GHID PENTRU CONTROLUL PARLAMENTAR AL RESPECTRII PRINCIPIILOR SUBSIDIARITII I PROPORIONALITII

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

CUPRINS

Temeiul juridic prin dreptul Uniunii Europene pentru participarea parlamentelor naionale la controlul respectrii subsidiaritii ..................... 3 Documentele provenite de la instituiile Uniunii Europene. Informarea parlamentelor naionale ...................................................................................... 3 Coninutul i criteriile principiului subsidiaritii ........................................... 5 Definiia i coninutul principiului proporionalitii ..................................... 7 Observaii comune celor dou principii ............................................................ 8 Obligaia de motivare care revine iniiatorului ................................................ 9 Cartonaul galben i cartonaul portocaliu ............................................ 10 Anex: Lista pailor de ntreprins n exercitarea controlului ...................... 12

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

GHID PENTRU CONTROLUL PARLAMENTAR AL RESPECTRII PRINCIPIILOR SUBSIDIARITII I PROPORIONALITII*

Temeiul juridic prin dreptul Uniunii Europene pentru participarea parlamentelor naionale la controlul respectrii subsidiaritii 1. Tratatul de la Lisabona reglementeaz principiul subsidiaritii la art. 5 TUE i n Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, anexat acelui tratat. Dispoziii importante privind rolul parlamentelor statelor membre n UE exist, de asemenea, la art. 12 TUE i n Protocolul (nr. 1) privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea European, anexat aceluiai tratat. Documentele provenite de la instituiile Uniunii Europene. Informarea parlamentelor naionale 2. Tratatul de la Lisabona stabilete regula transmiterii directe de Comisia European ctre parlamentele naionale a documentelor de consultare (cri verzi, cri albe i comunicri), alturi de programul legislativ anual al Comisiei i de orice alt instrument de programare legislativ sau de strategie politic (art. 1 din Protocolul (nr. 1) privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea European). Comunicarea are loc simultan cu transmiterea acelor documente Parlamentului European i Consiliului UE. Aceeai regul exist i n privina proiectelor de acte legislative. Tratatul de la Lisabona, att n Protocolul privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea European (art. 2), ct i n Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii (art. 4) a formalizat practica anterioar a Comisiei de a transmite n mod direct proiectele de acte legislative ctre parlamentele naionale1; acestea sunt comunicate simultan cu transmiterea lor ctre Parlamentul European i Consiliu. Or, transmiterea direct de documente de la instituiile UE ctre parlamentele naionale (cf. i art. 12 lit. (a) TUE) reduce asimetria actual ntre informaiile disponibile guvernelor i instituiilor n cadrul procesului de negociere, respectiv cele de care beneficiaz parlamentele naionale. Art. 2 din Protocolul (nr. 1) privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea European i art. 3 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii definesc n termeni identici proiectul de act legislativ: [] propunerile Comisiei, iniiativele unui grup de state membre, iniiativele Parlamentului European, cererile Curii de Justiie, recomandrile Bncii Centrale Europene i cererile Bncii Europene de Investiii privind adoptarea unui act legislativ. n temeiul tratatului, Comisia European deine, de regul, dreptul de iniiativ legislativ.

Abrevierile utilizate n continuare: UE Uniunea European; TUE Tratatul privind Uniunea European (Lisabona); TFUE Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (Lisabona). 1 Transmiterea direct a documentelor de la Comisie ctre parlamentele naionale, denumit uneori i iniiativa Barroso, a fost anunat prin Comunicarea Comisiei ctre Consiliul European Un proiect pentru ceteni. Producerea de rezultate pentru Europa, 10.05.2006, COM(2006) 211. Anterior, informarea parlamentului naional se realiza prin intermediul guvernului naional; este de altfel ceea ce a consacrat i Constituia Romniei la art. 148 alin. (5): Guvernul transmite celor dou Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu nainte ca acestea s fie supuse aprobrii instituiilor Uniunii Europene.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

