Mariana Oprican Drept administrativ

Bucuresti 2006

MARIANA OPRICAN

2009 Bucuresti, Romnia str. Dionisie Lupu nr. 70, sector 1 tel.: (004021) 330.21.42 fax: (004021) 330.10.83
www.utm.ro

DREPT ADMINISTRATIV
Partea general
Curs pentru nvtmntul la distant

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

CUPRINS
CAPITOLUL I Administratia public si Dreptul administrativ . 7 1. Conceptul de administratie public .......................................... 7 2. Centralizare si autonomie n administratia public .................. 19 3. Dreptul administrativ ramur a sistemului de drept .............. 27 3.1. Conceptul de Drept administrativ .................................... 27 3.2. Normele de Drept administrativ ...................................... 30 3.3. Raporturile de Drept administrativ .................................. 33 4. Izvoarele Dreptului administrativ ............................................ 43 CAPITOLUL II Formele de nfptuire a administratiei publice .. 53 A. Actul administrativ ................................................................... 53 1. Notiunea de act administrativ .................................................. 53 2. Denumirea actelor administrative ............................................ 65 3. Clasificarea actelor administrative ........................................... 70 4. Forta juridic a actelor administrative ..................................... 75 5. Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative 83 7. Executarea actelor administrative ............................................ 99 8. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative ............. 100 8.1. Consideratii generale ....................................................... 100 8.2. Suspendarea executrii actelor administrative ................. 101 8.3. Anularea actelor administrative ....................................... 103 B. Operatiile administrative si alte operatii materiale .................. 110 1. Notiunea de operatie administrativ ........................................ 110 2. Diferite operatii administrative ................................................ 111

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

CAPITOLUL III Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ ......................................................................... 119 1. Rspunderea administrativ ..................................................... 119 2. Sanctiunea administrativ ........................................................ 123 3. Executarea silit ....................................................................... 125 4. Regimul juridic al contraventiilor ............................................ 132 4.1. Definitia contraventiei ..................................................... 132 4.2. Deosebirile dintre contraventie si infractiune .................. 135 4.3. Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinar .. 136 4.4. Subiectele rspunderii contraventionale .......................... 137 4.5. Vinovtia .......................................................................... 138 4.6. Cauzele care nltur rspunderea contraventional........ 139 4.7 Rspunderea contraventional si rspunderea civil ....... 154 4.8. Sanctiunile contraventionale ............................................ 155 4.9. Stabilirea contraventiei .................................................... 169 4.10. Constatarea contraventiilor ............................................. 177 4.11. Aplicarea sanctiunii contraventionale ............................. 183 4.12. Cile de atac ................................................................... 190 4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale ....................... 194 Capitolul IV Domeniul public .................................................... 201 1. Notiunea de domeniu public .................................................... 201 1.1. Crearea termenului de domeniu public ............................ 201 1.2. Componenta si definitia domeniului public ..................... 203 1.3. Caracteristicile domeniului public ................................... 204 1.4. Clasificarea bunurilor apartinnd domeniului public ...... 205 2. Regimul juridic al domeniului public ...................................... 206 2.1. Consideratii generale ....................................................... 206 2.2. Regimul juridic al propriettii publice ............................. 208 2.3. Exproprierea .................................................................... 219 2.4. Concesionarea domeniului public .................................... 223 2.5. nchirierea domeniului public .......................................... 241

CAPITOLUL I ADMINISTRATIA PUBLIC SI DREPTUL ADMINISTRATIV 1. Conceptul de administratie public

Din punct de vedere etimologic, termenul de administratie provine din cuvintele de origine latin ad , care nseamn la , si minister , care se traduce prin supus , slujitor 1 . n limba latin exist si verbul ad-administrare , care nseamn a servi la ceva, a servi pe cineva. Pornindu-se de la aceast semnificatie lingvistic, a fost emis ideea c administratia trebuie s actioneze n folosul societtii, s serveasc societatea, iar functionarii din administratie, n primul rnd ministrii, trebuie s fie slujitori ai societtii2 . n literatura de specialitate, se pot ntlni dou formulri, aceea de administratie de stat si aceea de administratie public . Dup prerea noastr, cele dou formulri diferite exprim n fapt aceeasi notiune. La aceast concluzie se poate ajunge cu referire la nsesi prevederile Constitutiei. Astfel, n Titlul III, intitulat Autorittile publice, Cap. V poart denumirea de Administratia Public. Acest capitol contine doua sectiuni. Sectiunea 1 este consacrat Administratiei publice centrale de specialitate, cu referire la ministere si alte organe centrale de specialitate, iar Sectiunea a 2-a este consacrat Administratiei publice locale, care se refer la consiliile locale, primari, consiliile judetene.
G. Gutu, Dictionar latin-romn, Bucuresti, 1983, p. 38. Bandet, L. Mehl, Le fait administratif, n volumul Trait de science administrative , Mouton, Paris, 1966, p. 82.
2 P. 1 V.

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

Este evident faptul c autorittile publice, mentionate n cele dou sectiuni ale cap. V, Administratia Public, sunt organe de stat, care desfsoar deci o activitate statal. Se poate ajunge, astfel, la concluzia c cele dou formulri, la care am fcut referire mai nainte, exprim, n fapt, aceeasi notiune, dar n termeni diferiti. Notiunea de administratie de stat sau de administratie public comport mai multe acceptiuni. Astfel, o acceptiune este aceea de activitate, situatie n care aceast notiune este conceput n sens functional. ntr-o alt acceptiune, notiunea de administratie public evoc un sistem de organe. n acest caz, notiunea de administratie de stat este privit sub aspect organizatoric 3 . Analizat sub aspectul functional, de activitate, administratia public este o activitate executiv, de executare a legii. Datorit acestei particularitti, autorittile administratiei publice sunt cunoscute si sub denumirea de organe executive ale statului, deci, prin care se realizeaz puterea executiv. De altfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 90/2001, Guvernul este caracterizat ca fiind autoritatea public a puterii executive . Aceast caracterizare se refer nu numai la Guvern, ci la toate celelalte organe ale administratiei publice, dac ne raportm la art. 110 din Constitutie, potrivit cruia Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice sunt obligate s prezinte Parlamentului datele si informatiile cerute de acesta. Din aceasta formulare rezult clar c Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice fac parte din acelasi sistem de organe de stat, anume, sistemul autorittilor administratiei publice.
3 n problema semnificatiilor notiunii de administratie, a se vedea si: P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucuresti 1934; Ch. Debbasch, Fonction administrative et missions de l administration, n lucrarea Science administrative. Administration publique , Paris, 1975; C. Lalumire, la recherche d une cadre theortique pour l tude de l administration publique, n: Revue d administration_publique , Janvier-Mars, 1975; Dictionary of American Government and Politics, Chicago, 1988; H. Rosenbloom, Public Administration, New York, 1989; M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1970; A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1972.

ns nu trebuie s se pun semnul egalittii ntre administratia public si puterea executiv, desi organele administratiei de stat sunt cunoscute si sub denumirea de organe ale puterii executive. Aceast afirmatie se ntemeiaz pe faptul c puterea executiv este nfptuit nu numai de ctre autorittile administratiei publice, ci si de alte organe de stat, care nu fac parte din sistemul organelor administratiei publice. Astfel, n tara noastr, organe ale puterii executive sunt Presedintele Romniei, prin unele atributii ale sale, Consiliul Suprem de Aprare a Trii, Serviciul Romn de Informatii, Curtea de Conturi, Banca National a Romniei s.a. Aceste autoritti publice realizeaz puterea executiv, dar fr a face parte din sistemul autorittilor administratiei publice, al cror organ suprem este Guvernul. Asadar, sfera autorittilor puterii executive este mai larg dect sfera organelor administratiei publice, care constituie numai un element component al sistemului autorittilor puterii executive. Totodat, administratia public nu trebuie confundat nici cu activitatea executiv, desi organele administratiei publice sunt denumite organe executive ale statului. Pe lng autorittile administratiei publice, activitate de executare a legii desfsoar toate celelalte organe de stat, precum si organizatiile nestatale sau persoanele fizice. Astfel, cnd o organizatie privat respect autorizatia de functionare sau cnd un pieton traverseaz strada la culoarea verde a semaforului, acestea sunt actiuni de respectare a legii, de executare a legii. Instantele judectoresti aplic legea la cazurile concrete prin solutionarea litigiilor juridice, si aceasta nu este altceva dect o form specific de executare a legii. Chiar si organele legislative execut legea. Astfel, atunci cnd, de exemplu, cele dou Camere ale Parlamentului si aleg organele de lucru, legifereaz, adopt hotrri cu privire la activitatea Guvernului etc., nu fac altceva dect s execute legea care le stabileste aceste atributii, anume Constitutia si regulamentul lor de functionare.

10

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

11

Asadar, activitatea executiv are o sfer mai larg dect administratia public, aceasta din urm fiind doar o form specific a activittii executive, alturi de alte variate forme. Activitatea legislativ reprezint activitatea de conducere a societtii la nivel superior conducerii nfptuite prin celelalte activitti statale. Desfsurnd aceast activitate, organele legislative reglementeaz cu fort juridic superioar relatiile sociale, prin elaborarea de norme juridice, formeaz alte organe de stat, exercit controlul general al respectrii legii, exercit conducerea n politica extern. Sub aspectul fortei juridice a actelor emise de ctre organele legislative, al locului si al rolului acestora n sistemul autorittilor statului, activitatea legislativ trebuie considerat cea mai important form de activitate statal. Actele organelor legislative sunt adoptate spre a fi aplicate n viata social, spre a fi executate. Aceast cerint se asigur prin activitatea executiv, nfptuit, n mare parte, de ctre autorittile administratiei politice. Dac, sub aspectul importantei reglementrilor juridice, activitatea legislativ se situeaz pe primul loc n cadrul activittii statale, n ceea ce priveste frecventa actiunilor n viata social, contributia n activitatea concret de satisfacere a cerintelor ce apar n cadrul societtii, pe primul loc se situeaz administratia de stat. Organele administratiei publice sunt acelea care rezolv n mod concret problemele cotidiene ce apar n viata social, adopt msurile operative pentru satisfacerea nevoilor membrilor societtii, contribuind astfel, ntr-o msur decisiv, la realizarea progresului social 4 . n legtur cu raportul dintre activitatea executiv si administratia de stat, se pune si problema dac administratia de stat, ca form fundamental de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, poate fi nfptuit si de alte organe de stat, pe lng autorittile administratiei publice. Aceast problem se pune deoarece unii autori consider c administratia de stat poate fi nfptuit, n subsidiar, ca activitate
4 V.

secundar, pe lng activitatea lor principal, si de alte organe de stat, nu numai de autorittile administratiei publice 5 . Dup prerea noastr, administratia de stat nu poate fi nfptuit dect de organele special create pentru a o desfsura, anume organele administratiei publice. Credem c trebuie fcut o demarcare net ntre administratia de stat, ca form fundamental de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, si activittile cu caracter administrativ. n nfptuirea atributiilor lor specifice, toate organele statului, indiferent de forma fundamental de realizare a puterii de stat pentru care au fost special create, desfsoar activitti cu caracter administrativ. Astfel, organizarea si desfsurarea activittii Parlamentului (a Camerei Deputatilor si Senatului), a comisiilor permanente ale acestora etc. implic n mod necesar si desfsurarea unor activitti cu caracter administrativ, precum convocarea organului, ntocmirea proiectului ordinii de zi, difuzarea materialelor, redactarea proceselor-verbale etc. Dar aceasta nu nseamn c organele amintite nfptuiesc administratia de stat. Dac am admite ideea aceasta, ar nsemna c organele legislative nfptuiesc simultan dou forme ale puterii de stat: puterea legislativ si puterea executiv, ceea ce ar constitui o nclcare a principiului separatiei puterilor n organizarea statal. Este incontestabil faptul c prin Constitutie a fost creat, pentru fiecare form a puterii de stat, o categorie distinct de organe de stat. Fiecrei puteri publice i corespunde o categorie distinct de organe de stat, potrivit principiului separatiei puterilor n stat. Este evident faptul c una si aceeasi persoan nu poate exercita concomitent dou puteri publice, aceasta constituind una dintre cerintele fundamentale ale principiului separatiei puterilor n stat. De asemenea, instantele judectoresti, n realizarea activittii de judecat, nfptuiesc activitti cu caracter administrativ, de exemplu
5 Al. Negoit, Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1987, p. 5 si urm.; I. Iovnas, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Bucuresti, 1977, p. 10 si urm.

si Jean Rivero, Droit administratif, Paris, 1973, p. 10, 11.

12

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

13

nregistrarea cererilor, trimiterea citatiilor, luarea declaratiilor, multiplicarea hotrrilor judectoresti, expedierea hotrrilor etc. Toate acestea nu reprezint administratia de stat, ci doar activitti cu caracter administrativ, necesare pentru desfsurarea activittii pentru care au fost special create, anume activitatea de judecat. Mai mult chiar, activitti cu caracter administrativ, asemntoare celor nfptuite de organele statului, desfsoar nu numai aceste organe, ci si organizatiile nestatale, precum si persoanele fizice. Or, n nici un caz nu s-ar putea sustine c si acestea nfptuiesc puterea executiv, administratia de stat, ca o form fundamental de activitate a statului, de realizare a puterii de stat. Asa nct, dup prerea noastr, administratia de stat, ca form fundamental de realizare a puterii de stat, desfsoar numai autorittile administratiei publice; celelalte organe de stat, n nfptuirea activittii specifice pentru care au fost special create, desfsoar numai activitti cu caracter administrativ si nicidecum administratie de stat. Dac ns prin lege, ca act al Parlamentului, se confer si unor structuri sociale, altele dect cele de stat, prerogative asemntoare celor ale autorittilor administratiei publice, atunci si acestea pot nfptui administratia de stat, ca form de realizare a puterii de stat, cum este cazul notarilor publici. n literatura de specialitate se arata c functiile autorittilor administratiei publice ar consta n actiune, consultare si deliberare. Pornind de la aceast opinie, administratia public a fost clasificat n administratie activ, administratie consultativ si administratie deliberativ. Administratia este activ n cazul n care execut legea sau cnd adopt o msur de utilitate public; este consultativ cnd d avize administratiei active; este deliberativ n situatia n care un organ ia decizii care sunt obligatorii pentru administratia activ 6 . Existnd separat de administratia activ, administratia poate fi si jurisdictional, cum este n cazul organelor administrative jurisdictionale,
6 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucuresti, 1934, p. 41-42

specializate n solutionarea litigiilor administrative, organe independente si autonome n decizia lor 7 . n afar de acceptiunea de form fundamental de activitate a statului, termenul de administratie de stat poate fi utilizat si n alte acceptiuni, asa cum am artat mai nainte. Astfel, prin administratie de stat se poate desemna si sistemul sau categoria de organe de stat care nfptuiesc administratia de stat, ca activitate statal. Administratia de stat a constituit obiectul a numeroase cercetri n literatura de specialitate 8 .
Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1994, p. 15. Drganu, Formele de activitate a organelor statului, Ed. Stiintific, Bucuresti, 1965, p. 64 si urm.; Al. Negoit, Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1987, p. 5 si urm.; R. Ionescu, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, E.D.P., Bucuresti, 1977, p. 10 si urm.; I. Iovnas, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Bucuresti, 1977, p. 10 si urm.; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului. Ed. Stiintific, Bucuresti, 1966, p. 64 si urm.; N. Prisca, Drept constitutional, E.D.P., Bucuresti, 1977, p. 286 si urm.; V. Rusu, Corelatia dintre formele fundamentale ale activittii de stat si categoriile fundamentale de organe ale statului, n Revista romn de drept nr. 3/1968, p. 48 si urm.; I. Vntu si altii. Organele administratiei de stat, Ed. Academiei, Bucuresti, 1971, p. 13 si urm.; A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ si stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1986, p. 3 si urm.; D. Brezoianu, Elemente de drept, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 91 si urm.; M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1994, p. 11 si urm.; Guy Braibant, Le droit administratif franais, Paris, 1988, p. 17; G. Jze, Les principes gnraux du droit administratif, Paris, 1925, p. X si urm.; G. Vedel, P. Delvolv, Droit administratif, Paris, 1988, p. 60 si urm.; A. de Laubadre, Trait de droit administratif, vol. I, Paris, 1973, p. 11; J. Rivero, Droit administratif Paris, 1987, p. 11 si urm.; E. Forsthoff, Trait de droit administratif allemand, Bruxelles, 1969, p. 41 si urm.; P. Negulescu, Tratat_de drept administrativ, vol. I, Bucuresti, 1934, p. 38 si urm.; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucuresti, 1936, p. 19; A. Teodorescu, Notiuni de drept administrativ, Partea I, Bucuresti, 1912, p. 5; D. Tarangul, Drept administrativ. Cernuti, 1944, p. 54 si urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ. Bucuresti, 1994, p. 64 si urm.; D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Bucuresti, 1997, p. 10 si urm.
8 T. 7 M.

14

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

15

n ceea ce priveste notiunea de administratie de stat, opiniile se aseamn asupra unor aspecte, dar se si diferentiaz din alte puncte de vedere. Lsnd la o parte elementele particulare ale diferitelor definitii dale administratiei de stat, ca elemente comune ale acestor definitii se pot retine urmtoarele: 1) administratia de stat este o activitate de executare a unor acte juridice; 2) administratia de stat este nfptuit de organele administratiei publice. n acceptiunea de activitate, administratia de stat poate fi definit ca fiind forma fundamental de activitate a statului, nfptuit de organele administratiei publice, care const n executarea legii, prin stabilirea unor conduite obligatorii, precum si prin prestarea unor servicii. Termenul de lege din definitia administratiei este utilizat n acceptiunea sa larg, nu numai n sensul de act al Parlamentului, ci de orice act juridic dat spre executare n competenta organelor administratiei publice. Pornind de la definitia prezentat, organele administratiei de stat pot fi grupate n dou mari categorii: 1. organe care execut legea prin stabilirea de conduite obligatorii, de exemplu, Guvernul, ministerele, consiliile judetene, consiliile locale; 2. organe care satisfac cerintele sociale, tot n cadrul activittii de executare a legii, prin prestarea unor servicii n regim de drept administrativ sau civil, de pild, institutiile de nvtmnt, institutiile sanitare, regiile autonome cu capital de stat etc. Fiind organe de stat, toate acestea realizeaz puterea de stat, dar ntr-o msur diferit, n raport cu sarcinile si atributiile pe care le au n desfsurarea activittii lor specifice. De exemplu, un organ de politie realizeaz puterea de stat ntr-o msur mult mai mare dect o institutie de cultur si art. Mai trebuie observat faptul c un organ al administratiei publice desfsoar, pe lng activitti n temeiul puterii de stat, si alte activitti care nu implic puterea de stat, atunci cnd actioneaz ca persoan juridic, de exemplu, cnd ncheie un contract civil.

Deci, administratia de stat contine dou categorii de activitti, si anume: a) activitti n realizarea puterii de stat; b) activitti care nu implic realizarea puterii de stat. Rezult c acelasi organ al administratiei publice poate s apar ntr-o dubl calitate, aceea de subiect de drept administrativ, cnd realizeaz puterea de stat, si de subiect de drept civil, cnd actioneaz ca orice persoan juridic nestatal. Dar specific organelor administratiei publice este faptul c acestea, n principal, actioneaz n realizarea puterii de stat, ca autoritti publice, ceea ce le confer o situatie special n raporturile juridice. Drept urmare, autorittile administratiei publice pot, cu toat opunerea particularilor, s-si execute propriile decizii, avnd privilegiul executrii din oficiu, ntruct actioneaz n temeiul puterii de stat 9 .

9 Cf.

C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, op. cit., p. 119.

16

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ Definitia diferentieri de opinii elemente comune activitate executiv realizat de organele administratiei publice form fundamental de activitate a statului Definitia nfptuit de organele administratiei publice

17

Recapitulare
Administratia ad la etimologic minister slujitor (limba latin): ad-ministrare a servi, a sluji Semnificatia lingvistic administratia s serveasc societatea ministri slujitori ai societtii Administratia public aceeasi notiune Constitutia Administratia de stat denumiri diferite Administratia activitate sens functional acceptiuni sistem de organe sens organizatoric Comparatie administratia de stat organele administratiei putere executiv publice, si alte organe de stat administratia de stat organele administratiei Comparatie activitatea executiv publice, dar si alte organe de stat Opinii administratia de stat organele administratiei publice si alte organe de stat Corect doar organele administratiei publice administratia de stat Deosebire activitti cu caracter administrativ (toate organele statului) administratie activ Clasificare administratie consultativ administratie deliberativ

const n executarea legii conduite obligatorii prestarea de servicii Clasificare organe care stabilesc conduite obligatorii (ex. ministere) organe care presteaz servicii institutii de nvtmnt Organele administratia publice subiecte de drept administrativ subiecte de drept civil

18

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

19

Teste
Originea etimologic a termenului de administratie Semnificatia lingvistic Distinctia ntre administratie de stat si administratie public Acceptiunile notiunii de administratie de stat Comparatia ntre administratia de stat si puterea executiv Comparatia ntre administratia de stat si activitatea executiv Cine poate nfptui administratia de stat (opinii) Distinctia ntre administratia de stat si activittile cu caracter administrativ Clasificarea administratiei de stat Opinii cu privire la definirea administratiei de stat Definitia administratiei de stat Clasificarea organelor administratiei publice n baza definitiei Dubla calitate a organelor administratiei publice

2. Centralizare si autonomie n administratia public

n activitatea organelor administratiei publice, centralizarea si autonomia constituie un tot unitar, care asigur desfsurarea n cele mai bune conditii a activittii autorittilor administratiei publice, satisfacerea optim a cerintelor sociale, att generale, ct si locale, garantia obtinerii unor rezultate superioare n administratie. Prin centralizare se asigur unitatea, coeziunea n activitatea organelor administratiei publice, n realizarea, mai ales, a intereselor generale ale societtii, prin subordonarea organelor inferioare fat de organele superioare. Autonomia organelor administrative face posibil rezolvarea operativ si adecvat a problemelor colectivittilor locale, prin cunoasterea direct a nevoilor acestora, precum si a posibilittilor de satisfacere a lor. Descentralizarea si propune s ofere organelor administratiei publice suficient libertate de actiune pentru adaptarea lor imediat la specificul local, la schimbrile pe plan local, fr a se renunta la o anumit centralizare. Lrgirea autonomiei locale stimuleaz initiativa local, elibernd, totodat, organele centrale de un numr de probleme care privesc ndeaproape colectivittile locale, lsnd rezolvarea acestora n sarcina organelor locale. n procesul amplificrii autonomiei locale, este necesar s sporeasc si sarcinile, atributiile, dar si rspunderile organelor locale ale administratiei de stat, pentru rezolvarea n conditii mereu superioare a problemelor care se ridic n unitatea administrativ-teritorial n care functioneaz. Organele locale se preocup de problemele sociale, economice si culturale, nu numai de interes local, ci si de interes national, care se ivesc n unitatea administrativ-teritorial n care functioneaz. n felul acesta, se nfptuieste o rodnic colaborare ntre ministere, alte organe centrale ale administratiei publice, care realizeaz politica statului n domeniile si ramurile lor specifice de activitate, si organele locale ale

20

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

21

administratiei publice, conlucrare de natur s asigure o rezolvare mai eficient a problemelor mentionate. Tinndu-se seama de natura intereselor ce trebuie satisfcute, de obiectivele urmrite ntr-un anumit moment, important este s se stabileasc un raport optim ntre centralizare si autonomie, n asa fel nct att nevoile generale ale societtii, ct si cerintele colectivittilor locale, s fie ct mai bine satisfcute. Raportul ntre centralizare si descentralizare nu este ceva imuabil, dat odat pentru totdeauna. Acest raport are un caracter dinamic, el modificndu-se n functie de cerintele fiecrei etape de dezvoltare a societtii, predominnd fie centralizarea, cnd este necesar s se satisfac cu prioritate nevoi sociale generale, fie descentralizarea, autonomia, n situatiile n care prioritate are satisfacerea cerintelor colectivittilor locale. Centralizarea presupune, n primul rnd, subordonare. Subordonarea ntre autorittile administratiei publice se realizeaz n functie de competenta organelor ntre care se stabilesc relatii de subordonare. Competenta, n general, desemneaz ansamblul atributiilor, adic al drepturilor si, totodat, al obligatiilor ce revin organelor administratiei publice, compartimentelor din cadrul unui organ, precum si persoanelor care alctuiesc un organ. De regul, exercitarea unui drept implic, totodat, si asumarea unor obligatii pentru titularul dreptului. De exemplu, dreptul unittilor medico-sanitare de a vaccina populatia constituie si obligatia acestora de a desfsura o asemenea activitate. Competenta este stabilit prin lege, n primul rnd, prin actul de organizare si functionare a organului cruia i s-a stabilit acea competent. Competenta, fiind stabilit prin lege, este obligatorie, att pentru organul, compartimentul sau persoana din cadrul organului, ct si pentru cei care vin n contact cu acel organ, compartiment sau persoan. La competent nu se poate renunta n mod unilateral de ctre cel cruia i-a fost stabilit. Competenta nu este un drept subiectiv, care poate fi exercitat sau la care se poale renunta de ctre titularul acestuia.

Dup cum am artat mai nainte, competenta este obligatorie pentru organul, compartimentul sau persoana creia i s-a conferit. Competenta este de mai multe feluri. n principal, putem evidentia dou: 1) competent material; 2) competent teritorial. Prin competent material se nteleg sfera si natura problemelor ce pot fi rezolvate de ctre titularul acesteia, domeniile si sectoarele n care si poate desfsura activitatea, msurile pe care le poate adopta. Sub aspectul competentei materiale, organele administratiei publice se mpart n dou categorii: Organe cu competent material general, care si pot desfsura activitatea, n principiu, n toate domeniile si sectoarele de activitate, de pild, Guvernul sau consiliile locale si judetene. Organe cu competent material de specialitate, care si pot desfsura activitatea numai n domenii si sectoare precis determinate. De exemplu, Ministerul Aprrii Nationale, Ministerul Administratiei si Internelor, Ministerul Educatiei si Cercetrii, Ministerul Snttii etc. Am afirmat mai nainte c organele cu competent material general si pot desfsura activitatea, n principiu, n toate domeniile si sectoarele vietii sociale. Aceast afirmatie se bazeaz pe faptul c sfera atributiilor nu este ntotdeauna la fel pentru toate organele din aceeasi categorie. De exemplu, un consiliu local sau judetean, desi are o competent material general, ca si Guvernul, nu este competent ntr-o serie de domenii si sectoare de activitate n care este competent numai Guvernul, de exemplu, relatiile diplomatice si consulare, aprarea national, serviciul postal etc., deoarece problemele din aceste domenii sunt de interes national, de interes general al societtii. Chiar si ntre organele locale sfera atributiilor este diferit. Astfel, desi au competent material general, consiliile judetene si consiliile locale se deosebesc sub aspectul atributiilor privind competenta material. Astfel, un consiliu judetean nu este competent n probleme privind, de exemplu, transportul n comun n interiorul localittilor din acel judet, domeniu n care sunt competente consiliile locale ale acestor localitti.

22

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

23

Pe de alt parte, consiliile locale, cu toate c au competent material general, nu sunt competente n probleme de interes judetean, de exemplu, amenajarea unui drum care traverseaz judetul sau o parte din judet, ori regularizarea unui ru care trece prin mai multe localitti. Totusi, n anumite probleme de interes judetean se poate stabili o strns colaborare ntre consiliul judetean si consiliile locale din acel judet n rezolvarea acestor probleme. Prin competent teritorial se ntelege suprafata de teritoriu n care un organ al administratiei publice si poate desfsura activitatea. Sub aspectul competentei teritoriale, organele administratiei publice se mpart n dou categorii: Organe centrale, care au competent teritorial general, n sensul c si pot realiza atributiile la scar national, pe ntregul teritoriu al trii, de exemplu, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate. Organe locale, cu competent teritorial limitat, care si pot desfsura activitatea numai n anumite unitti administrativ-teritoriale, de pild, consiliile judetene, consiliile municipale, orsenesti sau comunale. n functie de cele dou feluri de competent, ntre organele administratiei publice opereaz o subordonare pe linie vertical, o subordonare pe linie orizontal, precum si o dubl subordonare, att vertical ct si orizontal. Subordonarea pe linie vertical se realizeaz ntre organe care au aceeasi competent material, dar o competent teritorial diferit, organul cu competent teritorial mai restrns trebuind s se subordoneze organelor cu o competent teritorial mai larg. De exemplu, un organ de la nivel judetean (inspectorat scolar) se subordoneaz organului din aceeasi ramur de la nivel central (Ministerul Educatiei si Cercetrii). Subordonarea pe linie orizontal se realizeaz ntre organele cu aceeasi competent teritorial, dar cu o competent materiala diferit. Astfel, organele de specialitate se subordoneaz organului cu competent material general de la acelasi nivel. De exemplu, subordonarea ministerelor fat de Guvern.

Prin subordonare pe linie vertical se realizeaz, cu preponderent, latura centralizatoare, avndu-se n vedere, n principal, interesele generale ale societtii, n timp ce prin subordonarea pe linie orizontal se realizeaz mai ales aspectul de autonomie a organelor administratiei publice, satisfacerea, cu preponderent, a intereselor colectivittilor locale. Organele administratiei publice centrale se subordoneaz numai pe linie orizontal. De exemplu, subordonarea ministerelor fat de Guvern. Subordonarea pe linie vertical are n vedere numai organele care functioneaz n unittile administrativ-teritoriale. Subordonarea acestor organe ale administratiei publice prezint un anumit specific. Astfel, unele dintre aceste organe se subordoneaz si pe linie orizontal, deci prezint o dubl subordonare. Alte organe ce functioneaz n unittile administrativ-teritoriale se subordoneaz numai pe linie vertical, de exemplu, organele din domeniul aprrii nationale, n timp ce alte organe de pe plan local se subordoneaz numai pe linie orizontal, de exemplu, regiile autonome fat de consiliile judetene sau locale, dup caz. Ca exemplu de dubl subordonare se pot da organele de sub autoritatea organelor centrale, care sunt organizate si si desfsoar activitatea n unittile administrativ-teritoriale, cum sunt inspectoratele scolare, directiile de sntate public etc. Acestea se subordoneaz att consiliilor judetene, ct si ministerului de resort din ramura respectiv. Subordonarea fat de consiliile judetene se realizeaz sub aspect financiar, privind modul de utilizare a mijloacelor bnesti primite de la bugetul judetean sau al municipiului Bucuresti. Pe linie vertical, sub aspect organizatoric si functional, aceste organe sunt subordonate fat de ministerul din a crui structur organizatoric fac parte, n sensul c de la organul central primesc instructiuni obligatorii. Accentuarea uneia sau a alteia dintre laturile subordonrii depinde de natura intereselor ce urmeaz a fi realizate, de cerintele sociale ce trebuie satisfcute, de obiectivele urmrite de administratia public n diferitele momente ale evolutiei societtii.

24

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ organe centrale Competenta teritorial organe locale consecinte pe linie vertical Subordonarea pe linie orizontal dubla subordonare Schimbarea raportului subordonarea pe linie vertical subordonarea pe linie orizontal

25

Recapitulare
Centralizare tot unitar Autonomie garantie a unor rezultate superioare Centralizare unitatea, coeziunea sistemului satisfacerea cerintelor sociale generale libertate de actiune Autonomia satisfacerea cerintelor sociale locale rezolvarea operativ a problemelor locale cunoasterea direct a nevoilor locale a mijloacelor de realizare stimularea initiativei locale Lrgirea autonomiei eliberarea organelor centrale de unele sarcini sporirea atributiilor organelor locale sporirea responsabilittii organelor locale Centralizare raport optim natura intereselor Autonomie obiectivele urmrite satisfacerea optim cerinte generale cerinte locale Raport centralizare caracter dinamic autonomie Centralizare subordonarea organelor Subordonarea n functie de competent ansamblul atributiilor al drepturilor Competenta stabilit de lege obligatorie organe cu competent general Competenta material organe de specialitate consecinte al obligatiilor

26

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

27

Teste
Importanta centralizrii si autonomiei Continutul centralizrii Continutul autonomiei Raportul ntre centralizare si autonomie Notiunea de competent Competenta material Competenta teritorial Subordonarea pe linie vertical Subordonarea pe linie orizontal Dubla subordonare Schimbarea raportului ntre subordonarea pe linie vertical si pe linie orizontal

3. Dreptul administrativ ramur a sistemului de drept

3.1. Conceptul de Drept administrativ Termenul de Drept administrativ poate fi utilizat n doua acceptiuni. ntr-o prim acceptiune, termenul de Drept administrativ desemneaz o ramur de drept, adic un ansamblu de norme juridice, avnd un obiect propriu de reglementare, o categorie determinat de relatii sociale. n a doua acceptiune, termenul de Drept administrativ desemneaz o ramur a stiintei, adic un ansamblu sistematizat de cunostinte despre Dreptul administrativ ca ramur de drept. Normele juridice care sunt aplicate n activitatea autorittilor administratiei publice, n organizarea si functionarea acestora, fac parte din ramuri de drept diferite, de exemplu, din Dreptul constitutional, privind regulile cele mai generale, principiile de organizare si functionare ale organelor administratiei publice, din Dreptul civil, n legtur cu personalitatea juridic a acestora, cu participarea lor la circuitul civil, din Dreptul financiar, referitor la raporturile acestor organe n probleme de ordin bugetar, din Dreptul muncii, cu privire la raporturile de munc n care sunt angajate autorittile administratiei publice etc. n cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ se prezint ca o ramur de drept distinct, de sine stttoare, ntruct are un obiect propriu, precis determinat, de reglementare, dar aflat ntr-o strns legtura cu celelalte ramuri de drept, ale cror norme se aplic, de asemenea, n activitatea organelor administratiei publice. Dar, raportate la normele celorlalte ramuri de drept, normele Dreptului administrativ ocup locul principal n cadrul normelor care se aplic n activitatea autorittilor administratiei publice, n organizarea si functionarea acestora, Dreptul administrativ constituind ramura de drept specific pentru administratia public. Dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramur a sistemului de drept alctuit din ansamblul normelor juridice care reglementeaz

28

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

29

relatiile sociale ce apar n procesul de executare a legii, de ctre autorittile administratiei publice, n realizarea puterii de stat 10 . n cadrul relatiilor sociale reglementate de ctre normele Drepului administrativ, organele administratiei de stat se manifest ca autoritti publice, avnd aptitudinea de a folosi forta de constrngere a statului pentru a se asigura respectarea normelor juridice. Dreptul administrativ, ca ramur de drept, a aprut mai trziu dect alte ramuri de drept, cum ar fi Dreptul civil sau Dreptul penal. Ca ramur de drept distinct n cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ a aprut n perioada revolutiilor burgheze, la sfrsitul secolului al XVIII-lea. Si nainte de acest moment istoric au existat reglementri juridice cu caracter administrativ, dar acestea erau reglementri singulare, ce nu erau ncorporate ntr-o ramur de drept. Dup victoria revolutiilor burgheze, burghezia, aflat la putere, a preluat unele reglementri juridice anterioare, care i erau favorabile, le-au adaptat noii situatii social-politice, le-a sistematizat, a creat noi norme juridice, corespunztoare acelei situatii. n felul acesta, a aprut o nou ramur de drept Dreptul administrativ. Mai ales dup introducerea principiului separatiei puterilor de stat, explicit sau implicit, n diferitele constitutii, printre care Constitutia S.U.A. din 1787, Constitutia Frantei din 1791, au fost adoptate si primele acte normative de Drept administrativ, ca expresie a aparitiei noii ramuri de drept.
10 Cu privire la definitia Dreptului administrativ, v. si P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1934, vol. 1, p. 41; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1929, vol. 1, p. 14; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Bucuresti, 1928, p._13; V. Onisor, Tratat_ de drept administrativ romn, Bucuresti, 1930, p. 1; H. Berthelemy, Trait lmentaire de droit administratif, Paris, 1933, p. 1; M. Waline, Droit administratif, Paris, 1963, p. 5. Guy Braibant, Le droit administratif franais, Paris, 1988, p. 17; G. Vedel, P. Delvolv, Droit administratif, Paris, 1988, p. 15; A. de Laubadre, Trait de droit administratif, Paris, 1973, vol. 1, p. 11; J. Rivero, Droit administratif, 1987, p. 20.

n opinia unor specialisti, n Romnia, prima sistematizare a normelor de Drept administrativ a fost realizat prin Regulamentele Organice. Dar astfel de norme au existat si anterior. De exemplu, organizarea teritoriului trii n judete a fost fcut, n Muntenia, de ctre Mircea cel Btrn, la sfrsitul secolului al XIV-lea, iar n tinuturi, n Moldova, de ctre Alexandru cel Bun, la nceputul secolului al XV-lea. Prima si, de altfel, singura codificare a normelor de Drept administrativ poate fi considerat ca fiind fcut prin Regulamentele Organice. Ulterior, Grigore Ghica, domnul Moldovei, a creat o comisie format din trei specialisti, ce a elaborat Manualul Administrativ al Principatului Moldovei, aprut n 1855, care cuprindea toate reglementrile de natur administrativ din perioada 1832-1855. Nu este vorba, ns, de un cod, ci numai de o colectie de norme de Drept administrativ, cuprinse ntr-o lucrare unic 11 . Se poate aprecia c, n Romnia, Dreptul administrativ, ca ramur de drept, s-a constituit n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, n timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, ca urmare a reformei legislative ntreprinse de acesta. Spre deosebire de Dreptul civil si de Dreptul penal, ramuri de drept unde exista un Cod civil si un Cod penal, n Dreptul administrativ nu exista un Cod administrativ. n decursul timpului au aprut diferite culegeri de acte normative cu caracter administrativ, de exemplu, culegerile ntocmite de Boerescu, de Bujoreanu si, mai ales, colectia lui Hamangiu, dar acestea nu constituiau un Cod administrativ, deoarece autorii respectivi nu au fcut altceva dect s cuprind ntr-o singur lucrare actele normative cu caracter administrativ aprute pn n momentul publicrii lucrrii n cauz. Autorii acestor lucrri nu au intervenit n continutul actelor culese, ci doar le-au preluat, asa cum au fost ele adoptate. n prezent, tinnd seama de complexitatea activittii organelor administratiei publice, se impune necesitatea elaborrii unui Cod administrativ care s sistematizeze, n cadrul unui act normativ unic, normele de Drept administrativ, n prezent dispersate ntr-o multitudine de acte normative.
11 V.

Priscaru, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1993, p. 3.

30

Drept administrativ 3.2. Normele de Drept administrativ 3.2.1. Clasificarea normelor de Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

31

Norma de Drept administrativ este o regul juridic ce reglementeaz relatiile sociale care fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramur de drept. Aceste relatii apar n procesul de executare a legii de ctre organele administratiei de stat, n care acestea se manifest ca autoritti publice, n realizarea puterii de stat. Tinnd seama de marea diversitate de situatii n care sunt angrenate organele administratiei publice, si normele de Drept administrativ sunt foarte variate. Totusi, folosindu-se anumite criterii, aceste norme pot fi grupate n mai multe categorii. Astfel, n functie de finalitatea lor, normele de Drept administrativ pot fi clasificate n urmtoarele categorii: a) norme prin care se stabilesc nfiintarea, precum si organizarea, competenta material si teritorial a organelor administratiei publice, raporturile acestora cu alte organe de stat, controlul ce se poate exercita asupra activittii lor; b) norme prin care se stabilesc functionarea organelor administratiei publice, raporturile acestora cu persoane fizice si persoane juridice nestatale, cu care organele administratiei publice intr n raporturi juridice, drepturile si obligatiile lor reciproce, rspunderea participantilor la asemenea raporturi, consecintele nclcrii obligatiilor pe care si le-au asumat prin acele raporturi juridice; c) norme prin care se stabileste procedura activittii organelor administratiei publice (procedura administrativ), adic acele norme care prevd forma n care se desfsoar activitatea organelor administratiei publice, att n interiorul lor, ct si n raporturile cu subiecte de drept din afara acestora, de exemplu, normele privind actul administrativ (emiterea, executarea si controlul executrii acestuia), operatiile administrative si alte fapte materiale.

De exemplu, n domeniul contraventiilor, se prevede modul de constatare a abaterilor contraventionale, ce msuri se pot adopta, cile de atac mpotriva acestora etc. Normele de Drept administrativ stabilesc deci: organizarea intern a organelor administratiei publice; activitatea acestor organe, functionarea lor; raporturile ntre ele si cu alte organe de stat; raporturile lor cu particularii (persoane fizice si persoane juridice); rspunderea si sanctiunile ce se pot aplica n cazul nclcrii obligatiilor pe care si le-au asumat, potrivit legii. Stabilirea categoriilor mentionate nu nseamn c normele din categoriile respective sunt separate, c un act normativ ar cuprinde numai norme dintr-o singur categorie. Astfel, n acelasi act normativ se pot ntlni mai multe categorii din aceste norme, prevzndu-se, de exemplu, nfiintarea, organizarea intern, competenta, procedura unui organ al administratiei publice, raporturile cu alte subiecte de drept etc. Actele normative au, deci, un continut complex n ceea ce priveste categoriile de norme pe care le contin. n functie de sfera lor de cuprindere, normele de Drept administrativ se pot clasifica n: a) norme generale, care au o sfer larg de reglementare juridic, aplicndu-se unei categorii foarte largi de relatii sociale, de exemplu, Legea administratiei publice locale, Legea contenciosului administrativ, Ordonanta Guvernului privind contraventiile etc.; b) norme speciale, aplicabile numai n anumite situatii, ce reglementeaz, deci, un grup mai restrns de relatii sociale, de exemplu, Hotrrea Guvernului nr. 235/1992, privind acordarea burselor de studii; c) norme exceptionale, aplicabile, chiar dup denumirea lor, n cazuri de exceptie, care impun msuri extraordinare, de pild, Hotrrea Guvernului nr. 553/1991, privind msurile de lichidare a urmrilor provocate de calamittile naturale din luna iulie 1991. Aceast clasificare prezint important n ceea ce priveste aplicarea normelor de Drept administrativ.

32

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

33

Astfel, normele speciale si cele exceptionale pot deroga de la normele generale, de acelasi rang, ntruct ele sunt adoptate n situatii care fac necesar o reglementare diferit de reglementarea cu caracter general. n concluzie, dac aceeasi relatie social este reglementat att de o norm general, ct si de o norm special sau exceptional, se va aplica norma special sau cea exceptional, dup caz, ntruct situatia respectiv a reclamat adoptarea unei astfel de norme, deci este firesc s se aplice norma special sau cea exceptional si nu norma general. 3.2.2. Structura normelor de Drept administrativ Din punctul de vedere al structurii lor, normele de Drept administrativ cuprind, n general, toate cele trei elemente ale unei norme juridice, dar cu un anumit specific. Astfel, se poate observa, n primul rnd, c ipoteza este, la cele mai multe asemenea norme, mai dezvoltat dect celelalte dou elemente ale normei juridice. Aceast particularitate se datoreaz faptului c este necesar s se precizeze ct mai clar si mai complet conditiile n care se vor aplica aceste norme la cazurile concrete, la situatiile particulare. De exemplu, un consiliu local este dizolvat n cazul n care: a) nu s-a ntrunit timp de 3 luni consecutiv; b) nu a adoptat nici o hotrre n 3 sedinte consecutive; c) numrul consilierilor s-a redus sub jumtate plus unu si nu se poate completa prin supleanti; d) consiliul local a adoptat n cel mult 6 luni cel putin 3 hotrri care au fost anulate de ctre instanta de contencios administrativ, prin hotrre irevocabil. Dup cum se poate observa, ipoteza acestei norme este foarte dezvoltat, ea continnd situatiile n care se va aplica norma n cauz, anume cnd se va proceda la dizolvarea unui consiliu local. n ceea ce priveste dispozitia, aceasta se prezint, n general, sub form onerativ, continnd obligatia de a actiona ntr-un anumit mod, de exemplu, de a pstra curtenia n jurul casei sau de a se da ceva, precum obligatia de a plti taxe, amenzi etc. Exist si norme de Drept administrativ cu caracter prohibitiv, care prevd obligatia de a se abtine de la o anumita actiune, cum ar fi de a nu degrada spatiile verzi.

