DEFINIIA POLITICILOR PUBLICE Printre numeroasele definiii concurente ale "politicii publice", unele sunt foarte complexe, iar

altele destul de simple. In ciuda tuturor diferenelor, exist un acord general asupra ctorva aspecte-cheie. De exemplu, idcca c politicile publice rezult din decizii ale organelor administraiei publice i c decizia acestora de a nu aciona constituie, n egal msur, o politic la fel ca decizia lor de a aciona. Cu privire la alte aspecte, ns, definiiile difer considerabil. Trei exemple de definiii larg utilizate vor fi de ajuns pentru a ilustra sensul complex al termenului. Thomas Dye ofer o definiie deosebit de succint a politicilor publice, acestea fiind descrise ca "orice decide un organ al administraiei publice s fac sau nu".8 Aceast formulare este, probabil, prea simpl i nu reuete s ofere mijloacele necesare pentru conceptualizarea politicilor publice. Se poate considera, astfel, politic public orice aspect al comportamentului organelor administraiei publice, de la cumprarea sau eecul actului de cumprare a clamelor, la rzboiul nuclear sau la prevenirea lui, neexistnd astfel nici un mijloc de a separa aspectele neimportante de cele importante ale activitii organelor administraiei publice. Totui, definiia lui Dye nu este total lipsit de merite. n primul rnd, Dye stabilete clar faptul c organele administraiei publice reprezint agentul elaborrii politicilor publice. Aceasta nseamn c deciziile private de afaceri, deciziile organizaiilor filantropice, ale grupurilor de interes, ale indivizilor sau ale altor grupuri speciale nu constituie politici publice. Cnd vorbim despre politici publice, vorbim despre aciuni ale or ganelor administraiei publice. Dei unele grupuri din afara organelor admi nistraiei publice pot influena ceea ce acestea hotrsc, cum se i ntmpl uneori, deciziile i activitile unor astfel de grupuri nu constituie n esena lor politici publice. Felul n care medicii interpreteaz cauzele cancerului la plmni i soluiile pe care le propun pentru a-i reduce incidena pot influena ceea ce organele administraiei publice fac efectiv n acest sens. Totui, soluia propus de medici n aceast problem nu este o politic public; politic pu blic este msura pe care organele administraiei publice o iau n mod real. n al doilea rnd, Dye evideniaz faptul c politicile publice implic o alegere fundamental din partea organelor administraiei publice de a face ceva sau nu. Aceast alegere este fcut de indivizi angajai de stat i de agen iile acestuia. Politicile publice constituie, n cazul cel mai simplu, o alegere fcut de organele administraiei publice pentru a urma un anumit curs al unei aciuni. Un concept mai dificil de neles este acela de "non -decizie" - de exemplu, decizia organelor administraiei publice de a nu aciona, de a nu crea un nou program sau de a menine, pur i simplu, status quo-u\. Acestea ar trebui s fie, totui, decizii deliberate, cum ar fi aceea de a nu mri impozi tele i taxele pentru a obine fonduri adiionale destinate artei i sntii. De exemplu, faptul c avem libertatea de a vopsi pereii c aselor n care locuim n

culorile pe care ni le alegem nu reprezint o politic public, deoarece orga nele administraiei publice nu au decis niciodat s ne restricioneze opiunile n aceast privin. Conceptualizarea politicilor publi ce de ctre William Jenkins este puin mai precis dect cea oferit de Dye. EI definete politicile publice ca "un set de decizii interdependente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici cu privire la selecia elurilor i la mijloacele de a atinge aceste eluri ntr-o situaie specific, n care ar trebui ca acei actori politici s poat, n prin cipiu, s ia aceste decizii". 9 Jenkins consider elaborarea politicilor publice un proces, spre deosebire de Dye, care l definete ca alegere (ce presupune existena unui proces, dar nu afirm acest lucru explicit). Jenkins recunoate, de asemenea, explicit c politicile publice constituie "un set de decizii inter dependente". Rareori se ntmpl ca organele administraiei publice s ia o decizie unic n ceea ce privete problema; majoritatea politicilor presupun o serie de decizii, dintre care multe pot fi mai degrab accidentale dect delibe rate. Astfel, o politic n domeniul sntii const efectiv ntr -o serie de decizii referitoare la problemele de sntate ale cetenilor. Adeseori sunt luate diferite decizii de ctre indivizi i agenii ale organelor administraiei publice, cum ar fi Ministerul Sntii, Ministerul Finanelor sau Ministerul Asistenei Sociale, precum i de diferite diviziuni i secii din cadrul lor. Pentru a ne lege pe deplin politica organelor administraiei publice n domeniul sntii, trebuie s inem cont de toate deciziile tuturor actorilor politici din organele administraiei publice implicai n finanarea i administrarea deciziilor legate de sntate. De asemenea, Jenkins revizuiete definiia lui Dye atunci cnd sugereaz c problema capacitii unor organe ale administraiei publice de a -i imple menta deciziile are o importan semnificativ pentru tipurile de decizii pe care le iau. Jenkins recunoate c exist limitri impuse organelor administra iei publice, care constrng gama de opiuni pe care le pot face acestea ntr -o anumit zon politic. Presiunile interne i externe exercitate asupra organelor administraiei publice fac procesul elaborrii politicilor publice i eforturile de a-1 nelege destul de dificile. Alegerea unei politici de ctre organele ad ministraiei publice poate fi limitat, de exemplu, de lipsa de resurse sau de rezistena intern i internaional la anumite opiuni. Astfel, nu vom putea nelege politica multor ri privind sntatea, fr a lua n considerare opozi ia puternic manifestat de medici, n propriul lor interes, fa de orice efort al organelor administraiei publice de a micora costurile asistenei medicale prin reducerea veniturilor angajailor din acest sistem. Jenkins introduce, de asemenea, ideea c elaborarea politicilor publice poate reprezenta un comportament al organelor administraiei publice orien tat spre atingerea unui anumit el - idee ce ofer un standard de evaluare a politicilor publice. n aceast definiie, politicile publice sunt decizii luate de organele administraiei publice, care stabilesc un el i caut mijloacele de a -1

atinge. Dei nu se spune nimic despre natura elurilor sau despre mijloacele implicate, se ofer, totui, cteva ci pentru evaluarea politicilor publice. Acestea lipsesc din definiia lui Dye. Ele includ relevana elului, concordana dintre el i mijloace i gradul n care mijloacele reuesc sau nu s ating elul iniial. James Anderson ofer o definiie mai generic, n care o politic public este descris ca "un curs intenionat al aciunii, urmat de un actor politic sau de un grup de actori politici cnd se ocup de o problem de interes general".10 Definiia lui Anderson adaug dou elemente noi la cele numite de Dye i de Jenkins. n primul rnd, se observ c deciziile legate de politicile publice sunt adeseori luate de mai multe grupuri de actori politici, i nu doar de un grup sau de un singur actor din cadrul organelor administraiei publice. Politicile sunt, de obicei, nu numai rezultatul unei decizii multiple, ci al mai multor decizii multiple luate de factori de decizie multipli, adeseori aflai n cteva organi zaii complexe ale organelor administraiei publice. n al doilea rnd, definiia lui Anderson evideniaz legtura dintre aciunea organelor administraiei publice i percepia, real sau nu, a existenei unei probleme sau a unui interes ce impune o aciune. Cu toate limitele observate, fiecare dintre aceste definiii ajut la contura rea n linii mari a definiiei politicilor publice. Ele ilustreaz faptul c studiul politicilor publice ntr-un anumit domeniu este o sarcin dificil. Aceasta nu poate fi realizat doar prin parcurgerea registrelor oficiale care consemneaz procesul de decizie al organelor administraiei publice sub form de legi, decrete, regulamente i proclamaii. Dei acestea sunt o surs vital de infor maii, politicile publice se extind dincolo de nregistrarea alegerilor concrete pentru a cuprinde domeniul alegerilor poteniale sau al alegerilor nc nefcu te". nregistrrile deciziilor nu reflect voina nelimitat a factorilor de decizie n aceeai msur ca nregistrarea interaciunii acelei voine cu constrngerile existente n anumite conjuncturi istorice, politice sau sociale.12 Simpla descriere a politicii organelor administraiei publice este, totui, o sarcin destul de simpl n comparaie cu ncercarea de a afla de ce statul a acionat ntr-un anumit fel i de a evalua consecinele aciunilor sale. Ea poate revela uneori motivele lurii unei decizii i ele pot fi chiar cele adevrate. Cu toate acestea, adeseori, organele administraiei publice nu invoc nici un motiv pentru deciziile lor sau, atunci cnd o fac, motivul recunoscut public nu este neaprat cel adevrat. n astfel de situaii, analitii sunt cei care tre buie s decid de ce a fost aleas o anumit alternativ i, adeseori, de ce nu a fost aleas o alt opiune, aparent mai tentant. Sarcina de a nelege de ce o anumit politic nu a fost implementat aa cum se inteniona sau aceea de a evalua rezultatele unei politici nu sunt cu nimic mai simple. Modul n care analitii explic politicile publice i aspectele pe care ei le evideniaz depind de sistemele lor de referin.13 La rndul lor, acestea depind de interesele, de ideologiile i experienele analitilor.

NELEGEREA POLITICII PUBLICE Politica public este un fenomen complex, care const din numeroase decizii luate de mai multe persoane i organizaii. Ea este deseori conturat de politi cile anterioare i este strns legat de alte decizii care nu au o legtur evident cu aceasta. Astfel, politica public prezint dificulti pentru analiti, care, deloc surprinztor, au elaborat numeroase modaliti de abordare a procesului politicii publice. Dat fird complexitatea sarcinii, majoritatea analitilor pun accent doar pe un ^ i r limitat de factori, dei aceast majoritate recunoate nevoia general a unei abordri complete care s cuprind ntreaga gam de variabile ce influeneaz procesul de luare a deciziilor la nivelul organelor administrative. Pentru a ne forma o prere asupra numeroaselor abordri ale subiectului, realizate de diferii cercettori n domeniu, vom parcurge sumar cteva dintre studiile mai semnificative. Examinarea naturii regimului politic - definit n sens larg ea mod de organizare a sistemului politic - reprezint o cale de a nelege procesul de constituire a politicii publice.14 Este demonstrat faptul c politicile publice \anaz n funcie de natura sistemului politic i a legturilor sale cu socie tatea In acest sens, civa analiti i-au fixat un obiectiv mai restrns, concentrndu-se doar pe modul de structurare a statului nsui, n ncercarea lor de a nelege procesul de constituire a politicii publice.15 Totui, clasificarea tipurilor de regim politic poate fi doar un punct de plecare n analiza politicii publice, deoarece ofer prea puine informaii n legtur cu msura n care caracteristicile regimului se manifest n politicile individuale. Acest lucru ne spune doar unde s cutm influenele exercitate asupra lurii deciziilor de ctre organele administrative i ce conexiuni generale putem gsi n timp ce studiem activitile unui organ administrativ. O alt direcie pe care muli teoreticieni au urmat -o este cutarea de variabile cauzale n constituirea politicii publice, sau de ceea ce au fost denumii tacturi determinani ai politicii publice." 1 Analizele. n acest sens. se axeaz pe problema aflrii dac politi cil e publice sunt determinate de factori sociali i economici la macronivel sau de elemente de comportament la micronivel. S-au adunat o mulime de probe cu privire la relaiile dintre politicile publice i aceti factori, precum i la alte caracteristici ale societilor interne i ale sistemului internaional. 17 Astfel de studii sunt, n mare msur, empirice i au adesea caracter cantitativ. In timp ce punctul central empiric al acestor studii a sporit cunoaterea noastr referitoare la politica public, prin nlturarea miturilor obinuite i a presupunerilor despre natura proceselor politice, acestea tind s ofere explicaii la nivel generai i eueaz deseori n plasarea argumentelor n cadrul contextelor pariale i temporare n care se dezvolt majoritatea politicilor. Un alt studiu se concentreaz pe coninutul politicii. Abordarea aceasta este strns asociat cu numele unor cercettori precum Thcodore Lowi, care a

afirmat c natura problemei politice i cile menite s o soluioneze determin de multe ori felul n care politica va fi tratat de ctre sistemul politic respectiv. Astfel, felul n care politica va fi tratat este determinat de caracterul ei iniial reglementator, distributiv, redistributiv sau constitutiv. Dup cum a afirma t Lowi, pn la urm "politica public poate determina politica n sine", i nu invers, dup cum cred cei mai muli analiti. 18 ntr-o direcie similar, James Q. Wilson a afirmat c gradul de concentraie a costurilor i beneficiilor poli ticii contureaz tipul proceselor politice care o vor nsoi.19 Lester Salamon a afirmat, de asemenea, c cea mai bun modalitate de analiz pentru a nelege politica public este focalizarea ateniei pe natura uneltelor i instrumentelor politice pe care organele administrative le au la dispoziie pentru a implemen ta politica public.20 Dei nu se poate nega efectul pe care natura problemei l are asupra a ceea ce poate fi fcut pentru a o soluiona, deseori este dificil nelegerea naturii unei probleme politice i a tipurilor de costuri i beneficii pe care le implic soluionarea acesteia. Alt abordare, reflectat n alt studiu, se centreaz asupra impactului politicii publice i asupra rezultatelor acesteia. Acest studiu stabilete efectele directe i indirecte ale anumitor politici publice i tinde s ignore att factorii cauzali, ct i natura instrumentelor pe care organele administrative le au la dispoziie.21 Analizele acestora vizeaz cercetarea cantitativ a legturilor dintre anumite programe ale organ elor administrative i folosesc tehnici de deducie statistic pentru a stabili relaii cauzale ntre diferite tipuri de activi ti ntreprinse de organele administrative. n ceea ce -i privete pe economiti, astfel de studii au analizat o gam larg de teme n sferele uor cuantificabile ale constituirii politicilor fiscale i de producie, dar i teme precum relaiile dintre cheltuielile organelor administrative i activitatea comun de investiii sau migraia forei de munc. Totui, din moment ce aceast abordare se concentreaz doar pe rezultatele politicii publice, ea furnizeaz puine informaii cu privire la procesul politic care a dus la aceste rezultate. Aceste studii i orientri diferite au existat, n parte, datorit naturii dife rite a grupurilor de analiti care s-au preocupat de politica public. nsei organele administraiei publice au fost mereu implicate n studiul politicii publice, att al propriilor politici22, ct i al politicii altor ri23. Totui, majoritatea studiilor n domeniul politicii publice a fost efectuat de analiti care lucreaz n cadrul organizaiilor neguvernamentale. O parte din aceti analiti lucreaz direct pentru formaiuni afectate de politica public, n timp ce alii lucreaz pentru corporaii, biserici, sindicate sau pentru oricine i angajeaz. Exist, de asemenea, analiti care lucreaz pentru organismele "think tank"(adevrate "bnci de idei") private sau pentru institute de cercetare, dintre care unele au legturi strnse cu agenii ale organelor administrative i cu grupuri de pre siune, n fine, unii analiti lucreaz independent, muli dintre ei fiind asociai sistemelor de nvmnt universitar.24

Analitii care lucreaz n organizaii diferite manifest interese diferite n analiza politicii publice. Cei care lucreaz pentru organele administraiei pu blice, grupurile sau corporaiile afectate de politicile publice tind s -i axeze studiul pe efectele politicii publice. Ei au deseori un interes direct n a respinge sau a accepta anumite politici publice pe baza impactului posibil sau real asupra organizaiei pentru care lucreaz. Organismele private "think tank" i institutele de cercetri se bucur, de obicei, de o autonomie considerabil din partea organelor administraiei publice, dei unele dintre ele pot fi influenate de preferinele organizaiilor lor fondatoare. Totui, ele rmn interesate de as pectul "practic" al problemelor politicii publice i tind s se concentreze fie pe efectele politicii publice, fie pe instrumentele i tehnicile care au generat acele efecte. Academicienii, pe de alt parte, se bucur de o mare independen i, de obicei, nu au interese personale directe n rezultatele anumitor politici publice. Ei pot astfel analiza politicile publice mult mai abstract dect o pot face membrii celorlalte grupuri i tind astfel s se preocupe mai serios de aspectele teoretice, conceptuale i metodologice ale procesului de constituire a politicii publice. Studiile academice nclin s analizeze ntreg procesul politic i s ia n considerare un ir de elemente, care includ regimurile politice, factorii determinani ai politicii publice, instrumentele politice i coninutul politic. 25 Aceste grade diferite de neutralitate i interese politice s -au concretizat n distincii ntre "studiul politicii publice" i "analiza politicii publice", n contextul larg al abordrii acestei probleme.26 Primul dintre cele dou se refer la studiul "politicii", iar cel de-al doilea la studiul "pentru politic". Studiile asupra politicii publice, coordonate mai ales de academicieni, se refer la metapolitic i sunt axate pe nelegerea proceselor de constituire a politicii publice. Analizele politicii sunt, pe de alt parte, conduse de oficiali ai orga nelor administrative sau de organismele "think tank" i sunt, n general, axate pe conceperea politicilor reale. Studiile asupra politicii sunt considerate a fi descriptive i explicative, n comparaie cu orientarea prescriptiv a celorlalte. Dei distincia trebuie avut n vedere, ea nu trebuie exagerat. Nu putem n elege ce ar trebui (sau nu) s fac organele administrative, dup cum accen tueaz "analiza" politicii, dect dac tim ce pot (sau nu) s fac, aceasta fiind preocuparea "studiului" politicii. Existena unor direcii distincte de cercetare a politicii publice a condus la o mulime de studii care au generat unele concluzii contradictorii n ceea ce privete procesul de elaborare a politicii publice. Aceast situaie a mpovrat analiza politicii publice cu o complexitate evident care poate fi derutant pentru oricine abordeaz disciplina dat pentru prima oar. Anume acest fapt a impus eforturi de a-i reduce complexitatea printr-o sintez a diferitelor abor dri ale subiectului.27

Tema 1. Conceptul de MAP 1.Noiune de MAP. Prin coninutul su,MP repr suportul teoretic i practic necesar implementrii schimbrilor n instituiile publice. MP - este un sistem coerent de principii, reguli i metode de conducere i aptitudinea de a le aplici pentru a asigura fu ncionarea eficient a colectivitilor umane organizate,n condiiile utilizrii judicioase a resurselor(umane,materiale, financiare, informaionale). Deci,MP este un complex de aciuni desfurate cu scopul de a asigura funcionarea normal,eficient a colectivitilor organizate(ntreprinderi,instituii publice,organizaii politice,uniti de nvmnt). MP e acea parte din AP care cerceteaz aplicarea metodelor de realizare a programului de AP prin organizare i restructurare,prin alocarea resurselor n dependen de buget i prin evaluarea i controlul activitii AP.Vizeaz metodele i tehnicile manageriale,abilitatea i priceperea cu care acestea sunt folosite pentru a transpune ideile i politica n programul de aciune. In condiiile trecerii de la economia planificat, centralizat la economia de pia,au loc profunde schimbri n toate domeniile vieii sociale, evident i n sectorul public.Un management public performant presupune personal cu o foarte bun pregtire general i o nou viziune asupra rolului instituiilor publice n societate.Calitatea procesului de management i de execuie din instituiile publice este influenat n tnod direct de nivelul de pregtire general i managerial a funcionarilor publici, iar managementul trebuie s contribuie decisiv la aceasta. l.MP reunete un ansamblu de procese i relaii de management, care apar ntre componentele sistemului administrativ; 2. procesele desfurate n sectorul public sunt att procese de management, ct i de execuie; Deci, MP este o disciplin specializat care are ca obiect cunoaterea proceselor i relaiilor de management din AP n toat complexitatea lor n vederea formulrii de principii i legiti pentru perfecionarea permanent a organizrii i funcionrii structurilor administrative.n funcie de valorile puterii polifice,de necesitile economico -sociale,de gradul de nzestrare tehnic, de nivelul general,de cultur i eivilizaie,cu scopul realizrii unor SP eficiente,corespunztoare nevoii sociale generale i satisfacerii interesului public. 2. Obiectul ? metodolog tiinei MAP Misiunea AP este realizat prin intermediul unor metode administrative.Metoda administrativa piesupr.ne un mod organizat de gndire i aciune n vederea obiner ii unor rezultate max cu eforturi rnin. In funcie de obiectivele urmrite,metodele se pot grupa n 3 categorii: de executare;de organizare i Jlmcionare;de cercetare iVletodele de executare cuprind: in constrngerii; -m convingerii; -in cointeresrii M constrngerii presupune executarea legii prin constrngerea att a populaiei ct i a funcionarilor publici. Este o metod utilizat mai ales n statele totalitare unde o minoritate social privilegiat domin asupra ntregii societi, aceasta din urm fiind asuprit i lipsit de orice drept.Aceast metod este utilizat i n rile democrat,atunci cnd se apeleaz la fora coercitiv a statului n cazul nclcrii legii. M convingerii presupune executarea de buna voie a legii i a actelor administr deoarece stalul garanteaz respectarea drept i libertilor fundamentale ale cetenilor, contribuie la creterea bunstrii materiale i spirituale ale cetenilor, iar societatea este contient c executnd legea acioneaz n propriul lor interes. M cointeresrii - acordarea de recompense materiale pentru realizri deosebite n propria activitate Aceste stimulente amplific gradul de cointeresare a funcionarilor publici.Statele democratice ofer condiii politice,juridice,economice i sociale pentru ca membrii societii s aib o conduita corespunztoare i n deplin concordan cu principiile statului de drept. Metodeie de organizare i de funcionare cuprind: - organizarea raional a activitii administrative; - m edinei; - m conducerii eficiente; - m valorificrii experienei n munc; - structurarea corespunztoare a programului de lucru. M organizrii raionale a activitii administrative presupune modul cum trebuie sa se desfoare activitile administrative pentru a servi realizrii obiectivelor MP.In cadrul acestei metode se elaboreaz un plan de activitate orientat spre realizarea de obiective precum i realizarea misiunii AP.Aceste planuri de activitate sunt concepute att pe ansamblul sistemului administrativ cit si pentru fiecare instituie aparte.R.0I11I acestor planuri este de a asigura o buna coordonare a activitii n cadrul sistemului prin valorificarea permanenta a posibilitilor de realizare a obiectivelor existente la nivelul fiecrei componente din sistemul administrativ.

M edinei - cea mai mare parte din deciziile administrative sunt luate in cadrul unor edinQ.edina repr o reuniune a mai multor persoane din sistemul administrativ,pentru un interval de timp,in vederea soluionrii,n comun a unor probleme cu caracter decizional,informaional,de analiza sau de cercetare.Este o modalitate de transmitere a unor informaii si de culegere a feed -back-ului de la un numr mare de componeni ai sistemului administrativ.Orice edin trebuie s parcurg urmt oarele etape: Pregtirea - se stabilete ordinea de zi;se formuleaz probleme nscrise la odinea de zi,acestea trebuie sa fie clare,astfel ca fiecare participant la edin s le cunoasc;se desemneaz care sunt persoanele care urmeaz s ntocmeasc materialele sau s pun la dispoziia participanilor anumite date i informaii; invitarea la edin a persoanelor care sunt implicate nemijlocit n problemele date;Stabilirea locului de desfurare a edinei trebuie s fie clar n funcie de obiectivele edinei respective. Deschiderea - respectarea orei de ncepere a edinei;formularea clar a obiectivelor; prezentarea ideilor n mod pozitiv;folosirea unui limbaj atractiv;limitarea introducerii la 1-2 minute. Desfurarea - menionarea in cadrul edinei a ideilor noi de ctre cel care conduce edina; soluionarea cu tact a situaiilor tensionate. Finalizarea - limitarea duratei edinei la strictul necesar;completarea procesului -verbal. Mconducerii eficiente consta intr-un ansamblu de modaliti orientate spre desfurarea unor activiti eficiente de ctre funcionarii publ implicai in procesele de management si de execuie din instituiile publ. Ei trebuie sa posede cunotine n domeniul in care i desfoar efectiv activitatea, in domeniul jurid ic, caliti morale, domeniul ec -ic, management, sociologie i psihologie.De asemenea aceasta metoda mai presupune i stabilirea unor relaii i raporturi de munc eficiente ntre funcionarii publici cu funcii de conducere n sistem i ceilali colaboratori i subordonai.Conductorii trebuie s identifice care sunt performanele subordonailor i de ce uneori gradul lor de implicare este mai redus.De asemenea trebuie s mai intervin i cu unele msuri pentru eliminarea lor.Managerii trebuie s mai posede anumite caliti, cunotine,aptitudini si deprinderi specifice colaboratorilor.De aceea funcionarii publ trebuie selectai dup anumite criterii de profesionalism i experien.Important este ca ntre conductori i subordonai trebuie s existe compatibiliti psiho-sociologice,aceasta pentru a crea anumite relaii umane i profesionale normale.Un rol important i revine i comunicrii (deschisa,directa). M valorificrii experienei n munc. Experiena n munca provine din derularea ntr-un timp ndelungat a acelorai operaii, ceea ce ii imprima funcionarilor publ o foarte buna abilitate,iar aceasta la rndul su,la realizarea mai rapid a sarcinilor. M structurrii corespunztoare a program ului de munca,presupune crearea condiiilor corespunztoare pentru desfurarea cu succes a activitii.Exist mai multe cerine care s permit desf programului de munc a funcionarilor publ: Confort; Climat organizational deschis i stimulativ ; Dotare tehnica adecvata; M de cercetare cuprind: m analizei diagnostic care presupune culegerea datelor,analiza lor,formularea de concluzii in baza crora se vor lua anumite decizii. Obiectul tiinei MP l constituie: 1. Procesele si relaiile de management; 2. Principii i legiti de perfecionare permanent a sistemului administrativ; 3. Interesul general - de importanta sociala util colectiva 3. Principiile MAP. Princip MP au menirea de a asigura cadrul general pentru o mai bun desf a activitii administrative. Putem enumera: Pr conducerii unitare;Pr conducerii autonome;Prflexibilitii;Prl restructurrii;Pr perfecionrii continue;Pr legalitii. Potrivit Legii privind APL,AP n uat se ntemeiaz pe princip autonomiei locale,ale descentralizrii SP, ale eligibilitii autoritilor APL i ale consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Articolul 109 din Constituie prevede expres care sunt principiile de baz al e APL.De asemenea aceste principii sunt reflectate i n alte acte normative naionale i internaionale n vigoare pentru R.M. cum ar fi: Carta Europeana a Autonomiei Locale, legea APL nr. 436/2006. Aceste acte reprezint garanii juridice pentru autonomia local i constituie temeiurile juridice pentru declararea neconstitutionalitii a mai multor tentative de a limita aceast autonomie. In aclivitatea lor, autoritile APL se cluzesc de legea fundamental a RM,de legislaia n vigoare i de tratatele internaionale la care RM face parte (Membru al Consiliului Europei). 1. Principiul autonomiei locale O problem important pentru noul sistem de AP este delimitarea competenelor ntre autoritile centrale si cele loc,care poate avea loc doar sub forma a utonomiei,descentralizrii sau desconcentr administrative. Carta definete Autonomia loc ca fiind dr i capacitatea efectiv a colectivitilor loc de a rezolva i de a gira in cadrul legii,sub propria lor rspundere i n favoarea populaiei,o parte important din treburile publ. Autonomia locala este un drept al colectivitilor locale de a -si satisface interesele proprii fr amestecul autoritarilor centrale, principiu , care atrage dup sine descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept, ins descentralizarea fiind un sistem care implica autonomia.

Autonomia locala poate fi o autonomie financiar, fiecare u.a.t. i elaboreaz n mod indepe ndent bugetul local propriu, avnd dreptul s stabileasc cuantumul impozitelor i taxelor locale.Orice delegare de competen trebuie s fie nsoit de alocarea de surse financiare, necesare pentru a se acoperi costul exerciiului competenei.Autonomia loc poate fi i o autonomie material,u.a.t. dispun de un patrimoniu pe care l pot gestiona in limitele legii. Autonomia mai poate fi i decizionala,fiecare u.a.t. are dr de iniiativ n ceea ce privete administrarea treburilor publ loc,exercitndu -i autoritatea n limitele teritor administrat. Subiectele autonomiei locale sunt cons locale-drept autoriti deliberative, i primarii -autorili executive. Intre autoritile publice locale si cele centrale, precum u.a.t de niv 1 si cele de nivelul 2 nu treb uie sa existe relaii de subordonare ci raporturi bazate pe principiul colaborrii, transparentei, legalitii si autonomiei locale in rezolvarea problemelor de interes local. Autoritile centrale si cele raionale nu au dreptul s dea indicaii obligatorii (circulare,directive,instruciuni,sau ordine)pentru autoritile locale, deoarece aceste acte sunt lipsite de orice putere juridica.Ele pot da doar recomandri pot cere verif icarea legalitii actelor emise de autorit PL, in cazurile i n formele prevzute de lege. Colectivitile locale au acces i la justiie pentru a asigura liber exerciiul competentelor lor si respectarea principiului de autonomie locale. 2. Principiul descentralizrii serviciilor locale Descentralizarea in AP se prezint ca un sistem de organizare opus centralizrii,care permite colectivitilor locale sau SP s se administreze ele insele,dar sub controlul statului,care le confer personalitate juridica, le permite constituirea de autoriti proprii i le doteaz cu resursele necesare penvru a rezolva singure problemele locale de ctre cei alei in corpul administrativ. Descentralizarea administrativ presupune cteva condiii cum ar fi: Recunoaterea unor categorii de afaceri locale, distincte de cele naionale; Acordarea calitii de persoana juridica colectivitilor locale fapt care atrage posedarea de resurse proprii si de patrimoniu,de autonomie financiar,necesare satisfacerii interesului local; Desemnarea prin vot universal a autoritii reprezentative creia colectivitatea i va ncredina administrarea afacerii sale; Independenta autorit publice in luarea deciziei; Exercitarea unui control din partea statului asupra legalitii realizrii aut onomiei locale. Descentralizarea administrativa poate lua forma unei descentralizri teritoriale,ceea ce nseamn mprirea teritoriului statului in u.a.t. i care se bucur de o independen fa de autoritatea central,i o descentralizare a SP ceea ce nseamn acordarea unei autonomii relative unor SP fata de AP. Descentraliz SP se realizeaz prin constituirea unor instituii publ bazate pe proprietatea publ sau priv a pers fiz sau jur. Desconcentrarea administrativ. In organizarea administrativ a unui stat nu poate fi vorba numai de descentralizarea sau numai de centralizare, deoarece ntre ele trebuie s fie ceva intermediar.Acest intermediar poart denumirea de desconcentrare - transfer de atribuii,de putere de decizie,de servicii,de mijloace de la niv central ctre planul local n favoarea unor ageni de stat locali.In acest sens se lrgesc atribuiile agenilor puterii centrale aezai n raioane.Desconcentrarea nu creeaz ageni administrativi independeni,ci deplaseaz numai locul puteri i de decizie de la niv central n u.a.t. de nivelul 2. 3. Principiul eligibilitii Acest princ presupune alegerea autorit PL: Cons locale,cons raionale i primarii prin vot universal, egal, direct,secret si liber exprimat.Alegerea aut PL conform reglement rilor stabilite de Constit, prevederile Cod electoral i a altor legi speciale,ceea ce ne demonstreaz c acest pr este strns legat de pr legalitii. Referitor la calitatea de alegtor se prevede: Cetenii R.M,far deosebire de naionalitate,ras, limb,religie,sex,convingeri politice sau profesie,exercit,n mod egal,drepturile electorale;Au dreptul de a alege cetenii romni care au mplinit 18 ani,inclusiv cei care mplinesc aceast vrst n ziua alegerilor.Dreptul de vot se exercit numai n cornuna,oraul,municipiul sau subdiviziunea adm-terit a municipiului n care alegtorul i are domiciliul. Referitor la dreptul de a fi ales consilier sau primar se precizeaz: Beneficiaz de acest drept cetenii cu drept de vot care au mplinit,pn n ziua alegerilor inclusiv, vrsta de 23(18)ani, dac nu le este interzis asocierea n partide politice.Pot candida numai pers care au domiciliul pe teritoriul unitii adm -terit n care urmeaz s fie alei. Nu pot alege:alienaii(nebuni)sau debilii mintali pui sub interdicie;pers lipsite de drepturile electorale pe perioada stabilit prin hotrre judectoreasc. 4. Principiul legalitii. Principiul legalitii aplicat la APL nseamn c tot ce ine de aceasta,adic aleg erea,constituirea, exercitarea atribuiilor,adoptarea hotrrilor sau emiterea altor acte administrative precum i orice alte activiti trebuie s se desfoare numai pe baza i n conformitate cu legea. 5. Principiul consultrii cetenilor n problemele de interes local Relaia dintre autoritile PL i ceteni reprezint principala componenta n evaluarea democraiei locale.Cu prere de ru aceasta relaie nu acioneaz la nivelul ateptrilor.Este necesar suportul cetenilor din colectivitate pentru realizarea programelor i politicilor locale.De asemenea cetenii au nevoie de a cunoate care sunt problemele cu care se confrunt colectivitatea dat,s cunoasc strategiile pe termen

2. Funciile i principiile sistemului intormauonai . In vederea satisfaceri nevoilor sociale ale membrilor societii,a furnizrii de SP n anumite condiii nu sunt suficiente doar resursele_umane,materiale i tehnice este necesar un permanent contact cu realitatea sociala din mediul social,pe care l servete MP. Prin urrmare sistemul informaional ndeplinete uimitoarele funcii: a) Funcia decizional- Sistemul informaional trebuie s asigure elementele informaionale necesare fundamentrii actelor administrative la niv tuturor instituiilor publ. Prin urmare decizia este un proces complex de culegere, nregistrare, transmitere, prelucrare a informaiilor. Fr informaii, mijloacele de tratare a lor,nu se poate vorbi despre condiii minime pentru fundamentarea u nei decizii administrative eficiente i a unor acte administr care s contribuie la crearea unui cadru corespunztor aplicrii deciziilor. b)Funcia operaional- contribuie n mod decisiv la nelegerea corect a coninutului unui act normativ,sau al unei decizii administrative,precum i aplicarea acestora. c)Funcia de documentare- exprim menirea ist informaional de a nregistra inf -ii necesare personal angajat n sistem pentru a fundamenta sistemul de obiective i implicit deciziile derivate din aces ta. Sistemul informaional n instituiile publ se fundamenteaz pe un ansamblu de principii care permit realizarea funciilor sale specifice. 1. Conceperea i restructurarea sistemului informaional potrivit cerinelor managementului unei instituii publice; 2. Corelarea strns a sistemului informaional cu sistemul decizional din instituiile publice; 3. Unitatea metodologic a tratrii informaiilor; 4. Concentrarea asupra informaiilor eseniale; 5. Principiul flexibilitii. 6. Principiul transparentei; 3. Fundamentarea deciziilor administrative. Tipuri de decizii n MP. Managementul este un proces ciclic decizional.ntreaga activitate managerial poate fi rezumat n esent la o nlnuire de decizii interdependente.Strbtnd ntreg procesul de management, decizia marcheaz momentul n care se trece de la gndirea creatoare la actiune,n care se asum responsabiliti pentru ntreaga activitate depus de unitatea,ramura sau sfera de activitate. Complexitatea i deversitatea n cretere a mediului n care activeaz organizaiile,genereaz n permanen probleme a cror soluionare impune luarea i aplicarea unor decizii.Constituind emanaia managementului activitii date,indiferent de treapata ierahic,decizia constituie un act de autoritate,normativ,caracte r obligatoriu pentru toate structurik organizatorice i persoanele la care se refer. Acest atribut de autoritate al deciziei rezult din totalitatea competenelor i responsabilitilor cu care sunt investite cadrele de conducere i organismele managerial e A decide, a adopta sau a lua o decizie sau o hotrre nseamn a alege, a selecta dintr -o multitudine de variante sau alternative de aciune pe cea care este considerat cea mai potrivit anumitor obiective,innd seama de o serie de criterii.Alegerea sau selectarea unei variante sau alternative decizionale poate avea loc numai dac numrul acestora este de cel puin dou. Dac nu este posibil alegerea,nu exist decizia. Oria sistem decizional are mai multe componente, dintre care sunt indispensabile:decidentul, variantele decizionale, criterii de decizie, mediul ambiant, obiectivele i consecinele decizionale. Definit ca opiune pentru o alternativ, decizia nu poate fi un act ntmpltor. Ea presupune eforturi de studieie temeinic a factorilor ce pot influena rezultatele ateptate.Pregtirea i luarea deciziei este un proces raional, un proces de cunoatere. Una dintre componentele sistemului decizional reprezint decidentul. Luarea deciziilor este o parte a muncii tuturor managerilor.Luarea decizii lor nu este o funcie separat,izolat a managementului ci este miezul comun al funciilor manageriale.Decidentul este persoana sau grupul de persoane care alege, selecteaz varianta sau alternativ optim dintre cele existente. O alt component a sistemului decizional snt variantele decizionale. Acestea sunt soluiile pregtite n vederea alegerii uneia dintre ele. La elaborarea i fundamentarea lor sunt pregtite o seam de metode cari pot fi tradiionale, comparative i de optimizare. Criteriile decizionale reperezint punctele de vedere ale decidentului cu ajutorul crora sunt detaate aspectele eseniale ale realitii n domeniul respectiv. Mediul ambiant este reprezentat de ansamblul condiiilor inteteme i externe ale unitii de activitate,care sunt influenate de decizie i care pot exercita o anumit influena asupra acesteia din urm.In mediul ambiant se pot manifesta mai multe stri ale condiiei obiective, dat fiind mobilitatea factorilor interni i externi ai activitii. Obiectivele decizioniale sunt nivelurile criteriilor formulate de ctre decident pentru a fi realizate n urn implimenrii variantei sau alternativei de aciune. Consecinele decizionale se refer la ansamblul rezultatelor poteniale ce s -ar obine potrivit fiecrui criteriu decizional i fiecrei stri a condiiilor obiective prin aplicarea variantelor decizionale.Stabilirea consecinelor i a dimensiunilor acestora constituie o activitate de previziune,a crei precizie i exactitate este n funcie de corectitudinea datelor deinute.