Dispoziii fundamentale aferente subsidiaritii: sistemul de competene 3. n sistemul Uniunii Europene, principiul subsidiaritii arat cnd trebuie s acioneze Uniunea (cnd), n timp ce principiul proporionalitii indic modul n care Uniunea ar trebui s acioneze (ct). Fondul propunerii ar rspunde la ntrebarea cum. Art. 5 TUE dispune: (1) Delimitarea competenelor Uniunii este guvernat de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competene este reglementat de principiile subsidiaritii i proporionalitii. (2) n temeiul principiului atribuirii, Uniunea acioneaz numai n limitele competenelor care i-au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice competen care nu este atribuit Uniunii prin tratate aparine statelor membre2. (3) n temeiul principiului subsidiaritii, n domeniile care nu sunt de competena sa exclusiv, Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi realizate n mod satisfctor de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional i local, dar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii. Instituiile Uniunii aplic principiul subsidiaritii n conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. Parlamentele naionale asigur respectarea principiului subsidiaritii, n conformitate cu procedura prevzut n respectivul protocol. (4) n temeiul principiului proporionalitii, aciunea Uniunii, n coninut i form, nu depete ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor. Instituiile Uniunii aplic principiul proporionalitii n conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. 4. Principiul atribuirii de competene (art. 5 alin. (2) TUE) pornete de la realitatea potrivit creia UE dispune de competenele care i-au fost atribuite ei prin tratate; Uniunea nu dispune de competene nelimitate. Competenele sunt enunate n TUE i TFUE, iar tipologia lor este reglementat la art. 2-6 TFUE. Tipurile de competene ale UE sunt: exclusive (Uniunii), partajate (cu statele membre)3, complementare (n temeiul crora UE desfoar aciuni de sprijinire, de coordonare sau completare a aciunii statelor membre4). Exerciiul aferent principiului
2 3

Aceeai formulare se regsete i la art. 4 alin. (1) TUE. n privina categoriei competenelor partajate, Tratatul de la Lisabona prescrie o prioritate a aciunii Uniunii, n cazul legiferrii de aceasta ntr-o anumit materie, n raport cu aciunea statelor membre: p otrivit art. 2 alin. (2) TFUE, []n cazul n care tratatele atribuie Uniunii o competen partajat cu statele membre ntr-un domeniu determinat, Uniunea i statele membre pot legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic n acest domeniu. Statele membre i exercit competena n msura n care Uniunea nu i-a exercitat competena. Statele membre i exercit din nou competena n msura n care Uniunea a hotrt s nceteze s i-o mai exercite. n msura n care statele membre ar legifera, iar Uniunea ar considera c acea aciune ar putea induce dispariti n funcionarea Uniunii, acea situaie ar putea justifica viitoarea aciune de legiferare a UE (seciunea 9, infra). Pentru regulile aplicabile competenelor partajate, a se vedea i Declaraia (nr. 18) cu privire la delimitarea competenelor, anexat Tratatului de la Lisabona. 4 n privina acelor competene, Tratatul de la Lisabona impune o limit de ordin general pentru aciunea UE, n sensul n care aceasta nu poate nlocui competena statelor n respectivele domenii, iar pe de alt parte, nu poate adopta acte de armonizare a legislaiei naionale (art. 2 alin. (5) TFUE). Altfel spus, n privina acelor competene, este exclus armonizarea legislativ la nivelul Uniunii.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