Mai putin numeroase sunt normele permisive, care stabilesc posibilitatea pentru subiectele la un raport de Drept administrativ de a-si stabili n mod liber conduita, n functie de vointa lor. Normele permisive nu constituie o exceptie de la caracterul imperativ, obligatoriu al normelor juridice, deoarece odat adoptat o anume conduit, trebuie s se respecte n mod strict reglementrile juridice privind acea conduit. Astfel, n cazul svrsirii unei contraventii, exist mai multe posibilitti, anume, fie plata amenzii, fie plngerea mpotriva procesului-verbal de sanctionare a contravenientului. Dac se opteaz pentru plngere, aceasta trebuie prezentat n termenul stabilit de lege si numai la organul competent s o rezolve, deci cu respectarea strict a dispozitiilor legale n aceast situatie. n ceea ce priveste sanctiunea normelor de Drept administrativ, se poate observa c, de multe ori, sanctiunea le lipseste ntruct ea nu apare ca necesar, fiind subnteleas. De exemplu, normele care stabilesc competenta unui organ pot s nu prevad sanctiuni, ntruct toate actele emise de acel organ cu nclcarea competentei sale sunt nule, chiar dac nu exist o prevedere expres n acest sens. n schimb, normele care contin obligatiile persoanelor fizice si juridice n raporturile lor de Drept administrativ, precum si cele care stabilesc rspunderea organelor sau functionarilor din aparatul administrativ prevd, de cele mai multe ori, si sanctiunea ce se poate aplica n cazul nerespectrii obligatiilor ce revin subiectelor acelor raporturi juridice. 3.3. Raporturile de Drept administrativ 3.3.1. Trsturile raporturilor de Drept administrativ Prin reglementarea de ctre normele de Drept administrativ a relatiilor sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramur de drept, aceste relatii devin raporturi de Drept administrativ. n aceste raporturi, organele administratiei publice actioneaz ca autoritti de stat, putnd s utilizeze, la nevoie, forta de constrngere a statului, pentru a se asigura respectarea drepturilor si a obligatiilor juridice decurgnd din aceste raporturi.

34

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

35

Raporturile de Drept administrativ prezint trsturile generale ale oricrui raport juridic, dar, totodat, prezint si unele trsturi particulare, specifice, prin care se deosebesc de alte raporturi juridice. n ceea ce priveste structura lor, raporturile de Drept administrativ nu se deosebesc de alte raporturi juridice, n sensul c prezint aceleasi elemente-subiecte, continut, obiect, dar cu un anumit specific propriu. Particularittile raporturilor de Drept administrativ se exprim n trsturile acestora. 1. O prim trstur caracteristic a acestei categorii de raporturi juridice const n aceea c ele apar n procesul de executare a legii, n acceptiunea larg a acesteia, de realizare a puterii executive, ca parte component a puterii de stat unice. 2. O alt trstur a raporturilor de Drept administrativ se refer la subiectele lor, ntotdeauna, unul dintre subiectele acestor raporturi trebuie s fie un organ al administratiei publice. Raporturile de Drept administrativ pot s apar ntre dou organe ale administratiei de stat, de exemplu, n cazul avizrii unui act administrativ de ctre un alt organ dect cel emitent al acelui act. Raporturi de Drept administrativ pot s apar ntre organele centrale de specialitate ale administratiei publice si agentii economici (regii autonome si societti comerciale) nfiintati de ctre acestea. De asemenea, astfel de raporturi pot s apar ntre organele locale ale administratiei publice (consilii judetene si consilii locale) si institutiile publice, regiile autonome si societtile comerciale nfiintate de ctre acestea. Astfel de raporturi pot s apar si ntre un organ al administratiei publice si un alt organ de stat, cum sunt raporturile ntre Ministerul Justitiei si instantele judectoresti n probleme cu caracter administrativgospodresc, de exemplu, asigurarea de ctre Ministerul Justitiei a localurilor unde instantele s-si desfsoare activitatea, nzestrarea acestora cu mobilier, alte materiale etc. Raporturi de Drept administrativ pot s apar si ntre un organ al administratiei publice si persoane juridice nestatale, de exemplu n cazul acordrii unei autorizatii de functionare pentru aceste persoane.

Raporturile de Drept administrativ pot interveni si ntre un organ al administratiei publice si o persoan fizic, cum este cazul aplicrii unei amenzi contraventionale. 3. Raporturile de Drept administrativ se mai caracterizeaz si prin aceea c ele apar, de regul, pe baza unei manifestri unilaterale de voint juridic, care eman de la organul administratiei publice. Chiar dac se produce si o oarecare actiune din partea celuilalt subiect al raportului, aceasta nu are nici o influent asupra nasterii, modificrii sau ncetrii raportului, nefiind, deci, necesar consimtmntul celuilalt subiect al raportului. Nasterea, modificarea si ncetarea raporturilor juridice administrative pe baza vointei unilaterale a organului administratiei de stat au loc deoarece realizeaz puterea de stat, actionnd ca autoritate public. Uneori, cnd legea prevede expres, raporturi de Drept administrativ pot lua nastere si n baza producerii unui eveniment, independent de vointa organului administratiei publice, de pild, nasterea ori decesul unei persoane, ori datorit actiunii celuilalt subiect al raportului, cum este cazul svrsirii unei contraventii, cnd apare un raport de rspundere administrativ, care atrage aplicarea unei sanctiuni administrative. Raporturi de Drept administrativ pot s apar si n situatia n care vointa organului este subnteleas, ca n cazul nerezolvrii unei cereri de ctre organul administratiei de stat n termenul stabilit de lege (tcerea organului administratiei publice). ntr-o astfel de situatie, petitionarul poate ataca la instanta de contencios administrativ tcerea organului administratiei publice, faptul c nu i s-a rspuns la cerere, n termenul stabilit de lege. 4. n ceea ce priveste obligativitatea pentru organul administratiei de stat de a participa la raporturile de Drept administrativ, se disting dou situatii: a) cnd legea stabileste n mod expres si strict cum trebuie s actioneze organul respectiv. n acest caz, el trebuie s se conformeze ntocmai prevederilor legii, deci participarea lui la un asemenea raport este obligatorie. Competenta nu constituie un drept subiectiv al acestor organe, pe care l-ar putea exercita sau nu. n situatia n care legea prevede o singur

36

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

37

conduit posibil din partea organelor administratiei publice, acestea trebuie s se conformeze ntocmai, caz n care dreptul lor constituie si o obligatie pentru ele. De exemplu, obligatia unui organ de politie de a elibera cartea de identitate, n cazul n care sunt ntrunite conditiile stabilite de lege. b) Cnd ns legea las la aprecierea organului administratiei publice participarea sa la raporturi de Drept administrativ, precis determinate, pe baza vointei sale unilaterale, atunci aceast participare nu mai este obligatorie pentru acel organ, de exemplu n cazul eliberrii unui permis de portarma. n aceast situatie, organul de politie are deplina libertate, potrivit vointei sale unilaterale si actionnd dup propria sa apreciere, s elibereze sau nu permisul solicitat, n raport cu constatrile pe care le face n functie de situatia social-juridic a solicitantului, pentru obtinerea de ctre acesta a permisului n cauz. 3.3.2. Categorii de raporturi de Drept administrativ Tinnd seama de marele numr si marea diversitate de situatii n care sunt implicate organele administratiei de stat, si raporturile de Drept administrativ sunt numeroase si variate. Totusi, folosindu-se anumite criterii, se poate face o clasificare a acestor raporturi. Astfel, n functie de locul unde apar, se disting dou categorii de raporturi de Drept administrativ: a) raporturi n interiorul administratiei de stat, n acceptiunea de sistem de organe; b) raporturi n afara administratiei de stat, n aceeasi acceptiune. n cadrul acestor dou mari grupe, se disting subgrupe de raporturi de Drept administrativ, n functie de drepturile si obligatiile subiectelor n aceste raporturi, deci de continutul raporturilor. A. n interiorul administratiei publice iau nastere trei categorii de raporturi de Drept administrativ: 1) Raporturi de subordonare ntre organe diferite, de exemplu, ntre Ministerul Educatiei si Cercetrii si un inspectorat scolar judetean.

Raporturi de subordonare pot lua nastere si n cadrul aceluiasi organ al administratiei publice, si anume ntre compartimente diferite (de exemplu, ntre un serviciu si un birou) sau ntre persoane diferite (de exemplu, un sef de birou si subalternii si). 2) Raporturi de colaborare ntre organe, compartimente sau persoane ntre care nu exist raporturi de subordonare (de exemplu, acordarea unui aviz de ctre un minister pentru emiterea unui act administrativ de ctre un alt minister). 3) Raporturi de participare care se nasc, de asemenea, ntre organe, compartimente sau persoane ntre care nu exist raporturi de subordonare. Acestea particip, conlucreaz ntr-o anumit actiune (de exemplu, emiterea unei instructiuni de ctre Ministerul Finantelor Publice si de ctre Banca National a Romniei n probleme financiar-contabile sau emiterea unei instructiuni de ctre Ministerul Finantelor Publice si de ctre Ministerul Muncii, Solidarittii Sociale si Familiei n probleme de salarizare). B. n afara administratiei publice apar trei categorii de raporturi juridice: 1) Raporturi de subordonare ntre un organ al administratiei publice si un alt subiect de drept. n aceste raporturi subiectele au o pozitie inegal. Organul administratiei publice este subiectul activ, supraordonat, cellalt participant la raport fiind subiectul pasiv, subordonat (de exemplu, raportul ntre organul de politie si un contravenient, n cazul svrsirii unei contraventii). n virtutea pozitiei sale supraordonate, organul administratiei publice poate, prin simpla lui voint unilateral, s stabileasc comportamentul subiectului pasiv n acel raport, impunndu-i acestuia conduita de urmat. Acest specific se explic prin aceea c organul administratiei publice particip la aceste raporturi juridice ca purttor al puterii de stat, deci n calitate de autoritate public. Consecinta acestui specific const n aceea c, n caz de nclcare de ctre subiectul pasiv a obligatiilor care i revin n acel raport juridic, organul administratiei publice poate s recurg la executarea silit, din oficiu, folosind constrngerea de stat, spre a obliga persoana n cauz s-si respecte obligatiile care i revin n acel raport juridic.

38

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

39

Cnd ns norma juridic prevede, organul administratiei publice trebuie s se adreseze instantei judectoresti pentru a obtine executarea obligatiilor. Dar, aceste situatii trebuie prevzute expres de lege. Desi subordonat, subiectul pasiv nu este complet lipsit de drepturi. n cazul n care organul administratiei publice abuzeaz de prerogativele acordate de lege, nclcnd drepturile subiectului pasiv, recunoscute de lege, subiectul pasiv poate s se plng organului competent, potrivit legii, spre a obliga organul administratiei publice n acel raport s respecte legea. Astfel, potrivit art. 48 din Constitutie, persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea n termenul legal a unei cereri, este ndrepttit s obtin recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. 2) Raporturi de utilizare a serviciilor publice Printre sarcinile majore ale organelor administratiei publice se nscrie si obligatia acestora de a satisface cerintele membrilor societtii, sarcin care constituie totodat si obiectivul de baz al unei administratii de stat puse n slujba colectivittii. Spre a satisface cerintele membrilor societtii, organele administratiei publice presteaz pentru acestia o serie de servicii publice. Prin aceste servicii sunt realizate drepturile fundamentale ale cettenilor (de exemplu, dreptul la nvttur), se asigur ordinea public si linistea cettenilor, li se satisfac acestora necesittile lor de transport, de aprovizionare, de comunicare etc. n prestarea acestor servicii pot s apar dou situatii: a) cnd legea oblig organele administratiei publice s presteze un serviciu public. n cazul n care cettenii solicit unui organ prestarea serviciului respectiv, organul n cauz este obligat s-1 presteze. De exemplu, nscrierea unui copil la scoal, eliberarea crtii de identitate, cnd sunt ndeplinite conditiile prevzute de lege, vaccinarea obligatorie etc. b) cnd legea las la aprecierea organelor administratiei publice prestarea unui serviciu public.

n acest caz, cettenii nu pot dect s propun organului respectiv prestarea acelui serviciu. Organul administratiei publice nu este ns obligat s dea curs solicitrii, el avnd deplina libertate de a aprecia dac s presteze sau nu acel serviciu, n functie de situatia concret, evalund necesitatea prestrii acelui serviciu, precum si posibilittile materiale pe care le are pentru a presta acel serviciu (de exemplu, amenajarea unui strand ntr-un cartier). Organele administratiei publice pot presta servicii publice fie n mod gratuit, de exemplu, n cazul nvtmntului, fie contra cost, de exemplu, n domeniul transportului n comun. Astfel, n legtur cu prestarea serviciilor publice se poate aplica fie un regim de drept administrativ, fie un regim de drept civil. 3) Raporturi de colaborare ntre organele administratiei publice si cetteni, n mod individual sau organizati. Organele administratiei publice nfptuiesc actiuni prin care satisfac cerintele membrilor societtii. Ca urmare, cettenii sunt direct interesati n realizarea unor astfel de actiuni, deoarece, n primul rnd, este n folosul lor nfptuirea lor. n cadrul acestora, cettenii sprijin organele administratiei publice n realizarea sarcinilor si atributiilor ce le revin. Astfel de raporturi pot s apar de exemplu cu ocazia efecturii unor recensminte, pentru combaterea unor efecte nocive (inundatii, cutremure, incendii), pentru descoperirea si imobilizarea infractorilor etc. n unele situatii li se ncredinteaz cettenilor atributii cu caracter de autoritate public, de exemplu, n ceea ce priveste evidenta populatiei. Astfel de atributii pot fi acordate si unor organizatii nestatale, de pild, Asociatia General a Vntorilor si Pescarilor Sportivi. n felul acesta, cettenii vin n sprijinul organelor administratiei publice care, prin activitatea lor, rspund unor necesitti sociale, deci este si n interesul cettenilor s acorde tot sprijinul lor organelor administratiei publice, pentru ca acestea s poat satisface, n cele mai bune conditii, cerintele societtii.

40

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ apar n procesul de executare unul din subiecte organ al administratiei publice Trsturi apar prin vointa unilateral a organului apar si n alte situatii participarea la raport facultativ obligatorie Clasificare n interiorul administratiei n exteriorul administratiei de subordonare n interiorul administratiei de colaborare de participare de subordonare n afara administratiei de utilizare a serviciilor publice de colaborare

41

Recapitulare
Termenul de Drept administrativ ramur de drept ramur a stiintei Ramurile de drept aplicate n administratia public Locul si importanta Dreptului administrativ Definitia Dreptului administrativ Aparitia Dreptului administrativ n Europa Aparitia Dreptului administrativ n Romnia Problema Codului administrativ Conceptul de norm de Drept administrativ privind organizarea Clasificarea normelor n functie de scop privind functionarea procedura administrativ norme generale Clasificarea normelor n functie de sfera norme speciale de aplicare norme exceptionale ipoteza onerativ Structura normelor dispozitia prohibitiv permisiv sanctiunea facultativ obligatorie Conceptul de raport de drept administrativ

42

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

43

Teste
Acceptiunile notiunii de Drept administrativ Ce ramuri de drept se aplic n activitatea organelor administratiei publice Legturile Dreptului administrativ cu celelalte ramuri de drept si definitia acestuia Cnd a aprut Dreptul administrativ n Europa? Aparitia si evolutia Dreptului administrativ n Romnia Ce se ntelege printr-o norm de Drept administrativ Clasificarea normelor de Drept administrativ dup scopul lor Clasificarea normelor de Drept administrativ dup sfera de aplicare Trsturile raporturilor de Drept administrativ Raporturile de Drept administrativ din interiorul administratiei Raporturile de Drept administrativ din exteriorul administratiei

4. Izvoarele Dreptului administrativ

Notiunea de izvor de drept poate fi utilizat n dou acceptiuni: 1. izvor material 2. izvor formal 1. Izvorul material al dreptului reprezint conditiile materiale ale existentei omului, n primul rnd, cerintele de ordin economic. Pentru satisfacerea cerintelor sociale, att cele economice, ct si de alt natur (culturale, protectia social, protectia mediului etc.), se adopt normele juridice corespunztoare. Deci, izvorul material al dreptului reprezint cerintele sociale care determin adoptarea unor norme juridice. Dar, pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz, este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care vointa guvernantilor s devin voint de stat, obligatorie pentru membrii societtii, si care, astfel, face posibil recurgerea la forta de constrngere a statului pentru a asigura respectarea acestei reguli. Aici intervine izvorul formal al dreptului. 2. Izvorul formal al dreptului este actul normativ emis de ctre organele de stat competente, act care contine norme juridice, reguli de conduit obligatorii, imperative. Prin urmare, izvorul material, cerintele sociale determin vointa guvernantilor, iar aceast voint se exprim ntr-o form juridic, concretizat n actul normativ. Trebuie fcut distinctie ntre izvorul de drept obiectiv si izvorul de drept subiectiv. a) Izvorul de drept obiectiv este ntotdeauna actul normativ care contine norme juridice, precum si alte surse recunoscute ca atare. b) Izvorul de drept subiectiv (si al obligatiilor corelative) l constituie orice act sau fapt juridic, adic generator de drepturi si obligatii juridice, de exemplu, o autorizatie de constructie, o diplom de absolvire a unei forme de nvtmnt, un contract de vnzare-cumprare, svrsirea unei contraventii etc.

44

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

45

Exist mai multe izvoare formale n ceea ce priveste Dreptul administrativ. Principalul izvor al acestuia este Constitutia, legea suprem. Aceasta contine norme avnd o fort juridic superioar tuturor celorlalte norme juridice existente n societate. n ceea ce priveste Dreptul administrativ, Constitutia cuprinde regulile generale, principiile de organizare si functionare ale organelor administratiei publice. Astfel, n Constitutia Romniei sunt continute prevederi referitoare la organizarea si functionarea Guvernului, a organelor centrale de specialitate ale administratiei publice, a organelor locale ale administratiei publice, precum si cu privire la raporturile acestora cu alte organe de stat si cu subiecte de drept nestatale. Legea, ca act al Parlamentului, este izvor de drept administrativ, dar cu respectarea unei anumite conditii. Parlamentul fiind unicul organ legiuitor, legile adoptate de ctre Parlament pot fi izvor pentru toate ramurile de drept. Ca s fie izvor de Drept administrativ este necesar ca legea respectiv s reglementeze relatiile sociale ce constituie obiectul de reglementare al acestei ramuri de drept. De exemplu, Legea nr. 554/2004 Legea contenciosului administrativ, Legea nr. 215/2001, privind administratia public local etc. Izvor de drept administrativ, cu conditia s aib caracter normativ si s reglementeze relatiile sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, sunt si unele decrete ale Presedintelui Romniei. Astfel, potrivit art. 100 din Constitutia Romniei, n exercitarea atributiilor sale, Presedintele Romniei emite decrete. Unele dintre aceste decrete au caracter normativ, fiind izvoare de Drept administrativ. Asemenea decrete sunt cele prin care Presedintele Romniei declar mobilizarea general sau partial a armatei. De asemenea, Presedintele Romniei, tot printr-un decret prezidential, poate s instituie starea de asediu ori starea de urgent n ntreaga tar sau numai n unele unitti administrativ-teritoriale 12 .
12 Constitutia

Izvor de Drept administrativ sunt si hotrrile Guvernului, atunci cnd au caracter normativ si reglementeaz relatii sociale ce constituie obiect al Dreptului administrativ. Se poate da ca exemplu Hotrrea nr. 634/1998 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 pentru dezvoltarea regional. Izvoare de drept administrativ sunt si Ordonantele Guvernului, de exemplu, Ordonanta nr. 2/2001 cu privire la regimul juridic al contraventiilor, precum si Ordonantele de urgent ale Guvernului, de exemplu, Ordonanta de urgent nr. 28/2000 pentru modificarea Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale. Printre izvoarele dreptului administrativ se numra si ordinele ministeriale, instructiunile, circularele, normele metodologice, deciziile unor conductori de institutii publice 13 . De asemenea, sunt izvoare de drept administrativ si actele normative emise de consiliile judetene si consiliile locale, n msura n care reglementeaz relatii sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, de exemplu, prin care se stabilesc contraventii, taxe locale etc. n ceea ce priveste tratatele internationale, ca izvoare de Drept administrativ, problema trebuie privit n mod diferentiat 14 .
13 De exemplu, Ordinul ministrului Snttii nr. 975/1998 privind aprobarea Normelor igienico-sanitare pentru alimente; Instructiunile nr. 91825/1999 ale Ministerului Finantelor si Ministerului Industriei si Comertului privind constituirea si utilizarea Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic; Ordinul nr. 276/1999 al Directorului general al Biroului Romn de Metrologie Legal pentru aprobarea listei cuprinznd etaloanele nationale ale Romniei; Circulara nr. 5/2000 a Bncii Nationale a Romniei pentru modificarea Normelor B.N.R., Normele metodologice nr. 4815/1998 ale ministrului Transportului si Ministerului Finantelor privind constituirea si utilizarea Fondului special al drumurilor; Decizia nr. 374/2000 a Directorului general al Directiei Generale a Vmilor pentru aprobarea Normelor privind procedura de vmuire la domiciliu pentru operatiunile de export; deciziile Consiliului Concurentei, ale Consiliului National al Audiovizualului etc. 14 A se vedea si J. Dembour, Droit administratif, Haye, 1972, p. 56 si urm.; I. Vntu, Aplicarea tratatelor internationale n ordinea juridic intern, Studii si cercetri juridice, nr. 4/1970, p. 505 si urm.

Romniei, art. 92, alin. 2 si art. 93, alin. 1.

46

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

47

Mai nti, trebuie fcute urmtoarele precizri: Pentru ca un tratat international s fie izvor de Drept administrativ, el trebuie s ndeplineasc mai multe conditii, si anume: 1) s fie un tratat legal, adic s fie n conformitate cu normele dreptului international; 2) s fie ncheiat si ratificat de ctre organele competente, potrivit legislatiei interne a statelor prti la acel tratat; 3) s reglementeze relatii sociale ce fac obiectul de reglementare al Dreptului administrativ, de exemplu, tratatele cu privire la frontiera dintre dou state; 4) s fie de aplicatie direct n dreptul intern al statului; 5) Romnia s fie parte la acel tratat. n conformitate cu prevederile constitutionale, pentru a putea produce efecte juridice, att n relatiile externe, ct si n cele interne, un tratat international trebuie ratificat. Problema care se pune este de a sti dac prin ratificare un tratat international este direct aplicabil n interiorul statului parte la acel tratati, devenind astfel izvor al unei ramuri de drept intern, avnd implicatii cu acel tratat, sau este necesar transpunerea prevederilor tratatului n cauz n norme de drept intern, situatie n care izvorul de drept intern este actul de transformare a normelor internationale n norme interne, si nu tratatul international. Aceast problem nu are o rezolvare unitar. Unele tratate sunt direct executorii n ordinea juridic intern dup ce au fost ratificate, n timp ce altele necesit adoptarea unui act normativ al organului de stat competent, de adaptare a legislatiei interne la prevederile tratatului international. n aceast din urm situatie, izvor de drept intern este actul juridic de transpunere n legislatia intern a prevederilor acelui tratat. Tratatele internationale devin deci izvor de Drept administrativ numai atunci cnd sunt executorii direct n ordinea juridic intern, ca urmare a ratificrii15 .
15 De pild, Conventia pentru relatiile consulare, dup ratificarea ei de ctre Romnia n anul 1971, a produs direct efecte juridice. n baza conventiei, statul romn a fost obligat s ia msuri pentru protejarea localurilor consulare (art. 27 din conventie), precum si facilitarea dobndirii de ctre statul strin a localurilor necesare oficiului consular (art. 30).

n ceea ce priveste tara noastr, tratatele internationale ratificate de ctre Parlament sunt parte component a dreptului intern al acesteia, asa nct nu mai este necesar adoptarea unui act de transpunere a tratatului n dreptul intern, tratatul constituind astfel izvor de drept pentru tara noastr (Constitutia Romniei, art. 11, pct. 2). Dup prerea noastr, formularea din Constitutie nu rezolv dect partial situatia tratatelor internationale n dreptul intern al Romniei, ntruct nu tine seama de toate tratatele la care tara noastr este parte. Astfel, potrivit art. 11, pct. 2 din Constitutia Romniei, dup cum am artat mai nainte, tratatele internationale ratificate de ctre Parlament fac parte din dreptul intern al Romniei. Dar, pe lng tratatele ratificate de ctre Parlament, exist numeroase tratate internationale aprobate prin hotrri ale Guvernului, de exemplu, Hotrrea Guvernului nr. 493/1999 pentru aprobarea Acordului dintre Guvernul Romniei si Guvernul Republicii Cipru privind cooperarea n domeniul snttii publice si al stiintelor medicale, semnat la Bucuresti la 15 decembrie 1998. Mergnd n mod strict pe prevederea mentionat din Constitutie, asemenea tratate nu ar face parte din dreptul intern al Romniei. O asemenea concluzie, desi este corect din punct de vedere logic, este inexact din punct de vedere juridic, ntruct si astfel de tratate trebuie s fac parte din dreptul intern, spre a putea fi aplicate. De aceea, textul din Constitutie ar trebui s se refere si la asemenea tratate. Este posibil ca printr-un tratat international s se deroge de la o lege adoptat anterior de ctre statul parte la tratat. De regul, ntr-un asemenea caz se va aplica tratatul international, ntruct el exprim ultima voint a statului parte la acel tratat. n momentul n care statul respectiv nceteaz de a mai fi parte la acel tratat, se vor aplica din nou prevederile legii interne de la care s-a derogat. n acest sens, sunt continute prevederi exprese n Constitutia Romniei, dar cu referire numai la un anumit domeniu, si anume, al drepturilor fundamentale ale omului. Potrivit Constitutiei Romniei (art. 20, pct. 2), n cazul n care apare o neconcordant ntre un tratat international, la care Romnia este parte,

48

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

49

si o lege a statului romn, cu privire la drepturile fundamentale ale omului, se vor aplica tratatele internationale, cu exceptia cazului n care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile. Dup cum se poate observa, potrivit Constitutiei Romniei, se admite prioritatea reglementrilor internationale fat de reglementrile juridice interne ale trii noastre numai n ceea ce priveste drepturile omului. Dar tratatele internationale se refer si la alte domenii. Care este situatia lor n raport cu legislatia intern? Constitutia nu d nici un rspuns. Nu numai c nu d nici un rspuns la aceasta ntrebare, ci, mai mult chiar, Constitutia contine alte prevederi care, practic, exclud prevederile art. 20, pct. 2. Astfel, art. 11, pct. 1, prevede c Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai si cu bun-credint obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte . Dup cum se poate lesne observa, textul se refer la orice tratat. Deci n cadrul acestora se includ si tratatele internationale cu privire la drepturile fundamentale ale omului. Din moment ce tara noastr se oblig s ndeplineasc ntocmai tratatele internationale la care este parte, este firesc ca Romnia s nu adopte acte interne prin care s se contravin prevederilor acelor tratate internationale. Dac ar adopta astfel de acte, ar nsemna s-si ncalce obligatia pe care si-a asumat-o de a respecta tratatele internationale. Rezult n mod clar c, datorit prevederilor art. 11, pct. 1, prevederile art. 20, pct. 2 nu mai erau necesare. Pe de alt parte, prin prevederea c nu se vor aplica reglementrile internationale, ci legea intern a Romniei, dac ea contine dispozitii mai favorabile, se ncalc expres prevederile art. 11, pct. 1, potrivit crora tara noastr se oblig s ndeplineasc ntocmai obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte. Dac se aplic art. 20, pct. 2 se ncalc art. 11, pct. 1, iar dac se aplic art. 11, pct. 1, se ncalc art. 20, pct. 2. Prevederea la care am fcut referire s-a introdus n Constitutie prin revizuirea acesteia.

Dup prerea noastr, era mult mai adecvat textul anterior al Constitutiei, ns dup cum am mentionat mai nainte, nici acest text, adic art. 20, pct. 2 nu este necesar. n ceea ce priveste calitatea principiilor dreptului de a fi izvoare de Drept administrativ, se pot ivi dou situatii: 1) Principiul de drept este consacrat ntr-un anume act normativ. De exemplu, principiul neretroactivittii legii este consacrat n Constitutia Romniei (art. 15, pct. 2). n acest caz, izvorul de drept nu este principiul, ci actul normativ n care este consacrat acel principiu. 2) n cazul n care un principiu de drept se desprinde prin generalizare din mai multe acte normative, el fiind continut n diferite acte normative, izvorul de drept este nsusi acel principiu. De exemplu, principiul revocabilittii actelor administrative, care nu este consacrat ntr-un anume act normativ, el desprinzndu-se prin generalizare, din mai multe acte normative. Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de Drept administrativ cu respectarea unor conditii 16 . Cutuma este o regul nescris, care a fost aplicat n mod repetat o perioad ndelungat de timp si care a fost acceptat ca obligatorie de ctre o colectivitate uman. Pentru ca obiceiul s fie izvor de drept, trebuie s existe o prevedere scris a legii, care s permit utilizarea obiceiului n anumite situatii. Totodat, trebuie s nu existe o norm scris care s reglementeze relatiile sociale n care este posibil folosirea cutumei. n ceea ce priveste Dreptul administrativ, este putin probabil posibilitatea recurgerii la cutum, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept n Dreptul civil. Astfel, potrivit Constitutiei Romniei, obligatiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei (Constitutia Romniei, art. 44, pct. 7).
16 P. Negulescu consider obiceiul pmntului ca izvor de drept (Drept administrativ, Bucuresti, 1934, p. 64 si urm.), n timp ce J. Dembour afirm c obiceiul nu poate dect s suplineasc absenta unui text legal (op. cit,, p. 49).

50

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ

51

Jurisprudenta, ca izvor de drept, are o situatie diferit, n functie de sistemul de drept. Prin jurisprudent se ntelege un ansamblu, o totalitate de hotrri judectoresti. n sistemul de drept francez, ca si n cel al trii noastre, hotrrile instantelor judectoresti nu sunt considerate a fi izvor de drept, ntruct se porneste de la ideea c rolul instantelor judectoresti este de a aplica legea la cazurile concrete, prin solutionarea de litigii juridice, si nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotrrile prin care se pronunt 17 . n alte sisteme de drept ns (de exemplu n dreptul anglo-saxon), precedentul judiciar, adic hotrrile judectoresti pronuntate anterior, este socotit izvor de drept, fcndu-se apel la asemenea hotrri pentru solutionarea unor litigii asemntoare.

Recapitulare
Conceptul de izvor de drept. material Izvorul material Izvorul formal Izvor de drept obiectiv drept subiectiv Constitutia ca izvor de Drept administrativ Legea ca izvor de Drept administrativ Decretele Presedintelui Romniei ca izvor de Drept administrativ Hotrrile Guvernului ca izvor de Drept administrativ Alte acte ale organelor administratiei publice ca izvor de Drept administrativ Tratatul international conditii spre a fi izvor de drept tratatul si legea intern Situatia principiilor de drept ca izvor de Drept administrativ Conditiile pentru ca o cutum s fie izvor de drept Jurisprudenta ca izvor de drept formal

17 F.P. Benoit apreciaz c, n Franta, jurisprudenta instantelor administrative constituie izvor al Dreptului administrativ (Le droit administratif franais, Paris, 1968, p. 10-11), iar J. Dembour arat c jurisprudenta si doctrina sunt doar izvoare .sociologice ale Dreptului administrativ (op. cit., p. 49).

52

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

53

Teste
Ce se ntelege prin izvor de drept material si formal Deosebirea dintre izvorul obiectiv si cel subiectiv de drept Calitatea Constitutiei de a fi izvor de Drept administrativ n ce conditii legea este izvor de Drept administrativ Care decrete ale Presedintelui Romniei sunt izvor de Drept administrativ Cnd sunt izvor de Drept administrativ hotrrile Guvernului actele altor organe Conditii ca un tratat international s fie izvor de Drept administrativ si raporturile acestuia cu legea intern Cnd este un principiu de drept izvor de Drept administrativ n ce conditii cutuma este izvor de drept Situatia jurisprudentei ca izvor de drept

CAPITOLUL II FORMELE DE NFPTUIRE A ADMINISTRATIEI PUBLICE A. Actul administrativ 1. Notiunea de act administrativ
18

Activitatea autorittilor administratiei publice, ca organe executive ale statului, se realizeaz prin diverse acte juridice, de exemplu, acte juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Drept financiar etc., precum si prin operatii administrative si fapte materiale. n cadrul acestora, actele administrative ocup un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele juridice specifice activittii desfsurate de organele administratiei publice, n exercitarea atributiilor lor. Actele administrative ntrunesc o serie de trsturi proprii care se deosebesc de alte acte juridice sau de alte activitti desfsurate de organele administratiei publice. 1. Actele administrative sunt acte juridice, adic sunt manifestri de vointa exprimate n scopul de a produce efecte juridice, altfel spus, de a da nastere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, drepturi si obligatii juridice. Prin aceasta se deosebesc de operatiile administrative.
18 n aceasta problem, a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. Stiintific, Bucuresti, 1969; Al. Negoit, Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 215 si urm.; I. Iovnas, Dreptul administrativ si elemente ale stiintei administratiei, E.D.P., Bucuresti, 1977, p. 210 si urm.; R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti,_1970, p. 216 si urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ si stiinta administratiei, T.U.B., 1989.

54

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

55

n timp ce actele administrative produc, n mod direct, efecte juridice asupra celor crora li se adreseaz, efecte pe care le are n vedere organul emitent al actului, operatiile administrative nu produc efectele juridice avute n vedere de cel care le svrseste, ci efectele pe care le prevede legea. De exemplu, o autorizatie de constructie, care este un act administrativ, produce efectele juridice pe care le are n vedere cel care a eliberat-o, anume, n ceea ce priveste conditiile pe care trebuie s le ndeplineasc acea constructie. Pentru emiterea autorizatiei, legea 19 Autorizatia nu se poate stabileste c sunt necesare o serie de avize. acorda dect dac aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul avizelor, care sunt operatii administrative, const n aceea c de ele depinde acordarea autorizatiei, efect care este prevzut de lege si care nu depinde de vointa celui care acord avizul. Aceast deosebire dintre actele administrative si operatiile administrative prezint important practic mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ, situatie n care instanta judectoreasca poate controla numai actele administrative atacate n justitie, dar nu poate controla, n cazul actiunii directe, n mod distinct de actul administrativ, operatiile administrative pe baza crora a fost emis acel act. ntr-un asemenea caz, controlul asupra operatiilor administrative se face numai n subsidiar, n cadrul controlului pe care instanta judectoreasc l exercit asupra actului administrativ atacat si numai n legtur cu acesta. Potrivit Legii contenciosului administrativ, instantele judec cererile celor vtmati n drepturile lor prin acte administrative ilegale. 20 n legtur cu aceasta, se poate ivi urmtoarea situatie: reglementrile juridice n vigoare prevd, dup cum am artat, c pentru eliberarea unei autorizatii de constructie este necesar, printre altele, si avizul unui organ de specialitate.
19 Legea 20 Legea

nr. 50/1991. nr. 29/1990, Legea contenciosului administrativ, art. 1.

Presupunnd c, pe baza acestui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizatiei n cauz, se pune problema dac persoana nemultumit poate introduce actiune n justitie mpotriva avizului care a stat la baza respingerii cererii sale. Avizul n cauz fiind o operatie administrativ si nu act administrativ, actul administrativ fiind autorizatia de constructie, o asemenea actiune nu este admisibil. Acesta constituie unul dintre numeroasele exemple care nvedereaz importanta distinctiei ntre actele administrative si operatiile administrative. n acest sens, un alt exemplu l constituie referatul de anchet social privind ncredintarea minorilor. Referatul de anchet social privind ncredintarea copilului minor unuia dintre soti, n cadrul procesului de divort, nu este un act administrativ care, prin el nsusi, s produc efecte juridice asupra prtilor n proces si, ca atare, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, ci numai odat cu hotrrea judectoreasc, pronuntat n procesul de divort, prin utilizarea cilor de atac prevzute de lege. n legtur cu aceast trstur a actelor administrative, s-a pus si problema naturii juridice a actelor de stare civil, deoarece aceste acte prezint asemnri, dar si deosebiri, att fat de actele administrative, ct si fat de operatiile administrative. Actele de stare civil se aseamn cu actele administrative prin aceea c produc n mod direct efecte juridice asupra celui cruia i s-a eliberat actul respectiv, dar se deosebesc de actele administrative prin aceea c ele nu exprim vointa celui care le emite, nu produc efectele juridice pe care acesta le-ar avea n vedere, ci efectele juridice pe care le prevede legea. De exemplu, indiferent de vointa celui care emite un certificat de nastere, acesta constat nasterea unei persoane fizice, iar efectul su juridic const n aceea c, prin el, se atest aparitia unui nou subiect de drept. De asemenea, un certificat de cstorie produce schimbri n starea civil a celor care se cstoresc, schimbri pe care le prevede legea si

56

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

57

care nu depind de vointa celui care elibereaz acel certificat, n timp ce un certificat de deces atest disparitia unui subiect de drept, anume a celui care a decedat, consecinta fiind aparitia unor noi raporturi juridice, prevzute de lege, de exemplu, a raporturilor de succesiune. Actele de stare civil se aseamn si cu operatiile administrative n ceea ce priveste efectele lor juridice prin aceea c, ntocmai ca si operatiile administrative, ele produc efectele juridice pe care le prevede legea, iar nu efectele juridice pe care le-ar avea n vedere cel care emite un act de stare civil. Actele de stare civil se deosebesc ns de operatiile administrative prin aceea c produc n mod direct efecte juridice fat de cei crora li se adreseaz, n timp ce operatiile administrative produc efecte juridice n mod indirect, prin intermediul actului administrativ care a fost emis pe baza acestor operatii. De exemplu, n cazul unei autorizatii de constructie, avizele care se acord pentru emiterea acesteia nu produc direct efecte juridice asupra celui care a solicitat autorizatia, ci numai indirect, prin intermediul autorizatiei de constructie, aceasta fiind cea care produce n mod direct efecte juridice asupra solicitantului. Astfel, n cazul refuzului de a se acorda autorizatia datorit unor avize nefavorabile, nu vor putea fi atacate n fata instantei de contencios administrativ aceste avize, ci refuzul organului competent s emit autorizatia de a acorda acea autorizatie. Cu ocazia solutionrii litigiului, se va putea pune n discutie si situatia avizelor care au stat la baza refuzului, cercetndu-se, de pild, legalitatea acestora. S-a apreciat c asemnrile dintre actele de stare civil si actele administrative sunt mai pronuntate dect deosebirile dintre ele, astfel nct actele de stare civil sunt considerate a fi acte administrative. 21 Efecte juridice produc si actele administrative cu caracter jurisdictional. Specificul lor const n aceea c prin ele sunt recunoscute si restabilite drepturi subiective nclcate anterior emiterii lor. Prin
21 n

actele administrative cu caracter jurisdictional, solutionndu-se un litigiu juridic, este restabilit o situatie legal nclcat anterior emiterii acelor acte. ntocmai ca si actele administrative, produce efecte juridice si tcerea unui organ al administratiei de stat la o cerere care i-a fost adresat, cu alte cuvinte, nesolutionarea n termenul stabilit de lege a unei asemenea cereri. De asemenea, refuzul unui organ al administratiei de stat de a satisface o pretentie juridic a unei persoane, refuz prin care se aduce atingere unui drept al acelei persoane, produce efecte juridice, ca si un act administrativ, astfel nct mpotriva lui se poate introduce actiune n justitie, potrivit Legii contenciosului administrativ.22 Desi refuzul n cauz, ca si tcerea organului administrativ, nu modific raporturile juridice existente, nu se poate sustine c nu ar produce efecte juridice. Efectul lor juridic const n aceea c mpiedic aparitia unei noi situatii juridice, situatie care ar lua nastere dac s-ar admite cererea prezentat organului respectiv. Uneori, chiar prin refuz se poate crea o alt situatie juridic. De exemplu, refuzul de a rennoi o autorizatie, atunci cnd aceasta este acordat pe un anumit termen, are ca efect ncetarea situatiei juridice aprute ca urmare a acordrii autorizatiei si revenirea la situatia existent nainte de acordarea autorizatiei. Specific administratiei de stat, ca form fundamental de activitate a statului, este faptul c aceasta este o activitate executiv, de executare a legii. Actele emise de organele administratiei publice nu pot formula valori politice, nu pot contine norme care s reglementeze primar relatiile sociale. Actul administrativ, ca act de executare, este subordonat legii, este un act subsecvent. Totusi, prin lege, un organ al administratiei publice poate fi mputernicit s emit norme juridice n cazurile nereglementate prin lege.
22 Legea

acest sens, v. R. Ionescu, op. cit., p. 224.

nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ art. 1.

58

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

59

Astfel, potrivit art. 115 din Constitutia Romniei, Parlamentul poate adopta o lege special de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante n domenii care nu fac obiectul legilor organice si care sunt expres prevzute n art. 73, pct. 3 din Constitutie. Aceasta este ns o situatie de exceptie si care poate s intervin numai ca urmare a mputernicirii acordate de ctre Parlament. Chiar dac nu pot formula valori politice, prin actele administrative se realizeaz cele mai adecvate modalitti de executare a legii, n functie de conditiile concrete. Prin lege nu se pot reglementa strict toate actiunile organelor administratiei de stat, tinndu-se seama de imensa varietate de situatii care apar n viata de zi cu zi a societtii. Organele administratiei publice trebuie s dispun de o anumit initiativ, de o anumit autonomie, care s le dea posibilitatea de a aprecia situatiile n care vor emite actele de executare a legii, s aprecieze oportunitatea acestora. Exist anumite cazuri cnd prin lege sunt stabilite conditii stricte pentru emiterea actelor administrative, dar, totodat, n alte situatii, se acord organelor administratiei de stat posibilitatea de apreciere atunci cnd emit actele n cauz. De exemplu, pentru nscrierea la examenul de admitere ntr-o institutie de nvtmnt superior, legea prevede anumite acte obligatorii pe care trebuie s le prezinte candidatii, fr de care institutia respectiv nu i va nscrie la examen. n acest caz, prescriptia legii este strict si nu se poate actiona n alt fel, nici candidatii, nici institutia de nvtmnt superior nu pot deroga de la lege. ns evaluarea cunostintelor candidatilor este lsat la aprecierea celor care i examineaz, deci, n functie de rezultatele acestei aprecieri organul administratiei de stat va decide admiterea sau respingerea la concurs a candidatilor. Distinctia ntre cele dou situatii, n ceea ce priveste emiterea actelor administrative, prezint o deosebit nsemntate n legtur cu controlul legalittii acestor acte de ctre instantele judectoresti. Potrivit reglementrilor n vigoare, instantele de judecat pot s controleze numai legalitatea actelor administrative, deci atunci cnd prin acestea se ncalc dispozitiile imperative ale legii, aducndu-se, totodat,

prin nclcarea svrsit, prejudicii unor persoane, prin vtmarea drepturilor recunoscute de lege. Instantele nu pot controla ns oportunitatea actelor administrative, deci atunci cnd emiterea acestora este lsat, de ctre lege, la aprecierea organelor administratiei publice. Relund exemplul de mai nainte, dac unei persoane i se refuz nscrierea la concursul de admitere, desi ntruneste conditiile legale, acest refuz constituie o nclcare a legii si poate fi atacat n fata instantelor judectoresti potrivit Legii Contenciosului administrativ. Dar, admiterea sau respingerea unui candidat la concurs fiind lsate la aprecierea institutiei de nvtmnt, n cazul respingerii, candidatul nu se va mai putea adresa instantelor de judecat pe considerentul c refuzul de a fi admis n acea institutie ar fi contrar dispozitiilor legale. Aceasta nu exclude ns posibilitatea candidatului n cauz s conteste aprecierea ce i-a fost fcut, dar aceasta numai pe cale administrativ, iar hotrrea luat de organul competent al administratiei publice este definitiv, ea neputnd s fie atacat n continuare n fata instantelor judectoresti. 2. Actul administrativ nu este ns orice fel de manifestare de voint juridic, ci o manifestare unilateral de voint a organului emitent al actului. Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar consimtmntul persoanei creia i se adreseaz, cum este cazul actelor de drept civil, care se ntemeiaz pe acordul, pe consimtmntul subiectelor raporturilor juridice civile. Drepturile si obligatiile care iau nastere prin actele administrative sunt stabilite n mod unilateral de ctre organul emitent al acelor acte, persoanele crora li se adreseaz actele respective avnd ndatorirea de a se conforma ntocmai vointei unilaterale a organului administratiei de stat, exprimat prin actul administrativ. ntruct organul emitent al actului administrativ actioneaz n temeiul puterii de stat, n calitate de autoritate public, el si poate impune, n mod unilateral, vointa sa asupra celui cruia i se adreseaz actul n cauz. De exemplu, pentru emiterea unui proces-verbal de aplicare a unei sanctiuni contraventionale fat de cel care a svrsit contraventia, nu mai este necesar acordul acestuia n ceea ce priveste aplicarea sanctiunii.