8. Dup competena decidentului: a) Decizii executorii b) Decizii de administrare. Primele au un caracte practic, iar celelalte un caracter teoretic. Orice decizie trebuie s fie legal,de aceea funcionarii publ trebuie s fie pui la curent cu legislaia la zi. 4. Procesul decizional i etapele acestiua. Decizia managerial se prezint ca un act sau ca un proces decizional. Intr-un proces tipic de luare a deciziei, decidentul trebuie s adopte hotriri pe umtoarele planuri: definirea problemei; indentificarea factorilor critici;elaborarea si analiza alternativelor; selecia alternativelor celei mai bune; implimentarea soluiei; controlul i evaluarea rezultatelor. Definirea problemei Acesta este o etap critic deoarece afecteaz toate celelate etape. Dac probleme este incorect definit,oricare alt secven a procesului decizional se va baza pe acest punct incorect.De aceea, managerul trebuie s se concentreze asupra problemelor i n u asupra simptomelor. Identificarea factorilor critici Odat ce problema a fost definit,este necesar ca managerul s fac analiza acelor factori care elimin alternativele de soluionare a problemei.Unul din aceti factori este timpul.De asemenea, materialele,echipamentul personalul,banii,toi factori care ngusteaz aria alternativelor disponibile. Elaborarea alternativelor de aciune Abilitatea de a elabora alternative este deseori la fel de important ca i procesul de selecie a unei alternative.Este imposibil pentru un manager s cunoasc toate alternativele teoretic disponibile.Este necesar un efort pentru a identifica ct mai multe alternative,deoarece calitatea oricrei decizii nu poate fi mai bun dect cea mai bun" alternativ cunoscut.O sarcin mai complex este cea de a identifica alternativele cele mai bune", iar aceasta necesit n mare msur creativitate. In acest scop sunt utilizate mai multe metode: brainstorming-ul, sinectica, grupul nominal. Brainstormingul este o tehnic care urmrete mbuntirea rezolvrii unei probleme prin gsirea de soluii noi i neobinuite.Aceast metod se bazeaz pe cteva reguli: - nici o idee nu este criticat, - cu ct ideea este mai radical, cu att mai bine; - este urmrit cantitatea de idei; este ncurajat mbuntirea ideilor.Sinectica - tehnic prin care se caut o soluie novatoare de ctre un grup selectai cu atenie pentru afli potrivit cu natura problemei de soluionat.In aceast tehnic un rol important l joac liderul,el va conduce edina fr a dezvlui problema.Metoda implic un sistem interactiv complex din care s rezulte o soluie,de regul inventarea unui nou produs. Grupul nominal- este o tehnic de creativitate,implic identificarea alternativelor printr-o procedur structurat.n cercarea de a restrnge timpul consumat cu interaciunea verbal.In cadrul acestei tehnici se caut s se restring dialogurile.Un grup format de apte zece membri, familiarizai cu problema,lucreaz idividual la o list de rspunsuri cu privire la problem a dat. Apoi i expun ideile nregistrndu-le, fiind discutate n grup,rafinate,eventual re formulate. In final fiecare membru voteaz ideiile in ordinea importanei obinndu -se o ierarhie de soluii. Analiza alternativelor Scopul acestei etape este de a stabili meritele relative ale fiecrei alternative,care pot contribui la atingerea obiectivului urmrit.Vor fi eliminate acelea care contravin factorilor critici.Se va evalua probabilitatea fiecreia de a duce la atingerea obiectivului.Evaluarea alternativelor se va face n baza punctelor forte i slabe,ai beneficiilor i costurilor,avantajelor i dezavantajelor. Evaluarea poate fi intuitiv sau tiinific.Se vor folosi metode precum: analiza marginal, analiza cost -eficacitatea, analiza probabilitii, t eoria firelor de ateptare, programarea liniar, simularea. Ca auxiliar al metodelor se folosete i cercetrile operaionale, mai ales n problemele ce implic factori sociali, culturali i comportamentali. Selecia celei mai bune alternative Pentru a selecta o alternativ managerii folosesc urmtoarele abordri: experiena, experimentul, cercetarea i analiza.Experiena este forte important,dar a apela numai la ea poate fi i periculos deoarece ea nu poate fi aplicat problemelor noi.O cale de a alege o alternativ de aciune este testarea pentru a vedea care sunt efectele.Tehnica experimentului fiind costisitoare, totui este necesar n testarea unui model, program atunci cnd se solicit investiii masive.De exemplu,testarea unui nou produs pe o anumit pia pentru extinderea vnzrilor. Mult mai ieftin dect testarea este cercetarea i analiza care au drept caracteristic major elaborarea unui model ce simuleaz probleme. Implimentarea soluiei Cheia unei planificri eficiente o constituie implimentarea soluiei.Toi cei care vor fi implicai trebuie s fie informai,s tie ce au de fcut,de ce,cum i cnd.Trebuie alocate resursele necesare pentru implimentarea soluiei,aceasta fiind i o caracteristic a managementului. Evaluarea deciziei Odat ce un plan a fost pus n micare evaluarea este necesar pentru a vedea progresele care apar.Se vor atesta informaiile negative sau pozitive,introducndu -se ajustrile si coreciile care se impun.Aceast etap i va ajuta pe manageri s nvee din experiena practic,si dezvolte capacitatea lor de a planifica i a lua decizii.Compararea rezultatelor cu obiectivele,stabilirea diferenelor i identificarea cauzelor ce le -au

determinat,caracterizeqza nceputul unui nou ciclu decizional .Pentru un manager,care folosete un astfel de proces de luare a deciziilor, probabilitatea de succes trebuie s creasc deoarece procesul constituie o ruta stabilita pas cu pas n mod logic i raional. Etapele fundamentrii deciziilor administrative Procesul de fundamentare a deciziei administrative este complex i presupune derularea a opt etape succesive n care sunt implicate mai multe persoane. 1 .Iniierea deciziei 2.Definirea obiectului decizional fi a mijloacelor de realizare. 3. Documentarea 4. Selectarea i analiza informaiilor 5. Conturarea i analiza alternativelor decizionale. 6. Adoptarea deciziei 7. Urmrirea aplicrii i respectrii deciziei 8. Formularea concluziilor rezultate dup aplicarea deciziei 5. Cerine ale calitii deciziei administrativ i executarea ei. Deciza trebuie s fie orientat mereu spre relizarea unuia sau mai multor scopuri, prin derularea de aciuni, n majoritatea cazurilor. Pe baza analizei raionale a situaiilor de fapt i a variantelor prezentate, organul competent i exprim voina prin adoptarea deciziei. Eficiena i valoarea unei decizii depinde de: a) Modul cum este neleas problema care trebuie rezolvat; b) Realismul soluiei adoptate; c) Oportunitatea acesteia; d) ndeplinirea la timp a aciunii care trebuie ntreprins pentru realizarea soluiei. Dac una din aceste cerine nu este respectat, scopul pentru care a fost adoptat deciza respectiv nu va putea fi relizat sau se va nfptui doar parial. Orice decizie trebuii s ndeplineasc o seriee de cerine de raionalitate, dintre care: a) S fie fundamentat - tiinific. Decizia trebuie luata n conformitate cu realitile din cadrul unitii,pe baza unui instrumentar tiinific adecvat care s nlture practicismul,improvizaia,rutina,voluntarismul.In procesul decizional din cadrul instituiei publice pentru a asigura integrarea eficient a activitilor este necesar luarea n considerare a necesitilor cetenilor,influena celor alte categorii de factori pe baza studierii modalitilor concret istorice de manifestare n perioada actual i de viitor. Pentru a putea realiza acest deziderat major este necesar ca persoanele cu competen decizional s posede att cunotine, metode, tehnici si deprinderi manageriale ct i capacitatea de nelegere a mecanismelor specifice vieii sociale. b) S aib un caracter realist Aceasta presupune rezolvarea unei situaii prin fundamentarea unei decizii care necesit,n prealabil,o evaluare ct mai complet a situaiei de fapt,respectiv,context naional.In acest sens se recomand luarea n considerare a problemelor specifice unitii i a intereselor acesteia. c) S intervin n timp util Pentru fiecare decizie exist o anumit perioad n care ea trebuie fundamental i aplicat. Pentru ca deciziile s poat fi adoptate n perioada optim de timp este necesar o previzionare a schimbrilor ce ar putea aprea n sistemul respectiv. Aceast cerin se impune tot mai mult prin coninutul ei pe msura accelerrii ritmului schimbrilor de pe piaa serviciilor. Aceast cerin se bazeaz pe ideea c este preferat o idee bun luat la momentul potrivit, dect o decizie foarte bun luat cu ntrziere. d) S fie mputernicit Ea trebuie adoptat de managerul n ale cror sarcini este nscris n mod expres,iar acesta s dispun de cunotinele,calitile i aptitudinile necesare fundamentrii.Respectarea acestei cerine ca o condiie a asigurrii unei caliti superioare deciziei,reprezint tendina de apropiere pn la suprapunere,dac este posibil,a autoritii formale de autoritatea informal. e) S fie clar, concis i necontradictorie. Presupune c prin formularea deciziei sa se precizeze,fr posibilitatea de interpretare,coninutul situaiei decizionale-variante,criterii,obiective consecine astfel nct toate persoanele participante s neleag la fel respectiva situaii. f) S fie complet S cuprind toate elementele necesare nelegerii corecte i mai ales implementrii.In acest sens, la formularea deciziei trebuie s avem n vedere:Obiectivul urmrit,modalitatea de aciune, responsabilul cu aplicarea deciziei,termenele de aplicare,executantul,subdiviziunile organizatorice implicate g) S fie eficiente Eficiena constituie criteriul de apreciere al activitii de management,iar decizia reprezint esena acesteia,este firesc ca'orice decizie s fie apreciat prin prisma efectelor care se obin n urma implementrii ei.

Evident aceste cerine de raionalitate a deciziilor de conducere se urmresc a fi respectate n toate procesele decizionale,dar aceasta nu nseamn c mereu ele se respect n totalitate.Cu ct ns vor fi mai mult respectate,cu att calitatea deciziei este mai bun. Reguli pentru creterea eficienei deciziei: - Dac v grbii n luarea deciziei,trebuie s evaluai consecinele. - Dac tergiversai luarea deciziei trebuie s lucrai cu agenda de lucru. - Nu ncepei aciunea de luare a deciziei fr definirea problemei. - Facei mereu delimitarea n luarea deciziei n funcie de importan i alocai timpul n mod diferit.

Studiul politicilor publice

Capitolul 2

Abordri ale politicii publice

ASPECTE CONCEPTUALE
Dup cum a afirmat Peter DeLeon, studiile asupra politicii publice au o istorie lung i un trecut scurt, adic politicile organelor administraiei publice au constituit obiectul a numeroase studii n ultimele secole, dei analizele sistematice ale acestora dateaz doar de cteva decenii.1 ntr-adevr, una din dificultile ntmpinate n studiul procesului de elaborare a politicii publice o constituie gama variat de abordri care i au originea n diferite coli academice, care au fost determinate s se axeze pe acest subiect. In acest capitol vom contura princi palele abordri economice i politice ale studiului politicii publice, vom reliefa punctele forte i deficienele acestora i vom sugera modaliti prin care studiul politicii publice poate profita de pe urma informaiei pe care o conin aceste abordri, evitnd complicaiile inutile de ordin conceptual sau teoretic. n primul rnd, ar trebui s notm faptul c exist tipuri sau categorii diferite de teorii care ncearc s explice anumite probleme i trebuie s ne asi gurm c realizm o comparaie ntre categorii comparabile - mere cu mere, nu mere cu portocale, altfel spus - n acest demers teoretic. n al doilea rnd, dac sunt luate n considerare toate variantele cu nuanele lor, exist o varieta te aproape infinit de teorii, iar analiza fiecreia ntr -un capitol ar fi o sarcin imposibil. De aceea ne vom restrnge comentariile la comparaii ntre cteva exemple reprezentative, selectate pe baza tipului de analiz caracteristic aces tora i de apropierea lor de modul de elaborare a unor teorii. In funcie de aceste criterii, exist ase categorii de teorii. Aceste teorii difer n funcie de modalitatea deductiv sau inductiv n care i dezvolt coninutul i de direcia n care i concentreaz atenia, pe indivizi, grupuri sau instituii. Teoriile deductive pornesc de la un numr relativ mic de postulate de baz sau supoziii i apoi aplic aceste supoziii la studiul anumitor fenomene. Teoriile inductive, pe de alt part?, ncep cu observaii pe marginea anumitor fenomene i ncearc s genereze principii generale din aceste observai i care pot fi combinate ntr-o teorie mai general. Teoriile care se axeaz pe indivizi interpreteaz toate fenomenele politice n relaie cu interesele i aciunile indi vizilor. Teoriile centrate pe analiza grupurilor explic acelai lucru, avnd ns n vedere i interaciunile dintre grupurile sociale. n fine, exist teorii care se axeaz pe organizaii sau instituii, n ncercarea lor de a explica fenomenele

Abordri ale politicii publice

29

politice. Cele mai reprezentative tipuri de baz ale teoriei generale clasificate n funcie de unitatea de analiz i metodologie sunt ilustrate n Figura 2.

Figura 2 O taxonomie a abordrilor generale ale fenomenelor politice Metoda elaborrii teoriei
Individ Deductiv Opiune public Marxism Neoinstituionalism Inductiv Economia bunstrii Pluralism/Corporatism Statism

Unitatea de analiz fundamental

Grup Instituii

TEORII DEDUCTIVE
Abordarea deductiv are muli partizani i exist numeroase versiuni nuanate ale aplicrii ei la fenomenele politice. Totui, n vederea nelegerii procesu lui de elaborare a politicii publice, se pot distinge trei subtipuri generale ale acestei abordri, n funcie de unitatea de analiz utilizat: alegerea public, analiza de clas i neoinstituionalismul. Alegerea public O abordare a politicii publice care trateaz indivizii ca unitate fundamental de analiz i care s -a bucurat de mare atenie n ultimul timp este teoria numit "alegerea public", denumire preluat de la Institutul pentru Studierea Alegerii Publice din cadrul Universitii Politehnice din Virginia (Institute for the Study of Public Choice at Virginia Polytechnic University), unde au activat muli dintre cercettorii care au dezvoltat acest tip de abordare. 2 Este o aplicare a principiilor economiei neoclasice la activitile politice. Principala supoziie este c cei care nfptuiesc politica, la fel ca i cei care lucreaz n la constituirea politicii domeniul economic, acioneaz raional pentru a maximiza utilitatea (satisfacia) i c singurul participant care conteaz este individul. Dup cum susine James Buchanan, unul dintre fondatorii teoriei i primul dintre acetia care a ctigat Premiul Nobel (pentru economie): ntr -o accepiune unic, toate alegerile publice sau teoria economic a politicii pot fi reduse la "descoperirea" sau "redescoperirea" faptului c indivizii ar trebui tratai ca maximizatori ai utilitii, n concordan cu ntreaga lor posibilitate de aciune.3 n abordarea subiectului alegerii publice, se presupune c actorii politici individuali (fie c sunt cei care nfptuiesc politica public, fie c sunt cei care

30

Studiul politicilor publice

voteaz) sunt ghidai de interesul propriu atunci cnd aleg cursul aciunii care i avantajeaz cel mai mult4. Aceast simpl afirmaie n legtur cu fundamentele comportamentului uman i conduce pe teoreticienii noiunii de alegere public ctre formularea unei serii complexe de afirmaii pe care le folosesc pentru a explica variatele aspecte ale politicii i ale elaborrii politicii publice. Aceast afirmaie a fost aplicat n studii asupra comportamentului la vot5, asupra relaiilor ntre sistemele politice i economice6, asupra naturii comportamentului indivizilor sau al grupurilor implicate n luarea deciziilor 7 i asupra structurii i instituiilor organelor administraiei publice, incluznd organele executive 8, organele legislative9, partidele politice10 i constituiile". Se consider c alegtorii voteaz partidele i candidaii care le satisfac cel mai bine interesele. De asemenea, politicienii lupt n permanen pentru voturi, pentru a-i atrage sprijinul propriilor interese n ceea ce privete venitul, puterea i prestigiul obinute din dobndirea unui loc n structurile puterii i propun strategii care s ctige sprijinul electoratului. Propriul interes i de termin pe cei care lucreaz n cadrul organelor executive ale administraiei de stat s-i amplifice la maxim bugetul, deoarece un buget mai marc reprezint o surs de putere, prestigiu i salarii crescute. Acetia nregistreaz un succes sporit n a-i satisface interesele, deoarece n calitate de furnizori monopoli zatori de bunuri i servicii fr pre, nu ntmpin concuren i deoarece cet enilor i oficialilor alei le lipsete capacitatea de monitorizare a activitilor lor. Peter Seif rezum astfel teoria: Din perspectiva acestei abordri, alegtorii pot fi asemnai cu consumatorii; grupurile de presiune pot fi vzute ca asociaii politice de consumatori sau cooperative; partidele politice devin antreprenori care ofer pachete competitive de servicii i taxe n schimbul voturilor; propaganda politic echivaleaz cu publicitatea comercial; iar organele administraiei publice sunt companii publice care depind de receptarea sau atragerea sprijinului politic adecvat pentru a-i acoperi cheltuielile.u Perspectiva teoriei alegerii publice privind rolul alegtorilor, al partidelor politice, al politicienilor i al celor care lucreaz n cadrul organelor exe cutive ale administraiei de stat conduce la concluzia c alegtorii ateapt n mod constant mai multe programe de la organele administraiei publice, fiind constrni doar de dorina lor de a plti taxe, iar politicienii, partidele politice i funcionarii administraiei de stat sunt dornici de a furniza aceste programe datorit propriului interes n dobndirea puterii, prestigiului i popularitii. Rezultatul este o cretere constant a interveniei statului n economie i so cietate, deseori sub forma unui "ciclu al afacerilor i politicii". Altfel spus, organele administraiei publice alese democratic opereaz sub forma unei campanii electorale permanente, n care tipul deciziilor luate variaz n func ie de durata ciclului electoral: deciziile populare sunt luate nainte de alegeri, iar cele nepopulare dup.13

Abordri ale politicii publice

31

Elaborarea politicii publice este astfel doar un proces de extindere treptat a furnizrii de bunuri i servicii ctre populaie. Concluzia general, pe care o trag teoreticienii alegerii publice n analiza lor, este aceea a necesitii nfiinrii unor structuri care s nfrneze procesul de maximizare a utilitii care servete doar interesele anumitor indivizi, afectnd n acelai timp ntrea ga societate. Dup prerea lui Buchanan, teoria privind alegerea public
nu conduce la concluzia c ntreaga aciune colectiv, ntreaga aciune a organe lor administraiei publice este neaprat de dorit. Conduce, n schimb, la conclu zia c, deoarece oamenii vor tinde s -i maximizeze propriile utiliti, structurile administraiei publice trebuie concepute astfel nct comportamentul indivizilor s-1 urmeze pe cel al grupului, mare sau mic, la nivel local sau naional. Pro vocarea, pentru noi, este aceea de a construi sau reconstrui o ordine politic ce va conduce comportamentul egoist al participanilor ctre binele comun ntr -o manier care se apropie pe ct posibil de cea descris pentru noi de Adam Smith cu privire la ordinea economic.14

Astfel, mecanismului maximizrii utilitii, care promoveaz binele ge neral, i corespunde categoric, n regiunea politic, o form duntoare. Acest lucru i determin pe teoreticienii noiunii de alegere public s resping ma joritatea analizelor politice i prescripiile oferite de ali economiti care au o prere mai optimist asupra activitii organelor administraiei publice. 15 Ei nclin s afirme c intervenia organelor administraiei publice n problemele societii ar trebui redus la a impune constrngeri pieei i la a crea drepturi de proprietate acolo unde acestea sunt defectuoase sau inexistente, astfel nct s fie ndeplinite eforturile pieei de a opera i aloca resursele ntr-o manier benefic ntregii societi. Simplitatea i elegana logic a teoriei, alturi de indicii matematici i tabelele impresionante care nsoesc studiile n cadrul acestei expuneri, i mascheaz lipsurile.16 n primul rnd, teoria reprezint o simplificare ce nu corespunde cu realitatea empiric. Numeroase activiti politice sunt ntreprinse din motive simbolice sau ritualistice; a le trata ca pe aciuni cu obiectiv precis, ndreptate spre maximizarea utili tii, nseamn a subestima complexitatea implicaiilor politice care nsoesc procesul de elaborare a politicii publice. n al doilea rnd, din cauza simplificrii exagerate a temei pe care o abordeaz, teoria are o capacitate mic de anticipare. Nu exist o dovad empiric pentru anticiparea creterii uluitoare a rolului organelor administraiei publice, dato rit dinamicii competitive a democraiei. Actualmente, n majoritatea rilor industrializate cel mult, au fost reduse cheltuielile administraiei p ublice sau cel puin nu au fost mrite: cum i de ce are loc acest fenomen n cadrul unei analize a noiunii de alegere public, este practic inexplicabil 17. n al treilea rnd, i legat din nou de dimensiunea sa empiric defectuoas, teoria se refer la politica de partid ca i cum btlia s -a dat ntotdeauna ntre dou partide, permind astfel electoratului s aleag ntre alternative clar definibile. n rea litate, numeroase democraii sunt sisteme alctuite din mai multe partide, iar,

32

Studiul politicilor publice

n interiorul acestor sisteme, partidele trebuie s formeze coaliii legislative, practic ce nu permite o dihotomie clar a opiunilor alegtorilor, din moment ce promisiunile electorale pot fi afectate de ctre aparatul legislativ post -electoral. n al patrulea rnd, teoria spune foarte puin n legtur cu elaborarea politicii publice n sistemele nondemocratice, care nu se bazeaz pe alegeri libere, acestea reprezentnd preocuparea central a modelului. n al cincilea rnd, teoria, n ciuda preteniilor sale cu privire la cadrul instituional, nu ia n considerare sau subestimeaz efectele factorilor instituionali asupra con turrii preferinelor actorilor politici. In timp ce teoreticienii contemporani recunosc efectele coercitive ale structurilor de stat asupra comportamentului celor implicai n procesul politic1", majoritatea tinde s priveasc structurile nsei ca fiind supuse schimbrii n funcie de preferinele acestora. Aceti teoreticieni nu doresc s recunoasc n totalitate trinicia structurilor de stat i impactul general pe care l au asupra politicii publice. n al aselea rnd, n ciuda insistenelor teoreticienilor noiunii de alegere public c analiza lor este una "pozitiv", teoria este evident normativ i caut s promoveze o vi ziune particular de liberalism ortodox (numit i neoconservatorism sau neo liberalism) care ar crea piee oriunde ar fi posibil i ar restrnge considerabil orizonturile activitii administraiei publice. Teoriile de clas Teoriile de clas sunt n esen teorii de grup prin faptul c acord, n analiza lor, atenie principal entitilor colective, dar, spre deosebire de teoriile in ductive de grup, acestea tind s -i defineasc unitatea de analiz n termeni "obiectivi". Altfel spus, teoriile de clas atribuie apartenena la un grup n funcie de anumite caracteristici observabile ale indivizilor, fie c indivizii implicai se regsesc n aceti termeni sau nu. Apartenena de clas este de terminat de obicei de prezena sau absena anumitor caracteristici, de cele mai multe ori (dar nu ntotdeauna) legate de economie. In opinia lui Stanislaw Ossowski, noiunea de "clas" se refer la: "Grupuri difereniate n variate moduri n cadrul unei categorii mai largi, precum categoria grupurilor sociale cu interese economice c omune sau categoria de grupuri ale cror membri au aceleai condiii economice, identice ntr -o anumit privin"". ntruct exist mai multe tipuri de analiz a claselor20, ne vom concentra asupra celei "marxiste", care este de departe cea mai cunoscut i dezvoltat din punct de vedere teoretic. Numeroasele scrieri ale lui Karl Marx au prezentat noiuni de clas oa recum diferite. Totui, cea dezvoltat n Manifestul Partidului Comunist este cea mai cunoscut. Aici Marx afirm c fiecare societate are o structur de clas dihotomic, n cadrul creia dou clase i revendic puterea economic i politic. In concepia sa material asupra istoriei, societatea uman a trecut printr-un numr de etape distinctive ("moduri de producie"), fiecare dintre

Abordri ale politicii publice

33

acestea avnd un set diferit de condiii tehnologice de producie ("mijloace de producie")-21 Fiecare mod de producie atrage dup sine un sistem de clas anume, care este n final determinat de deinerea (sau nu) a mijloacelor de producie. In logica acestui model, fiecare mod de producie genereaz un sistem de clas dihotomic care i include pe cei care dein mijloacele de producie i pe cei care trebuie s lucreze pentru acetia, iar relaiile dintre cele dou grupuri sunt inerent confiictuale. Sclavii au luptat contra stpnitorilor de sclavi n societile sclavagiste; iobagii au luptat contra nobilimii n societile feudale, iar muncitorii lupt mpotriva patronilor n societatea capitalist. Lupta permanent de clas conduce la un inevitabil colaps al modului de producie i la nlocuirea sa cu un altul care i el este nlocuit cu un nou sistem. Totui, n practic, Marx s-a ateptat ca sistemul de clas dihotomic s apar doar pentru o scurt perioad la finalul unui mod de producie, dei se poate ca evoluia sa treptat s fie vizibil dc-a lungul timpului sub forma unui mod de producie matur i dezvoltat. n alte perioade, modurile de producie pot avea mai multe structuri de clas, mai complexe, n care s coexiste numeroase clase." Termenul des folosit pentru a reda complexitatea multiplelor structuri de clas, aa cum se ntlnete n practic, este "formaiunea social".2' Teoriile de clas interpreteaz politicile publice n societile capitaliste ca reflectnd interesele clasei capitaliste. Dominaia capitalitilor asupra bazei - adic asupra economiei - le asigur controlul asupra statului i asupra aciu nilor lui. ntr-adevr, n accepiunea lui Marx, statul este doar un instrument n minile capitalitilor, folosit n scopul meninerii sistemului capitalist i al creterii profiturilor ("valoarea surplusului"), neaprat cu preul muncii. Dat fiind natura ei deductiv, analiza politicii publice din perspectiva marxist ia deseori forma unei demonstraii a modului n care o anumit politic servete interesele capitalitilor, aceasta fiind o dovad a faptului c acetia din urm au folosit statul pentru a-i promova interesele (descris n literatura marxist ca viziune instrumental asupra statului). O astfel de perspectiv instrumentalist este problematic din dou puncte de vedere. In primul rnd, chiar dac ar fi adevrat c o politic servete interesul capitalitilor, nu se poate deduce ipso fado c politica a fost adoptat din ordinul capitalitilor. Pentru a demonstra acest lucru, ar trebui s demonstrm i faptul c ntr -adevr capitalitii au formulat instruciuni care au fost ndeplinite cu loialitate de ctre oficialii de stat. n al doilea rnd i cel mai important, aceast abordare nu poate explica politicile adoptate n ciuda opoziiei manifestate de capitali ti, n majoritatea statelor capitaliste, de exemplu, adoptarea politicilor n favoarea societii a fost vehement dezaprobat de numeroi capitaliti, fapt ce nu poate fi explicat din aceast perspectiv. Recunoaterea acestei probleme teoretice a determinat o reapreciere a rolului statului n teoria marxist.24 Pentru a explica de ce statul adopt politici opuse capitalitilor, neomarxilii au dezvoltat noiunea de "autonomie relativ a statului". n timp ce numeroi

34

Studiul politicilor publice

neomarxiti au urmat aceast direcie de reinterpretare, opinia formulat de Nicos Poulantzas la nceputul anilor '70 este poate cea mai cunoscut.25 Poulantzas a afirmat faptul c disputele n cadrul diferitelor formaiuni capitaliste, alturi de existena organelor executive ale administraiei de stat n care activeaz persoane provenind din clase noncapitaliste, permit statului un anumit nivel de autonomie fa de capitaliti. Aceast autonomie, n schimb, i d statului posibilitatea s adopte msuri favorabile claselor subordonate, dac acest lucru se dovedete de neevitat din punct de vedere politic sau necesar pentru a promova interesele pe termen lung ale capitalitilor n stabilitatea social. n timp ce astfel de msuri pot afecta negativ interesele pe termen scurt ale capitalitilor i pot fi chiar vehement dezaprobate de acetia, ele servesc mereu intereselor lor pe termen lung. Aceasta se datoreaz faptului c struc tura capitalismului presupune ca statul s ndeplineasc anumite funcii esen iale, dac se dorete supravieuirea capitalismului. Astfel de funcii includ aplicarea drepturilor de proprietate, meninerea pcii i a ordinii i asigurarea condiiilor favorabile pentru acumularea continu de profituri. n versiunea "structural" a neomarxismului, elaborarea politicii publice presupune nc satisfacerea intereselor capitalitilor, dar nu n acelai sens instrumental pe care l-au conceput primii marxiti. Dei aceast form structural a neomarxismului reprezint o evoluie semnificativ a teoriilor de clas anterioare n ceea ce privete statul i politica sa, fundamentarea ei pe determinismul funcional - prin care statul ndeplinete funcii neaprat pentru a perpetua capitalismul - a condus la numeroase critici privind caracterul ei simplist.26 A spune c orice aciune a statului trebuie s fie, a priori, n interesul pe termen lung al capitalitilor este excesiv de deductiv. n condiii similare, diferite state capitaliste adopt diferite msuri, indicnd c trebuie s existe i ali factori dect cerinele funcionale care s determine aciunile unui stat. Pentru a depi problemele evideniate de critici, unii neomarxiti re cunosc explicit importana factorilor politici n adoptarea politicii publice, rmnnd n acelai timp fideli analizei de clas marxiste. Rolul partidelor clasei muncitoare care opereaz prin mijloace politice normale i rolul sindi catelor este evideniat ca fiind un factor-cheie n conturarea politicilor publice. Apariia statului asistenei sociale, de exemplu, este explicat nu ca un rspuns direct la nevoile capitalitilor, ci ca rezultat al presiunilor politice exercitate de clasa muncitoare.27 Totui, imperativele structurale ale capitalismului nu sunt ignorate pentru c se consider c acestea impun limite asupra a ceea ce statul poate face ca rspuns la cerinele clasei muncitoare. Statul asistenei so ciale creat de statele capitaliste ca rspuns la cererile clasei muncitoare, a fost conceput, se pare, ntr-o manier care nu submina drepturile de proprietate fundamentale sau profiturile. Acesta este, se pare, cel mai sofisticat exemplu de analiz de clas n procesul elaborrii politicii publice.

Abordri ale politicii publice

35

Totui, analiza de clas continu s ntmpine probleme majore. Princi pala problem o reprezint dificultatea n a stabili ce este i, mai exact, ce nu este o clas.28 Uneori, marxitii folosesc noiuni precum burghezie i proleta riat, care sunt destul de clare, dar se refer, de asemenea, i la categorii precum mica {petite) burghezie, grupri naionale i internaionale ale burgheziei i clasa muncitoare productiv i neproductiv, categorii imprecise din punct de vedere conceptual. Recunoaterea de ctre neomarxiti a claselor intermedia re ntre capitaliti i muncitori este fr ndoial un progres, dar ngreuneaz analiza de clas. n aceast accepiune, modul capitalist de producie nu ge nereaz o structur de clas dihotomic aa cum anticipase Marx. In schimb, acesta dezvolt o clas mijlocie situat ntre burghezie i proletariat, precum i un set de grupuri independente care nu se mai bazeaz pe piaa muncii n obinerea de venituri i a cror politic, n consecin, se manifest n afara celor legate de condiiile materiale de producie. Numrul exact de membri n aceste dou grupuri adiionale este controversat, dar primul dintre ele ar trebui s cuprind vechea mic burghezie tradiional, precum i "noua" mic bur ghezie, din care fac parte managerii i cei care lucreaz n domeniul tiinific i tehnologic.29 Cel de-al doilea grup ar trebui s includ studenii, pensionarii, persoanele cu handicap, precum i persoanele care triesc din ajutorul social i din ajutorul de omaj.30 In aceast accepiune, factorii politici i ideologici trebuie s intre, de asemenea, n analiza relaiilor sociale, iar tendina de a reduce viaa politic la o "baz" economic trebuie s fie respins. 31 In timp ce aceast conceptualizare este net superioara simplei dihotomii propuse de Marx, ea amenin s submineze noiunea de clas, pe baza creia a fost construit teoria marxist. Cea de-a doua problem n analiza de clas marxist se centreaz n jurul chestiunii relaiei dintre "superstructurile" sociale i "baza" economic. n vizi unea marxist tradiional, modul de producie i relaiile de producie asociate lui au constituit structura de baz care a conturat superstructuri precum statul, legea i ideologiile. Totui aceast conceptualizare este problematic, deoarece statul, de exemplu, a jucat un rol crucial n organizarea economiei i n conturarea modului de producie.32 n Canada secolului al nousprezecelea, de exemplu, politica de promovare a produciei n sectorul resurselor naturale, precum i politica de protecie mpotriva ineficientei ramurilor industriale ce necesitau importuri au avut un impact decisiv asupra structurii economice a rii i relaiilor de clas i continu i n prezent s contureze interesele multiple ale claselor, precum i reaciile primite cu privire la politica abordat. n mod similar, rspndirea politicilor keynesiste n anii '50 i '60 i a politicilor de promovare a privatizrii i liberalizrii n anii '80 nu pot fi nelese fr a se face referire la factori ideologici care nu pot fi explicai n ntregime prin modul de producie i lupta de clas. Astfel, unii neomarxiti au fost nevoii s atribuie o autonomie considerabil altor sfere ale vieii sociale, afirmnd n acelai timp c legturile lor cu baza material a societii nu ar trebui omise.33

36

Studiul politicilor publice

In fine, problema determinismului economic continu s fac obiectul acestei teorii, n ciuda eforturilor de a evita acest aspect. 34 Indiferent de ct de mult ncearc neomarxitii s depeasc problema prin formularea unor concepte precum "autonomie relativ a statului" sau "hegemonie ideologic" pentru a lua n consideraie factorii noneconomici, ei nu pot evita n ntregime reducerea fenomenelor social i politic la o baz economic. Aceasta se dato reaz naturii teoriei a crei unitate fundamental de analiz este "clasa" bazat n principal pe economie. Pentru a rmne marxist, nici o teorie nu se poate dispensa n ntregime de aceste supoziii, dei se tie c cei care elaboreaz politica sunt influenai i de ali factori dect imperativele economice. Dificultile analizei marxiste i -au determinat n ultima vreme pe unii teoreticieni s ncerce s se dispenseze de conceptul de analiz de clas a determinismului economic i s l foloseasc "doar pentru a se referi la un subiect (ontologie) dect la o metod (epistemologie)". Dup cum au afirmat Goldthorpe i Marshall: Analiza de clas, n accepiunea noastr, are ca obiect principal studiul relaiilor dintre structurile de clas, mobilitatea de clas, inegalitile de clas i aciunile la nivel de clas ... neleas n acest mod, analiza de clas nu implic un angajament fa de o teorie de clas anume, ci mai curnd fa de un program de cercetare..., n cadrul cruia teorii diferite i realmente rivale pot fi formulate i apoi apreciate n funcie de caracterul lor euristic i explicativ.35 ntr-o astfel de abordare, "nu este implicat nici o supoziie de superio ritate de clas". Astfel, n timp ce clasele sunt tratate ca uniti analitice, nu se face nici o afimiaie a priori n legtur cu comportamentul lor. Aceast concepie este, totui, departe de fundamentele a ceea ce este de obicei recu noscut ca fiind o teorie de clas. Neoinstituionalismul O a treia abordare deductiv recunoate limitele teoriei privind individul i grupul, n ncercarea de a trata fenomenele politice. Pentru a o distinge de studiile anterioare acceptate istoric care descriu doar instituiile politice, aceast abordare a fost denumit "neoinstituionalism".36 Ea a rezultat direct din preocuprile exprimate privind abilitatea teoriilor deductive existente de a trata chestiuni precum justificarea existenei instituiilor politice, economice i sociale, cum ar fi organele administraiei publice, firme sau biserici.37 Neoinstituionalismul (cunoscut i sub denumirea de Noua tiin Economic de Organizare38) recunoate rolul crucial al instituiilor n viaa politic i afirm c acestea exist n societate pentru a depi impedimentele generate de informaie i schimb n organizrile sociale. Unitatea fundamental de analiz, n aceast abordare, este legat de "tranzacia" dintre indivizi n cadrul institu iilor.39 Diferite tipuri de instituii sunt semnificative n msura n care mresc sau reduc costurile de tranzacii. n aceast accepiune, instituiile nsele sunt

Abordri ale politicii publice

37

"produsul activitii umane, rezultatul aciunilor determinate de un scop ale indivizilor-instrument".40 Din perspectiva neoinstituionalist, cele dou tipuri de organizri socia le eficiente n procesul de minimizare a costurilor de tranzacie sunt piaa i ierarhia sau "structurile birocratice". n forma pieei, costurile destinate informrii i altor nevoi sunt acoperite aproape n ntregime de ctre numeroi pro ductori i consumatori care suport costurile pentru obinerea i rspndirea informaiilor, precum i a altor bunuri i servicii. ntr -o ierarhie, aceste costuri sunt suportate din interior, cum se ntmpl, de exemplu, n majoritatea corporaiilor i organelor executive ale administraiei de stat n epoca modern/ 1 n domeniul politic, din perspectiva neoinstituionalist, instituiile sunt semnificative, deoarece ele "formeaz i recunosc din punct de vedere legal actorii politici i le imprim reguli de comportament riguroase, concepii asu pra realitii, standarde de evaluare, legturi afective i aptitudini, aadar o ca pacitate de a aciona cu finalitate".42 n timp ce perspectiva neoinstituionalist recunoate rolul indivizilor i al grupurilor n procesul politico -administrativ, preferinele i posibilitile politicii sunt nelese de obicei n contextul socie tii n care statul fiineaz.43 O definiie util a instituiilor n versiunea politico -tiinific a ncoinstituionalismului a fost formulat de ctre Robert Keohane care le descrie ca fiind "seturi de reguli durabile i intercondiionatc (oficiale sau neoficiale) care stabilesc roluri de comportament, constrng activitatea i contureaz ateptrile".44 Astfel, instituiile nu numai c mresc sau reduc costurile de tranzacie, dar contureaz i ateptrile i msura n care ele pot fi realizate, n lucrrile sale controversate, Peter Hali afirm c analiza "instituionalist" "pune accentul pe relaiile instituionale, att formale, ct i convenionale, care unesc structurile statului i i organizeaz relaiile cu societatea". 4" E! continu: Conceptul de instituie ... se refer la regulile formale, procedurile de conformare i practicile standard de operare care structureaz relaiile dintre indivizi. n contexte economice i regimuri politice diferite. Astfel, instituiile au un statut mai formal dect normele culturale, dar un statut care nu deriv neaprat din caracterul lor legal, mai degrab dect convenional. O atenie deosebit se acord i caracterului relaional al instituiilor; adic felului n care ele structurea/ interaciunile dintre indivizi. In acest sens, sunt accentuate calitile organizatorice ale instituiilor. n opinia lui James March i Johan Olsen, neoinstituionalismul evi deniaz autonomia instituiilor politice fa de societatea n care ele exist; organizarea instituiilor administrative i efectele ci asupra aciunilor statului; regulile, normele i simbolurile care contureaz comportamentul politic; tiparele unice de dezvoltare istoric i constrngerile pe care le impun acestea alegerilor viitoare. Aceste idei

38

Studiul politicilor publice pun mai puin accent pe dependena regimului politic de societate n favoarea unei interdependene a instituiilor sociale i politice relativ autonome; pun mai puin accent pe simpla superioritate a microproceselor i a eficienei istorice, n favoarea unor procese relativ complexe i a ineficientei istorice; pun mai puin accent pe importana capacitii de alegere, punnd rezultatele pe seama altor logici de aciune i a altor aciuni simbolice.46

Din perspectiva elaborrii politicii, rolul neoinstituionalismului a fost rezumat de ctre Stephen Krasner n felul urmtor: Perspectiva instituionalist privete structurile instituionale durabile ca pe elemente de baz ale vieii sociale i politice. Preferinele, capacitile i identitatea de sine ale indivizilor sunt condiionate de aceste structuri instituionale. Progresul istoric depinde de cursul aciunii; o dat exprimate anumite opiuni, ele constrng posibilitile viitoare. Gama de opiuni aflate oricnd la dispoziia actorilor politici este o funcie a capacitilor instituionale exprimate anterior, probabil ca rspuns la diferite presiuni exterioare.47 Nu este vorba de faptul c instituiile determin o aciune. Ci mai curnd acestea influeneaz aciunile prin nuanarea interpretrii problemelor i a soluiilor posibile i prin constrngerea alegerii unei soluii, a modului i msurii n care aceasta poate fi aplicat. n timp ce indivizii, grupurile, clasele i statele i au propriile interese, acestea sunt urmrite n contextul existenei unor structuri formale i a unor norme i reguli care contureaz ateptrile i influeneaz po sibilitatea realizrii lor. Neoinstituionalismui i ndreapt atenia asupra unor factori interni i externi care pot fi relevani n ncercarea de a explica politica adoptat, tar a evidenia superioritatea unei anumite categorii de factori, acest lucru fiind demonstrat de cercetrile empirice.48 n aceasta const principalul punct de atracie al teoriei. Cea mai mare problem a acestei teorii, ns, este incapaci tatea ei de a furniza o explicaie plauzibil, coerent a originilor instituiilor fr a recurge la funcionalism.49 Mai mult, n timp ce asigur o abordare ex celent a factorilor de constrngere impui actorilor politici, aceasta ofer prea puine informaii cu privire la ce i determin pe acetia s adopte o anumit direcie. Altfel spus, n acelai timp, teoria este limitat i vag n ceea ce pri vete aplicabilitatea ei n procesul de ela borare a politicii publice.