subsidiaritii n Tratatul de la Lisabona exclude categoria competenelor exclusive. Competenele sunt detaliate subsecvent n cuprinsul celor dou tratate; n sensul art. 2 alin. (6) TFUE, ntinderea i condiiile exercitrii competenelor Uniunii sunt stabilite prin dispoziiile tratatelor referitoare la fiecare domeniu. Acele reguli detaliate constituie temeiul juridic al actelor legislative ale UE5. Aadar, temeiul juridic al actelor legislative prescrie: tipul de competen a UE i, implicit, dreptul parlamentelor naionale de a ntreprinde un control al respectrii principiului subsidiaritii, respectiv tipul de procedur legislativ (participarea legiuitorului UE: Parlamentul European i Consiliul UE procedura legislativ ordinar (codecizie), sau proceduri legislative speciale; cf. art. 289 TFUE). Controlul parlamentar al respectrii principiului subsidiaritii privete doar propunerile de acte legislative directive, regulamente, decizii, iar nu i documentele fr caracter legislativ (documentele de consultare). 5. n sistemul UE, n timp ce principiul subsidiaritii privete acele categorii de competene care nu sunt exclusive Uniunii Europene, principiul proporionalitii vizeaz toate tipurile de competene. ntr-un sens i mai general, proporionalitatea este ncadrat n principiile generale ale dreptului UE; principiul trebuie respectat att n privina actelor i aciunilor UE, ct i ale statelor membre6. Trebuie precizat c, n contextul controlului subsidiaritii de ctre parlamentele naionale, proporionalitatea este neleas a constitui o specie a celei dinti (care indic intensitatea aciunii UE). Coninutul i criteriile principiului subsidiaritii 6. Principiul subsidiaritii nu privete existena unei competene (care este precizat prin tratate), ci modalitatea de exercitare a acesteia: anterior, Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, anexat Tratatului de la Amsterdam (1997)7, enunase explicit c principiul nu pune n discuie competenele conferite UE prin tratat. n contextul UE, noiunea subsidiaritii are caracter dinamic (sau ambivalent), precum enuna pct. 3 din protocolul de la de la Amsterdam: Subsidiaritatea este un concept dinamic, care ar trebui s se aplice n lumina obiectivelor enunate n tratat. Acest concept permite extinderea aciunii [Uniunii], n limitele competenelor sale, n cazul n care mprejurrile cer acest lucru i, invers, limitarea i ncetarea aciunii respective n cazul n care aceasta nu se mai justific. Prin urmare, n cadrul Uniunii Europene, subsidiaritatea funcioneaz att pentru extinderea aciunii UE (comunitarizare), ct i pentru restrngerea competenelor (naionalizare) exercitate anterior la nivelul UE8.

5 6

De menionat c actele legislative reprezint o specie a genului actelor juridice. Curtea de Justiie a Uniunii Europene asigur controlul jurisdicional al respectrii acestui principiu. 7 n sens tehnic, respectivul protocol a fost anexat Tratatului de instituire a Comunitii Europene; n prezent, el a fost nlocuit prin Protocolul (nr. 2) anexat Tratatului de la Lisabona. Dei nlocuit, regulile sale i pstreaz utilitatea. 8 Un exemplu pentru aceast din urm situaie (avnd ns n practic o frecven mai redus dect cea a comunitarizrii) este propunerea de regulament privind posibilitatea statelor membre de a restriciona sau de a interzice cultivarea de organisme modificate genetic pe teritoriul lor.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