60

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

61

n legtur cu caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilateral de voint juridic, se ridic unele probleme. Astfel, o problem apare n legtur cu anumite acte, cu anumite formalitti pregtitoare, necesare pentru emiterea unui act administrativ, de pild, diferite avize, referate, expertize etc., pe care le acord un alt organ sau o alt persoan dect organul emitent al actului. n cazul n care, pentru emiterea unui act administrativ, este necesar acordarea unor avize, se mai poate sustine c actul administrativ ar fi o manifestare unilateral de voint? Problema se pune deoarece si avizele, referatele etc. exprim opinia organului sau persoanei care le ntocmeste cu privire la actul administrativ la care se refer. Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar s se analizeze deosebirile dintre un act unilateral si un act bilateral. n cazul actelor unilaterale, raportul juridic ia nastere printr-o singur manifestare de voint juridic, n timp ce, n cazul actelor bilaterale, raportul juridic nu poate lua nastere dect prin acordul subiectelor acelui raport, cum ar fi n ceea ce priveste vnzarea-cumprarea. Se poate da ca exemplu situatia unei autorizatii de constructie, care este un act administrativ. n acest caz, raportul juridic ia nastere numai prin manifestarea unilateral de voint juridic a organului care acord autorizatia, acesta stabilind, n mod unilateral, continutul si conditiile autorizatiei. Avizele pe baza crora a fost emis autorizatia nu au nici un efect direct asupra celui care a solicitat-o, autorizatia de constructie fiind cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia. Acordarea avizelor nu nseamn aparitia unui nou subiect n raportul dintre organul emitent al autorizatiei si solicitantul autorizatiei. Cel care acord avizul se afl n raport direct numai cu cel care emite autorizatia de construire, fr nici o legtur direct cu solicitantul acelei autorizatii, cu raportul n care unul dintre subiecte este cel ce a solicitat autorizatia. Cel care acord avizul si organul emitent al autorizatiei apar n acest raport ca un singur subiect de drept, ei exprimnd o singur manifestare de voint n raport juridic cu solicitantul autorizatiei.

n cazul operatiilor pregtitoare pentru emiterea unui act administrativ, caracterul acestui act de a fi o manifestare unilateral de voint juridic se mentine. Avizele respective nu au nici un efect direct asupra raportului juridic n cauz, ele privind doar raporturile dintre cei care acord avizele si organul emitent al actului, fr nici o legtur direct cu cel cruia i se adreseaz actul respectiv, acesta producnd efecte juridice fr a necesita consimtmntul solicitantului. Or, tocmai aceasta este conditia esential n ceea ce priveste caracterul unilateral de voint juridic, exprimat prin actul administrativ. O alt problem n legtur cu acest caracter se refer la situatia n care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. O astfel de cerere nu nseamn oare un acord de voint ntre acea persoan si organul administrativ privind emiterea actului solicitat? Considerm c, si de aceast dat, actul administrativ si pstreaz calitatea de a fi o manifestare unilateral de voint juridic, pentru c cererea solicitantului nu face dect s pun n miscare procedura de emitere a actului administrativ, si nu are nicidecum semnificatia unui acord de voint. Organul emitent al actului are libertatea, pe baza vointei sale unilaterale, de a emite sau nu actul administrativ pe baza cererii primite, evident, n cazul n care legea nu oblig acel organ s emit actul solicitat. Rezult c cererea n cauz nu afecteaz cu nimic caracterul unilateral al vointei exprimate n actul administrativ, ea fiind doar o conditie procedural care declanseaz actiunea organului solicitat pentru a emite actul administrativ, ntruct fr o asemenea cerere organul respectiv nu poate emite actul. Chiar si n cazul n care legea oblig organul administrativ s emit actul solicitat, cererea de acordare a actului nu se prezint ca un acord de voint, deoarece actul este emis nu pe baza unui acord de voint, ci pentru c asa dispune legea. De exemplu, eliberarea unui act de identitate cnd sunt ntrunite conditiile prevzute de lege. Cererea de emitere a actului administrativ nu are, deci, dect semnificatia unei conditii procedurale prealabile, necesar pentru emiterea actului administrativ solicitat de cel care a naintat cererea.

62

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

63

Si n acest caz, actul este emis pe baza unei manifestri unilaterale de voint juridic, dar de data aceasta, vointa unilateral nu apartine organului emitent al actului, ci organului care a adoptat norma juridic, pe baza creia a fost acordat actul solicitat. Cu att mai mult, caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilateral de voint juridic se pstreaz n cazul n care legea las organului administratiei publice libertatea de a decide, pe baza vointei sale unilaterale, acordarea sau neacordarea actului solicitat de cel care i s-a adresat n acest sens. Decizia este luat de organul respectiv la aprecierea sa, pe baza vointei sale unilaterale. O alt problem se iveste atunci cnd normele juridice prevd necesitatea acceptrii din partea celuilalt subiect al raportului juridic. Si n acest caz, caracterul unilateral al vointei se mentine, ntruct organul administratiei publice este cel care decide, acceptarea neconstituind un consimtmnt, ci numai o conditie sau forma de procedur cerut de normele juridice pentru ca actul s poat fi emis. O astfel de situatie apare, de pild, n cazul numirii unei persoane ntr-o functie n aparatul de stat, cnd este necesar acceptarea din partea acesteia a numirii n functia respectiv. Ca si n cazul cererii, acceptarea din partea beneficiarului actului administrativ nu nseamn un acord de voint, ci doar o conditie procedural necesar pentru emiterea actului administrativ. Actul n cauz si pstreaz caracterul de a fi o manifestare unilateral de voint juridic, deoarece, indiferent c beneficiarul accept postul oferit, organul administrativ nu este obligat s-i acorde acel post, n mod automat. El poate s revin, n mod unilateral, asupra propunerii fcute si s atribuie acel post unei alte persoane. 3. Dar nu orice manifestare unilateral de voint juridic este socotit a fi act administrativ, ci numai acea manifestare care eman de la un organ al administratiei publice. Manifestarea de voint, chiar si unilateral, care eman de la un alt organ de stat, nu este act administrativ. La fel si n cazul unei organizatii nestatale. Si aceast trstur definitorie a actului administrativ prezint o mare nsemntate, mai ales din punct de vedere practic.

Astfel, refuzul unui organ al administratiei publice de a nscrie la concurs pentru ocuparea unui post o persoan care ntruneste conditiile legale poate fi atacat n baza Legii contenciosului administrativ, ntruct suntem n prezenta unui organ al administratiei publice. Acelasi refuz ns, venit din partea unei organizatii nestatale, de pild, o societate comercial privat, deoarece nu provine de la un organ al administratiei publice, nu poate fi atacat n justitie n baza Legii contenciosului administrativ. La fel, n cazul n care Parchetul general nu rspunde sau respinge o cerere ce i-a fost adresat. Nici tcerea si nici refuzul Parchetului general nu pot fi atacate n justitie, ntruct Parchetul general nu este organ al administratiei publice, astfel nct persoana interesat nu poate folosi calea de atac prevzut de Legea contenciosului administrativ. Pot fi considerate acte administrative si actele emise de unele organizatii nestatale, n msura n care acele organizatii ndeplinesc activitti nvestite cu autoritate de stat, ca urmare a unor prevederi legale exprese. Astfel, Asociatia General a Vntorilor si Pescarilor Sportivi, organizatie neguvernamental, poate fi considerat autoritate public n sensul Legii contenciosului administrativ, avnd o competent exclusiv, delegat de stat, prin acte normative, n domeniul vntorii si pescuitului sportiv. Drept urmare, actele sale, ca si ale unittilor aflate n subordinea sa, n msura n care sunt acte de autoritate, pot fi socotite acte administrative. n concluzie, asemenea acte pot fi atacate n fata instantelor de contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ, dup ce au fost parcurse cile de atac prevzute n statutul asociatiei, care trebuie privite ca recursuri administrative prealabile introducerii actiunii n justitie. 4. In cazul actelor administrative, manifestarea de voint are loc n temeiul puterii de stat. Datorit acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu si, totodat, executoriu prin el nsusi.

64

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

65

Aceast trstur prezint important cel putin sub dou aspecte, si anume: 1) fiind emis n temeiul puterii de stat, organul emitent al actului si poate impune n mod unilateral vointa fat de cel cruia i se adreseaz acel act, astfel nct i poate stabili, tot n mod unilateral, conduita n raportul juridic care ia nastere, se modific sau se desfiinteaz prin emiterea actului administrativ; 2) fiind emis n temeiul puterii de stat, actul administrativ este executoriu din oficiu. In cazul n care cel obligat la executare nu execut de bunvoie actul administrativ, organul competent poate trece direct, din oficiu, la executarea silit a actului, fr a mai fi necesar emiterea de ctre un alt organ a unui act, n baza cruia s se treac la executare silit, asa cum se ntmpl n cazul actelor civile, a cror executare silit nu se poate face dect n baza unei hotrri judectoresti sau a unei sentinte arbitrale. In definirea actului administrativ trebuie avut n vedere si aceast trstur, pentru c organele administratiei publice ncheie si alte acte, juridice, care nu sunt acte administrative, deoarece le lipseste aceast calitate, anume de a fi emise n temeiul puterii de stat, fapt care confer organului emitent al actului aptitudinea de a actiona ca autoritate statal. Pentru ca executarea silit a unui act administrativ s necesite ndeplinirea si a unei alte formalitti procedurale, este necesar o dispozitie expres a legii n acest sens. Asemenea cazuri, ns, constituie exceptii de la regula potrivit creia actul administrativ este executoriu din oficiu si, ca atare, trebuie prevzute n mod expres de lege. 5. Actul administrativ este emis n vederea executrii legii. Notiunea de lege, n acest caz, trebuie nteleas n acceptiunea sa larg, nu numai de act al Parlamentului, ci de orice act dat spre executare n competenta organelor administratiei publice. De altfel, aceasta este si ratiunea de a fi a administratiei de stat, ca activitate executiv a statului. Totodat, astfel se explic si faptul c actul administrativ este actul specific al administratiei de stat.

Din trsturile actului administrativ se poate desprinde urmtoarea definitie a acestuia: Actul administrativ este un act juridic unilateral, care eman, n general, de la un organ al administratiei publice, n temeiul puterii de stat, pe baza si n vederea executrii legii. 23 n Constitutie exist un text, potrivit cruia, pot fi atacate actele administrative emise de autorittile publice (s.n.). Deci, se admite c nu numai organele administratiei de stat, ci si alte autoritti publice pot adopta acte administrative. Dar, nici n Constitutie nici n alte acte normative nu exist prevederi clare, precise, referitoare la care autoritti publice pot emite acte administrative. De exemplu, un mandat de perchezitie emis de judector, care este o autoritate public, poate fi atacat n fata instantei de contencios administrativ n calitate de act administrativ? Sau, un decret al Presedintelui Romniei poate fi considerat act administrativ spre a putea fi atacat n contencios administrativ? Sunt ntrebri fr un rspuns precis si care pot genera contradictii nu numai n doctrin ci, mai ales, n activitatea practic, judiciar. Dup prerea noastr, asemenea prevederi ar trebui s aib o reglementare clar, precis, n asa fel nct s nu dea nastere la interpretri subiective, nu numai diferite, dar si contradictorii, fapt cu consecinte negative pentru viata juridic.

2. Denumirea actelor administrative

Datorit numrului mare si diversittii situatiilor n care sunt angajate organele administratiei publice, si actele administrative poart denumiri diferite, adecvate fiecrei situatii n parte.
23 Cu privire la definitia actului administrativ, a se vedea si R. Ionescu, op. cit., p. 227; Al. Negoit, op. cit., p. 215; A. Iorgovan, op. cit., p. 43.

66

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

67

Denumirea generic a actelor emise de ctre organele administratiei publice n realizarea puterii de stat este aceea de act administrativ . Dar, dup cum am artat mai nainte, n concret, n cazurile particulare, denumirile acestor acte sunt diferite, de exemplu, hotrri ale Guvernului, ordine si instructiuni ale ministerelor, hotrri ale consiliilor judetene si locale, dispozitii ale primarilor, ordine ale prefectilor, regulamente de ordine interioar, autorizatii, legitimatii, adeverinte, procese-verbale, certificate, diplome etc. De retinut faptul c folosirea unora dintre aceste denumiri nu se refer ntotdeauna numai la actele administrative, acte cu natur juridic diferit putnd s poarte aceeasi denumire. De exemplu, dispozitia unui primar, prin care se aplic o sanctiune disciplinar unui salariat din aparatul primriei, este reglementat de normele Dreptului muncii, n timp ce un act purtnd aceeasi denumire (de dispozitie), prin care se instituie obligatia evacurii unui spatiu locativ ocupat n mod abuziv, cu nclcarea dispozitiilor legale, este un act administrativ, aceast dispozitie fiind supus unui regim de Drept administrativ. Problema stabilirii naturii juridice a unui act, n situatia n care diferite acte poart aceeasi denumire, prezint o deosebita important, mai ales din punct de vedere practic, al regimului juridic ce se va aplica acelui act. Astfel, dac o dispozitie a unui primar este un act de Dreptul muncii, va fi supus unui regim juridic, precum si unor anumite ci de atac, n timp ce un act, purtnd aceeasi denumire, dac ntruneste trsturile unui act administrativ, va fi supus unui alt regim juridic si unor alte ci de atac.

Recapitulare
Actul administrativ act juridic efecte juridice Actul administrativ deosebiri Operatiile administrative consecinte practice Actele de stare civil deosebiri Actele administrative asemnri Actele de stare civil deosebiri Operatiile administrative asemnri actele administrative jurisdictionale Efecte juridice refuzul de a satisface o cerere tcerea organului Actele administrative nu pot formula valori politice exceptie conditii obligatorii emiterea actului privind executarea administrativ Legea libertatea de apreciere consecinte practice manifestare unilateral de voint juridic Actul administrativ problema formalittilor pregtitoare actele emise la cerere actele care necesit acceptare eman de la un organ al administratiei publice Actele administrative actele emise de alte organe de stat actele emise de organizatii neguvernamentale

68

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

69

Actul administrativ emis n temeiul puterii de stat consecinte executare din oficiu executare silit Actul administrativ emis pentru executarea legii Actul administrativ definitie Denumirea actului administrativ stabilirea naturii juridice consecinte

Teste
Ce efecte juridice produce un act administrativ? Deosebirile dintre actele administrative si operatiile administrative Consecintele deosebirilor dintre actele administrative si operatiile administrative Deosebirile si asemnrile dintre actele de stare civil si actele administrative Deosebirile si asemnrile dintre actele de stare civil si operatiile administrative Ce efecte juridice produc actele administrative jurisdictionale? Efectele juridice ale tcerii organului administrativ si ale refuzului acestuia de a rezolva favorabil o cerere Cnd pot formula actele administrative valori politice? Consecintele faptului cnd legea stabileste obligatia de a se actiona ntr-un anumit fel si cnd se las la apreciere Natura juridic a unui act n cazul formalittilor pregtitoare Natura juridic a actului eliberat la cerere Natura juridic a actului care necesita acceptare Consecintele faptului c actul administrativ trebuie s emane de la o autoritate administrativ Consecintele faptului c actul administrativ este emis n temeiul puterii de stat Cum este definit actul administrativ? Ce importanta prezint stabilirea naturii juridice a unui act?

70

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

71

3. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative prezint o mare varietate, tinnd seama de diversitatea de situatii si de relatii sociale n care sunt angajate organele administratiei publice. Cu toat aceast diversitate, actele administrative pot fi grupate n mai multe categorii, n functie de anumite criterii. 1) n functie de sfera efectelor juridice, actele administrative se mpart n acte normative si acte individuale. Actele normative contin norme juridice, adic reguli de conduit obligatorii, generale si impersonale, care se adreseaz unui numr nedeterminat de persoane, de exemplu, obligatia de traversare a strzii numai prin locurile marcate, regul obligatorie pentru orice pieton. Ca exemplu de acte normative se pot da hotrrile normative ale Guvernului, ale consiliilor judetene sau locale etc. Gradul de generalitate difer. Astfel, unele norme privesc pe orice persoan aflat n tar, indiferent de cettenie, de exemplu, regulile privind circulatia pe drumurile publice. Alte norme se adreseaz numai cettenilor romni, de exemplu, normele care se aplic celor ce satisfac serviciul militar, n timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se aplic personalului medico-sanitar, personalului didactic etc. Actele administrative individuale contin reguli de conduit pentru o anume persoan sau pentru un grup determinat de persoane, de exemplu, o nstiintare pentru plata unei amenzi contraventionale, ori o autorizatie pentru constructia unui imobil. Importanta acestei clasificri consta n aceea c niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative. Astfel, o autorizatie de constructie, care este un act individual, nu poate nclca prevederile actelor normative n domeniul constructiilor. Aplicnd criteriul sferei efectelor juridice pe care le produc, actele administrative mai pot fi clasificate n acte cu efecte interne, care produc efecte n interiorul organului emitent, de pild, regulamentele de ordine

interioar, si acte cu efecte externe, care produc efecte juridice n afara organului emitent, fat de alte organe de stat, organizatii nestatale sau persoane fizice. 2) n functie de scopul urmrit, consecintele juridice ale actelor administrative pot fi diferite. Pe aceast baz, se poate face si o anumit clasificare a actelor administrative. Astfel, exist acte administrative prin care pot fi stabilite drepturi pentru persoanele fizice si juridice, de pild, diferitele autorizatii si permise (de constructie, de circulatie pe drumurile publice, de vntoare, de pescuit etc.). De asemenea, se disting acte administrative prin care pot fi stabilite obligatii n sarcina crora li se adreseaz actele respective, de exemplu, obligatia de a face ceva (de a curta zpada de pe trotuare), de a da ceva (de a plti o amend), de a nu face ceva (de a nu degrada spatiile verzi) etc. n general, actele administrative contin att drepturi, ct si obligatii. Astfel, o autorizatie de constructie d dreptul la efectuarea constructiei, dar cu obligatia de a fi respectate conditiile stabilite n acea autorizatie de ctre organele administratiei publice care au acordat-o. Prin unele acte administrative sunt stabilite sanctiuni, cum este cazul proceselor-verbale prin care se constat contraventiile si se aplic sanctiuni contraventionale. Exist acte administrative prin care se solutioneaz diferite litigii juridice, cum este cazul actelor administrative jurisdictionale, de exemplu, hotrrile comisiilor de solutionare a unor contestatii. Unele acte administrative pot avea ca scop anularea altor acte administrative, ntruct acestea sunt ilegale ori neoportune, sau modificarea acestora, n cazul unor prevederi ale lor. n sfrsit, exist acte administrative prin care se pot certifica situatii juridice, de pild, legitimatii de serviciu, adeverinte, diplome, certificate medicale etc.24
24 V.I.

Iovnas, op. cit., p. 221 si urm.

72

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

73

3) n raport cu natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasific n: a. acte constitutive de drepturi si obligatii, adic acte care dau nastere, modific sau sting drepturi si obligatii juridice, de pild, permisul de conducere auto, o autorizatie pentru practicarea unei meserii etc. b. acte declarative de drepturi sunt acele acte care confirm, certific o anumit calitate a unei persoane sau o anumit situatie juridic, cum sunt actele de identitate, legitimatiile de serviciu, pasapoartele, diferitele adeverinte si certificate etc. Desi aceste acte nu dau nastere, nu modific si nu desfiinteaz drepturi si obligatii juridice prin ele nsele, ele prezint o deosebit nsemntate, ntruct drepturile aferente calittii sau situatiei pe care o certific nu pot fi exercitate fr astfel de acte. De pild, fr o legitimatie de student nu se pot valorifica anumite drepturi si facilitti acordate studentilor, cum sunt reducerile de tarif la spectacole, la transportul n comun etc. La fel, dreptul de a obtine ajutor de boal pe baza certificatului medical. c. actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente emiterii lor, n cadrul solutionrii unor litigii juridice, de exemplu, actele organelor administrative cu atributii jurisdictionale, obiectul litigiului fiind dreptul nclcat anterior. d. actele administrative sanctionatorii, prin care se aplic sanctiuni administrative, de exemplu, un proces-verbal de constatare a unei contraventii si de aplicare a sanctiunii corespunztoare. e. actele administrative de anulare a altor acte administrative pentru ilegalitatea acestora sau pentru neoportunitatea lor. 4) n raport cu efectele juridice n spatiu se disting: a. acte cu aplicare general, pe ntregul teritoriu al trii; aceste acte sunt emise de organele centrale ale administratiei publice; b. acte cu aplicare local, n unittile administrativ-teritoriale n care si desfsoar activitatea organul emitent. Aceast clasificare corespunde clasificrii organelor administratiei publice n functie de competenta lor teritorial, n organe centrale si organe locale.

Aplicarea n spatiu a unui act administrativ nu corespunde ns ntotdeauna cu competenta teritorial a organului emitent. Astfel, actele individuale se aplic numai n cazuri strict determinate, n timp ce n legtur cu actele normative se poate prevedea ca acestea s se aplice numai pe anumite portiuni de teritoriu, si nu pe ntregul teritoriu n care este competent organul emitent. De exemplu, actul unui minister, desi acest organ de stat are o competent teritorial general, n sensul c si poate exercita atributiile pe ntregul teritoriu al trii, se poate aplica numai ntr-o anumit zon teritorial, cum se ntmpl n cazul unei carantine, n situatia unei epidemii, a unei calamitti naturale etc. O alt remarc ce trebuie fcut n legtur cu aceast clasificare se refer la faptul c, ntotdeauna, actele emise de organul cu competenta teritorial mai restrns trebuie s nu ncalce actele organelor cu competent teritorial mai larg. Ca urmare, actele organelor locale ale administratiei de stat nu pot contine reglementri contrare celor prevzute n actele organelor centrale, si nici celor emise de organele locale ierarhice superioare. 5) n functie de domeniile de activitate n care se aplic, actele administrative se mpart n: a. acte de administratie general, cu aplicare, n principiu, n toate domeniile de activitate, de pild, actele Guvernului, ale consiliilor judetene si ale consiliilor locale; b. acte de administratie special, cu aplicare numai n anumite domenii sau sectoare de activitate, de exemplu, actele ministerelor si ale altor organe de specialitate ale administratiei publice. Aceast clasificare a actelor administrative corespunde mprtirii organelor administratiei de stat, n raport cu competenta material a acestora, n organe cu competent material general si organe cu competent material restrns sau de specialitate. Dar nu toate organele cu competent material general au o sfer identic a competentei lor. De exemplu, consiliile judetene si consiliile locale: desi au o competent material general, aceast competent este ns relativ,

74

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

75

limitat, deoarece ele nu sunt competente ntr-o serie de domenii. Astfel, nu sunt competente n sfera relatiilor diplomatice, consulare, a aprrii nationale, a transportului feroviar, a postei etc. Competenta n aceste domenii, tinnd seama de importanta lor, apartine numai Guvernului. Pe de alt parte, chiar si ntre organele locale cu competent material general exist o anumit diferentiere n ceea ce priveste sfera de cuprindere a competentei lor. Astfel, consiliul unei localitti nu poate emite acte n problemele de competenta unui consiliu judetean, de exemplu, amenajarea unui drum de interes judetean sau elaborarea programului de dezvoltare a judetului. Pe de alt parte, consiliul judetean nu poate emite acte n problemele de competenta unui consiliu local, de pild, alegerea viceprimarilor, transportul n comun n localitate, activitatea de salubritate n localitate etc. Trebuie fcut o precizare: organele cu competent material general pot s emit si acte de administratie special. Astfel, Guvernul poate emite hotrri n domeniul culturii, al nvtmntului, al snttii etc. Spre deosebire de ele, organele cu competent material de specialitate nu pot s emit acte de administratie general, ori din specialitatea altui organ. De exemplu, Ministerul Educatiei si Cercetrii nu poate s emit acte n domeniul finantelor publice, al snttii, al protectiei mediului, al aprrii nationale etc. Importanta acestei clasificri const n aceea c actele de administratie special trebuie s fie conforme cu actele de administratie general, ca urmare a relatiilor de subordonare a organelor de specialitate fat de organele cu competent material general. Rezult c, printr-o instructiune a unui minister, nu se poate nclca o hotrre a Guvernului. Totusi, comparndu-se cele dou forme de competent, material si teritorial, exist unele situatii cnd competenta teritorial are prioritate fat de cea material, n ceea ce priveste conformitatea actelor administrative. Afirmatia se poate ilustra prin urmtorul exemplu.

Un minister este un organ cu competent material de specialitate, dar cu competent teritorial general. Un consiliu judetean, sub aspect material, are o competent general, dar sub aspect teritorial, o competent local, limitat la unitatea administrativ-teritorial unde functioneaz. Desi are o competent material general, un consiliu judetean nu poate nclca, printr-o hotrre a sa, ordinele unui minister n ramura de specialitate a acestuia, desi ministerul respectiv are o competent material de specialitate, ns o competent teritorial mai larg dect a unui consiliu judetean. Astfel, actele normative ale unui minister sunt obligatorii pentru toate organele administratiei publice locale n problemele aflate n competenta acelui minister.

4. Forta juridic a actelor administrative

Ca orice act juridic, actul administrativ produce efecte juridice, deci creeaz, modific sau desfiinteaz raporturi de Drept administrativ, drepturi si obligatii juridice corelative. Actele administrative au o anumit fort juridic, prin care se ntelege eficienta efectelor juridice pe care le produc. Aceast fort juridic nu trebuie analizat, n general, n abstract, ci numai n mod particular, n concret, prin raportarea fortei juridice a unui act la forta juridic a altor acte. Actele juridice se afl ntr-un sistem de acte, care au o fort juridic diferit, n functie de locul pe care l ocup organul emitent al acelui act n sistemul organelor statului. Nu numai organele de stat, ci si actele pe care acestea le emit sunt cuprinse ntr-un sistem ierarhic de acte juridice. n cadrul acestui sistem, actul inferior ca fort juridic trebuie s fie conform cu actele avnd o fort juridic superioar. In cazul n care un act ncalc prevederile actelor cu fort juridic superioar, acel act este nul, este lipsit de valabilitate juridic si nu va produce efectele juridice pe care, n mod normal, ar fi trebuit s le produc. Deci, actul n cauz este lipsit de eficient juridic.

76

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

77

Actele administrative, fiind acte de executare, acte subsecvente, trebuie s fie conforme cu actele pe care le execut. n primul rnd, actele administrative trebuie s fie conforme cu prevederile Constitutiei si cu actele Parlamentului, deoarece Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn, unicul organ legiuitor al trii, ale crui acte au o fort juridic superioar fortei juridice a tuturor celorlalte acte juridice din societate. Organele administratiei publice alctuiesc la rndul lor un sistem de organe, ntre care exist anumite relatii de subordonare. Datorit acestui fapt, si actele pe care aceste organe le emit au o fort juridic diferit, actele organelor ierarhic superioare avnd o fort juridic mai mare dect forta juridic a actelor emise de ctre organele inferioare. Astfel, actele administrative emise de ctre organele administratiei publice cu competent teritorial mai restrns trebuie s fie conforme cu actele emise de ctre organele cu competent teritorial mai larg. De exemplu, prin hotrrile unui consiliu local nu se poate nclca o hotrre a unui consiliu judetean, n probleme de competenta acestuia n judetul respectiv. Pe de alt parte, actele organelor administratiei publice cu competent material de specialitate nu pot nclca actele emise de ctre autorittile administratiei publice cu competent material general. De exemplu, prin ordinele si instructiunile ministerelor si ale altor organe centrale de specialitate ale administratiei publice nu pot fi nclcate hotrrile Guvernului, primele avnd o competent material de specialitate, n timp ce Guvernul are o competent material general. Chiar si ntre actele emise de ctre acelasi organ exist deosebiri de fort juridic. Astfel, actele individuale emise de ctre un consiliu local nu pot s ncalce actele normative emise de ctre acelasi consiliu local. Exist situatii cnd obligatia de conformitate opereaz chiar dac ntre organele respective nu exist relatii de subordonare direct.

Astfel, potrivit principiului autonomiei locale, ntre consiliile locale si consiliul judetean din acelasi judet nu exist relatii de subordonare, ci doar de colaborare n probleme de interes comun (Legea nr. 215/2001, art. 6, pct. 2). Desi ntre consiliul judetean si un consiliu local din judetul respectiv nu exist relatii de subordonare direct, totusi, ca urmare a competentei teritoriale diferite, asa cum am artat mai nainte, prin actele consiliului local nu se pot nclca actele emise de ctre consiliul judetean n probleme de competenta acestuia, situatie n care actele consiliului judetean sunt obligatorii pentru toate consiliile locale din acel judet. Uneori, conformitatea ntre actele juridice opereaz chiar si ntre actele emise de ctre organele situate la acelasi nivel n ierarhia sistemului de organe, deci, ntre care nu exist relatii de subordonare direct. Astfel, prin instructiunile si ordinele ministerelor nu se pot nclca instructiunile si ordinele emise, de exemplu, de ctre Ministerul Finantelor Publice, ale Ministerului Muncii, Solidarittii Sociale si Familiei sau ale Ministerului Snttii n probleme de competenta acestora. Exist situatii cnd obligatia de conformitate ntre actele administrative si alte acte juridice se manifest si n cazul n care acele acte sunt emise de ctre organe din alt categorie de organe de stat. De exemplu, prin actul emis de ctre comandantul unei sectii de politie nu poate fi arestat o alt persoan dect cea prevzut n mandatul de arestare emis de ctre judector. De asemenea, conducerea unui penitenciar nu poate, prin vointa sa unilateral, s stabileasc o alt durat si o alt modalitate de executare a unei pedepse privative de libertate dect s-a stabilit prin sentinta penal de condamnare, emis de ctre instanta de judecat. Una dintre trsturile esentiale ale actelor administrative const n faptul c aceste acte sunt emise n temeiul puterii de stat, deci au autoritate statal. Datorit acestei trsturi, actele administrative beneficiaz de prezumtia de legalitate, adic sunt considerate a fi conforme cu legea, n sensul ei larg, de orice act cu fort juridic superioar actului n cauz.

78

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

79

Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumtia de legalitate este de dou feluri; 1) prezumtie relativ de legalitate; 2) prezumtie absolut de legalitate. Actele administrative beneficiaz de o prezumtie relativ de legalitate, juris tantum , ceea ce nseamn c ele pot fi atacate, pe considerentul c actul atacat este ilegal. Ilegalitatea actelor administrative poate fi invocat de organe de stat, de organizatii nestatale, precum si de ctre persoanele fizice. Prezumtia relativ de legalitate poate fi, deci, rsturnat, dovedindu-se, cu probe, c actul n cauz este ilegal. Astfel, potrivit art. 15 din Legea nr. 119/1996, cu privire la actele de stare civil, ntocmirea, anularea, rectificarea, completarea sau reconstituirea actelor de stare civil sunt opozabile oricrei persoane, pn la proba contrar. n mod cu totul exceptional, exist si o prezumtie absolut de legalitate, juris et de jure , ce nu poate fi combtut, nefiind deci posibil cercetarea legalittii actului care beneficiaz de o astfel de prezumtie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale. n sistemul nostru de drept, de prezumtie absolut de legalitate nu beneficiaz dect hotrrile organelor jurisdictionale, n principal hotrrile instantelor judectoresti care, dup ce au devenit definitive si irevocabile, beneficiaz de autoritatea lucrului judecat si nu mai pot fi atacate pentru ilegalitate. Toate celelalte acte juridice nu beneficiaz dect de o prezumtie relativ de legalitate. Chiar si legea, ca act al Parlamentului, beneficiaz doar de o prezumtie relativ de legalitate, ntruct poate fi controlat sub aspectul conformittii sale cu Constitutia. Evident, problema legalittii nu se pune n ceea ce priveste Constitutia, care este legea fundamental a statului, actul juridic suprem, toate celelalte acte juridice trebuind s fie conforme cu dispozitiile constitutionale. n afar de prezumtia de legalitate, actele administrative beneficiaz si de prezumtia de autenticitate, denumit uneori n literatura de

specialitate prezumtia de veridicitate , adic, n conformitate cu adevrul.25 Potrivit acestei prezumtii, se porneste de la ideea c actele administrative redau exact relatiile sociale pe care le constat, adic prevederile lor sunt conforme cu realittile sociale pe care le reflect. Prezumtia de autenticitate prezint important mai ales atunci cnd apare un litigiu juridic n care este implicat un act administrativ. Ca orice act autentic, actele administrative scrise fac dovad deplin, ca mijloc de prob, n fata organelor jurisdictionale, n ceea ce priveste constatrile pe care le cuprind, cu conditia ca ele s ndeplineasc cerintele legalittii. Ca si prezumtia de legalitate, n general, prezumtia de autenticitate are si ea un caracter relativ, n sensul c se poate dovedi, prin procedura nscrierii n fals, c actul administrativ reflect n mod eronat, deformat realittile pe care le constat. Pentru aceasta, persoana care solicit nscrierea n fals a unui act administrativ trebuie s prezinte probe suficiente si temeinice c cele constatate prin actul atacat nu corespund realittii. Prezumtia de autenticitate se bazeaz pe obligatia profesional de sinceritate, cinste si corectitudine din partea celor care emit acte administrative, de a ntocmi aceste acte n strict concordant cu realittile sociale pe care le constat. Spre a se garanta folosirea ilicit a actelor juridice, deci si a actelor administrative, legislatia noastr penal prevede sanctiuni severe pentru cei care svrsesc infractiunea de fals sau uz de fals. 26 n felul acesta se asigur emiterea de acte administrative conforme nu numai cu legea, ci si cu realittile sociale, situatie de natur s contribuie la ntrirea legalittii, a cinstei si corectitudinii n activitatea organelor administratiei publice.
25 n acest sens, a se vedea Al. Negoit, op. cit., p. 259. Uneori se face distinctie ntre autenticitate si veridicitate, ca fiind situatii diferite (A. Iorgovan, Drept administrativ si stiinta administratiei, Bucuresti, 1989, p. 72). V. si Fr. Bellanger, Les prsomtions d authenticit et de sincerit des actes administratives, n Revue de droit public et de la science politique , nr. 3/ 1968, p. 345 si urm. 26 V. Codul penal, art. 288 si urm.

80

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice Conceptul de fort juridic cu Constitutia Conformitatea actelor cu legea ca act al Parlamentului administrative cu actele altor organe ale administratiei publice cu actele altor organe de stat Conceptul de prezumtie de legalitate Clasificare prezumtie relativ prezumtie absolut Prezumtia de autenticitate (de veridicitate)

81

Recapitulare
Clasificarea actelor administrative: individuale 1. n functie de sfera normative efectelor juridice cu efecte interne cu efecte externe prin care se stabilesc drepturi prin care se stabilesc obligatii 2. dup scopul urmrit prin care se stabilesc sanctiuni prin care se solutioneaz litigii prin care se anuleaz acte prin care se certific situatii juridice constitutive 3. dup natura efectelor juridice recognitive declarative sanctionatorii de anulare acte de aplicare general 4. n raport cu efectele acte de aplicare local juridice n spatiu competenta si aplicarea n spatiu consecinte juridice acte de administratie general 5. n functie de domeniul acte de administratie special de activitate diferentieri de competent importanta clasificrii competenta material 6. comparatie competenta teritorial consecinte juridice

82

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

83

Teste
Clasificarea actelor administrative n functie de efectele juridice Clasificarea actelor administrative dup scop Clasificarea actelor administrative dup natura efectelor juridice Clasificarea actelor administrative n raport cu efectele n spatiu Clasificarea actelor administrative n functie de domeniul de activitate Comparatie ntre competenta material si competenta teritorial n ceea ce priveste raportul dintre actele administrative Ce se ntelege prin forta juridic a unui act? n ce const raportul dintre actele administrative, pe de o parte, Constitutia si legile, pe de alt parte? Conformitatea actelor emise cu competent material si teritorial diferit Care este raportul dintre actele emise de ctre organe ntre care nu exist relatii de subordonare? Conformitatea actelor administrative cu actele emise de alte organe de stat dect organele administratiei publice. Ce se ntelege prin prezumtie de legalitate? Cum se clasific prezumtia de legalitate? Conceptul de prezumtie de autenticitate (veridicitate) si importanta acesteia.

5. Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative

Pentru ca actul administrativ s fie legal, el trebuie, n primul rnd, s fie emis de ctre organul administrativ competent, adic de ctre organul cruia legea i confer dreptul si, totodat, n anumite cazuri, obligatia de a emite acel act administrativ. De exemplu, un act de repartizare a unui spatiu locativ emis de un inspectorat scolar nu este valabil sub aspect juridic. El este un act absolut ilegal. Problema competentei n ceea ce priveste emiterea actelor administrative priveste nu numai organul de la care eman actul, ci si persoana din cadrul acelui organ, functionarul care emite actul. Ca s fie valabil, un act administrativ trebuie, pe lng faptul de a fi adoptat de organul competent, s fie emis si de functionarul competent din cadrul acelui organ, adic de functionarul nvestit n mod legal cu atributia de a emite actul n cauz. n legtur cu aceasta, se pune problema actelor administrative emise de functionarii de fapt, adic de acei functionari care nu au nvestitura legal de a emite acele acte administrative. De regul, actele administrative emise de functionarii de fapt nu sunt valabile, nu pot s produc efectele juridice pe care legea le confer acelor acte. De exemplu, un certificat medical emis de o alt persoan dect medicul legal nvestit cu aceast atributie nu este luat n considerare. Sunt ns unele cazuri cnd persoanele care se adreseaz organelor administratiei de stat nu au posibilitatea s cunoasc situatia, calitatea persoanei care emite actul, abilitarea legal n acest sens a functionarului respectiv. Pentru solicitant, acesta apare ca fiind nvestit s exercite respectiva functie. Se d, n acest sens, ca exemplu, oficierea cstoriei de ctre un functionar care nu are mputernicirea legal de a efectua aceast activitate. Anularea cstoriei, n acest caz, ar nsemna obligatia pentru cei n cauz de a prezenta noi acte, ceea ce genereaz o serie de dificultti, deoarece unele dintre ele au o valabilitate limitat n timp.

84

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

85

De asemenea, nregistrrile fcute n registrul de stare civil de ctre o persoan necompetent, care a exercitat n mod public atributia de delegat de stare civil, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea, n realitate, aceast calitate. 27 O asemenea prevedere se explic prin aceea c, dac nregistrrile respective ar trebui anulate, iar persoana care le-a solicitat ar trebui chemat, din nou, pentru ca nregistrarea s fie fcut de un functionar legal nvestit cu aceast calitate, situatia astfel creat ar pune n mare dificultate pe cel care a solicitat nregistrarea n cauz. Necesitatea ocrotirii intereselor celor care se adreseaz cu ncredere organelor administratiei publice impune ca, n unele situatii, actele emise si activittile desfsurate de ctre functionarii de fapt s fie considerate ca fiind valabile din punct de vedere juridic. ntr-un astfel de caz, nu se poate imputa celor care apeleaz la organele administratiei publice faptul de a nu cunoaste c functionarul respectiv nu a fost nvestit n mod legal. Actul n cauz trebuie considerat, asadar, a fi valabil, a fi legal ntocmit, n caz contrar fiind prejudiciate interesele beneficiarilor serviciilor prestate de ctre organele administratiei publice. Totodat, actul administrativ trebuie s fie n conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza si n vederea executrii legii. Termenul de lege, n acest context, trebuie privit n sensul su larg. n afar de legea adoptat de ctre Parlament, actele administrative trebuie s respecte si s execute dispozitiile continute n toate actele date spre executare organelor administratiei publice, care au deci obligatia s execute ntocmai acele acte. Ilegalitatea n ceea ce priveste actele administrative poate mbrca mai multe aspecte. Astfel, actul administrativ este emis de ctre o autoritate sau de ctre o persoan care nu era competent s-1 emit, de exemplu, un act de repartizare a unui spatiu locativ emis de primarul altui sector al municipiului Bucuresti dect cel n care se afl acel spatiu locativ, ori,
27 Legea

nr. 119/1996, cu privire la actele de stare civil, art. 7.

dimpotriv, organul administrativ, desi era competent s emit actul administrativ si, mai mult chiar, era obligat s emit actul n cauz, ntruct erau ntrunite conditiile cerute de lege pentru emiterea lui, totusi nu emite actul prescris de lege. n acest caz, organul administratiei de stat ncalc legea prin inactivitatea sa. De exemplu, o institutie de nvtmnt nu elibereaz unui absolvent al su diploma de absolvire, desi erau ntrunite toate conditiile prevzute de lege, situatie n care institutia respectiv era obligat s elibereze diploma solicitat. Mai este posibil si situatia ca organul administratiei publice s emit un act administrativ, desi legea i interzicea n mod expres aceasta. De exemplu, se elibereaz unei persoane fizice o adeverint medical din care rezult c este pe deplin sntoas clinic, desi n realitate sufer de o boal veneric, o boal transmisibil. De asemenea, exist posibilitatea ca un organ al administratiei publice s emit un act administrativ, desi nu erau ntrunite toate conditiile stabilite de lege, necesare si obligatorii pentru emiterea acelui act. Asa de pild, se elibereaz o autorizatie de constructie fr ca aceasta s aib la baz avizele prevzute de lege. n toate aceste situatii, actul administrativ nu este considerat a fi legal. De asemenea, printr-un act administrativ pot fi nclcate prevederi ale legii, altele dect cele artate mai nainte, ceea ce face ca actul administrativ n cauz s fie ilegal. Totodat, la emiterea actelor administrative trebuie respectate conditiile de form si de procedur prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor conditii duce la neluarea n considerare a acelor acte. De exemplu, dac un act administrativ nu poart semntura persoanei competente sau stampila organului emitent, acel act nu este considerat a fi valabil. Emiterea actului administrativ se face n diferite modalitti. Astfel, n cazul organelor colegiale, de exemplu, consilii locale sau consilii judetene, adoptarea actului administrativ (hotrrea acelui

86

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

87

consiliu) se face n momentul votrii, n timp ce, n cazul unui organ unipersonal, de exemplu, un primar, emiterea actului (dispozitia) se face n momentul semnrii actului respectiv. n ceea ce priveste forma lor, actele administrative pot fi scrise, n situatiile cele mai frecvente, orale (verbale) si implicite (tcerea organului), adic nerezolvarea n termenul stabilit de lege a unei cereri adresate unui organ al administratiei publice. n marea lor majoritate, asa cum artam, actele administrative sunt emise n form scris, ntruct aceasta prezint o serie de avantaje. Astfel, forma scris este recomandat spre a se putea cunoaste exact continutul actului administrativ, astfel nct acesta s poat fi executat ntocmai de ctre cei care au aceast obligatie. Totodat, forma scris constituie un puternic mijloc de prob pentru a se putea dovedi, n caz de litigiu, prin nscrisul respectiv, drepturile si ndatoririle pe care le contine. Totodat, forma scris asigur cele mai bune conditii pentru exercitarea controlului asupra legalittii actelor administrative. Forma scris este absolut necesar n cazul actelor administrative cu caracter normativ, precum si n alte situatii, de exemplu, n ceea ce priveste legitimatiile, diplomele, certificatele, adeverintele, proceseleverbale etc. n cele mai frecvente cazuri, actele administrative trebuie s fie emise nu n orice form scris, ci ntr-o anumit form scris obligatorie, de exemplu, un act de identitate, un pasaport, un certificat medical, un permis de conducere auto etc. Dac actul administrativ nu se prezint n aceasta form scris, precis determinat, el nu are valabilitate juridic. Din punct de vedere al formei scrise, actul administrativ trebuie s ndeplineasc mai multe conditii, anume trebuie s cuprind: denumirea organului care 1-a adoptat sau emis, dup caz; data adoptrii sau emiterii; data intrrii n vigoare, dac aceasta este alta dect cea a publicrii n cazul actelor normative sau a comunicrii n cazul celor individuale; semntura organului de la care eman; sigiliul organului respectiv si numrul sub care a fost adoptat si emis. Lipsa acestor elemente sau numai a unora dintre ele poate afecta existenta actului sau poate conduce la nulitatea lui, dup caz.

Astfel, lipsa denumirii organului emitent face imposibil, spre exemplu, atacarea acestor acte n contencios de ctre persoanele ale cror drepturi sunt lezate prin actul respectiv. La fel, lipsa datei adoptrii sau emiterii mpiedic verificarea emiterii lui n termenul prevzut de lege. Sigiliul organului emitent sau semntura acestuia este o conditie esential pentru existenta actului respectiv, lipsa lor avnd ca efect nulitatea acelui act. Forma oral (verbal) a actelor administrative este utilizat, de regul, n caz de urgent, cnd pentru desfsurarea anumitor actiuni, n timpul oportun, nu mai este posibil emiterea unui act scris, ntruct prin aceasta s-ar ntrzia prea mult actiunea respectiv care trebuie nfptuit imediat. De obicei, actele administrative orale se prezint sub forma unei note telefonice sau a unei dispozitii verbale pe care un functionar o transmite altui functionar. n unele situatii, desi nu exist cerinta urgentei, unele acte administrative mbrac forma oral, datorit comodittii celui care d dispozitia verbal. Este recomandabil ca orice dispozitie primit de ctre un functionar din partea altui functionar s mbrace forma scris, deoarece exist riscul ca functionarul care a transmis dispozitia verbal, n cazul n care acea dispozitie ncalc prevederi ale legii, s nu mai recunoasc acest fapt, asa nct rspunderea va reveni functionarului care a executat dispozitia respectiv. De aceea, n raporturile dintre functionarii administratiei publice este de preferat s se recurg, pe ct posibil, la acte scrise. n cazul actelor administrative implicite, se pune problema de a se stabili care este sensul tcerii organului administratiei publice n raport cu cererea ce i-a fost adresat, cu alte cuvinte, dac tcerea are semnificatia unei aprobri sau respingeri a cererii n cauz. n cazul n care actele normative nu precizeaz semnificatia tcerii organului cruia i-a fost adresat cererea, rezolvarea acestei probleme comport unele dificultti.