TEORIILE INDUCTIVE
Spre deosebire de teoriile deductive care ncearc s aplice maxime universale la studiul fenomenelor politice, teoriile inductive nu sunt construite "de sus n jos", ci "de jos n sus". Altfel spus, ele depind de acumularea unor studii empirice numeroase asupra oricror fenomene, pentru formarea unei baze de date, din care ncearc s extrag afirmaii cu caracter general. Prin nsi natura lor, aceste teorii sunt mai puin elegante i complexe dect te oriile deductive;

Abordri ale politicii publice

39

de cele mai multe ori ele nu conin un set unitar de afirmaii teoretice care pot fi aplicate n orice situaie din moment ce sunt, prin definiie, permanent "n construcie". La fel ca n cazul teoriilor deductive, exist cteva subtipuri de teorii politice inductive. Acestea, de asemenea, pot fi difereniate n funcie de rolul acordat indivizilor, grupurilor sau instituiilor n eforturile lor de a explica lumea politic i procesul de elaborare a politicii publice. Economia bunstrii Economia bunstrii este, probabil, cea mai frecvent utilizat abordare n studiul politicii publice. ntr-adevr, o mare parte din ceea ce este denumit analiz politic n literatura de specialitate este de fapt economic aplicat a bunstrii, dei acest lucru rareori este explicat clar. Aceast abordare se bazeaz pe afirmaia c indivizilor, prin intermediul mecanismelor de pia, ar trebui s li se acorde importan n procesul de luare a deciziilor sociale. Analitii economiei bunstrii recunosc, totui, c pieele nu pot ntotdeauna distribui eficient resursele, sau, altfel spus, nu pot unifica efortul de maximizare a utilitii pentru a optimiza n ntregime bunstarea social. n astfel de situa ii, cunoscute sub denumirea de eecuri de pia, analitii economici afirm c instituiile politice pot aciona pentru a suplimenta sau nlocui pieele. Princi piile economiei bunstrii au fost formulate pentru prima oar de ctre economistul englez Alfrcd Pigou.50 Dei el nsui a identificat doar situaii de eec de pia rezultate din tendina unor ramuri industriale de a genera monopoluri i de incapacitatea consumatorilor i a investitorilor de a recepiona informaiile necesare pentru procesul de luare :i deciziilor, ulterior analitii au recunoscut existena unor mult mai multe eecuri de acest fel de pia.51 Pe scurt, aceste principii includ urmtoarele:
Monopolul natural se refer la situaiile n care anumite ramuri industriale cu cerine mari de capital tind s promoveze o singur firm n detrimentul concurenei. In ramurile industriale precum telecomunicaiile, industria energetic i industria feroviar, prima companie care asigur infrastructura necesar se bucur de costuri avantajoase care limiteaz accesul concurenei. Lipsa competiiei genereaz diminuarea bunstrii economice a societii. Informaia incomplet se refer la acele situaii n care consumatorilor i investitorilor le lipsete informaia adecvat pentru a lua decizii raionale. Firmele farmaceutice, de exemplu, nu au nici un motiv pentru a dezvlui efectele adverse ale produselor pe care le comercializeaz, i nici consuma torii nu au calificarea necesar pentru a evalua astfel de produse. Din nou, pot fi luate deci/ii caic s nu serveasc societatea n ntregime. i n prezena Jac/orilor externi se consider c piaa poate eua. Acetia implic situaii n care costurile de producie nu sunt stabilite de productori ("din interior"), ci de ctre cei aflai n afara procesului de producie ( d i n

40

Studiul politicilor publice

exterior). Cel mai des menionat exemplu de factori externi se refer la costurile alocate fenomenului polurii pe care o companie le impune societii n ntregime, pentru a-i reduce costurile i a-i majora profiturile. Drama proprietii publice este un eec de pia rezultat din circumstanele pe care le implic folosirea resurselor proprietii publice n lipsa unor regle mentri, cum ar fi pescriile, pajitile, pdurile sau zcmintele miniere. n aceste condiii, utilizatorii individuali beneficiaz deseori, pe termen scurt, de pe urma utilizrii n cretere a acestor resurse, dei, pe termen lung, toi acetia vor fi afectai de epuizarea rapid a resurselor. Concurena distructiv reprezint un eec de pia controversat care, se spu ne, apare n situaii n care concurena agresiv ntre firme determin efecte secundare negative asupra muncitorilor i asupra societii.52 Este recunoscut faptul c o concuren excesiv poate diminua limitele profitului i poate conduce la o scdere inutil a veniturilor i la o nrutire a condiiilor de trai i de munc, afectnd negativ bunstarea ntregii societi.

Acestea sunt tipurile eseniale de eecuri de pia. Ali cercettori au cutat s extind conceptul prin includerea altor tipuri n cadrul acestei scheme. Astfel, educaia, cercetarea i dezvoltarea industrial, arta i cultura, precum i ordinea i stabilitatea social sunt oferite, de muli, ca exemple de activiti care necesit "factori externi pozitivi" pe care piaa nu i asigur adecvat n ciuda unei nevoi sociale, indicnd existena unui eec de pia. Dei statutul exact i cauzele eecurilor de pia sunt controversate i deduse, de cele mai multe ori, inductiv, analitii economici au dezvoltat o teo rie a elaborrii politicii publice, bazat pe acest concept. Ei afirm c organele administraiei publice au responsabilitatea s corecteze eecurile de pia, deoarece rezultatele sociale optime nu pot aprea n urma lurii de decizii in dividuale necoordonate. n aceast accepiune, organele administraiei publice abilitate s acioneze ar trebui, n primul rnd, s determine dac un eec de pia genereaz o problem social; este de ajuns identificarea unei singure probleme pentru ca acestea s intervin n corectarea ei.53 Odat recunoscut faptul c o problem necesit intervenia statului, su biectul-cheie pentru analitii economici este s gseasc cel mai eficient mod de a aciona n acest sens. Din acest punct de vedere, cel mai eficient mod este cel care cost cel mai puin, iar procedeul utilizat pentru a -1 determina este analiza costului i a randamentului. Obiectivul este obinerea aceluiai randament cu cost ct mai mic sau a unui randament mai mare cu acelai cost. 54 Derularea analizei implic evaluarea tuturor alternativelor i a consecinelor lor cu privire la costuri i beneficii i apoi alegerea alternativei care maximizeaz profitul n condiiile minimizrii costurilor. n acest tip de analiz costurile i beneficiile sunt determinate de: 1. 2. Enumerarea tuturor consecinelor negative i pozitive care rezult din implementarea sub aspect monetar a unei opiuni. Estimarea probabilitii producerii acestor consecine.

Abordri ale politicii publice

41

3. Estimarea costurilor i beneficiilor atribuite societii, atunci cnd aceasta se impune. 4. Calcularea pierderilor sau ctigurilor estimate n raport cu fiecare consecin, prin sporirea punctelor (1) i (2). 5. Analiza situaiilor precedente de producere a acestor consecine, pen tru evaluarea situaiilor curente.55 Analiza costului i a beneficiului este, n primul rnd, o strategie pentru a determina organele administraiei publice s repete ct mai fidel posibil procesul de elaborare a deciziilor n ceea ce privete piaa, cu scopul alocrii de resurse. Este o "ncercare de a utiliza tehnica economic n locul negocie rilor formale i al reglrii preurilor, pentru a stabili o alternativ strategic de optim paretian {Pareto optimum)."5b Principiul Pareto optimum presupune ca o aciune trebuie s fie ntreprins doar dac ofer posibilitatea mbuntirii situaiei unei persoane fr a o nruti pe aceea a altei persoane. n timp ce acest criteriu poate fi ndeplinit ntr-o pia competitiv (situaie de asemenea discutabil), el este imposibil de aplicat n domeniul politicii publice, deoa rece toate aciunile organelor administrative conduc la mbuntirea situaiei unora pe seama altora. Protecia social a sracilor, finanat din taxe i impo zite, nrutete situaia celor bogai i deci nu este pareto-optim; Ia fel, nici arestarea criminalilor, deoarece le nrutete situaia. Deficienele principiului Pareto optimum s-au concretizat n nlocuirea lui n tiina Economiei Bunstrii cu aa -numitul criteriu Kaldor, care presupune alegerea doar a acelor alternative politice care maximizeaz beneficiile, i nu costurile. In baza acestui criteriu, se poate opta pentru o politic, dei unii pot pierde, atta timp ct suma ctigurilor este mai mare dect cea a pierderilor. O anali z a costului i a randamentului este ntreprins pentru a determina alocarea n baza criteriului Kaldor, iar opiunea selectat pentru implementare este aceea care ofer cel mai bun raport beneficiu -cost. Dei nu e lipsit de caliti, analiza beneficiu -cost este deseori problematic, n ciuda multiplelor ncercri de a perfeciona modelul, nu exist nici o modalitate acceptabil de a estima cantitativ unele costuri intangibile i consecinele lor." Nu este posibil, de exemplu, s se fac un calcul precis al costurilor destinate programelor de protecie social, raportat la efectul lor de stimulare a muncii pentru cei care beneficiaz de aceste programe, i nici profitul pe care acestea le nregistreaz, n ceea ce privete ordinea social i tolerana pe care le promoveaz. Mai mult, costurile i profiturile oricrei politici adoptate sunt deseori inegal distribuite, deoarece unii pltesc mai mult dect alii, n timp ce unii beneficiaz mai mult dect alii. Deseori apare i problema major a punerii laolalt a diferitelor aspecte pe care le implic o opiune. Construirea unui nou aeroport presupune a lua n considerare aspecte diferite, cum ar fi zgomotul pentru cei care locuiesc n zonele adiacente, micorarea timpului de deplasare pentru unii i creterea lui pentru alii, intensi ficarea polurii, mrirea numrului de locuri de munc .a.m.d., toate acestea

42

Studiul politicilor publice

influennd diferit asupra diverselor segmente sociale, necesitnd astfel mo daliti diferite de evaluare, dei nu exist o modalitate general acceptat de a realiza acest lucru.58 Eforturile de mbuntire a tehnicilor legate de raportul cost-beneficiu continu; totui, la fel se ntmpl i cu reaciile adverse pe care le atrag dup sine. Studiile recente au constatat c eecurile de pia sunt, de fapt, doar o parte a unei ecuaii i c exist, de asemenea, limite naturale - "eecuri de administraie" - impuse capacitii organelor administraiei publice de a corecta eecurile de pia. Aceste studii demonstreaz c n anumite situaii statul nu poate mbunti piaa, n ciuda eurii sistematice a acesteia. 59 Exist trei situaii frecvent menionate de astfel de eecuri de administraie:
nlocuirea organizahmal, neleas ca acea situaie n care agenia admini strativ nsrcinat cu producerea unui anumit bun sau serviciu nlocuiete obiectivele publice cu "propriile" scopuri "organizaionale", situaie privit de unii cercettori ca un eec de administraie. Aceste procese pot avea loc cu scopul maximizrii bugetului sau a puterii sau a orice altceva de importan deosebit pentru organizaia respectiv. n aceste condiii, aciunea organelor administrative de a ndrepta eecul de pia poate doar s mreasc inefici en' a Creterea costurilor. Datorit presupusei separri ntre profiturile i costurile de administraie, aceast noiune este menionat ca fiind o alt situaie de eec de administraie. Organele administraiei publice acumuleaz venituri din colectarea de taxe de ordin general, dar efectueaz cheltuieli speciale pentru diferite programe. Fr o metod de a raporta costurile la profit, orga nele administraiei publice eueaz adesea s controleze cheltuielile. Situaiile de Factori externi derivai reprezint cel de-al treilea tip de astfel de eecuri. Este recunoscut faptul c aciunile organelor administraiei publi ce au un impact major asupra societii i economiei, din care deriv efectul de excludere a bunurilor i serviciilor viabile de pe pia, sau de afectare a bunstrii la toate nivelurile sociale.60

Concluzia sugerat de acest studiu este c organele administraiei publice trebuie nu doar s analizeze cu atenie eecurile de pia, ci i s -i evalueze cu grij propria capacitate de a ndrepta aceste fenomene nainte de a ntreprinde vreo aciune n acest sens.61 Critici susinute i -au determinat pe numeroi analiti economici s n cerce s reconceptualizeze noiunea de eec de pia. n acest scop, a fost stabilit o tipologie de bunuri i servicii, pentru a stabili rolul posibil pe care l au organele administraiei publice i pieele n furnizarea lor. n cadrul acestei tipologii, toate bunurile i serviciile pot fi mprite n patru categorii, n func ie de criteriile exclusivitii i exhaustivitii, adic dac bunul sau serviciul respectiv este limitat la un singur consumator i dac el este consumat n n tregime n urma efecturii unei tranzacii economice. Criteriile exclusivitii i exhaustivitii genereaz cele patru tipuri de bunuri i servicii prezentate n Figura 3.

Abordri ale politicii publice Figura 3 O taxonomie general a bunurilor i serviciilor Exhaustivitate Ridicat Exclusivitate Ridicat Sczut Bunuri private Bunuri comune

43

Sczut Bunuri impozabile Bunuri publice

SURS: Adaptare dup: li. S. Savas, Alternatives for Delivering Public Services: TowarcJ Improved Performance, Boulder: Westview, 1977 n aceast accepiune, bunurile exclusiv private alctuiesc mulimea bunurilor i serviciilor produse n societate. Acestea reprezint bunuri sau servicii, cum ar fi alimentele sau tunsul prului, care pot fi divizate pentru vnzare i care nu mai sunt disponibile i altora dup ce au fost consumate. La cellalt capt sunt bunurile i serviciile exclusiv publice, cum ar fi iluminatul public sau aprarea naional, care nu pot fi divizate i pot fi consumate fr a fi epuizate. Intre cele dou extreme se afl bunurile impozabile i bunurile comune. Primele dintre acestea includ bunurile semipublicc, cum ar fi podurile i autostrzile care nu se diminueaz cantitativ dup utilizare, dar pentru folosirea crora se pot percepe taxe. Bunurile comune, de exemplu petele din ocean, sunt acelea pentru folosirea crora nu se pot percepe taxe, dar care se reduc cantitativ dup utilizare. Dup principiile economiei bunstrii, organele administraiei publice nu trebuie s intervin n tranzaciile i activitile legate de bunurile i ser viciile private. Trebuie doar s impun drepturi de proprietate fundamentale i s previn comportamentul delictual (cum ar fi hoia) subminnd aceste tipuri de tranzacii. Bunurile publice, n schimb, trebuie furnizate de ctre organele administraiei publice, deoarece pieele nu pot furniza bunuri i servicii pentru care afacerile private s nu ncaseze taxe i impozite. Ad ministraia public nu trebuie s permit ca bunurile impozabile s capete regimul bunurilor publice, astfel uti lizarea lor necesit achitarea unor taxe. Din acest punct de vedere, costurile de construire i ntreinere a drumurilor i podurilor nu ar trebui impuse tuturor celor care pltesc impozite i apoi oferite "pe gratis" celor care utilizeaz aceste bunuri, deoarece i ncurajeaz pe acetia din urm s le trateze ca pe bunuri publice; din contra, cei care le folosesc trebuie s suporte aceste costuri. In cazul bunurilor comune admi nistraia public trebuie s stabileasc regimuri de folosin prin eliberarea de licene, pentru a preveni epuizarea lor.62 Vnzarea cotelor de pescuit prin intermediul licitaiei publice, care le d celor care ctig "dreptul" la o anu mit cantitate de pete este adesea menionat ca fiind un exemplu al aplicrii acestui principiu.

44

Studiul politicilor publice

Totui, principala problem a variatelor accepiuni ale noiunii de politic public oferit de analitii economici nu se refer la informaiile furnizate cu privire la tipurile generale de bunuri i servicii existente n societate i nici la elegana supoziiilor lor teoretice. Eecul teoreticienilor care utilizeaz aceast abordare a determinat recunoaterea faptului c statele nu-i elaboreaz aproape niciodat politicile n maniera exclusiv tehnic presupus de aceast teorie. Chiar dac cineva ar putea identifica cea mai eficient politic, lucru foarte greu, avnd n vedere l imitele naturale ale tiinelor sociale, alegerea real ar fi una politic, elaborat de instituiile politice i nfptuit de actorii politici, adesea ca rspuns la presiunile politice. Astfel, analizele tehnice ntreprinse de analitii economici sunt adeseori doar alte surse generatoare de politic, folosite de ctre susintorii unei opiuni sau ai alteia pentru ca aciunea sau in aciunea administraiei publice s le ndeplineasc cerinele.63 Doar n cazurile specifice n care analitii economici pot fi i cei care nfptuiesc politica - cum se ntmpl deseori n anumite sectoare, de exemplu managementul fiscal sau colectarea de impozite - ne putem atepta ca deciziile politice s fie luate doar pe baza criteriilor de maximizare a bunstrii definite de ctre analitii economici.6^ Faptul c economia bunstrii neglijeaz variabilele politice i -a determinat pe critici s o descrie ca pe "un mit, o iluzie teoretic"''5, ce promoveaz "o viziune fals i naiv a procesului politicii administrative". 66 Pluralismul i corporatismul O a doua abordare inductiv semnificativ a elaborrii politice administrative se concentreaz pe grupuri, nu pe indivizi. Cele mai cunoscute dintre teorii ce in de aceast abordare sunt pluralismul, care i are originea n Statele Unite i care continu s reprezinte perspectiva dominant n cadrul tiinei politice americane, i corporatismul, care este o teorie de grup dezvoltat n Europa. Dei dovada unei gndiri pluraliste poate fi gsit n lucrrile unuia dintre "prinii" Statelor Unite, James Madison67, i n cele ale cercettorului francez Alexis de Tocqueville6K, care a studiat America secolului al nousprezecelea, doctrina a cptat prima sa expresie oficial din partea lui Arthur Bentley, n anul 190869. Teoria a fost modificat considerabil i cizelat de-a lungul timpului, ns principiile fundamentale postulate de Bentley rmn intacte. Ali gnditori pluraliti reprezentativi, n afar de Bent ley, sunt David Truman, Robert Dahl i Nelson Polsby.70 Pluralismul se bazeaz pe afirmaia prioritii intereselor grupurilor n procesele politice. n cartea sa Procesul administraiei publice (The Process of Government), Bentley afirm c "societatea nsi nu reprezint altceva dect complexitatea grupurilor care o alctuiesc". Au existat interese diferite n cadrul societii, manifestate concret n diferite grupuri alctuite din indivizi avnd interese comune.71 Truman a modificat concepia lui Bentley asupra corespondenei exacte ntre interese i grupuri i a afirmat n schimb c exist

Abordri ale politicii publice

45

dou tipuri de interese - ascunse i vizibile - care au generat crearea a dou tipuri de grupuri -poteniale i organizate.72 Pentru Truman, interesele ascunse, n drumul lor spre manifestare, au asigurat bazele pentru apariia grupurilor poteniale care au dus n timp la apariia grupurilor organizate. n cadrul teoriei pluraliste, grupurile nu sunt doar numeroase i liber constituite, ci sunt caracterizate i prin membri comuni i prin lipsa unui monopol la nivel de reprezentare. Acelai individ poate aparine mai multor grupuri pentru a-i atinge scopurile; o persoan, de exemplu, poate aparine n acelai timp Asociaiei Consumatorilor din Canada, dar i Asociaiei Medi cale Canadiene. Apartenena comun este considerat a fi un mecanism-cheie pentru reconcilierea conflictelor i promovarea cooperrii ntre grupuri. Mai mult, acelai interes poate fi manifestat de mai multe grupuri n acelai timp.71 Factorii externi, de exemplu, sunt adoptai de un numr mare de grupuri n fiecare ar industrializat. Din perspectiv pluralist, politica reprezint pr ocesul prin care diferite interese concurente sunt conciliate. Politicile publice sunt astfel un rezultat al concurenei i colaborrii ntre grupuri, avnd ca scop ndeplinirea intereselor comune ale membrilor lor.74 Contrar interpretrilor expuse n numeroase comentarii, pluralitii nu cred c toate grupurile sunt influente n aceeai msur sau c au acces egal n administraie.75 De fapt, acetia recunosc faptul c grupurile difer din perspectiva resurselor financiare i organizaionale (personal, caracter legitim, fidelitatea membrilor sau unitatea intern) pe care le posed i a accesului de care se bucur n administraie.76 Totui, dup cum a observat McLennan, "este imposibil s parcurgi lucrrile standard tar s nelegi c resursele, informaia i mijloacele de comunicare politic se afl la dispoziia tuturor cetenilor, c grupurile formeaz un arsenal de centre de putere n cadrul societii, i c toate opiniile legitime vor fi auzite".77 Astfel, teoriile pluraliste sunt, ntr-o anumit msur, pe drept criticate pentru a nu fi dezvoltat suficient noiunea de capacitate variabil a grupurilor de a afecta procesul decizional ia nivel administrativ. Totui, o problem mai mare n ceea ce privete aplicarea pluralismului la elaborarea politicii publice este aceea c rolul administraiei publice n elaborarea politicii publice nu este tocmai clar. Primii pluraliti presupuneau c organele administraiei publice erau un fel de regiune de legtur nregistrnd i implementnd cererile formulate de ctre grupurile de interes. Acestea nu erau de fapt att o entitate, ct un loc, "o aren" unde grupuri concurente se ntlneau i negociau." Recunoaterea faptului c aceast opinie nu exprima realitatea n ceea ce privete aciunile organelor administraiei publice a condus la reconceptualizarea ei n "arbitru" sau "mediator". Astfel, statul era nc locul n care grupurile concurente se ntlneau pentru a-i clarifica divergenele, ns de data aceasta administraia public era considerat un fel de oficial neutru care stabilea regulile conflictelor de grup i se asigura c grupurile nu le nclcat) tar a fi sancionate."'' Dup cum a afirmat Earl Latham:

46

Studiul politicilor publice

Organele legislative arbitreaz conflictele de grup, ratific victoriile coaliiilor nvingtoare i nregistreaz condiiile capitulrii, ale compromisurilor i ale succesului sub forma statutelor. Fiecare statut tinde s reprezinte un factor de compromis, deoarece nsui procesul de aplanare a conflictelor dintre interesele grupurilor este unul deliberat i unanim acceptat. Votul legislativ asupra oricrei probleme tinde astfel s reprezinte caracteristica puterii, adic echilibrul de fore dintre grupurile concurente de la momentul votrii. Ceea ce se poate numi politic public este de fapt echilibrul atins n luptele de grup n orice moment i reprezint o balan pe care fraciunile rivale de grupuri ncearc n mod constant s o aplece n favoarea lor.8"

Aceasta este o viziune simplist asupra administraiei publice, deoarece presupune c oficialii nu-i au propriile interese i ambiii pe care ncearc s le realizeze prin controlul lor asupra mainriei administrative. De asemenea, ea neglijeaz faptul c statele menin deseori anumite legturi cu diferite grupuri i chiar pot finana nfiinarea unor grupuri acolo unde ele nu exist sau dac nu este uoar colaborarea cu cele existente. Noiunea pluralist a rspunsului pe care administraia public l d presiunii grupurilor este, de asemenea, prost neleas, deoarece aceasta pre supune unitatea scopului i aciunii din partea administraiei. Dup cum au evideniat unii cercettori, "politica birocratic" este un fenomen universal care are un impact critic asupra politicilor publice.81 Departamente diferite au interese diferite i interpretri contradictorii ale acelorai probleme, i felul n care sunt soluionate influeneaz politicile adoptate i modul de implementa re a acestora. Recunoaterea acestor probleme n cadrul pluralismului82 a generat apariia, n sfera comunitii tiinifice americane de profil, a Neopluralismului. Reformularea pstreaz importana acordat competiiei ntre grupuri, dar modific ideea de egalitate aproximativ ntre grupuri i recunoate n mod explicit faptul c unele grupuri sunt mai puternice dect altele. Charles Lind blom, de exemplu, afirma c grupul oamenilor de afaceri e mai important dect altele din dou motive. n primul rnd, organele administraiei publice, ntr-o societate capitalist, necesit o economie prosper care s reprezinte baza obinerii profiturilor din colectarea de taxe pe care s le cheltuiasc pe programe publice i pentru propriile campanii electorale. Pentru a promova creterea economic, administraia public trebuie s -i menin credibilitatea fa de grupul oamenilor de afaceri, ceea ce de multe ori nseamn acordarea unei atenii sporite cerinelor comunitii oamenilor de afaceri. n al doilea rnd, n societile capitaliste exist o distincie ntre sectoarele public i pri vat, primul aflndu-se sub controlul statului, iar cel de-al doilea fiind dominat de cercul oamenilor de afaceri. Dominaia acestora asu pra sectorului privat le confer o poziie privilegiat n comparaie cu alte grupuri prin faptul c nu meroase locuri de munc i activitatea concertat social i economic depind n ultim instan de investiiile nregistrate n sectorul privat.83 Spre deosebire

Abordri ale politicii publice

47

de pluralitii clasici, care par doar s fi recunoscut nu i inclus observaia c anumite grupuri pot fi mai puternice dect altele datorit organizrii i re surselor lor superioare, Lindblom a afirmat c puterea grupului oamenilor de afaceri st n natura capitalismului i n nsi democraie. Astfel, acesta nu este nevoit, dei ar putea, s exercite presiune asupra administraiei publice pentru a-i realiza interesele; nsi administraia public, n conformitate cu imperativele capitalismului, se asigur c interesele grupului oamenilor de afaceri nu sunt afectate de aciunile sale. Principala problem a analizelor pluraliste asupra elaborrii politice pu blice, totui, rmne atenia excesiv acordat rolului grupurilor de interese i neglijarea altor factori de o importan egal n procesul elaborrii politicii publice. In timp ce neopluralismul aduce mbuntiri curentului care 1-a generat, nu formuleaz toate problemele printr -o atenie sporit asupra grupurilor sociale. Teoria continu s neglijeze rolul statului i al sistemelor internaionale n conturarea politicilor publice i a implementrii lor. Statul nsui poate avea interese i obiective care au efect asupra politicilor publice. n mod similar, interdependena economic internaional determin un grad sporit de supunere a politicilor statelor n faa presiunilor internaionale, indiferent de presiunile gruprilor interne. Sunt dificil de neles, de exemplu, politicile industriale i de comer ale rilor industrializate fr a ne referi la economia internaional i la presiunile politice pe care le exercita asupra actorilor politici. Rolul ideo logiei este, de asemenea, neglijat de explicaiile pluraliste asupra fenome nului politic i a politicii publice. Tradiia liberal predominant n rile anglo-saxone (inclusiv n Canada, Statele Unite, Australia i altele), de exemplu, a avut un impact semnificativ asupra interveniei ezitante i deseori contradictorii a organelor administraiei publice n fenomenul economic. Aplicabilitatea pluralismului n cadrul altor ri dect Statele Unite este problematic din cauza diferenelor la nivelul instituiilor i al proceselor poli tice.84 Structurile parlamentare britanice existente n Australia, Canada sau n Regatul Unit al Marii Britanii, de exemplu, nu accept tipul de acces deschis de care se bucur anumite grupuri n faa Congresului n Statele Unite.ss Multor ri pur i simplu le lipsesc tipurile de grupuri concepute de pluraliti. Dei grupurile au libertatea s se autoorganizeze, numrul astfel format este mai mic dect cel din Statele Unite i tinde s se menin mult mai mult la nivel oficial. Aceast descoperire i-a determinat pe anumii teoreticieni de grup, precum Schmitter, s speculeze faptul c pluralismul a fost doar o form n care sistemele de grup s-au putut dezvolta n diferite ri. Schmitter a afirmat c, depinznd de o gam de variabile i factori istorici, o form corporatist de organizare politic era mult mai probabil s existe n alte ri dect Statele Unite.*'1 n Statele Unite, pluralismul a reprezentat pentru o perioad lung principala teorie de grup. n Europa, teoriile care abordau grupurile ca unitate primar de analiz au tins s capete o form corporatist. Rdcinile corporatismului se situeaz n Evul Mediu, cnd existau preocupri de protejare a "straturilor inter-

48

Studiul politicilor publice

mediare" ale grupurilor autonome situate undeva ntre stat i familie.87 Acestea includ breslele i alte forme de grupri comerciale, dar mai ales organizaii religioase i biserici. Teoria corporatist afirm c aceste straturi intermediare au o existen proprie, independent de indivizii care le alctuiesc i c existena lor este o parte din ordinea "organic" i natural a societii. Viaa politic i con flictele din Europa secolelor al XV-lea i al XVI-lea au generat apariia statelor naionale care s controleze activitile acestor "straturi autonome", precum i eforturile acestora de a se opune controlului statului.88 Corporatismul poate fi cel mai bine neles, dup cum a observat Schmit ter, n contrast cu pluralismul. Acesta din urm reprezint o teorie n care numeroasele grupuri exist pentru a reprezenta intere sele membrilor lor, apartenena la grup este voluntar, iar grupurile se asociaz ntre ele n mod liber, fr ca statul s intervin n activitile lor. n opoziie, corporatismul reprezint:
[Un] sistem de mijlocire a intereselor n care unitile const ituente sunt organizate ntr-un numr limitat de categorii singulare, obligatorii, nonconcurente, ordonate ierarhic i difereniate funcional, recunoscute i autorizate (dac nu create) de stat, crora li se asigur un monopol deliberat la nivel de repre zentare, n schimbul unui anumit control asupra seleciei de lideri i formulare de cereri i sprijin.89

Aici grupurile nu sunt liber constituibile, voluntare i concurente ca n pluralism. Nu sunt nici autonome, deoarece recunoaterea i sprijinul lor de pind de stat n schimbul unui rol n procesul de elaborare a politicii. Astfel, corporatismul ia n mod explicit n considerare dou probleme specifice plura lismului: faptul c acesta neglijeaz rolul statului i tiparele instituionalizate de relaii ntre stat i grupuri. n teoria corporatist, politica public este conturat de interaciunea statului cu grupurile de interese sau grupurile recunoscute de stat. Interaciu nea grupurilor este instituionalizat i mediat n i de stat.90 Politica public adoptat n cazul unei industrii n declin, de exemplu, ar lua forma negocie rilor ntre stat, asociaiile industriale reprezentative i sindicate, n vederea adoptrii unei soluii pentru raionalizarea optim a industriilor i creterea competitivitii acestora. Elaborarea politicilor sociale implic, n mod simi lar, negocieri cu toate organizaiile patronale (ale cror membri ar putea plti taxe mai mari), cu grupri sociale i posibil cu sindicatele - dac politica propus le afecteaz membrii. Rezultatul acestor negocieri depinde nu doar de caracteristicile organizaionale ale grupurilor, ci i de nivelul colaborrii cu statul. nsui statul nu este vzut ca un monolit, ci ca o organizaie mcinat de disensiuni interne care i afect eaz aciunile. Dei aceast concepie este n mare parte n concordan cu practicile politice din multe ri europene, corporatismul ntmpin probleme n abor darea fenomenului politic sau n studiul politicii publice. n primul rnd, este

Abordri ale politicii publice

49

o categorie descriptiv a unui tip particular de aranjament politic ntre state i societate (cum se ntmpl n Suedia i Austria), i nu o explicaie general a aciunilor ntreprinse de ctre organele administraiei publice, mai ales n rile noncorporatiste. Astfel, aceast teorie ofer puine informaii n leg tur cu motivul pentru care ri precum Australia, Canada sau Statele Unite adopt politicile publice practicate, ns evideniaz faptul c lipsa cooperrii instituionalizate, n aceste ri, ntre stat i grupuri duce deseori la adoptarea unor politici fragmentate i incoerente.91 n al doilea rnd, teoria nu uureaz nelegerea procesului politicii publice, nici mcar n aa-numitele ri corporatiste, n timp ce este important s tim c nu n toate rile au loc competiii ntre grupuri conform teoriei pluralismului, acest lucru, luat n sine, nu spune nimic despre motivele pentru care o politic este adoptat sau implementat ntr-o manier anume. Legturile strnse ntre administraia public i anu mite grupuri reprezint cu siguran doar unul dintre numeroii factori care influeneaz politicile publice. n al treilea rnd, teoria nu conine o noiune clar a propriei uniti fundamentale de analiz, respectiv grupul de interes. Societile contemporane manifest numeroase interese i nu este clar care dintre acestea sunt sau ar trebui reprezentate de stat. n anumite situaii, gru purile relevante sunt definite n termeni n funcie de etnie, limb sau religie, n timp ce n alte situaii, acestea sunt definite n funcie de activitile lor economice. Volumul mare de studii corporatiste se concentreaz oarecum arbitrar asupra grupurilor de productori, precum asociaiile industriale i sindicatele, n al patrulea rnd, teoria este vag n ceea ce privete importana relativ a grupurilor n fenomenul politic. Toate grupurile trebuie considerate la fel de influente? Dac nu, atunci ce determin influena lor? Studiile corporatiste nu ofer rspuns la astfel de ntrebri. n fine, teoria nu ofer o concepie clar asupra naturii statului, intereselor lui, motivaiei pentru care acesta recunoate anumite grupuri i nu altele ca fiind reprezentative pentru interesele corporative. Rspunsul la aceste ntrebri difer radical de la un cercettor la altul, n cadrul teoriei corporatiste. Unii consider c corporatismul este manifestarea unui stat autonom care dorete s coordoneze schimbri sociale i s asigure stabilitate social.'2 Alii sugereaz c corporatismul reprezint un sistem dorit de principalii actori ai corporatismului i stabilit de ctre stat la solicitarea acestora.93 n ciuda deficienelor sale, corporatismul a jucat un rol important n analiza politicii publice. Prin evidenierea rolului autonom al statului n feno menul politic, corporatismul a nlesnit calea pentru explicaii mai sofisticate ale elaborrii politicii publice dect cele oferite de teoriile de g rup. Mai mult dect att, prin evidenierea importanei standardelor instituionalizate de relaii ntre stat i societate, corporatismul a ncurajat apariia unor explicaii mai coerente ale politicii publice.