Mai mult, principiul subsidiaritii poate fi ambivalent chiar n textul unui singur act legislativ al UE: n timp ce o serie de atribuii sunt transferate pentru a fi exercitate de instituiile UE, alte dispoziii ale acelui act pot lsa statelor membre competene n alte privine9. 7. Art. 5 alin. (3) TUE face referire la dou criterii aferente principiului subsidiaritii: insuficiena aciunii naionale (regionale sau locale), respectiv plus valoarea aciunii Uniunii. Cel dinti criteriu presupune caracterul insuficient al aciunii statelor membre n materia respectiv, fiind uneori denumit i drept testul necesitii. Al doilea criteriu prezum realizarea mai bine a aciunii la nivelul Uniunii (sau de ctre Uniune); plusul de valoare al aciunii UE are n vedere efectele i dimensiunea aciunii avute n vedere. Acest al doilea criteriu mai este denumit i testul valorii adugate sau al eficacitii comparate. Altfel spus, se ridic problema de a stabili dac legiuitorul UE se afl ntr-o poziie mai bun n raport cu legiuitorul naional n a reglementa ntr-un anumit domeniu. Protocolul anexat Tratatului de la Amsterdam enuna trei linii directoare (sau criterii): 1) problema examinat s prezinte aspecte transnaionale care nu pot fi rezolvate n mod satisfctor prin aciunea statelor membre; 2) o aciune realizat doar la nivel naional sau lipsa unei aciuni a Uniunii s fie contrar cerinelor tratatului (precum necesitatea de a corecta distorsionarea concurenei, de a evita restriciile mascate n schimburile comerciale sau de a consolida coeziunea economic i social) sau s lezeze grav, ntr-un alt mod, interesele statelor membre; 3) o aciune realizat la nivelul UE s prezinte avantaje evidente, datorit dimensiunilor sau efectelor acesteia, n raport cu o aciune realizat la nivelul statelor membre. 8. Problematica aspectelor transnaionale apare frecvent n justificarea acestui principiu. Un exemplu cunoscut este cel al libertilor de circulaie (a mrfurilor, a serviciilor i a libertii de stabilire, a capitalurilor, a persoanelor, inclusiv a cetenilor Uniunii). O alt situaie poate privi voina UE de a propune o abordare global (la nivel internaional) ntr-un anumit domeniu, inclusiv prin cooperarea eficient cu ri tere (poate fi, de exemplu, situaia migraiei legale, respectiv consolidarea angajamentului rilor tere de combatere a imigraiei nereglementate). Trebuie menionat c nu exist un prag minim al efectelor transnaionale (inclusiv n sensul schimburilor ntre statele membre) care s permit aciunea legislativ a Uniunii: prin urmare, un volum (relativ) redus al schimburilor ntre state n privina unor mrfuri nu mpiedic recurgerea la legiferare. De asemenea, o aciune legislativ la nivelul UE se poate considera justificat chiar n absena incidenei generale a unui fenomen care se dorete a fi reglementat; n plus, chiar varietatea condiiilor naionale nu poate constitui un obstacol. Ea are inciden, de exemplu, n privina unor activiti fa de care scara i calitatea resurselor necesare pot fi atinse cu greutate prin aciunea individual a unui stat membru, iar activitile integrate beneficiaz de o abordare transnaional de-a lungul statelor membre.

Aceasta este situaia reglementrii cadrului general la nivelul Uniunii, cu pstrarea unor aspecte ale materiei respective n domeniul competenelor statelor membre; situaia se ntlnete i n cazul aa -numitei armonizri minime.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

9. Al doilea criteriu menionat n protocolul de la Amsterdam care se apropie ntr-o anumit msur de preocuprile aferente uniformitii cadrului legislativ la nivelul UE se invoc n situaia n care unele state membre au legiferat deja ori intenioneaz s procedeze astfel, iar acea aciune induce sau poate induce dispariti n privina realitilor dintr-o anumit materie la nivelul Uniunii; pn n prezent, cel mai frecvent domeniu invocat a privit piaa intern, ns, ulterior Tratatului de la Lisabona, aceast justificare este promovat n legtur cu spaiul de libertate, securitate i justiie (fostul JAI). n privina necesitii de armonizare a condiiilor de funcionare a pieei interne, Comisia a justificat frecvent intenia de legiferare la nivelul UE prin posibilitatea inducerii de obstacole pentru libertatea de circulaie a anumitor mrfuri (sau produse) drept consecin a adoptrii10 de ctre statele membre a unor noi norme (considerate eterogene) care reflectau o anumit evoluie (sau preocupare de exemplu, cu privire la pericolele ridicate de produsele n cauz pentru sntatea uman sau cu privire la alte consideraii protecia mediului etc.) i care urmreau descurajarea consumului de astfel de produse. De menionat c situaia reglementrii divergente la nivel naional poate aprea chiar drept consecin a cadrului legislativ n vigoare al UE11 (n sensul c acela permite legiferarea statelor). Aceast situaie se ntlnete n cazul unei armonizri minime12. Legiferarea la nivelul UE este considerat a fi justificat prin obiectivul prevenirii apariiei unor obstacole viitoare pentru schimburile ntre statele membre i poate lua forma unei obligaii impuse tuturor statelor membre de a autoriza comercializarea unui produs, de a-l autoriza n anumite condiii sau chiar de a interzice (provizoriu sau definitiv) comercializarea aceluia. n cadrul spaiului de libertate, securitate i justiie, rolul primordial l are promovarea ncrederii reciproce, ceea ce presupune motivarea de Comisie a aciunii propuse la nivelul UE n sensul necesitii de stabilire a unor standarde comune minime n cadrul UE. Pe de alt parte, existena spaiului Schengen poate impune reguli minime, comune statelor, pentru reducerea riscului depirii perioadei de edere legal i intrrilor ilegale. 10. Al treilea criteriu trimite la obligaia de motivare care revine iniiatorului (de regul, Comisiei Europene seciunea 13, infra), n privina furnizrii unei evaluri a impactului legislaiei propuse, din punct de vedere calitativ i cantitativ; ar trebui avute n vedere aspecte naionale, regionale sau locale. n plus, din perspectiv procedural, iniiatorului i revine o obligaie de consultare a autoritilor naionale, regionale i locale naintea adoptrii propunerii. Definiia i coninutul principiului proporionalitii 11. Principiul proporionalitii privete echilibrul ntre aciunea avut n vedere (obiectivul propunerii) i mijloacele utilizate pentru atingerea acesteia (aciunile vizate) i vizeaz att coninutul, ct i forma aciunii propuse (adic tipul de act legislativ propus - directiv,