88

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

89

Potrivit reglementrilor juridice n vigoare, n ceea ce priveste tcerea autorittii administratiei publice pot s apar dou situatii, si anume: 1) tcerea s fie considerat o aprobare, o confirmare a cererii adresat acelei autoritti; 2) tcerea s fie considerat o respingere a cererii n cauz, refuzul de a o accepta. n legtur cu prima situatie, potrivit art. 14 din Legea nr. 215/2001 (Legea administratiei publice locale), initiativa autorittilor administratiei publice locale de a coopera si de a se asocia cu autoritti ale administratiei publice locale din strintate, precum si de a adera la o asociatie international din acest domeniu, trebuie comunicat Ministerului Afacerilor Externe si Ministerului Administratiei si Internelor. n aceast situatie, autorittile administratiei publice locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe, spre avizare, proiectele de acorduri sau conventii de cooperare pe care intentioneaz s le ncheie cu autoritti ale administratiei publice din alte tri, nainte de supunerea spre adoptare de ctre consiliul local sau consiliul judetean, dup caz. Avizele respective trebuie emise n termen de 30 de zile de la primirea solicitrii. n caz contrar, se va considera c nu exist obiectii si proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau consiliului judetean interesat. n ceea ce priveste a doua situatie, n reglementarea Legii contenciosului administrativ, tcerea autorittii administrative este socotit ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresat, refuz care, ca si un act administrativ, poate fi atacat n fata instantei de contencios administrativ. Este o solutie fireasc, deoarece, n cazul n care tcerea ar fi fost socotit ca o aprobare a cererii, nu s-ar mai justifica actiunea n justitie a persoanei interesate. Alteori ns, cnd legea prevede expres, tcerea este interpretat ca aprobare, potrivit adagiului qui tacit consentire videtur (cine tace consimte). De pild, un organ inferior solicit organului superior aprobarea pentru a actiona ntr-un anume fel. n acest caz, tcerea este considerat ca o aprobare, potrivit Legii nr. 215/2001.

n ceea ce priveste procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili si cerinta anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de ctre alte organe dect organul emitent. n functie de consecintele lor juridice, acestea pot fi: 1) avize facultative, situatie n care organul emitent al actului are libertatea s solicite sau s nu solicite acel aviz. De exemplu, un minister poate s solicite altui minister un aviz pentru emiterea unui act administrativ. n cazul n care legea nu oblig la solicitarea acelui aviz, ministerul emitent al actului are libertatea de a solicita sau nu avizul n cauz. 2) avize consultative, situatie n care organul emitent al actului este obligat s solicite avizul, deoarece, n absenta acestuia, nu poate emite actul n cauz. Dar, desi este obligat s solicite avizul, organul emitent al actului nu este obligat s urmeze acel aviz. Prin urmare, el poate s adopte si alte solutii dect cele continute n avizul solicitat. Astfel, potrivit Legii administratiei publice locale, un consiliu local nu poate dezbate un proiect de hotrre, n cazul n care acesta nu este nsotit de avizele comisiilor de specialitate ale consiliului local n cauz, precum si de avizele compartimentelor de resort din aparatul tehnic de specialitate, practic, ale compartimentelor de specialitate din cadrul primriei, competente n domeniul n care se va aplica hotrrea. Dar consiliul local nu este obligat s urmeze acele avize, avnd deplina libertate de a stabili continutul hotrrii potrivit vointei sale, rezultate n urma votului n consiliu. 3) avize conforme, situatie n care organul emitent al actului este obligat s solicite avizul, dar, totodat, este obligat si s tin seama de el, atunci cnd va emite actul pentru care a solicitat avizul, adic s emit actul cu respectarea continutului avizului. De exemplu, pentru acordarea unei autorizatii de construire, sunt necesare avizele favorabile ale unor organisme de specialitate n domeniul energiei electrice, termice, al aprovizionrii cu ap potabil, n domeniul protectiei mediului nconjurtor etc.

90

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

91

Fr avizul acestora nu se va acorda autorizatia de construire. Mai mult, n cazul n care un singur aviz dintre acestea este nefavorabil, autorizatia nu se acord. n acest caz, avizul este conform, ntruct trebuie s se tin seama de continutul su la emiterea actului. Avizele pot mbrca si forma unor acorduri, prin care un organ si d consimtmntul cu privire la actul emis de un alt organ. n functie de momentul cnd se acord, acestea pot fi prealabile, concomitente sau ulterioare actului respectiv. n afar de avize, pentru emiterea unor acte administrative poate fi necesar efectuarea unor cercetri, a unor anchete, urmat de ntocmirea de rapoarte etc. Valabilitatea actelor administrative este conditionat si de modul propriu-zis de adoptare a acestora, de pild, n cazul organelor colegiale. Astfel, n general, pentru validitatea actului administrativ este necesar votul afirmativ a jumtate plus unu din numrul membrilor organului. Dac nu se ntruneste acest numr, actul nu poate fi adoptat. Prin lege se pot stabili si alte proportii pentru adoptarea actelor administrative. Mai este posibil situatia ca, dup adoptare, un act administrativ s necesite ndeplinirea unor formalitti procedurale. Astfel, se cere n anumite situatii aprobarea actului administrativ de ctre organul superior celui emitent, fr de care acel act nu este valabil. n afar de a fi legale, actele administrative trebuie s fie si oportune, adic s fie emise n cel mai adecvat moment, din punct de vedere al eficacittii, executarea lor fcndu-se cu cele mai potrivite mijloace si cu cele mai reduse cheltuieli, dar obtinndu-se rezultate maxime. Oportunitatea actelor administrative se apreciaz, deci, n functie de conditiile concrete de timp si de loc. Actele administrative sunt verificate, prin urmare, att din punctul de vedere al legalittii lor, ct si al oportunittii, nclcarea acestora ducnd la nulitatea actului administrativ n cauz. Nu trebuie confundat oportunitatea actelor administrative cu legalitatea acestora. Legalitatea si oportunitatea sunt situatii juridice diferite de valabilitate a actelor administrative.

Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar s nu fie oportun. De pild, prin schimbarea mprejurrilor se poate ca un act administrativ legal s nceteze a mai fi oportun, deci s apar necesitatea retragerii acestuia. Faptul c legalitatea si oportunitatea sunt cauze de valabilitate diferite se poate argumenta prin aceea c instantele judectoresti controleaz actele administrative numai sub aspectul legalittii acestora, n timp ce organele administratiei de stat le controleaz si sub aspectul oportunittii lor.

6. Intrarea n vigoare a actelor administrative

Intrarea n vigoare a actelor administrative prezint o deosebit important, deoarece, n general, un act administrativ ncepe s produc efecte juridice din momentul intrrii sale n vigoare. Actele administrative intr n vigoare din momentul existentei lor legale, care se consider a fi momentul emiterii lor. Pentru organul emitent, actele administrative intr n vigoare n momentul n care s-a produs adoptarea acestora, cu respectarea procedurii legale, dac n acel act nu s-a prevzut un alt moment de intrare n vigoare a actului respectiv. Acest fapt se explic prin aceea c organul emitent al actului ia cunostint de existenta actului n cauz din momentul adoptrii acestuia, iar actul devine obligatoriu, chiar si pentru organul care 1-a emis, din momentul n care a fost adoptat. Exist situatii n care actele administrative intr n vigoare la o dat ulterioar emiterii lor. Astfel, nssi norma juridic poate s prevad, n mod expres, intrarea n vigoare a actului administrativ la o dat ulterioar emiterii acestuia. De exemplu, n materie de contraventii, actele normative prin care se stabilesc contraventii intr n vigoare n termen de 30 zile de la publicare sau de la aducerea lor la cunostinta public, iar n cazuri urgente ntr-un termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile. Se poate prevedea si o anumit dat cert calendaristic pentru intrarea n vigoare a actelor administrative, de exemplu, se poate prevedea c actul administrativ va intra n vigoare la 1 ianuarie, el fiind emis n cursul lunii decembrie a anului precedent.

92

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

93

n situatia n care norma juridic nu prevede obligatia intrrii actului administrativ n vigoare la o anumit dat, acesta intr n vigoare n momentul publicrii, n cazul actelor normative, sau al comunicrii, n cazurile actelor individuale, de pild, al proceselor-verbale de constatare a unei contraventii. n astfel de mprejurri, actele administrative intr n vigoare n momentul aducerii lor la cunostint. Momentul si modalitatea aducerii la cunostint a unui act administrativ difer, n functie de natura actului si de organul emitent al acestuia. Actele administrative individuale sunt aduse la cunostint printr-o notificare, care este o nstiintare scris, prin care cei interesati iau cunostint de existenta actului si de obligatia lor de a-1 executa, n functie de continutul su. Cnd actul se adreseaz unui numr mai mare de persoane, aducerea la cunostint se face, de regul, printr-un anunt, care se afiseaz sau este publicat n presa local, ori este transmis la posturile locale de radio si televiziune. n ceea ce priveste actele normative, modalittile de aducere a lor la cunostint sunt variate, n functie de organul emitent. Astfel, hotrrile cu caracter normativ ale Guvernului, precum si actele normative ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale ale administratiei de stat se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea lor constituie o cauz de nevalabilitate pentru asemenea acte, ele fiind considerate ca inexistente, astfel nct, n acest caz, nu mai exist nici o obligatie de a le executa. n ceea ce priveste actele normative emise de organele locale ale administratiei publice, nu exist o anumit modalitate obligatorie pentru aducerea lor la cunostinta public. Organul emitent al actului are deplina libertate de a alege modalitatea de aducere la cunostinta public a actului, n functie de mprejurrile concrete, optnd pentru cea mai adecvat modalitate n functie de acele mprejurri, de timp si de loc.

Ca modalitti de aducere la cunostinta public a actelor normative emise de organele locale ale administratiei locale ale administratiei publice se pot folosi: afisarea actului la sediul organului emitent sau n locurile mai des frecventate de membrii colectivittii locale, precum si prin orice alt mijloc de publicitate. n ceea ce priveste aducerea la cunostinta public a actelor lor normative, autorittile administrative locale au o singur obligatie, si anume: n cazul n care n acea unitate administrativ teritorial membrii unei minoritti nationale au o pondere semificativ n cadrul colectivittii, aducerea la cunostinta public a acelui act trebuie s se fac si n limba acelei minoritti nationale. Rezult de aici c, atunci cnd normele juridice nu prevd o anumit modalitate de publicare a actelor administrative, alegerea modalittii este lsat la aprecierea organelor administratiei de stat, aceasta fcndu-se n functie de conditiile concrete de timp si de loc, n scopul unei ct mai eficiente aduceri la cunostint public. n ceea ce priveste actele administrative supuse confirmrii ori ratificrii, situatia lor difer. Astfel, actele administrative supuse confirmrii nu intr n vigoare dect de la data cnd au fost confirmate. Potrivit art. 115, al. 4 din Constitutia Romniei, n cazuri exceptionale, Guvernul poate adopta ordonante de urgent. Acestea intr n vigoare numai dup depunerea lor spre dezbatere n procedur de urgent la Parlament. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. Actele administrative supuse ratificrii intr n vigoare la data emiterii, a publicrii sau la o alt dat, dup caz, ratificarea avnd valoarea unei confirmri posterioare. n situatia n care nu sunt ratificate, ele si pierd valabilitatea, stergndu-se toate efectele produse pn n acel moment. Astfel, Parlamentul poate abilita Guvernul s emit ordonante n perioada vacantei parlamentare. Dac legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobrii Parlamentului, potrivit procedurii

94

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

95

legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Dac nu sunt aprobate, efectele produse de acele ordonante se sterg retroactiv. De asemenea, nerespectarea termenului atrage ncetarea efectelor ordonantei. Actele administrative, n general, produc efecte juridice pentru viitor, altfel spus, ele nu sunt retroactive, adic nu produc efecte pentru trecut. Aceasta caracteristic a actelor administrative este consecinta faptului c aceste acte sunt emise pe baza si pentru executarea legii. Or, cum legea, ca regul, produce efecte pentru viitor, este evident c si actele administrative, care sunt acte de executare a legii, vor produce efecte juridice tot pentru viitor. Principiul neretroactivittii actelor juridice este consacrat n nssi Constitutia Romniei. Potrivit art. 15, pct. 2 din Constitutia Romniei, Legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale mai favorabile . Prin lege trebuie s se nteleag orice act care d nastere, modific sau desfiinteaz drepturi si alte obligatii juridice. Aceast concluzie se desprinde din prevederile art. 1, pct. 5, potrivit crora Respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie . Dup prerea noastr, este clar c aceste prevederi nu se refer numai la lege, ca act al Parlamentului, ci la orice act juridic, a crui respectare este obligatorie. De altfel, contractul este denumit legea prtilor . Dac prevederile mentionate s-ar referi numai la lege, ca act al Parlamentului, ar nsemna ca respectarea celorlalte acte juridice s nu mai fie obligatorie, ceea ce ar duce la o tulburare grav a ordinii de drept, a desfsurrii normale a relatiilor sociale. Exist ns unele acte administrative care constituie exceptii de la principiul neretroactivittii actelor administrative. Aceste acte produc efecte juridice si pentru trecut, pentru perioada anterioar momentului intrrii lor n vigoare. Actele administrative retroactive sunt urmtoarele: 1. Actele administrative declarative de drepturi si obligatii care nu dau nastere, prin ele nsele, unor drepturi sau obligatii noi, asa cum se ntmpl n cazul actelor administrative care au caracter constitutiv

sau translativ de drepturi si obligatii. Actele declarative atest drepturi sau obligatii preexistente, deci ele produc efecte pentru trecut, de la data cnd acele drepturi sau obligatii au luat nastere. Din aceast categorie fac parte diferitele certificate, adeverinte, acte de stare civil (acte de nastere, de deces, dar nu actele de cstorie, care produc efecte pentru viitor). 2. Sunt retroactive si actele administrative jurisdictionale, prin care se solutioneaz litigii juridice. Aceste acte produc efecte juridice de la data cnd au fost nclcate drepturile si obligatiile ce formeaz obiectul litigiului. 3. De asemenea, dac o lege, pentru executarea creia au fost emise acte administrative, are caracter retroactiv, si actele administrative vor avea caracter retroactiv. 4. Efecte retroactive au si actele administrative de anulare pentru cauz de ilegalitate, dar nu pentru neoportunitate, a altor acte administrative si care produc efect juridic anterior emiterii lor, din momentul cnd s-a produs ilegalitatea actului supus anulrii. 5. Mentionm, de asemenea, printre actele avnd efecte retroactive, actele administrative emise n vederea executrii unei hotrri judectoresti. Potrivit Legii electorale, dac s-au produs erori n listele de alegtori, persoana interesat poate s fac o ntmpinare la organul care a ntocmit lista, solicitnd modificarea acesteia spre a se ndrepta greseala. Acesta este obligat s rezolve ntmpinarea n termen de 3 zile de la nregistrare. Dac organul sesizat nu d curs solicitrii care i-a fost adresat, persoana n cauz poate s fac contestatie n termen de 24 de ore de la comunicare, la judectoria n a crei raz teritorial domiciliaz alegtorul, cernd instantei judectoresti ca, prin hotrrea pe care o va pronunta, s oblige organul administratiei publice s introduc modificrile corespunztoare n lista de alegtori. n baza hotrrii se va emite un act administrativ pentru modificarea listei de alegtori. Acest act are caracter retroactiv, deoarece produce efecte juridice anterior emiterii lui, anume, din momentul cnd a fost ntocmit lista de alegtori.

96

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice Reguli speciale acte supuse confirmrii acte supuse ratificrii Principiul neretroactivittii actelor administrative

97

Recapitulare
Emiterea actului de ctre organul competent Problema functionarilor oficierea cstoriei registrul de stare civil Formele ilegalittii Modalittile de emitere a actelor scris avantaje Forma actului administrativ oral urgent implicit tcerea; semnificatia tcerii facultative Categoriile de avize consultative conforme Alte conditii ale procedurii de emitere Oportunitatea actelor administrative Importanta intrrii n vigoare a actelor administrative pentru organul emitent Momentul intrrii n vigoare dup o perioad o dat calendaristic Dac nu se prevede momentul aducerii la cunostint Actele individuale notificare o persoan afisare etc. grup de persoane organe centrale publicarea n Acte normative Monitorul Oficial organe locale orice mijloc de aducere la cunostinta public

actele declarative Exceptii acte cu efect actele administrative jurisdictionale retroactiv legea are caracter retroactiv actele de anulare actele pentru executarea unei hotrri judectoresti

98

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

99

Teste
Ce se ntelege prin organul competent? Ce este un functionar de fapt? Cnd sunt valabile actele si activittile functionarilor de fapt? Care sunt avantajele formei scrise? n ce situatii sunt folosite actele orale? Care este semnificatia tcerii organului sesizat? n ce constau avizele consultative? n ce constau avizele facultative? n ce constau avizele conforme? Conditiile obligatorii ale formei scrise Ce se ntelege prin oportunitatea actelor administrative? De ce este important intrarea n vigoare a actelor administrative? Care sunt momentele posibile ale intrrii n vigoare a actelor administrative? Cum se aduc la cunostint actele individuale? Cum se aduc la cunostint actele normative ale organelor centrale? Cum se aduc la cunostint actele organice locale? Ce obligatii au organele locale? Cnd intr n vigoare actele supuse confirmrii? Care este valoarea juridic a ratificrii? n ce const principiul neretroactivittii actelor administrative? Actele administrative cu efect retroactiv

7. Executarea actelor administrative

Actul administrativ, odat intrat n vigoare, trebuie executat. Este o concluzie fireasc, ce decurge din necesitatea realizrii legalittii, precum si din nssi ratiunea de a fi a administratiei de stat, care este o activitate executiv. n majoritatea covrsitoare a cazurilor, actele administrative, ca de altfel toate actele organelor statului, sunt executate de bunvoie de ctre cei obligati s le execute. Mai exist unele mprejurri, cnd executarea actelor administrative nu se face de bunvoie, iar mijloacele de convingere, avnd ca scop obtinerea executrii, nu au dat rezultate, adic actul administrativ n cauz nu a fost executat. ntr-o astfel de situatie, executarea actelor administrative trebuie s se fac pe cale silit. De retinut faptul c, pentru executarea actelor administrative, nu este necesar s se obtin o hotrre judectoreasc sau a unui alt organ de jurisdictie. Actele administrative, fiind emise n temeiul puterii de stat, sunt executorii din oficiu, prin ele nsele. Dup cum am artat mai nainte, actele administrative produc efecte juridice fr a fi nevoie de consimtmntul celor crora li se adreseaz. Este suficient ca actul s fie emis cu respectarea conditiilor stabilite de lege pentru legalitatea sa. Trebuie mentionat faptul c nu toate actele administrative sunt executorii prin ele nsele. Dar aceast exceptie este foarte rar, iar asemenea cazuri trebuie prevzute de lege. 28 De exemplu, n cazul constructiilor ilegale, se pot ivi dou situatii: 1. Constructia a fost executat pe un teren apartinnd domeniului public. n acest caz, constructia respectiv poate fi demolat pe cale administrativ, fr, deci, s mai fie nevoie de vreo alt formalitate, de pild, de actul unui alt organ de stat pentru ca aceast constructie s poat fi demolat.
28 V.

Legea nr. 50/1991.

100

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

101

2. Constructia a fost executat pe un teren proprietate privat. n aceast situatie, pentru ca acea constructie s poat fi demolat, este necesar o hotrre judectoreasc, definitiv si irevocabil, prin care s se dispun demolarea constructiei. Executarea silit fiind o msur extrem, la ea se poate recurge numai dup ce au fost epuizate celelalte ci posibile si necesare pentru obtinerea executrii actului. Totodat, executarea silit nu poate fi fcut de orice organ al administratiei publice, ci numai de organul competent, potrivit legii. De exemplu, urmrirea silit a unor venituri nu poate fi fcut de un inspectorat scolar, ci numai de organele financiare. Pe de alt parte, mai sunt necesare si alte conditii. Astfel, este necesar ca actul n cauz s fi fost adus la cunostint persoanei care trebuie s-1 execute. Dac nu i s-a comunicat actul, nu are cum s cunoasc obligatia care i revine de a executa actul, ce anume trebuie s execute si cnd trebuie s aib loc executarea. Mai este necesar s existe refuzul persoanei n cauz de a executa actul administrativ, un refuz cert si nu numai o simpl bnuial c acea persoan nu intentioneaz s execute actul. Executarea silit poate mbrca forme diferite. De exemplu, se poate institui poprirea veniturilor acelei persoane, se poate recurge la vnzarea silit a unor bunuri care i apartin, se poate aplica un tratament medical n mod fortat, se poate utiliza retinerea temporar a persoanei etc.

pentru executarea actului administrativ, cum este cazul sanctiunilor contraventionale, sau prin decesul persoanei creia i s-a acordat un drept sau i s-a stabilit o obligatie, n situatia n care dreptul sau obligatia nu se transmite succesorilor, de pild un permis de portarm. n astfel de mprejurri, actul administrativ nu mai produce efecte juridice. Actele administrative nceteaz de a mai produce efecte juridice si atunci cnd a expirat termenul de valabilitate a acestora, de exemplu, o autorizatie pe termen. De asemenea, n situatia n care executarea unui act administrativ se realizeaz printr-un numr determinat de fapte materiale, ndeplinirea acestor fapte duce, implicit, la ncetarea efectelor actelor administrative n cauz, ca n cazul dispozitiei de demolare a unei constructii: odat terminate operatiile de demolare, si actul administrativ prin care s-a dispus demolarea si nceteaz efectele, ntruct efectele s-au produs prin demolare. De mentionat faptul c renuntarea din partea beneficiarului la unele drepturi stabilite printr-un act administrativ nu este o modalitate de ncetare a efectelor acestuia. Pentru ca s nu mai produc efecte juridice, acel act trebuie anulat de ctre organul competent. Desi beneficiarul a renuntat la drepturile ce i s-au acordat, actul administrativ n cauz continu s rmn n vigoare pn n momentul anulrii sale. 8.2. Suspendarea executrii actelor administrative mpotriva suspendrii executrii actelor administrative s-ar putea aduce argumentul c, prin aceasta, s-ar ajunge, n fapt, la nssi suspendarea executrii legii pentru a crei executare a fost emis actul administrativ supus suspendrii. Pe de alt parte, nssi asigurarea legalittii impune, n anumite cazuri, necesitatea suspendrii executrii actelor administrative, tocmai spre a nu se ajunge la nclcarea legii, prin aceea c se d posibilitatea organului competent s verifice, nainte de a-1 pune n executare, n ce msur acel act administrativ este sau nu conform legii. Msura suspendrii este cu att mai necesar cu ct actele administrative sunt executorii din oficiu, asa nct, cel putin n unele

8. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative

8.1. Consideratii generale Efectele juridice ale actelor administrative pot s nceteze temporar sau definitiv. ncetarea temporar a efectelor actelor administrative se realizeaz prin suspendare. ncetarea definitiv a efectelor juridice ale actelor administrative are loc prin anulare. Efectele actelor administrative pot s nceteze si n anumite mprejurri, de exemplu, prin depsirea termenului prevzut de lege

102

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

103

cazuri, chiar dac dup executare actul n cauz ar fi anulat s existe riscul ca situatia anterioar executrii actului s nu mai poat fi pe deplin restabilit, ca n cazul demolrii unei constructii. Spre a se evita astfel de situatii, este preferabil ca executarea actelor n cauz s fie suspendat. Aceasta nu nseamn ns ca msura suspendrii executrii actelor administrative s fie ridicat la rangul de principiu n activitatea organelor administratiei publice, deoarece, n felul acesta, ar fi ntr-adevr pus n pericol legalitatea, prin neexecutarea legii, deoarece executarea acesteia se realizeaz, n numeroase cazuri, prin acte administrative. De aceea, la msura suspendrii actelor administrative trebuie s se recurg numai atunci cnd ntr-adevr exist motive temeinice pentru aceasta. Suspendarea executrii unui act administrativ poate fi determinat de mai multe cauze: 1) legalitatea actului este contestat, de exemplu, n cazul atacrii unei hotrri a unui consiliu local la instanta de contencios administrativ; 2) desi actul este legal, aplicarea lui nu este oportun, datorit unor cauze cu caracter trector; 3) necesitatea aplicrii suspendrii n cazul unor abateri de la lege, pn la reintrarea n legalitate, de exemplu, suspendarea autorizatiei de exercitare a unei profesii sau de desfsurare a unei alte activitti. n unele cazuri, suspendarea opereaz n virtutea legii. Astfel, contestatiile mpotriva proceselor-verbale de aplicare a unei sanctiuni contraventionale au ca efect suspendarea executrii sanctiunii. Potrivit Legii administratiei publice locale, n cazul n care prefectul consider c un act emis de un consiliu judetean, de un consiliu local sau de un primar este ilegal, l poate ataca n fata instantei de contencios administrativ. Actul atacat este suspendat. Aceasta este o suspendare de drept, care actioneaz n virtutea legii, fr s mai fie nevoie de un demers special, prin care s se solicite suspendarea executrii actului. n alte situatii, suspendarea are loc ca urmare a vointei unui organ de stat, fie a organului emitent al actului, fie a organului ierarhic superior al acestuia, fie a unui alt organ al administratiei publice sau a unui alt organ de stat.

n ceea ce priveste suspendarea executrii actelor administrative prin vointa unui organ de stat, se pot distinge trei situatii posibile. 1. Organul emitent, ntruct i apartine actul, el fiind cel care 1-a emis, are ntotdeauna dreptul de a decide suspendarea executrii acestuia. Prin urmare, nu trebuie s existe o prevedere expres a legii pentru ca acest organ s poat dispune suspendarea executrii propriului su act. n literatura de specialitate, se consider c suspendarea executrii actelor administrative de ctre organul emitent constituie o situatie de exceptie, la care, n principiu, nu ar trebui s se recurg, deoarece micsoreaz grija organelor administrative privind emiterea de acte administrative.29 2. Organul ierarhic superior celui emitent, n aceast calitate, poate s decid suspendarea executrii actelor emise de organele subordonate. n virtutea calittii sale de organ ierarhic superior si n exercitarea atributiilor sale de control, organul superior poate s dispun suspendarea executrii actului administrativ emis de ctre organul su inferior, fr s aib nevoie de o abilitare special pentru adoptarea unei asemenea msuri. 3. Celelalte organe de stat pot suspenda executarea actelor administrative numai n baza unor prevederi exprese ale legii. De exemplu, potrivit reglementrilor juridice n vigoare, instantele judectoresti pot s dispun, n anumite conditii, suspendarea executrii actelor administrative care au fost atacate n fata instantei respective. 30 8.3. Anularea actelor administrative n functie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative, nulitatea acestora este de dou feluri, anume nulitatea absolut si nulitatea relativ. Nulitatea absolut urmreste protejarea unor interese generale ale societtii, de aceea ea poate fi invocat de oricine. De exemplu, o persoan
29 Al. Negoit, op. cit., p. 263-264; R. lonescu, op. cit., p. 268 si urm.; A. Iorgovan, op. cit, p. 95 si urm. 30 A se vedea Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004).

104

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

105

a fost numit ntr-o functie fr desfsurarea concursului, desi legea prevedea c ocuparea acelei functii nu se poate face dect prin concurs. n acest caz, actul de numire este nul absolut. Nulitatea relativ are ca scop ocrotirea unor interese individuale, de aceea ea poate fi invocat numai de ctre cei interesati. De exemplu, dac desfsurarea concursului pentru ocuparea unui post n aparatul administrativ s-a fcut fr respectarea anumitor reguli procedurale n favoarea concurentilor, cum ar fi anuntarea probelor de concurs ntr-un termen precis, dac nici unul dintre concurenti nu se plnge, concursul este considerat c s-ar fi desfsurat n mod legal. ntr-un astfel de caz, actul administrativ este numai anulabil sau, cu alte cuvinte, este nul relativ. Indiferent de situatie, anularea unui act administrativ nu se poate efectua dect printr-un alt act avnd o fort juridic superioar fortei juridice a actului supus anulrii sau avnd cel putin aceeasi fort juridic cu aceea a actului anulat si cu respectarea acelorasi proceduri folosite la emiterea actului anulat. Anularea poate fi decis de organul emitent, de organul ierarhic superior al administratiei de stat, de alte organe de stat. Organul emitent, avnd aptitudinea de a emite un act administrativ, trebuie s aib si dreptul de a reveni asupra lui, atunci cnd consider necesar. Organul administratiei de stat ierarhic superior celui emitent are drept de anulare a actelor acestuia n virtutea pozitiei lui superioare. Desi nu sunt organe administrative, procurorii pot anula actele organelor de urmrire si de cercetare penal, precum si ale organelor locurilor de detentie si de executare a pedepselor, deci numai ale anumitor organe ale administratiei publice, prevzute expres de lege. Instantele judectoresti, precum si alte organe de stat, au drept de anulare a actelor administrative, de asemenea numai n cazurile prevzute expres de lege. Cnd anularea este nfptuit de organul emitent, ea poarta denumirea de retractare. Anularea decis de organul ierarhic superior poart denumirea de revocare. Uneori, n loc de anulare, se poate spune c actul administrativ a fost retras.

Organele administratiei publice pot anula un act administrativ att pentru cauze de ilegalitate, ct si pentru lips de oportunitate a acestora, n timp ce procurorii si instantele judectoresti pot anula actele administrative numai n cazul ilegalittii acestora. n legislatia trii noastre, actele administrative sunt, n principiu, revocabile, adic ele pot fi anulate sau modificate. Revocabilitatea actelor administrative este determinat de faptul c societatea se afl ntr-un continuu proces de dezvoltare, de schimbare si transformare. Or, n aceste conditii, nici actul administrativ nu poate s fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie s fie n permanent n concordant cu evolutia vietii sociale. Deci, ar fi contrar intereselor societtii s se mentin un act administrativ care nu mai corespunde noilor mprejurri sociale. De aceea, un asemenea act administrativ trebuie s fie retras. Totodat, nu este exclus ca, chiar n momentul emiterii sale, un act administrativ s ncalce prevederile altor acte cu o fort juridic superioar fortei sale juridice. Dac, n primul caz, actul administrativ devine inoportun si, ca atare, trebuie retras, n cel de-al doilea caz, actul n cauz este ilegal si trebuie anulat. Pe de alt parte, actele administrative sunt emise de oameni. Chiar dac pentru aceasta sunt utilizate uneori si datele oferite de tehnicile cibernetice, nu este exclus ca cei care decid s greseasc, s adopte solutii neconforme realittilor sociale, care s nu rspund n modul cel mai adecvat cerintelor societtii. ntruct n procesul de emitere a actelor administrative se pot strecura si erori, trebuie s existe posibilitatea ndreptrii acestora, ceea ce s-a realizat prin introducerea principiului revocabilittii actelor administrative n activitatea organelor administratiei publice. n cazul n care se produc anumite erori ntr-un act administrativ, cum ar fi unele erori materiale, este posibil ca acel act s nu mai fie retras. ntr-o asemenea situatie, ndreptarea erorii se opereaz, de regul, prin rectificarea actului deja emis, evident, dac aceasta este posibil. Rectificarea este utilizat din motive de operativitate, spre a se evita pierderea de timp prin emiterea unui nou act administrativ.

106

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

107

De la principiul revocabilittii actelor administrative face exceptie o serie de asemenea acte, n sensul c aceste acte nu pot fi anulate. Problema acestor exceptii nu se pune dect pentru actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt oricnd revocabile. 1) O prim categorie de acte administrative care nu pot fi revocate se refer la actele pe care normele juridice le declar n mod expres ca fiind irevocabile. 2) O alt categorie se refer la actele administrative jurisdictionale care, ca si hotrrile judectoresti, sunt irevocabile. Dup ce au fost adoptate asemenea acte, organul emitent al lor se desesizeaz, deci nu mai poate reveni asupra acelui act. Dar mpotriva lor se pot exercita ci de atac, n urma crora aceste acte pot fi modificate sau anulate, dup caz, n locul lor fiind emise alte acte. 3) De asemenea, nu pot fi revocate actele administrative pe baza crora s-au nscut raporturi civile, de munc etc. Astfel, actele de repartizare n munc, care sunt acte administrative, devin irevocabile din momentul n care a fost ncheiat, n temeiul lor, contractul de munc. Un alt exemplu, ntr-un caz diferit: Prefectura judetului Satu Mare a transferat Directiei Generale pentru Agricultur si Alimentatie Satu Mare cteva imobile necesare activittii acesteia. Ulterior, prefectura a revenit asupra deciziei si a dispus s se restabileasc situatia anterioar, adic imobilele n cauz s fie scoase din patrimoniul directiei. Dar, prin transferarea acelor imobile, Directia a dobndit n patrimoniul su un drept real, consemnat ca atare n cartea funciar, drept n considerarea cruia a fcut la acele imobile o serie de reparatii capitale. Asa nct, decizia prin care prefectura creeaz n favoarea unei persoane juridice un drept real, cu consecinte de ordin patrimonial, nu poate fi ulterior revocat, deoarece intrase n circuitul civil si revenirea asupra ei ar fi afectat drepturile dobndite n temeiul ei, afectnd, n acelasi timp, stabilitatea si siguranta raporturilor juridice care au luat nastere n baza actului administrativ.

4) Sunt irevocabile si actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate, cum sunt drepturile dobndite ca urmare a obtinerii unei diplome de absolvire a unei forme de nvtmnt. Totusi, n cazul n care aceste drepturi au fost obtinute prin fraudarea legii, actele administrative n baza crora s-au dobndit sunt revocabile. Nu pot fi dobndite drepturi prin fraudarea legii. Astfel, Tribunalul Suprem a socotit nul diploma de absolvire a unei institutii de nvtmnt superior, n cazul n care posesorul ei a reusit, prin fraud, la examenul de admitere n acea institutie (V. Tribunalul Suprem, Sectia civil, Decizia nr. 740/1981, n Culegere de decizii de ndrumare, 1981, p. 248). 5) Sunt irevocabile si actele administrative de aplicare a unor sanctiuni administrative. Aceste acte pot fi ns atacate si, dac este admis contestatia, actele respective pot fi anulate sau modificate (reformate), dup caz. Astfel, n ceea ce priveste contraventiile, sunt prevzute expres cile de atac mpotriva proceselor-verbale de aplicare a sanctiunilor contraventionale. 6) Actele administrative, din momentul n care au fost atacate n fata unui organ jurisdictional, devin irevocabile, astfel nct nici organul emitent al actului, nici un alt organ al administratiei publice nu se mai poate pronunta asupra valabilittii actului respectiv. Situatia juridic a acelui act va fi decis de ctre organul juridictional sesizat n legtur cu actul n cauz. 7) Actele administrative care au fost executate din punct de vedere material devin din acel moment irevocabile. De exemplu, actul prin care s-a dispus demolarea unei constructii: din momentul n care acea constructie a fost demolat, anularea actului de demolare devine inutil, ntruct efectele juridice si materiale ale acelui act s-au produs, asa nct, prin executarea sa sub aspect material, actul respectiv de demolare a devenit irevocabil, iar revocarea sa nu ar mai avea, practic, nici un efect juridic privind constructia n cauz, deoarece aceasta fusese deja demolat n baza acelui act de demolare.

108

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

109

Anularea pentru cauz de ilegalitate are un efect retroactiv, adic, prin anulare, sunt desfiintate si efectele juridice pe care le-a produs n trecut actul anulat, pn n momentul anulrii sale. Unele efecte nu pot fi ns desfiintate. De exemplu, anularea unei diplome, obtinut n mod ilegal, pe baza creia a fost practicat o profesie, o anumit perioad de timp, nu poate sterge toate efectele care s-au produs prin exercitarea acelei profesii. Astfel, practicarea medicinei pe baza unei diplome false nu poate remedia decesul unei persoane, produs ca urmare a unui tratament medical necorespunztor. Anularea nu are efect retroactiv n cazul n care intervine o lege nou, care modific sau abrog legea veche, pentru a crei executare a fost emis actul administrativ supus anulrii. Totodat, cnd schimbarea mprejurrilor determin retragerea unui act administrativ si emiterea altuia corespunztor noilor mprejurri, anularea nu produce efecte pentru trecut. Mai trebuie subliniat faptul c numai n cazul n care actul administrativ ar veni expres sau implicit n contradictie cu situatia de drept creat prin abrogarea sau modificarea legii, acesta si pierde valabilitatea juridic si, ca urmare, trebuie anulat. n caz contrar, nu exist nici un motiv de a nu fi mentinut mai departe n vigoare. Asadar, cnd motivul anulrii este ilegalitatea actului, prin anulare se sterg toate efectele juridice produse din momentul cnd a survenit ilegalitatea, actul de anulare avnd efect retroactiv, ex tunc . Dac ns, actul administrativ este anulat pentru cauz de neoportunitate, datorit schimbrii mprejurrilor, efectul anulrii nu se produce dect de la data emiterii actului de anulare, ex nunc , adic ncetarea definitiv pentru viitor a producerii altor efecte juridice, dar mentinndu-se efectele deja produse. Nulitatea actului administrativ poate fi invocat, n primul rnd, de persoana interesat, si de orice alt persoan n cazul nulittii absolute. Nulitatea poate fi invocat si din oficiu, de ctre un organ al administratiei sau de procuror.

Pn la proba contrar, actul administrativ beneficiaz de prezumtia de legalitate, datorit faptului c eman de la un organ de stat n exercitarea atributiilor sale privind realizarea puterii de stat. n doctrina de specialitate, ca si n legislatie, se vorbeste despre o categorie de acte administrative denumite acte inexistente. 31 Se apreciaz c asemenea acte apar n mai multe mprejurri. Astfel, se consider c un act administrativ este inexistent dac, n mod practic, nu mai exist ca atare, datorit anumitor mprejurri, precum pierderea sau distrugerea sa, dar numai n cazul n care nu s-ar putea obtine un duplicat, deci nu mai exist nici o posibilitate de a dovedi c actul n cauz ar fi existat vreodat. Se mai consider ca fiind inexistent actul cruia i lipseste un element esential privind valabilitatea sa juridic, de exemplu, semntura functionarului care a emis actul sau stampila organului emitent. Este inexistent si actul a crui ilegalitate este mult prea evident. De pild, eliberarea unui act de repartizare a unui spatiu locativ de ctre compartimentul de stare civil al unei primrii. n aceste situatii refuzul de a executa asemenea acte nu mai antreneaz nici o consecint juridic. Problema const n a determina cazurile cnd actul administrativ este nul si cnd este inexistent, adic de a stabili limitele ntre care opereaz prezumtia de legalitate a actului respectiv. Aceste limite nu pot fi determinate n general, ci numai de la caz la caz. Uneori, inexistenta actelor administrative este prevzut expres de lege. De exemplu, hotrrile si ordonantele adoptate de ctre Guvern sunt semnate de primul-ministru, sunt contrasemnate de ministrul care are obligatia s le pun n executare si sunt publicate n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea acestora atrage inexistenta hotrrii sau a ordonantei respective.32
31 V. si T. Drganu, Actele de drept administrativ si faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc, Cluj, 1970, p. 149; Al. Negoit, Drept administrativ, op. cit., p. 267 si urm.; I. Iovnas, Drept administrativ, op. cit., p. 261 si urm. 32 Constitutia Romniei, art. 107, pct. 4.

110

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

111

*** Pe lng actele administrative, organele administratiei publice pot ncheia acte de Drept civil, n calitate de persoane juridice, de pild, contracte de executare de lucrri, prestri de servicii, de credit bancar, de asigurri de bunuri si persoane etc. De asemenea, pot ncheia acte de Dreptul muncii, cum este contractul de munc, ntre organul administratiei publice si angajatii acestuia.

B. Operatiile administrative si alte operatii materiale 1. Notiunea de operatie administrativ

n afara actelor juridice, organele administratiei publice nfptuiesc si o serie de operatii administrative, cum ar fi stampilarea, avizarea actelor administrative, nregistrarea lor, datarea etc. Analiznd activitatea organelor administratiei publice, se poate constata c cea mai mare parte din activitatea acestora este alctuit din operatii administrative, precum si din operatii materiale, de pild, diferitele activitti de asistent medico-sanitar, de instruire a elevilor, prestrile de servicii etc. Operatiile administrative prezint o deosebit nsemntate, deoarece cu ajutorul lor au loc emiterea, executarea si controlul executrii actelor administrative, precum si al altor acte juridice. Operatiile administrative fac parte din sfera mai larg a operatiilor de tehnic administrativ, care sunt utilizate si de alte organe ale statului, organizatii nestatale si chiar de persoane fizice. Operatiile administrative se deosebesc de acestea ntruct sunt realizate numai de organele administratiei de stat, dar se aseamn cu ele prin continutul lor material (de exemplu, aplicarea unei stampile). Unele operatii administrative sunt nfptuite n realizarea puterii de stat, de exemplu, sigilarea unui bun, n timp ce altele nu implic aceasta, de pild, dactilografierea sau ndosarierea de acte. Anumite operatii administrative sunt simple activitti materiale, ca datarea unui act, n timp ce altele reprezint si o manifestare de voint,

de exemplu, diferitele avize care se acord pentru emiterea actelor administrative, n care se exprim vointa persoanelor care au acordat acele avize. Numrul mai mare al operatiilor administrative n comparatie cu cel al actelor administrative se explic prin aceea c, pentru elaborarea si executarea unui singur act administrativ, sunt necesare numeroase si variate operatii administrative. Fr operatiile administrative nu este posibil nici elaborarea si nici executarea, nu numai a actelor administrative, dar nici a actelor celorlalte organe ale statului, atunci cnd executarea lor este nfptuit de organele administratiei publice.

2. Diferite operatii administrative

Operatiile administrative pot interveni n diferite faze ale procesului de elaborare si executare a actelor administrative, si anume, n cea de pregtire, de emitere, de executare a actelor administrative, precum si n ceea ce priveste controlul executrii. Astfel, n faza de pregtire, intervine o serie de operatii administrative privind evidenta datelor si documentarea, de exemplu statistici, rapoarte, referate, studii, expertize etc. Tot n aceast faz intervin si procesele-verbale de constatare a existentei unor fapte, pe baza crora se va admite un act administrativ. n faza de emitere a actelor, ca exemplu de operatii administrative se pot da ntocmirea proiectelor de acte juridice, avizarea proiectului nainte de adoptarea acestuia, operatii cu ocazia votrii actului, printre care convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi, ntocmirea proceselor-verbale de sedint etc., operatii necesare formei actului, de pild, stampilarea, datarea, nregistrarea, uneori traducerea ntr-o alt limb etc. n faza de executare intervine, de asemenea, o varietate de operatii administrative, precum operatii de comunicare a actelor administrative prin publicare n pres, afisare, comunicare la radio si televiziune, nmnarea de nstiintri individuale etc.

112

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice

113

Tot n faza de executare, n caz de neexecutare de bunvoie a actelor administrative, pot fi aplicate o serie de msuri administrative coercitive, avnd scopul de a se obtine executarea actelor administrative. Astfel de operatii sunt, de exemplu, tratamentul medical fortat, tinerea n carantin, retinerea unor persoane pentru cercetri penale, confiscarea de bunuri, sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor etc. Spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, poate fi utilizat o gam variat de operatii administrative de control. Aceste operatii sunt ndeplinite de ctre organele administratiei publice ierarhic superioare celor controlate, precum si de ctre persoane sau compartimente din interiorul unui organ. Totodat, controlul se exercit si ntre organe diferite, fr a exista ns relatii de subordonare a acestora unele fat de altele (de pild, controlul sanitar, financiar, comercial etc.). Ca operatii administrative de control, pot fi mentionate: perchezitii corporale si domiciliare, descinderi la fata locului, verificri de acte, inventare, expertize etc. De multe ori, operatiile de control sunt urmate de emiterea unor acte administrative, astfel nct aceste operatii pot fi incluse, ntr-un asemenea caz, si n grupa operatiilor de pregtire si de elaborare a actelor administrative. Din cele prezentate mai nainte, se poate observa c si operatiile administrative produc anumite efecte juridice, anume efectele prevzute de normele juridice care le reglementeaz. Astfel, organul care a solicitat un aviz conform este obligat s emit actul administrativ cu respectarea strict a acestuia. Sau, prin aplicarea de sigilii pe un obiect, acesta devine indisponibil etc. Att operatiile administrative, ct si alte fapte materiale dau nastere, fat de cel care le svrseste, unei situatii de rspundere juridic. n cazul n care, prin svrsirea acestor operatii, persoanele respective au nclcat dispozitiile legale, ele rspund penal, administrativ, disciplinar sau civil, n functie de gravitatea nclcrii si de efectele produse prin aceast nclcare. Chiar si pentru erorile din culp, persoanele respective rspund, de pild, n cazul unui tratament medical necorespunztor.