50

Studiul politicilor publice

Statismul Un al treilea tip general de teorie politic inductiv i -a focalizat atenia asupra criticilor pluralismului i corporatismului i asupra structurilor so ciale organizate sau instituiilor politice, ca unitate fundamental de analiz. Numeroase analize n aceast privin se concentreaz numai asupra statului, vzut ca principala instituie n societate i ca agent -cheie n procesul politic. Altele, dimpotriv, atribuie importan i altor forme sociale, precum mediul afacerilor sau al muncii, n afar de stat. Ambele interpretri i au originea n lucrrile sociologilor germani din a doua jumtate a secolului al XlX-lca i ale teoreticienilor care au evideniat efectele dezvoltrii instituiilor statului modern asupra dezvoltrii societii. Dect s afirme faptul c statul reflect natura populaiei sau a structurilor sociale ale unei naiuni, teoreticieni precum Max Weber i Otto Hintze au stabilit msura n care monopolul statului asupra utilizrii forei a permis s reordoneze i s structureze relaiile i instituiile sociale.'" 1 O astfel de analiz a generat, n termenii utilizai de Theda Skocpol, o explicaie "stato-centric" opus celei "sociocentrice" a vieii politice."5 In accepiunea solid a abordrii statiste, statele creeaz, organizeaz i reglementeaz societatea. Statele domin alte forme de organizare n cadrul unui teritoriu anume, modeleaz cultura i contureaz economia. Astfel, din aceast perspectiv, problema autonomiei statului fa de societate nu are sens. Nici mcar nu ar trebui s apar. Conceptul de autonomie este un instrument folositor n analiz doar dac dominaia statului asupra societii reprezint o situaie accidental, adic dac statul i justific eficacitatea prin existena proprietii private, a valorilor sociale sau a altor surse aflate n afara lui. In cadrul unei abordri "stato-centrice" reale, acest concept nu aduce nici o contribuie.1"1 Statul este vzut ca un actor autonom avnd capacitatea s -i formuleze i implementeze propriile obiective, nu neaprat doar ca rspuns la presiunile impuse de ctre grupurile sau clasele sociale dominante. Autonomia i capaci tatea statului se bazeaz pe faptul c are n subordine funcionari specializai ntr-un anumit domeniu i pe faptul c reprezint o organizaie suveran cu re surse financiare, de personal i - n ultim instan - coercitive incomparabile. Cei care propun aceast perspectiv susin c accentul pus pe poziia central a statului ca o variabil explicativ, i permit s ofere explicaii mai plauzibile cu privire la tiparele de dezvoltare a politicii pe termen lung, n numeroase ri, dect alte tipuri de teorii politice.97 Totui, este greu de acceptat noiunea de statism n forma agresiv menionat mai sus. In primul rnd, ea nu poate justifica existena privilegiilor i libertilor sociale i nici explica de ce statele nu pot ntotdeauna s-i impun punctul de vedere precum n situaii de rebeliune, revoluie sau revolt. De fapt, chiar i cele mai autocratice regimuri ncearc s rspund n faa a ceea ce cred

Abordri ale politicii publice

bl

ele c reprezint preferinele populaiei. Este, bineneles, imposibil ca un stat democratic s aib autonomie deplin fa de o societate cu drept de vot. Pe lng faptul c depune eforturi s menin i s creasc sprijinul pe care populaia l acord regimului, statele capitaliste, fie c sunt democratice sau autocratice, trebuie s integreze imperativele pieei n politicile lor. In al doilea rnd, teoria statist afirm cu trie faptul c toate statele "puternice" rezolv aceleai probleme n aceeai manier, datorit aspectelor organizaionale similare pe care le posed. Lucrurile nu stau tocmai aa, din moment ce state diferite (att "puternice", ct i "slabe") adopt politici diferite n abordarea aceleiai probleme. Pentru a explica diferenele, trebuie s avem n vedere i ali factori dect caracteristicile statului.w Totui, sincer vorbind, prea puini subscriu la noiunea de statism aa cum a fost descris ea mai sus. n loc s substituie noiunea pluralist de coordonare a statului de ctre societate cu noiunea statist de coordonare a societii de ctre stat, majoritatea teoreticienilor nu vor dect s evidenieze n evoia de a lua n consideraie ambele seturi de factori n analiza lor asupra fenomenelor politice." Dup cum afirm Skocpol: n aceast accepiune, este clar c statul nu devine totul. Exist i alte organizaii i ali ageni care modeleaz relaiile sociale i politica, iar analitii trebuie s cerceteze structura statului n relaie cu acetia. ns aceast viziune weberian asupra statului presupune ca statul s nu fie vzut doar ca o simpl aren n care grupurile sociale formuleaz cereri sau se angajeaz n conflicte politice sau aciuni compromitoare.IJ(I Aceast versiune mai blnd a statismului se concentreaz pe legturile dintre stat i societate n condiiile superioritii statului. Astfel, statismul mai degrab completeaz dect nlocuiete "sociocentrismul".101
Concluzii

Prima concluzie care reiese din scurta noastr discuie asupra manierei n care amplele abordri ale studiului fenomenelor politice se aplic procesului de elaborare a politicii publice este aceea c fiecare dintre aceste abordri este problematic. Deloc surprinztor, n studiile deductive exist o tendin major de a aplica aspectele teoretice rezultate deductiv la situaiile reale de elaborare a politicii publice. Astfel, cercettorii deseori par s uite natura imprevizibil a ipotezelor generate de diferite abordri, precum i necesitatea de a le testa. n consecin, n loc s utilizeze studiul poli ticii publice pentru a testa ipotezele i pentru a evalua capacitatea explicativ a teoriilor lor, de multe ori, analitii interpreteaz procesul de elaborare a politicii publice n termenii cadrului teoretic, ai modelelor i metaforelor pe care le implic aceste teorii.102 Ct despre teoriile inductive, aplicabilitatea lor la studiul politicii publice a relevat faptul c, dei construite pe baza observaiilor empirice, pretenia

64

Studiul politicilor publice

aciunii lor. Pe lng aspectele organizaionale formale ale acestora - numr de membri, reguli ; manier operaional - trebuie s cunoatem i principiile, normele i ideile pe care le reprezint. Instituiile contureaz comportamentul actorilor prin condiionarea modului n care acetia i percep interesele i prin influenarea msurii n care acestea se pot realiza prin constrngerea unor opiuni i facilitarea altora. Mai mult, anumite cadre instituionale sunt considerate a i mai favorabile decl altele pentru elaborarea eficient a politicii administrative i pentru implementarea ei.1 Din moment ce nu sunt monolitice, omniprezente sau invariabile, instituiile nu pot fi evitate, modificate sau nlocuite Iar eforturi considerabile. Scopul analizei care urmeaz este examinarea rolului diferiilor actori clin cadrul subsistemelor administrative i evaluarea msurii n care sunt influenate de cadrele instituionale existente. ACTORI N PROCESUL ADMINISTRATIV Actorii implicai in procesul administrativ pot fi att indivizi, ct i grupuri. Dup cum am menionat mai sus, actorii implicai ntr -un anumit domeniu administrativ pot ti pri constitutive ale unui subsistem administrativ". To tui, exist o varietate infinit de actori care s fac parte dintr -un subsistem politic i s fie implicai n procesul administrativ, situaie care face ca sarcina unei analize coerente s fie practic imposibil. Numrul de membri variaz n funcie de ar, sector sau domeniu administrativ i se poale modifica de -a lungul timpului. Analiza abstract care urmeaz are ca scop identificarea acto rilor principali, lasndu-i pe cercettori s studieze detaliile problemei. Iden tificarea actorilor n procesul administrativ i semnificaia relativ a rolului acestora reprezint o chestiune empiric ce nu poate fi delimitat a priori. Tot ce putem stabili cu certitudine este c actorii politici provin att din interiorul statului, ct i din societate, n genera l. Pe scurt, actorii politici pot fi mprii n urmtoarele cinci categorii: oficialii alei public, oficialii numii n funcie, grupurile de interese, grupurile de cercetare i mass-media. Primele dou exist n cadrul statului, iar celelalte trei n cadrul societii, mpreun alctuind o formaiune din care sunt selectai membrii anumitor subsisteme administrative. ns nainte de a analiza rolul acestor actori, trebuie s menionm cteva lucruri legate de rolul alegtorilor i al partidelor politice, dou elemente aparinnd statului i societii. Orict de surprinztor ar prea, alegtorii joac un rol nensemnat n procesul administrativ. Pe de o parte, n statele democratice votul este principala modalitate de a cpta acces n procesele politice i, implicit, n cele administrative. Nu numai c alegtorii au posibilitatea s -i exprime opiu nile, dar au i dreptul de a constrnge partidele politice i candidaii s ofere pachete administrative atractive. Pe de alt parte, capacitatea administrativ a alegtorilor nu poate fi activat, cel puin nu direct, din diverse motive. In democraiile moderne, politicile administrative sunt elaborate de ctre anumii

Actori, instituii i instrumente

65

reprezentani ai alegtorilor, crora, odat alei, nu li cere s susin zilnic cerinele alegtorilor lor. Mai mult, majoritatea organelor legiuitoare sunt prea puin implicate n procesul administrativ care tinde s fie dominat de ctre ex peri n anumite domenii.- Mai important este ns faptul c partidele politice i candidaii nu particip la alegeri pe baza platformelor lor administrative; i chiar dac fac acest lucru, alegtorii nu i exprim votul doar n funcie de politicile propuse. Acceptnd acest fapt, este de recun oscut c politicienii in seama de opinia public atunci cnd i formuleaz politicile, dei ntotdeauna rspund pe msur. n mod similar, partidele politice au un impact semnificativ asupra politicii publice, ns doar indirect. Ele nu sunt reprezentate n subsistemele politice, dei muli dintre cei care alctuiesc aceste subsisteme pot fi influenai de partidele la care sunt afiliai. Astfel, studiile empirice nfieaz diferene semnificative n politicile organelor de administraie public conduse de ctre partide diferite. S-a demonstrat, de exemplu, c organele administraiei publice conduse de partide democratice sau de partide cretin-democratice influeneaz pozitiv dezvoltarea programelor destinate bunstrii sociale.3 Totui, importana partidelor este discutat de ctre cei care afirm c domeniul administraiei a devenit prea complex pentru a fi influenat dinspre aceast zon, ci mai mult din partea grupurilor de interese i a institutelor de cercetare specializate.4 Oricum, n msura n care partidele influeneaz procesul administrativ, acest lucru se ntmpl mai degrab prin intermediu] membrilor lor n aparatul executiv i, n numr mai mic n cel legislativ, dect direct. ntr-adevr, nu este ciudat ca membrii partidelor n organele administrative s neglijeze platforma oficial a partidului lor n procesul elaborrii politicilor. Oficialii alei public Oficialii alei public implicai n procesul administrativ pot fi mprii n dou categorii - membri ai executivului i ai legislativului -, dei cea de a dou categorie, dup cum vom vedea, joac deseori un rol nensemnat. Aparatul executiv Executivul, cunoscut i sub denumirea de cabinet, n multe ri, este unul dintre elementele-cheie n sistemele administrative. Rolul su central deriv din autoritatea sa constituional de a administra ara. Dei exist i ali actori implicai n acest proces, autoritatea de a elabora i a implementa politicile i revine n ultim instan executivului. Exist, ntr-adevr, o serie de limite impuse executivului n sistemele parlamentare (cum ar fi Japonia, Canada, Australia i Marea Britanic) atta timp ct guvernul se bucur de sprijin majoritar n aparatul legislativ. Situa ia este oarecum diferit n sistemele republicane sau prezideniale (cum ar Statele Unite sau Brazilia), unde executivul are de seori sarcina dificil de a convinge Congresul s -i aprobe msurile. Dar chiar i aa, executivul se bucur de libertate.

66

Studiu] politicilor publice

Pe lng prerogativele sale n domeniul administrativ, executivul dispune de o gam de alte resurse care i ntresc poziia. Controlul asupra informaiei este un exemplu de astfel de resurs important. Executivul posed informaii unice pe care le obine, transmite i manipuleaz ntr -o manier menit s-i avantajeze propiile interese i s le dezavantajeze pe cele ale opoziiei. Con trolul asupra resurselor fiscale este un alt element care favorizeaz executivul, deoarece aprobarea bugetului de ctre legislativ confer guvernului o mare libertate. Executivul are, de asemenea, acces incomparabil la mijloacele de informare n mas pentru a -i promova imaginea n detrimentul celei a opo ziiei. In plus, el are la dispoziie organele executive ale administraiei de stat care s-1 consilieze i s-i ndeplineasc obiectivele. El poate, ceea ce i face deseori, s se foloseasc de aceste resurse pentru a -i controla i influena pe actorii provenii din mediul social, cum ar fi grupurile de interese, mass-media i organismele think tank". n multe ri, de asemenea, guvernul deine prerogative care i permit s controleze timpul alocat propunerii i adoptrii legilor n aparatul legislativ. Aceasta i confer o putere mare de control asupra agendei politice.5 Neutralizarea resurselor constituionale, informaionale, financiare i de personal ale executivului sunt factori care i ngreuneaz sarcina. Creterea semnificativ n dimensiune, scop i complexitate a func iilor guvernului, n ultima perioad, i mpiedic pe unii politicieni s controleze activitile spe cifice ale guvernului pe care sunt abilitai s le controleze.6 Mai mult, minitrii sunt n mod constant asaltai cu cereri de ordin social, dintre care multe sunt confuze, dar pe care nu le pot ignora dat fiind interesul de a menine sprijinul alegtorilor. n fine i poate cel mai important, guvernul poate s nu aib ca pacitatea organizaional de a elabora politici coerente i de a le implementa eficient - un punct discutat n detaliu n cele ce urmeaz n acest capitol. Aparatul legislativ In sistemele parlamentare, sarcina aparatului legislativ este s menin rs punderea guvernului n faa populaiei, i nu s elaboreze sau s implementeze politici. ns ndeplinirea acestei funcii i d posibilitatea de a le influena. Organele legislative sunt forumuri decisive n care problemele sociale sunt aduse n discuie, iar politicile menite s le rezolve sunt formulate. Reprezen tanii acestor organe au, de asemenea, posibilitatea s i expun punctul de vedere n procesul de aprobare a proiectelor de lege, legifernd politicile i alocrile de buget menite s finaneze implementarea lor. Jn schimbul consimmntului lor, acetia au uneori dreptul de a pretinde modificri ale politicilor respective. Legiuitorii pot, de asemenea, propune i discuta aspecte legate de implementarea politicilor. Totui, aceste prerogative ale aparatului legi slativ pot s nu fie realizate din punct de vedere practic. 7 Acest lucru se datoreaz controlului de care se bucur executivul i efectelor pe care acest aspect l are asupra structurii interne a aparatului legislativ i asupra rolului pe care l au comisiile legislative.

Actori, instituii i instrumente

67

Majoritatea legilor sunt propuse de ctre executiv i de cele mai multe ori adoptate ulterior de ctre aparatul legislativ. Acest lucru se ntmpl mai ales n cadrul sistemelor parlamentare n care partidul majoritar formeaz guver nul asfel c este de ateptat ca acesta s sprijine proiectele de lege propuse de ctre executiv. n democraiile parlamentare, organele legislative pot influena proiectele de lege doar n situaia n care guvernul se afl n minoritate. n sistemele prezideniale, pe de alt parte, Congresul deine autonomie n faa guvernului, garantat prin Constituie i pus n practic, fapt care explic de ce preedinii, indiferent dac partidul din care fac parte deine sau nu majoritatea n Congres, trebuie s poarte lungi negocieri cu organele legislative, n caz contrar riscnd nfrngerea. Organizarea intern a aparatului legislativ este, de asemenea, un factor important n analiza rolului pe care acesta l are n procesul administrativ. Aparatele legislative, n care membrii sunt strns grupai de -a lungul liniei partidului i respect reguli stricte, le ofer acestora posibiliti restrnse de a adopta poziii independente. Acest lucru se ntmpl de obicei n sistemele parlamentare n care legiuitorii care aparin partidului de guvernmnt trebuie s susin n permanen guvernul. n mod similar, rolul legiuitorilor independeni este mult mai mic n parlamentele n care un singur partid deine majoritatea clar; existena ctorva partide mici n cadrul coaliiilor guvernamentale le confer legiuitorilor posibilitatea de a-i exprima opinia i de a obliga guvernul s fac anumite compromisuri. n multe sisteme legislative contemporane, funci ile administrative sunt ndeplinite nu doar n interiorul acestora, ci i n cadrul unor comisii nfiinate din raiuni practice pentru a analiza proiectele de acte normative. Aceste comisii ntreprind expertize n domeniul n care fiineaz, iar msura n care acest lucru are loc permite aparatului legislativ s exercite o influen semnificativ asupra elaborrii i implementrii politicilor. Ins pentru a nfptui aceste expertize, membrii comisiilor trebuie s activeze pentru o perioad relativ lung de timp. De asemenea, membrii comisiilor nu trebuie neaprat s voteze anumite linii politice dac doresc s-i menin autonomia. Natura problemelor aflate n discuie influeneaz, de asemenea, gradul de implicare a legislativului n procesul administrativ. Este puin probabil ca membrii aparatului legislativ s se implice n probleme de ordin tehnic, deoarece este posibil ca acetia s nu le neleag pe deplin sau s nu capete avantaje politice pe msur. Securitatea naional i politica internaional sunt realizate ntr-o manier discret, fr a implica aparatul legislativ. La fel, este prea puin probabil ca abordarea problemelor aprute n situaii de criz s implice aparatul legislativ, deoarece timpul necesar pentru propunerea, dezbaterea i adoptarea unui proiect de lege este prea mare. Cel mai ndelung dezbtute n cadrul legislativului sunt politicile care abordeaz problema alocrii i a redistribuirii resurselor sau a bugetului, ns de obicei acest lucru nu influeneaz prea mult decizia guvernului. Totui, alte probleme legate de rspndirea i

68

Studiul politicilor publice

meninerea anumitor valori simbolice - cum ar fi alegerea steagului naional, multiculturalismul, introducerea religiei n coli sau eliminarea rasismului de orice natur - sunt att de controversate, nct executivul poate solicita pre rea legislatorului n elaborarea legislaiei. Ca rezultat al acestor limite impuse aparatului le gislativ, acesta joac doar un rol nensemnat n procesul administrativ. n timp ce unii membri ai legislativului pot fi inclui n subsistemele administrative, pe baza rolului pe care l au n activitile de expertiz sau a intereselor pe care le nutresc , aparatele legislative nu sunt n general semnificative n procesul de elaborare sau implementare a politicilor publice. Oficialii numii n funcie Oficialii numii n funcie pentru a participa la procesul administrativ i la elaborarea politicii publice formeaz structurile cunoscute deseori sub denu mirea de organe executive ale administraiei de stat". Rolul lor este de a spri jini executivul n a-i ndeplini sarcinile, dup cum reiese i din termenul de funcionar public" atribuit acestor oficiali. Totui, realitatea procesului admi nistrativ n zilele noastre este de aa natur, nct rolul acestora nseamn mult mai mult dect se nelege prin termenul de funcionar". Acetia reprezint, ntr-adevr, elementele-cheie n procesul administrativ i figurile centrale ale subsistemelor administrative. Majoritatea funciilor de elaborare i implementare a politicilor admini strative care erau ndeplinite de aparatul legislativ i cel executiv, n prezent sunt efectuate de organele executive ale a dministraiei de stat. Atribuiile adminstraici publice modeme sunt prea complexe i numeroase pentru a fi ndeplinite de guvern. Organele executive ale administraiei de stat, pe de alt parte, sunt alctuite dintr-un numr mare de specialiti care au timpul i pregtirea pentru a rezolva zi de zi problemele administrative. Se afirm uneori c legislaia a fost nlocuit de simple regulamente i norme i c oficialii numii n funcie i-au nlocuit ntr-o mare msur pe politicienii alei prin vot, datorit cunotinelor lor de specialitate n ceea ce privete activitile admi nistrative.8 Puterea i influena organelor executive ale administraiei de stat se ba zeaz pe o gam de avantaje.4 In primul rnd, nsi legea prevede ca aceste structuri s exercite o serie de atribuii de importan maxim i poate conferi membrilor acestor structuri o marc libertate de a lua decizii n numele statului. In al doilea rnd, organele executive ale administraiei de stat au acces neli mitat la resurse materiale pentru a-i atinge propiile interese, atunci cnd vor. Administraia public presupune cele mai mari cheltuieli n majoritatea rilor (dac nu n toate), situaie care confer funcionarilor publici un rol foarte im portant, inclusiv n stabilirea cheltuielilor de administraie. In al treilea rnd, organele executive ale administraiei de stat dein o seric de capaciti care le

Actori, instituii i instrumente

69

asigur ntietatea n societate. n aceste structuri sunt angajai profesioniti provenii din aproape toate domeniile, pe baza statutului lor de experi. Faptul c trateaz n mod curent aceleai probleme, i ajut s trateze n subtilitate numeroase probleme. In al patrulea rnd, aceste structuri au acces la un volum mare de informaie asupra diferitelor aspecte ale societii. Uneori, informaia este strns deliberat, alteori aceasta parvine ca o consecin a poziiei cen trale pe care o dein aceste structuri n sistemul administrativ. n al cincilea rnd, caracterul stabil al acestor organe i al funcionarilor din structura lor le confer deseori superioritate fa de executiv. n fine, faptul c dezbaterile problemelor administrative au loc de cele mai multe ori n secret mpiedic ali participani la procesul administrativ s manifeste opoziie fa de planurile organelor executive ale administraiei de stat. Totui, nu trebuie s exagerm rolul acestor structuri. Executivul este n ultim instan responsabil pentru politica administrativ, responsabilitate pe care o ndeplinete cu autoritate uneori. Este probabil ca probleme politice de importan maxim s implice niveluri superioare de control din partea executivului. Controlul executivului poate, de asemenea, fi mai mare dac organele executive ale administraiei de stat se opun cu consecvena vreuneia dintre politicile promovate de politicieni. n plus, aceste organe nu reprezint o organizaie omogen, ci mai curnd un sumuin de organizaii, fiecare avnd propriile interese, proiecte i proceduri standard de operare care ngreuneaz adoptarea unei poziii unice. Chiar n cadrul aceluiai departament exist, de seori, preri mprite n ceea ce privete aspectul funcional, politic i tehnic. Astfel, nu este deloc neobinuit ca executivul s intervin pe ntru a rezolva conflictele din cadrul i dintre aceste structuri, iar sprijinul acestuia este de seori solicitat de ctre reprezentanii organelor executive ale administraiei de stat, n scopul exercitrii influenei.10 Grupurile de interese n timp ce elaborarea politicii administrative este o prerogativ a structurilor administrative, ndeosebi a guvernului i a organelor executive ale administraiei de stat, realitile politicii moderne le dau posibilitatea grupurilor de interese s joace un rol important n acest proces. Una dintre cele mai importante resurse ale grupurilor de interese o reprezint informaia, ndeosebi aceea pe care alii o obin cu greu sau deloc. Membrii unui astfel de grup cunosc, de obicei, aproape totul despre domeniul lor de activitate. Din moment ce elaborarea politicii administrative este un proces bazat, n mare msur, pe informaie, cei care o dein se ateapt s joace un rol important n acest proces. Politicienii i reprezentanii structurilor administrative gsesc de multe ori informaia pe care aceste gru puri o furnizeaz, indispensabil pentru ndeplinirea sarcinilor lor. Executivul i politicienii aflai n opoziie caut deseori s intre n graiile acestor grupuri de interese pentru a obine informaia necesar pentru o elaborare eficient a

70

Studiul politicilor publice

politicii administrative sau pentru a-i contracara rivalii. n mod asemntor, organele administraiei de stat au nevoie de aceste grupuri pentru a dezvolta i implementa politicile. Celelalte resurse pe care le dein grupurile de interese i de presiune sunt de ordin organizaional i politic. Aceste grupuri susin deseori financiar campaniile partidelor politice i ale politicienilor cu care simpatizeaz. De asemenea, ele se implic n campaniile electorale i adun voturi pentru candidaii care le pot susine interesele n administraie. Totui, impactul politic al grupurilor de interese asupra elaborrii i implementrii politicilor publice variaz considerabil n funcie de resursele lor organizaionale diferite." n primul rnd, grupurile de interese difer foarte mult n ceea ce privete numrul de membri. Dei egale din celelalte puncte de vedere, se poate ca grupurile mai mari s fie luate mai n serios n procesul administrativ. 12 n al doilea rnd, grupuri cu interese similare pot forma aliane de vrf'.13 O astfel de alian bine nchegat poate fi mult mai influent dect grupurile care opereaz individual. n al treilea rnd, unele grupuri dispun de fonduri financiare solide care le permit s angajeze personal permanent specializat i s susin campaniile electorale ale unor partide sau candidai. In timp ce impactul exact al resurselor financiare asupra politicii administrative este discutabil,14 nu exist nici un dubiu c diferenele dintre resursele financiare sunt importante. n sistemele politice democratice, resursele informaionale i de putere ale grupurilor de interese le transform n membri -cheic ai subsistemelor administrative, n timp ce acest lucru nu garanteaz faptul c interesele lor vor fi satisfcute, acestea nu pot fi ignorate n totalitate, dect n cazurile rare n care executivul decide la nivel nalt s menin o anumit politic n ciuda opoziiei manifestate de aceste grupuri. Vom discuta ulterior, n acest capitol msura n caic modul de organizare a dou grupuri anume, oameni de afaceri i salariai, are un impact major asu pra procesului administrativ i rezultatelor lui. Grupurile de cercetare O alt grupare semnificativ de actori sociali implicai n procesul administrativ este alctuit din cercettori care activeaz n cadrul universitilor i al or ganismelor think tank". Cercettorii universitari manifest deseori interes de ordin teoretic i filozofic n problemele publice care poate fi lipsit de un rezultat practic n procesul administrativ. n msura n care acetia coordoneaz ac tivitatea de cercetare cu scopul implicrii directe n dezbaterile administrative, ei acioneaz ntr -o manier similar cu omologii lor din cadrul formaiunilor de tip think tank". ntr-adevr, de multe ori, academicienii care ntreprind activiti de cercetare relevante n procesul administrativ sunt sponsorizai de ctre aceste organizaii think tank". Discuia urmtoare se va concentra ast fel pe rolul acestora din urm.

Actori, instituii i instrumente

71

Un organism think tank" poate fi definit ca o grupare independent implicat n cercetarea multidisciplinur menit s influeneze politica pu blic".1' Astfel de grupri manifest interes ntr-o gam larg de probleme administrative i elaboreaz numeroase puncte de vedere care s le permit s dezvolte o perspectiv mai cuprinztoare. Cercetarea lor tinde s fie direcio nal ctre propunerea de soluii practice la problemele publice sau, n cazul anumitor grupri de acest gen, ctre identificarea de dovezi care s sprijine poziia ideologic pe care o susin. Acest lucru i difereniaz de academicieni ale cror interese sunt mai specializate i care nu caut neaprat soluii practice la problemele administrative. Cercetrile pur partizane" sunt n general evitate de academicieni. n timp ce organismele think tank" sunt n general mai partizane" dect omologii lor academicieni, i acestea trebuie s pstreze o anumit autonomie fa de partidele politice implicate n administraie, pentru a ti luate n serios de ctre cei care elaboreaz politica administrativ. Organisme think tank" remarcabile n Statele Unite includ the Brookings Institute, the American Enterprise Institute i the Urban Institute. Organismele similare din Canada includ the CD. Howe Institute i thc Fraser Institute; n Marea Britanic exist the Policy Studies Institute i the National Institute for Economie and Social Research. Totui, n fiecare dintre aceste ri exist sute de astfel de institute active."1 Organismele think tank" i orienteaz cercetrile i recomandrile spre acei politicieni care se dovedesc receptivi la ideile expuse. De asemenea, acestea pun mare accent pe originalitatea ideilor lor i, spre deosebire de cercettorii care activeaz n cadrul universitilor sau al administraiei publice, depun eforturi considerabile pentru promovarea acestor idei. n ultimele decenii, o mare parte din munca acestor organisme a fost consacrat susinerii eficienei economice, din moment ce aceasta reprezint o preocupare important a organelor administraiei publice n epoca industrializat. Prin analize i critici susinute aceste organisme pot avea un impact considerabil asupra politicii publice.17
Mass-media

Opiniile asupra rolului mass-media n procesul administrativ variaz de la cele care i confer o poziie central'8, la cele care o descriu ca fiind periferic.!" Nu se poate nega faptul c mass -media reprezint legtura vital dintre stal i societate, poziie care i permite s exercite o influen deosebit asupra preferinelor exprimate de ctre administraie i societate vizavi de proble mele publice i asupra soluiilor pentru rezolvarea acestora. Totui, n acelai timp. rolul acesteia n procesul administrativ este deseori sporadic i rmne periferic. Funcia pe care mass-media o deine n procesul administrativ const n faptul c. n relatarea problemelor, aceasta combin rolul repovu.-rului pasiv cu cel al analistului activ i CIL cel al susintorului unei soluii anume. Progia -

72

Studiul politicilor publice

melc de tiri nu se limiteaz doar la relatarea unei probleme, ci ajung uneori s o localizeze, definindu -i natura i scopul, i merg chiar pn la a sugera soluii pentru rezolvarea ei. Rolul mass -media n selectarea problemelor este aadar deosebit de important.20 Modalitatea de abordare a problemelor publice i soluiile propuse condiioneaz de multe ori msura n care acestea sunt nelese de ctre public i organele de administraie, eliminnd astfel diferite alternative i favoriznd alegerea altora . Chestiunile ridicate n parlament se bazeaz de multe ori pe subiectele abordate n ziarele din ziua respectiv. Acest lucru este deosebit de important, avnd n vedere faptul c maniera n care sunt relatate problemele n ziare nu reprezint o imagine obiectiv a realitii, nealterat de gradul de inexactitate. Reporterii de tiri i redactorii-efi sunt cei care fac tirile n adevratul sens al cuvntului, adic ei sunt cei care aleg subiectele ce merit a fi relatate i aspectele care trebuie evideniate. Astfel, problemele de ordin administrativ prezentate ntr-o manier atractiv pot fi nelese de ctre telespectatori ca fiind mult mai importante dect ar trebui. In mod asemntor, este posibil ca viziunile unor grupuri sau indivizi asupra unor probleme nfiate presei s i~ie oarecum protejate. Totui, nu trebuie s exagerm rolul mass-media n procesul administrativ. i ceilali participani n acest proces dispun de mijloacele necesare pentru a tempera influena presei. Cei care elaboreaz politica administrativ sunt de cele mai multe ori persoane inteligente i capabile, care i cunosc in teresele i au propriile preri n legtur cu gradul de aplicabilitate a anumitor opiuni i nu se las uor influenai de mass-media. Este ns adevrat c deseori ci se folosesc de pres pentru propriul avantaj. Nu este neobinuit pentru oficialii publici sau pentru grupurile de interes de succes s furnizeze anumite informaii presei pentru a -i susine cauza.

MODUL DE ORGANIZARE A STATULUI

Am afirmat c elaborarea politicii publice este prerogativa organelor admini strative i c oficialii acestora reprezint actorii-chcic implicai n proces. ns dincolo de acest aspect exist problema organizrii statului. Modul n care este organizat statul i influeneaz activitatea sau, mai precis, activitatea oficialilor si. Exist dou dimensiuni ale organizrii statului care i influeneaz capaci tatea de elaborare i implementare a politicilor: autonomia i competenta. Autonomia se refer la gradul de independen a statului n faa presiunilor sociale conflictuale i cu scop bine determinat. Analitii politici au susinut ndelung faptul c aciunile i motivele egoiste ale anumitor grupuri servesc doar intereselor unor membri ai acestora n detrimentul restului societii.:i Aadar, se poate ca responsabilii cu elaborarea politicii care rspund cerinelor societii, cum ar trebui s fie n structurile guvernamentale demo cratice, s avantajeze unele grupuri n detrimentul bunstrii ntregii societi. Totui, problema poate fi depit dac organele administrative nu mai trebuie

\ Capitolul 4

Instrumente n politica administrativ

n capitolul precedent, am discutat despre actorii i instituiile-cheie care determin i fonneaz membri n subsistemele administrative care influeneaz procesul politicii publice. Acum vom discuta despre instrumente n politica administrativ - denumite i unelte administrative sau instrumente de guvernare-, cu ajutorul crora organele administraiei publice ncearc s-i pun politicile n practic. Acestea sunt mijloacele sau dispozitivele reale pe care organele administraiei publice le au la dispoziie pentru a-i implementa politicile i din rndul crora trebuie s aleag. Astfel, un organ administrativ nu numai c decide dac s fac sau nu ceva n legtur cu deteriorarea calitii apei, de exemplu, dar hotrte i dac s-i implementeze decizia prin intermediul campaniilor de mas, ndemnnd populaia s renune la activitile cu efect poluant, prin intermediul reglementrilor care interzic activitile generatoare de poluare sau prin acordarea de subvenii firmelor care desf oar activiti cu caracter poluant ncurajndu-le s utilizeze tehnologie de producie mai sigur. Alegerea instrumentului este la fel de discutabil ca i selectarea politicii nsi. n acest capitol vom realiza o clasificare a instrumentelor n politica administrativ disponibile celor responsabili cu elaborarea acestei politici. Vom descrie, apoi, caracteristicile principale ale instrumentelor-cheie i vom nota msura n care acestea pot fi substituite. Intenia noastr, n acest sens, este mai mult descriptiv dect prescriptiv, deoarece factorii contextuali influeneaz caracterul adecvat al diferitelor instrumente. Problema alegerii unor anumite instrumente de ctre organele administraiei publice i nu a altora, la fel de sau mult mai eficiente, este abordat n capitolul 8. CLASIFICAREA INSTRUMENTELOR POLITICII ADMINISTRATIVE Gama de instrumente disponibile celor care elaboreaz politica admi nistrativ este limitat doar n nchipuirea acestora. Cercettorii au ncercat de nenumrate ori s identifice instrumentele administrative i s le clasifice n categorii semnificative.' Din nefericire, aceste scheme nu prea au multe n comun. Ele fie au un nivel mare de abstractizare, fie insist prea mult asupra

96

Studiul politicilor publice

anumitor instrumente. Noi pledm pentru o schem care este suficient de ab stract pentru a cuprinde multiplele posibiliti existente, i totui suficient de concret pentru a corespunde modalitii n care cei implicai n procesul administrativ i implementeaz opiunile. Prima ncercare de a elabora un catalog al instrumentelor utilizate n politica administrativ i aparine economistului olandez E.S. Kirschen i colegi lor si, la nceputul anilor '60. Kirschen a analizat posibilitatea existenei unui set de instrumente utilizate n implementarea politicilor economice care s genereze rezultate optime.2 El a ajuns la concluzia c exist 64 de tipuri generale de instrumente; nu s-a depus nici un efort sistematic pentru a le clasifica sau pentru a emite teorii cu privire la originea sau efectele lor. Cercettori n tiina politic precum Cushman, Lowi i Dahl i Lindblom au ntreprins studii similare, ns taxonomiile lor aveau tendina s includ instrumente multiple n categorii foarte generale cum ar fi cele care implicau reglementri de ordin administrativ sau cele care nu implicau acest aspect.3 Lester Salamon a extins studiul prin adugarea categoriilor de instrumente care implic i instrumente care nu presupun cheltuieli.4 O taxonomie mai sistematic a fost oferit de Christopher Hood, care a sugerat c toate instrumentele administrative utilizeaz una din cele patru categorii largi de "resurse administrative". 5 El a afirmat c organele admini straiei publice ntmpin probleme publice n urma utilizrii informaiilor pe care le posed ("Esenialitate"), a puterii le gale de care dispun ("Autoritate"), a capacitii financiare ("Tezaur") sau a structurilor oficiale pe care le au la dispoziie ("Organizaie"). McDonnell i Elmore au stabilit, de asemenea, patru categorii de instrumente, dei acestea nu au fost clasificate n funcie de resursele utilizate, ci de obiectivele stabilite. Din punctul de vedere al acestor doi autori, instrumentele pot fi categorisite ca instrumente "de elaborare a dispoziiilor", "de motivare", "care asigur competena", "care genereaz schim barea sistemului".6 Schneider i Ingram au propus un ir similar de categorii, pe care le-au denumit instrumente "stimulative", "care asigur competena", "simbolice i de motivare" i "de acumulare de informaii". 7 Toate aceste clasificri sunt problematice. Ele stabilesc categorii mult prea largi care pot include o gam de instrumente eterogene sau, ca n cazul schemei lui Hood, instrumente ce se exclud reciproc. De exemplu, nu este clar unde anume n schema lui Hood ar trebui plasate cheltuielile administrative pentru publicitate. Reprezint aceast activitate un rezultat al utilizrii resurse lor organizaionale, de autoritate, financiare sau privind informaiile eseniale? De asemenea, termenii utilizai pentru a descrie categoriile nu sunt specifici domeniului politic pentru a servi cercettorilor politicii administrative. E greu de imaginat procesul n urma cruia un cabinet delibereaz asupra utilizrii instrumentelor "esenialitii", "tezaurului", "care asigur competena" sau "care genereaz schimbarea sistemului". Cercettorii canadieni G. Bruce Doern i Richard Phidd au stabilit un punct de cotitur n clasificarea instrumentelor administrative, ordonndu-le pe

Instrumente n politica administrativ

97

o scar n funcie de "puterea coercitiv legal" pe care acestea o presupuneau.** Schema acestora considera "reglementrile de ordin interior" ca fiind cele mai puin coercitive, iar "proprietatea public" cea mai coercitiv. Cu toate c i aceast clasificare i avea dificultile ei - inclusiv greutile ntmpinate n stabilirea unei scri a puterii de constrngere, precum i n plasarea instrumentelor n funcie de aceasta -, ea asigura o baz pentru clasificrile viitoare prin aceea c evidenia nevoia de analiz a instrumentelor n contextul relaiei existente ntre stat i societate, aa cum era ilustrat n fiecare categorie de instrumente. Dect s ne concentrm asupra noiunii instabile de "putere coercitiv", putem ajunge la o clasificare mai complet i totui mai simpl doar analiznd gradul n care statul este implicat n asigurarea bunurilor i serviciilor care presupune utilizarea fiecrui instrument.9 Folosind analiza acestui grad ca i criteriu, putem dezvolta o clasificare ce aranjeaz diferitele instrumente ale politicii publice pe a ax a caracterului voluntar i a celui obligatoriu. Instrumentele voluntare sunt total lipsite de implicarea statului, iar cele obligatorii nu permit amestecul persoanelor fizice sau juridice private. ntre cele dou extreme este plasat o gam de instrumente care implic diferite grade ale celor dou aspecte. Dac vom combina aceast scar cu instrumentele inventariate de Kirschen i cu celelalte descrise, rezult o list alctuit din zece tipuri principale de instrumente utilizate n administraia public. n ordinea cresctoare a ni velului de implicare a statului, acestea sunt: Familia i comunitatea, Organizaiile voluntare. Pieele private, Informare i influenare, Subveniile, Licitarea drepturilor de proprietate, Impozitele i taxe de consumator. Reglementrile, ntreprinderile private i Furnizarea direct. Aceast list de instrumente este reprezentat grafic n Figura 5. Figura 5 Un spectru al instrumentelor politicii administrative

g -S

11
I I

is

Sg
I

I I I
i i i i

I | -s
.-**

-H-

CJ

.-tg
I I I

|s

tu

II g

Sczut

Nivelul de implicare a statului --------------------- 1 --------------------------1 ------------------- *- Ridicat Instrumente Instrumente Instrumente voluntare mixte obligatorii

98

Studiul politicilor publice

Majoritatea obiectivelor administrative pot, teoretic, s fie ndeplinite prin utilizarea unui anumit numr de instrumente; altfel spus, majoritatea instrumentelor sunt n oarecare msur "substituibile". Astfel, teoretic, un organ administrativ care caut s promoveze servicii de sntate pentru populaie poate lsa acest aspect pe seama familiei, membrii competeni i disponibili fiind cei care hotrsc cine, ct primete i la ce pre. De asemenea, organul administrativ poate trece n extrema cealalt i asigura serviciile de sntate prin intermediul ageniilor sale administrative, pltite direct din fondurile obinute n urma colectrii de taxe, nepermind amestecul pieei sau al altor organizaii private. ntre cele dou extreme exist o gam de alte instrumente, inclusiv ndemnul adresat populaiei de a -i menine sntatea, acordarea de subvenii sracilor sau introducerea de regulamente n spitale. Sarcina care revine organelor administrative n procesul de elaborare a politicii publice este selectarea unui instrument sau a unei combinaii de instrumente adecvate si tuaiei respective, lund n consideraie att limitele, ct i posibilitile fiec rei categorii de instrumente, dar i consecinele politice ale utilizrii acestora. Dei majoritatea instrumentelor sunt n sens tehnic "substituibile", prac tic, acestea difer din mai multe puncte de vedere, ceea ce face ca selectarea unui anumit instrument s fie o problem complex. Salamon i Lund, de exemplu, afirm c instrumente diferite implic grade diferite de eficien, echitate, caracter legal i sprijin, ceea ce influeneaz msur a n care ele sunt considerate potrivite pentru o anumit situaie.'" Astfel, unele instrumente pot fi mai eficiente dect altele. Unele instrumente pot fi mai eficiente dect altele din punctul de vedere al costurilor financiare i de personal, un aspect demn de luat n consideraie n aceast perioad de austeritate bugetar. Trebuie ns avut n vedere i capacitatea de atragere a sprijinului populaiei n general, dar i a celui al persoanelor implicate direct n subsistemele administrative. Astfel, an umite departamente sau agenii ale organelor administrative pot opta pentru instrumente diferite, precum corporaiile subvenionate, deoarece acestea rmn sub imediatul lor control." Mai mult, normele culturale i re glementrile la nivel instituional pot conferi unor instrumente un caracter legal mai marc dect altele. Astfel, se poate ca n democraiile liberale cetenii i responsabilii de elaborarea politicii administrative s prefere instrumentele eu o mai mic putere coercitiv n locul altor alte rnative, la fel de eficiente. Societatea de acest tip selecteaz, n general, instrumentele voluntare sau o combinaie de instrumente, n locul celor obligatorii. In plus, instrumentele au efecte diferite n funcie de sectoarele n care sunt utilizate, astfel c ele trebuie selectate n funcie de criteriul echitabilitii. Reducerea de impozite, de exemplu, nu este echitabil ntotdeauna, deoarece nu i avantajeaz i pe cei care nu au venituri impozabile (de obicei sracii).

