaiilor), de aceea durata contractului are n vedere o durat mult mai scurt dect n cazul concesionrii. Regia interesat i gerana: reprezint acele metode de gestiune n cadrul crora autoritatea local deliberativ nsrcineaz o ntreprindere exterioar s asigure gestionarea serviciului, dar conservndu-i responsabilitatea financiar. Caracteristicile regiei interesate i ale geranei: - colectivitatea i pstreaz responsabilitatea general a serviciului; - colectivitatea suport cheltuielile financiare i determin condiiile de funcionare, dar nu asigur gestiunea zilnic a acestuia, ea fiind ncredinat unui responsabil sau unui gerant; - nu exist o relaie financiar direct ntre ntreprinderea exterioar i utilizatori ntruct colectivitatea local este responsabil cu perceperea tarifelor de la beneficiarii serviciilor.

Disciplina: SERVICII I UTILITI PUBLICE

3. Intervenia partenerial Parteneriatele se manifest ca moduri de gestiune local atunci cnd o colectivitate local particip, n mod voluntar, la o aciune hotrt de ctre colectivitate nsi sau de ctre stat, aceasta avnd o inciden direct asupra dezvoltrii zonei sale. Se disting: -Cooperarea intercomunal: colectivitile locale se pot uni pentru a exercita n comun o anumit competen atribuit lor de ctre lege. Se poate spune c aceast cooperare intercomunal constituie un prim exemplu de gestiune partenerial. -Gruprile de interes public: intervenia partenerial se deruleaz, de asemenea, i printr-o gestiune partajat prin lege ntre mai multe colectiviti locale, implicnd, eventual, i statul, fiind cu att mai bine administrat dac persoanele publice competente, deci interesate, accept s acioneze ca parteneri. Drept exemple pot fi citate domeniile: colar, cultural, sportiv, al turismului, al luptei mpotriva calamitilor etc. Parteneriatul n alte sectoare de activitate Intervenia partenerial a cunoscut o dezvoltare substanial n sectoarele de activitate sau de competene care implic, n principal, intervenia statului, dar nu sunt lipsite de importan nici cele pentru dezvoltarea colectivitilor locale (nvmnt superior, transporturi feroviare, ci naionale de comunicaie etc). n concluzie, buna gestionare a intereselor unei colectiviti locale nu se limiteaz numai la cutarea celor mai performante moduri de exploatare a serviciilor publice care in de competena sa, ea implic, de asemenea, ca aceast colectivitate, ori din proprie iniiativ, ori la cererea statului sau a altei persoane publice sau chiar particulare, s accepte s joace, mai ales n plan financiar, rolul de partener n situaia n care aciunea administrativ formeaz un tot i nu se supune unui proces de divizare n mai multe pri.