Tinnd seama de sarcina general a organelor administratiei publice de a executa legea, operatiile administrative si operatiile (faptele) materiale prezint o nsemntate de prim ordin n ceea ce priveste nssi nfptuirea administratiei de stat, desfsurarea n cele mai bune conditii a relatiilor sociale. Asa cum am artat mai nainte, organele administratiei publice nfptuiesc, pe lng operatii administrative, si alte operatii materiale. De remarcat c nici operatiile administrative nu sunt altceva dect operatii materiale, dar de un anumit gen. Operatiile administrative sunt legate, n general, de emiterea, executarea si controlul executrii unui act administrativ sau a altui act juridic concret, determinat, n timp ce operatiile materiale propriu-zise sunt nfptuite n exercitarea unor atributii ale organelor administratiei de stat, fr a avea o legtur direct cu un anumit act administrativ sau un alt act juridic, emis de organe ale administratiei publice sau de alte organe de stat, ca de exemplu, tratamentul medical, dirijarea circulatiei pe drumurile publice, instruirea elevilor si a studentilor, efectuarea transportului n comun etc.

114

Drept administrativ

Formele de nfptuire a administratiei publice Anularea poate interveni n caz de ilegalitate n caz de neoportunitate

115

Recapitulare
Modul de executare al actelor administrative Ce se ntelege prin executarea silit? Conditiile executrii silite expirarea termenului de valabilitate Cauzele de ncetare depsirea termenului de executare a efectelor juridice ale decesul persoanei actelor administrative epuizarea actiunilor de executare suspendarea executrii anularea actului administrativ Notiunea de suspendare Opinii cu privire la suspendare mpotriva suspendrii n favoarea suspendrii legalitatea actului este contestat Cauzele care determin executarea mpiedicat de mprejurri suspendarea temporare suspendarea ca sanctiune Suspendarea poate interveni n virtutea legii prin vointa unui organ de stat Suspendarea prin vointa a organului emitent organului de stat a organului ierarhic superior a altui organ de stat Conceptul de anulare a actului administrativ Felurile nulittii nulitate absolut nulitate relativ de organul emitent al actului Anularea poate fi dispus de organul ierarhic superior de alte organe de stat

Necesitatea revocabilittii actul ncalc legea actelor administrative s-au schimbat mprejurrile s-au strecurat erori n cuprinsul actului Exceptii de la principiul doar actele individuale revocabilittii actele normative oricnd revocabile Acte ce nu pot legea le declar irevocabile fi revocate actele administrative jurisdictionale actele urmate de raporturi civile au generat drepturi garantate de lege prin stabilitate de aplicare a sanctiunilor administrative actele atacate n justitie actele executate din punct de vedere material Efectele anulrii pentru ilegalitate Efectele anulrii pentru lips de oportunitate nu mai exista Actele inexistente ilegalitatea prea evident inexistenta prevzut de lege Notiunea si importanta operatiilor administrative Distinctie ntre operatii n realizarea puterii de stat operatii n afara realizrii puterii de stat

116

Drept administrativ n faza de pregtire

Formele de nfptuire a administratiei publice

117

Teste
Cum pot fi executate actele administrative? Ce este si cnd intervine executarea silit? Cnd se poate recurge la executarea silit? Cauzele de ncetare a efectelor juridice produse de actele administrative Ce se ntelege prin suspendarea executrii actului administrativ? Opinii cu privire la suspendare Cauzele care determin suspendarea Suspendarea n virtutea legii Suspendarea prin vointa organului se stat Ce se ntelege prin anularea actului administrativ Felurile nulittii Cine poate dispune suspendarea? Necesitatea revocrii actelor administrative Exceptii de la principiul revocabilittii actelor administrative Efectele anulrii n caz de ilegalitate Efectele anulrii pentru neoportunitate Ce sunt actele inexistente? De ce sunt necesare operatiile administrative? Operatiile administrative n faza de pregtire si de emitere a actelor administrative Operatiile administrative n faza de executare a actelor administrative Operatiile administrative n faza de control Efectele juridice ale operatiilor administrative Deosebirile dintre operatiile administrative si alte fapte materiale

n faza de emitere a actelor Diferite operatii administrative n faza de executare n teza de control Efectele juridice ale operatiilor administrative obligatii rspundere

Deosebiri ntre operatiile administrative faptele materiale

118

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 119

CAPITOLUL III APRAREA VALORILOR SOCIALE CU MIJLOACE DE DREPT ADMINISTRATIV 1. Rspunderea administrativ
Relatiile interumane din societate, n conditiile existentei statului, sunt reglementate prin norme juridice, care urmresc desfsurarea acestora potrivit vointei celor aflati la conducerea statului, care pot reprezenta interesele fie ale unor grupuri restrnse, n conditiile statelor totalitare, fie ale ntregii colectivitti, n conditiile statelor democratice. n cazul nclcrii normelor juridice, se pun n pericol valorile sociale pe care aceste norme le apr. Pentru ocrotirea acestor valori, s-a stabilit o rspundere juridic, atunci cnd normele juridice sunt nclcate, n sensul c persoanele care se fac vinovate de svrsirea unor fapte, prin care se ncalc normele juridice, trebuie s suporte anumite consecinte juridice, adic s fie pasibile de aplicarea de sanctiuni juridice. Rspunderea juridic poate fi utilizat fie n acceptiunea de ansamblu de norme juridice care reglementeaz relatiile sociale n cazul nclcrii normelor juridice, fie de situatie juridic n care se afl persoana care a nclcat normele juridice. 33 n aceast ultim acceptiune, rspunderea juridic apare ca o form de constrngere psihic, ntruct i constrnge psihic pe membrii societtii s nu ncalce normele juridice, deoarece acestia sunt constienti de faptul c, n cazul nclcrii lor, li se vor aplica sanctiunile corespunztoare. Astfel, rspunderea juridic constituie o important garantie a respectrii normelor juridice.
33 n aceast problem, a se vedea si V. Gilescu, A. Iorgovan, Drept administrativ si stiinta administratiei, vol. II, partea II, T.U.B. Bucuresti, 1983, p. 81 si urm.; M. Costin, Rspunderea juridic n dreptul R.S.R., Cluj, 1974, p. 31-32.

120

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 121 Pe de alt parte, o sanctiune patrimonial, constnd, de exemplu, n plata unei sume bnesti, va fi consecinta unor rspunderi diferite, n raport cu felul n care este ncadrat fapta pentru svrsirea creia trebuie pltit acea sum. Astfel, obligatia de a plti o sum de bani poate constitui o sanctiune penal, o sanctiune administrativ sau o sanctiune civil. Pentru a exista rspundere juridic, este necesar ca fapta svrsit s fie incriminat de normele juridice, persoana n cauz s svrseasc fapta cu vinovtie si s existe o legtur cauzal ntre fapt si consecintele antisociale produse. Stabilirea unei anumite forme de rspundere juridic pentru svrsirea unor fapte antisociale depinde de vointa si interesele celor aflati la conducerea statului n acel moment, de importanta valorilor sociale ce trebuie ocrotite, potrivit evalurii date de guvernanti, n scopul deplinei aprri a acestor valori. 34 n cadrul formelor rspunderii juridice, un loc important l ocup rspunderea administrativ. Acest fapt se explic prin aceea c, printre cele mai frecvente fapte antisociale, se numr abaterile administrative, n primul rnd, svrsirea de contraventii. 35 Subliniem faptul c, dup prerea noastr, rspunderea administrativ nu trebuie confundat cu rspunderea contraventional, nu trebuie redus la aceasta din urm. Rspunderea contraventional este o form a
34 V. si V. Dongoroz si altii, nlocuirea rspunderii penale pentru unele infractiuni cu rspunderea administrativ sau disciplinar. Ed. Academiei, Bucuresti, 1975, p. 9. 35 n legtur cu rspunderea administrativ, a se vedea si Al. Negoit, Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 274 si urm.; M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. Stiintific, Bucuresti, 1958, p. 16 si urm.; R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti, 1970, p. 306 si urm.; I. Glica, M. Stoica, Drept administrativ al R.P.R, Brasov, 1958, p. 210 si urm.; I. lovnas, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, E.D.P., Bucuresti, 1977, p. 328 si urm.

ntre rspunderea juridic, constrngerea juridic si sanctiunea juridic exist o foarte strns legtur, toate avnd ca scop asigurarea ordinii de drept. Constrngerea juridic se realizeaz, n principal, prin aplicarea unor sanctiuni juridice, iar aplicarea sanctiunii este o consecint a angajrii rspunderii. Trebuie mentionat ns faptul c, n statele democratice, n care normele juridice exprim vointa poporului si i promoveaz interesele, ordinea de drept se asigur, n primul rnd, prin convingere, prin actiunea conjugat a tuturor factorilor educationali de a determina membrii societtii s respecte de bunvoie normele juridice. Constrngerea juridic intervine numai n situatiile extreme, cnd activitatea de convingere nu d rezultatele asteptate, fiind nevoie de aplicarea unor msuri speciale, msuri de constrngere, pentru asigurarea unei conduite civice corespunztoare. Normele juridice, de regul, contin si sanctiunile care se pot aplica n cazul nerespectrii lor, cu alte cuvinte, stabilesc si rspunderea juridic a persoanelor care le ncalc. n raport cu gravitatea nclcrii, cu consecintele faptei antisociale, exist mai multe forme de rspundere juridic. Astfel, exist o rspundere penal, n cazul svrsirii unor fapte deosebit de grave din punct de vedere al valorilor ocrotite, anume n cazul svrsirii de infractiuni. Pentru fapte avnd un pericol social mai redus, anume abaterile administrative, a fost instituit rspunderea administrativ. Nerespectarea ndatoririlor de serviciu antreneaz, n general, rspunderea disciplinar. n sfrsit, exist si o rspundere civil, n situatia n care prin fapta svrsit s-au produs si prejudicii materiale, fie n dauna societtii, fie n dauna unei alte persoane fizice sau juridice. Svrsirea unei fapte antisociale poate s antreneze o singur form de rspundere sau mai multe forme, n functie de consecintele acelei fapte. De pild, dac prin svrsirea unei infractiuni sau a unei contraventii sunt cauzate si pagube materiale, alturi de rspunderea penal sau administrativ, dup caz, va exista si o rspundere civil.

122

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 123 Caracterizarea msurilor de constrngere administrativ trebuie fcut, asadar, n functie de mprejurrile concrete n care sunt aplicate, de normele nclcate prin faptele antisociale care au determinat aplicarea acelor msuri de constrngere administrativ, de scopul urmrit prin acele msuri. Asa cum am artat mai nainte, printre msurile de constrngere administrativ se numr si sanctiunea administrativ.

rspunderii administrative, nendoielnic, cea mai des ntlnit si cea mai important.36 Mai exist ns si alte mprejurri care antreneaz rspunderea administrativ, fr ca faptele respective s constituie contraventii. Mentionm, de exemplu, majorrile de ntrziere care se aplic pentru neplata la termen a impozitelor si taxelor sau anularea unei autorizatii n cazul nclcrii unor norme juridice, fr ca aceste nclcri s fie contraventii. Svrsirea unor asemenea fapte antreneaz rspunderea administrativ, iar nu o rspundere contraventional. Faptele respective nu sunt calificate drept contraventii, iar sanctiunile aplicate sunt sanctiuni administrative, altele dect sanctiunile contraventionale, acestea fiind doar o parte din sanctiunile administrative. 37 Constrngerea administrativ se poate realiza prin mai multe modalitti, si anume: 1. msuri de sigurant, de exemplu, carantina, vaccinarea obligatorie, retinerea sau arestarea de persoane etc.; 2. msuri de executare silit, cum ar fi sechestrul si vnzarea la licitatie a unor bunuri, tratamentul medical fortat etc.; 3. msuri de sanctionare, n legtur cu svrsirea unor abateri administrative, printre care plata unor amenzi contraventionale. ntre aceste modalitti exist o anume legtur. Astfel, n unele cazuri, anumite msuri de sigurant pot avea si caracterul unor msuri de sanctionare, de pild, confiscarea de bunuri a cror detinere este interzis sau interzicerea practicrii unei profesii. Alteori msurile de sigurant pot fi, totodat, si msuri de executare silit. Un exemplu n acest sens l constituie aplicarea de tratamente medicale fortate sau retinerea ori arestarea unor persoane.
36 Pentru analiza diferitelor opinii, v. V. Gilescu, A. Iorgovan, op. cit., p. 81 si urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, voi. III,_Bucuresti, 1993, p. 198. 37 Potrivit unei opinii, se afirm c aplicarea de sanctiuni administrative ar constitui o putere exorbitant a administratiei, ce necesit reguli compensatoare de protectie pentru persoanele administrate (v. A. de Laubadere, Trait lmentaire de droit administratif, vol. 1, Paris, 1970, p. 282).

2. Sanctiunea administrativ
Pentru svrsirea abaterilor administrative se aplic sanctiuni administrative. Spre deosebire de unele opinii exprimate n literatura de specialitate38 , dup prerea noastr, sanctiunile administrative sunt aplicate numai de ctre organele administratiei publice si numai pentru svrsirea unor abateri administrative. Celelalte organe ale statului aplic sanctiuni specifice activittii fundamentale pe care o realizeaz, chiar dac, n unele cazuri, asemenea msuri pot s fie socotite ca avnd caracter administrativ. Astfel, exist sanctiuni specifice dreptului constitutional, aplicate de organele legislative, de exemplu, ridicarea imunittii parlamentare sau demiterea Guvernului printr-o motiune de cenzur, sanctiuni penale si procesual-penale, precum pedepsele privative de libertate sau amenzile procedurale, sanctiuni civile si procesual-civile, de exemplu, daunele pentru prejudiciile cauzate prin nerespectarea unor obligatii civile, stabilite de ctre instantele judectoresti. Aplicarea sanctiunilor juridice urmreste un dublu scop. Pe de o parte, de a preveni svrsirea n viitor a unor alte fapte antisociale, prin aceea c aplicarea unor sanctiuni juridice asupra unei persoane exercit o puternic influent fat de ceilalti membri ai societtii, n sensul de a-i convinge s respecte normele juridice.
38 V.

V. Gilescu, A. Iorgovan, op. cit., p. 103 si urm.

124

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 125 Sanctiunile administrative constituie o form a constrngerii juridice, avnd un rol educativ deosebit de important n realizarea unor conduite civice corecte, la scar social. Prin aplicarea unor sanctiuni individuale se exercit o puternic influent asupra ntregii colectivitti.

Pe de alt parte, utilizarea sanctiunilor juridice urmreste pedepsirea celor care au svrsit fapte antisociale, prin aplicarea asupra acestora a unor msuri de constrngere.39 Sanctiunile administrative sunt, asadar, o categorie de sanctiuni juridice. Exist o varietate de sanctiuni administrative, n raport cu natura faptei antisociale, cu relatiile sociale a cror desfsurare a fost perturbat, cu domeniul unde s-a svrsit fapta. Astfel, exist sanctiuni pecuniare, constnd n plata unei sume de bani, de exemplu amenzile, majorrile de ntrziere etc. Alte sanctiuni administrative constau n suspendarea sau anularea unei autorizatii, interzicerea de a circula pe drumurile publice, anularea diplomei de absolvire a unei forme de nvtmnt dac a fost obtinut n mod fraudulos, suspendarea furnizrii de gaze naturale, desfiintarea postului telefonic, distrugerea unor bunuri sau sacrificarea unor animale etc. Ocrotirea valorilor sociale se realizeaz nu numai prin aplicarea unor sanctiuni administrative, ci si prin alte msuri administrative, fr caracter sanctionator. Se pot da ca exemplu msurile de interzicere a accesului n anumite zone, permanent sau temporar, msuri de protectie sanitar, a faunei, a florei, a monumentelor istorice etc., cu alte cuvinte, de protectie a colectivittii, n general, si a avutiei nationale. Asemenea msuri se aplic fr s se fi svrsit fapte antisociale, ci spre a se preveni producerea unor prejudicii colectivittii, bunurilor materiale sau mediului ambiant. Fr a fi sanctiuni, aceste msuri au tot caracter de constrngere, ntruct oblig la o anumit conduit impus. n caz de nerespectare, se pot aplica sanctiuni, chiar mai severe dect cele administrative, cum sunt sanctiunile penale.
39 n acest sens. I. Ceterchi, Despre structura intern a normei juridice, n Revista romn de drept , nr. 7/1969, p. 63-64.

3. Executarea silit
O alt form a constrngerii juridice o constituie executarea silit. Dup cum am subliniat mai nainte, n statele democratice, principala metod de asigurare a respectrii normelor juridice este metoda convingerii. Membrii colectivittii, fiind constienti de faptul c normele juridice sunt emise tocmai n vederea promovrii intereselor generale, ale ntregii colectivitti si, ca atare, ale fiecrui membru n parte al acesteia, vor respecta de bunvoie normele juridice. Nu este exclus ns ca, n anumite situatii, unii membri ai societtii s nu respecte regulile juridice. n astfel de mprejurri, organele administratiei publice pot s obtin executarea actelor organelor statului prin utilizarea fortei de constrngere, determinnd pe cei n cauz s-si respecte obligatiile, fr s li se aplice o pedeaps. ntr-o asemenea situatie, ne aflm n prezenta unei executri silite. Executarea silit, ca form a constrngerii administrative, nseamn aplicarea de ctre organele administratiei publice a unor msuri de constrngere, de obligare, n scopul obtinerii respectrii normelor juridice, fr aplicarea de sanctiuni. Faptele de executare silit intervin n diferite domenii de activitate. ntruct executarea silit este o msur de impunere a unei anumite conduite, fr aplicarea unei sanctiuni, se sustine c opozitia la executare trebuie s prezinte un grad redus de pericol social sau s fie lipsit de orice pericol social. 40 Executarea silit fiind o msur extrem de obtinere a executrii unei obligatii juridice, la ea trebuie s se recurg numai n ultim instant,
40 R.

Ionescu, Drept administrativ, op. cit., p. 303.

126

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 127 de bani, blocarea conturilor bancare, vrsarea la buget a sumelor disponibile din conturile curente etc. n domeniul ordinii publice, printre msurile de executare silit se numr retinerea unei persoane, n scopul efecturii de cercetri penale, arestarea unei persoane n baza mandatului de arestare emis de instantele judectoresti, n cazul n care se apreciaz c lsarea n libertate a acelei persoane prezint pericol social, perchezitiile corporale sau domiciliare, efectuate de asemenea n baza unui ordin emis de organele mentionate mai nainte, oprirea vehiculelor sau a pietonilor de ctre agentii de circulatie atunci cnd ncalc dispozitiile legale, fr s se ajung ns la svrsirea unei contraventii. n domeniul sistematizrii si disciplinei n constructii, se poate utiliza, ca msur de executare silit, demolarea fortat a unei constructii, n cazul n care cel care a ridicat-o nu se conformeaz de bunvoie somatiei de a demola constructia. n domeniul ocrotirii snttii se pot aplica examinarea si tratamentul medical fortat, tinerea n carantin, interzicerea intrrii sau iesirii din tar a persoanelor care sufer de boli contagioase, a unor produse nocive pentru sntate etc. Exemplele de msuri de executare silit pe care le-am prezentat mai nainte constituie numai o parte din numeroasele si variatele msuri de acest gen pe care le pot lua organele administratiei de stat. Mai mentionm c, msuri de executare silit se pot lua pentru executarea fortat nu numai a actelor emise de organele administratiei publice, ci si a actelor celorlalte organe de stat, n conditiile prevzute de lege, de exemplu, executarea silit, sub forma aducerii fortate a celor ce nu se prezint de bunvoie atunci cnd au fost citati de ctre o instant de judecat. Alturi de aplicarea sanctiunilor juridice, msurile de executare silit urmresc s asigure ordinea de drept si desfsurarea n conditii corespunztoare a vietii sociale.

cnd celelalte msuri viznd obtinerea executrii obligatiei s-au dovedit a fi ineficiente. Ca s se poat aplica executarea silit, este necesar ndeplinirea unor conditii, si anume: 1) ncunostintarea persoanei n cauz privind obligatia acesteia de a executa actul respectiv; aceasta deoarece, dac acelei persoane nu i s-a adus la cunostint obligatia de a respecta actul n cauz, nu i se poate imputa faptul de a nu fi executat actul; 2) refuzul celui obligat de a executa actul; refuzul trebuie s fie ns foarte clar si nu numai o simpl bnuial c persoana nu intentioneaz s-si respecte obligatia, prin executarea actului care o prevede; 3) inexistenta unor alte mijloace pentru obtinerea executrii. 41 Msurile de executare silit trebuie aplicate numai de ctre organul competent s le ndeplineasc. Astfel, executarea silit a pltii unei amenzi nu o pot face dect organele financiare sau alte organe expres prevzute de lege. De asemenea, tratamentul medical fortat nu l pot face dect organele sanitare competente. Msurile de executare silit sunt variate, ele fiind diferite n functie de domeniul n care se aplic.42 Astfel, n domeniul economic, pot fi folosite sechestrul asigurator si poprirea asiguratoare, prin care bunurile sechestrate sau sumele poprite devin indisponibile, pn la ridicarea acestei msuri. O alt msur este si vnzarea silit a unor bunuri. Aceasta const n sechestrarea bunurilor respective, evaluarea lor si vnzarea la licitatie a bunurilor sechestrate. n domeniul economic se mai pot folosi ca msuri de executare silit interzicerea instalatiilor sau utilajelor industriale care nu respect normele legale, prezentnd pericol de accidente. n domeniul financiar, ca msuri specifice de executare silit pot fi mentionate preluarea numerarului si a actelor de valoare aflate n casele
41 Al. 42 V.

Negoit, Drept administrativ, op. cit., p. 260 si urm. si R. Ionescu, op. cit., p. 303 si urm.

128

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 129 Corelatie msuri de sigurant msuri de sanctionare msuri de sigurant msuri de executare silit abateri administrative Sanctiunea administrativ doar organele administratiei publice alte organe sanctiuni specifice Aplicarea sanctiunii scop pedepsirea fptuitorului prevenirea altor abateri Varietate de sanctiuni administrative Ocrotirea valorilor sociale sanctiuni alte msuri administrative

Recapitulare
nclcarea normelor juridice Rspunderea juridic rspundere sanctiuni rspundere juridic Corelatie constrngere juridic sanctiune Respectarea normelor juridice de bunvoie constrngerea n situatii extreme penal Forme de rspundere juridic administrativ disciplinar civil Fapta antisocial o form de rspundere mai multe forme sanctiune civil Sanctiunea patrimonial sanctiune penal sanctiune administrativ Forma de rspundere gravitatea faptei fapta incriminat Rspunderea juridic vinovtia legtura cauzal Deosebire rspundere administrativ rspundere contraventional Constrngerea administrativ msuri de sigurant modalitti msuri de executare silit msuri de sanctionare

Respectarea normelor juridice de bunvoie executare silit obligarea la executare Notiunea de executare silit fr sanctiuni msur extrem ncunostintarea Conditii refuzul de a executa inexistenta altor mijloace de a obtine executarea Diferite domeniul economic poprirea msuri vnzarea silit de executare interzicerea activittii silit domeniul financiar preluarea numerarului blocarea contului virarea fortat la buget ordinea public retinerea unei persoane perchezitii corporale perchezitii domiciliare oprirea vehiculelor a pietonilor

130

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 131

Diferite disciplina n oprirea lucrrilor msuri de constructii demolarea constructiei executare n domeniul tratamentul medical fortat silit ocrotirii oprirea intrrii sau iesirii snttii din tar persoane cu boli transmisibile animale bolnave produse nocive pentru sntatea oamenilor Executarea a actelor emise de organele administratiei publice silit a actelor emise de celelalte organe de stat Executarea silit asigurarea ordinii de drept desfsurarea normal a relatiilor sociale

Teste
Conceptul si importanta rspunderii juridice Exist vreo legtur ntre rspunderea juridic si constrngerea psihic? Cum se asigur respectarea normelor juridice? Care sunt formele rspunderii juridice? Cte forme de rspundere juridic poate s antreneze svrsirea unei fapte antisociale? Ce fel de sanctiune poate fi plata unei sume de bani? De ce depinde forma de rspundere juridic? Conditiile rspunderii juridice Exist vreo deosebire ntre rspunderea administrativ si rspunderea contraventional? Care sunt modalittile constrngerii administrative? Corelatia ntre diferitele modalitti Scopul aplicrii de sanctiuni juridice Care sunt sanctiunile administrative? Cum se realizeaz ocrotirea valorilor sociale? Notiunea si conditiile executrii silite Executarea silit n domeniul economic Executarea silit n domeniul financiar Executarea silit privind disciplina n constructii Executarea silit privind ordinea public Executarea silit n domeniul ocrotirii snttii Ce acte pot fi executate silit? Scopul executrii silite

132

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 133

43

4. Regimul juridic al contraventiilor

4.1. Definitia contraventiei

Contraventia este o fapt antisocial, stabilit de lege, svrsit cu vinovtie, de ctre o persoan fizic sau o persoan juridic. n aceast definitie, termenul de lege este utilizat n sens larg, nu numai de act al Parlamentului, ci si de act al autorittilor administratiei publice. n prezent, regimul juridic al contraventiilor este reglementat prin Ordonanta Guvernului nr 2/2001.
43 A se vedea Ordonanta nr. 2/2001, Al. Negoit, Drept administrativ, op. cit., p. 281 si urm.; I. lovnas, Drept administrativ, op. cit., p. 328 si urm.; V. Gilescu, A. Iorgovan, Drept administrativ si stiinta administratiei, op. cit., p. 214 si urm.; V. Gionea, Regimul stabilirii, sanctionrii si prescrierii contraventiilor cu privire special la constructii, Revista romn de drept, nr. 6/1969, p. 40 si urm.; I. Dobrinescu, Prescriptia n materie de contraventii svrsite prin efectuarea unor lucrri de constructii fr autorizatie, Justitia nou, nr. 6/1966, p. 73 si urm.; M. Frunz, Noul regim al contraventiilor, Revista romn de drept, nr. 2/1969, p. 23 si urm.; E. Gherghinescu, Reguli de baz ale elaborrii si aplicrii reglementrilor privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, Revista romn de drept, nr. 8/1973, p. 67 si urm.; M. Stroanu, Procedura administrativ n materie de contraventii organizat prin Legea nr. 32/1968, Studii si cercetri juridice, nr. 3/1969, p. 449 si urm.; I. Vid, Propuneri n legtur cu competenta organelor de stat de a emite acte cu caracter normativ de stabilire si sanctionare a contraventiilor, Revista romn de drept, nr. 5/ 1978, p. 10 si urm.; I. lovnas, Rspunderea administrativ limitat a minorului, Studia Universitatia Babes-Bolyai, Series Jurisprudentia, 1972, p. 101 si urm.; I. lovnas, Unele probleme ale sanctionrii contraventiilor, Studia Universitatia Babes-Bolyai, Series Jurisprudentia, 1975; I. Poenaru, Perfectionarea legislatiei n domeniul contraventiilor, n Legislatia si perfectionarea relatiilor sociale . Ed. Academiei, Bucuresti, 1976; L. Groza, Gh. Prusanu, Reglementarea sanctionrii contraventiilor, Ed. Stiintific, Bucuresti, 1973; Colectiv, Rspunderea contraventional, Bucuresti, 1995.

Contraventia se poate svrsi fie printr-o actiune, fie printr-o inactiune, prin care se pune n pericol o anumit valoare social, de exemplu, ordinea public, viata si sntatea oamenilor, mediul ambiant etc. Ca exemplu de actiune, mentionm degradarea spatiilor verzi, iar ca inactiune, neluarea msurilor de salubritate. Actiunea ilicit poate s constea n svrsirea unei fapte interzise prin normele juridice. Astfel, potrivit art. 26, lit. a din Legea nr. 60/1991, privind organizarea si desfsurarea adunrilor publice, constituie contraventie organizarea unei adunri publice nedeclarate, nenregistrate sau interzise. Contraventia poate fi svrsit si prin nendeplinirea obligatiilor stabilite prin norme juridice, de pild, nerespectarea orelor de desfsurare a traseelor de deplasare, a locului sau a perimetrului destinat unei adunri publice (Legea nr. 60/1991, art. 26, lit. b). Svrsirea de contraventii mpiedic desfsurarea normal a vietii sociale, de aceea, persoanele care comit contraventii trebuie s fie sanctionate, s suporte consecintele legale ale faptelor lor. Contraventia prezint un grad de pericol social mai redus dect infractiunea, fapt care determin ca si sanctiunile care se aplic n cazul contraventiilor sa fie mai putin aspre dect n cazul infractiunilor. Severitatea mai sczut a sanctiunilor contraventionale se refer mai ales la faptul c, n cazul svrsirii de contraventii nu se aplic msuri privative de libertate, ci sanctiuni de alt natur, de regul plata unor amenzi. Gradul de pericol social al unei fapte este determinat de importanta si rolul relatiilor sociale care au fost prejudiciate de acea fapt. Tinnd seama de aceasta, fapte care ntr-o anumit etap sunt socotite infractiuni pot fi considerate, ntr-o alt etap, contraventii sau invers. Periculozitatea social a unei fapte trebuie cercetat si apreciat ntr-un context de mai multi factori, printre care obiectul nclcrii, adic norma juridic nclcat, relatia social prejudiciat, mprejurrile concrete n care a fost svrsit, felul si intensitatea vinovtiei, urmrile faptei, considerente cu privire la persoana care a svrsit fapta etc. De

134

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 135 4.2. Deosebirile dintre contraventie i infractiune Potrivit art. 17, alin. 1 din Codul penal, prin infractiune se ntelege fapta care prezint pericol social, svrsit cu vinovtie si prevzut de legea penal . n afar de gradul diferit de pericol social, contraventia prezentnd o periculozitate mai redus dect infractiunea, contraventia se deosebeste de infractiune si sub alte aspecte. Astfel, infractiunile pot fi stabilite numai prin lege, ca act al Parlamentului, n timp ce contraventiile pot fi stabilite si prin acte normative emise de organele administratiei publice. Infractiunile nu pot fi svrsite dect de persoanele fizice, n timp ce contraventiile pot fi svrsite att de persoanele fizice, ct si de persoanele juridice. Este posibil ca, ntr-o viitoare reglementare, si persoanele juridice s svrseasc infractiuni si s rspund penal, prin plata unei amenzi penale. n cazul infractiunilor, sanctiunea specific si mai frecvent este privarea de libertate, n timp ce n cazul contraventiilor, sanctiunea cel mai des utilizat este amenda. Sanctiunile penale pot fi aplicate numai de ctre instantele judectoresti, n timp ce sanctiunile contraventionale sunt aplicate de ctre organele administratiei publice, n general. Se pune problema cine stabileste gradul de pericol social al unei fapte, pentru ca aceasta s fie considerat contraventie sau infractiune. n aceast problem, Legea nr. 61/1991 (art. 10) prevede c pentru contraventiile la care se aplic, amenda, n cazul n care agentul constatator apreciaz c sanctiunea amenzii este ndestultoare, aplic amenda, iar n caz contrar, trimite procesul-verbal instantei judectoresti n a crei raz teritorial a fost svrsit contraventia, pentru ca aceasta s decid ce sanctiune contraventional se va aplica. n cazul n care agentul constatator apreciaz c fapta a fost svrsit n astfel de mprejurri nct potrivit legii penale constituie infractiune, va sesiza organul de urmrire penal pentru ca acesta s analizeze situatia (Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 30, pct. 1).

aceea, n anumite situatii, normele juridice prevd c fapta poate s constituie contraventie sau infractiune, n functie de concluziile ce se desprind privind gradul de pericol social al acelei fapte. Dac aceeasi persoan svrseste mai multe contraventii, sanctiunea se aplic pentru fiecare contraventie. Cnd contraventiile sunt constatate prin acelasi proces-verbal, sanctiunile contraventionale se cumuleaz, fr a putea, ns, s depseasc dublul maximului amenzii prevzut pentru contraventia cea mai grav sau, dup caz, obligarea la prestarea unei activitti n folosul comunittii. n situatia mentionat mai nainte, este necesar ndeplinirea urmtoarelor conditii: 1) fptuitorul s fie una si aceeasi persoan; 2) aceast persoan s svrseasc mai multe contraventii; 3) contraventiile s fie constatate simultan, de ctre acelasi agent, ntr-un singur proces-verbal. n cazul n care se aplic sanctiuni de natur diferit, de exemplu, pentru o contraventie se aplic amenda, iar pentru alt contraventie se aplic munca n folosul comunittii, vor fi executate ambele sanctiuni. Cnd contraventiile au fost svrsite n momente diferite, chiar dac au fost constatate de ctre acelasi agent, se va ntocmi, pentru fiecare contraventie n parte, cte un proces-verbal separat. n acest caz, contravenientul va trebui s suporte sanctiunile stabilite prin fiecare proces-verbal n parte. Dac la svrsirea contraventiei particip mai multe persoane, sanctiunea se stabileste separat pentru fiecare n parte, n functie de gradul de vinovtie al fiecreia. n materie de rspundere contraventional nu este reglementat recidiva, asa cum exist n domeniul rspunderii penale. Asa nct, svrsirea unei contraventii, potrivit reglementrilor actuale, nu atrage mrirea sanctiunii n cazul n care aceeasi persoan svrseste ulterior si alte contraventii. Sanctiunea se aplic numai pentru svrsirea acelor contraventii, n limitele stabilite de actul normativ care reglementeaz contraventiile n cauz. Totusi, prin repetarea faptei, sanctiunea poate fi mai sever.

136

Drept administrativ 4.3. Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinar

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 137 Este posibil s se cumuleze rspunderea disciplinar cu cea contraventional, deoarece acestea implic sfere diferite de relatii sociale prejudiciate prin svrsirea de abateri disciplinare si de contraventii. 44 De exemplu, potrivit art. 9 din Legea nr. 12/1990, privind protejarea populatiei mpotriva unor activitti comerciale ilicite, aplicarea sanctiunilor contraventionale nu nltur rspunderea disciplinar a fptuitorului. 4.4. Subiectele rspunderii contraventionale Contraventia fiind o fapt ce prezint un pericol social, n general, redus, instigarea, tentativa si complicitatea nu constituie contraventie de sine stttoare, potrivit legislatiei n vigoare. n sensul actualelor reglementri, prin participanti se nteleg numai autorii, fptuitorii contraventiei. n general, contraventiile sunt svrsite de ctre persoanele fizice. n cazul n care normele juridice prevd expres, pot fi sanctionate pentru svrsirea de contraventii si persoanele juridice (institutii de stat, organizatii nestatale).45 ntr-o astfel de situatie, sanctiunea se aplic persoanei juridice, dar suma pltit este recuperat de aceasta de la cel sau cei care nu si-au ndeplinit n mod corespunztor obligatiile care le reveneau, din care cauz s-a produs si contraventia. Deoarece contraventia, n fapt, nu a fost svrsit de persoana juridic, ci de o persoan fizic din cadrul su, Decretul nr. 31/1954 privind persoanele fizice si persoanele juridice prevede, n art. 35, alin. 4, c unitatea pltitoare poate s se ndrepte prin actiune n regres mpotriva celor vinovati, pentru a recupera paguba produs n patrimoniul su prin executarea sanctiunii contraventionale. Contraventia poate s constituie si o nclcare a unei sarcini de serviciu pe care o stabileste conductorul unittii dac, potrivit competentei sale, este abilitat n acest sens.
44 V. Dongoroz si colectiv, nlocuirea rspunderii penale pentru infractiuni cu rspunderea administrativ sau disciplinar. Bucuresti, 1967, p. 100. 45 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 3, pct. 2.

Potrivit art. 100, alin. 1 din Codul muncii, prin abatere disciplinar se ntelege nclcarea cu vinovtie, de ctre cel ncadrat n munc, indiferent de functie sau de postul pe care l ocup, a obligatiilor sale, inclusiv a normelor de comportare. Svrsirea de abateri disciplinare atrage dup sine angajarea rspunderii disciplinare. Desi att contraventia, ct si abaterea disciplinar constituie fapte antisociale, sfera efectelor antisociale ale acestora este diferit. n cazul abaterii disciplinare sunt afectate relatiile din interiorul unittii unde a fost svrsit abaterea, n timp ce, n cazul unei contraventii, chiar dac aceasta a fost svrsit tot n cadrul unei unitti, pericolul social produs prin acea fapt depseste acea unitate, implicnd o sfer mult mai larg de interese sociale. Datorit acestui specific, att sanctiunile care se aplic, ct si organele care aplic sanctiunile sunt diferite n cele dou situatii. Astfel, sanctiunea disciplinar este aplicat, de regul, de seful ierarhic al celui care a svrsit abaterea disciplinar, n timp ce sanctiunea contraventional este aplicat de o persoan sau de un organ anume prevzut de norma juridic ce stabileste acea contraventie. n cazul contraventiei, actele normative care stabilesc contraventii descriu explicit si n detaliu faptele antisociale. n ceea ce priveste abaterile disciplinare, actele normative, de regul, nu le descriu n detaliu, acestea fiind prevzute doar implicit, anume, prin stabilirea obligatiilor de serviciu ale salariatilor, a cror nclcare este socotit o abatere disciplinar. Subiectul unei abateri disciplinare este, ntotdeauna, determinat, calificat, si anume un angajat pe baza unui contract de munc. n ceea ce priveste contraventia, chiar dac fptuitorul svrseste contraventia n interiorul unittii, el rspunde, dar nu n calitate de salariat, ci ca orice persoan fizic, n calitate de contravenient.

138

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 139 Culpa exist atunci cnd o persoan prevede, dar socoteste cu usurint, c rezultatele nu se vor produce, sau nu le prevede, desi ar fi trebuit s o fac. Pentru ca fapta contraventional s antreneze rspunderea numai cnd a fost svrsit cu intentie, este necesar o prevedere expres n acest sens n actul normativ care a stabilit contraventia. Pentru celelalte cazuri, exist vinovtie chiar si n cazul n care fapta a fost svrsit din culp. Astfel, pentru ca svrsirea unei contraventii din culp s nu antreneze rspundere, trebuie s existe o prevedere expres n actul normativ care stabileste acea contraventie. 4.6. Cauzele care nltur rspunderea contraventional Exist unele situatii cnd, desi o persoan svrseste o contraventie, nu este pasibil de sanctiune, cu alte cuvinte, este exonerat de rspundere contraventional. n cazul rspunderii contraventionale, cauzele care exonereaz de rspundere sunt aceleasi ca si n cazul rspunderii penale. Dac aceste cauze exonereaz de rspundere atunci cnd a fost svrsit o infractiune, deci o fapt mai grav, cu att mai mult ele vor exonera de rspundere n cazul svrsirii unor fapte cu un grad de pericol social mai sczut. Potrivit art. 44-45 din Codul penal, cauzele care exonereaz de rspundere sunt: legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic sau moral, cazul fortuit, eroarea de fapt. De asemenea, nu constituie contraventie fapta svrsit de o persoan care din cauza strii mintale sau a unei infirmitti nu poate rspunde de fapta sa, precum si de minorul sub 14 ani. Se mai poate aduga betia involuntar ca o cauz care exonereaz de rspundere. 47 Totodat, dup expirarea termenului cnd sanctiunea contraventional putea fi aplicat sau executat, fptuitorul nu mai poate fi tras la rspundere. Prescriptia, deci, are ca efect exonerarea de rspundere.
47 Ordonanta

ntr-o astfel de situatie, n cazul n care conductorul unittii nu a stabilit asemenea sarcini, neglijndu-si propriile ndatoriri, va trebui s suporte singur sanctiunea contraventional, consecint a faptei sale. De exemplu, comitetul de directie si administratorii rspund fat de societatea comercial pentru actele ndeplinite de directori sau de personalul ncadrat cnd dauna nu s-ar fi produs dac ei ar fi exercitat supravegherea impus de ndatoririle functiei lor.46 n cazul n care stabilirea sarcinilor era de competenta organului de conducere colectiv, neglijarea acestei obligatii atrage rspunderea solidar a tuturor membrilor acelui organ. Vor rspunde ns numai cei care au votat decizia prin care a fost svrsit contraventia. Dac aceasta a fost svrsit prin neluarea deciziei, vor rspunde cei care au votat mpotriva lurii deciziei, precum si cei care au absentat nemotivat. n ceea ce priveste rspunderea contraventional a persoanelor fizice, exist anumite conditii. Astfel, minorii sub 14 ani nu rspund contraventional. Aceste reglementri se bazeaz pe faptul c minorii nu au suficient discernmnt spre a putea aprecia periculozitatea faptelor lor. n cazul anumitor contraventii, fptuitorul trebuie s aib o anumit calitate, de exemplu, conductor auto, gestionar, posesor al unui permis de pescuit, de vntoare etc. 4.5. Vinovtia Pentru existenta unei contraventii, este necesar vinovtia, adic actiunea sau inactiunea prin care a fost svrsit contraventia s se ntemeieze pe intentie sau pe culp. Fapta este svrsit cu intentie n situatia n care persoana n cauz prevede si doreste sau accept, chiar dac nu doreste, rezultatele faptei sale.
46 Legea

nr. 31/1990, privind societtile comerciale, art. 144, alin. 2.

Guvernului nr. 2/2001, art. 11.

140

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 141 Pentru ca fapta s fie considerat a fi legitim aprare, trebuie s ndeplineasc mai multe conditii: a) Fapta de aprare s fie rspunsul la un atac, trebuie deci s fie precedat de un atac. Prin atac se ntelege o actiune efectuat cu intentia de a vtma o valoare social ocrotit printr-o norm juridic (persoana, drepturile acesteia, interesul public). Atacul poate s se prezinte fie sub forma unei actiuni, de exemplu, aruncarea asupra unei persoane de obiecte sau substante inflamabile, iritant-lacrimogene etc., fie sub forma unei inactiuni, de pild, lsarea fr supraveghere a unui bolnav mintal periculos de ctre persoanele care au obligatia de a-1 pzi. b) Atacul s fie material, direct, imediat si injust. Atacul este material cnd se realizeaz prin actiuni sau inactiuni de natur s pun n pericol, din punct de vedere fizic, valoarea social mpotriva creia este ndreptat. Atacul se poate produce printr-o violent fizic, dar si printr-o inactiune, dac prin aceasta se pune n pericol valoarea social ocrotit. Atacul este direct cnd este ndreptat nemijlocit mpotriva unei valori sociale (de exemplu actiunea de a lovi o persoan). Atacul este imediat atunci cnd pericolul este actual, iminent, adic ntre atac si pericolul produs perioada de timp este foarte scurt. Atacul este injust atunci cnd este nfptuit cu nclcarea normelor juridice. Actiunea de rspuns la o actiune permis de lege nu mai este considerat legitim aprare. Astfel, este admis de lege actiunea organelor de ordine de a interveni, folosind mijloace de constrngere din dotarea lor, pentru a mprstia pe manifestantii care tulbur grav ordinea public si nu se supun somatiei acestora de a se mprstia. Riposta manifestantilor la actiunea organelor de ordine nu mai este o actiune de legitim aprare. c) Atacul s fie periculos. Atacul trebuie s pun n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori un interes public, n sensul c produce urmri ireparabile sau greu de remediat.

Cauzele care nltur caracterul contraventional al unei fapte sunt constatate numai de ctre instanta judectoreasc. Dac printr-un act normativ fapta nu mai este considerat contraventie, nu se mai aplic fptuitorului nici o sanctiune contraventional, chiar dac fapta a fost svrsit nainte de intrarea n vigoare a acelui act normativ. Dac sanctiunea prevzut n noul act normativ este mai usoar, se va aplica aceasta. n cazul n care noul act normativ prevede o sanctiune mai sever, se va aplica sanctiunea mai usoar, prevzut de actul normativ n vigoare la data svrsirii contraventiei. 4.6.1. Legitima aprare Potrivit unui principiu de baz al statului de drept, nimeni nu-si poate face dreptate singur, eventualele conflicte sociale trebuind s fie solutionate de ctre organele abilitate prin lege. n unele situatii ns, interesul legitim al unei persoane nu mai poate fi aprat prin interventia organului respectiv, ci necesit actiunea direct a nsusi celui aflat n pericol sau a unei alte persoane, spre a-i veni n ajutor. Fapta svrsit n asemenea conditii se consider a fi fcut n stare de legitim aprare. Poate invoca starea de legitim aprare persoana care svrseste o contraventie pentru a evita un atac material, direct, imediat si injust, ndreptat mpotriva sa, a altei persoane sau a unui interes public si care pune n pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Potrivit Legii nr. 61/1991, privind regulile de convietuire social, constituie contraventie tulburarea fr drept a linistii locuitorilor, prin producerea de zgomote.48 Totusi, fapta unui conductor auto de a claxona n exces, n timpul noptii, n cazul n care este victima unui atac, nu constituie contraventie, n sensul Legii nr. 61/1991. Acea fapt este considerat a fi fost svrsit n stare de legitim aprare, ca o actiune de legitim aprare.
48 Legea

nr. 61/1991, art. 2, pct. 28.