Instrumente n politica administrativ

INSTRUMENTE VOLUNTARE

99

Trstura caracteristic a instrumentelor voluntare este aceea c ele implic amestecul organelor administrative ntr-un grad foarte mic sau deloc; obiectivul dorit este ndeplinit, n schimb, pe o baz voluntar. Organele administrative decid deseori n mod deliberat c nu se vor implica ntr -o problem de interes public ("non-decizie"), deoarece consider c aceasta poate fi mai bine soluionat de ctre organizaiile voluntare, de familie sau de pia . Acestea sunt organizaii neguvernamentale care acioneaz voluntar, adic membrii lor nu sunt obligai de ctre administraie s ndeplineasc vreo sarcin. Dac ele ntreprind vreo aciune care servete administraiei publice, acest lucru se ntmpl din considerente de interes propriu, de etic sau pentru propria mulumire. Instrumentele voluntare sunt importante att pentru implementarea politicilor economice, ct i a celor sociale. ntr-adevr, numeroase probleme publice sunt soluionate n aceast manier, n ciuda tendinei tot mai mari din ultima perioad de a utiliza instrumentele obligatorii sau combinate, care asi gur expansiunea rolului statului. De asemenea, utilizarea lor se poate datora i extinderii fenomenului privatizrii, tot mai frecvent n ultimii ani. Acestea sunt preferate n multe ri datorit costurilor sczute pe care le implic, con formitii cu normele culturale i libertatea individual, dar i pentru c spriji n legturile existente n f amilie sau comunitate. Familia i comunitatea Familia i comunitatea reprezint principalul set de instrumente pe care or ganele administrative l pot utiliza pentru implementarea politicii publice. n cadrul societii, rudele, prietenii sau vecinii pot furniza numeroase bunuri i servicii, iar organele administraiei publice pot lua msuri care s mreasc rolul acestora astfel nct s poat servi obiectivelor administrative. Acest lucru se poate realiza fie indirect, prin reducerea atribuiilor organelor administrative, n sperana c familia sau comunitatea vor lua iniiativa n acest sens, fie direct, prin promovarea implicrii acestora. n toate societile, nevoile membrilor familiei sau ale celor apropiai sunt considerate responsabiliti esenial e ele individului. Copiii, btrnii sau bolnavii sunt astfel supravegheai, mai ales n ceea ce privete asistena social, dar nici asistena financiar nu este neglijat, n caz de nevoie. S -a calculat c n SUA. n anul 1978, costul total al serviciilor furnizate de familii, incluznd servicii financiare, de mncare sau adpost, s-a ridicat la suma de 86 miliarde dolari.1' Serviciile nonmonctare sunt aproape imposibil de estimat, deoarece familiile asigur o serie de aceste servicii a cror valoare nu poaie fi calculata astfel. S-a calcula1, de exemplu, c 80% din serviciile de asisten medical oferite btrnilor .-unt asiuunstc de ctre membrii f a mi l i e i . 1 ' Sinur

100

Studiul politicilor publice

c, pentru aceste servicii nu se ateapt recompense financiare, ns exist mulumirea emoional i sperana c ajutorul este reciproc. Principalul avantaj pe care l presupune promovarea familiei i a co munitii ca instrumente administrative este acela c nu cost organele ad ministrative nimic, dect n cazul n care acestea decid s acorde subvenii sau mprumuturi n acest sens. n multe cazuri, cum ar fi acela al acordrii asistenei sociale pentru persoanele handicapate tot de ctre familie i comu niti, este dificil de imaginat o alternativ la aceste instrumente. Mai mult, acestea se bucur de sprijin politic n majoritatea rilor. ns pe lng aceste avantaje exist i numeroase dezavantaje. Instrumentele care in de utilizarea familiei i a comunitii sunt, n general, instrumente slabe pentru a fi incluse n soluionarea problemelor economice complexe. n acest sens, sunt mult mai eficiente serviciile asigurate de ctre organele administrative. De asemenea, exist posibilitatea ca unele persoane s nu aib pe nimeni, sau, cel puin, pe nimeni cu putere financiar sau dispuse s -i ia un angajament de natur emoional, care s le ngrijeasc. Un alt dezavantaj n acest sens l reprezint resursele umane. n majoritatea rilor, femeile sunt cele care asigur astfel de servicii, o munc tot mai greu de ndeplinit, deoarece femeile astfel i mresc efortul depus. De aceea, doar familia i comunitatea reprezint instrumente necesare pentru ajutor n soluionarea problemelor sociale grave ale timpurilor noastre. Organizaiile voluntare Organizaiile voluntare implic "activiti care sunt ntr -adevr voluntare, n sensul c nu sunt supuse nici constrngerilor din partea statului i nici constrngerilor economice care in de nregistrarea sau distribuirea profitu lui".14 Organizaiile de caritate care asigur servicii de sntate, educaie sau alimente pentru sraci, precum i adpost temporar pentru femeile agresate sau pentru copiii fugii de acas sunt principalele exemple n acest sens. De asemenea, este i cazul grupurilor voluntare care se unesc pentru a cura plajele sau rurile. Dei aceste funcii pot fi ndeplinite i de organele administrative, ele pot fi lsate n totalitate sau parial pe seama organizai ilor voluntare. Grupurile caritabile, nonprofit, au fost mult vreme principalul mijloc de asigurare a nevoilor primare ale celor care nu i le puteau ndeplini singuri, ns n ultima perioad rolul acestora a fost mult diminuat, datorit expansiu nii guvernelor asistenei sociale. Chiar i n aceste condiii, ele sunt antrenate destul de frecvent la soluionarea problemelor sociale. De fapt, n Statele Unite, vzute deseori ca arhetipul societii individualiste i materialiste, sec torul organizaiilor voluntare nonprofit asigur mai multe servicii dect o face guvernul nsui.15 n ultima perioad, din cauza crizelor bugetare cu care se confrunt organele administrative, n multe ri se dorete extinderea rolului organizaiilor voluntare.

Instrumente n politica administrativ

101

Acestea sunt, teoretic, un mijloc eficient de furnizare a majoritii servi ciilor economice i sociale. Dac ar fi posibil acest lucru, ar fi bineneles mai eficient, din punctul de vedere al costurilor, ca aciunile voluntare ale indivizilor s asigure securitatea social sau serviciile de sntate i educaie, precum i construirea de drumuri sau baraje. Aceste organizaii posed att flexibi litate i promptitudine, ct i posibilitatea de experimentare, lucru dificil de realizat n organele administraiei publice.16 De exemplu, acestea pot aciona mult mai rapid dect organele administraiei publice pentru salvarea victime lor calamitilor naturale. Mai mult, soluionarea nevoilor sociale n aceast manier scade rolul administraiei publice, situaie care i ncnt pe cei care cred c intervenia statului afecteaz libertatea politic. Grupurile nonprofit reprezint un instrument echitabil i datorit faptului c acestea intervin doar n caz de necesitate. Un alt avantaj l constituie contribuia major a acestora la promovarea spiritului de comunitate a solidaritii sociale i a implicrii structurilor politice. Totui, situaiile practice limiteaz sever caracterul util al organizaiilor voluntare. Eforturile acestora sunt inaplicabile n multe probleme economice i sociale. Eficiena lor este compromis de faptul c pot deveni birocratice i asemntoare, din punct de vedere practic, organelor administrative. Dac organizaiile voluntare depind de guvern pentru finanare, ele nu mai sunt eficiente din punctul de vedere al costurilor; statul ar putea ndeplini sarcina respectiv mult mai ieftin. n Statele Unite, guvernul asigur 40% din cheltuielile totale realizate de organizaiile voluntare; acesta reprezint o surs mai important de fonduri dect contribuiile private.17 De asemenea, proporia contribuiilor private ar fi i mai mic dac nu ar exista reducerile de impozit care nsoesc astfel de contribuii. Problemele sociale contemporane sunt pur i simplu prea serioase pentru a fi soluionate adecvat doar pe baza eforturilor voluntare; majoritatea oamenilor nu are nici timpul, nici resursele necesare pentru a contribui la asemenea activiti, chiar dac i-ar dori acest lucru. Astfel, este puin probabil ca acetia s i desfoare activitatea n afara zonelor n care oamenii au satisfacie de pe urma aciunilor lor n scop religios, etic sau politic. Membrii organizaiilor voluntare nu ar prelua, probabil, multe din sarcinile ndeplinite de organele administraiei publice contemporane. Piaa Cel mai important instrument voluntar, i poate i cel mai discutabil, este piaa. Interaciunea voluntar ntre consumatori i productori, n condiiile n care primii dintre acetia caut s cumpere ct de mult pot cu cheltuieli minime, iar ceilali caut s obin profiturile cele mai mari, poate conduce de cele mai multe ori la rezultate care s i satisfac i pe unii, i pe alii. Cel puin teoretic, n timp ce motivul principal, de ambele pri, este interesul propriu, societatea n ntregime are de ctigat de pe urma interaciunii aces -

102

Studiul politicilor publice

tora, deoarece orice dorete societatea (sprijinit de capacitatea de plat) este furnizat la preul cel mai mic posibil. Astfel, cei care doresc asisten medical sau educaie cumpr pur i simplu aceste servicii de la spitale sau coli care urmresc obinerea de profit. Piaa reprezint un instrument recomandat n anumite situaii. Este un mijloc eficient de asigurare a celor mai multe bunuri private, utiliznd resursele doar n scopul furnizrii acelor bunuri i servicii preuite de societate, dup cum se reflect n dorina indivizilor de a plti. Acestea asigur furni zarea bunurilor i a serviciilor la cele mai mici preuri posibile, n condiiile existenei unei competiii serioase ntre furni zori. Din moment ce majoritatea bunurilor i a serviciilor cutate de populaie este de natur privat, organele administraiei publice n societile capitaliste conteaz, n mare msur, pe instrumentul - pia. n cteva situaii, piaa se poate dovedi un instrument inadecvat. Dup cum am vzut n capitolul 2, aceasta nu poate asigura n mod adecvat bunurile publice, mai ales acele lucruri pe care politicile publice caut s le asigure. Astfel, acest instrument nu poate fi folosit pentru aprare, securit ate, iluminat public sau alte bunuri i servicii similare necesare societii. Pieele au, de asemenea, dificulti n a furniza diferite tipuri de bunuri impozabile sau bunuri comune (vezi capitolul 2 pentru definiii), datorit situaiilor diferite de eec de pia. Piaa este un instrument inechitabil i datorit faptului c asigur doar nevoile acelora care au posibilitatea de a plti. Astfel, ntr -un sistem n care asistena medical este asigurat pe baza utilizrii acestui instrument, o persoan bogat i poate ndeplini dorina de a fi supus unei operaii estetice, n timp ce o persoan srac avnd probleme renale poate s nu primeasc tratamentul adecvat. Nu e de mirare c utilizarea acestui instrument n astfel de cazuri ntmpin opoziia politic sever. O "pia liber" n adevratul sens al cuvntului nu este, n consecin, aproape niciodat utilizat n practic n calitate de instrument administrativ. Atunci cnd un organ administrativ alege s apeleze la acest instrument n abordarea unei probleme publice, mai sunt utilizate i alte instrumente, cum ar fi reglementarea privind protecia consumatorilor, a investitorilor i a mun citorilor; administraia public ofer frecvent subvenii pentru ndeplinirea activitii dorite. n timp ce nsi piaa este o organizaie voluntar, ea este susinut de ctre puterile coercitive ale statului. INSTRUMENTE OBLIGATORII Instrumentele obligatorii, denumite i instrumente de direcionare, impun sau direcioneaz aciunile persoanelor fizice sau juridice, cu o putere nensemnat de decizie n formularea unui rspuns. Organul administrativ, exersndu -i autoritatea, poate instrui cetenii pentiu a desfura anumite activi li. poate sili companiile pe care le controleaz s ndeplineasc orice funcie dorelc,

Instrumente n politica administrativ

103

sau poate furniza direct bunurile i serviciile solicitate, prin intermediul structurilor birocratice. Acestea reprezint instrumente cu un caracter coercitiv ridicat, deoarece ele permit administraiei publice s ntreprind orice aciune n limitele generale constituionale i acord o putere nensemnat de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaiilor implicate.
Reglementrile

Exist numeroase definiii ale reglementrii, ns majoritatea acestora este limitat. O definiie cuprinztoare este oferit de Michael Rcagan: "un proces sau o activitate prin care organele administrative pretind sau interzic anumite activiti sau tipuri de comportament din partea indivizilor sau a instituiilor, de cele mai multe ori din sfera privat, ns uneori i din sfera public, fapt ndeplinit printr-un proces administrativ continuu, n general prin intermediul unor structuri de reglementare special nfiinate".IN Astfel, reglementarea reprezint un fapt impus de ctre administraie care trebuie respectat de ctre cei crora li se adreseaz; nerespectarea implic sancionarea. Unele reglementri sunt de fapt legi i implic organele de poliie i sistemul judiciar pentru aplicarea lor. Majoritatea reglementrilor, ns, reprezint decrete emise cu scopul de aprobare a legilor i administrate de ctre un departament sau de o agenie specializat (denumit n Statele Unite Independent Regulalory Commission - Comisia Independent de Reglementare), autonom fal de organele administrative. Reglementrile apar sub forme diferite i includ reguli, standarde, licene, interdicii, dispoziii legale i executive. Dei nu ntotdeauna le simim prezena, acestea controleaz preul i calitatea unei game largi de bunuri i servicii pe care le consumm, inclusiv calitatea apei pe caic o bem sau a aerului pe care l respirm. Natura reglementrilor variaz n funcie de caracterul lor economic sau social. Reglementrile economice controleaz preurile i volumul produciei, precum i randamentul investiiilor, sau accesul sau eliminarea unor firme dmti-un domeniu economic. Obiectivul acestora este s ndrepte dezechilibrele care pot aprea ca rezultat al aciunii forelor majore de pe pia. Reglementrile economice reprezint forma tradiional de reglementare; cele de ordin social sunt creaii recente. Reglementrile sociale se refer la controlul asupra problemelor de snta te, siguran public sau asupra practicilor sociale, cum ar fi discriminarea la locul de munc. Acestea se preocup mai mult de conlortul nostru fizic i moral dect de conturile bancare.''* Exemple de reglementri sociale includ reguli privind protecia consumatorului, riscul profesional, poluarea apei i a acrului, poluarea fonic, discriminarea sexual sau etnic, sau pornografia. Protecia mediului nconjurtor reprezint o combinaie a reglementrilor sociale i economic^, deoarece aceste probleme sunt, i < > generai, de natur economic, ns cicjele lor sunt, de cele mai multe ori, d.: raiuri economic.

104

Studiul politicilor publice

Reglementrile sociale nu se concentreaz pe un domeniu anume (bncile sau telecomunicaiile, de exemplu), aa cum se ntmpl n cazul celor economice, ci pe probleme mai generale, cum ar fi poluarea, sigurana sau etica. Astfel, re glementrile sociale pot fi aplicate n diferite situaii i pot intra sub jurisdicia mai multor agenii ale organelor administraiei publice. Reglementarea, ca instrument administrativ, are mai multe avantaje.20 In primul rnd, volumul de informaii necesare pentru a formula o reglementare este mai mic, deoarece administraia public nu are nevoie s cunoasc n avans preferinele subiecilor, cum trebuie n cazul instrumentelor voluntare sau, vom vedea, a celor combinate. Ea poate doar stabili anumite standarde, cum ar fi nivelul de poluare, i solicita supunere, spre deosebire de acele simple "stimulente" care sunt r espectate doar dac subiecii crora le sunt adresate doresc acest lucru. n al doilea rnd, n situaiile n care activitile practicate sunt indezirabile, cum ar fi nregistrrile video care descriu acte de pedofilie, este mai simpl emiterea unor reglementri care s interzic posesia unor astfel de materiale, dect gsirea unor modaliti prin care s fie descu rajate producerea sau distribuirea unor astfel de materiale. n al treilea rnd, n administraie reglementrile sunt mai eficiente dect celel alte instrumente, dac organele administrative dein informaia necesar i i cunosc obiecti vele; n acest caz, este eliminat caracterul incert pe care l presupun celelalte instrumente. n al patrulea rnd, reglementrile permit o mai bun coordonare a eforturilor de planificare, datorit caracterului lor previzibil. n al cincilea rnd, legat de cel de-al patrulea, caracterul previzibil al acestora le transform n instrumente potrivite n situaiile de criz, atunci cnd este necesar un rspuns imediat. n al aselea rnd, reglementrile presupun costuri mai mici dect celelalte instrumente, precum subveniile sau reducerile de impozit. Ele sunt necesare ntr-o agenie administrativ pentru a asigura supunerea, realizat la nivelul altor instituii pr in acordarea unor stimulente fiscale. n fine, reglementrile pot avea sprijinul politicului, dac subsistemul politic sau administrativ dorete aciuni prompte din partea organelor administrative. Dezavantajele reglementrilor sunt la fel de numeroase.21 n primul rnd, acestea afecteaz de multe ori sectoarele voluntare sau private i pot genera ineficient la nivel economic. Reglementrile privind preul i alocrile direc te de fonduri limiteaz activitatea la nivelul cererii i ofertei i afecteaz me canismul preului, determinnd uneori apariia unor dezechilibre imprevizibi le pe pia. Restriciile impuse intrrilor n i ieirilor din sectorul industrial, de exemplu, pot diminua competiia, avnd astfel un impact negativ asupra preurilor. n al doilea rnd, reglementrile pot uneori s cauzeze o ncetinire a procesului tehnologic i a inovaiei, din cauza securitii de pia pe care o ngduie firmelor existente i oportunitilor limitate de experimentare. n al treilea rnd, reglementrile sunt de multe ori inflexibile i nu accept analiza individual a situaiilor, deciziile i rezultatele obinute nefiind ntotdeauna i cele scontate.22 Reglementrile sociale sunt, cu deosebire, problematice. De

Instrumente n politica administrativ

105

multe ori este imposibil de specificat ce este sau nu acceptat de reglementrile respective. Utilizarea unor sintagme precum medicamente "sigure i eficiente", de exemplu, implic un grad ridicat de incertitudine. Totui, dac reglementrile stabilesc anumite standarde, atunci ele pot deveni irelevante n situaii noi. 23 In al patrulea rnd, n ceea ce privete administraia, este posibil ca efectiv s nu se poat impune reglementri pentru toate situaiile nedorite. De exemplu, e xist milioane de factori de poluare; ar fi necesar o reglementare pentru fiecare categorie n parte, dac se decide utilizarea acestui instrument administrativ. n fine, costul necesar aplicrii acestor reglementri de ctre comisiile autorizate poate fi ridicat, deoarece costurile pentru colectarea informaiilor, pentru investigaii i urmririle judiciare pot s transforme administraia ntr-un proces nu neaprat legal i potrivnic. ntreprinderile publice ntreprinderile publice - cunoscute i sub denumirea de ntreprinderi de stat (state-owned enterprises-SOEs), corporaii supuse autoritii statului sau organizaii parastatale - pot fi ncadrate ca forme de manifestare extrem a reglementrilor, "unde regulile au fost concepute special pentru a fi aplicate tuturor activitilor, cum ar fi instruciunile de ordin interior stabilite de ctre conducere."24 Acest fapt face ca forma dat de reglementare s fie mai "de ranjant", deoarece organele administrative pot face practic orice doresc, n virtutea drepturilor pe care le au. Nu exist o modalitate clar de identificare a unei ntreprinderi publice, ceea ce explic de ce organele administrative nu public de multe ori o list clar a ntreprinderilor pe care le dein. Principala problem este s afl m ct de public trebuie s fie o ntreprindere pentru a fi numit ntreprindere public. La o extrem, aceasta poate semna cu o ntreprindere privat, iar la cealalt cu un simplu organ executiv al administraiei de stat. Totui, se pot realiza trei generalizri ale caracteristicilor pe care le au ntreprinderile publice.25 n primul rnd, acestea sunt deinute ntr-o anumit msur de stat, care poate fi de 100% sau de mai puin de jumtate. Analitii folosesc deseori cifra arbitrar de 51% pentru a numi o ntreprindere public. Termenul "ntreprindere mixt" este utilizat pentru a descrie firmele deinute att de stat, ct i de sectorul privat. n al doilea rnd, ntreprinderile publice sunt, ntr-o anumit msur, controlate sau dirijate de ctre organele admini strative. Dreptul indirect de proprietate asupra unei firme lipsite de controlul administraiei nu o transform n ntreprindere public. n al treilea rnd, ntreprinderile publice produc bunuri i servicii care sunt vndute, spre deosebire de bunurile publice, precum aprarea sau iluminatul public, pentru care cei care beneficiaz de ele nu pltesc direct. n fine, profiturile nregistrate de pe urma vnzrilor trebuie s fie pe msura costurilor, dei nregistrarea de profit poate sau nu s fie obiectivul lor principal.

106

Studiul politicilor publice

Utilizate ca instrumente administrative, ntreprinderile publice aduc numeroase avantaje administraiei.26 n primul rnd, acestea reprezint un instrument administrativ eficient n situaiile n care un anumit bun sau serviciu solicitat nu este produs de sectorul privat, datorit investiiilor mari pe care le implic sau a profitului mic nregistrat. n al doilea rnd, cantitatea de infor maie necesar pentru a nfiina o ntreprindere public este de multe ori mai mic dect n cazul utilizrii instrumentelor voluntare sau a reglementrilor. Nu sunt necesare informaii cu privire la ocupaiile, obiectivele sau preferine le subiecilor implicai, deoarece administraia public, n calitate de proprie tar, poate aciona oricum dorete, prin intermediul ntreprinderii respective, n al treilea rnd, din punct de vedere administrativ, ntreprinderile publice pot simplifica procesul de conducere , dac reglementrile masive complic acest proces. n locul elaborrii reglementrilor, de exemplu, ar fi de preferat nfiinarea unei companii care s ndeplineasc acelai rol, renunnd astfel la procesul complicat i la atenta supraveghere legal care nsoesc reglemen trile, n fine, profitul obinut de ntreprinderile publice poate spori fondurile publice, utilizate apoi pentru cheltuielile publice. n Singapore, de exemplu, o mare parte din bugetul administraiei publice provine din profiturile nr egistrate la nivelul ntreprinderilor publice. Dezavantajele acestor ntreprinderi sunt ns la fel de importante. n primul rnd, acestea sunt greu de controlat de ctre organele administraiei publice, deoarece directorii pot adopta diferite msuri de anulare. Mai mult, acionarii (alegtorii) sunt mult prea risipii, iar interesul lor mult prea mic pentru a exercita un control eficient asupra companiilor. n al doilea rnd, ntreprinderile publice pot fi ineficiente n practic, deoarece pierderile continue nu conduc la faliment. Este adevrat c un numr mare de astfel de ntreprin deri nregistreaz pierderi, fapt ce reprezint un motiv ntemeiat pentru eforturile considerabile care se depun pentru privatizarea lor n ultima perioad. n fine, numeroase ntreprinderi publice, precum cele din domeniul electricitii sau al furnizrii apei, dein monopolul n domeniul lor de activitate, ceea ce le permite s plaseze costurile pierderilor pe seama consumatorilor, de altfel, o strategie deloc diferit de cea a firmelor private care dein monopolul ntr -o zon de activitate. Furnizarea direct n eforturile noastre de a nelege ntreaga gam de instrumente utilizate de organele administraiei publice, tindem s trecem cu vederea un instrument de baz, frecvent utilizat, i anume furnizarea direct. n loc s atepte ca sec torul privat s le ndeplineasc sarcinile, n loc s emit reglementri pentru a controla aceste activiti, sau s le ndeplineasc ele nsele prin intermediul ntreprinderilor publice semiautonome, organele administraiei publice reali zeaz acest lucru mai simplu, furniznd bunurile i serviciile n mod direct, cu

Instrumente n politica administrativ

107

ajutorul angajailor pe care i dein, cu finanri de la bugetul de stat.27 Majoritatea activitilor ntreprinse de administraia public sunt realizate cu ajutorul acestui instrument: aprarea naional, relaiile diplomatice, paza i ordinea, stingerea incendiilor, securitatea social, educaia, administrarea domeniilor publice, ntreinerea parcurilor i a drumurilor, precum i realizarea de sondaje geologice sau nfptuirea recensmntului. Iat cteva dintre avantajele acestui instrument. 28 n primul rnd, ca i alte instrumente obligatorii, furnizarea direct este uor de realizat, deoarece solicit un numr mic de informaii. n al doilea rnd, amploarea ageniilor utilizate n acest sens implic o mai bun calitate a serviciilor (resurse, califi care, informaii). n al treilea rnd, furnizarea direct evit problemele pe care le presupune furnizarea indirect - discuii, negocieri i un numr mai mare de informaii necesare -, ce pot atrage eforturile mai mult n direcia alocrii de fonduri i conceperii de contracte, dect n direcia obinerii de rezultate. n al patrulea rnd, furnizarea direct permite realizarea tranzaciilor n interiorul organelor administrative, reducnd la minim costurile pe care le presupune furnizarea indirect. ns dezavantajele furnizrii directe sunt la fel de semnificative: n timp ce, din punct de vedere tehnic, organele administrative pot realiza aceleai lucruri ca i sectorul privat, se poate ca n practic lucrurile s nu stea tocmai aa. n primul rnd, furnizarea serviciilor de ctre organele executive ale administraiei de stat este deseori caracterizat de o inflexibilitate de neevitat n societatea liberal-democratic, care preuiete legea i care trebuie s se conformeze procedurilor de operare. n al doilea rnd, controlul politic asupra ageniilor i oficialilor implicai n furnizarea bunurilor i serviciilor poate, i deseori realizeaz acest lucru, genera amestecul politic cu scopul de a ntri perspectivele organelor administrative de a fi realese, i nu de a servi intereselor publice. Controlul politic poate, de asemenea, duce la instruciuni incoerente date ageniilor nsrcinate cu furnizarea bunurilor i serviciilor, datorit presiunilor de natur diferit exercitate asupra organelor administrative. n al treilea rnd, deoarece ageniile birocratice nu sunt supuse competiiei, acestea nu administreaz ntotdeauna eficient costurile, suportate n ultim instan de ctre cei care pltesc impozite, n al patrulea rnd, furnizarea serviciilor poate fi afectat de conflictele dintre i n interiorul organelor administraiei publice. INSTRUMENTE MIXTE Instrumentele mixte combin caracteristicile instrumentelor voluntare i obligatorii. Acestea permit organelor administrative diferite niveluri de implicare n elaborarea deciziilor de ctre cei a cror implicare variaz de la simpla rspndire de informaii, pn la aplicarea de amenzi pentru activiti necorespunztoare, ntre cele dou extreme se afl subvenionarea activitilor corespunztoare i stabilirea unui mecanism al preului n sectoare n care acesta nu

108

Studiul politicilor publice

exist n mod normal. Aceste instrumente prezint, ntr-o anumit msur, att avantajele instrumentelor voluntare, ct i pe ale celor obligatorii. Informarea i influenarea Rspndirea de informaii ctre persoane fizice i juridice este un instrument pasiv, avnd ca scop modificarea comportamentului acestora n maniera dorit. Informaia este, deseori, de natur general, furnizat populaiei pentru ca aceasta s poat face alegerile potrivite. Informaiile cu privire la turism, diferite programe, precum i statisticile sociale i economice sunt rspndite de ctre administraie, sarcina de elaborare a concluziilor revenind populaiei, care face i alegerile corespunztoare. Totui, informaia poate avea o int bine definit, respectiv obinerea unei anumite reacii, aa cum se ntmpl n cazul campaniilor de informare cu privire la efectele nocive ale fumatului. In orice caz, publicul larg nu este obligat s rspund ntr-un anume fel acestor campanii. Influenarea, numit i campanie de convingere a publicului, implic aciunea organelor administrative ceva mai mult dect rspndirea de informa ii.2''Aceasta presupune mai mult eforturi concrete de a schimba preferinele i aciunile subiecilor, dect simpla lor informare asupra unei situaii, cu s copul de a le modela comportamentul n maniera dorit. Totui, nu este vorba de atragerea publicului prin acordarea de recompense de orice natur sau prin impunerea unor sanciuni. Exemple de aciuni de influenare cuprind campaniile publicitare care ndeamn populaia s-i pstreze sntatea, s nu risipeasc apa i energia electric i s utilizeze transportul n comun. ntrevederile dintre oficialii administraiei publice i reprezentanii din domeniul financiar, industrial i muncitoresc constituie, de asemenea, o fonn de influenare, deoarece organele administrative urmresc astfel s modifice comportamentul celorlalte pri. Acest grup de instrumente presupune ambele sau una dintre situaiile urmtoare: n primul rnd, comportamentul sectorului privat aflat n discuie trebuie s rmn privat, administraia public neputnd s aplice instrumente coercitive n mod legal, sau, n al doilea rnd, motivaiile s fie suficient de puternice pentru a determina ndeplinirea obiectivelor administrative propuse.30 Pentru a preveni rspndirea SIDA, de exemplu, organele administrative pot face prea puin n scopul impunerii unui anumit comportament, dar tre buie, n schimb, s asigure rspndirea informaiei, astfel nct populaia s poat evita aciunile care presupun un risc mare de infectare. Activitile de influenare presupun numeroase avantaje.31 Ele reprezint un punct de nceput pentru organele administrative care se confrunt cu pro bleme lipsite de soluii bine definite. Acestea sunt uor de ntreprins i, dac problema este soluionat n aceast manier, atunci nu mai rmne nimic altceva de fcut. Totui, dac un alt instrument se dovedete a fi mai bun, stra tegia aceasta poate fi modificat sau abandonat cu uurin. Activitile de

Instrumente n politica administrativ

109

influenare nu necesit cheltuieli mari, nici de resurse financiare, nici de resurse umane, deoarece ele presupun angajamente financiare minime din partea organismelor birocratice. n fine, acest instrument se afl n deplin acord cu normele democraiei liberale, care pun pre argumentul, puterea de convinge re, responsabilitatea individului i libertatea. Totui, activitile de influenare reprezint un instrument slab dac se urmrete obinerea unor rezultate imediate, aa cum se ntmpl n situaiile de criz. Administraia se poate folosi de acest instrument pentru a da impresia c face ceva n legtur cu o anumit problem, i nu pentru a face ceva cu adevrat. Astfel, simpla campanie mpotriva violenei asupra femeilor poate da rezultate nesemnificative n lipsa altor instrumente. Dup cum au afirmat Stanbury i Fulton, "n absena unor stimulente pozitive sau negative (sau, altfel spus, influenare direct), aproape toate eforturile de convingere a masei pot fie s nu aib succes, fie s aib o existen relativ scurt"." Cel mai bine ar fi s se utilizeze acest instrument n combinaie cu alte instrumente disponibile.
Subvenia

Subvenia se refer la orice form de transfer financiar de la organele admini straiei publice ctre persoane fizice, juridice i organizaii aflate sub controlul administraiei. Scopul acestui transfer este finanarea unei activiti dorite, influennd astfel estimrile privind costul i profitul presupuse de alegerea unor alte variante. n timp ce alegerea final revine persoanelor publice i juridice, aceasta este pus n aplicare tocmai pentru c este subvenionat. Subvenia reprezint, totui, un instrument extrem de eterogen. Una dintre cele mai rspndite forme de subvenie sunt alocaiile bugetare, '"cheltuieli efectuate n sprijinul unui obiectiv important prin el nsui, aproape ca o form de recunoatere, rsplat sau ncurajare, ns cheltuieli care nu au fost estimate la valoarea real a costurilor pe care le implic obiectivul respectiv"." Acestea, de cele mai multe ori, sunt oferite productorilor, pentru a-i determina s furnizeze o cantitate mai mare de bunuri i servicii dorite, dect n mod obinuit. Cheltuielile sunt suportate de fondurile obinute din colectarea de impozite, aciune care presupune aprobare legal. Exemple de alocaii bugetare sunt fondurile acordate colilor, universitilor i mijloacelor de transport n comun. O alt form semnificativ de subvenie o reprezint stimulentele la taxe, care presupun "anularea plii taxelor sub o form sau alta, cum ar fi amnarea, reducerea acestora, acordarea de credite sau de tarife prefereniale, n concordan cu legea (sau cu omiterea ei)".34 n categoria stimulentelor la taxe intr i anularea de taxe, adic acele taxe care ar fi fost n mod normal colectate de organele administrative, dar nu intr i alte cheltuieli efectuate de administraie. Organele administraiei publice consider aceste stimulente benefice, deoarece ele scap vederii, fiind incluse n categoria larg a taxelor i impozitelor, ceea ce le asigur continuitatea.35 n afar de aceasta, n multe

110

Studiul politicilor publice

ri nu este necesar aprobarea de la buget, deoarece nu se cheltuiete nici un ban; ncasrile sunt anulate, fapt care nu necesit nici o aprobare legislativ."' De asemenea, stimulentele la taxe nu sunt constrnse nici de disponibilitatea de fonduri, deoarece nu implic nici o form de cheltuial. Ele sunt i mai uor de administrat i de aplicat, pentru acest lucru nefiind necesar crearea unor organe executive speciale, aa cum s -ar ntmpla n cazul altor instrumente utilizate. Sarcina respectiv este delegat organelor fiscale de stat existente. O alt form sub care pot aprea subveniile sunt bonurile valorice (vouchers). Acestea sunt, de fapt, documente cu valoare nominal monetar, oferite de ctre administraie consumatorilor u nui anumit bun sau serviciu, care, la rndul lor, l ofer furnizorului pe care l prefer, care ulterior prezint aceste bonuri valorice organelor administraiei publice pentru plat. Bonurile valorice, cum ar fi granfurile, sunt menite s sporeasc consumul de bunuri i servicii, pe care guvernul l consider dezirabil. ns, spre deosebire de aloca iile bugetare, care sunt oferite productorilor i care restricioneaz alegerea consumatorilor, sistemul bonurilor valorice subvenioneaz consumatorii i le permite s-i exerseze dreptul de alegere liber pe pia. Acesta promoveaz concurena ntre furnizori, ceea ce duce la mbuntirea calitii i la reduce rea cheltuielilor administraiei publice. mprumuturile acordate de ctre organele administraiei publice cu o rat a dobnzii mai mic dect cea existent pe pia reprezint o alt form de subvenie. Totui, mprumutul ca atare nu ar trebui considerat o subvenie, ci doar diferena de dobnd. Alte instrumente administrative care nu intr n categoria subveniilor pot avea ns caracteristicile unei subvenii. Astfel, reglementrile privind re stricionarea cantitii unui anumit bun sau serviciu produs sau vndut presu pun, de asemenea, subvenii acordate productorilor, deoarece acetia dese ori pot s majoreze preurile artificial. Productorii de produse lactate i avicole din Canada i SUA primesc subvenii n acest mod. Reglementrile care fixea z preurile pentru a proteja concurena de scderea nejustificat a preurilor, afectnd astfel ceilali productori existeni, presupun, de asemenea, subvenii din partea consumatorilor. Activitatea de taximetrie, n multe ri, primete aceast form de subvenie prin intermediul reglementrilor. Achiziionarea bunurilor de ctre administraia public de la productorii locali la un pre mai mare dect cel existent pe pia este, de asemenea, o form de subvenie acor dat productorilor locali, concretizat n diferena dintre preul de cumprare i preul curent de pia. Subveniile ofer numeroase avantaje, ca instrumente administrative. 37 In primul rnd, prin intermediul acestora, este mai uor de stabilit dac exist o coinciden ntre ceea ce administraia public dorete ca populaia s fac i ceea ce prefer aceasta de fapt. Dac subiect ul-int consider c ntreprinderea unei anumite aciuni este corespunztoare, ns din anumite motive nu o duce la ndeplinire, atunci subveniile acordate pot facilita acest lucru. De

Instrumente n politica administrativ

111

exemplu, firmele care au n vedere realizarea modernizrilor de echipament sau instruirea personalului pot fi determinate s acioneze dac primesc ase menea stimulente. In al doilea rnd, subveniile reprezint un stimulent uor de administrat, deoarece participanii decid ei nii cum s rspund acestor subvenii n diferite circumstane. Subveniile permit ca i activitile locale i de sector s fie luate n considerare din moment ce numai persoanele fizice sau juridice care le consider favorabile vor beneficia de ele. n al treilea rnd, pennind producerea unei reacii adecvate, subveniile pot ncuraja inovaia. Instruciunile, pe de alt parte, prin stabilirea unor standarde de performan, prin nsi natura lor descurajeaz inovaia. (Este posibil, de asemenea, situaia n care inovaiile nsei s fie subvenionate.) n al patrulea rnd, costurile de administrare i acordare a acestor subvenii pot fi mici, deoarece acestea sunt suportate de ctre potenialii beneficiari. n fine, subveniile sunt deseori acceptate din punct de vedere politic, deoarece profitul este obinut doar de un numr mic de persoane, n timp ce costurile sunt suportate de populaie, ceea ce nseamn c, n ultim instan, ele sunt suportate de ctre beneficiari, situaie n general acceptat. Dezavantajele subveniilor sunt de o importan similar. Din moment ce subveniile (cu excepia stimulentelor la taxe) necesit finanare, care trebuie s provin din surse deja existente sau nou-create, acordarea lor este deseori dificil. Ele trebuie s concureze cu alte programe care necesit finanare, fiecare dintre acestea fiind susinute de propria reea de politicieni sau de persoane care activeaz n domeniul administraiei publice. n al doilea rnd, costul pentru obinerea informaiilor cu privire la subveniile necesare pentru impunerea unui anumit comportament poate fi ridicat. Stabilirea valorii corecte a subveniilor pe baza testrilor repetate poate reprezenta o modalitate costisitoare de a implementa o politic administrativ. n al treilea rnd, din moment ce subveniile acioneaz indirect, efectele urmrite pot aprea cu ntrziere. Acest lucru nseamn c subveniile nu reprezint un instrument adecvat n situaiile de criz. n al patrulea rnd, subveniile pot fi de prisos n situaiile n care activitatea ar fi fost ntreprins i tar aceste subvenii, genernd astfel ctiguri neateptate pentru beneficiari. n acelai timp, subveniile, ca instrument administrativ, sunt greu de anulat datorit opoziiei manifestate de beneficiarii care ar pierde n aceast situaie. Licitarea drepturilor de proprietate Licitarea drepturilor de proprietate reprezint un instrument mixt deosebit de interesant. Presupunnd c piaa este, de obicei, cel mai eficient mijloc de alocare a resurselor, licitarea drepturilor de proprietate de ctre organele administraiei publice nfiineaz piaa acolo unde ea nu exist. Piaa este creat prin stabilirea unui numr de drepturi transmisibile asupra unei anumite resurse, avnd ca efect o limitare artificial a resurselor n discuie, pennind

112

Studiul politicilor publice

mecanismului de preuri s funcioneze. Resursele n discuie pot fi apa sau acrul, pentru eliminarea pierderilor, rezerva de pete, sau orice altceva de care nu se duce lips dect n situaiile provocate de ctre organele administraiei publice. Cei care doresc s utilizeze resursa respectiv trebuie s liciteze n limita cantitilor disponibile. Potenialii cumprtori vor licita n funcie de valoarea pe care acetia o atribuie resurselor, pentru acea resurs care presu pune cel mai stabil drept corelativ. Multe ri au propus s controleze, astfel, utilizarea factorilor poluani periculoi. Administraia public fixeaz, n aceast manier, cantitatea agen ilor poluani care poate ptrunde pe pia, iar apoi, prin intermediul licitaiilor periodice, vinde dreptul de eliminare a cantitii limitate disponibile. Aceasta nseamn c firmele care intenioneaz s utilizeze factori poluani n procesul de producie trebuie mai nti s cumpere dreptul de utilizare a acestora, i abia apoi agentul poluant n sine. Cei care nu dispun de fonduri prea mari vor evita utilizarea acestor factori, din cauza costurilor mari pe care le implic cumprarea drepturilor de folosire. Cei care ns nu au alt alternativ, vor continua s plteasc preul pentru aceste drepturi. Totui chiar i acetia sunt supui presiunii de a cuta alternative, pentru a evita costurile suplimentare. Avantajul pe care l presupune existena unei licitaii a drepturilor este acela c restricioneaz folosirea materialelor duntoare mediului nconjur tor, dnd i celor lipsii de alternativ posibilitatea utilizrii lor. E adevrat c se poate realiza acelai lucru i prin intermediul reglementrilor, ns n acest caz organele administraiei publice ar trebui s stabileasc cine are dreptul s utilizeze cantitatea limitat de resurse i cine nu, o sarcin extrem de dificil, avnd n vedere costurile ridicate pe care le presupune colectarea de informaii. In cazul licitaiilor, decizia aparine pieei, n funcie de cerere i ofert (artificial limitat). Un alt exemplu de utilizare a licitaiilor de drepturi de proprietate este controlul asupra numrului de automobile care circul pe strzile urbane. Dup utilizarea mai multor instrumente pentru a controla creterea rapid a numrului de automobile care cauzeaz aglomerri de trafic i polueaz pe termen lung mediul nconjurtor, administraia din Singapore a decis s re curg la licitaia de drepturi asupra deinerii unui automobil. Oferta anual de automobile noi n ar este limitat la un numr de circa 4 000. Ins nainte de a-i achiziiona o main, o persoan trebuie s obin un Certificat de Drept la o licitaie organizat de administraie. Din moment ce cererea anual de auto mobile depete numrul de 4 000, cei care au ctigat la licitaie, n ultima perioad, au trebuit s plteasc mai mult de 50 000 de dolari, doar pentru a cumpra un certificat (sum mai mare dect preul unei maini). Instrumentul a fcut posibil controlul asupra numrului de maini existente n trafic, fr ca organele administraiei publice s stabileasc i cine anume deine o main, acest lucru fiind stabilit de pia. De asemenea, licitaia reprezint i o surs de venituri profitabil pentru administraie.