10 11

i, n plus, a inteniei de legiferare ori chiar a probabilitii de a proceda astfel la nivel naional. Sau prin instrumente internaionale (exist mai multe exemple privind convenii ale Consiliului Europei). Uneori, Comisia European a justificat necesitatea de a legifera prin existena unor standarde juridice mai reduse prin acele instrumente ori, respectiv, prin particularitatea instrumentelor legislative ale UE (directive i regulamente) n raport cu dreptul internaional public. 12 Un exemplu este cel al posibilitii (printr-un act legislativ n vigoare al UE) ca statele s instituie termene diferite n privina unor obligaii impuse unor operatori economici, ceea ce poate induce dispariti viitoare care s impun necesitatea aciunii legislative a UE.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

regulament13). n sens general, principiul impune ca mijloacele puse n aplicare printr-o dispoziie de drept al UE s fie apte s realizeze obiectivele urmrite de reglementarea n cauz (caracterul apt) i s nu depeasc ceea ce este necesar pentru atingerea lor (caracterul necesar). Se consider c nu este suficient stabilirea unei corespondene ntre aciuni i obiective, ci decizia adoptat trebuie s urmeze opiunea cea mai puin constrngtoare. Acest din urm caracter se apreciaz i din perspectiva obligaiilor, sarcinilor financiare i administrative ce urmeaz a fi impuse statelor membre prin propunere. Pe de alt parte, exist domenii de competen care implic o marj extins de apreciere a legiuitorului UE (n privina alegerilor de ordin politic, economic sau social i a aprecierilor i evalurilor complexe), ceea ce poate avea consecine n legtur cu aprecierea respectrii celor dou principii14. De regul, ntinderea marjei de apreciere este dedus din dispoziiile tratatelor i din jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene15. Cu toate acestea, chiar i n cazul unei marje extinse de apreciere pentru legiuitorul UE, limita extern a aciunii este caracterul vdit inadecvat al msurii adoptate n raport cu obiectivul urmrit; n plus, este necesar recurgerea la criterii obiective. Criterii pentru aprecierea respectrii principiului pot fi: - msurile propuse trebuie s permit o marj de decizie ct mai mare posibil n plan intern; - gradul de armonizare propus sau caracterul detaliat al dispoziiilor: o armonizare maxim, care exclude posibilitatea statelor de a menine n vigoare sau de a reglementa condiii mai stricte, poate ridica probleme referitoare la respectarea acelui principiu; cu alte cuvinte, trebuie apreciat gradul de autonomie lsat statelor membre; - modul n care propunerea legislativ ia n considerare (respect) practicile naionale n vigoare, precum i organizarea i funcionarea ordinilor juridice ale statelor membre; n aceast privin, controlul parlamentar poate ntreprinde o comparare a celor dou regimuri juridice (cel naional, respectiv cel propus la nivelul UE); - caracterul gradual al variilor opiuni propuse n evaluarea ntreprins de Comisia European. Observaii comune celor dou principii 12. Practica experimentrii legislative este comun celor dou principii: marja de apreciere a legiuitorului UE este direct proporional cu sistemul instituit prin actul legislativ al UE i cu responsabilitile importante de politic atribuite legiuitorului UE prin tratate. Acel a are posibilitatea de a alege ntre diferite formule posibile pe cea pe care o apreciaz a fi cea mai adaptat obiectivului urmrit. Instituiile UE au posibilitatea de a extrage consecine pentru legiferare i din evoluia noilor informaii (de ordin tiinific), ceea ce poate implica necesitatea revizuirii cadrului legislativ n vigoare (la nivelul UE) i luarea n considerare a experienei dobndite n cursul aplicrii unui regim juridic. De menionat c marja de apreciere a legiuitorului UE presupune
13