142

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 143 e) fapta s fie svrsit spre a salva viata, integritatea corporal sau sntatea fptuitorului, a altei persoane, un bun material ori un interes public; f) prin svrsirea contraventiei s nu se produc, n mod constient, urmri mai grave dect n cazul n care fptuitorul contraventiei nu ar fi intervenit. Prin urmare, nu este n stare de necesitate cel care, n momentul svrsirii faptei contraventionale, si-a dat seama c provoac urmri vdit mai grave dect dac nu ar fi intervenit. 4.6.3. Constrngerea fizic sau psihic Nu este considerat contraventie fapta svrsit de o persoan n cazul n care au fost exercitate asupra fptuitorului presiuni, actiuni coercitive spre a-1 obliga s svrseasc contraventia. Constrngerea se poate realiza fie sub aspect fizic, fptuitorul neputnd rezista acesteia, fie sub aspect psihic, prin amenintarea cu un pericol grav pentru persoana sa, ori a altei persoane, ce nu putea fi nlturat dect prin svrsirea contraventiei. Constrngerea fizic trebuie s fie de natur s paralizeze libertatea de voint a fptuitorului. Dac acesta este n situatia de a putea s opun rezistent ori s se sustrag constrngerii exercitate asupra sa, n acest caz, constrngerea fizic nu mai poate fi invocat ca o cauz de exonerare de rspundere. Constrngerea psihic este si ea o cauz care anihileaz libertatea de voint a fptuitorului, situatie care exclude vinovtia acestuia, deci si caracterul contraventional al faptei sale. Totodat, pericolul cu care se amenint trebuie s fie grav, adic s se refere la un ru ireparabil sau extrem de greu de remediat, de exemplu, reconstructia unei cldiri incediate. n plus, este necesar ca fptuitorul s nu aib o alt posibilitate de a nltura pericolul, dect fie s svrseasc contraventia, fie s suporte producerea rului cu care este amenintat si care se va produce. ntre rul cu care se amenint si consecinta svrsirii contraventiei trebuie s existe o anumit proportie, n sensul c valoarea social vtmat prin svrsirea contraventiei s nu fie mai mare dect valoarea social ocrotit prin acea fapt.

Nu exist un criteriu precis pentru stabilirea proportiei ntre atac si actiunea de aprare. n general, se au n vedere mprejurrile concrete, mijloacele folosite, forta fizic a agresorului si a victimei etc. Este considerat a fi n legitim aprare si cel care, din cauza unei tulburri psihice aprute cu ocazia atacului, depseste limitele unei aprri proportionale cu gravitatea atacului. Se consider legitim aprare si actiunea celui care ncearc s mpiedice ptrunderea fr drept, prin fort sau nselciune, n locuinta sau pe terenul, proprietate personal, a victimei. 4.6.2. Starea de necesitate Se afl n stare de necesitate persoana care svrseste o contraventie pentru a salva de la un pericol iminent si care nu putea fi nlturat pe alt cale viata, integritatea corporal sau sntatea sa, a altei persoane, un bun material al su sau apartinnd altuia, ori un interes public. De exemplu, nu constituie contraventie mbarcarea sau debarcarea de persoane sau mrfuri n afara locurilor autorizate, ptrunderea neautorizat a unei nave ntr-o zon interzis etc., dac astfel de fapte au fost svrsite pentru a se garanta securitatea navei, viata celor de pe nav sau spre a se evita producerea de avarii la nav ori privind ncrctura acesteia.49 Pentru ca svrsirea unei contraventii s fie considerat n stare de necesitate, este necesar ndeplinirea urmtoarelor conditii: a) fapta s fie svrsit ca urmare a unui pericol neprevzut (cutremur, inundatie, incendiu, defectarea imprevizibil a unei instalatii etc.); b) pericolul s fie iminent, adic pe cale de a se produce n acel moment, n asa fel nct consecintele sunt imediat realizabile; c) pericolul s fie real, adic producerea lui s fie cert, iar nu posibil sau imaginar; d) pericolul s fie inevitabil, n sensul c producerea lui nu poate fi nlturat dect prin svrsirea faptei contraventionale;
49 Legea nr. 17/1990, privind regimul juridic al apelor maritime interioare, al mrii teritoriale si al zonei contigue ale Romniei, art. 37 si art. 35.

144

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 145 Contradictia dintre realitatea obiectiv si reprezentarea sa subiectiv l mpiedic pe fptuitor s-si dea seama de caracterul contraventional al faptei sale. Dimpotriv, eroarea de drept, adic necunoasterea unei norme juridice, nu exonereaz de rspundere, potrivit principiului c nimeni nu se poate apra invocnd necunoasterea legii. 4.6.6. Iresponsabilitatea si infirmitatea Iresponsabilitatea constituie o cauz care exonereaz de rspundere, deoarece persoana iresponsabil nu posed capacitatea psihic (discernmnt, ratiune etc.) spre a putea aprecia n mod corect fapta sa, consecintele acesteia, caracterul ei licit sau ilicit. Starea de iresponsabilitate poate fi permanent, de exemplu, o debilitate mintal congenital, sau temporar (intermitent), producndu-se numai n anumite momente, de exemplu, n cazul unei epilepsii. n orice situatie, starea de iresponsabilitate, spre a exonera de rspundere, trebuie s fie constatat de organul medical competent. Desi nu rspunde contraventional, mpotriva fptuitorului se pot lua msuri de sigurant, cu caracter medical, de exemplu, obligarea la un tratament medical de specialitate. Infirmitatea poate s constituie, n anumite situatii, o cauz care nltur rspunderea contraventional. De exemplu, traversarea strzii de ctre un pieton printr-un loc nemarcat constituie contraventie. Dac ns pietonul este lipsit de vedere si n preajma lui nu se afl o alt persoan pe care s-o ntrebe, n situatia n care traverseaz strada printr-un loc nepermis, fapta sa nu poate fi considerat contraventie. 4.6.7. Minoritatea Fapta svrsit de un minor sub 14 ani nu este considerat contraventie, chiar dac, potrivit legii, prezint caracteristicile unei contraventii.

4.6.4. Cazul fortuit Cazul fortuit const n interventia unei ntmplri ce nu putea s fie prevzut sau nlturat si care determin producerea rezultatului socialmente periculos. Fptuitorul este exonerat de rspundere contraventional, deoarece nu a avut posibilitatea s prevad factorul extern care a determinat producerea rezultatului. Nu intervine aceast scuz n cazul n care fptuitorul nu a prevzut rezultatul, desi acesta putea fi prevzut n mod obisnuit de orice persoan. De exemplu, ca urmare a exploziei unui pneu, autovehiculul si schimb directia de mers si trece de linia continu, intrnd pe sensul opus de circulatie. La cazul fortuit imprevizibilitatea este obiectiv, general, privind limitele cunoasterii umane, n general. n cazul de mai sus, contraventia s-a produs ca urmare a neglijentei, a lipsei de prevedere a conductorului autovehiculului. Asa nct, n situatia sa, imprevizibilitatea este subiectiv, personal, deci atrage rspunderea juridic. mprejurarea neprevzut se poate datora unor fenomene ale naturii (furtun, inundatie etc.), unor boli (de pild, un atac de cord) sau comportamentului unor persoane, cum ar fi aparitia brusc n fata autovehiculului a unui copil, situatie care l oblig pe conductorul auto s schimbe directia de mers, trecnd peste linia ce separ benzile de circulatie. 4.6.5. Eroarea de fapt Prin eroare de fapt se ntelege necunoasterea sau cunoasterea gresit de ctre fptuitor, n momentul svrsirii contraventiei, a existentei unei mprejurri de care depinde caracterul contraventional al faptei sale. Dac ar fi cunoscut n mod corect acea mprejurare, nu ar mai fi svrsit fapta respectiv. De exemplu, constituie contraventie stationarea unui vehicul n locul unde este instalat indicatorul oprirea interzis . Dac ns n dreptul acelui indicator se afla stationat un alt vehicul care mpiedica observarea indicatorului, fapta de a opri n acea zon nu mai constituie contraventie.

146

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 147 Betia accidental complet poate fi consecinta inhalrii unor vapori de alcool, neofalin ori a altor substante din mediul n care persoana si desfsoar activitatea curent sau se afl din ntmplare, situatie n care acea persoan nu mai este responsabil de faptele sale. n cazul n care o asemenea persoan svrseste o contraventie, va fi exonerat de rspundere.

n cazul minorului sub 14 ani, opereaz prezumtia absolut c nu posed capacitatea psihic, intelectual de a ntelege suficient caracterul faptelor sale, nu are discernmntul necesar n acest sens. Totodat, nu are nici posibilitatea mintal de a cunoaste regulile juridice care reglementeaz relatiile din societate. Lipsa discernmntului l exonereaz pe minorul sub 14 ani de rspundere contraventional. Pentru minorii ntre 14-18 ani, sanctiunea contraventional se reduce la jumtate. 4.6.8. Betia involuntar complet Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 include betia printre cauzele care exonereaz de rspundere contraventional. De asemenea, n Codul penal aceasta este inclus printre cauzele care nltur caracterul penal al unei fapte antisociale.50 Dac betia exonereaz de o rspundere mai grav, rspunderea penal, cu att mai mult trebuie s fie admis ca o cauz care nltura o rspundere mai putin grav, rspunderea contraventional. Potrivit Codului penal (art. 49), fapta celui care, n momentul svrsirii acesteia, se afl, datorit unor mprejurri independente de vointa sa, n stare de betie complet, provocat de alcool sau alte substante, nu constituie infractiune. Mergnd prin analogie, o fapt svrsit n astfel de mprejurri nu constituie nici contraventie. Betia este o stare psihic anormal, ca urmare a efectelor produse asupra organismului, n special asupra faculttilor mintale, de anumite substante consumate de persoana n cauz, cea mai frecvent fiind alcoolul (betia alcoolic sau intoxicatia etilic). Betia duce la diminuarea, n unele cazuri chiar la anihilarea capacittii psiho-fizice a persoanei, ceea ce o pune n imposibilitate de a-si da seama de faptele sale, nemaiavnd control suficient asupra acestora.
50 Codul

penal, art. 49.

148

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 149 Mai multe constatate prin acelasi proces-verbal contraventii fptuitorul e aceeasi persoan acelasi agent constatator dublul maximului amenzii juridic

Recapitulare
Contraventia fapt antisocial stabilit de lege svrsit cu vinovtie de o persoan fizic Contraventia svrsit actiune inactiune pune n pericol viata unei persoane o valoare ordinea public social mediul ambiant etc. Contraventia svrsirea faptei interzise de lege nendeplinirea unei obligatii legale Contravetia pericol social mai redus ca infractiunea sanctiuni mai putin severe Gradul de pericol social importanta relatiei sociale Periculozitatea faptei obiectul nclcrii (norma juridic) relatia prejudiciat mprejurrile svrsirii faptei felul vinovtiei consecintele faptei considerente privind pe fptuitor Aceeasi persoan mai multe contraventii sanctiuni pentru fiecare sanctiuni de natur diferit se execut toate Contraventii aceeasi persoan momente diferite proces-verbal pentru fiecare sanctiuni prin fiecare proces-verbal

Aceeasi contraventie mai multe persoane sanctiunea pentru fiecare n parte

n materie contraventional nu este prevzut recidiva

Contraventia Infractiunea deosebiri infractiunea stabilit prin lege; contraventia si prin alte acte normative infractiunile numai persoane fizice, contraventiile si persoane juridice sanctiunile penale numai instantele judectoresti; contraventiile n general, organele administratiei publice infractiuni sanctiunea nchisoarea; contraventii, n general, amenda Gradul de pericol al faptei agentul constatator apoi instanta judectoreasc

150 Contraventia

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 151 Vinovtia intentia direct persoana prevede doreste rezultatul faptei intentie indirect persoana prevede nu doreste accept rezultatul faptei culpa prevede, socoteste cu usurint c rezultatul nu se va produce nu prevede, dar trebuia s prevad rezultatul n general rspunderea pentru culp; pentru intentie trebuie o prevedere expres a legii Cauzele care nltur rspunderea contraventional legitima fapta rspuns la un atac aprare atacul material violent fizic inactiune pericol pentru o valoare social direct mpotriva valorii sociale imediat pericol actual iminent injust s ncalce o norm juridic periculos pericol grav persoana drepturile ei interes public Aprarea depsirea limitelor tulburare psihic Starea de pericol neprevzut (cutremur, incendiu etc.) necesitate pericol iminent n acel moment pericol real producere cert pericol inevitabil nu exist alt cale de evitare scop salvarea vietii, snttii fptuitorului altei persoane unui bun material unui interes public s nu se produc urmri mai grave dect dac nu s-ar fi intervenit

abaterea deosebiri contraventia orice persoan fizic; disciplinar abaterea disciplinar abaterea numai angajatii disciplinar afecteaz doar relatiile din unitate; contraventia sfera relatiilor mai larg abaterea disciplinar sanctiune disciplinar (Codul muncii); contraventia -sanctiune contraventional sanctiunea disciplinar este aplicat de seful ierarhic, sanctiunea contraventional de persoana sau organul prevzut de lege contraventia descrierea faptei n detaliu, abaterea disciplinar nclcarea ndatoririlor de serviciu Posibilitatea cumulrii rspundere contraventional rspundere disciplinar Subiectele rspunderii doar autorii contraventionale instigarea nu constituie tentativa contraventie si nu complicitatea se sanctioneaz Subiectul n general persoanele fizice Persoana juridic norma juridic prevede expres sanctiunea se aplic persoanei juridice suma recuperat de la cel vinovat de svrsirea contraventiei contraventia nclcarea unei sarcini de serviciu; cel competent nu a stabilit-o; rspunde conductorul unittii organul de conducere colectiv Existenta contraventiei vinovtia

152

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 153

Con- fizic nu poate rezista strn- psihic amenintarea pericol grav persoana sa gerea alt persoan paralizeaz libertatea de voint si actiune pericol grav ru ireparabil sau greu de reparat fptuitorul nu are alt posibilitate de a nltura pericolul valoarea social vtmat mai mic dect cea ocrotit Cazul fortuit nu putea fi prevzut interventia sau nlturat unei determin rezultatul periculos ntmplri imprevizibilitatea general depseste limitele cunoasterii umane mprejurarea fenomene ale naturii (cutremur, inundatii) boal (atac de cord) conduita altei persoane (aparitia brusc n fata autovehiculului) Eroarea necunoasterea a mprejurrii de care depinde de fapt cunoasterea gresit caracterul contraventional al faptei n momentul svrsirii faptei eroarea de drept necunoasterea normei nu exonereaz de rspundere Minoritatea sub 14 ani nu rspunde 14-18 ani-sanctiunea la jumtate Infirmitatea iresponsabilitatea constatat de medicul specialist, Betia involuntar mprejurare independent de vointa complet fptuitorului anihilarea complet a vointei provocat alcool alte substante ce anihileaz capacitatea de autocontrol

Teste
Ce se ntelege prin contraventie? Cum se poate svrsi o contraventie? n ce poate consta o contraventie? De ce depinde gradul de pericol social al faptei? Cum se apreciaz gradul de pericol social al faptei? Cum se procedeaz n cazul n care aceeasi persoan svrseste mai multe contraventii? Cum opereaz rspunderea cnd mai multe persoane particip la svrsirea contraventiei? Deosebirile dintre contraventie si infractiune Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinar Subiectele rspunderii contraventionale Ce se ntelege prin intentie? Ce se ntelege prin culp? Conditiile legitimei aprri In ce const starea de necesitate? De cte feluri poate fi constrngerea? Cnd se poate vorbi de un caz fortuit? Cum opereaz eroarea de fapt? Rspunderea n cazul minorittii, iresponsabilittii sau infirmittii n ce const betia involuntar complet?

154

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 155 n ceea ce priveste despgubirile civile pe care contravenientul este obligat s le plteasc prtii vtmate pentru paguba pe care aceasta a suferit-o ca urmare a svrsirii contraventiei, n procesul-verbal, dup descrierea faptei cauzatoare de prejudiciu, se va mentiona, n mod amnuntit, n ce a constat paguba, de exemplu, ce bunuri au fost distruse, degradate ori nsusite de la partea vtmat, cui apartin bunurile respective, precum orice alt element necesar pentru evaluarea ct mai exact a pagubei si pentru identificarea prtii vtmate. n cazul n care agentul constatator este competent s aplice sanctiunea contraventional, el va calcula valoarea prejudiciului, iar suma va fi consemnat n procesul-verbal. Dac agentul constatator nu este competent s aplice sanctiunea, despgubirile vor fi stabilite de ctre organul competent s aplice sanctiunea contraventional, la cererea prtii vtmate. Agentul constatator este obligat s aduc la cunostinta prtii vtmate msura adoptat, pentru ca aceasta s poat obtine de la contravenient suma datorat de acesta, prin trimiterea ctre partea vtmat a unei copii de pe procesul-verbal de constatare a contraventiei. 4.8. Sanctiunile contraventionale 54 Sanctiunile contraventionale se mpart n principale si complementare. Sanctiunile contraventionale principale sunt urmtoarele: 1) avertismentul; 2) amenda contraventional; 3) obligarea contravenientului la prestarea unei activitti n folosul comunittii; Sanctiunile contraventionale complementare sunt urmtoarele: 1) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din svrsirea contraventiei;
54 Ordonanta

4.7 Rspunderea contraventional si rspunderea civil Este posibil ca, printr-o fapt socotit a fi contraventie, s fie produse daune altor persoane. Chiar dac persoana care a svrsit acea fapt este exonerat de rspundere contraventional, ea rmne totusi obligat s repare prejudiciul pe care 1-a provocat prin fapta sa. Exonerarea de rspundere contraventional se refer numai la aplicarea de sanctiuni contraventionale, pentru fptuitor mentinndu-se obligatia de a repara pagubele produse prin acea fapt. Rspunderea civil opereaz deci distinct de rspunderea contraventional. n cazul n care prin svrsirea contraventiei a fost pricinuit o pagub si exist tarif de evaluare a acesteia, agentul constatator, dac are dreptul s aplice sanctiunea, stabileste despgubirea pe baz de tarif, cu acordul expres al persoanei vtmate, fcnd mentiune despre aceasta n procesul-verbal.51 Dac nu este stabilit un anume tarif, partea vtmat si va putea valorifica pretentiile la despgubiri fat de contravenient potrivit legii civile.52 Actele normative, pe lng sanctiunile contraventionale, pot s cuprind si tarife de stabilire a despgubirilor pentru prejudiciul cauzat prin svrsirea contraventiei. De exemplu, despgubirile datorate pentru pagubele produse fondului piscicol se calculeaz n functie de pretul mediu pe piat pentru speciile de peste si alte vietuitoare acvatice. Cnd contraventia a fost svrsit n perioada de prohibitie ori n perimetrul rezervatiilor sau al pepinierelor piscicole, pretul pentru prejudiciul cauzat va fi dublu fat de pretul zilei de piat.53
Guvernului nr. 2/2001, art. 23, pct. 1. art. 23, pct. 2. 53 Hotrrea Guvernului nr. 971/1994, privind contraventiile la normele de pescuit, art. 11.
52 Idem, 51 Ordonanta

Guvernului nr. 2/2001, art. 5.

156

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 157 Avertismentul se poate aplica chiar dac actul normativ prin care a fost stabilit acea contraventie nu prevede o asemenea sanctiune, lsndu-se, deci, la aprecierea celui ce constat contraventia aplicarea acestei sanctiuni. In general, avertismentul se prezint sub form verbal. Exist ns unele situatii cnd este necesar si ntocmirea unui nscris. De exemplu, n cazul unei coliziuni usoare ntre autovehicule, odat cu avertismentul verbal, se va ncheia si un proces-verbal, acesta fiind necesar n raporturile cu organul de asigurri si cu atelierul de reparatii n vederea remedierii stricciunilor produse ca urmare a coliziunii. n unele cazuri, forma scris a avertismentului este cerut n mod obligatoriu de lege.56 Avertismentul sub form oral (verbal) se aplic n situatia n care contravenientul este de fat atunci cnd se constat svrsirea contraventiei, iar sanctiunea este aplicat de ctre agentul constatator. n celelalte cazuri, avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunztoare. n general, avertismentul se aplic, n mod obligatoriu, n scris, n urmtoarele cazuri: 1) actul normativ prin care se stabileste contraventia respectiv prevede expres obligativitatea formei scrise; 2) contravenientul nu este de fat n momentul constatrii contraventiei; 3) au fost produse pagube prin svrsirea contraventiei; n acest caz, se va mentiona si despgubirea civil, pe baza modului de evaluare anexat la actul normativ sau prin metodele generale de evaluare, dac actul normativ respectiv nu prevede modul de evaluare; 4) n urma svrsirii contraventiei exist bunuri supuse confiscrii, situatie n care bunurile sunt descrise n mod detaliat, mentionndu-se, totodat, si ce msuri au fost luate n legtur cu acele bunuri, cui au fost predate si pe ce baz.
56 Legea

2) suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau autorizatiei de exercitare a unei activitti; 3) nchiderea unittii; 4) blocarea contului bancar; 5) suspendarea activittii agentului economic; 6) retragerea licentei sau a avizului pentru anumite operatiuni ori pentru activitti de comert exterior, temporar sau definitiv; 7) desfiintarea lucrrilor si aducerea terenului n starea initial. Prin legi speciale se pot stabili si alte sanctiuni contraventionale. Sanctiunea trebuie s fie proportional cu gradul de pericol social al faptei svrsite. Sanctiunile complementare se aplic n functie de natura si gravitatea faptei si pot fi cumulate. Avertismentul, amenda contraventional si obligarea la prestarea unei activitti n folosul comunittii se pot aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau persoan juridic. 4.8.1 Avertismentul55 Cea mai blnd sanctiune contraventional este avertismentul. Avertismentul const n aceea c se atrage atentia contravenientului, n legtur cu dispozitia legal nclcat, asupra pericolului faptei sale si a necesittii de a nu mai svrsi n viitor astfel de fapte. Potrivit art. 7 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, avertismentul const n atentionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrsite si recomandarea de a respecta dispozitiile legale. Avertismentul este, deci, o sanctiune fr efecte juridice, asemntor unei sanctiuni morale. Avertismentul se aplic n cazul unor fapte de mic gravitate si cnd se apreciaz c persoana n cauz, chiar si fr aplicarea altei sanctiuni mai aspre, nu va mai svrsi alte contraventii.
55 Ordonanta

Guvernului nr. 2/2001, art. 50, art. 7.

nr. 33/1991, art. 50.

158

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 159 Aceasta sum este repartizat pentru dotarea cu mijloace specifice activittilor din domeniu. De regul, actele normative prevd, pentru fiecare contraventie n parte, o limit minim si una maxim, pentru ca amenda s poat fi aplicat tinndu-se seama de mprejurrile concrete n care a fost svrsit contraventia, cu alte cuvinte, sanctiunea s poat fi individualizat. n mod exceptional, unele acte normative nu prevd limite minime si maxime ale amenzilor, ci calcularea si aplicarea lor pe baza anumitor criterii. De exemplu, contraventiile svrsite n legtur cu tariful vamal de import atrag aplicarea unor amenzi egale, dup caz, cu 10%, 50% si 100% din valoarea de vam a mrfii. 57 n ceea ce priveste aplicarea amenzii contraventionale, agentul constatator va tine seama de limita minim si limita maxim prevzut de actul normativ care stabileste acea contraventie, de frecventa acelei contraventii n zona respectiv, mergndu-se spre limita maxim dac frecventa este mare, de gravitatea faptei, de mprejurrile n care a fost svrsit, de situatia material a contravenientului, de veniturile si obligatiile de ntretinere care i revin etc. Desi n materie de contraventii nu este reglementat recidiva, totusi, unele acte normative prevd aplicarea de sanctiuni mai aspre n cazul svrsirii unei noi contraventii, dup ce persoana respectiv fusese anterior sanctionat pentru svrsirea unei alte contraventii. De exemplu, Hotrrea Guvernului nr. 794/1993 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor la normele sanitar-veterinare prevede c, dac n decurs de un an de la data cnd a fost aplicat amenda pentru o contraventie este svrsit o nou contraventie, nominalizat n acea hotrre, se aplic interzicerea dreptului de a produce, prelucra, depozita, transporta si valorifica produse de origine animal, pentru o perioad de 3 ani.58 Deci, noua sanctiune este mult mai aspr dect prima sanctiune.
57 Ordonanta Guvernului nr. 26/1993 privind tariful vamal de import al Romniei, art. 26-30, modificat prin Legea nr. 102/1994. 58 Hotrrea Guvernului nr. 794/1993, art. 6. Retragerea autorizatiei de functionare este prevzut si n Legea nr. 98/1994, n art. 41.

4.8.2. Amenda Cea mai frecvent sanctiune contraventional este amenda. Amenda contraventional are caracter administrativ si const n plata unei sume de bani. Valoarea acestei sume variaz n functie de pericolul social al faptei svrsite. Cuantumul amenzilor difer n functie de organul de stat care stabileste amenda respectiv. Astfel, prin lege sau printr-o ordonant a Guvernului se pot stabili amenzi de pn la un miliard lei. Prin hotrri ale Guvernului se pot stabili amenzi de pn la 500 milioane lei. Pentru contraventiile stabilite prin hotrri ale consiliilor judetene si ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti se pot stabili amenzi de pn la 50 milioane lei, iar prin hotrri ale consiliilor locale (ale comunelor, oraselor, municipiilor, ale sectoarelor municipiului Bucuresti) se pot stabili amenzi de pn la 25 milioane lei. Limitele maxime si minime ale acestor amenzi, precum si ale altor amenzi stabilite prin acte normative care contin reglementri cu privire la fapte ce constituie contraventii pot fi majorate sau reduse periodic, tinnd seama de numrul si periculozitatea abaterilor contraventionale, precum si de alte cerinte de ordin social-economic. Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, dac amenzile sunt stabilite prin lege, ordonant sau hotrre a Guvernului. Sumele provenite din amenzile aplicate n temeiul hotrrilor autorittilor administratiei publice locale (comunale, orsenesti, municipale, judetene), ale sectoarelor municipiului Bucuresti si ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti se fac venit la bugetul local respectiv. De asemenea, prin acte normative se poate prevedea si o alt destinatie a amenzilor contraventionale. Amenzile aplicate de ctre organele centrale se fac venit la bugetul de stat n cot de 75%. Diferenta revine unittii din care face parte agentul constatator. Suma respectiv se retine integral ca venit extrabugetar, cu titlu permanent.

160

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 161 Dac este posibil, contravenientul poate executa si 8 ore pe zi n zilele lucrtoare. O copie de pe dispozitivul hotrrii judectoresti, nsotit de mandatul de executare, se comunic primriei n a crei raz teritorial si are domiciliul contravenientul, precum si acestuia. Mandatul de executare se ntocmeste n 4 exemplare si cuprinde: 1) denumirea instantei care 1-a emis; 2) data emiterii; 3) numrul si data hotrrii care se execut; 4) date privind pe contravenient (nume, prenume, adresa, data si locul nasterii, studii, ocupatie etc.); 5) durata activittii ce va fi prestat; 6) unitatea unde se execut activitatea, stabilit de instant, pe baza datelor comunicate de primrie. Consiliul local stabileste prin hotrre domeniile serviciilor publice n care se vor presta activittile, iar primarul decide continutul activittii, conditiile si programul de lucru, pe care le aduce la cunostinta instantei. La stabilirea activittii, primarul va tine seama de pregtirea profesional si de starea snttii contravenientului, fiind interzise activittile cu grad ridicat de risc privind sntatea contravenientului. n cazul minorilor care au mplinit 16 ani, durata activittii este cuprins ntre 25 si 150 ore. Dac serviciul public unde si va desfsura activitatea contravenientul este concesionat unei societti cu capital privat, contravaloarea prestatiilor efectuate se va plti primriei n a crei raz teritorial se execut sanctiunea. Contravenientul poate face plngere mpotriva msurilor privind prestarea activittii. Plngerea se depune la primria de care apartine agentul nsrcinat cu supravegherea activittii, urmnd s fie analizate cele sesizate n plngere. Plngerea, mpreun cu actul de verificare a aspectelor sesizate, se nainteaz n termen de 5 zile de la nregistrare la instanta judectoreasc ce a pronuntat hotrrea.

Amenda, avnd un caracter personal, nu este transmisibil, astfel nct mostenitorii contravenientului decedat nu pot fi urmriti. Dup prerea noastr, n cazul n care amenda nu a fost executat n timpul vietii contravenientului, deoarece ea constituie o surs de alimentare a bugetului de stat, deci prezint un interes social general, ar trebui s fie recuperat din masa succesoral a defunctului. Amenda se execut silit. 4.8.3. Prestarea unei activitti n folosul comunittii Sanctiunea prestrii unei activitti n folosul comunittii se stabileste numai prin lege sau ordonant a Guvernului si poate fi aplicat numai persoanelor fizice. Minorul care nu a mplinit 16 ani nu poate fi sanctionat cu prestarea unei activitti n folosul comunittii. Sanctiunea prestrii unei activitti n folosul comunittii se stabileste alternativ cu amenda. n cazul n care agentul constatator consider c amenda este suficient, aplic amenda. Dac socoteste c amenda nu este suficient, ca sanctiune, agentul constatator ncheie procesul-verbal, pe care l nainteaz instantei de judecat competent n cel mult 48 de ore din momentul ncheierii procesului-verbal. Sanctiunea se aplic de ctre instanta judectoreasc dac exist consimtmntul contravenientului. Activitatea n folosul comunittii se desfsoar prin prestarea unor servicii publice, printre care: 1) ntretinerea parcurilor; 2) ntretinerea drumurilor; 3) pstrarea curteniei si igienizarea localittii; 4) activitti n folosul spitalelor, scolilor, grdinitelor, cminelor pentru copii si btrni etc. Prestarea de activitti n folosul comunittii se desfsoar dup orele de program ale contravenientului pe o durat ntre 50 si 300 de ore, n general, 3 ore pe zi.

162

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 163 4.8.4. Confiscarea Confiscarea const n retinerea fortat a unor bunuri, anume a bunurilor destinate pentru svrsirea contraventiei sau care au servit la svrsirea contraventiei, dac aceste bunuri apartin contravenientului. De asemenea, sunt supuse confiscrii bunurile dobndite prin svrsirea contraventiei, dac nu sunt restituite persoanei vtmate, precum si bunurile a cror detinere sau circulatie sunt interzise. Aceste din urm bunuri se confisc ntotdeauna, indiferent de conditiile n care a fost svrsit fapta. 59 Aceast prevedere, cu caracter general, este concretizat printr-o serie de acte normative. Astfel, produsele care au servit sau au fost destinate s serveasc la svrsirea contraventiei, prin nclcarea normelor privind protejarea populatiei mpotriva unor activitti comerciale ilicite, dac sunt ale contravenientului sau ale agentului economic, ca si sumele de bani ori bunurile dobndite prin svrsirea contraventiei, se confisc. 60 Sunt supuse confiscrii uneltele, ambarcatiunile, mijloacele de transport, animalele, armele de foc si orice alte bunuri care au fost folosite la svrsirea faptei, precum si bunurile rezultate din svrsirea faptei, constnd n peste, icre si produse acvatice. Dup confiscare, bunurile respective se valorific, iar contravaloarea lor se face venit la bugetul de stat. n alte situatii, bunurile confiscate sunt conservate, valorificate sau distruse, dup caz. 61 Bunurile confiscate trec n patrimoniul statului fr plat, iar suma rezultat din valorificarea lor se face venit la bugetul de stat. 62 Din veniturile obtinute prin valorificarea bunurilor confiscate se scad cheltuielile efectuate n vederea valorificrii lor, anume cheltuielile efectuate de la preluarea bunurilor si pn la valorificarea lor, ale atribuirii lor cu titlu gratuit sau ale distrugerii bunurilor confiscate.
59 Ordonanta 60 Legea

Instanta trebuie s solutioneze plngerea n cel mult 10 zile de la primirea acesteia. n cazul n care instanta constat c cele sesizate n plngere sunt ntemeiate, dispune schimbarea activittii sau a msurilor de supraveghere. Hotrrea instantei judectoresti este executorie. Ea se comunic primriei la care contravenientul a depus plngerea, pentru ca aceasta s pun n aplicare msurile hotrte de ctre instant. Dac n timpul executrii activittii, contravenientul si-a pierdut total capacitatea de munc, primria sesizeaz instanta care a pronuntat hotrrea, n vederea nlocuirii acestei sanctiuni cu amenda, al crei cuantum se stabileste n raport cu perioada de munc ce urmeaz a fi prestat si mprejurrile care au provocat incapacitatea de munc. n cazul n care contravenientul, cu rea-voint, nu-si ndeplineste obligatiile rezultnd din hotrrea de judecat, instanta care a pronuntat hotrrea, la cererea primarului sau a unittii unde contravenientul trebuia s presteze activitatea, poate nlocui sanctiunea obligrii contravenientului la prestarea activittii n folosul comunittii cu amend. Judecarea cererii se face n cel mult 5 zile. Contravenientul si procurorul pot introduce recurs n cel mult 24 de ore de la pronuntarea hotrrii sau de la comunicarea acesteia, dac contravenientul a fost absent la pronuntarea hotrrii. Dac contravenientul a executat cel putin jumtate din durata sanctiunii de a presta activitatea si a avut o bun conduit, instanta poate dispune ncetarea executrii sanctiunii, la cererea contravenientului, a primarului sau a unittii la care a prestat activitatea. n cazul n care contravenientul este sanctionat cu amend, dar nu o plteste si nici nu exist posibilitatea executrii silite, instanta de la judectoria n a crei raz teritorial s-a svrsit contraventia, la sesizarea unittii de care apartine agentul constatator, dispune nlocuirea amenzii cu sanctiunea obligrii acestuia la prestarea unei activitti n folosul comunittii.

Guvernului nr. 2/2001. nr. 12/1990, art. 6. 61 Hotrrea Guvernului nr. 794/1993, art. 7. 62 V. si Ordonanta Guvernului nr. 128/1998.

164

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 165 n termen de 48 de ore, pentru ca aceasta s poat verifica dac a fost prelevat la bugetul de stat suma obtinut din vnzarea bunurilor confiscate. n toate cazurile cnd se aplic msura confiscrii, procesul-verbal de constatare a contraventiei se ncheie n trei exemplare (originalul si dou copii). Originalul rmne la agentul constatator, o copie se nmneaz contravenientului, iar a doua copie nsoteste bunurile confiscate. Dup rmnerea definitiv a hotrrii de confiscare, bunurile confiscate trec n proprietatea statului si se predau pentru valorificare directiilor generale judetene ale finantelor publice ori a municipiului Bucuresti, dup caz, pe baz de borderou, n termen de 10 zile de la data primirii de ctre destinatar a documentului ce constituie titlu de proprietate a statului asupra acestora. Bunurile confiscate se predau organelor de valorificare n termen de 10 zile de la data rmnerii definitive a actului de confiscare. n actul de predare-primire a acestor bunuri, ele vor fi descrise n mod amnuntit, fiecare obiect n parte: denumire, model, marc, dimensiune, stare calitativ, cantitate, greutate etc. n cazul bunurilor ridicate cu ocazia constatrii unei contraventii, pe baz de proces-verbal, titlul de proprietate l constituie procesul-verbal, dac nu a fost contestat, sau, dac a fost contestat, contestatia a fost respins printr-o hotrre judectoreasc definitiv si irevocabil. n situatia n care actul de confiscare este atacat n termenul prevzut de lege, bunurile confiscate trec n proprietatea privat a statului ncepnd cu data la care hotrrea judectoreasc rmne definitiv. Detintorii bunurilor care au trecut n proprietatea privat a statului, persoane fizice sau juridice, dup caz, au obligatia s inventarieze bunurile respective, lund n acelasi timp si msurile de pstrare si de conservare corespunztoare, pn la predarea lor efectiv spre valorificare directiilor generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti. Sunt considerate organe de valorificare si directiile regionale vamale din cadrul autorittii vamale, pentru bunurile detinute de ctre birourile vamale din subordinea lor.

Cnd confiscarea apare ca sanctiune complementar, ea nu se mai aplic n cazul n care contravenientul este exonerat de rspundere, deci, cnd nu i se aplic nici sanctiunea principal. Totodat, dup prerea noastr, chiar cnd contravenientul este exonerat de rspundere, msura exceptrii de la confiscare trebuie aplicat n mod diferentiat, de la caz la caz. Astfel, n situatia n care fptuitorul este exonerat de rspundere, datorit strii sale mintale, bunurile pe care le-a folosit pentru svrsirea contraventiei ar trebui confiscate, pentru a-l pune n imposibilitatea de a se mai servi de ele pentru svrsirea unor noi fapte antisociale. Msura confiscrii poate fi luat numai n cazul n care cel care o aplic, potrivit legii, este competent s dispun si aplicarea sanctiunii principale (avertisment, amend). Dac nu are acest drept, agentul constatator, atunci cnd exist lucruri susceptibile de confiscare, va ridica obiectele n cauz, n vederea confiscrii lor, naintnd procesul-verbal organului competent s aplice sanctiunea principal, care va dispune si confiscarea. n cazul aplicrii acestei msuri, agentul constatator trebuie s descrie amnuntit, n procesul-verbal, obiectele confiscate, indicnd, dup caz, denumirea, numrul, dimensiunile, greutatea, starea calitativ, marca, anul fabricatiei, valoarea, precum si orice alte elemente de natur s contribuie la identificarea obiectelor confiscate. Cnd obiectele nu apartin contravenientului, se vor mentiona numele, prenumele si domiciliul persoanei fizice ori denumirea si sediul persoanei juridice creia i apartin bunurile care au fost confiscate. Agentul constatator are obligatia s ia msuri de valorificare sau de conservare, de pstrare a bunurilor confiscate, fcnd mentiune despre aceasta n procesul-verbal. Bunurile perisabile sunt predate unittilor comerciale stabilite de ctre Directiile generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti, n baza unui proces-verbal de predare-primire, n vederea valorificrii acestora. Dup predarea acestor bunuri, msura respectiv va fi adus la cunostinta Directiei generale a finantelor publice din judetul respectiv,

166

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 167 n cazul bunurilor care nu s-au putut valorifica n decurs de 30 de zile de la data punerii n vnzare, comisia de evaluare va proceda la o nou evaluare. Dac bunurile respective nu sunt vndute n termen de 150 de zile de la prima evaluare, se va proceda la atribuirea gratuit, dezmembrarea sau distrugerea acestora. 63 Ministerul Finantelor Publice poate transmite cu titlu gratuit unele bunuri intrate n proprietatea privat a statului unor persoane fizice sau juridice, astfel: a) Secretariatului General al Guvernului autovehicule, ambarcatiuni si motoare atasabile acestora, care vor fi repartizate n administrarea ministerelor, autorittilor publice centrale si locale, n limita normativelor de dotare a acestora, cu respectarea procedurilor de declarare si de evaluare; b) creselor, grdinitelor, cminelor de copii, de btrni, azilelor, spitalelor, scolilor sau persoanelor cu handicap, n functie de natura bunurilor, la propunerea directiilor generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti, dup consultarea organelor administratiei publice locale sau judetene ori a serviciilor ministeriale descentralizate la nivelul unittilor administrativ-teritoriale, dup caz; c) persoanelor juridice care pot face dovada c au calitatea de destinatar al materialelor cu caracter documentar, informational, educativ, stiintific etc., la solicitarea acestora. 4.8.5. Suspendarea activittii si anularea autorizatiei de functionare n unele acte normative este prevzut si sanctiunea suspendrii activittii agentului economic n cazul svrsirii anumitor contraventii. De exemplu, n cazul servirii de buturi alcoolice consumatorilor aflati n vdit stare de ebrietate, minorilor, precum si al refuzului responsabililor sau patronilor localurilor publice de a acorda sprijin
63 Ordonanta Guvernului nr. 113 /2000 pentru modificarea Ordonantei Guvernului nr. 128/1998.

Bunurile mentionate vor fi predate de ctre detintori organelor de valorificare, pe baz de proces-verbal de predare-preluare, n termen de 10 zile de la data primirii de ctre detintor a documentului care constituie titlul de proprietate a statului asupra acestora. Dup preluarea bunurilor intrate n proprietatea privat a statului, o comisie de evaluare va proceda la evaluarea acestora n maximum 15 zile de la preluare. Sunt execeptate bunurile de consum alimentar, cu grad ridicat de perisabilitate sau care, prin trecerea timpului, pierd din greutate sau din valoare, inclusiv animalele si psrile vii, care se vnd de ctre organele de valorificare de ndat si numai dup obtinerea avizului de calitate persoanelor juridice specializate sau persoanelor fizice autorizate n comercializarea acestor bunuri ctre populatie la preturi cu ridicata, practicate n zon, fr efectuarea procedurilor de evaluare. n cazul n care, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, se dispune restituirea bunurilor, sumele obtinute din valorificarea acestora se achit persoanei de la care au fost preluate bunurile respective, la nivelul actualizat al preturilor. n situatia n care bunurile intrate n proprietatea privat a statului nu ndeplinesc conditiile legale de comercializare, vor fi distruse sub supravegherea unei comisii de distrugere. Comisia de distrugere se constituie n baza deciziei directorului general al directiei generale a finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti. Comisia de distrugere stabileste locul unde urmeaz a fi distruse bunurile, putndu-se apela si la serviciile unor unitti specializate n acest gen de activitate. Valorificarea bunurilor trecute n proprietatea privat a statului se face de ctre organele de valorificare, prin magazine proprii, licitatie public, regim de consignatie ori prin bursele de mrfuri. Vnzarea direct de la locul de depozitare se face pentru bunurile care necesit conditii speciale de pstrare si paz sau care necesit un spatiu mare de depozitare, n acest caz, vnzarea se face n sistem en gros.

168

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 169 prevedere nu se specific numrul abaterilor, ceea ce, de asemenea, creeaz un cmp prea larg de apreciere din partea celui care aplic aceast msur. 4.9. Stabilirea contraventiei Pentru ca o fapt s fie considerat contraventie, atrgnd rspunderea juridic a persoanei care a svrsit-o, trebuie ca acea fapt s fie incriminat ca atare, printr-un act normativ, emis de ctre organul competent, potrivit legii.67 Autorittile care pot stabili contraventii sunt diferite, n functie de domeniul de activitate n care a fost stabilit contraventia. Astfel: Parlamentul poate stabili, prin lege, contraventii n orice domeniu de activitate; Guvernul, printr-o hotrre, poate stabili contraventii, de asemenea, n toate domeniile de activitate; Consiliile locale (comunale, orsenesti, municipale, judetene, ale sectoarelor municipiului Bucuresti si Consiliul General al Municipiului Bucuresti) pot stabili contraventii n domeniile de activitate n care sunt competente, potrivit legii, de exemplu, salubritate, activitatea n piete, curtenia si igienizarea acestora, ntretinerea parcurilor si a spatiilor verzi, a spatiilor si a locurilor de joac pentru copii, amenajarea si curtenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte, ntretinerea obiectivelor sportive, aflate n administrarea lor, ntretinerea strzilor si a trotuarelor, a scolilor, a altor institutii de educatie si cultur, ntretinerea cldirilor, a altor constructii, depozitarea si colectarea resturilor menajere, a deseurilor etc. Actele normative prin care se stabilesc contraventii cuprind: descrierea faptei ce constituie contraventie; sanctiunea ce se va aplica persoanei care svrseste contraventia. n cazul sanctiunii cu amend se vor stabili limita minim si cea maxim a acesteia sau, dup caz, cotele procentuale din anumite valori.
67 Ordonanta

organelor de politie n restabilirea ordinii publice, se poate suspenda activitatea localului public pe o perioad cuprins ntre 10 zile si 30 de zile.64 Aceast sanctiune are un caracter complementar, ea aplicndu-se pe lng sanctiunea principal, amenda. Nu este ns o sanctiune obligatorie, lsndu-se la aprecierea agentului constatator dac s dispun sau nu suspendarea activittii agentului economic. Potrivit art. 7 din Hotrrea Guvernului nr. 181/1992, svrsirea unei contraventii la regimul jocurilor de noroc conduce automat la anularea autorizatiei si ncetarea activittilor respective. Sanctiunea suspendrii sau anulrii autorizatiei de functionare este prevzut si de alte acte normative.65 4.8.6. nchiderea contului bancar 66 Msura nchiderii contului bancar echivaleaz, n fapt, cu suspendarea sau chiar cu ncetarea activittii agentului economic, ntruct nchiderea contului l pune pe acesta n imposibilitate de a-si desfsura activitatea n viitor. Nu este precizat perioada de timp n cadrul creia contul este nchis, fapt care las un cmp larg de apreciere pentru cei care decid nchiderea contului. Dup prerea noastr, ar trebui, totusi, s se precizeze termenele pe timpul crora contul bancar este nchis. Exist o singur precizare, anume c nchiderea contului este obligatorie n caz de abateri repetate, dar nici n legtur cu aceast
64 Legea nr. 61/1991, art. 3, alin. 2, art. 2 lit. n si r. O sanctiune similar este prevzut n Legea nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Grzii financiare, art. 7, lit. d. 65 De exemplu. Ordonanta Guvernului nr. 41/1995 privind fabricarea, comercializarea si utilizarea produselor de uz fitosanitar (art. 33) etc. 66 Hotrrea Guvernului nr. 569/1991, art. 3, n cazul nclcrii repetate a Regulamentului operatiilor cu numerar emis de Banca National a Romniei.

Guvernului nr. 2/2001, art. 1 si 2.