Instrumente n politica administrativ

113

Un avantaj al licitaiilor de drepturi de proprietate l constituie faptul c acestea sunt uor de realizat. Organele administraiei publice, dup ce sta bilesc cantitatea maxim admis de bunuri i servicii, fixeaz acest plafon, lsnd apoi totul pe seama pieei. n al doilea rnd, acestea reprezint un in strument flexibil care permite administraiei s modifice limita maxim admi s, cum i cnd dorete; subiecii trebuie s acioneze n consecin. Licitaiile de drepturi de proprietate permit, de asemenea, celor interesai s -i modifice comportamentul n funcie de situaie, aa cum se ntmpl n cazul n care se urmrete realizarea de costuri minime cu ajutorul unei tehnologii pe msur, fr a fi necesar utilizarea altor instrumente sau strategii de ctre administra ie. In al treilea rnd, licitaiile limiteaz numrul activitilor indezirabile, fapt care nu ar fi posibil cu ajutorul altor instrumente mixte sau voluntare. Unul din dezavantajele licitaiilor este acela c ele pot ncuraja specula iile, speculanii oferind preuri mari la licitaie, obinnd astfel toate dreptu rile de proprietate i mpiedicnd accesul firmelor mai mici. n al doilea rnd, se ntmpl deseori ca cei care nu pot cumpra aceste drepturi, deoarece ele nu sunt oferite la vnzare, s fie forai s fraudeze, ceea ce nu s-ar ntmpla n cazul plii unor simple taxe sau n cel al acordrii de subvenii, deoarece acetia ar avea o alternativ. Aceast situaie ar putea determina realizarea unor costuri enorme, pentru a se evita fenomenul de pia neagr sau pia srac ntr -o anumit categorie de mrfuri. n al treilea rnd, licitaiile se dovedesc inechita bile, deoarece alocarea de resurse se face n funcie de posibilitatea de plat, i nu n funcie de nevoi, i poate genera opoziia celor afectai de costurile prea mari pe care trebuie s le suporte pentru achiziionarea dreptului respectiv. n Singapore, de exemplu, cei bogai cumpr mai mult de o main (deoarece deinerea unei maini reprezint simbolul statutului celui care o deine, ca urmare a numrului mic de maini permis), n timp ce acei care au ntr -adevr nevoie de o main nu-i pot cumpra una dac nu dispun de fondurile necesare pentru obinerea certificatului de drept. Impozitele i taxele de consumator Impozitul reprezint plata obligatorie a unei sume de bani ctre organele administraiei publice de ctre o persoan fizic sau juridic. 38 Principalul obiectiv al colectrii impozitelor este creterea bugetului administraiei pentru finanarea cheltuielilor necesitate de aceasta. ns impozitele pot fi utilizate i ca instrument administrativ, pentru a induce un anumit comportament sau pentru a le descuraja pe cele nedorite. Impozitele pot aprea sub diferite forme i pot fi aplicate n maniere diferite. Impozitele pe salarii sunt utilizate n numeroase ri pentru finanarea programelor destinate asigurrii sociale. Astfel, angajatului i se reine o anumit parte din salariu (numit i contribuia angajatului), pe care angajatorul o colecteaz n funcie de proporia stabilit de ctre administraie (contribu -

114

Studiul politicilor publice

ia angajatorului), i pe care o transfer apoi administraiei publice. Scopul colectrii impozitelor pe salarii este, de cele mai multe ori, acela de a realiza un fond de asigurri pentru anumite situaii de risc, cum ar fi, de exemplu, o boal, traumatismul la locul de munc sau pensiile. ntr-o astfel de situaie, asiguratul primete o indemnizaie din acest fond. ntr -un fel, acest lucru nu difer de asigurarea pe care cineva i -o poate face dac dorete, ns anumite situaii de risc sunt considerate cruciale de ctre organele administraiei publice, asigurarea mpotriva acestora fiind obligatorie. Cotizarea obligatorie la fondul de asigurri mrete numrul asigurailor i micoreaz cheltuielile destinate primelor de asigurare. Impozitele pot, de asemenea, s anuleze comportamentul necorespunztor. Spre deosebire de subvenie, care reprezint un stimulent pozitiv i care funcioneaz ca recompens pentru comportamentul adecvat, impozitele pot fi aplicate i ca stimulant negativ (sanciune), amendnd un comportament neadecvat. Prin impozitarea unui bun, a unui serviciu sau a unei activiti, administraia public descurajeaz consumul sau ntreprinderea acestora. Multe din obiectivele administraiei publice de a reduce fumatul, consumul buturilor alcoolice sau practicarea jocurilor de noroc, din cauza efectelor nocive ale acestora, pot fi parial ndeplinite prin impozitele deosebit de mari puse pe profitul obinut din vnzarea igrilor, a alcoolului sau din practicarea jocurilor de noroc. Studiile arat c preul exorbitant al igrilor, determinat de impozitele mari, a constituit un motiv important pentru reducerea consumului de igri n Canada, la nce putul anilor '90, dei aceste impozite au ncurajat activitile de contraband i comportamentul necorespunztor de sustragere de la plata impozitelor. O modalitate nou de utilizare a taxelor ca instrument administrativ o reprezint taxa de consumator. In loc s determine un anumit comportament prin acordarea de subvenii sau prin emiterea unor reglementri, organele ad ministraiei publice impun un "pre" pentru un anumit tip de comportament, care trebuie pltit de ctre cei care l adopt. Acest pre poate fi considerat o sanciune aplicat pentru a descuraja un anumit tip de comportament. Taxele de consumator, ca i n cazul licitaiilor de drepturi, reprezint o combinaie ntre reglementri i instrumentele de pia. n cazul reglementrilor, admini straia public stabilete taxele, fr a interzice sau limita o anumit activitate. Activitile ntreprinse depind i de forele existente pe pia, care reacio neaz la nivelul taxelor impuse. Costurile suplimentare implicate determin nfptuirea unei analize a costurilor i a profiturilor, pentru a se lua decizii cu privire la activitile care trebuie oprite sau reduse, astfel nct s se ajung la un nivel la care profitul s depeasc costul. Eforturile de a reduce costurile pot ncuraja cutarea unor soluii (mai ieftine), capabile s reduc activitile care necesit plata unor anumite taxe. Avantajul taxelor de consumator const n faptul c permite limitarea activitilor indezirabile. Taxele de consumator sunt utilizate, de cele mai multe ori, pentru a controla activitile negative. Un exemplu n acest sens l constituie taxele de consumator aplicate n cazul activitilor cu un grad sporit de poluare, denu -

Instrumente n politica administrativ

115

mite i taxe de mediu. Reducerea polurii implic anumite costuri, a cror rat marginal tinde s creasc o dat cu adugarea unei noi uniti de reducere. Dac se percepe o tax pentru poluarea mediului, factorul poluant va continua s-i reduc nivelul de poluare pn cnd reducerea polurii devine mai scum p dect plata taxei de mediu. Astfel se vor cuta mereu modaliti de reducere la minim a taxelor de mediu prin micorarea gradului de poluare implicat. n mod ideal, organele administraiei publice ar stabili taxele de mediu astfel nct costurile sociale s fie egale cu profiturile sociale, presupunnd faptul c societatea cunoate gradul de poluare pe care l poate suporta, avnd n vedere costurile pe care le implic reducerea fenomenului de polu are. Orice alt nivel de taxare ar fi ineficient; taxele mai mici ar determina creterea polurii, iar taxele mai mari ar majora costurile i, n ultim instan, preul pltit de ctre consumatori. Un alt exemplu de aplicare a taxei de consumator l constituie eforturile autoritilor din Singapore de a controla aglomerrile de trafic n zonele centrale. In timpul orelor de vrf, participanilor la trafic li se pretinde plata unei taxe pentru a avea acces n centrul oraului, situaie care i determi n pe acetia s compare costul accesului n zon cu propriul automobil, cu costul unui bilet de autobuz sau de metrou, care este mult mai mic. Studiile demonstreaz c aceste taxe au avut un efect semnificativ n reducerea aglo merrii de trafic n zonele centrale. Iat cteva dintre avantajele impozitelor i taxelor de consumator, ca instrumente n administraia public. n primul rnd, acestea sunt uor de apli cat, deoarece permit persoanelor fizice i juridice s gseasc diferite soluii pentru a reduce costurile. Companiile nu au temei legal pentru a se opune plii acestor taxe; acestea nu pot pretinde c activitatea n discuie nu poate fi redus, la fel cum pot continua s desfoare activitatea respectiv dac achit taxele necesare. n al doilea rnd, impozitele i taxele de consumator consti tuie un stimulent financiar permanent, pentru a reduce activitile indezirabi le. Din moment ce reducerea taxelor pe care le pltesc firmele le -ar permite acestora s scad preurile sau s -i mreasc profiturile , este n interesul lor s reduc activitatea pentru care pltesc taxele respective. Reglementrile, pe de alt parte, nu reprezint un stimulent pentru ca acelai lucru s se ntmple, n al treilea rnd, taxele de consumator promoveaz inovaia, fiind n interesul firmelor s caute alte soluii mai ieftine. n al patrulea rnd, acestea reprezint nite instrumente flexibile, deoarece organele administraiei publice continu s modifice nivelul acestor taxe pn cnd se ajunge la limita acceptat a ac tivitilor n discuie. Mai mult, spre deosebire de reglementri, care ar trebui modificate de fiecare dat cnd se descoper noi tehnologii, n ceea ce privete taxele, subiecii reacioneaz din proprie iniiativ. n fine, aceste instrumente sunt eficiente din punct de vedere administrativ, deoarece reducerea activit ilor considerate indezirabile revine persoanelor fizice i juridice, nefiind ne cesar crearea unei mainrii birocratice pentru a aciona n acest sens. Exist, de asemenea i cteva dezavantaje ale acestor instrumente. n primul rnd, este nevoie de o cantitate imens de informaii pentru a stabili nivelul 72 Studiul politicilor publice

melc de tiri nu se limiteaz doar la relatarea unei probleme, ci ajung uneori s o localizeze, definindu -i natura i scopul, i merg chiar pn la a sugera soluii pentru rezolvarea ei. Rolul mass -media n selectarea problemelor este aadar deosebit de important.20 Modalitatea de abordare a problemelor publice i soluiile propuse condiioneaz de multe ori msura n care acestea sunt nelese de ctre public i organele de administraie, eliminnd astfel diferite alternative i favoriznd alegerea altora . Chestiunile ridicate n parlament se bazeaz de multe ori pe subiectele abordate n ziarele din ziua respectiv.

Acest lucru este deosebit de important, avnd n vedere faptul c maniera n care sunt relatate problemele n ziare nu reprezint o imagine obiectiv a realitii, ncaltcrat de gradul de inexactitate. Reporterii de tiri i redactorii-efi sunt cei care fac tirile n adevratul sens al cuvntului, adic ei sunt cei care aleg subiectele ce merit a fi relatate i aspectele care trebuie evideniate. Astfel, problemele de ordin administrativ prezentate ntr-o manier atractiv pot fi nelese de ctre telespectatori ca fiind mult mai importante dect ar trebui. n mod asemntor, este posibil ca viziunile unor grupuri sau indivizi asupra unor probleme nfiate presei s fie oarecum protejate. Totui, nu trebuie s exagerm rolul mass -media n procesul administrativ. i ceilali participani n acest proces dispun de mijloacele necesare pentru a tempera influena presei. Cei care elaboreaz politica administrativ sunt de cele mai multe ori persoane inteligente i capabile, care i cunosc in teresele i au propriile preri n legtur cu gradul de aplicabilitate a anumitor opiuni i nu se las uor influenai de mass-media. Este ns adevrat c deseori ci se folosesc de pres pentru propriul avantaj. Nu este neobinuit pentru oficialii publici sau pentru grupurile de interes de succes s furnizeze anumite informaii presei pentru a -i susine cauza.

MODUL DE ORGANIZARE A STATULUI

Am afirmat c elaborarea politicii publice este prerogativa organelor admini strative i c oficialii acestora reprezint actorii-cheie implicai n proces. Ins dincolo de acest aspect exist problema organizrii statului. Modul n care este organizat statul i influeneaz activitatea sau, mai precis, activitatea oficialilor si. Exist dou dimensiuni ale organizrii stalului care i influeneaz capaci tatea de elaborare i implementare a politicilor: autonomia i competena. Autonomia se refer la gradul de independen a statului n faa pre siunilor sociale conflictuale i cu scop bine determinat. Analitii politici au susinut ndelung faptul c aciunile i motivele egoiste ale anumitor grupuri servesc doar intereselor unor membri ai acestora n detrimentul restului societii.21 Aadar, se poate ca responsabilii cu elaborarea politicii care rspund cerinelor societii, cum ar trebui s fie n structurile guvernamentale demo cratice, s avantajeze unele grupuri n detrimentul bunstrii ntregii societi. Totui, problema poate fi depit dac organele administrative nu mai trebuie

Actori, instituii si instrumente

73

s rspund presiunilor sociale exercitate asupra lor. n timp ce acest lucru poate contrazice anumite principii ale democraiei, el poate duce la o elaborare efectiv a politicii administrative.:: S-a afirmat, de exemplu, faptul c regimurile corporatiste din Europa i unele regimuri semi -autoritarc din Asia de Esl dein structurile politice necesare pentru a respinge cerinele grupurilor i au generat, n consecin, politici solide care s promoveze att prosperitatea economic, ct i dreptatea.: Statul trebuie, de asemenea, s aib capacitatea de a elabora i imple menta politici eficiente. Competena statului, o funcie a coerenei i expertizei organizaionale, determina succesul acestuia n a-i aplica funciile administrative. Unitatea n interiorul i ntre diferitele niveluri, ramuri i structuri administrative care intr n alctuirea lui, precum i gradul ridicat de expertiz la nivelul organelor executive ale administraiei de stat sunt considerai factori cruciali n sporirea competenei statului. Permanentele negocieri ntre aparatul executiv i cel legislativ sau conflictele nregistrate la nivelul departamentelor administrative nu uureaz ndeplinirea funciilor administrative n mod adecvat. La fel, nici societatea nu este tratat corespunztor dae organelor exe cutive ale administraiei de stat le lipsete expertiza necesar pentru a aborda problemele care ie revin. Statele ale cror instituii politice promoveaz autonomia i com petena sunt uneori numite state puternice; cele crora le lipsesc astfel de organisme sunt numite state slabe.24 Japonia este deseori citat ca exemplu clasic de stat puternic n epoca industrializat, n timp ce Statele Unite sunt un exemplu de stat slab. Alte ri se situeaz undeva la mijloc. 2S State precum Singapore, Coreea de Sud i Taivvan n Asia de Est sunt considerate unele dintre cele mai puternice state din lume. Organele executive ale administraiei de stat sunt cele mai importante ntr-un stat puternic; la fel, ntr-un stat slab cel mai important este aparatul legislativ, iar grupurile de interese domin proce sul administrativ. Motivul pentru care unele state sunt considerate puternice, iar altele slabe in nainte de toate de istorie.-* Totui, n timp ce simpla descriere a statelor ca fiind puternice sau slabe nu pare foarte dificil, acest lucru devine mai greu n cadrul analizei politicii administrative. n primul rnd, nu exist nici un motiv s credem c statele puternice elaboreaz politici care s rspund neaprat intereselor n tregii societi, i nu celor ale grupurilor de interese. :7 Este la fel de probabil ca aceste state s elaboreze politici eronate sau astfel formulate nct s avan tajeze elitele i s afecteze bunstarea societii. ntr -adevr, ntr-o astfel de situaie, un stat slab ar fi de preferat celui puternic, atta timp ct este vorba despre interesele societii, astfel de politici fiind extrem de periculoase. Guvernul Ferdinand Marcos n Filipine sau multe alte regimuri fost comuniste din Europa reprezint exemple n acest sens. n al doilea rnd, clasificarea n linii mari a statelor n puternice i slabe este prea general pentru a fi utilizat n analizele politicii administrative. :s Nici un stat nu este nici puternic i nici

74

Studiul politicilor publice

slab in totalitate. Astfel, chiar i statele aa -zis puternice au dovedit c au i puncte slabe n anumite situaii - a se vedea politica administrativ a Japoniei n sectorul agricol -, iar cele slabe se pot remarca n anumite sectoare, administraia Reagan, de exemplu, a avut o capacitate militar deosebit, n ciuda fragmentrii aparatului de stat american. Dect s ncercm s clasificm statele n puternice i slabe, mai bine s ne ndreptm eforturile n direcia analizrii empirice a rolului pe care in stituiile administrative l au n a ntri sau slbi capacitatea administrativ a statelor, precum i efectelor sale asupra comportamentului actorilor poli tici implicai n procesul politic. Mai nti, ns, trebuie s mai notm cteva aspecte legate de efectele generate de instituiile statului. Printre cele mai importante este i faptul c multe dintre aceste efecte sunt accidentale, i nu stabilite anterior. n general, instituiile nu determin aciunea; ele sunt mai degrab variabile intermediare care, alturi de ali factori, influeneaz poli tica administrativ n anumite situaii. De asemenea, efectul instituiilor nu este unidirecional; ceea ce ntr -o situaie reprezint un factor de constrngere poate reprezenta o oportunitate n alt situaie. Astfel, instituiile administra tive dezorganizate din Statele Unite ngreunea z elaborarea i implementarea politicilor administrative, ns odat aplicate, acestea sunt mult mai eficiente, n plus, efectele acestor instituii variaz aproape ntotdeauna n funcie de sectoarele administrative; aceleai instituii pot avea consecine diferite, n funcie de natura problemei sau de situaia respectiv. De asemenea, organele administraiei publice pot evita sau chiar nlocui anumite instituii dac dispun de sprijin i voin politic n acest sens.2'* Diviziunea puterii ntre organele administraiei de stat - Federalismul Unul dintre cei mai importani factori care influeneaz capacitatea unui organ administrativ de a elabora politiei este dac are o form de administraie fede ral sau unitar. Trstura principal a unui sistem politic federal din punct de vedere administrativ este existena a dou niveluri administrative autonome n cadrul aceleeai ri. Cele dou niveluri de administraie existente n ri pre cum Australia, Canada i Statele Unite nu se afl ntr-o relaie de subordonare sau supraordonare, ci se bucur de o mai mare sau mai mic libertate n ches tiunile aflate sub jurisdicia lor, garantate de Constituie. Acesta este diferit de sistemul unitar existent n Marea Britanic, Japonia, Noua Zeclandu sau n alte ri, unde exist doar un singur nivel de administraie; organismele locale (municipalitile, de exemplu) i datoreaz existena administraiei naionale, i nu Constituiei. Existena unui sistem federal influeneaz semnificativ capacitatea oficialilor s aboideze problemele vitale ntr -o manier convenabil i con secvent, deoarece politicile publice sunt elaborate i implementate de calfe

Actori, instituii i instrumente

75

organele administrative naionale/centrale sau statale/provinciale. Problema este agravat n zonele administrative caracterizate printr-un sistem jurisdicional suprapus. Procesul de elaborare a politicii administrative devine astfel un proces de lung durat i greoi, deoarece ntre organele administrative exist disensiuni privind jurisdicia sau acestea sunt implicate n dispute constitu ionale. Organe administrative diferite n cadrul aceleeai ri pot lua decizii contradictorii care pot slbi sau a nula efectele politicii administrative. Existena instanelor care se pronun asupra disputelor jurisdicionale complic i mai mult elaborarea politicii administrative.30 Federalismul este considerat motivul principal pentru capacitatea administrativ redus a unor organe administrative n ri precum Australia, Canada i Statele Unite. Acesta a afectat capacitatea unor astfel de state de a dezvolta politici consecvente i coerente. n Canada, politicile naionale din cea mai mare parte a teritoriului necesit acorduri ntre organele administra tive, care implic organele adminsitrative federale i provinciale n negocieri complexe, de lung durat, fr nici o garanie c aceste negocieri vor duce la concluzii anticipate.31 n mod similar, ambele niveluri administrative sunt supuse controlului juridic inopinat care le limiteaz opiunile. Diviziunea puterii n cadrul organelor administrative -puterea executiv, puterea legislativ i puterea judectoreasc 0 alt variabil care influeneaz politica administrativ ine de legturile dintre aparatele executiv, legislativ i judectoresc reglementate constituional, n sistemele parlamentare, executivul este ales de ctre legislativ, din rndul membrilor si, i activeaz atta timp ct se bucur de suport majoritar din partea legislativului. n sistemele prezideniale, executivul este separat de legislativ, este votat de obicei de ctre alegtori i nu trebuie s dein sprijin majoritar n legislativ. Statele Unite reprezint arhetipul sistemului prezi denial, n timp ce o mare parte din restul rilor sunt versiuni ale sistemelor parlamentare; n alte ri, precum Frana, exist o combinaie a celor dou sisteme. Separaia puterii executive i legislative n sistemele prezideniale i fuziunea celor dou n sistemele parlamentare au consecine semnificative n procesul administrativ.32 Diviziunea puterilor ngreuneaz situaia celor care elaboreaz politica administrativ n sistemele aprezideniale. Membrii indivi duali i comisiile din cadrul Congresului joac un rol important n conceperea politicilor, chiar i a celor propuse de preedinte. Conteaz doar parial dac partidul din care provine preedintele formeaz majoritatea n ambele came re ale Congresului, deoarece membrii legislativului sunt deseo ri motivai de problemele care i vizeaz direct. n scopul asigurrii unui sprijin majoritar pentru msurile administrative care necesit aprobarea legislativului, pree dintele obinuiete s negocieze cu membrii Congresului, s ofere concesii

76

Studiu] politicilor publice

n schimb, modificnd astfel cursul poli tici i administrative:, implicarea activ a membrilor Congresului n ntocmirea proiectelor de lege determin puncte de conflict cu executivul; de asemenea, aceast implicare ofer grupurilor de interese i alegtorilor oportunitatea de a influena procesul administrativ al crui rezultat pot fi politici ineficiente sau contictuale. Pe de alt parte, n sistemele parlamentare, executivul se bucur, de cele mai multe ori, de sprijinul legislativului, graie disciplinei stricte din cadrul partidelor, impus membrilor individuali din cadrul parlamentului. In timp ce n cadrul reuniunilor la nivel de partid pot exista negocieri cu privire la o anumit politic administrativ, exist puine anse ca aceasta s fie schim bat n Parlament. Singura situaie n care acest lucru nu se poate ntmpla este atunci cnd partidul de guvernmnt nu deine majoritatea absolut n cadrul legislativului, ci guverneaz n coaliie cu alte partide care pretind deseori mo dificri ale politicii administrative n schimbul sprijinului lor. n multe ri, guvernele de coaliie reprezint o practic frecvent, ceea ce complic procesul administrativ, dei nu n aceeai msur ca n sistemele prezideniale. Totui, n general vorbind, administraia n sistemele parlamentare este concentrat n executiv, care permite organelor administrative s ntreprind aciuni decisive oricnd dorete. Acest lucru nu este n totalitate de nedorit n ceea ce privete capacitatea administrativ, deoarece disputele nregistrate la nivelul legislati vului reduc posibilitatea elaborrii unor politici coerente i eficiente. Structura i rolul aparatului judectoresc influeneaz, de asemenea, procesul administrativ. In sistemele federale exist un sistem judectoresc autonom care se pronun asupra disputelor jurisdicionale. Acest lucru este valabil i pentru rile n care drepturile omului sunt solid aprate, ceea ce asigur instanelor puterea de a respinge legile care nu respect drepturile omului garantate de Constituie." In aceste ri, aparatul judectoresc are drept de veto, fapt care constrnge aciunile executivului n chestiuni administrative. n rile nefederale n care Declaraia Drepturilor Omului nu este ratificat, precum Marea Britanic, instanele au un rol limitat, ceea le ce permite celor implicai n procesul administrativ o mai mare posibilitate de aciune."' 4 Rolul aparatului judectoresc n procesul administrativ variaz n funcie de natura instituiilor politice ale rii. Practica judectoreasc bri tanic este un rezultat al eforturilor depuse de ctre oficialii centrali aflai n subordinea monarhiei de a controla oficialii locali. Multe din aceste eforturi au fost respinse de ctre populaia local att de oamenii de rnd, ct i de nobili. Totui cnd Parlamentul a luat locul monarhiei ca factor central al pu terii politice, aceleai principii ale controlului judectoresc care au reprezentat simbolul despotismului au devenit simbolul guvernrii democratice. Practica judectoreasc n Statele Unite difer substanial. Astfel, dup Revoluia Ame rican principiile dreptului natural al suveranitii (ie model britanic au fost n locuite de principiile drepturilor naturale i de supremaia constituional. O consecin a acestui fapt o repezint diviziunea puterilor att de caracteristic

Actori, instituii i instrumente

77

sistemului american de guvernmnt. O alt consecin, mai puin vizibil, este refuzul aparatului judectoresc american de a se supune Congresului sau executivului i de a-i afirma rolul n stabilirea legalitii proiectelor de lege i a altor acte normative, inclusiv a celor adoptate de celelalte dou ra muri. n fine, diferenele dintre principiile controlului juridic din Statele Unite i Canada izvorsc din acest proces de evoluie la nivel instituional. Sistemul judiciar canadian rmne subordonat Parlamentului, meninnd astfel princii le guvernrii democratice. Sistemul judiciar american, dei manifest aceeai consideraie pentru guvernarea democratic, acioneaz n sens contrar.35 Limitele impuse puterii judectoreti n sistemul parlamentar britanic (precum n Australia i Canada) reflect refuzul judectorilor de a nlocui Parlamentul ca organ legislativ i dorina lor de a -i sprijini pe politicienii alei n mod democratic, stabilind astfel cadrul n care vor fi luate deciziile.36 n general, autonomia i poziia aparatului judectoresc complic procesul administrativ i afecteaz, ntr-o msura mai mic sau mai mare, capacitatea administrativ a statului. Structura organelor executive ale administraiei de stat Structura organelor executive ale administraiei de stat are, probabil, cel mai mare efect asupra procesului politicii publice, mai ales la nivel structural. 37 ntr-adevr, Atkinson i Coleman apreciaz stabilitatea statului n funcie de stabilitatea organelor executive ale administraiei de stat i afirm c: este deosebit de important s determinm, n primul rnd, gradul n care puterea de decizie este, n ultim instan, concentrat n minile unui numr relativ mic de oficiali i, n al doilea rnd, gradul n care aceti oficiali sunt capabili s acioneze autonom.... statul este slab ntr-un anumit sector atunci cnd autoritatea este mprit i nici un grup de oficiali nu poate lua iniiativa de elaborare a politicii administrative.38 Concentrarea puterii doar n cteva instituii reduce posibilitatea de con flict i permite formularea pe termen lung a politicii administrative. mprirea puterii, pe de alt parte, alimenteaz conflictul ntre aceste instituii i amplifi c lipsa coordonrii; deciziile pot fi luate pe baza gradului n care acestea sunt acceptate de ctre toate instituiile respective, i nu doar de cteva. Autonomia organelor executive ale administraiei de stat fa de politicieni i grupurile sociale contribuie, de asemenea, la stabilitatea i eficiena procesului de ela borare a politicii administrative. Pentru a fi puternice, aceste organe trebuie s aib un mandat clar, o etic profesional i s beneficieze de sprijinul total, dar nu i de amestecul politicienilor n activitile de zi cu zi. Legturile strnse cu grupurile privilegiate trebuie evitate dac un organ executiv al administraiei de stat se vrea a fi eficient. Capacitatea de a genera i procesa propria infor maie este, de asemenea, important pentru a se evita dependena de grupurile de interes.

78

Studiul politicilor publice

Statele puternice n ri precum Frana .i Japonia au structuri birocra tice care se bucur de un statut privilegiat n administraie si societate. ;'' Se consider c acestea formeaz o grupare omogen de elit, care joac cel mai important rol n procesul administrativ. Acestea primesc instruire profesional de lung durat i activeaz n domeniul administrativ pe toat durata existen ei lor. n statele slabe, structurile birocratice au un statut modest, lipsindu-le capacitatea de a respinge presiunile legislativului i ale gruprilor sociale, situaie care genereaz incoerena i ineficienta politicii administrative. In ciuda extinderii masive a structurilor birocratice n toat lumea, n ultima perioad, structurile slabe, n sensul descris mai sus, reprezint regula, i nu excepia. 4' .Mobilizarea eficient a expertizei la nivelul organelor executive ale administraiei de stat nu are loc att de des precum se crede. In multe ri n care exist corupie, salarizare proast i condiii precare de munc, aceste structuri sunt adesea incapabile s trateze problemele a cror soluionare le intr n atri bu ii . Dac aceste condiii exist ntr-o ar, atunci este posibil ca statul s ntmpine dificulti-n elaborarea i implementarea politicii administrative aa cum ar trebui. De asemenea. n multe ri, expertiza birocratic ntr-un anumit domeniu poate exista, ns problemele de organizare i conducere mpiedic deslaurarea ei eficient.41
MODUL DE ORGANIZARE A SOCIETII Capacitatea unui stat este determinat nu doar de modul de organizare intern, dar i de msura n care este legat de societate, a l e crei probleme trebuie s le soluioneze prin intermediul unor p o l i t i e i adecvate. Pentru a fi capabili s elaboreze i s implementeze eficient p o l i t i c i l e , statul are nevoie de sprijinul grupurilor sociale importante. Msura n care aceste grupuri pot oferi sprijinul necesar depinde de modul lor de organizare intern. Fragmentarea n cadrul i n t r e aceste grupuri micoreaz capacitatea stalului de a le mobiliza n d i r e c i a soluionrii problemelor sociale. Dac aceste conflicte sunt extrem de grave, statul este blocat in a-i ndeplini f u n c i i l e administrative. Unitatea n cadrul i ntre grupurile sociale asigur un cadru admi n i s t r a t i v stabil care faciliteaz elaborarea p o l i t i c i i i asigur implementarea e f i c i e n t a acestora. Gruprile puternice pot negocia mult mai bine i nu sunt nevoile s Iormuleze cereri nerezonabile doar pentru a menine sprijinul mem brilor lor. Iar alunei cnd acestea se hotrsc asupra unei msuri, o pot impune tuturor membrilor lor, sub sanciune, dac e cazul. Manetir Olson a afir mat c n societile caracterizate prin existena grupurilor de interese largi" (adic, grupuri- umbrel avnd numeroase interese comune), i nu prin existena celor nguste", ele suport o mare parte d i n costurile p o l i t i c i l o r ineficiente, avnd, n con secin, motiv pentru a direciona venituri ic n mieres propriu, cu un cosi social minim, influennd creterea economic i avantajnd interesele : MII K u i i i n ntregimi?" [ \ i s t e n a grupurilor de interese ..nguste", pe de a l t

Actori, instruiii >i instrumente

79

parte, promoveaz competiia ntre grupuri pentru a exercita presiuni asupra statului, pentru ca acesta s satisfac doar interesele membrilor lor, indiferent de efectele asupra celorlali, rezultatul final fiind deseo ri contradictoriu, concretizat n politici care lezeaz majoritatea. Problema fragmentrii sociale devine serioas atunci cnd grupurile nguste"' sunt prea puternice pentru a fi neglijate sau cnd statul este prea slab pentru a ignora presiunile sociale. Totui, soluia optim ar fi dac, n ceea ce privete elaborarea i implementarea politicii, att statul, ct i societatea ar l puternice, colabornd permanent. Peter Evans numete acest aranjament social autonomie suprapus"."" Pe de alt parte, eficiena politicii este aproape nul atunci cnd statul este slab, iar societatea fragmentat. In primul caz, se presupune c statul, aflat n parteneriat cu grupurile sociale, elaboreaz politiei solide, pe termen lung. In cel de-al doilea caz, se presupune c statul genereaz politici ineficiente i instabile. Dup cum evideniaz att teoriile neopluraliste, ct i cele corpora tiste, capacitatea administrativ a statului este determinat ndeosebi de modul de organizare a grupului oamenilor de afaceri i a clasei muncitoare, structuri ce intr n alctuirea grupurilor sociale. Aceasta se datoreaz rolului vital pe care l au fiecare dintre aceste structuri n procesul de producie, acesta repre zentnd activitatea fundame ntal, cu efecte dincolo de domeniul economic. Crupul oamenilor de afaceri Dintre grupurile de interese, cel alctuit din oameni de afaceri este, n general, cel mai puternic, avnd o mare putere de influen asupra politicii administrative. Pentru a nelege ce nseamn putere structural de capital", trebuie s stabilim contextul socioceonomic larg n care se dezvolt economia capitalist. O astfel de economie presupune, prin definiie, o form de orga nizare economic bazat pe existena pieei, n care firmele sau societile pe aciuni dein mijloacele de producie. Tocmai acest fapt determin puterea in comparabil a acestui grup.44 Globalizarea produciei i a activitilor financiare generat de evoluia mijloacelor moderne de comunicaie i transport, precum i transferul gradual al controlului asupra tranzaciilor economice, au contribuit enorm la creterea puterii capitalismului n ultima perioad. Investitorii i managerii pot reac iona, dac doresc, la orice aciune administrativ nedorit prin mutaia de capital. Dei aceast mobilitate teoretic este limitat de o varietate de factori - inclusiv existena oportunitilor de investiie n alte ri -, posibila pierdere a forei de munc i a profitului reprezint un risc pe care statul trebuie s i-1 asume n luarea deciziilor. Datorit consecinelor negative pe care acest fapt l implic asupra obinerii de profit de ctre stat, capitalitii - locali i strini - au posibilitatea de a sanciona" statul pentru orice aciune cu care ei nu sunt de acord.