Directiva este neleas a constitui o opiune care respect proporionalitatea ntr-o msur mai mare dect regulamentul, iar actele fr for juridic obligatorie (instrumentele de soft law) fiind considerate a respecta acelai principiu ntr-o msur mai mare dect directiva. n plus, n privina directivei, ar fi de preferat aanumita directiv-cadru (care stabilete norme de principiu). 14 Un exemplu este instituirea i funcionarea pieei interne (art. 114 TFUE). Acel temei juridic a fost utilizat de Uniune cu precdere pentru a legifera n materia armonizrii dispoziiilor legislative, de reglementare i administrative ale statelor membre. 15 Cu toate acestea, ea poate fi analizat i studiind istoricul evoluiei politicii n cauz la nivelul Uniunii.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

caracterul suficient al evalurii anumitor indicatori care s arate n mod clar o evoluie n sectorul n cauz, fr a fi necesar luarea n considerare a tuturor rezultatelor efectiv atinse ca urmare a adoptrii unui act pe care urmrete s l amendeze. Marja de apreciere implic i faptul c, n evaluarea pe care o ntreprinde, legiuitorul UE nu este inut s ntreprind o analiz detaliat a tuturor ramurilor economice vizate prin actul n cauz i, n special, a intereselor diferiilor operatori economici care acioneaz n UE. n sfrit, legiuitorul UE poate recurge la o armonizare gradual ntr-un anumit domeniu. Conformitatea unei propuneri legislative a UE cu cele dou principii se poate aprecia i n funcie de temeiul juridic al acelei propuneri (aspect menionat anterior n seciunea 4, supra), care poate prescrie o rezerv de competen pentru statele membre, care nu ar putea fi depit, de regul, prin respectiva propunere legislativ16. De asemenea, controlul respectrii celor dou principii poate privi caracterul (in)suficient al motivrii lor, astfel cum reiese din documentele prezentate de Comisia European (a se vedea seciunea 13, infra). Obligaia de motivare care revine iniiatorului 13. Proiectul de act legislativ al UE trebuie s motiveze respectarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii17. Potrivit Protocolului (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, Comisia European este obligat s realizeze consultri extinse nainte de a propune un act legislativ, lund n considerare dimensiunea regional i local a aciunilor preconizate; n caz de urgen, dac nu se realizeaz consultri, Comisia trebuie s motiveze decizia. De regul, motivarea aciunii se regsete n expunerea de motive care nsoete propunerea legislativ (n comunicarea Comisiei COM) i eventual n documentul de lucru al serviciilor Comisiei (SEC), care nsoete comunicarea. Acelai protocol menioneaz necesitatea evalurii de Comisie, printr-o fi detaliat, a conformitii cu aceste dou principii; art. 5 din protocol precizeaz: Proiectele de acte legislative se motiveaz n raport cu principiile subsidiaritii i proporionalitii. Orice proiect de act legislativ ar trebui s cuprind o fi detaliat care s permit evaluarea conformitii cu principiile subsidiaritii i proporionalitii. Fia menionat anterior ar trebui s cuprind elemente care s permit evaluarea impactului financiar al proiectului n cauz i, n cazul unei directive, evaluarea implicaiilor acesteia asupra reglementrilor care urmeaz s fie puse n aplicare de statele membre, inclusiv asupra legislaiei regionale, dup caz. Motivele care conduc la concluzia c un obiectiv al Uniunii poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii se bazeaz pe indicatori calitativi i, ori de cte ori este posibil, pe indicatori cantitativi. Proiectele de acte legislative au n vedere necesitatea de a proceda astfel nct orice obligaie, financiar sau administrativ, care revine Uniunii, guvernelor naionale, autoritilor regionale sau locale, operatorilor economici i cetenilor s fie ct mai redus posibil i proporional cu obiectivul urmrit.