170

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 171

Pot fi stabilite si tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele provocate prin svrsirea contraventiei. Actele normative prin care se stabilesc contraventii intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii sau, dup caz, de la data aducerii lor la cunostinta public, n afar de cazul n care n cuprinsul acestora se prevede un termen mai lung. n situatii urgente, se poate prevedea intrarea n vigoare ntr-un termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile. Potrivit Legii nr. 215/ 2001, Legea administratiei publice locale, aducerea la cunostint a hotrrilor cu caracter normativ, evident ale autorittilor administratiei publice locale, se face n termen de 5 zile de la data comunicrii hotrrii respective ctre prefect. Din acest moment, se calculeaz termenul de intrare n vigoare a acelei hotrri, dac un asemenea termen este prevzut n hotrrea respectiv. Hotrrile autorittilor administratiei publice locale (comunale, orsenesti, municipale, judetene, ale sectoarelor municipiului Bucuresti si ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti), prin care se stabilesc contraventii, pot fi aduse la cunostinta public prin afisare sau prin orice alt form de publicitate, prevzut de lege, dar numai pe baza avizului de legalitate emis de ctre prefect. Aceast prevedere contravine autonomiei locale. n acest caz, prefectul poate, potrivit legii, s atace la instanta de contencios administrativ acea hotrre, dar, n nici un caz, nu are dreptul s conditioneze, prin avizul su, hotrrea respectiv. Este o nclcare a autonomiei locale, prevzut de Legea administratiei publice locale.

Recapitulare
Svrsirea contraventiei chiar dac fptuitorul nu rspunde pagube materiale contraventional rspunde material/civil Stabilirea pagubei tarif dac nu tarif pe calea dreptului civil Producerea pagubei n descrierea faptei procesul-verbal n ce const paguba cui apartin bunurile afectate Stabilirea pagubei agentul constatator competent s aplice sanctiunea dac nu organul competent s aplice sanctiunea Agentul constatator trimite prtii vtmate copie de pe procesul-verbal Sanctiunile contraventionale principale complementare Sanctiunile principale avertismentul amenda contraventional obligarea la munc n folosul comunittii Sanctiunile confiscarea de bunuri complementare suspendarea sau anularea autorizatiei nchiderea unittii blocarea contului bancar suspendarea activittii agentului economic retragerea licentei desfiintarea lucrrilor

172

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 173 Prestarea sanctiunea aplicat de instanta judectoreasc unei cu consimtmntul contravenientului activitti prestarea de ntretinerea parcurilor n folosul servicii publice ntretinerea drumurilor comu- curtenia localittii nittii activitti n folosul spitalelor scolilor grdinitelor cminelor de orfani btrni dup orele 3 ore pe zi de program durata ntre 50-300 ore consiliul local stabileste serviciile de activitate primarul tine seama de pregtirea profesional starea de sntate contravenientul plngere la instant contra msurilor organului local pierderea capacittii de munc instanta nlocuieste cu amenda nendeplinirea cu rea-credint a obligatiilor instanta nlocuieste cu amenda

Avertis- cea mai blnd sanctiune mentul pericol social redus atragerea atentiei contravenientului verbal sau chiar dac legea nu prevede n scris obligatoriu prevede legea n scris dac contravenientul absent cnd se constat fapta au fost produse pagube exist bunuri supuse confiscrii Amenda cea mai frecvent plata unei sume de bani valoarea sumei variabil valoare minim valoare maxim valoarea n functie de organul care a stabilit contraventia sumele obtinute central la bugetul de stat local o alt destinatie neplata amenzii executare silit sanctiuni mai grele amenda nu este transmisibil caracter personal

Amenda contravenientul nu plteste nu exist posibilitatea executrii silite instanta dispune activitate n folosul comunittii

174

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 175 Ministerul transmite cu titlu gratuit bunurile ce n-au fost Finantelor valorificate Secretariatului General al Guvernului creselor, grdinitelor, spitalelor, scolilor, cminelor de orfani si btrni persoanelor juridice cu calitatea de destinatar al bunurilor cu caracter documentar, stiintific, cultural etc. Stabilirea Parlament, Guvern n orice domeniu contraventiilor Consilii locale n domeniile n care judetene sunt competente salubritate activitatea n piete ntretinerea spatiilor verzi ntretinerea strzilor ntretinerea cldirilor etc. Actele normative cuprind descrierea faptei sanctiunea ce se aplic tarife pentru despgubiri Actele normative la 30 de zile de la data publicrii intr n vigoare termen mai scurt urgent nu mai putin de 10 zile termenul calculat pentru organele locale 5 zile de la comunicarea actului ctre prefect

Confiscarea bunuri destinate pentru svrsirea faptei retinerea fortat bunuri folosite dac apartin contravenientului dac nu sunt restituite victimei bunuri detinere interzise circulatie Bunurile conservate valorificate dup caz distruse Bunurile trec n patrimoniul statului fr plat suma venit la bugetul de stat Agentul competent s aplice sanctiunea principal, dispune constatator si confiscarea dac nu ridic bunurile prin proces-verbal confiscarea dispus de organul care aplica sanctiunea principal n procesul-verbal descrierea bunurilor confiscate n detaliu persoana creia i apartin Agentul constatator msuri de conservare a bunurilor valorificare confiscate Valorificarea directiile generale ale finantelor publice bunurilor judetene si a municipiului Bucuresti directiile regionale vamale pentru bunurile retinute de organele vamale Bunurile ce nu pot fi comercializate sunt distruse comisia de distrugere Valorificarea magazine proprii bunurilor licitatie public regim de consignatie vnzarea direct de la locul de depozitare

176

Drept administrativ

Administratia public si dreptul administrativ 177 4.10. Constatarea contraventiilor 68 Contraventia este constatat printr-un proces-verbal, ncheiat de ctre persoanele anume prevzute n actul normativ care stabileste acea contraventie, denumite generic agenti constatatori. Pot s constate contraventii presedintii consiliilor judetene, primarii, primarul general al municipiului Bucuresti sau persoanele special desemnate de ctre acestia, n domenii de activitate precum ordinea public n localitate, comertul, ntretinerea si folosirea drumurilor, executarea de lucrri edilitare, transportul n comun, gospodrirea apelor, mbunttirile funciare etc. Pot s constate contraventii ofiterii si subofiterii de politie, de exemplu, n ceea ce priveste aprarea ordinii publice, circulatia rutier, regimul constructiilor, comertul, vntoarea, pescuitul si n alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotrrile Guvernului. Prin normele juridice pot fi stabilite si alte persoane care au dreptul s constate contraventii, de exemplu, n domeniul sanitar, financiar, forestier, al exploatrii apelor, al transportului pe cile ferate etc. La cererea agentului constatator, contravenientul este obligat s prezinte actul de identitate (cartea de identitate, adeverinta de identitate, pasaportul, dup caz), precum si orice act din care s rezulte locul de munc. n caz de refuz, se poate face apel la organele de politie pentru legitimarea persoanei n cauz. ntr-o astfel de situatie, organul de politie poate considera refuzul de a prezenta actul de identitate sau de a da relatii pentru stabilirea identittii sale de ctre fptuitor ca o contraventie distinct, potrivit art. 2, pct. 25 din Legea nr. 61/1991. Pentru stabilirea identittii fptuitorului, explicatiile sale verbale pot fi verificate pe baza relatiilor de la persoanele care l cunosc sau pe baza relatiilor telefonice de la locul de munc al fptuitorului. Cnd identitatea fptuitorului nu poate fi stabilit si exist temeri de disparitie a acestuia, organul de politie poate lua msura conducerii de ndat a contravenientului naintea instantei de judecat si a retinerii acestuia, pe baza unui proces-verbal, pe o durat de cel mult 24 de ore.
68 Ordonanta

Teste
Corelatia dintre rspunderea contraventional si cea civil Cum se stabileste paguba? Ce trebuie s cuprind procesul-verbal n legtur cu paguba? Cine stabileste valoarea pagubei? Clasificarea sanctiunilor contraventionale Sanctiunile principale Sanctiunile complementare Caracteristicile avertismentului n ce const amenda si cum se stabileste? Destinatia sumelor ncasate Consecintele nepltii amenzii n ce const si cine stabileste sanctiunea prestrii unei activitti n folosul comunittii? Cine stabileste activittile? Ce se ntmpl cnd contravenientul pierde capacitatea de munc sau nu-si ndeplineste obligatiile? Ce bunuri se confisc? Ce se poate face cu bunurile confiscate? Situatia bunurilor cnd agentul constatator poate si cnd nu poate s aplice sanctiunea principal Ce contine procesul-verbal privind bunurile confiscate? Ce msuri trebuie s ia agentul constatator? Cine valorific bunurile confiscate? Cum se face valorificarea bunurilor? Transmiterea bunurilor cu titlu gratuit Cine poate stabili contraventii si n ce domenii? Ce trebuie s cuprind actul de stabilire a contraventiei? Cnd ntr n vigoare actul de stabilire a contraventiei?

Guvernului nr. 2/2001, art. 15.

178

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 179 de luare la cunostint. Acestia se vor obliga ca, pe viitor, s manifeste mai mult grij privind supravegherea minorului, n asa fel nct acesta s nu mai svrseasc fapte antisociale. De asemenea, pot fi sesizate, dup caz, comisia de ocrotire a minorilor, institutia de nvtmnt etc., n scopul de a desfsura o mai eficient activitate educativ n rndul minorilor, spre a-i determina s nu mai ncalce legea. n situatia n care contravenientul este persoan juridic, n procesul-verbal se fac mentiuni cu privire la denumirea, sediul, numrul de nmatriculare n registrul comertului si codul fiscal al acesteia, precum si datele de identificare a persoanei care o reprezint. n momentul ncheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat s aduc la cunostinta contravenientului dreptul de a face obiectiuni cu privire la continutul actului de constatare. Obiectiunile sunt consemnate distinct n procesul-verbal la rubrica Alte mentiuni , sub sanctiunea nulittii procesului-verbal. Dac o persoan svrseste mai multe contraventii constatate n acelasi timp, de ctre acelasi agent constatator, se ncheie un singur proces-verbal. Nu se ncheie proces-verbal: 1) dac fptuitorul este un minor sub 14 ani; 2) dac se achit pe loc jumtate din minimul amenzii; 3) dac sanctiunea este avertismentul. Se va ncheia totusi proces-verbal si n aceste cazuri, dac s-a produs o pagub material prin svrsirea contraventiei sau exist bunuri supuse confiscrii. De la regula potrivit creia se acord posibilitatea de a se achita jumtate din minimul amenzii pot exista si exceptii, derogri, dar acestea trebuie s fie prevzute n mod expres de lege. Astfel, n domeniul evaziunii fiscale nu se aplic aceast regul, de 69 unde rezult c, n domeniul respectiv, amenda trebuie achitat integral.
69 Legea

Apoi, este ncheiat un proces-verbal, care trebuie s cuprind: numele, prenumele si calitatea celui care l ntocmeste si institutia din care face parte; data si locul ntocmirii procesului-verbal; numele, prenumele, domiciliul, ocupatia si locul de munc al contravenientului, inclusiv codul numeric personal; descrierea faptei; indicarea locului, a datei si a orei cnd a fost svrsit fapta; eventualele pagube produse prin svrsirea contraventiei, precum si indicarea societtii de asigurri n cazul unui accident de circulatie; dac sunt bunuri supuse confiscrii; indicarea actului normativ care stabileste contraventia. De regul, n procesul-verbal se face mentiunea dac fptuitorul accept si se oblig s achite, n termen de 48 de ore, jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ care stabileste acea contraventie. La cererea contravenientului, n procesul-verbal sunt mentionate si obiectiile acestuia. Procesul-verbal este semnat de ctre agentul constatator si de contravenient pe fiecare pagin. n cazul n care contravenientul nu este de fat, refuz s semneze sau nu poate s semneze, agentul constatator va face mentiune despre aceasta n procesul-verbal, mprejurare care trebuie confirmat de cel putin un martor, specificndu-se, n procesul-verbal, numele, prenumele, domiciliul si actul de identitate al martorului. n acest caz, procesul-verbal va fi semnat si de martor. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. Dac nu sunt nici martori, se va semnala aceasta n procesul-verbal, care va fi semnat numai de ctre agentul constatator. n situatia n care contravenientul este un minor de peste 14 ani, se vor mentiona, pe lng datele cu privire la minor, numele si domiciliul printilor sau ale tutorelui. Procesul-verbal, n acest caz, este adus la cunostinta printilor, a tutorelui sau a reprezentantului legal al minorului, care trebuie s semneze

nr. 87/1994, pentru combaterea evaziunii fiscale, art. 22.

180

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 181 Cu privire la obligatia comunicrii, legea-cadru face distinctie de situatii, dup cum agentul constatator are sau nu competenta s aplice si sanctiunile respective si dup cum persoana sanctionat este sau nu prezent la ntocmirea procesulul-verbal. n situatia n care agentul constatator aplic sanctiunea si contravenientul este de fat, ipoteza tipic, copia procesului-verbal si (dac s-a stabilit si despgubirea unei pagube) nstiintarea de plat se nmneaz contravenientului, fcndu-se mentiunea n acest sens n procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. La fel se procedeaz si cu celelalte persoane crora trebuie s li se comunice procesul-verbal, dac sunt de fat, de pild, partea vtmat. n ipoteza n care contravenientul nu este prezent sau, desi prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum si a nstiintrii de plat se fac de ctre agentul constatator, n termen de cel mult o lun de la data ncheierii, conform art. 26 din ordonanta nr. 2/2001. Operatiunea comunicrii se face prin post, cu aviz de primire. Cnd agentul constatator dispune confiscarea unor lucruri, n cazul n care are dreptul de a aplica sanctiuni, ori le ridic n vederea confiscrii, atunci cnd sanctiunea este aplicat de alt persoan, trebuie s descrie acele lucruri: forma, mrimea, culoarea, greutatea, alte caracteristici necesare identificrii lor. Totodat, trebuie s mentioneze cui apartin, precum si ce anume msuri au fost luate. De exemplu, valorificarea lor, dac suni bunuri perisabile, sau conservarea lor n vederea predrii lor persoanelor crora le apartin, dac acele bunuri nu sunt susceptibile de confiscare, deci nu trec n proprietatea statului. n aceast situatie, precum si dac sunt bunuri supuse confiscrii sau cnd au fost produse pagube materiale unei terte persoane, se ntocmeste un al treilea exemplar din procesul-verbal, care va fi trimis acelor persoane, dac bunurile confiscate nu apartin contravenientului. Procesul-verbal este nul n cazul n care nu cuprinde numele si prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, denumirea si sediul acesteia, numele, prenumele si calitatea agentului constatator, fapta svrsit, data svrsirii faptei, semntura agentului constatator.

De asemenea, Legea nr. 61/1991 prevede c dispozitiile sale se completeaz cu prevederile Ordonantei nr. 2/2001, cu exceptia acelor prevederi care prevd posibilitatea de a se plti jumtate din minimul amenzii.70 Pentru aceeasi fapt nu se pot aplica dou sau mai multe sanctiuni principale, repetate. n cazul militarilor n termen si al elevilor scolilor militare, fat de acestia nu se aplic sanctiunea contraventional. Cnd svrsesc o contraventie, procesul-verbal de constatare a acesteia este trimis comandantului unittii militare din care fac parte, spre a li se aplica prevederile regulamentelor militare. Pentru militarii activi, se ntocmeste procesul-verbal de constatare a contraventiei, potrivit regulilor generale, cu exceptia contraventiilor prevzute de Legea nr. 61/1991, cnd se va proceda ca n cazul militarilor n termen. n general, cel care constat contraventia aplic, totodat, si sanctiunea contraventional. n cazul n care agentul constatator nu are si dreptul de sanctionare, procesul-verbal este naintat organului competent s aplice sanctiuni. Dac agentul constatator apreciaz c fapta prezint gravitatea unei infractiuni, va sesiza organul de politie si procurorul. Procesul-verbal se comunic n copie de ctre organul care a aplicat sanctiunea contravenientului, prtii vtmate si persoanei creia i apartin bunurile confiscate, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii sanctiunii. n cazul n care sanctiunea const n amend, ca si atunci cnd s-au stabilit despgubiri, odat cu procesul-verbal se comunic si nstiintarea de plat, care prevede obligatia de a achita sumele respective n termen de 15 zile, n caz contrar urmnd s se treac la executare silit.
70 Legea

nr. 61/1991, art. 18.

182

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 183 La intrarea n Romnia a cettenilor strini, ori a cettenilor romni cu domiciliul n strintate, organele politiei de frontier de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a Romniei vor elibera acestora tichete de nscriere a contraventiilor. n cazul contravenientilor cetteni strini sau cetteni romni cu domiciliul n strintate, n procesul-verbal vor fi cuprinse urmtoarele date de identificare a acestora: numele si prenumele contravenientului; seria si numrul pasaportului; statul emitent al pasaportului; data eliberrii pasaportului; seria si numrul tichetului de nscriere a contraventiilor. La iesirea din tar a cettenilor strini sau a cettenilor romni cu domiciliul n strintate, organele politiei de frontier de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a Romniei vor solicita acestora tichetul de nscriere a contraventiilor si, dup caz, dovada c au pltit amenda contraventional. 4.11. Aplicarea sanctiunii contraventionale n general, agentul constatator aplic si sanctiunea. n cazul n care nu are acest drept, va nainta procesul-verbal celui abilitat prin lege s aplice sanctiunea contraventional. In acest scop, cel care aplic sanctiunea va pune o rezolutie pe procesul-verbal. Copii de pe procesul-verbal se comunic contravenientului, prtii vtmate si persoanei creia i apartin bunurile confiscate, ntr-un termen de cel mult o lun de la data aplicrii sanctiunii. Cnd sanctiunea este amenda sau n cazul n care contravenientul este obligat la plata de despgubiri, odat cu procesul-verbal i se va comunica si nstiintarea de plat, n care se va mentiona c, n cazul neachitrii amenzii n termen de cel mult 15 zile de la data comunicrii, se va proceda la executarea silit. Sanctiunea se aplic n limitele prevzute de actul normativ. Ea trebuie s fie proportional cu gradul de pericol social al faptei svrsite.

Nulitatea procesului-verbal se poate constata si din oficiu, fr a mai fi necesar plngerea contravenientului. Cu toate c si celelalte mentiuni din procesul-verbal sunt obligatorii, absenta acestora nu antreneaz nulitatea procesului-verbal. Dup ntocmirea procesului-verbal, nu se admit corecturi, sub forma unor adugiri sau stersturi ori modificri. Dac se strecoar unele erori, procesul-verbal trebuie anulat si ntocmit un alt proces-verbal corect. Orice documente n legtur cu contraventia vor fi anexate la procesul-verbal. n cazul n care contravenientul nu cunoaste limba romn, agentul constatator are obligatia de a asigura un interpret, aceast situatie fiind consemnat n procesul-verbal, mentionndu-se numele si prenumele interpretului, precum si alte date necesare identificrii acestuia. Procesul-verbal face dovad deplin cu privire la svrsirea contraventiei, pn la proba contrar. Asa nct, contravenientului i revine sarcina de a dovedi c procesul-verbal nu corespunde cu situatia de fapt constatat n acel proces-verbal, aducnd, n acest scop, probele necesare spre a combate procesul-verbal n cauz. Procesele-verbale de constatare a contraventiilor, ntocmite de organele de politie, se nregistreaz, n termen de cel mult 15 zile de la data ntocmirii, n Registrul pentru evidenta proceselor-verbale de constatare a contraventiilor . n acest registru nu se admit modificri, de exemplu, stersturi, este interzisa ruperea filelor etc. n cazul n care se scriu gresit unele cuvinte, acestea se anuleaz cu o linie orizontal, sub ele fiind scris cuvntul corect. Dup originalul procesului-verbal si al nstiintrii de plat se fac copii, care se trimit contravenientului, persoanei vtmate sau celei creia i apartin lucrurile care au fost confiscate. Organul care a constatat contraventia trimite procesul-verbal de constatare a contraventiei organului financiar din localitatea unde contravenientul si are domiciliul sau sediul, nsotit de o adres. Numrul de expediere al adresei este cel de nregistrare a procesului-verbal de contraventie, n Registrul de evident a proceselor-verbale de contraventie .

184

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 185 n afar de agentul constatator, pot s aplice sanctiuni contraventionale si alte organe. De exemplu, potrivit art. 24 al Legii nr. 50/1991, privind regimul juridic al constructiilor, contraventiile prevzute de aceast lege sunt constatate de ctre organele de control din cadrul consiliilor judetene si al consiliilor locale n ceea ce priveste contraventiile svrsite n raza unittilor administrativ-teritoriale. Pentru aplicarea sanctiunii, procesele-verbale de constatare a contraventiei se nainteaz sefului compartimentului de urbanism din cadrul consiliilor judetene si al consiliilor locale, presedintelui consiliului judetean sau primarului, dup caz. Sanctiunea poate fi aplicat si de personalul organului central de specialitate pentru urbanism si amenajarea teritoriului, mputernicit de conducerea acestuia s aplice sanctiuni contraventionale pe ntregul teritoriu al trii. Potrivit art. 185 din Codul vamal, contraventiile vamale svrsite n incintele vamale si n locurile unde se desfsoar operatiuni sub supraveghere vamal sunt constatate si sanctiunea este aplicat de ctre autoritatea vamal. n cazul n care contraventiile vamale sunt constatate de organele de politie sau de alte organe cu atributii de control, n alte locuri dect incintele vamale, acestea au obligatia de a prezenta de ndat actele constatatoare la autoritatea vamal cea mai apropiat, mpreun cu bunurile care fac obiectul contraventiei. Dac agentul constatator apreciaz c sanctiunea amenzii este nendestultoare, trimite n cel mult 48 de ore judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrsit contraventia procesul-verbal de constatare, iar dac agentul constatator face parte din aparatul consiliului judetean sau al consiliului local, procesul-verbal este trimis celui mai apropiat organ de politie.72
72 Legea

Pentru ca sanctiunea contraventional s poat fi individualizat n raport cu gravitatea pericolului social produs prin svrsirea contraventiei, este necesar luarea n considerare a mai multor criterii. 1) mprejurrile n care a fost svrsit contraventia, modul si mijloacele de svrsire a acesteia, scopul urmrit, urmarea produs, care pot s agraveze sau s atenueze sanctiunea. Astfel, se va tine seama dac fapta a fost svrsit de o persoan sau de mai multe persoane, dac la svrsirea faptei au fost atrasi minori, dac fapta a fost svrsit ziua sau noaptea etc. 2) Starea material a fptuitorului, precum si alte date privind persoana acestuia, de exemplu, nivelul pregtirii, de cultur, mediul social din care provine, profesia, locul de munc etc. Este un criteriu cu relevant relativ n aprecierea sanctiunii, deoarece este extrem de greu s se cerceteze aceste aspecte privind pe contravenient. 3) Atitudinea fptuitorului fat de contraventia pe care a svrsit-o se ia n considerare la stabilirea sanctiunii. Astfel, se ia n considerare dac fptuitorul a depus struint pentru nlturarea consecintelor faptei sale, dac si recunoaste greseala si regret svrsirea abaterii, elemente care pot s duc la concluzia c, n viitor, acesta nu va mai nclca legea, asa nct sanctiunea va fi diminuat, pn la limita minim. Dac, dimpotriv, are o atitudine sfidtoare fat de agentul constatator, poate chiar violent, o asemenea atitudine poate s aib ca efect o agravare a sanctiunii. n ceea ce priveste individualizarea sanctiunii, se va tine seama si de vrsta fptuitorului, n functie de care sanctiunea se va aplica, nu se va aplica ori se va aplica ntr-o form diminuat. n legtur cu aceasta, Legea nr. 52/1994, n art. 107, prevede c la aplicarea sanctiunii contraventionale se va tine seama de circumstantele personale si reale ale svrsirii faptei, precum si de conduita contravenientului. n cazul n care prin actul normativ nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare a contraventiei, aplic si sanctiunea.71
71 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 21; Legea nr. 18/1991, art. 91; Legea nr. 61/1991, art. 7 etc.

nr. 61/1991, art. 10 si 11.

186

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 187 Contravenientul poate achita pe loc sau n termen de cel mult 48 de ore de la data ncheierii procesului-verbal jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ, agentul constatator fcnd mentiune despre aceast posibilitate n procesul-verbal. n actul normativ de stabilire a contraventiilor aceast posibilitate trebuie mentionat n mod expres. Plata amenzii se face la Casa de Economii si Consemnatiuni sau la trezoreria finantelor publice, iar o copie de pe chitant se pred de ctre contravenient agentului constatator sau se trimite prin post organului din care acesta face parte, n termen de 48 de ore. n cazul n care contravenientul a achitat jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ pentru fapta svrsit, orice urmrire nceteaz. Dac persoana mputernicit s aplice sanctiunea apreciaz c fapta a fost svrsit n astfel de conditii nct, potrivit legii penale, constituie infractiune, sesizeaz organul de urmrire penal competent. n cazul n care fapta a fost urmrit initial ca infractiune si, ulterior, s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instanta de judecat c ea ar putea constitui contraventie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, mpreun cu o copie dup rezolutia, ordonanta sau, dup caz, dup hotrrea judectoreasc, se trimite de ndat organului n drept s constate contraventia, pentru a lua msurile prevzute de lege n acel caz. Termenul de prescriptie pentru aplicarea sanctiunii, ntr-o astfel de situatie, curge de la data sesizrii organului n drept s aplice sanctiunea. Si n cazul n care fapta a fost socotit infractiune, este necesar ca organul de cercetare penal sau instanta judectoreasc s fi fost sesizate nuntrul termenului de prescriptie a sanctiunii contraventionale, ntruct, dac sesizarea s-a fcut dup acest termen, sanctiunea contraventional nu se mai poate aplica, dac fapta, n final, este considerat contraventie si nu infractiune. Prescriptia este o cauz care nltur numai rspunderea contraventional, deci aplicarea sau executarea, dup caz, a sanctiunilor contraventionale.

Persoana mputernicit s aplice sanctiunea dispune si confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii. n cazul n care bunurile nu se gsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor n lei. Agentul constatator are obligatia s stabileasc cine este proprietarul bunurilor confiscate si, dac acestea apartin unei alte persoane dect contravenientul, n procesul-verbal se vor mentiona, dac este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibil. Procesul-verbal se va nmna sau, dup caz, se va comunica, n copie, contravenientului si, dac este cazul, prtii vtmate si proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de ctre organul care a aplicat sanctiunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii acesteia. n situatia n care contravenientul a fost sanctionat cu amend, precum si dac a fost obligat la despgubiri, odat cu procesul-verbal acestuia i se va comunica si nstiintarea de plat. n nstiintarea de plat se va face mentiunea cu privire la obligativitatea achitrii amenzii si, dup caz, a despgubirii, n termen de 15 zile de la comunicare, n caz contrar urmnd s se procedeze la executarea silit. Dac agentul constatator aplic si sanctiunea, iar contravenientul este prezent la ncheierea procesului-verbal, copia de pe acesta si nstiintarea de plat se nmneaz contravenientului, fcndu-se mentiune n acest sens n procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire. La fel se va proceda si fat de celelalte persoane crora trebuie s li se comunice copia de pe procesul-verbal, dac sunt prezente la ncheierea acestuia. n cazul n care contravenientul nu este prezent sau, desi prezent, refuz s semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum si a nstiintrii de plat, se face de ctre agentul constatator n termen de cel mult o lun de la data ncheierii. Comunicarea procesului-verbal si a nstiintrii de plat se face prin post, cu aviz de primire, sau prin afisare la domiciliul sau la sediul contravenientului. Operatiunea de afisare se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel putin un martor.

188

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 189 O problem asupra creia legea ar trebui s contin prevederi clare, precise, se refer la asa-numitele contraventii continue . 73 n Ordonanta nr. 2/2001 se prevede c Contraventia este continu n situatia n care nclcarea obligatiei legale dureaz n timp . De asemenea, se prevede c termenul de prescriptie curge de la data constatrii faptei (art. 13). Nu se face ns nici o precizare cu privire la data constatrii faptei (s.n.). Care este aceast dat? De exemplu, cnd s-a fcut o constructie fr autorizatie, cel care a svrsit aceast fapt se afl n stare contraventional numai n momentul cnd a nceput sau a terminat constructia sau si pe tot timpul ct aceast constructie exist? Potrivit Legii nr. 50/1991, privind autorizarea executrii constructiilor, dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile se prescrie n termen de 2 ani de la data svrsirii faptei. Or, termenul de data svrsirii faptei este cu totul imprecis, deoarece o constructie poate fi nceput la o anumit dat si finalizat la o dat destul de ndeprtat, depsind poate termenul de 2 ani. ntruct practica instantelor judectoresti n aceast problem nu a fost constant, solutiile pronuntate de ctre instante fiind diferite, Curtea Suprem de Justitie a adoptat o decizie, obligatorie pentru toate instantele, n care se precizeaz c termenul de 2 ani, n cadrul cruia se poate constata contraventia si aplica sanctiunea, ncepe s curg: 1) n cazul constructiilor n curs de executare, de la data constatrii contraventiei; 2) n cazul constructiilor finalizate, de la data terminrii constructiei. 74
73 n aceast problema v. si Al. Negoit, op. cit., p. 294-295; 4ALEIJ=_romn de drept, nr. 6/1993, p. 176-177; Decizia de ndrumare nr. 385/1971 a Tribunalului Suprem, Sectia civil; L. Groza, Gh. Prusanu, Reglementarea sanctionrii contraventiilor, op. cit., p. 59. 74 Curtea Suprem de Justitie, Sectiile unite, Decizia nr. VII din 2 noiembrie 2000.

mplinirea termenelor de prescriptie nu mpiedic ns efectele contraventiei n ceea ce priveste urmrirea despgubirilor si msura confiscrii. Deci, urmrirea despgubirilor si msura confiscrii se pot lua si dup mplinirea termenului de prescriptie a rspunderii contraventionale. Aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svrsirii faptei. n cazul contraventiilor continue termenul de 6 luni curge de la data constatrii faptei. Contraventia este continu n situatia n care nclcarea obligatiei legale dureaz n timp. Cnd fapta a fost urmrit ca infractiune si ulterior s-a stabilit c ea constituie contraventie, prescriptia aplicrii sanctiunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n fata organelor de cercetare sau de urmrire penal ori n fata instantei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului de 6 luni. Prescriptia opereaz totusi dac sanctiunea nu a fost aplicat n termen de un an de la data svrsirii, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. Prin legi speciale pot fi prevzute si alte termene de prescriptie pentru aplicarea sanctiunilor contraventionale. Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie dac procesul-verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanctiunii. Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie n termen de 2 ani de la data aplicrii. Potrivit Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice (art. 56, pct. 3), aplicarea sanctiunii contraventionale privind protejarea monumentelor istorice se prescrie n termen de 3 ani de la data svrsirii contraventiei. Cnd fapta se consum printr-o simpl actiune sau inactiune, precis determinat n timp, de exemplu 5 iulie 1995, termenul de prescriptie ncepe s se calculeze de la acea dat.

190

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 191 celelalte persoane citate, dac acestia s-au prezentat, administreaz orice alte probe prevzute de lege, necesare n vederea verificrii legalittii si temeiniciei procesului-verbal, si hotrste asupra sanctiunii, despgubirii stabilite, precum si asupra msurii confiscrii. Hotrrea judectoreasc prin care s-a solutionat plngerea poate fi atacat cu recurs n termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi sustinute si oral n fata instantei. Recursul suspend executarea hotrrii. Plngerile mpotriva proceselor-verbale de constatare si sanctionare a contraventiilor se solutioneaz cu precdere. Plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei, recursul formulat mpotriva hotrrii judectoresti prin care s-a solutionat plngerea, precum si orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciar de timbru. Regula potrivit creia instanta judectoreasc n a crei raz teritorial a fost svrsit contraventia este competent s solutioneze plngerea mpotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei poate comporta si unele exceptii. De exemplu, art. 9 din Hotrrea Guvernului nr. 417 bis din 17 august 1993, privind nfiintarea, organizarea si functionarea Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale, prevedea c, n cazul contraventiilor la care se aplicau amenzi pn la 300.000 lei, plngerea era solutionat de presedintele Agentiei pentru Resurse Minerale, iar cnd amenda era de peste 300.000 lei, plngerea era solutionat de instanta n a crei raz teritorial fusese svrsit contraventia. Derogrile de la competenta general a instantelor judectoresti privind solutionarea plngerilor n materie contraventional se pot stabili numai prin legi speciale. Plngerea se consider legal introdus dac a fost fcut n termen, la oricare dintre organele crora, potrivit actelor normative, le revine competenta de solutionare cu privire la unele dintre contraventiile constatate n procesul-verbal (Decizia Plenului Tribunalului Suprem nr. 11/1973).

Dup prerea noastr, solutia Curtii Supreme de Justitie este discutabil, n ceea ce priveste momentul din care ncepe termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventia si a aplica sanctiunea. n opinia noastr, indiferent de stadiul executrii constructiei, ntruct ilegalitatea se mentine, ar trebui s existe un singur moment, si anume data la care a fost constatat contraventia. Din acest moment urmeaz s se prescrie dreptul de a aplica sanctiunea. 4.12. Cile de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii se poate face plngere n termen de 15 zile de la data nmnrii sau comunicrii acestuia. Partea vtmat poate face plngere numai n ceea ce priveste despgubirea, iar cel cruia i apartin bunurile confiscate, altul dect contravenientul, numai n ceea ce priveste msura confiscrii. Plngerea nsotit de copia dup procesul-verbal de constatare a contraventiei se depune la organul din care face parte agentul constatator, acesta fiind obligat s o primeasc si s nmneze depuntorului o dovad n acest sens. Plngerea mpreun cu dosarul cauzei se trimit de ndat judectoriei n a crei circumscriptie a fost svrsit contraventia. Plngerea suspend executarea. Plngerea persoanelor vtmate si a celor crora le apartin bunurile confiscate suspend executarea numai n ceea ce priveste despgubirea sau, dup caz, msura confiscrii. Judectoria va fixa termen de judecat, care nu va depsi 30 de zile, si va dispune citarea contravenientului sau, dup caz, a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanctiunea, a martorilor indicati n procesul-verbal sau n plngere, precum si a oricror alte persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei. n cazul n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulatie, judectoria va cita si societatea de asigurri mentionat n procesul-verbal de constatare a contraventiei. Instanta competent s solutioneze plngerea, dup ce verific dac aceasta a fost introdus n termen, ascult pe cel care a fcut-o si pe

192

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 193 Recursul poate fi introdus de contravenient, organul care a aplicat sanctiunea, precum si partea vtmat sau persoana creia i apartin bunurile confiscate, dar numai n ceea ce priveste despgubirile sau, dup caz, bunurile confiscate. Recursul se judec de ctre Curtea de apel n a crui raz teritorial se afl judectoria a crei hotrre este atacat. 76 Cererea de recurs se depune la judectoria respectiv. 77 Recursul se motiveaz prin cererea de recurs sau, n cadrul termenului de recurs, cu artarea motivelor de casare si dovezile prin care se sustin aceste motive.78 Recursul se judec dup regulile de procedur, solutia fiind respingerea acestuia ori casarea hotrrii cu retinere sau cu trimitere. 79 n art. 47 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, se prevede c dispozitiile acesteia se ntregesc cu cele ale Codului de procedur civil, care se aplic n mod corespunztor, de exemplu, cele privind modul n care se calculeaz termenele. Interventia normelor de procedur civil n ceea ce priveste rspunderea contraventional se explic prin aceea c, desi este o reglementare-cadru, ordonanta respectiv nu poate s rspund la multitudinea si complexitatea actelor procedurale care intervin din momentul svrsirii faptei contraventionale si pn n momentul executrii sanctiunii. De aceea, o asemenea prevedere de ntregire, de completare a dispozitiilor din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 este fireasc si impus de consideratii care privesc nlturarea oricror lacune ale reglementrilor juridice n materie, precum si n activitatea practic de constatare a contraventiilor, de aplicare a sanctiunilor contraventionale si de solutionare a litigiilor n legtur cu acestea.
76 Codul

Evident, n cazul n care prin acte normative speciale se prevede c, pentru anumite contraventii, plngerea este solutionat si de alte organe, si nu de ctre instanta judectoreasc n a crei raz teritorial a fost svrsit contraventia. Dup cum am artat mai nainte, introducerea plngerii suspend executarea sanctiunii contraventionale. Suspendarea executrii are loc de drept, n temeiul legii, fr s fie nevoie de o solicitare n acest sens din partea persoanei interesate. Simpla nregistrare a plngerii n termenul legal opreste recurgerea la executarea silit a sanctiunii contraventionale. Dac executarea a fost declansat, ea va fi sistat pe calea contestatiei la executare. Competenta exclusiv a instantelor judectoresti de a solutiona plngerile n materie contraventional este prevzut si de alte acte normative.75 n solutionarea plngerii, instanta judectoreasc poate pronunta urmtoarele solutii: 1) respingerea plngerii, cu mentinerea sanctiunii, dac plngerea este nentemeiat sau tardiv; 2) admiterea plngerii, cu desfiintarea sanctiunii, a despgubirilor sau a msurilor de confiscare, n cazul n care procesul-verbal se dovedeste a fi ilegal; 3) admiterea n parte a plngerii, cu reducerea amenzii; 4) admiterea plngerii si anularea procesului-verbal pentru vicii de form, de exemplu, absenta semnturii agentului constatator. Hotrrea judectoreasc prin care a fost solutionat plngerea mpotriva unui act de aplicare a unei sanctiuni contraventionale poate fi atacat att cu recurs (cale ordinar de atac), ct si cu cile extraordinare de atac.
Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale (art. 21); Legea nr. 98/1994 privind contraventiile la normele legale de igien si sntate public (art. 40).
75 V.

de procedur civil, art. 2. art. 302. 78 Idem, art. 304. 79 Idem, art. 316 si 312.
77 Idem,

194

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 195 Recapitulare Constatarea contraventiei prin proces-verbal Pot s constate primarii contraventii presedintii consiliilor judetene persoanele primari desemnate de presedintii consiliilor judetene n domeniul ordinii publice comertului folosirii drumurilor lucrrilor edilitare transportului n comun salubrittii etc. Pot s constate contraventii ordinea public ofiterii si subofiterii de politie circulatia rutier regimul constructiilor comertul vntoarea pescuitul etc. Pot s constate contraventii domeniul sanitar alte persoane special desemnate domeniul financiar domeniul forestier al exploatrii apelor etc. La cererea contravenientul obligat s se legitimeze agentului refuzul se sanctioneaz constatator relatii de la orice persoan care l cunoaste risc de disparitie condus imediat la instant Cuprinsul numele, prenumele si calitatea celui care l ntocmeste procesului- data si locul ntocmirii verbal numele, prenumele, domiciliul si ocupatia fptuitorului descrierea faptei

4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale Procesul-verbal neatacat n termenul prevzut de lege, precum si hotrrea judectoreasc irevocabil prin care s-a solutionat plngerea, constituie titlu executoriu, fr vreo alt formalitate. Avertismentul se adreseaz oral atunci cnd contravenientul este prezent la constatarea contraventiei si sanctiunea este aplicat de agentul constatator. n celelalte cazuri avertismentul se socoteste executat prin comunicarea procesului-verbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia corespunztoare. Dac sanctiunea a fost aplicat de instant prin nlocuirea amenzii contraventionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin ncunostintare scris. Punerea n executare a sanctiunii amenzii contraventionale se face astfel: a) de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei n termenul prevzut de lege; b) de ctre instanta judectoreasc, n celelalte cazuri. n vederea executrii amenzii, organele prevzute mai sus vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale directiilor generale ale finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, si unittilor subordonate acestora, n a cror raz teritorial domiciliaz sau si are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei sau, dup caz, dispozitivul hotrrii judectoresti prin care s-a solutionat plngerea. Executarea se face n conditiile prevzute de dispozitiile legale privind executarea silit a creantelor bugetare. Executarea silit se efectueaz asupra veniturilor sau a bunurilor contravenientului. mpotriva actelor de executare se poate face contestatie la executare, n conditiile legii. Confiscarea se aduce la ndeplinire de organul care a dispus aceast msur, n conditiile legii.

196

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 197 Procesul-verbal contravenientului se comunic persoanei vtmate persoanei creia i apartin bunurile confiscate n caz de amend si nstiintarea de plat comunicarea se face direct, dac sunt prezenti prin post, n cel mult o lun Procesul-verbal numele, prenumele si calitatea agentului este nul cnd numele si prenumele contravenientului nu cuprinde denumirea si sediul persoanei juridice fapta svrsit si data acesteia semntura agentului constatator Procesul-verbal dovad deplin contravenientul obligatia s-1 combat cu probe Cettenii strini tichete de nscriere a contraventiilor romni cu la intrarea n tar domiciliul la iesirea din tar organele de n strintate frontier verific tichetul Aplicarea agentul constatator sanctiunii alt organ competent contraventionale comunicarea procesului-verbal si a nstiintrii de plat n limitele prevzute de actul normativ n raport cu gradul de pericol Individualizarea mprejurrile svrsirii faptei sanctiunii date privind pe stare material contraventionale fptuitor profesie mediul social etc. atitudinea sa fat de fapt regret recunoaste greseala etc. vrsta fptuitorului

Cuprinsul indicarea locului, a datei si orei de svrsire procesului- eventualele pagube verbal dac sunt bunuri confiscate se descriu n detaliu indicarea actului normativ care stabileste contraventia obiectiile contravenientului la cererea acestuia semntura agentului constatator pe fiecare contravenientului pagin n caz de refuz s semneze va semna un martor dac nu exist martor se face mentiune n procesul-verbal Contravenientul numele si domiciliul printilor minor tutorelui se aduce la cunostinta acestora sesizarea comisiei de ocrotire a minorilor si a institutiei de nvtmnt Nu se ncheie fptuitorul minor sub 14 ani proces-verbal se achit pe loc jumtate din amend sanctiunea este avertismentul Procesul-verbal se ncheie s-au produs pagube obligatoriu sunt bunuri supuse confiscrii Militarii activi si cei n termen nu se aplic sanctiuni Elevii scolilor militare procesul-verbal se trimite unittii militare pentru aplicarea regulamentelor militare Agentul constatator n general aplic si sanctiunea dac nu, trimite procesul-verbal organului competent s aplice sanctiunea dac apreciaz c fapta este infractiune, sesizeaz organul de politie si procurorul

198

Drept administrativ

Aprarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 199 Judectoria competent n a crei raz s-a svrsit contraventia Solutiile instantei respinge plngerea admite plngerea n parte anuleaz procesul-verbal Hotrrea n 15 zile de la comunicare atacat introdus de contravenient cu recurs organul care a aplicat sanctiunea partea vtmat pentru despgubiri proprietarul bunurilor confiscate pentru aceste bunuri Punerea n organul din care face parte agentul constatator executare instanta judectoreasc a amenzii se comunic directiilor generale ale finantelor publice executarea venituri contravenientului silit bunuri

Alte disciplina n presedintele consiliului dup organe constructii judetean caz primarul seful compartimentului urbanism contraventiile vamale autoritatea vamal instanta judectoreasc prestarea unei activitti n folosul comunittii Plata amenzii CEC trezoreria finantelor publice Fapta urmrit ulterior contraventie ca infractiune dosarul penal se trimite organului administratiei publice prescriptia aplicrii sanctiunii de la data sesizrii acestuia Aplicarea amenzii 6 luni de la svrsirea faptei prin legi speciale si alte termene Executarea procesul-verbal nu s-a comunicat 1 lun amenzii procesul-verbal s-a comunicat 2 ani Atacarea 15 zile de la comunicare procesului-verbal partea vtmat numai pentru despgubiri proprietarul bunurilor confiscate numai pentru aceste bunuri Plngerea se depune la organul administratiei publice dosarul se trimite instantei judectoresti plngerea suspend executarea judectoria fixeaz termen nu va depsi 30 zile se citeaz reclamantul organul care a aplicat sanctiunea martorii

200

Drept administrativ

Domeniul public 201

Teste
Prin ce se constat o contraventie? Cine are dreptul s constate contraventii? Obligatiile contravenientului la cererea agentului constatator Ce cuprinde procesul-verbal? Ce se ntmpl cnd contravenientul este minor? Cnd nu se ncheie procesul-verbal? Cnd se ncheie obligatoriu procesul-verbal? Cum se procedeaz cnd contravenientul este militar? Cine poate aplica sanctiunea? Cui se comunic procesul-verbal? Cnd este nul procesul-verbal? Regimul juridic al cettenilor strini Aplicarea sanctiunii contraventionale Individualizarea sanctiunii contraventionale Ce organe aplic sanctiunea contraventional? Cum se face plata amenzii? Cum se procedeaz cnd fapta este urmrit ca infractiune? Termenele de aplicare a amenzii Executarea amenzii Atacarea procesului-verbal Rezolvarea plngerii Instanta competent Ce solutii poate adopta instanta? Cnd si cine particip la judecarea recursului? Punerea n executare a amenzii

Capitolul IV Domeniul public 1. Notiunea de domeniu public

1.1. Crearea termenului de domeniu public Desi termenul de domeniu public a aprut relativ trziu, n secolul al XIX-lea, creatie a doctrinei juridice franceze80 , nc din antichitate dreptul roman stabilea o categorie de bunuri care nu puteau forma obiectul propriettii private, fiind considerate c apartin colectivittii (res extra patrimonium). n cadrul acestui grup de bunuri, existau dou categorii. O categorie, n care intrau asa-numitele rea humani juris , cuprindea, la rndul ei, doua subgrupuri de bunuri: a) lucruri comune care apartineau tuturor, precum: aerul, apele; b) lucrurile destinate folosintei comune, de pild, drumurile, porturile, teatrele, pietele etc. A doua categorie, n care erau incluse acele res divini , cuprindea: a) templele ( res sacrae ) b) mormintele ( res religiae ), c) portile si zidurile cettilor ( res sanctae ). Crearea acestui termen a fost rezultatul unei necesitti economice ivite n aceast perioad (secolul al XIX-lea), anume ocrotirea cu mijloacele dreptului a unor bunuri apartinnd statului si care trebuiau s serveasc ntregii colectivitti, distingndu-se, astfel, domeniul public de domeniul privat.
80 Proudhon, n lucrarea sa Trait du domaine public, din 1833, este socotit creatorul acestui termen. V. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, col. I. Bucuresti, 1934, p. 232; A. de Laubadre, Manuel de droit administratif, Paris, 1967, p. 276.