80

Studiul politicilor publice

Contribuiile financiare pe care oamenii de afaceri le aduc partidelor po litice i capacitatea lor de a finana munca de cercetare reprezint un alt mijloc important de a influena procesul administrativ. Campaniile electorale pot uneori s se concentreze n jurul unor personaliti sau platforme electorale pe termen scurt, ceea ce necesit fonduri mari pentru realizarea campaniilor pu blicitare menite s influeneze alegtorii. n astfel de situaii, partidele politice sprijinite financiar de ctre oamenii de afaceri pot avea astfel de campanii, in fluennd comportamentul alegtorilor. Acest lucru poate determina partidele politice i candidaii s satisfac mai curnd interesele oamenilor de afaceri, dect pe cele ale altor grupuri. In mod similar, contribuiile financiare pe care oamenii de afaceri le aduc institutelor de cercetare sau cercettorilor indivi duali i ajut pe acetia s-i ntreasc puterea. Organizaiile sau persoanele care beneficiaz de astfel de finanri tind s favorizeze interesele oamenilor de afaceri i le pot asigura informaia specific dezbaterilor administrative. Puterea grupului oamenilor de afaceri poate att s asigure, ct i s afecteze bunstarea social. Acest din urm aspect poate aprea atunci cnd aceste grupuri nu au un mod de organizare coerent. Capacitatea firmelor private i a capitalitilor de a exercita presiuni asupra administraiei pentru a -i satisface interesele poate duce, dac aceasta cedeaz presiunilor, la politici incoerente i instabile. Conflictele endemice ntre diferite grupuri de afaceri nu fac dect s agraveze astfel de situaii. Problema poate fi evitat dac aceste grupuri au un mod central de organizare solid n msur s clarifice conflictele i s propun politici coerente. Dac administraia public accept astfel de propu neri, ele pot servi mai curnd interesele economiei n general (dei nu n toate sectoarele sociale), dect pe cele ale anumitor firme sau sectoare economice. Un mod solid de organizare n cadrul acestor grupuri este astfel necesar, dei nu suficient, pentru elaborarea unor politici coerente i eficiente. O asemenea organizare solid poate asigura o poziie ferm fa de organele administrative, tar a genera opoziie din partea lor. Acest mod de organizare apare, de obicei, sub forma unei asociaii piramidale (un fel de confederaie de asociaii) avnd autoritatea s impun sanciuni i reguli de disciplin membrilor ei, din moment ce statul trebuie s aib certitudinea c, o dat ce asociaia respectiv i -a luat un angajament, acesteia i se pot altura i alte grupuri de afaceri. In plus, dac statul crede n puterea acestor structuri, le poate atribui responsabiliti n domeniu. In general vorbind, Statele Unite par s aib cel mai slab mod de organizare a grupurilor oamenilor de afaceri n epoca industrializat, iar Japonia cel mai solid, unele ri precum Marea Bri tanic i Canada apropiindu-se de modelul american, iar altele, precum Frana, Germania, Austria sau Suedia, de cel japonez.45 Msura n care grupul oamenilor de afaceri este unul puternic sau slab i diferitele tipuri de relaii dintre administraie i mediul economic existente ntr-o ar, sunt, de obicei, conturate de o gam de factori istorici.46 Dei modelul japonez citat mai sus este oarecum atipic, de obicei un astfel de grup are o

Actori, instituii i instrumente

81

organizare solid, dac a fost nevoit s fac fa provocrilor venit e din partea sindicatelor sau a partidelor socialiste. Cu ct sindicatele sunt mai puternice, cu att mai puternic va fi i influena acestor grupuri. Ameninarea nu trebuie neaprat s continue, atta timp ct lucrurile au fost la fel i n trecut. n al doilea rnd, statele puternice au deseori grupuri de afaceri puternic organizate, situaie necesar pentru ca acestea din urm s poat exercita presiuni asupra organelor administraiei publice. ntr -un stat puternic trebuie, de asemenea, s existe o asociaie puternic a grupurilor oamenilor de afaceri, pentru a se evita problemele generate de cererile contradictorii formulate de un numr prea mare de grupuri. Existena unor astfel de asociaii puternice uureaz sarcina organelor administrative, prin faptul c cererile sunt formulate i dis cutate n cadrul organizaiei. n al treilea rnd, organizarea solid a grupurilor de afaceri depinde de structura economiei. Economiile caracterizate printr-un grad sczut de industrializare sau printr-un nivel ridicat de investiii strine ngreuneaz formularea unei poziii comune. In al patrulea rnd, mediul politic arc i el o influen major asupra gradului de implicare a grupurilor de afa ceri n politic i asupra modalitii n care acest lucru are loc. In ri precum Statele Unite sau Canada, n care mediul afacerilor este sprijinit de cel politic, nu prea exist motive pentru ca astfel de corporaii s se organizeze. In plus, msura n care normele sociale accept reprezentarea la nivel funcional, in flueneaz caracterul solid al grupurilor de afaceri. Cetenii Statelor Unite i, ntr-o msur mai mic, cei ai Marii Britanii i ai Canadei nu acord ncredere grupurilor de afaceri care i reprezint interesele aplicnd strategii formulate n spatele uilor nchise. n rile corporatiste, pe de alt parte, reprezentarea la nivel funcional este considerat parte component a practicilor politice i deci este deseori ncurajat. Clasa muncitoare Clas;: muncitoare ocup, de asemenea, o poziie puternic ntre aceste grupuri, dei nu ia fel de puternica precum a grupului oamenilor de afaceri. Spre deosebire de acesta din urm, care influeneaz considerabil procesul admini strativ, clasa muncitoare necesit o form de organizare la nivel colectiv, un sindicat, pentru a-i formula punctul de vedere n subsistemul administrativ. Pe lng faptul c negociaz cu salariaii n numele membrilor lor, principala lor atribuie, de altfel, sindicatele se implic n activitile politice care in flueneaz procesul administrativ, n msura n care acest lucru Ic afecteaz.47 Rolul sindicatelor n elaborarea politicii publice i are originile n procesul de democratizare din a doua jumtate a secolului al XlX-lca, care permitea muncitorimii, clasa dominant n orice societate industrializat, s aib un punct de vedere n funcionarea administraiei publice. Avnd drept de vot asigurat de democraie, acestora le era mai uor s exercite presiune asupra organelor administraiei publice pentru a le satisface cererile, dect s negocieze direct

82

Studiul politicilor publice

cu angajaii. nfiinarea partidelor social -democratice i muncitoreti, precum i a organelor administraiei publice, a grbit accesul acestei clase n politic. Factorii care determin natura i eficiena participrii sindicatelor n procesul administrativ depind de numeroi ali factori contextuali, la nivel instituional. Structura statului nsui influeneaz implicarea sindicatelor n acest proces. Un stat sla b, fragmentat nu poate asigura participarea eficient a sindicatelor, deoarece acestea din urm nu pot avea certitudinea c organele administraiei publice vor sprijini negocierile. Un mediu slbit de afaceri poa te, de asemenea, s ngreuneze apariia unei organizaii sindicale puternice, deoarece aceasta nu ar fi necesar. Totui, principalul factor care influeneaz capacitatea muncitorimii de a se implica n administraie i efectele acestui proces este propriul mod de organizare intern a acestei clase. Msura n care statul caut sau accept participarea sindicatelor n procesul administrativ este dat de numrul de membri care formeaz sindicatul respectiv. Acelai lucru este valabil i pen tru structura unitilor nsrcinate cu activitatea de negoci ere." negocierile la nivel colectiv descentralizate genereaz un sistem fragmentar de formulare a cererilor. Se consider c Marca Britanic, Canada i Statele Unite dein astfel de structuri negociatoare descentralizate, n timp ce n Australia, Austria i n rile scandinave, negocierile au loc la nivelul ntregii ramuri industriale sau chiar la nivel naional.41* O micare sindical generat de aspecte regionale, lingvistice, etnice, religioase sau de probleme la nivel industrial, de orice form de implicare extern n probleme interne sau de competiia existent n domeniul comercial va afecta, de asemenea, capacitatea de influenare a procesului administrativ. Fragmentarea la nivelul clasei muncitoare determin apariia grevelor i genereaz incoeren n formularea intereselor acesteia n procesul administrativ.49 In fine, clasa muncitoare necesit un sistem de organizare central (de tipul Australian Trade Union Congress, British Trade Union Congress, Canadian Labour Congress sau American Federation of Labour-Congress of Industrial Organization) pentru a-i manifesta potenialul administrativ mai bine chiar dect grupul oamenilor de afaceri. Aciunea colectiv reprezint singura unealt pe care aceast structur o are la dispoziie pentru a influena comportamentul muncitorilor sau al organelor administrative, asfel, cu ct este mai unit un front sindical, cu att acesta va avea mai mult succes. Pentru a fi eficient, sindicatul necesit membri bine pregtii profesional, precum i capacitate organizaional pentru a soluiona posibilele conflicte iscate ntre membrii si i pentru a menine unitatea. Rolul sindicatelor n procesul admi nistrativ tinde s devin cel mai nsemnat n sistemele politice corporatiste, aa cum se ntmpl n Peninsula Scandinavic, n Austria i Olanda, i, pe de alt parte, cel mai nensemnat n sistemele politice pluraliste, precum Statele Unite sau Canada.5"

Stabilirea agendei

121

pentru atenia oficialilor publici."2 Aceast definiie este strns legat de ideea c elaborarea politicii publice este determinat de aciunile grupurilor sociale - amprent a pluralismului. Dovezile empirice, ns, relev faptul c de multe ori procesul administrativ este iniiat de ctre organele administrative, i nu de grupurile sociale. O definiie mai descriptiv i mai puin teoretic este oferit de John Kingdon: Agenda, aa cum o vd eu, reprezint lista de subiecte sau probleme care se bucur de atenia oficialilor din administraie sau a persoanelor din afara administraiei, care sunt deseori asociate cu aceti oficiali, ntr-un moment anume.... Din lista tuturor problemelor sau a subiectelor asupra crora oficialii i pot ndrepta atenia, rmn doar cteva. Astfel c procesul de stabilire a agendei reduce aceast list la cea care se bucur n final de toat atenia.1 Acesta este un sumar clar a ceea ce se nelege prin noiunile de agend i stabilirea agendei i constituie baza discuiei din acest capitol.
FACTORI DETERMINANI N POLITICA ADMINISTRATIV - CONCEPII DESPRE SURSA PROBLEMELOR N ADMINISTRAIA PUBLIC

Modul n care o problem ajunge s fie numit problem public, care necesit aciunea organelor administrative, ridic ntrebri mai profunde despre natura cunoaterii umane i elaborarea social a acelei cunoateri. tiinele admini straiei publice au avut nevoie de ani buni pn s elaboreze o poziie sau o teorie cu privire la natura problemelor sociale.4 Primele studii n acest sens au pornit de la premisa c mprejurrile socio-economice au generat apariia unui anumit set de probleme, la care organele administraiei publice n cele din urm au rspuns. Acum, ns, este general acceptat ideea c o serie de factori politici, sociali i ideologici determin problemele care ajung pe agenda administraiei, pentru soluionare. n cele ce urmeaz, vom analiza diferitele puncte de vedere asupra modului n care o problem ajunge de interes public. Determinism economic i tehnologic Ideea c politicile publice izvorsc din gradul de "dezvoltare" a societii i c anumite seturi de probleme sunt comune statelor care au acelai grad de dezvoltare a fost afirmat pentru prima oar de cercettorii politicii admini strative comparate. Pe la mijlocul anilor '60 Thomas Dye i ali cercettori din Statele Unite au ajuns la concluzia c factorii culturali, politici .a.m.d. sunt mai puin importani n apariia politicilor publice existente n jurisdicii diferite dect factorii care in de nivelul de dezvoltare economic a societii respective. n studiul su asupra dezvoltrii politicii administrative n Statele Unite, de exemplu, Ira Sharkansky a afirmat c "nivelurile ridicate de dezvol tare economic - stabilite n funcie de procentul populaiei care locuiete n

122

Studiul politicilor publice

zonele urbane, sau de venitul pe cap de locuitor; n funcie de nivelul mediu de educaie i de numrul de persoane active n cmpul de munc - sunt asociate, n general, cu un nivel ridicat al cheltuielilor pentru educaie, bunstare economic i sntate." 5 Concluzia aceasta 1-a determinat s afirme c "fac torii politici care preau c influeneaz politica administrativ - participarea la vot, capacitatea fiecrui partid major, gradul de concuren existent ntre partide, precum i echitatea sistemului legislativ - au prea puin influen independent de dezvoltarea economic." 6 Aceste observaii cu privire la natura politicii publice din Statele Unite s-au extins curnd la domeniul politicii administrative comparate, care analizeaz diferitele tipuri de politic administrativ existente n diferite ri. Autori precum Harold Wilensky, Philip Cutright, Henry Aaron i Frederick Pryor au dezvoltat ideea c structura economiei unei naiuni determin tipul de politic pe care o adopt organele sale administrative. 7 Limita extrem a acestei analize a generat apariia noiunii de teorie a convergenei. Teoria convergenei afirm faptul c pe msur ce gradul de industriali zare a rilor crete, acestea tind s convearg ctre aceeai politic public. 8 Apariia unor state similare avnd o asisten social dezvoltat n rile in dustrializate, afirm iniiatorii acestei teorii, este un rezultat direct al nivelului similar de b unstare economic i dezvoltare tehnologic a acestora. Dei primii cercettori au indicat doar o legtur pozitiv ntre politicile de asistare social i dezvoltarea economic, n lucrrile ulterior aprute, aceast relaie capt un statut cauzal. In aceast opinie "puternic", nivelul ridicat de dez voltare economic i bunstare genereaz probleme i oportuniti similare, tratate cam n aceeai manier n ri diferite, indiferent de deosebirile exis tente n structurile lor sociale sau politice. Harold Wilensky, de exemplu, a afirmat c "eforturile pentru sigurana social", definite ca procentul din PIB (Produsul Intern Brut) al unei ri dedi cat cheltuielilor pentru sigurana social variaz pozitiv demonstrnd niveluri ridicate la cinci variabile socio-economice i politice. ntr -un studiu comparativ asupra a 60 de ri, el a descoperit c 83 la sut din variaiile nregistrate la nivelul eforturilor depuse n direcia asigurrii sociale poate fi explicat printr -o examinare atent a diferenelor de vechime a sistemelor de asigurare social, a diferenelor de vrst la nivelul populaiei, a gradului de dezvoltare econo mic stabilit n funcie de venitul mediu pe cap de locuitor, i prin ncadrarea statului ca fiind "totalitar" sau liberal-democratic.1' El a demonstrat c cea mai strns legtur exist ntre eforturile pentru sigurana social i nivelul PIB pe cap de locuitor relaie care 1 -a determinat s afirme c, pentru nelegerea politicii publice, criteriile economice sunt mai importante dect cele politice. Dup cum a explicat Wilensky, "creterea economic face ca rile cu tradiii culturale i politice diferite s se asemene n ceea ce privete strategiile de stabilire a unui nivel de trai sub care s nu coboare nimeni." 10 n opinia lui Wilensky, stabilirea agendei reprezint aadar un proces au -

Stabilirea agendei

123

tomat, care rezult n urma presiunilor plasate asupra organelor administraiei publice de modernizrile din industrie i economie. Conteaz prea puin dac problemele sunt generate de societate i trecute apoi n agenda administraiei, ori dac statul sau oficialii de stat preiau iniiativa n procesul administrativ. Ceea ce conteaz ntr-adevr este faptul c politici asemntoare exist n ri diferite, indiferent de structurile sociale sau politice ale acestora. Teoria convergenei a ajuns imediat n atenia criticilor, care au afirmat c aceasta nu face dect s simplifice exagerat de mult procesul dezvoltrii politicii administrative, descriind eronat politicile de asisten social existen te n jurisdicii diferite, politici caracterizate att prin convergen, ct i prin divergen." S-a afirmat, de exemplu, c n studiile comparative asupra dez voltrii politicii administrative n Statele Unite, msurile economice explic mai mult de jumtate din variaiile n politicile administrative ale statelor, n doar patru la sut din sectoarele administrative examinate. n al doilea rnd, definiia "factorilor politici" utilizat de ctre cercettori era restrns la chestiuni precum prezena la vot, puterea partidelor sau echitatea sistemului legi slativ i nu includea factori extrem de importani cum sunt sistemul de taxe i impozite sau natura relaiilor existente ntre organele administraiei publice, aspecte deosebit de importante n sistemul federal american. n al treilea rnd, s-a afirmat c dorina de a aduce argumente de ordin economic i -a determinat pe cercettori s treac cu vederea maniera n care rolul factorilor economici variaz de la caz la caz i n timp.12 Critici similare au aprut i cu privire la comparaiile mai ample realizate la nivel naional, care demonstrau existena convergenei. Wilensky i ceilali au fost criticai pentru c analizele utilizate de ei nu au reuit s cuprind diferitele dimensiuni ale asistenei sociale.13 n loc s se concentreze pe eforturile depuse n scopul asistenei sociale, care msoar cheltuielile pentru sigurana social printr-un anumit procent din PIB, s-a argumentat c analitii trebuie s ia n considerare toate cile prin care statul influeneaz distribuia venitu rilor n societate.14 Abordarea mai ampl ar releva diferenele dintre politicile sociale existente n ri cu un grad similar de industrializare. S -a afirmat faptul c diferene subtile, dar semnificative, ntre politicile de asisten social - cum ar fi reglementarea profiturilor n funcie de nivelul salariului mediu sau de un venit minim garantat - fuseser ignorate n analizele care pledau pentru convergen.15 Alii au afirmat c nu este vorba doar de eforturi de asisten social, ci de nivelul total al cheltuielilor publice n diferite ri, fenomen in evitabil legat de factorul politic i ideologia guvernului aflat la putere.16 Interaciunea politicului cu eco nomicul O cale prin care cercettorii au ncercat s depeasc problemele legate de teoriile care abordau determinismul economic i tehnologic, n materie de politic public, a fost aceea de a reintegra variabilele politice i economice

124

Studiul politicilor publice

ntr-o nou "economie politic a politicii publice". In acest sens, s -a afirmat c att factorii politici, ct i cei economici, determin politica public; prin urmare, trebuie analizai mpreun. Exist, totui, versiuni diferite ale acestei afirmaii. Una din cele mai importante astfel de versiuni stabilete noiunea de ciclu politic i de afaceri.'7 Astfel, s-a afirmat faptul c economia i arc propria dinamic intern, perturbat uneori de "amestecul" politic sub forma poli ticilor publice. Noiunea de "ciclu al afacerilor i politicilor" s -a dezvoltat n studiile asupra ciclurilor de afaceri, care stabileau faptul c economia crete n funcie de fluctuaiile investiiilor i de comportamentul consumatorilor. Dac se aplic aceast noiune la procesul de elaborare a politicii publice, reiese c n epoca modern organele administraiei publice au intervenit deseori pe pia, pentru a echilibra fluctuaiile nregistrate n ciclul de afaceri. n statele democratice, s-a afirmat apoi, natura acestor intervenii putea fi anticipat pe baza ideologiilor politice ale partidului aflat la conducere - pro-stat sau pro-pia -, n timp ce momentul real al interveniilor depindea de apropierea alegerilor. Politicile care generau nelmuriri pentru publicul alegtor erau, dup cum afirm observatorii, implementate atunci cnd alegerile nu urmau n viitorul apropiat. Dup cum a afirmat Edward Tufte: Dei sincronizarea fluctuaiilor economice cu ciclul electoral i preocup deseori pe liderii politici, puterea real de influen politic asupra fenomenului macroeconomic st n stabilirea prioritilor economice. In acest sens, domin ideologia i platforma politic a partidului aflat la putere. Aa cum calendarul electoral determin momentul implementrii politicii, aa i ideologia liderilor politici contureaz politica economic.1X In timp ce puini au respins ideea c ideologiile partizane pot avea un impact asupra politicii publice, aceast abordare a fost criticat pentru gradul limitat de aplicabilitate n rile n care ciclurile electorale sunt fixe, precum Statele Unite. n multe alte ri, alegerile nu sunt stabilite i depind de eveni mentele din Parlament sau din alte ramuri ale guvernului, iar un calcul exact al momentului implementrii politicii publice este dificil, dac nu chiar im posibil de realizat."' S-a afirmat, de asemenea, c nsui conceptul de ciclu de afaceri este ubred i c modelul nu face dect s evidenieze interdependena politicului cu economicul, aspect deja relevat de majoritatea analitilor.211 La mijlocul anilor '80, a aprut o nou ncercare de abordare politico economic a etapei stabilirii agendei, care trata factorii economici ca pe un tot.-' Aceasta susinea faptul c fenomenul de industrializare genereaz nevoia de siguran social (din cauza urbanizrii i a mbtrnirii populaiei) i de resurse economice (din cauza creterii productivitii) care s rspund aces tei nevoi. Acelai fenomen genereaz apariia unei clase muncitoare care arc nevoie de siguran social, dar i de resurse politice (datorit numrului de alegtori care aparin acestei clase) care s exercite presiuni asupra statului,

Stabilirea agendei

125

pentru ca acesta s rspund acestei nevoi. Ideologia organelor administrative existente, precum i ameninrile politice pe care acestea le nfrunt trebuie, de asemenea, avute n vedere pentru a determina msura n care statul rspun de cererii de bunstare social. In timp ce anumite aspecte, cum ar fi rolul pe care l au puterile economice internaionale n elaborarea politicii pub lice interne, sunt nc dezbtute,2- aceast analiz ofer o sintez rezonabil a moti velor care stau la baza elaborrii politicii publice, ns rmne o teorie la nivel nalt, greu de aplicat n cazuri concrete de stabilire a agendei. Idei i ideologie Problemele legate de motivaiile "materialiste'* care explic de ce or ganele administraiei publice se confrunt cu anumite probleme sociale au generat n anii '80 un nou ir de studii care se concentrau asupra efectelor pe care ie au ideile sociale i politice asupra stabilirii tipului de probleme cu care organele administraiei publice trebuie s se confrunte. S-a observai de mult timp c ideile pe care le au indivizii n legtur cu o anumit problem au un efect semnificativ asupra deciziilor pe care acetia le iau. Dei numeroi economiti, psihologi i alii au ncercat s reduc aceste seturi de idei la un calcul raional de interes propriu, este evident faptul c tra diiile, credinele i concepiile despre lume i societate influeneaz, de ase menea, modul n care indivizii i stabilesc interesele.2' In consecin, se poate ajunge ia concluzia c aceste seturi de idei sau ideologii au un impact semnifi cativ asupra politicilor publice, deoarece prin aceste prisme ideatice indivizii ajung s cunoasc problemele sociale sau de alt natur din care rezult apoi cererile pe care acetia le adreseaz organelor administraiei publice. In aceast accepiune, "problemele" pe care le abordeaz administraia public nu au ca baz "obiectiv" structura economic sau material a societii, ci mai degrab acestea izvorsc din domeniul public i privat. 34 Dup cum a afirmat Murray Edeiman:
Problemele ajung s fie rostite i deci s exisle, ntruct corespund ideologiilor prevalente, i nu doar pentru simplu fapt c ele se art acolo, sau pentru c suni importaiilf pentru binele oamenilor. Iile determin cine sunt cei virtuoi i folosi tori, cine suni cei periculoi i necorespunztori, care activiti vor fi rspltite i caic amendate. Iile transform oamenii n subieci cu anumite aspiraii, cu viziuni despic ei nii i temeri, i genereaz convingeri n legtur cu importana relativ a evenimentelor sau a obiectelor. Ele sunt deosebit de importante pentru a stabili cine deine autoritatea i cine o accept. Ele ridic bariere de imunitate fa de ngri|orarc\ deoarece aceste zone nu sunt considerate probleme. La Ici ca liderii sau dumanii, ele definesc contururile lumii sociale, ns nu la fel pentru toat lumea, ci n lumina diferitelor situaii din care oamenii rspund la spectacolul politic.""' Astfel, din aceast perspectiv, ideea c responsabilii de elaborarea po l i t i c i i administrative reacioneaz raional n faa unor situaii obiective este

126

Studiul politicilor publice

amgitoare, dac nu eronat. De fapt, cei care elaboreaz politica public trebuie s manipuleze semnele, decorurile i scenele unei piese sau ale unui teatru politic. Conform scenariului ideologic, sunt implicate diferite grupuri de actori, iar rezultatul este mereu altul. Michael Shapiro noteaz: Comportamentul uman este controlat i neles n cadrul discursului care i d un rost. ntruct nu inventm cuvinte sau nelesuri cnd rostim un discurs, sfrim prin a ne ralia Ia un model de relaii politice n aproape tot ceea ce spunem, fr a evalua deliberat i dinainte deciziile rezultate din opiunea noastr implicit.26 Astfel, limbajul politicii "construiete" politica public, deoarece limba jul politic conine interpretri cu privire la ce nseamn o "problem" public. Agenda politic sau agenda politicii publice este, aadar, agenda stabilit pe baza istoriei, a tradiiilor, a atitudinilor i a concepiilor unui popor, cuprinse i codificate n termenii discursului su politic.27 n formularea sa original, noiunea de discurs politic a fost definit ca un instrument folosit pentru nelegerea evoluiei istorice a societii.2" Sarcina analizei istorice i a teoriei sociale n general era nelegerea naturii originii i evoluiei structurilor discursive de -a lungul timpului i plasarea discursurilor curente n aceast concepie general asupra istoriei. Cei care au avut aceast iniiativ au ncercat s depeasc limitele altor abordri mai materialiste, care plasau variabilele ideologice i culturale pe un loc secund. Dup cum a afirmat Anthony Woodiwiss: Utiliznd conceptul de discurs pentru a defini structura trmului ideologic, ne ajut s-i nelegem realitatea i capacitatea autonom de determinare. Acest lucru este, pur i simplu, imposibil altfel, datorit existenei unor dihotomii anacronistice, precum "baz/superstructur" i "gnd/comportament", care tind s diminueze importana trmului ideologic. 29 In domeniul politicii, prerea c ideile genereaz cererile adresate or ganelor administraiei publice a fost formulat pentru prima oar de Frank Fischcr i John Forester30 i aplicat n procesul de stabilire a agendei de Deborah Stone. n viziunea lui Stone, stabilirea agendei presupune, de obicei, construirea unui "scenariu" despre cauzele problemei publice n discuie." Sunt utilizate simboluri i statistici, att reale, ct i inventate, pentru a sprijini modalitatea fiecruia de a nelege cauzele problemei. Multe din probleme le cu care se confrunt populaia indian care locuiete n mediul urban, de exemplu, pot depinde de factori istorici, sociologici sau politici, n funcie de prerea fiecruia. Orice afirmaie se bazeaz pe simboluri strvechi sau contemporane. Statistici convenabile sunt menionate pentru a susine aceeai afirmaie. In aceste statistici, iar cei care elaboreaz politica public tiu acest lucru foarte bine, fiecare gsete ceea ce caut. Dup cum a afirmat Stone: Teoriile cauzale, dac au succes, fac mult mai mult dect s demonstreze putina omului de a controla condiiile nefaste. n primul rnd, acestea pot fie s pun

Stabilirea agendei

127

sub semnul ntrebrii, fie s protejeze ordinea social. n al doilea rnd, prin identificarea agenilor cauzali, ele pot atribui responsabilitatea anumitor actori politici, astfel nct cineva trebuie s nceteze o anumit activitate, s o desfoare n alt mod, s despgubeasc victimele sau chiar s suporte penalizrile. n al treilea rnd, ele pot legitima sau mputernici anumii actori politici ca "depanatori" ai problemei. i, n al patrulea rnd, ele pot duce la crearea unor noi aliane politice ntre persoanele cu acelai statut de victim fa de agentul cauzal.32 Aceast concepie asupra rolului ideilor n procesul definirii problemelor sociale i-a ndeprtat pe cercettori de analiza condiiilor empirice, ndrep tndu-i spre problemele ("post-pozitiviste") legate de crearea i rspndirea cunotinelor umane. Totui, pentru majoritatea analitilor, clementele pur "subiective" (sau solipsistice) ale analizelor discursului au fost moderate de nevoia de a include i elemente instituionale n analiz. Astfel, majoritatea cercettorilor nu doresc s renune total la rezultatele studiilor recente asupra condiiilor politice i economice, dar sunt de prere c teoriile politice trebuie s ia n considerare interaciunea complex dintre idei i condiiile materiale existente n procesul elaborrii politicii publice."
RECONCEPTUAL1ZAREA PROCESULUI DE STABILIRE A AGENDEI

Pentru a nelege procesul de stabilire a agendei, trebuie mai nti s nelegem cum ajung s fie formulate cererile de implementare a unei politici de ctre indivizi i/sau grupuri i cum ajung organele administraiei publice s rs pund acestor cereri, sau invers, precum i condiiile care genereaz apariia acestor cereri, formulate n majoritatea studiilor privind politica public.14 In acest scop, trebuie s cunoatem interesele societii i ale statului, precum i contextele ideologice n care opereaz acestea." Spre sfritul anilor '70, Anthony King n Marca Britanic, Richard Hofferbert n Statele Unite i Richard Simeon n Canada au formulat modele care ncercau s nfieze relaia general existent ntre interese, instituii i idei n procesul de stabilire a agendei. Aceste modele se bazeaz pe ideea c aceste variabile exist ntr-o plnie cauzal, n care fiecare variabil este "nscris concentric" ntr-una mai larg din care deriv. Modelul plniei cauzale a revzut i sintetizat majoritatea studiilor asu pra constituirii politicii publice. Aceasta nu a catalogat variabilele materiale i ideatice ca fiind dihotomice sau respectiv nule, ci a stabilit c toi aceti factori contribuie la apariia problemelor sociale i de ordin administrativ. Mai precis, analiza a identificat o serie de variabile cauzale, inclusiv pe cel e care in de contextul socioeconomic i fizic, de mprirea puterii n societate, de ideile i ideologiile predominante, de cadrul instituional al organelor administraiei publice i de procesul lurii deciziilor n cadrul acestor organe.36 Hoffcbcrt i Simeon au afirmat c aceste variabile sunt mpletite ntr -un tipar "concentric" al interaciunilor reciproce, n care deciziile se iau n cadrul instituiilor, in -

Stabilirea agendei

129

i care trebuie, n accepiunea acestora, s primeasc aceeai atenie public i care implic chestiuni legate de jurisdicia autoritii administrative exis tente".41 Aceasta reprezint agenda societii pentru analizarea problemelor publice, precum infraciunile sau asistena medical. n fiecare societate exist, practic, mii de probleme considerate importante de ctre ceteni i care ar trebui s beneficieze de atenia organelor administrative. Cu toate acestea, doar o mic parte din problemele existente n agenda sistemic sunt avute n vedere de ctre administraia public. O dat ce organele administraiei publi ce decid c o anumit problem necesit soluionare, se poate spune c aceas ta a intrat n agenda instituional. Acestea sunt problemele crora organele administraiei publice au convenit s le acorde o atenie serioas. Altfel spus, agenda public este destinat discuiilor, n timp ce agenda instituional este destinat aciunii, ceea ce nseamn c procesul politicii administrative care trateaz problema respectiv a nceput. n viziunea lui Cobb, Ross i Ross, exist patru faze principale ale proce sului de stabilire a agendei, pe msur ce problemele trec din agenda sistemic n agenda instituional. Problemele sunt mai nti iniiate, sunt specificate apoi soluiile lor, argumentele n sprijinul problemelor propuse sunt dezvoltate, i dac are succes, problema intr n agenda instituional.42 n studiile anterioare, cu un puternic accent pluralist, se credea c problemele publice trec mereu din agenda public n cea instituional. Totui, studii asupra ctorva cazuri reale de elaborare a agendei au evideniat faptul c o astfel de concepie nu era tocmai adevrat, iar cteva modele de stabilire a agendei au fost dez voltate, tocmai pentru a descrie modalitatea n care problemele oscilau ntre stat i societate, pe drumul lor ctre agenda oficial. Cobb, Ross i Ross au fost cei care au dezvoltat aceste modele diferite, dup ce au studiat modul de stabilire a agendei n mai multe ri. n opinia acestora, existau trei tipuri de baz sau modele de elaborare a agendei: mo delul de iniiere din exterior, modelul de mobilizare i modelul de iniiere din interior, fiecare dintre acestea asociate cu un anumit tip de regim politic. Modelul de iniiere din exterior a fost regsit n societile liberal -pluraliste. n acest model, "problemele sunt formulate de gruprile neguverna mentale, iar apoi sunt dezvoltate suficient pentru a ajunge mai nti pe agenda public [sistemic], iar apoi pe agenda oficial [instituional]. 43 n acest model, rolul-cheie este jucat de gruprile sociale. Problemele sunt iniiate atunci cnd o grupare formuleaz o nemulumire i cere apoi organelor admi nistraiei publice s o soluioneze. Aceleai grupri ncearc s ctige sprijin pentru cererea lor, proces care poate presupune nlocuirea plngerii iniiale cu una cu caracter mai general, precum i nfiinarea unor aliane ntre diferite grupri. n fine, aceste grupri fac presiuni, protesteaz i se altur altor a, n ncercarea lor de a transfera problema astfel dezvoltat pe agenda oficial. Dac aceste grupri au cunotinele politice necesare i capacitatea de a dejuca planurile celor care li se opun, sau ale susintorilor altor probleme i aciuni,

130

Studiul politicilor publice

atunci ele vor reui s introduc problema lor n agenda oficial. Astfel, dup cum au rezumat Cobb, Ross i Ross: Modelul de iniiere din exterior se aplic n situaia n care o grupare situat n afara structuriloradministraiei publice 1) formuleaz o nemulumire, 2) ncearc s atrag interesul asupra problemei din partea unui numr suficient de alte astfel de grupri, pentru a introduce problema pe agenda public, ca s 3) poat exercita suficient presiune asupra responsabililor cu luarea deciziilor, pentru ca problema s ajung apoi pe agenda oficial.*14 Introducerea problemei pe agenda oficial nu nseamn neaprat c orga nele administraiei publice vor lua o decizie favorabil n final. nseamn doar c problema respectiv a fost extras dintr -o serie de alte probleme, pentru a li mai atent studiat. Modelul de mobilizare este destul de diferit i a fost ncadrat de ctre Cobb. Ross i Ross regimurilor "'totalitare". Acest model descrie cum ncearc "responsabilii de luarea deciziilor s transfere o problem de pe agenda oficial [instituional] pe agenda public [sistemic]."45 n modelul de mobilizare, problemele sunt. pur i simplu, plasate pe agenda oficial de ctre organele administraiei publice, Iar a traversa toate etapele primului model. Exist posibilitatea unor discuii aprinse n interiorul organelor administraiei publice, ns este la fel de posibil ca populaia s nu tie nimic despre aceast problem sau despre originile ei pn cnd ea nu este anunat oficial. Problema poate fi stabilit pn la cele mai mici detalii sau doar n linii generale, urmnd s fie reluat ulterior. Atragerea sprijinului n favoarea problemei este important, ntruct reuita implementrii acesteia depinde de reacia favorabil a publicului cu privire la problema n discuie. In acest sens, liderii n administraia public se ntrunesc, se ncadreaz n campanii publice menite s mobilizeze sprijinul populaiei pentru problema propus. Dup cum afirm autorul, "Modelul de mobilizare descrie procesul stabilirii agendei n situaia n care liderii politici iniiaz o politic, ns necesit sprijinul masei pentru implementarea ci..., momentul crucial este cel al transferului problemei de pe agenda oficial pe agenda public."4" In ceea ce privete modelul de iniiere din interior, n acest caz problema este iniiat de gruprile influente care au o anumit relaie cu cei care iau n final deciziile i care nu in neaprat ca problema n discuie s iie dezbtut public. Acest luciu se poate datora att unor motive de ordin tehnic, ct i unora de ordin politic, iar modelul n sine poate fi des ntlnit n regimurile corporatiste. In acest model, iniierea i formularea problemei au loc simultan, atunci cnd o grupare sau o agenie a administraiei publice enun o nemulumire i ofer cteva soluii pentru aceasta. Dezbaterea problemei revine unor grupuri sau agenii speciale care dein cunotinele sau interesul necesar. Plasarea pe agend se produce practic automat, datorit postului privilegiat deinut de cei care solicit o decizie imediat. n opinia lui Cobb, Ross i Ross:

Stabilirea agendei

131

Propunerile apar n cadrul unitilor din administraia public sau a grupurilor strns legate de aceasta. Problema este apoi extins la grupurile care o identific i care pot crea suficient presiune asupra responsabililor de luarea deciziilor, pentru ca aceasta s poat ajunge pe agenda oficial. Populaia nu este n nici un moment implicat cu adevrat, iar iniiatorii problemei nu depun eforturi pentru ca problema s ajung pe agenda public. Dimpotriv, ei se strduiesc s o in departe de aceasta.47

Aceast analiz propune cteva modele tipice de stabilire a agendei. Dei pornete de la premisa (nedeclarat) a existenei unui subsistem administra tiv rudimentar - unul n care statul i societatea sunt clar separai -, cea mai important variabil n aceast analiz este tipul de regim politic. Altfel spus, n acest model tipul de proces de stabilire a agendei se poate ntlni ntr-un sector determinat, n ultim instan, de natura unui sistem politic; iniierea din exterior este tipic democraiilor liberale, mobilizarea este tipic statelor socialiste n care un singur partid deine puterea, iar iniierea din interior este specific regimurilor autoritare birocratice. Acest aspect particular din analiza lui Cobb, Ross i Ross este derutant i deloc necesar. In fiecare tip de regim politic se pot ntlni mai multe modele de stabilire a agendei i nu se poate generaliza asupra stabilirii unui model anume n funcie de tipul de regim existent. Este mult mai probabil, dup cum au afirmat John Kingdon i alii, ca cel mai important aspect s fie nsi natura problemei. In studiul lui Kingdon asupra stabilirii agendei n Statele Unite, trei factori importani interacioncaz - "lanul" problemelor, al politicilor administrative i al sistemului politic. Lanul problemelor se refer la percep ia problemei ca fiind una public, a crei soluionare depinde de organele administraiei publice. n opinia lui Kingdon, problemele ajung, de obicei, n atenia celor care elaboreaz politica public fie datorit unor evenimente neprevzute, cum ar fi situaiile de criz, fie ca o consecin a implementrii programelor deja existente.48 Populaia ajunge s perceap o anumit situaie ca pe o "problem", raportnd-o la situaia pe care aceasta o consider ca fiind optim. Lanul problemelor este alctuit din experii i analitii care analizeaz problema i care propun soluii pentru aceasta. In acest sens, numeroasele posibiliti sunt analizate i doar cteva sunt selectate. n fine, lanul problemelor "este format din elemente precum reacia schimbtoare a populaiei, fluctuaiile la nivelul sistemelor legislativ i administrativ i campaniile de presiune ale grupurilor de interese".49 n opinia lui Kingdon, aceste trei verigi opereaz pe ci mai mult sau mai puin independente una de cealalt, pn ntr-un anumit punct n timp, cnd se intersecteaz. Aceste momente sunt denumite "ferestre" n politicile admini strative. Dup cum afirm Kingdon: "Verigile separate ale problemelor, politicilor publice i sistemului politic se ntlnesc n momentele critice. Soluiile i problemele se reunesc i ambele sunt alipite forelor politice favorabile."5" n

132

Studiul politicilor publice

acel moment problemele intr pe agenda oficial (sau instituional) i ncepe procesul politicii administrative. Kingdon afirm c stabilirea agendei depinde, n ultim instan, de eve nimente ntmpltoare, inclusiv evenimente externe aparent fr legtur, sau de prezena sau absena unor "antreprenori ai administraiei" att din interio rul, ct i din exteriorul organelor administraiei publice, ca i de evenimente care in de structura instituional, precum alegerile periodice sau ciclurile bugetare. Dup cum afirm acesta: ferestrele apar ca urmare fie a ivirii unor probleme stringente, fie a unor evenimente n cursul politic... Antreprenorii din administraie, persoane care sunt dornice s investeasc n susinerea propunerilor fcute de ei, rspund nu doar de stimularea persoanelor importante n luarea deciziilor, ci i de cuplarea soluiilor cu problemele ca i a problemelor i a soluiilor de sistemul politic.51 Teoria lui Kingdon privind stabilirea agendei adaug elemente noi celei elaborate de Cobb i colegii si. Totui, spre deosebire de teoria lui Cobb, cea a lui Kingdon are caracter neprevzut. Adic, teoria sugereaz faptul c momentul intrrii problemei pe agend depinde de o serie de factori, cum ar fi comportamentul "antrepr enorilor din administraie", dar i diferite perioade endogene sau exogene de criz. Dac acest lucru este valabil n anumite cazu ri, este ignorat ns observaia lui Cobb i a colegilor si, conform creia pro blemele ajung pe agenda oficial doar printr-un numr limitat de ci. Prezentarea celor trei modele de ctre Cobb, Ross i Ross a contribuit la nelegerea diferitelor forme sub care poate aprea acest proces i nu trebuie abandonat, n ncercarea de a ajunge la un model mai bine definit de stabilire a agendei. Totui, modelul lui Cobb necesit mbuntiri. n loc s punem accent pe tipul de regim politic, trebuie s avem n vedere o cale mai eficient de ela borare a agendei, n funcie de interaciunea dintre subsistemele administrati ve implicate i nsi natura problemei. n acest ultim aspect, sprijinul public pentru soluionarea unei probleme este deosebit de important. Unele probleme au un impact major asupra societii, astfel c cererea de soluionare a aces tora trebuie s vin din partea populaiei. Altele conteaz doar pentru anumite grupuri, care pot iniia sau nu aceste probleme, n funcie de relaia pe care o au cu organele administraiei publice existente n acel moment. Oficialii din administraie pot ei nii iniia problemele sau le pot mobiliza, n funcie de sprijinul acordat de ctre populaie problemei respective: dac acesta exist, problema poate deveni solid, n caz contrar, administraia public este ne voit s recurg la mobilizare. Astfel, ideea central a procesului de stabilire a agendei nu este tipul de regim politic existent, ci mai degrab natura subsistemului administrativ care abordeaz problemele, situaie care stabilete, dac problema este iniiat de stat sau de societate, precum i msura n care populaia sprijin soluiile propuse." Figura 6 reprezint aspectele cele mai importante ale acestei relaii.

Stabilirea agendei ig Figura 6 Modele de stabilire a agendei n funcie de sistemul administrativ Nivelul de sprijin al populatei
Mare Iniiatorul dezbaterii Societatea Statul Iniiere din exterior Consolidare Mic Iniiere din interior Mobilizare

133

SURSA: Adaptare dup Petcr J. May, "Reconsidcring Policy Design: Policies and Publics", n Journal of Public Policy 11, 2 (1991): 187-206.

n acest model, stabilirea agendei este determinat de nivelul sprijinului public acordat problemei i de natura celor care o iniiaz. Trei din cele patru tipuri posibile de elaborare a agendei corespund celor formulate de Cobb, Ross i Ross, dei ele nu difer n funcie de regimul politic corespunztor, ci n funcie de cei care iniiaz procesul i de nivelul de sprijin public. Cel de-al patrulea model de stabilire a agendei, consolidare, este aplicat atunci cnd organele administrative iniiaz procesul de soluionare a problemei, pentru care exist deja sprijinul populaiei. n astfel de situaii, problema nu trebuie s mai fie "iniiat", i nici nu mai trebuie "mobilizat" sprijinul public. Statul trebuie doar s "consolideze" sprijinul existent i s continue procesul de elaborare a politicii publice.
CONCLUZII

n ultimul timp s-au efectuat puine studii empirice ale procesului de stabilire a agendei. Dei unele ncercri n acest sens sunt promitoare, ele nu sunt mai mult dect studii de caz.5' Totui, elementele necesare unei analize empirice i teoretice complete sunt incluse n lucrrile existente pe tema politicii publice. Dup cum am relatat deja, se poate construi un model de elaborare a agendei pe baza relaiei de interdependen a sprijinului public cu cel admi nistrativ acordat unei anume nemulumiri sau cereri care necesit soluionare din partea autoritilor. Un astfel de model evideniaz nevoia raportrii problemei respective att la msura n care interesele materiale influeneaz mo dul de interpretare a problemelor sociale, ct i la msura n care soluionarea acestora depinde de ideile i ideologiile existente.54 De asemenea, aspectele legate de natura regimului politic, de ideologiile i de seturile de norme cultu rale i idealuri, precum i de existena unor evenimente oarecum neprevzute care pot atrage atenia societii i a statului asupra unor anumite probleme sunt importante n procesul elaborrii agendei. ns mult mai importante sunt aspectele legate de caracteristicile problemei n discuie, n special n ceea ce privete impactul pe care aceasta l are asupra naturii subsistemului admini strativ implicat, dar i msura n care soluia problemei respective se bucur (sau nu) de sprijinul public.