16

De exemplu, art. 14 TFUE; art. 79 alin. (5) TFUE, art. 153 alin. (5) TFUE; art. 168 alin. (7) TFUE; art. 194 alin. (2) al doilea paragraf TFUE. 17 ntr-un sens mai general, art. 296 TFUE impune motivarea tuturor actelor juridice ale Uniunii.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

Dispoziii de ordin procedural pentru parlamentele naionale Cartonaul galben i cartonaul portocaliu 14. Termenul n care se exercit controlul parlamentar naional privind respectarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii de ctre un anumit proiect de act legislativ al Uniunii este de opt sptmni; art. 6 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii dispune: n termen de opt sptmni de la data transmiterii unui proiect de act legislativ n limbile oficiale ale Uniunii, orice parlament naional sau orice camer a unui parlament naional poate adresa preedintelui Parlamentului European, al Consiliului i, respectiv, al Comisiei un aviz motivat n care s se expun motivele pentru care consider c proiectul n cauz nu este conform cu principiul subsidiaritii.[] Termenul menionat ncepe s curg doar la traducerea proiectului n toate limbile oficiale ale Uniunii; mai precis, termenul ncepe s curg la comunicarea de Comisie ctre parlamentele naionale a unei scrisori de sesizare. Termenul de opt sptmni implic faptul c n cursul acestuia, ca regul, proiectul de act legislativ nu face obiectul examinrii sale de ctre legiuitorul UE - Parlamentul European i de Consiliu; potrivit art. 4 din Protocolul (nr. 1) privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea European, Se prevede un termen de opt sptmni ntre data la care un proiect de act legislativ este pus la dispoziia parlamentelor naionale n limbile oficiale ale Uniunii Europene i data la care proiectul n cauz este nscris pe ordinea de zi provizorie a Consiliului, n vederea adoptrii acestuia sau n vederea adoptrii unei poziii n cadrul unei proceduri legislative. Sunt posibile excepii n cazuri de urgen, ale cror motive sunt indicate n actul sau n poziia Consiliului. Cu excepia cazurilor de urgen, motivate n mod corespunztor, nu se poate ajunge la niciun acord asupra unui proiect de act legislativ n cauz n decursul acestor opt sptmni. Cu excepia cazurilor de urgen motivate n mod corespunztor, se respect un termen de zece zile ntre nscrierea unui proiect de act legislativ pe ordinea de zi provizorie a Consiliului i adoptarea unei poziii. 15. Potrivit art. 7 alin. (1) al doilea paragraf din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii, fiecare parlament naional dispune de dou voturi, repartizate n funcie de sistemul parlamentar naional; n cadrul unui sistem parlamentar bicameral, fiecare dintre cele dou camere dispune de un vot18. Acelai art. 7, n alin. (2) i (3), reglementeaz procedura cartonaului galben, respectiv a cartonaului portocaliu, dup cum urmeaz: (2) n cazul n care avizele motivate privind nerespectarea de ctre un proiect legislativ a principiului subsidiaritii reprezint cel puin o treime din totalul voturilor atribuite parlamentelor naionale n conformitate cu alin. (1) al doilea paragraf, proiectul trebuie reexaminat. Acest prag este de o ptrime n cazul unui proiect de act legislativ prezentat n temeiul art. 76 [TFUE] referitor la spaiul de libertate, securitate i justiie. n urma acestei reexaminri, Comisia sau, dup caz, grupul de state membre, Parlamentul European, Curtea de Justiie, Banca Central European sau Banca European de Investiii, n cazul n care proiectul de act legislativ este emis de acestea, pot hot r fie s menin proiectul, fie s l modifice, fie s l retrag. Aceast decizie trebuie motivat.
18

Regula trimite implicit la recunoaterea autonomiei de organizare i funcionare a parlamentelor naionale; a se vedea i considerentul (1) din preambulul Protocolului privind rolul parlamentelor n Uniunea European: [] modul n care parlamentele naionale i exercit controlul asupra guvernelor lor respective n ceea ce privete activitile Uniunii Europene ine de organizarea i practicile constituionale proprii fiecrui stat membru.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