Formularea politicii publice

145

procesului politicii publice.'9 Dei acesta doar a menionat termenul de reea administrativ, ali cercettori au combinat studiile precedente asupra subsistemelor administrative cu elemente ale analizelor organizationale i antropologice pentru a contura conceptul,2" aplicat mai trziu n analiza politicii publice.2' Conceptul a fost astfel abordat n Marea Britanie la nceputul anilor '80 n studiul lui R.A.W. Rhodes, care a afirmat c interaciunile diferitelor departamente cu ramuri ale organelor administrative, precum i interaciunile acestora din urm cu alte organizaii existente n societate genereaz reelele administrative, necesare n formularea i dezvoltarea politicii publice. 22 Rhodes a afirmat c reelele variaz n funcie de nivelul lor de "integrare", ca re zultat al stabilitii membrilor lor, al numrului limitat de membri, al msurii n care sunt izolate de alte reele i de populaie i al naturii resurselor pe care le controleaz.2' n Statele Unite, caracteristici asemntoare au fost formulate de ctre Hamm, care a afirmat c suborganele administrative pot fi difereniate n funcie de "complexitatea lor intern, de autonomia intern i (nivelurile interne i externe) de cooperare sau conflict".24 ntr-un studiu major asupra elaborrii politicii industriale, Wilks i Wright au susinut tipologia lui Rhodes, afirmnd c reelele variaz n func ie de cinei factori-cheie: "Interesele membrilor reelei, numrul de membri, gradul de interdependen ntre membri, msura n care reeaua este izolat de alte reele i diferenele n ceea ce privete distribuirea re surselor ntre membri."2' Perfecionnd spectrul dezvoltat de Hcclo, cei doi au afirmat c aceast concepie permite raportarea reelelor la o scar a nivelului "ridicat -sczut" de integrare, reelele puternic integrate fiind caracterizate prin stabilitat ea membrilor i relaii dezvoltate ntre acetia, interdependen n cadrul reelei i izolare fat de alte reele. La cellalt capt, reelele slab integrate au un nu mr mare de membri, sunt prost structurate, avnd multiple i deseori instabile leL'lun cu alte grupuri sau persoane.:" In Siatele Unite, eforturile de reformulare i clarificare a conceptului de roLa i;>.jniinisti\aiv au continuat. Salisbury, Heinz, Laumann i Nelson, de exemplu, au aiirmat c reelele tind s aib "miezul sec", n sensul c nici mcar cele mai instituionalizatc reele nu par s aib o conducere bine defi nil.; Alii au aiirmat c reelele pot fi clasificate n funcie de msura n care membrii provenii din structurile de stat i cei provenii din rndul societii mprtesc aceleai obiective i aprob aceleai mijloace de ndeplinire a acestora. Alii, ns. sunt de prere c diferitele tipuri de reele variaz n funcie de numrul intereselor formulate n cadrul acestora.21* Este important de reinut faptul c toate aceste concepii interpreteaz reelele administrative n funcie de interesele existente. Altfel spus, membrii acestor reele urmresc ndeplinirea propriilor interese, considerate a fi esen ial materiale i "obiectiv recunoscute" din exteriorul reelei. Tocmai accentul plasat pe interesele materiale comune difereniaz studiile asupra reelelor administrative de cele asupra comunitilor administrative.

1-16

Studiul politicilor publice

Comunitile administrative Distincia dintre comunitile administrative i reelele administrative in stu diil e asupra subsistemelor administrative a fost relevat pentru prima data la nceputul anilor '80, dei cele dou noiuni au mai fost utilizate alternativ pentru civa a n i . - ' Dei au sprijinit majoritatea aspectelor formulate n schema l u i Kliodes. Wilks i Wright au anulat conceptualizrile anterioare ale relaiei existente intre reelele administrative i comunitile administrative n cadrul unui subsistem administrativ, evideniind astfel un aspect important cu privire la formularea politicii publice. Dup cum au afirmat cei doi autori, "comuni tatea nu nseamn acelai lucru cu reeaua, dei acestea sunt frecvent conside rate sinonime n studiile de specialitate... Utilizarea noiunii de comunitate n aceast accepiune larg nu ajut aproape deloc n analiza procesului admini strativ"."' Iu schimb, cei doi au cutat sa includ n aceast noiune o categorie mai h?rgi% a celor implicai n procesul de form ilare a politicii publice, iar n nor.iiKj ik: "reea"" gruparea membrilor comunitii, care interacioneaz n mod regulai. n opinia lor, "Comunitatea administrativ cuprinde acele per soane care provin din mediul administrativ i care au acelai obiectiv administrativ. Reeaua reprezint procesul de legtur din interiorul unei comuniti sau dintre dou ori mai multe comuniti."" Wilks i Wright au recunoscui faptul c punctul de plecare n formularea concepie au fost studiile anterioare, ns au afirma! c aceasta a trecut testul utili ti i empirice. Aceast distincie conceptual s-a dovedit util n studiile realizate ulterior. Principalul su avantaj consta n maniera n care reuea s integreze dou genuri diferite de motivaii care orientau aciunile celor responsabili de for mularea politicii publice: cunotinele sau expertiza, i interesul material. Prin asocierea comunitii administrative cu deinerea unor anumite informaii i a reelei administrative cu urmrirea unor interese materiale, ajung n prim-plan dou aspecte diferite ale formulrii politicii administrative.'-' CLASIFICAREA SUBSISTEMELOR ADMINISTRATIVE Pn la sfritul anilor '80, au fost depuse numeroase eforturi pentru elaborarea unei metode mai solide de clasificare i analiz a subsistemelor administrative." Atkinson i Coleman au propus o schem bazat pe modul de organizare a statului i a societii i pe relaiile existente ntre acestea dou. n opinia lor, cele dou ntrebri fundamentale sunt dac interesele societii sunt organizate la nivel central i dac statul are capacitatea de a elabora politici Iar a ine cont de acestea - cu alte cuvinte, la baz se afla nivelul de autono mie a statului fa de societate. Dei iniial era clar, clasificarea a fost complicat prin adugarea preocuprii pentru numrul de deintori de proprieti n anumite sectoare, rezultnd opt categorii de subsisteme administrative. Acestea variau de la o form de pluralism menit s descrie situaiile n care toate

158

Studiul politicilor publice

diferite grade de raionalitate, modelul lad de gunoi descrie luarea deciziilor ca pe un proces nonraional (dar nu total iraional), bazat pe comportamentul convenional i ritualistic de elaborare a deciziilor. Modelul raional Un model ideal de proces raional de luare a deciziilor presupune existena unui "individ raional" care s parcurg etapele urmtoar e: 1. 2. 3. 4. Stabilirea unui obiectiv de soluionare a problemei. Analizarea i inventarierea tuturor posibilitilor de atingere a obiec tivului. Anticiparea tuturor consecinelor importante ale fiecrei strategii i estimarea posibilitii producerii lor. n fine, alegerea strategiei celei mai potrivite pentru soluionarea pro blemei, sau a celei care presupune cele mai mici costuri.12

Modelul raional este "raional" n sensul c descrie ci de luare a deci ziilor care vor duce la alegerea celui mai eficient mijloc de atingere a obiectivelor politicii publice. Teoriile raionaliste i au originea n raionalismul iluminist i n pozitivism, curente care caut s dezvolte cunotine detaate, tiinifice care s mbunteasc condiia uman.13 Acestea se bazeaz pe convingerea c problemele sociale ar trebui rezolvate "tiinific" sau "raional", prin culegerea tuturor informaiilor relevante cu privire la acele probleme i la soluiile lor alternative, urmat de alegerea celei mai bune alternative. 14 Sarcina analistului n politica public este aceea de a culege informaia necesar i de a o oferi apoi organelor administraiei publice pentru a fi aplicat. 15 Responsabilii de elaborarea politicii publice se aseamn tehnicienilor sau mana gerilor, care nti identific o problem i apoi adopt cel mai eficient mod de a o rezolva. Din aceast perspectiv, abordarea n discuie mai este denumit i "tiinific", "inginereasc" sau "managerial". n studiile asupra elaborrii deciziilor, modelul raional i are originile n primele ncercri de elaborare a unei tiine despre comportamentul organi zaiilor i administraia public. Elemente ale acestui model pot fi regsite n lucrrile primilor cercettori ai administraiei publice, precum Henri Fayol n Frana, Luther Gulick i Lyndal Urwick n Marea Britanie i Statele Unite. Pe baza informaiilor fundamentale adunate de Fayol n studiile sale asupra indu striei extraciei de crbune din Frana16, Gulick i Urwick au elaborat un model prin care susineau c se pot lua cele mai bune decizii. Modelul PODSCORB propus de acetia afirma c organizaiile i pot optimiza activitatea prin par curgerea etapelor de Proiectare, Organizare, Decizie, Selectare, Coordonare, Recrutare i alocare a Bugetului. 17 "Deciznd" asupra unui anumit curs de aciune, n opinia lui Gulick i Urlick, nsemna analizarea profitului obinut prin alegerea unei decizii fa de costurile presupuse de aceasta.

Procesul lurii deciziilor n administraia public

159

Ulterior, mai muli analiti care au subscris la aceast viziune afirmau c acest model ar putea genera rezultate maxime, dac ar fi analizate toate varian tele posibile i costurile presupuse de acestea, nainte s fie luat vreo decizie - modelul "raional-comprehensiv" de luare a deciziilor.18 Accentul plasat pe caracterul comprehensiv punea numeroase probleme, dup cum s -au grbit s afirme unii cercettori. Factorii de decizie nu pot fi exhaustivi n stabilirea alternativelor i n calcularea profiturilor i a costurilor. Exist, de asemenea, restricii de natur instituional i politic ce condiioneaz selectarea opiu nilor i a alegerilor. Modelul raional -comprehensiv a fost calificat ca fiind, n cel mai bun caz, nechibzuit, iar n cel ma i ru, de-a dreptul prost intenionat. Poate cel mai cunoscut analist al modelului raional este americanul Herbert Simon, specialist n tiina comportamental, singurul cercettor al administraiei publice care a ctigat vreodat premiul Nobei. nc de la nceputul anilor '50, el a afirmat ntr-o serie de articole i cri, c factorii de decizie ntmpin greuti n atingerea unui nivel de raionalitate comprehen siv "pur" n deciziile pe care le iau.'1' n primul rnd, exist limite de natur cognitiv impuse capacitii acestora de a analiza toate opiunile posibile, ceea ce i determin s elaboreze un criteriu de alegere a unei variante. Dac aa stau lucrurile, atunci este probabil ca factorii de decizie s aleag dintre acele opiuni selectate pe temeiuri de natur politic sau ideologic, dac nu la n tmplare, fr a lua n considerare gradul de eficien al acestora. n al doilea rnd, modelul presupune c este posibil ca factorii de decizie s cunoasc con secinele fiecrei decizii dinainte, ceea ce n realitate nu se prea ntmpl. n al treilea rnd, fiecare opiune politic presupune o avalan de efecte pozitive i negative care ngreuneaz compararea tuturor opiunilor. Deoarece aceeai decizie poate fi sau nu eficient, n funcie de situaie, factorii de decizie nu pot ajunge la concluzii clare cu privire la soluia cea mai bun. Evaluarea lui Simon asupra modelului raional a generat concluzia c, n practic, deciziile publice nu maximizeaz beneficiile n detrimentul cos turilor, c i doar ncearc s respecte criteriile stabilite de factorii de decizie n situaia respectiv. Acest criteriu, dup cum a afirmat el, este unul realist, avnd n vedere limitele raiunii umane. Modelul incremental ndoielile cu privire la caracterul practic sau util al modelului raional au generat eforturi de elaborare a unei teorii asupra lurii deciziilor care s anticipeze mai bine comportamentul efectiv al factorilor de decizie n situaii practice. Astfel a aprut modelul incremental, care stabilea faptul c procesul lurii de ciziilor n politica public presupune existena unor negocieri i compromisuri la nivelul factorilor de decizie ghidai de interesele proprii. Deciziile adoptate n final sugereaz ce e posibil din punct de vedere politic, dei nu neaprat i dezirabil.

160

Studiul politicilor publice

Meritul de a fi dezvoltat modelul incremental de luare a deciziilor n politica public i aparine lui Charles Lindblom, cercettor al tiinei politice de la Universitatea Yale.20 Acesta a rezumat sintetic modelul, afirmnd c este alctuit din urmtorul "set de stratageme simplificatoare i la obiect care se susin reciproc": a. Limitarea analizei la cteva alternative politice oarecum familiare ... care s nu difere substanial de status quo; b. O mpletire a analizei obiectivelor administrative i a altor valori cu aspectele empirice ale problemei (adic, lipsa cerinei ca va lorile respective s fie mai nti specificate pentru ca apoi s fie adoptate mijloacele pentru a le promova); c. O mai mare preocupare analitic pentru remedierea aspectelor negative dect pentru stabilirea unor obiective pozitive; d. O secven de ncercri, erori i ncercri revizuite; e. O analiz care s ia n calcul doar cteva, nu toate, din posibilele consecine importante ale unei opiuni selectate; f. O mprire a activitii analitice de elaborare a politicii publice ntre mai muli participani (partizani), fiecare pe domeniul su de activitate.21 n opinia lui Linblom, factorii de decizie elaboreaz politici printr-un proces de efectuare a unor "comparaii succesive limitate" cu deciziile anterioare, cu care acetia sunt familiarizai. Dup cum a afirmat acesta n articolul su deseori menionat "tiina de a o scoate la capt" ("The Science of Muddling Through"), factorii de decizie "dezvolt n permanen situaiile curente, pas cu pas i puin cte puin".2- Deciziile astfel luate difer foarte puin de cele care exist deja; altfel spus, schimbrile status quo-u\ui sunt de natur incremental. Exist dou motive pentru care deciziile nu difer substanial de status quo.23 n primul rnd, din moment ce negocierile presupun distribuirea resurselor limitate ntre participani, este mai simplu s se utilizeze resursele deja distribuite dect s se ncerce aplicarea valorilor unor propuneri noi. Beneficiile i costurile aranjamentelor existente sunt cunoscute de ctre actorii politici, spre deosebire de incertitudinile care nsoesc noua organizare i care ngreuneaz adoptarea unor soluii comune. Rezultatul reprezint fie prelungirea status quoului, fie uoara modificare a acestuia. n al doilea rnd, procedurile standard de operare care reprezint amprenta structurilor birocratice tind s asigure prelungirea practicilor deja existente. Metodele prin care birocraii identific opiunile, precum i metodele i criteriile de selecie sunt deseori expuse dinainte, mpiedicnd inovaia i perpetund aranjamentele existente. Lindblom a mai afirmat c cerinele modelului raional de distincie ntre obiective i mijloace nu ar putea fi aplicat n practic nu doar din cauza restric iilor temporale i a informaiilor limitate pe care le -a identificat Simon, ci i

Procesul lurii deciziilor n administraia public

161

din cauza c modelul arat c cei care elaboreaz politica public pot separa obiectivele de mijloace n evaluarea politicilor, pentru ca apoi s ajung la un consens n ceea ce privete aceste dou aspecte. Lindblom a afirmat c n majoritatea domeniilor administrative, obiectivele nu pot fi separate de mijloace, iar obiectivele urmrite depind de existena sau inexistena mijloacelor de ndeplinire a acestora. Din moment ce cu greu se ajunge la o decizie comun, factorii de decizie evit s ia n considerare aspectele nvechite sau opiunile care difer mult de practicile existente. Rezultatul const, din nou, n decizii politice care difer doar cantitativ de cele vechi. Modelul incremental descrie procesul de elaborare a deciziilor ca pe un exerciiu practic mai preocupat de soluionarea cea mai comod a problemelor dect de atingerea unor obiective nobile. n acest model, mijloacele alese pentru soluionarea problemelor sunt descoperite prin metoda de selecie empiric, i nu prin evaluarea comprehensiv a tuturor mijloacelor posibile. Factorii de decizie au n vedere doar cteva soluii considerate potrivite i se opresc atunci cnd cred c au gsit soluia potrivit. n primele sale scrieri, Lindblom i coautorii si au naintat varianta posibilitii ca modelul incremental s coexiste cu eforturile de luare a ct mai multe decizii "raionale". Astfel, Braybrooke i Lindblom, de exemplu, au afirmat c pot fi distinse patru tipuri de luare a deciziilor, n funcie de informaiile pe care factorii de decizie le au la dispoziie i de msura n care deciziile precedente le schimb pe cele curente.24 Acest fapt a generat matricea expus n Figura 9.

Figura 9 Patru tipuri de luare a deciziilor Nivelul de cunotine

Ridicat Ridicat Revoluionar Sczut Raional Sczut Analitic Incremental fragmentat

Gradul de schimbare

SURSA: Adaptare dup David Braybrooke i Charles Lindblom, A Strategy ofDecision: Policy Evaluation as a Social Process, New York: Free Press of Glencoc, 1963.

n aceast accepiune, e posibil ca cele mai multe decizii s fie luate ntr-o manier incremental, cu schimbri minime n cazul unui nivel sczut de informaii. Totui, mai exist i alte trei posibiliti, una dintre acestea fiind modelul raional, iar celelalte alternative frecvent utilizate fiind gradele insuficient definite de "revoluionar" i "analitic". Mai trziu, Lindblom avea s afirme faptul c exist un spectru al stiluri lor de luare a deciziilor. Acestea variau de la cel "sinoptic" sau raional -comprehensiv, pn la cel "aleatoriu", care presupunea formularea unor bnuieli sau presupuneri, fr a se depune eforturi de analiz sistematic a strategiilor posibile. Acest spectru este ilustrat n Figura 10.

162

Studiul politicilor publice

Figura 10
Un spectru al stilurilor de luare a deciziilor Sinoptic ------ Strategic --------Incremental ------- Incremental ------ Aleatoriu dezarticulat simplu
SURSA: Adaptare dup Charles E. Lindblom i D.K. Cohen, Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving, New Haven: Yale University Press, 1979.

Dei Lindblom recunotea posibilitatea teoretic a existenei mai multor stiluri de luare a deciziilor, n lucrrile sale ulterioare el a respins toate celelalte variante, n afar de modelul cantitativ, din considerente de ordin practic. El susinea c orice tip de analiz sinoptic care ar ncerca s genereze decizii pe baza maximizrii criteriilor de orice natur ar eua i c procesul de luare a deciziilor se baza pe ceea ce el numea o analiz "foarte incomplet". Esena incrementalismului, susinea el, este ncercarea de sistematizare a deciziilor astfel luate prin accentuarea nevoii de a ajunge la un consens politic i de a aplica metode de selecie empiric, i nu prin luarea deciziilor la nimereal.25 n timp ce modelul incremental poate reprezenta o descriere clar - lucru discutabil - a modului n care sunt luate deseori deciziile n politica public, analitii au evideniat cteva lacune ale acestui model.2<l n primul rnd, acesta este criticat sever pentru lipsa oricrui obiectiv. Dup cum afirm Forester, incrementalismul "ne-ar face s traversm de mai multe ori interseciile, iar s tim ncotro ne ndreptm." 27 n al doilea rnd, modelul este criticat pentru caracterul su conservator, ntruct respinge schimbarea i inovaia. n al treilea rnd, este criticat pentru caracterul su nedemocratic, n sensul c limi teaz procesul lurii deciziilor la negocierile din cadrul unui grup de perso ane importante, responsabile cu elaborarea politicii publice.28 n al patrulea rnd, prin respingerea analizelor sistematice i prin subminarea nevoii de noi alter native promitoare, modelul poate genera decizii defectuoase, cu consecine negative pentru societate pe termen lung. Pe lng criticile adresate gradului de dezirabilitate a deciziilor luate dup acest model, mai exist i acelea n legtur cu utilitatea analitic a modelului. Yehezkel Dror, de exemplu, afir m c incrementalismul poate funciona doar atunci cnd exist o doz mare de continuitate n natura problemelor publice analizate, ca i n mijloacele ntrebuinate pentru soluionarea lor, continuitate care n fapt nu exist n totdeauna.2'' Incrementalismul poate fi aplicat n situaiile stabile, i nu n cele neobinuite, precum situaiile de criz.30 Modelul lad de gunoi Limitele modelelor incremental i raional i -au determinat pe cercettorii procesului de elaborare a politicii publice s caute i alte soluii. Amitai Etzio ni a elaborat modelul mixt de scanare, pentru a contracara lipsurile celor dou

Procesul lurii deciziilor n administraia public

163

modele, prin combinarea unor elemente din aceste dou modele. 31 Modelul su susine c deciziile optime pot fi luate printr -o cutare selectiv ("scana re") a alternativelor, urmat de testare amnunit a celei mai promitoare variante. Acest model ar permite inovaia , spre deosebire de cel incremental, fr a impune cerinele nerealiste prescrise de modelul raional. Etzioni merge mai departe i afirm c astfel se iau deciziile n realitate. n situaiile n care apare un nou tip de probleme, nu este exclus s fie luate o serie de decizii incrementale, urmate apoi de un ir de decizii de o cu totul alt natur. Astfel, modelul mixt de scanare este att prescriptiv, ct i descriptiv. Totui, aceasta ca i alte astfel de abordri rmn legate de cadrul stabilit de iniiatorii modelelor incremental i raional. n anii '70, un model foarte diferit promova lipsa inerent de raionalitate n procesul lurii deciziilor. March i Olson au propus un aa -numit model tip lad de gunoi, care nega pn i raionalitatea limitat acceptat de incrementalism.32 Cei doi au pornit de la supoziia c celelalte modele presupuneau un grad de intenionalitate, de nelegere a problemelor i de anticipare a relaiilor ntre actorii implicai care nu erau conforme cu realitatea. n opinia lor, procesul de luare a deciziilor este destul de ambiguu i imprevizibil, prea puin preocupat de cutarea mijloace lor de ndeplinire a obiectivelor propuse. Respingnd caracterul instrumental al majoritii celorlalte modele, March i Olsen au afirmat c oportunitile de decizie reprezint: o lad de gunoi, n care sunt aruncate de ctre participani diferite probleme i soluiile acestora. Ce conine o anumit lad depinde, n parte, de etichetele lipite pe celelalte lzi; dar depinde i de ce gunoi anume este produs la momentul respectiv, de capacitatea lzii i de viteza cu care gunoiul este colectat i ndeprtat.33 March i Olsen au folosit metafora "lad de gunoi" n mod deliberat, pentru a risipi aura tiinific i de raionalitate atribuit procesului de luare a deciziilor de ctre teoreticienii precedeni. Ei s -au gndit s evidenieze faptul c cei care elaboreaz politica public nu cunosc ntotdeauna obiectivele sau relaiile de cauzalitate. n opinia celor doi, actorii implicai formuleaz obiectivele i aleg mijloacele de ndeplinire a lor pe msur ce se deruleaz un proces care prin definiie e accidental i imprevizibil. Mai multe studii de caz34 au venit n sprijinul presupunerii c deciziile publice sunt deseori luate prea ad-hoc i la ntmplare pentru a fi numite incrementale i cu att mai puin raionale. Anderson, de exemplu, a afirmat c pn i deciziile cu privire la Criza Cubanez de dup cel de -al doilea rzboi mondial, una dintre cele mai grave probleme, au fost luate sub forma unor simple alegeri binare da/nu pe baza propunerilor formulate n cursul discuiilor. 35 Oricum, modelul lad de gunoi reprezint, probabil, o exagerare a realit ii, n timp ce ideile pe care le promoveaz pot reda limpede modul n care sunt uneori luate deciziile, n alte situaii se poate impune mai mult ordine. Princi palul punct forte al acestui model este c respinge rigiditatea dezbaterilor sterile

1 Capitolul 8

Implementarea politicii publice Proiectarea msurilor administrative i selectarea instrumentului administrativ

ASPECTE CONCEPTUALE Dup ce o problem a ajuns pe agenda administrativ, diferite opiuni au fost propuse pentru soluionarea ei, iar organele administraiei publice au fcut o selecie a acestor opiuni, ce rmne n fapt este punerea n practic a deciziei. Acesta este stadiul de implementare a ciclului administraiei publice. Este de finit ca "procesul prin care sunt ndeplinite programele sau politicile publice; el denot transpunerea n practic a planurilor."1 Pn la nceputul anilor '70, stadiul de implementare nu reprezenta o problem n sens administrativ; se credea c odat elaborat, msura urma doar s fie ndeplinit. Aceast prere a nceput s se schimbe dup publi carea lucrrii lui Pressman i a lui Wildavsky, n care era analizat programul de im plementare. Studiul lor asupra programelor federale destinate cetenilor tar loc de munc din Oakland, California, demonstra faptul c programele viznd locurile de munc nu erau ndeplinite n maniera anticipat de cei care le ela boraser.2 Alte studii au confirmat faptul c programul de msuri numit Grcat Society (Marea Societate) instituit de administraia Johnson (1963 -1968) n Statele Unite nu i atingea obiectivele, cauza problemei fiind maniera n care erau implementate aceste msuri. Cercetrile efectuate n alte ri au condus la concluzii similare. Partea bun a acestor studii a fost depunerea unui efort mai sistematic pentru a nelege factorii care permit sau restrng implementarea msurilor publice. Unele eforturi n acest sens au generat analize i prescripii care perce peau implementarea msurilor ca pe un proces "de sus n jos", avnd drept scop s determine cum puteau fi fcui oficialii responsabili de implementare s i ndeplineasc sarcinile mai eficient. Acestei abordri i s-au opus cei care susineau c procesul se desfoar "de jos n sus" i ncepe de la cei afectai i implicai direct n proces. Ulterior a aprut o a treia abordare, care, n loc s analizeze problemele pur administrative ale aplicrii unui program, privea

172

Studiul politicilor publice

implementarea ca pe un proces n care diferite instrumente administrative sunt aplicate n cazuri concrete de elaborare a msurilor administrative. 3 ntruct instrumentele administrative sunt bine cunoscute, cercettorii acestei proble me tind s se concentreze pe motivele pentru care organele administraiei publice utilizeaz anumite instrumente, dar i pe posibilitatea utilizrii lor n situaii viitoare. In acest capitol vom evidenia aspectele care fac implementarea msu rilor administrative o sarcin dificil i vom analiza principalele puncte de vedere asupra subiectului, nainte de a analiza factorii care influeneaz selec tarea instrumentelor pentru implementare. REALITILE PROCESULUI DE IMPLEMENTARE A MSURILOR ADMINISTRATIVE Punerea programelor n practic nu este un lucru att de simplu cum pare la prima vedere. Din motive care in de natura problemelor, de circumstane le n care ele apar sau de modul de organizare a aparatului administrativ, se poate ca programele s nu fie implementate conform planului. Acestea sunt realitile procesului de implementare, diferite de obiectivele scontate i de procedurile prescrise pentru nfptuirea lor. Trebuie s acceptm aceste limite, dac dorim s nelegem procesul administraiei publice. Natura problemelor influeneaz implementarea programelor menite s le soluioneze n diferite moduri. n primul rnd, deciziile administrative presupun grade diferite de dificulti de ordin tehnic n timpul procesului de implementare, unele fiind mai mari dect celelalte.4 Totui, implementarea unor programe poate s nu pun probleme, aa cum se ntmpl n cazul n care este nchis un casino sau este deschis o nou coal ntr-un cartier, deoarece acestea sunt decizii unice, a cror aplicare este, de obicei, ceva obinuit. Acelai lucru nu este valabil ns i pentru oprirea practicrii jocurilor de noroc sau pentru mbuntirea standardelor de educaie ale elevilor. De asemenea, programele destinate combaterii polurii sau a ncercrilor de delapidare trebuie s nfrunte realitatea c nici o tehnologie disponibil nu va permite ndeplinirea n totalitate a acestor obiective. Chiar dac tehnologia exist, ea poate fi mai scump dect i poate permite populaia s plteasc. Unele probleme sunt mai di ficil de analizat, datorit naturii lor complexe, elementului de noutate pe care l conin sau caracterului lor unic, i deoarece implic nu o singur decizie, ci o serie de decizii cu privire la mijloacele de ndeplinire a msurilor administrative. n al doilea rnd, varietatea problemelor pentru care a fost destinat un program administrativ poate ngreuna implementarea lui. Problemele publice, precum violena n familie sau educaia incomplet, sunt generate de attea cauze, nct programele menite s le soluioneze pot eua n a-i atinge obiectivul. Problema vitezei excesive pe drumurile principale are cauze mai puin complexe, putnd fi mai uor soluionat.

Implementarea politicii publice

173

n al treilea rnd, dimensiunea grupurilor care constituie inta anumitor programe reprezint un factor, astfel nct, cu ct grupul este mai mare i mai divers, cu att este mai greu de modificat comportamentul acestuia n maniera dorit. Astfel, datorit numrului mic de productori n domeniu, o politic menit s promoveze elementele de siguran n construcia de maini va fi mai uor de implementat dect o msur menit s determine miile de oferi neateni s observe regulile de circulaie. n fine, gradul n care o msur urmrete scopul de modificare a comportamentului unui grup int determin nivelul de dificultate ntmpinat n procesul de implementare. O msur politic pentru eradicarea discrimin rii sexuale i a rasismului este mai dificil de implementat, deoarece acest e probleme i au rdcinile adnc nfipte n sistemul de credine i concepii al societii, spre deosebire de msurile pentru mbuntirea serviciilor de furnizare a electricitii, care nu presupun modificarea comportamentului consumatorilor. Pe lng natura problemei vizate de o anume legislaie, implementarea acesteia este influenat i de contextul social, economic, tehnologic i politic. n primul rnd, schimbrile n condiiile sociale pot influena modul n care o problem este interpretat, deci i maniera n care este implementat programul care o vizeaz. Astfel, multe din problemele cu care se confrunt programele de asigurare social n rile industrializate sunt generate de fap tul c acestea nu au fost concepute astfel nct s fac fa numrului tot mai mare de persoane n vrst sau creterii ratei omajului, impunnd populaiei o sarcin financiar foarte grea. n al doilea rnd, schimbrile survenite n condiiile economice au un impact similar asupra procesului de implementare. Un program destinat sracilor sau omerilor, de exemplu, se poate atepta la schimbri dup o cretere sau o scdere economic. Condiiile economice variaz n funcie de regiune, fcnd necesare o flexibilitate i discreie mai mari n procesul de implementare.5 n al treilea rnd, existena unei tehnologii noi poate determina modificri la nivelul msurilor. De exemplu, msurile destinate controlului fenomenului de poluare deseori sunt modificate n cursul procesului de implementare, dac se inventeaz ntre timp o tehnologie mai ieftin i mai eficient. n al patrulea rnd, modificrile condiiilor politice influeneaz procesul de implementare a msurilor administrative. Schimbarea guvernului poate genera modificri ale modului n care sunt acestea implementate, fr a modifica msurile ca atare. Multe guverne conservatoare, de exemplu, au limitat accesul la programele de asigurare social stabilite de guvernele socialiste sau muncitoreti, fr a modifica programul n sine. Modul de organizare a aparatului administrativ nsrcinat cu implementarea unui ansamblu de msuri influeneaz de asemenea procesul de imple mentare. Involuntar implementarea devine subiect de conflicte n interiorul i ntre diferite organizaii, caracteristice procesului administraiei publice.

174

Studiul politicilor publice

Deseori exist diverse structuri birocratice n cadrul unui guvern sau la alte niveluri de administraie (naional, statal sau provincial i local) nsrcinate cu implementarea msurilor administrative, fiecare avnd propriile interese, ambiii i practici care pot mpiedica desfurarea procesului de implementare i i pot influena rezultatele.6 Pentru numeroase agenii, implementarea poate reprezenta o ocazie de a continua lupta pe care au pierdut-o n stadiul formulrii programului de msuri. Resursele politice i economice ale grupurilor int influeneaz, de ase menea, procesul de implementare. Grupurile puternic afectate de o anumit politic pot condiiona caracterul implementrii acesteia prin sprijinirea sau criticarea ei. De aceea se ntmpl deseori ca cei care implementeaz politica s fac anumite compromisuri, pentru a-i uura sarcina. Sprijinul public acordat unei politici poate influena, de asemenea, procesul de implementare. Nu meroase programe nu mai primesc acelai sprijin dup adoptarea lor, dndu -le astfel prilejul celor care o implementeaz s se abat de la intenia formulat la nceput. Desigur, acetia pot folosi sondajele publice pentru a justifica pre lungirea unor programe fa de cei care le -au elaborat sau de grupurile care pretind modificarea lor. Numeroase eforturi nobile depuse de guverne sau ceteni pentru crearea unei lumi mai bune s-au lovit de aceste "realiti" ale procesului de implementare. Acest fapt a condus nu doar la creterea ateniei acordate dificultilor ntmpinate n procesul de implementare a programelor de interes public, ci i la ncercarea de a elabora aceste programe de aa manier nct s poat fi implementate. n timp ce numeroase decizii administrative continu s fie luate fr a se acorda atenia cuvenit dificultilor ntmpinate n procesul de implementare, se simte nevoia, n prezent, ca aceste aspecte s fie luate n considerare nc din primele stadii ale procesului de elaborare. Este mai sim plu pentru cei care elaboreaz politica public s in seama de aceste limite i s-i ia msurile care se impun ex ante, i nu expost.1 Printre msurile pe care le pot lua responsabilii de elaborarea politicii publice, pentru a facilita procesul de implementare, se afl i urmtoarele. 8 n primul rnd, acetia trebuie s stabileasc obiectivele politicii n ordinea im portanei lor ct mai clar cu putin. Acestea servesc drept instruciuni efective pentru cei care se ocup de implementare, pentru a face exact ceea ce trebuie i a-i cunoate prioritile. n al doilea rnd, un program de msuri trebuie s se sprijine implici t sau explicit pe o teorie cauzal viabil, care s explice de ce o anumit msur poate soluiona o anumit problem. O politic menit s ncurajeze populaia s fac economii pentru btrnee trebuie s explice clar motivele pentru care populaia nu fac e aceste economii n prezent. n al treilea rnd, trebuie alocate suficiente fonduri pentru implementarea reuit a unei politici. O cale sigur de a elimina un program este privarea acestuia de fondurile necesare. n al patrulea rnd, programul trebuie s stabileasc proceduri clare pe care ageniile trebuie s le respecte atunci cnd l aduc la

Implementarea politicii publice

175

ndeplinire. n al cincilea rnd, sarcina implementrii trebuie dat unei agenii cu o experien relevant i un grad maxim de seriozitate.
PERSPECTIVE ASUPRA PROCESULUI DE IMPLEMENTARE

Studiile asupra implementrii care pun accentul pe obiectivele unui program sunt cunoscute sub denumirea de abordri "de sus n jos" ale acestui subiect. Acest tip de abordare "afirm faptul c putem privi procesul admini strativ ca pe o serie de structuri de comand, n care liderii politici formuleaz anumite preferine politice clare, care sunt apoi ndeplinite cu un grad sporit de specificitate, pe msur ce ajung la nivelul organelor executive ale administraiei publice."9 Abordarea "de sus n jos" ncepe cu deciziile organelor de administraie public, analizeaz msura n care cei care activeaz n aceste structuri ndeplinesc sau nu aceste decizii i caut apoi s identifice motivele care stau la baza procesului de implementare.10 Aceast abordare stabilete direcii clare pentru cercetarea procesului de implementare. Accentul pe care l pune pe msura n care sunt ndeplinite obiectivele formulate i pe activitile existente la nivelul organelor abilitate s implementeze politica ofer indicii clare cu privire la ce ar trebui s ne leag cei care implementeaz politica i ce finalitate ar trebui s aib n vedere acetia. Totui, aceast abordare stabilete faptul c politicile au obiective clare, cnd, de fapt, dup cum am vzut n capitolele anterioare, acestea sunt deseori incerte sau chiar contradictorii. Punctul slab al acestei abordri l re prezint faptul c acord o prea mare atenie rolului pe care l au responsabilii de elaborarea politicii publice care dein poziii importante n administraie, cnd de fapt acesta este nensemnat n comparaie cu cel al oficialilor de la un nivel mai mic sau cu cel al populaiei. Criticile aduse acestei abordri pentru neglijarea rolului pe care l dein oficialii la nivel mai mic au dus la dezvoltarea unei abordri "de jos n sus" a procesului de implementare a administraiei publice." Aceast abordare pornete de la toi actorii publici i privai implicai n programele de imple mentare i analizeaz obiectivele personale i organizaionale ale acestora, strategiile lor i reelele de contacte pe care le -au construit. Apoi abordarea se ndreapt ctre identificarea obiectivelor, a strategiilor i a relaiilor existente ntre cei implicai n elaborarea, finanarea i executarea programelor. Studiile ntreprinse n aceast manier au demonstrat c succesul sau eecul multor programe depinde de gradul de seriozitate i de capacitatea actorilor "de jos", implicai direct n programele de implementare. '2 Principalul avantaj al abordrii "de jos n sus" este faptul c ndreapt atenia asupra relaiilor oficiale i neoficiale care alctuiesc reelele admini strative implicate n elaborarea i implementarea politicilor. Dup cum am v zut, subsistemele administrative alctuite din actorii -cheie publici sau privai dintr-un sector administrativ joac un rol crucial n procesul administraiei pu-

176

Studiul politicilor publice

blice. Acest tip de abordare ndeprteaz studiul procesului de implementare de luarea deciziilor privind msurile de interes public i l apropie de proble mele de la faa locului, incluzndu -i i pe toi cei implicai n problem. Distincia ntre abordrile "de sus n jos" i cele "de jos n sus" ale pro cesului de implementare, dei util, tinde s treac peste faptul c ambele abordri evideniaz aspecte importante legate de procesul de implementare i ar trebui combinate, pentru a nelege clar subiectul.l3 Pentru a combina aceste aspecte astfel nct s fie pus n lumin modul lor de funcionare n anumite situaii i totodat s sprijine conceptualizarea procesului de administraie public, muli cercettori au examinat procesul implementrii unei politici de interes public ca pe un caz de selectare a unui instrument administrativ.
MOTIVE CARE DETERMIN ALEGEREA UNUI INSTRUMENT

Abordarea procesului de implementare din perspectiva instrumentului selectat ncepe cu observaia c, ntr-o mare msur, acest proces presupune aplicarea uneia sau a mai multor tehnici de guvernare la problemele administrative vizate. Aceste tehnici de baz, discutate pe larg n capitolul 4, sunt cunoscute sub denumirea de unelte administrative, instrumente administrative sau instrumente de guvernare. Indiferent de maniera n care studiem procesul de implementare a politicilor de interes public, de sus n jos sau de jos n sus, procesul prin care o decizie capt form sau substan presu pune ntotdeauna alegerea unuia sau a mai multor instrumente din cele aflate la dispoziia or ganelor administraiei publice.14 Aceast perspectiv ncearc s evidenieze motivul pentru care sunt selectate anumite instrumente din gama existent i s disting stilurile de selectare a acestora n procesul de implementare. Rspunznd la aceste ntrebri, analiza politic depete simplul studiu al administraiei publice i ajut la integrarea cercetrii procesului de implemen tare n problematica general a tiinelor politice. Dou grupuri distincte de cercettori au analizat problema alegerii instrumentelor, iar rspunsurile pe care le-au formulat se deosebesc substanial. Majoritatea economitilor au tins s interpreteze alegerea instrumentelor administrative, cel puin n teorie, ca pe un exerciiu tehnic de potrivire a caracteristicilor anumitor instrumente cu problemele la soluionarea crora sunt utilizate. Cercettorii tiinei politice, pe de alt parte, au afirmat c din perspectiv pur tehnic, instrumentele sunt mai mult sau mai puin substituibile. Ei i-au concentrat atenia asupra forelor politice care guverneaz, n opinia lor, procesul de alegere a instrumentelor. Modelele economice Studfile economitilor sunt influenate de dezbaterile teoretice pe tema rolului statului n economie dintre economitii neoclasici i partizanii asis tenei sociale, expuse n capitolul 2. Dei toi acetia prefer instrumentele