10

(3) De asemenea, n cadrul procedurii legislative ordinare, n cazul n care avizele motivate privind nerespectarea de ctre un proiect de act legislativ a principiului subsidiaritii reprezint cel puin o majoritate simpl din voturile atribuite parlamentelor naionale, n conformitate cu alin. (1) al doilea paragraf, proiectul trebuie reexaminat. Ca urmare a unei astfel de reevaluri, Comisia poate hotr fie s menin propunerea, fie s o modifice, fie s o retrag. n cazul n care decide meninerea propunerii, Comisia va trebui s justifice, printr-un aviz motivat, motivele pentru care consider c propunerea este conform cu principiul subsidiaritii. Acest aviz motivat, precum i avizele motivate ale parlamentelor naionale, vor trebui prezentate organului legislativ al Uniunii, pentru a putea fi luate n considerare n cadrul procedurii: (a) nainte de ncheierea primei lecturi, organul legislativ (Parlamentul European i Consiliul) examineaz compatibilitatea propunerii legislative cu principiul subsidiaritii, innd seama n special de motivele invocate i mprtite de majoritatea parlamentelor naionale, precum i de avizul motivat al Comisiei; (b) n cazul n care, cu o majoritate de 55 % a membrilor Consiliului sau cu o majoritate a voturilor exprimate n Parlamentul European, organul legislativ consider c propunerea legislativ nu este compatibil cu principiul subsidiaritii, aceasta nu va mai fi examinat.

ntocmit: Mihai BANU aprilie 2011

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

11

ANEX: LISTA* PAILOR CONTROLULUI DE NTREPRINS N EXERCITAREA

Pasul 1: Stabilirea caracterului legislativ al propunerii Controlul respectrii principiilor subsidiaritii i proporionalitii poate privi doar propunerile legislative. Pasul 2: Verificarea temeiului juridic al propunerii legislative Verificarea permite stabilirea tipului de competene; categoria competenelor exclusive UE exclude controlul parlamentar. Examinarea temeiului juridic poate conduce i la alte informaii importante pentru actul n cauz (tipul de act legislativ, procedura adoptrii actului de ctre legiuitorul UE). Pasul 3: Identificarea obiectivului (obiectivelor) propunerii legislative Pasul 4: Principiul subsidiaritii identificarea n motivarea iniiatorului propunerii (de regul Comisia European) a celor dou criterii aferente (insuficiena aciunii naionale, respectiv plusul de valoare al aciunii la nivelul UE); urmarea celor trei linii directoare enunate n protocolul anexat Tratatului de la Amsterdam: aspectele transnaionale i insuficiena aciunii statelor membre; eventualul caracter contrar tratatului indus prin aciunea doar la nivel naional, respectiv prin inaciunea UE; identificarea avantajelor aciunii la nivelul UE.

Pasul 5: Principiul proporionalitii Identificarea existenei unui echilibru ntre obiectivul propus i aciunile menite s-l ating (aspect ntructva comun ultimului criteriu prin liniile directoare de la Amsterdam). Stabilirea caracterului necesar, respectiv adecvat pentru aciunea la nivelul UE. Se pot avea n vedere: opiunile identificate de Comisia European; sarcina financiar, administrativ etc. impus statelor membre prin viitorul act legislativ al UE n comparaie cu obiectivul propus; existena unei marje de decizie ct mai mare lsat statelor membre; gradul de armonizare (minim, maxim) propus i caracterul detaliat;

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

12

Pasul 6 (suplimentar): Caracterul suficient sau insuficient al motivrii propunerii sau unor aspecte ale propunerii din perspectiva celor dou principii Controlul parlamentar poate evidenia i astfel de aspecte, n sensul de a stabili dac exist sau nu, n expunerea de motive care nsoete propunerea, a unor indicatori cantitativi i calitativi ori dac acetia sunt suficieni.

DEPARTAMENTUL DE STUDII PARLAMENTARE I DREPT COMUNITAR DIRECIA DE DREPT COMUNITAR

13