202

Drept administrativ

Domeniul public

203

Codurile civile adoptate n acea vreme, de exemplu, Codul civil francez, belgian etc., prevedeau c anumite bunuri sunt dependinte ale domeniului public, neputnd face obiect de proprietate privat. n Romnia, primele acte juridice care se refer la domeniul public sunt Regulamentele Organice, care contin dispozitii cu privire la drumuri, ruri, blti, porturi, exploatarea bogtiilor subsolului etc. Ulterior, n Legea pentru organizarea consiliilor judetene, din 1864, sunt socotite dependinte ale domeniului public judetean cile de comunicatie si podetele de interes judetean, precum si cldirile apartinnd judetului, iar prin Legea pentru regularea propriettii rurale, tot din 1864, au fost considerate ca apartinnd domeniului public judetean bisericile, cimitirele, pietele, ulitele satului etc. Legea de expropriatiune pentru cauz de utilitate public, din 1864, stabilea ca modalitate de creare a domeniului public exproprierea pentru cauz de utilitate public, potrivit creia puteau fi declarate ca fiind de utilitate public constructii sau terenuri. Denumirea de domeniu public a fost consacrat si n Codul civil din 1864, fiind ulterior utilizat si n literatura de specialitate. 81 Astfel, potrivit art. 476 din Codul civil, Drumurile mari, drumurile mici si ulitele care sunt n sarcina statului, fluviile si rurile navigabile sau plutitoare, trmurile, adugirile ctre mal si locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale si artificiale, malurile unde trag vasele si ndeobste, toate prtile din pmntul Romniei, care nu sunt proprietate particular, sunt considerate dependinte ale domeniului public. Constitutia din 1866 consacr termenul de domeniu public n art. 19, potrivit cruia libera si nempiedicata ntrebuintare a rurilor navigabile si flotabile, a soselelor si a altor ci de comunicare este de domeniul public. Constitutia din 1923, n art. 20, prevedea c apartin domeniului public cile de comunicatii, spatiul atmosferic si apele navigabile si flotabile.
C. Rarincescu, Contenciosul administrativ, Bucuresti, 1936, p. 209 si urm.
81 V.

De asemenea, erau socotite ca fiind bunuri publice apele ce pot produce fort motrice si cele ce pot fi folosite n interes obstesc. Constitutia din 1923, n art. 16, preciza c bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate si nu pot fi nstrinate dect dup regulile si formele stabilite prin lege, iar n art. 17 prevedea c zcmintele miniere, precum si bogtiile de orice natur ale subsolului sunt proprietatea statului. Constitutiile din 1948, 1952 si 1965 au lrgit sfera bunurilor apartinnd propriettii de stat, aceast form de proprietate dobndind un caracter atotcuprinztor.82 1.2. Componenta si definitia domeniului public n ceea ce priveste componenta domeniului public, n literatura de specialitate a fost propus o serie de criterii, precum natura bunurilor, considerndu-se c apartin domeniului public numai portiuni de teritoriu destinate folosintei tuturora si care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate privat. 83 S-a mai propus, drept criteriu, destinatia bunurilor. Potrivit acestuia, s-a considerat c fac parte din domeniul public toate bunurile care sunt afectate fie folosintei publice, fie functionrii unui serviciu public. 84 Alti autori, utiliznd acest criteriu, au restrns ns sfera bunurilor afectate functionarii serviciilor publice numai la cele care au un rol preponderent, ori numai la cele de nenlocuit sau cele imobiliare. 85 n literatura juridic din tara noastr din perioada interbelic, s-a utilizat drept criteriu acela al destinatiei bunurilor, fiind considerate c apartin domeniului public bunurile mobile si imobile afectate n mod direct si special functionrii unui serviciu public si utilizate de acesta pentru satisfacerea unui interes general. 86
82 V. 83 V.

si A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. III, Bucuresti, 1993, p. 41. H. Barthlmy, Trait lmentaire de droit administratif, Paris, 1916,

p. 413.
84 M. 85 V.

Waline, Droit administratif, Paris, 1959, p. 855. A. de Laubadre, op. cit., p. 277-278. 86 P. Negulescu, op. cit., p. 134; C. Rarincescu, op. cit., p. 209.

204

Drept administrativ

Domeniul public

205

Avnd n vedere scopul pentru realizarea cruia a fost creat domeniul public, putem conchide c acesta este alctuit din acele bunuri imobile si mobile, proprietate public, care sunt destinate s foloseasc tuturor membrilor unei colectivitti umane, fie n mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra n scopul satisfacerii unor nevoi sociale. 1.3. Caracteristicile domeniului public n componenta domeniului public sunt incluse numeroase si variate bunuri imobile si mobile. Indiferent de multitudinea si varietatea lor, aceste bunuri prezint unele trsturi care se regsesc la toate dintre ele. Aceste trsturi sunt urmtoarele: 1. Bunurile care compun domeniul public sunt destinate s satisfac anumite cerinte ale colectivittii, att cerinte individuale, ct si colective. 2. Unele lucruri, prin nssi natura lor, sunt susceptibile de a satisface nevoi sociale, de pild, apa, ca atare. Alte bunuri pot deveni de utilizare public n urma unor lucrri speciale, cum sunt drumurile, porturile etc., ori datorit deosebitei lor valori stiintifice, istorice, culturale, printre care monumentele istorice, bunurile din patrimoniul cultural national s.a. n legtur cu aceasta, uneori sunt utilizate denumirile de domeniu public natural si domeniu public artificial . 87 3. Bunurile din componenta domeniului public pot fi utilizate de ctre toti membrii societtii. Aceste bunuri pot fi folosite de persoanele fizice, persoanele juridice, organe de stat, organizatii nonstatale. 4. Bunurile din domeniul public pot fi utilizate fie n mod direct, de exemplu mersul pe strad, scldatul n ru, vizitarea monumentelor istorice etc., fie n mod indirect, prin intermediul unui organ de stat, cum ar fi lectura ntr-o bibliotec etc.
87 V. L. Trotabas, Manuel de droit public et administratif, Paris, 1971, p. 288.

5. Bunurile care alctuiesc domeniul public fac obiectul propriettii publice, ca bunuri care apartin ntregii colectivitti. Dreptul de proprietate asupra acestor bunuri este un drept absolut, fiind opozabil tuturor, chiar si celor de bun-credint n cazul n care aceste bunuri au fost scoase n mod ilegal din posesia statului; este un drept exclusiv, nefiind susceptibil de dezmembrare sau ngrdit; este un drept inalienabil, unele bunuri neputnd fi nstrinate; este un drept imprescriptibil, actiunea n revendicare a statului nefiind supus prescriptiei; este un drept insesizabil, bunurile din domeniul public neputnd fi urmrite de creditori. 88 Organele administratiei de stat au asupra acestor bunuri un drept de administrare, n virtutea cruia pot s posede, s foloseasc si s dispun, n conditiile prevzute de lege, de bunurile care le-au fost ncredintate. Prin organele sale, statul intr n raporturi juridice, n calitate de reprezentant al colectivittii, pentru valorificarea bunurilor din proprietatea public. Unele bunuri, desi fac parte din proprietatea public, nu intr n compunerea domeniului public, de exemplu, regiile autonome si societtile cu capital de stat. Alte bunuri, fr a face obiectul nici unei forme de proprietate, de exemplu, aerul, sunt folosite de orice persoan, putnd fi socotite domeniu public. Astfel, utilizarea spatiului aerian este supus unor reglementri juridice speciale. De asemenea, exist norme juridice privind asigurarea purittii aerului. 1.4. Clasificarea bunurilor apartinnd domeniului public Bunurile apartinnd domeniului public pot fi grupate n mai multe categorii pe baza anumitor criterii. 1. n functie de interesul pe care l reprezint, se disting: a) domeniul public de interes national; b) domeniul public de interes judetean; c) domeniul public de interes comunal.
88 V. si Tr. Ionascu, S. Brdeanu, Drepturile reale principale n R.S.R., Bucuresti, 1978, p. 137 si urm.

206

Drept administrativ 2. n functie de natura bunurilor, se disting: a) domeniul public terestru; b) domeniul public acvatic; c) domeniul public aerian; d) domeniul public cultural. 3. n functie de modul de utilizare, se disting: a) bunuri utilizate direct; b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. 4. n functie de raportarea la activitatea omului, se disting: a) domeniul public natural; b) domeniul public artificial. 5. n functie de modul de determinare, se disting: a) bunuri nominalizate n Constitutie; b) bunuri nominalizate n alte acte normative 89 .

Domeniul public

207

2. Regimul juridic al domeniului public

90

2.1. Consideratii generale n primul rnd, prevederi cu caracter general privind proprietatea si regimul juridic al bunurilor sunt continute n Constitutie. Potrivit art. 135 din Constitutia Romniei, n tara noastr exist dou forme de proprietate: proprietate public si proprietate privat. Proprietatea public apartine statului sau unittilor administrativ-teritoriale.
89 Pentru detalii privind opiniile exprimate n literatura de specialitate, v. A. Iorgovan, op. cit., p. 78 si urm. 90 V. si I. Filipescu, Domeniul public si privat al statului si al unittilor administrativ-teritoriale, n revista Dreptul , nr. 5-6/1994; L. Frontescu, Notiunile de domeniu public si privat al statului, n revista Dreptul , nr. 10-11/1993.

Bogtiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicatie, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil si cele care pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al propriettii publice. Bunurile proprietate public sunt inalienabile. In conditiile legii, ele pot fi date n administrare regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori nchiriate. n unele cazuri, utilizarea bunurilor apartinnd domeniului public se poate face n comun, n timp ce n alte situatii utilizarea acestor bunuri capt un caracter privat, personal. De exemplu, frecventarea unei piete constituie o utilizare n comun a domeniului public, n timp ce instalarea unei tonete n piat pentru vnzarea unor produse constituie o utilizare individual a domeniului public. Utilizarea privat a domeniului public este revocabil de ctre autoritatea administrativ care a acordat autorizatia de folosire a domeniului public, dac interesele generale impun retragerea autorizatiei, ntruct autorizatia are un caracter unilateral, n calitate de act administrativ, iar plata taxelor de folosire a domeniului public nu constituie un impediment pentru revocarea autorizatiei. Dac ns beneficiarul autorizatiei consider abuziv msura adoptat de autoritatea administrativ, el se poate adresa instantei de contencios administrativ, ntruct prin autorizatie a obtinut un drept subiectiv de utilizare a domeniului public, care nu i se poate desfiinta dect pentru motive ntemeiate si numai pentru satisfacerea unor interese generale. Legea administratiei publice locale (Legea nr. 215/2001) aduce unele precizri n ceea ce priveste regimul juridic al domeniului public si al celui privat. Potrivit acestei legi, nchirierea, concesionarea, locatia de gestiune a bunurilor apartinnd domeniului public si privat de interes local si vnzarea bunurilor apartinnd domeniului privat de interes local se fac numai pe baza unei hotrri a consiliului local sau a consiliului judetean, dup caz. Reglementri juridice cu caracter general cu privire la domeniul public se regsesc si n Legea 18/1991, Legea fondului funciar.

208

Drept administrativ

Domeniul public

209

Potrivit acesteia, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privat sau al altor drepturi reale, avnd ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot apartine domeniului public sau domeniului privat. Terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utilitti publice (art. 4). Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile si insesizabile, fiind scoase din circuitul civil, dac prin lege nu se prevede altfel, dreptul de proprietate asupra lor fiind imprescriptibil (art. 5). Domeniul public poate fi de interes national, caz n care proprietatea asupra sa, n regim de drept public, apartine statului, sau de interes local, caz n care proprietatea, de asemenea n regim de drept public, apartine comunelor, oraselor, municipiilor sau judetelor (art. 4). Administrarea domeniului public de interes national se face de ctre organele prevzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de ctre primrii sau, dup caz, de ctre prefecturi (art. 4). 2.2. Regimul juridic al propriettii publice 91 Dreptul de proprietate public apartine statului si unittilor administrativ-teritoriale. Obiectul propriettii publice l constituie bunurile care sunt de uz public sau de interes public. Acestea alctuiesc domeniul public, asupra lor exercitndu-se posesia, folosinta si dispozitia proprietarilor. Dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinnd propriettii publice se dobndeste: 1) pe cale natural; 2) prin achizitii publice; 3) prin expropriere pentru cauz de utilitate public; 4) prin donatie sau legate acceptate, dup caz, de Guvern, de consiliile judetene sau de consiliile locale; 5) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unittilor administrativ-teritoriale n domeniul public al acestora; trecerea
91 Legea nr. 213/17.11.1998, privind proprietatea public si regimul juridic al acesteia.

se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local; hotrrea poate fi atacat la instanta de contencios administrativ n a crei raz teritorial se afl bunul; 6) prin alte moduri prevzute de lege. Dreptul de proprietate public nceteaz dac bunul: 1) a pierit; 2) a fost trecut n domeniul privat. n litigiile privind concesionarea, nchirierea sau administrarea bunurilor din proprietatea public, titularii acestor drepturi apar n instant n nume propriu, statul este reprezentat de ctre Ministerul Finantelor Publice, iar unittile administrativ-teritoriale de ctre consiliile judetene sau consiliile locale, dup caz, care dau mandat presedintelui consiliului judetean sau primarului. Acestia pot desemna un functionar din aparatul propriu al consiliului sau un avocat, care s-i reprezinte n fata instantei de judecat. Bunurile din domeniul public pot fi concesionate sau nchiriate si unor persoane fizice ori juridice, romne sau strine, sumele ncasate fcndu-se, dup caz, venit la bugetul de stat ori la bugetele locale. Lista cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public al statului si al unittilor administrativ-teritoriale 92 I. Domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. bogtiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; 2. spatiul aerian; 3. apele de suprafat, cu albiile lor minore, malurile si cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza si plaja mrii, cu bogtiile lor naturale si cu potentialul energetic valorificabil, marea teritorial si fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; 4. pdurile si terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, de productie ori de administratie silvic, iazurile, albiile praielor, precum si terenurile neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier national si nu sunt proprietate privat;
92 Enumerarea

are un caracter exemplificativ.

210

Drept administrativ

Domeniul public

211

5. terenurile care au apartinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile obtinute prin lucrri de ndiguiri, de desecri si de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor si statiunilor de cercetri stiintifice si ale unittilor de nvtmnt agricol si silvic, destinate cercetrii si producerii de seminte si de material sditor din categoriile biologice si de animale de ras; 6. parcurile nationale; 7. rezervatiile naturale si monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervatiei Biosferei Delta Dunrii ; 9. resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, mpreun cu platoul continental; 10. infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelele si lucrrile de art; 11. tunelele si casetele de metrou, precum si instalatiile aferente acestuia; 12. drumurile nationale autostrzi, drumuri expres, drumuri nationale europene, principale, secundare; 13. canalele navigabile, cuvetele canalului, constructiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile si consolidrile de maluri si de taluzuri, zonele de sigurant de pe malurile canalului, drumurile de acces si teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14. retelele de transport al energiei electrice; 15. spectre de frecvent si retelele de transport si de distributie de telecomunicatii; 16. canalele magistrale si retelele de distributie pentru irigatii, cu prizele aferente; 17. conductele de transport al titeiului, al produselor petroliere si al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare si barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic national, sau cele cu transe pentru atenuarea undelor de viitur; 19. digurile de aprare mpotriva inundatiilor; 20. lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice, statiile hidrologice, meteorologice si de calitate a apelor;

22. porturile maritime si fluviale, civile si militare terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri si alte constructii hidrotehnice pentru acostarea navelor si pentru alte activitti din navigatia civil, bazine, acvatorii si senale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri si pereuri situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate activittilor de navigatie; 23. terenurile destinate exclusiv instructiei militare; 24. pichetele de grniceri si fortificatiile de aprare a trii; 25. pistele de decolare, aterizare, cile de rulare si platformele pentru mbarcare-debarcare situate pe acestea si terenurile pe care sunt amplasate; 26. statuile si monumentele declarate de interes public national; 27. ansamblurile si siturile istorice si arheologice; 28. muzeele, colectiile de art declarate de interes public national; 29. terenurile si cldirile n care si desfsoar activitatea: Parlamentul, Presedintia, Guvernul, ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si institutiile publice subordonate acestora; instantele judectoresti si parchetele de pe lng acestea; unitti ale Ministerului Aprrii Nationale si ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informatii, precum si cele ale Directiei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si prefecturile, cu exceptia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora. II. Domeniul public judetean este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumurile judetene; 2. terenurile si cldirile n care si desfsoar activitatea consiliul judetean si aparatul propriu al acestuia, precum si institutiile publice de interes judetean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judetene si alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public national sau local;

212

Drept administrativ

Domeniul public

213

3. retelele de alimentare cu ap realizate n sistem zonal sau micro-zonal, precum si statiile de tratare cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente acestora. III. Domeniul public local al comunelor, oraselor si municipiilor este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumurile comunale, vicinale si strzile; 2. pietele publice, comerciale, trgurile, oboarele si parcurile publice, precum si zonele de agrement; 3. lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public national sau judetean; 4. retelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, gaze, statiile de tratare si epurare a apelor uzate, cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente; 5. terenurile si cldirile n care si desfsoar activitatea consiliul local si primria, precum si institutiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile si altele asemenea; 6. locuintele sociale; 7. statuile si monumentele, dac nu au fost declarate de interes national; 8. bogtiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public national; 9. terenurile cu destinatie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului si dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele orsenesti si comunale.

Recapitulare
Crearea termenului de domeniu public sec. al XIX-lea doctrina francez n res humani juris lucruri comune aerul antichitate destinate drumuri uzului comun porturi piete res divini templele mormintele zidurile cettii Necesitatea crerii ocrotirea bunurilor destinate colectivittii termenului prevzute in codurile civile n Regulamentele Organice ruri, porturi etc. Romnia Legea consiliilor cile de comunicatie judetene (1864) cldirile judetului Legea propriettii bisericile rurale (1864) cimitirele ulitele salului pietele Legea exproprierii exproprierea pentru (1864) utilitate public constructii terenuri Denumirea Codul civil (1864) art. 476 de domeniu fceau parte drumurile public rurile navigabile trmul mrii, porturile alte terenuri dac nu sunt proprietate particular

apa

214

Drept administrativ

Domeniul public Clasificare dup natura bunului terestru acvatic aerian cultural Clasificare dup utilizate direct modul de utilizare prin intermediul unui serviciu public Clasificarea n functie de domeniul public natural raportarea la activitatea omului domeniul public artificial n functie de modul bunuri prevzute n Constitutie de determinare bunuri prevzute n Constitutie Constitutia (art. 135) proprietate public proprietate privat

215

Constitutia 1923 zcmintele miniere (art. 16) (art. 20) bogtiile subsolului cile de comunicatie nu pot spatiul atmosferic fi nstrinate apele navigabile Componenta domeniului prti din teritoriu pentru uzul public criterii tuturor/natura bunurilor bunuri afectate serviciilor publice/destinatia bunurilor Caracteristicile destinate s satisfac cerintele colectivittii bunurilor prin nssi natura lor satisfac cerintele apa aerul devin utile prin monumente istorice lucrri speciale patrimoniul cultural pot fi utilizate persoane fizice de ntreaga persoane juridice colectivitate organe de stat fac obiectul propriettii publice a colectivittii Dreptul de absolut opozabil tuturor proprietate exclusiv nu poate fi dezmembrat ngrdit inalienabil bunurile nu pot fi nstrinate imprescriptibil actiunea n revendicare nu se prescrie insesizabil bunurile nu pot fi urmrite de creditori Organele administratiei publice posed de bunurile drept de administrare folosesc ncredintate dispun Clasificarea bunurilor n functie de interes national judetean comunal

Proprietate public bogtiile subsolului cile de comunicatie spatiul aerian apele cu potential energetic plajele si marea teritorial resursele zonei contigue platoului continental alte bunuri stabilite prin lege Bunurile inalienabile proprietate concesionate public nchiriate date n administrare regiilor autonome institutiilor publice Utilizarea bunurilor n comun frecventarea unei piete proprietate public utilizare individual o tonet ntr-o piat

216

Drept administrativ

Domeniul public Sumele ncasate concesionate venit la buget de stat nchiriate local Domeniul bogtiile subsolului public al spatiul aerian statului apele, plaja mrii, marea teritorial, porturile pdurile care nu sunt proprietate privat parcurile nationale si rezervatiile naturale infrastructura cilor ferate, tunelele drumurile nationale retelele de transport al energiei electrice conductele de transport titei, produse petroliere gaze naturale statiile hidrologice meteorologice monumentele istorice, muzeele etc. Domeniul drumurile judetene public al cldirile unde se afl consiliul judetean judetelor institutiile publice de interes judetean (bibliotec, muzee, spitale etc.) retelele de alimentare cu ap

217

Legea bunuri domeniul public concesionate nr. 215/2001 nchiriate bunuri domeniul privat concesionate nchiriate vndute Domeniul public interes national proprietatea statului interes local proprietatea comunelor oraselor judetelor Bunurile proprietate pe cale natural public se dobndesc prin achizitii publice prin expropriere prin donatii sau legate prin trecere din domeniul privat n domeniul public prin alte moduri prevzute de lege Dreptul de proprietate bunul nu mai exist nceteaz a fost trecut n domeniul privat n concesionarea statul reprezentat de litigiile nchirierea bunurilor Ministerul Finantelor privind administrarea Publice unittile administrativ -teritoriale reprezentate de consiliile judetene si consiliile locale pot da mandat presedintelui consiliului judetean primarului unor alte persoane din aparatul lor

Domeniul comune drumurile comunale public orase pietele, trgurile, parcurile publice local lacurile si plajele care nu sunt interes national judetean retelele de alimentare cu ap si canalizare, termoficare, gaze cldirile si terenurile unde se afl consiliul local si primria locuintele sociale monumentele istorice care nu sunt de interes national bogtiile subsolului dac nu sunt de interes national cimitirele

218

Drept administrativ

Domeniul public

219

Teste
Cnd a fost creat termenul de domeniu public? Bunurile de utilitate public n antichitate Necesitatea crerii termenului de domeniu public Reglementarea juridic a domeniului public n Romnia Criterii de determinare a domeniului public Caracteristicile bunurilor apartinnd domeniului public Caracteristicile dreptului de proprietate asupra acestor bunuri Drepturile organelor administratiei publice asupra acestor bunuri Clasificarea bunurilor n functie de interes Clasificarea dup natura bunului Clasificarea dup modul de utilizare Clasificarea dup raportarea la activitatea omului Clasificarea n functie de modul de determinare Ce bunuri constituie proprietate public potrivit Constitutiei? Caracteristicile acestor bunuri potrivit Constitutiei? Cum pot fi utilizate bunurile proprietate public? Caracteristicile bunurilor potrivit Legii nr. 215/2001 De cte feluri poate fi domeniul public? Pe ce ci se dobndesc bunurile apartinnd propriettii publice? Cnd nceteaz dreptul de proprietate asupra acestor bunuri? Reprezentarea n litigiile privind aceste bunuri Destinatia sumelor ncasate din utilizarea acestor bunuri Din ce bunuri se compune domeniul public al statului? Din ce bunuri se compune domeniul public al judetelor? Din ce bunuri se compune domeniul public al comunelor si oraselor?

2.3. Exproprierea 93 Exproprierea de imobile, n tot sau n parte, se poate face numai pentru cauz de utilitate public si numai pe baza unei prealabile si echitabile despgubiri a proprietarului. Exproprierea se poate efectua numai printr-o hotrre judectoreasc. Se pot expropria bunurile imobile proprietate a persoanelor fizice si juridice, n aceast ultim categorie fiind incluse si comunele, orasele, municipiile si judetele. Hotrrea de expropriere a instantelor de judecat se poate adopta numai dup ce a fost declarat utilitatea public. Cei interesati pot conveni asupra modalittii de transfer al dreptului de proprietate, precum si asupra cuantumului si naturii despgubirii, caz n care nu se mai declanseaz procedura de expropriere. Dac nu se cade de acord cu cuantumul si natura despgubirii, instantele judectoresti vor decide, prin hotrre, cu respectarea dispozitiilor legale. Utilitatea public se declar pentru lucrri de interes national sau de interes local. Sunt considerate a fi de utilitate public: prospectiunile si explorrile geologice; extractia si prelucrarea substantelor minerale utile; instalatii pentru producerea energiei electrice, telecomunicatii, gaze, termoficare, canalizare, pentru protectia mediului; cile de comunicatii; amenajarea strzilor; regularizri de ape curgtoare, sisteme de irigatie; cldirile si terenurile necesare constructiilor de locuinte sociale si obiectivelor de nvtmnt, sntate, cultur, sport, protectie social, administratie public, autoritti judectoresti; protectia monumentelor istorice, a rezervatiilor naturale, a monumentelor naturii;
93 Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, n Legislatia Romniei, vol. 2/1994, p. 330 si urm.

220

Drept administrativ

Domeniul public

221

prevenirea si nlturarea urmrilor calamittilor naturale; aprarea trii, sigurant national, ordine public. Pentru lucrrile de interes national, utilitatea public se declar de ctre Guvem, iar pentru cele de interes local, de ctre consiliile judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, iar n cazul n care lucrarea priveste mai multe judete, utilitatea public este declarat de ctre o comisie, alctuit din presedintii consiliilor judetene respective. Prin lege se pot declara de utilitate public si alte lucrri dect cele nominalizate n Legea exproprierii. Declararea utilittii publice se face numai dup efectuarea unei cercetri prealabile si nscrierea lucrrii n planurile urbanistice. Cercetarea se face de ctre comisii numite de Guvern, pentru lucrrile de interes national, si de ctre comisii numite de presedintele consiliului judetean sau de primarul general al Municipiului Bucuresti, pentru lucrrile de interes local. Comisiile numite de Guvern sunt formate din: reprezentantul administratiei publice centrale care coordoneaz domeniul de activitate pentru care se realizeaz lucrarea; reprezentantul Ministerului Transporturilor Constructiilor si Turismului; reprezentantul Ministerului Finantelor Publice; presedintele consiliului judetean si sefii compartimentelor de resort; primarii localittilor pe raza crora urmeaz s se efectueze lucrarea. Comisiile pentru lucrrile de interes local vor fi alctuite din: reprezentantul consiliului judetean sau al Consiliului General al Municipiului Bucuresti; reprezentantii consiliilor locale interesate. Actul de declarare a utilittii publice de interes national se aduce la cunostint public prin afisare la sediul consiliului local n a crui raz se afl imobilul ce va fi expropriat, precum si prin publicare n Monitorul Oficial al Romniei, iar actul de declarare a utilittii publice de interes local se afiseaz la sediul consiliului local n a crui raz este situat imobilul si se public n presa local.

Nu se face publicitate dac lucrarea priveste aprarea trii si siguranta national. Expropriator este statul, prin organismele desemnate de ctre Guvern, la nivel central, pentru lucrrile de interes national, si judetele, municipiile, orasele si comunele, pentru lucrrile de interes local. Proprietarii si titularii altor drepturi reale pot face ntmpinri, cu privire la propunerile de expropriere, n termen de 45 de zile de la primirea notificrii, pe care o vor depune la primarul localittii unde se afl imobilul ce urmeaz a fi expropriat. Eventualele ntmpinri, mpreun cu dosarul exproprierii, cuprinznd date privind imobilul, numele si adresa proprietarului si oferta de despgubire, se vor depune, n termen de 30 de zile, la Secretariatul General al Guvernului, pentru lucrrile de interes national, sau la consiliul judetean ori la Consiliul General al Municipiului Bucuresti, pentru lucrrile de interes local. ntmpinrile trebuie solutionate n termen de 30 de zile de o comisie constituit prin hotrre a Guvernului, pentru lucrrile de interes national, sau reunit de presedintele consiliului judetean sau prin dispozitia primarului general al municipiului Bucuresti, pentru lucrrile de interes local. Comisia va fi format din 3 specialisti din domeniul de activitate n care se realizeaz lucrarea, 3 proprietari de imobile din localitatea unde este situat imobilul propus spre expropriere, alesi prin tragere la sorti dintr-o list de minim 25 de proprietari, precum si primarul localittii. Nu pot face parte din comisie proprietarii imobilelor n cauz, rudele si afinii lor pn la gradul patru inclusiv, cei care detin functii n administratia public si care au interes n executarea lucrrilor si nici cei care au fcut parte din comisia care a declarat utilitatea public. Hotrrea comisiei se comunic prtilor n termen de 15 zile de la adoptare. Hotrrea poate fi atacat de cei interesati la Curtea de apel n a crei raz este situat imobilul n cauz, n termen de 15 zile de la comunicare.

222

Drept administrativ

Domeniul public Toate cheltuielile efectuate pentru realizarea procedurilor de expropriere si de retrocedare vor fi suportate de expropriator. 2.4. Concesionarea domeniului public 94

223

Contestatia este scutit de tax si se solutioneaz de urgent si cu precdere. Solutionarea cererilor de expropriere este de competenta tribunalului judetean sau a tribunalului municipiului Bucuresti, n raza cruia este situat imobilul propus pentru expropriere. Tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronunta cu privire la expropriere, n cazul n care propunerea de expropriere nu a fost contestat sau dac plngerea a fost respins. Solutionarea cererii de expropriere se face cu participarea expropriatorului, a proprietarului si a procurorului. Hotrrea este supus cilor de atac prevzute de lege, cu exceptia cazului cnd prtile se nvoiesc cu privire la expropriere si la despgubiri, situatie n care hotrrea este definitiv. Dac prtile legal citate nu se prezint, hotrrea se va pronunta n absenta lor. Pentru stabilirea despgubirilor instanta va constitui o comisie de experti, alctuit dintr-un expert numit de instant, unul desemnat de expropriator si unul din partea persoanelor supuse exproprierii, tinndu-se seama de pretul cu care se vnd, n mod obisnuit, imobilele de acelasi fel n acea localitate, la data raportului de expertiz. Despgubirea acordat de instant, n functie de rezultatul expertizei, de oferta expropriatorului si de pretentia celui expropriat, nu va putea fi mai mic dect oferta expropriatorului si nici mai mare dect pretentiile celui expropriat. Eliberarea titlului executoriu si punerea n posesie a expropriatorului se fac printr-o ncheiere a instantei, dup ce se constat plata despgubirilor, cel trziu n 30 de zile din momentul pltii. Se excepteaz lucrrile privind aprarea trii, ordinea public, siguranta national, precum si cele pentru combaterea efectelor calamittilor naturale, cnd punerea n posesie se va face de ndat, expropriatorul avnd obligatia s consemneze n termen de 30 de zile, pe numele expropriatilor, sumele datorate ca despgubire. Dac bunurile expropriate nu au fost utilizate potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, n termen de cel mult 1 an, acesta poate cere retrocedarea lor. Cererea se va adresa tribunalului.

Concesionarea se face n baza unui contract prin care o persoan numit concedent transmite pentru o perioad determinat, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numit concesionar, care actioneaz pe riscul si pe rspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitti sau a unui serviciu public n schimbul unei redevente (o sum de bani). Astfel, potrivit art. 2, alin. (2) din Lege, pot face obiect al unei concesiuni: a) terenurile proprietate public, plajele, cheiurile si zonele libere, b) transporturile publice, c) autostrzile, podurile si tunelurile rutiere cu tax de trecere, d) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare si aeroporturile civile, e) constructia de hidrocentrale si exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate n conservare, f) serviciile postale, g) spectrul de frecvente si retele de transport si de distributie pentru telecomunicatii, h) activittile economice legate de cursurile de ape naturale si artificiale, lucrrile de gospodrire a apelor aferente acestora, statiile si instalatiile de msurtori hidrologice, meteorologice si de calitate a apelor si amenajrile piscicole, i) retelele de transport si de distributie a energiei electrice si termice, j) retelele de transport prin conducte si de distributie a petrolului si gazelor naturale combustibile, k) retelele de transport si de distributie public a apei potabile, 1) exploatarea zcmintelor minerale si a substantelor solide si fluide, m) exploatarea surselor termale,
94 Legea nr. 219/1998 si Hotrrea Guvernului nr. 216/1999 privind Normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.

224

Drept administrativ

Domeniul public

225

n) resursele naturale ale zonei economice maritime si ale platoului continental, o) bazele sportive, locurile de recreere, institutiile profesioniste de spectacole, p) activittile economice legate de punerea n valoare a monumentelor si siturilor istorice, q) colectarea, depozitarea si valorificarea deseurilor, r) unittile medico-sanitare, sectiile sau laboratoarele din structura acestora, orice alte bunuri, activitti care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Au calitatea de concedent, n numele titularilor propriettii publice -statul, judetul, orasul sau comuna urmtorii: ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale pentru bunurile proprietate public a statului, consiliul judetean, consiliile municipale, orsenesti sau comunale sau institutiile publice de interes local pentru bunurile proprietate public local. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau juridic de drept privat, romn sau strin. n schimbul dreptului de ocupare temporar a unei portiuni determinate din domeniul public, concesionarul datoreaz o sum de bani numit redevent, care se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, dup caz, iar modul de calcul si modul de plat se stabilesc de ctre ministerele de resort ori de ctre autorittile administratiei publice locale. Trebuie ns operat o distinctie ntre concesiunea de servicii publice, care are ca obiect principal gestionarea unui serviciu public, si concesionarea de bunuri, prin care se permite unei persoane s ocupe domeniul public pentru a exercita o activitate care nu este un serviciu public. n cazul concesiunii vom vorbi despre un regim de drept public, cnd aceasta are ca obiect terenuri proprietate public, ceea ce presupune ncheierea de contracte administrative, respectiv despre un regim de drept privat, cnd aceasta are ca obiect activitti economice, unitti de productie

ce nu sunt servicii ori terenuri proprietate privat (de stat, judetene, orsenesti sau comunale), ceea ce presupune ncheierea de contracte civile sau comerciale, dup caz. n Legea nr. 219/1998 sunt consacrate unele reguli generale privind concesiunea, si anume: principiul licitatiei publice, sub autoritatea unui organ guvernamental sau prin negociere direct, principiul potrivit cruia initierea concesiunii are la baz un studiu de oportunitate, efectuat de ctre concedent, principiul conditionrii licitatiei prin caietul de sarcini, aprobat de Guvern, de consiliul judetean, orsenesc sau comunal, dup caz, si publicat n Monitorul Oficial al Romniei, principiul asigurrii statului a unui venit fix anual, principiul controlului concesionarului de ctre o autoritate a administratiei publice, principiul conform cruia este prevzut interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, n tot sau n parte, unei alte persoane obiectul concesiunii, principiul publicittii licitatiei publice ntr-un cotidian de circulatie national si ntr-unul de circulatie local, principiul solutionrii litigiilor de instantele de drept comun. Potrivit alin. 5 al articolului 135 din Constitutie, bunurile proprietate public (domeniu public) pot fi date n administrarea regiilor autonome ori institutiilor publice, respectiv pot fi concesionate ori nchiriate. n temeiul articolului 135 din Constitutie si articolului 12 din Legea nr. 213/1998, dreptul de administrare poate apartine numai regiilor autonome, prefecturilor, autorittilor administratiei publice centrale si locale ori altor institutii publice de interes national, judetean ori local. Legea nr. 15/1990, privind reorganizarea unittilor economice de stat ca regii autonome si societti comerciale, definea regia autonom ca persoan juridic ce functioneaz pe baz de gestiune economic si autonomie financiar, organizat n ramurile stabilite de Guvern si nfiintat prin hotrre a Guvernului (pentru cele de interes national) sau

226

Drept administrativ

Domeniul public

227

prin hotrri ale organelor judetene si municipale ale administratiei de stat (pentru cele de interes local). Pot fi retinute cteva precizri n ceea ce priveste bunurile publice: bunurile proprietate public se evidentiaz n mod distinct n patrimoniul regiei, ele fiind inalienabile; n cazul angajrii rspunderii contractuale sau delictuale a regiei autonome, creditorii pot cere executarea silit numai asupra bunurilor din proprietatea regiei; se interzice regiilor autonome s constituie garantii de orice fel cu privire la bunurile proprietate public. n ceea ce priveste institutia public, ntr-un sens larg, aceasta evoc orice organ de stat care nu este nici regie autonom si nici societate comercial. Bunurile domeniului public local sunt n proprietatea judetului sau a comunei (orasului), dar prerogativele de persoan de drept public se exercit prin intermediul consiliului judetean sau al consiliului local. Sub aspectul prerogativelor conferite titularilor, potrivit articolului 12 din Legea nr. 213/1998, titularul dreptului de administrare poate poseda, folosi si dispune de bunul dat n administrare. Initiativa concesionrii o poate avea concedentul sau orice investitor interesat. La primirea propunerii de concesionare, concedentul va trebui s procedeze la ntocmirea unui studiu de oportunitate, studiu care va cuprinde n principal urmtoarele: descrierea bunului care urmeaz a fi concesionat, motivele de ordin economic, financiar, social si de mediu care justific acordarea concesiunii, investitiile necesare pentru modernizare sau extindere, nivelul minim al redeventei, dup caz, modalitatea de acordare a concesiunii avute n vedere; dac se recurge la procedura licitatiei publice deschise cu preselectie sau la procedura de negociere direct trebuie motivat aceast optiune, durata estimat a concesiunii, termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesiune,

avizul obligatoriu al Statului Major General privind ncadrarea obiectului concesiunii n infrastructura sistemului national de aprare, dac este cazul. Conform articolului 9, alin. (1) din Legea nr. 219/1998, la primirea propunerii de concesionare, formulat de un investitor interesat, concedentul este obligat s procedeze la ntocmirea studiului de oportunitate ntr-un termen de 30 de zile, n cazul n care prtile nu convin asupra unui alt termen, n scopul lurii unei decizii privind concesionarea. n vederea aprobrii concesionrii unor bunuri apartinnd domeniului public, se ntocmeste caietul de sarcini al concesiunii care va sta la baza hotrrii Guvernului pentru bunurile de interes national sau consiliului judetean, municipal, orsenesc sau comunal pentru bunurile de interes local. Potrivit articolului 9 din Hotrrea de Guvern nr. 216/1999, privind normele metodologice-cadru, caietul de sarcini va cuprinde conditiile de exploatare a concesiunii, investitiile care urmeaz a fi realizate de ctre concesionari, clauze financiare si de asigurri, regimul bunurilor utilizate de concesionar, obligatiile privind protectia mediului. Initiatorul concesiunii va elabora caietul de sarcini si va nainta propunerea, mpreun cu caietul de sarcini, ministerului de resort, spre a fi supuse aprobrii Guvernului. Hotrrea Guvernului constituie temeiul trecerii la organizarea licitatiei concesiunii. Conform Normelor metodologice-cadru si art. 11 din Legea nr. 219/ 1998, licitatia public poate fi deschis sau deschis cu preselectie. Licitatia public poate fi deschis atunci cnd orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin, poate prezenta o ofert. Licitatia public poate fi si licitatie deschis cu preselectie atunci cnd nu pot prezenta oferte dect persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, romne sau strine, pe care concedentul le-a selectionat pe baza unor criterii elaborate n prealabil de ctre acesta. Ofertantii transmit ofertele lor n dou plicuri sigilate, unul interior si unul exterior, plicuri care vor fi nregistrate n ordinea primirii lor ntr-un registru special, tinut de concedent la sediul su.

228

Drept administrativ

Domeniul public

229

Pe plicul exterior este mentionat licitatia public deschis pentru care este depus oferta si acesta va contine urmtoarele: a) o fis cu informatii privind ofertantul si o declaratie de participare, semnat de ofertant, fr ngrosri, stersturi, modificri; b) acte doveditoare privind calittile si capacittile ofertantilor, conform solicitrilor concedentului, precum si garantia de participare la licitatia public deschis. Pe plicul interior se nscriu numele si denumirea ofertantului si domiciliul su, sediul social al acestuia, acesta continnd de fapt oferta propriu-zis. Plicurile sigilate vor fi predate comisiei de evaluare n ziua fixat pentru deschiderea lor. Componenta comisiei de evaluare se stabileste prin decizia concedentului. Deschiderea plicurilor este public, astfel, dup deschiderea plicurilor exterioare, comisia de evaluare elimin ofertele care nu contin totalitatea documentelor cerute si ntocmeste un proces-verbal n care se va mentiona rezultatul deschiderii plicurilor respective. Comisia de evaluare va analiza si va alege oferta pe care o consider cea mai bun. Aceste criterii au n vedere suma investitiilor propuse, pretul prestatiilor lor, costul lor de utilizare, valoarea lor tehnic, asigurarea obligatiilor de protectie a mediului si a problemelor sociale, garantiile profesionale si financiare propuse de fiecare ofertant si termenele de realizare a lucrrilor de investitii. n situatia n care licitatia public deschis nu a condus la desemnarea unui cstigtor, aceasta se va consemna ntr-un proces-verbal, iar n termen de 45 de zile se va organiza o nou licitatie. Dac nici cea de-a doua licitatie nu a condus la desemnarea unui cstigtor, aceasta se va consemna ntr-un proces-verbal care va sta la baza deciziei de recurgere la procedura de negociere direct. Ofertantii respinsi pot face contestatii n termen de 5 zile de la primirea copiei privind modul n care au fost respectate dispozitiile legale. Termenul de comunicare, de depunere a contestatiilor, autorittile

competente s solutioneze si procedura de lucru a acestora se stabilesc prin norme metodologice de organizare si desfsurare a procedurii de concesionare. 95 Procedura de negociere direct este aplicabil n cazul n care licitatia public nu a condus la desemnarea unui cstigtor. Pentru negocierea direct va fi pstrat caietul de sarcini aprobat pentru licitatia public, iar concedentul va negocia cu fiecare ofertant n parte la data stabilit conform programrii, n conditiile prevzute n caietul de sarcini. Dup ncheierea negocierii directe, concedentul ntocmeste un proces-verbal care va cuprinde concluziile negocierilor purtate si n care se recomand cea mai avantajoas ofert.

95 Legea nr. 219/1998 nr. 216/1999.

art. 21, (1), (2) si Hotrrea Guvernului

230

Drept administrativ

Domeniul public Cercetarea numit de Guvern lucrri de interes national utilittii presedintele consiliului judetean lucrri de interes comisie local reprezentantul consiliului judetean reprezentantii consiliilor locale interesate Expropriator statul prin organisme desemnate de Guvern lucrri de interes national judetele, orasele, comunele, judetean lucrri de interes local

231

Recapitulare
Exproprierea numai pentru cauz de utilitate public cu o prealabil despgubire echitabil numai printr-o hotrre judectoreasc bunurile imobile persoane fizice proprietate persoane juridice Nu se mai face expropriere modalitatea de transfer al propriettii se cade de acord cuantumul despgubirii Dac nu se obtine acordul natura decide instanta cuantumul despgubirii Utilitatea interes national explorri geologice public interes local extractia mineralelor utile lucrri instalatii energie electric telecomunicatii gaze naturale termoficare canalizare protectia mediului cile de comunicatie amenajarea strzilor protectia monumentelor istorice aprarea trii etc. Utilitatea public Guvern lucrri de interes national declarat consilii judetene lucrri de interes judetean consilii locale lucrri de interes comunal sau orsenesc lucrarea mai multe judete comisie -presedintii consiliilor judetene interesate

Proprietarii ntmpinri 45 de zile de la primirea notificrii se depun la primria unde se afl imobilul supus exproprierii Dosarul exproprierii la Secretariatul General al Guvernului lucrri de interes national la Consiliul Judetean lucrri de interes local ntmpinrile comisie numit de Guvern lucrri de interes solutionate national comisie numit de presedintele consiliului judetean lucrri de interes local termen 30 zile de la primirea ntmpinrii Comisia 3 specialisti din domeniul unde se va face lucrarea 3 proprietari de imobile din localitatea unde se va face lucrarea, alesi prin tragere la sorti dintre 25 de proprietari primarul localittii unde se afl bunul supus exproprierii Hotrrea comisiei se comunic prtilor n 15 zile de la adoptare poate fi atacat la Curtea de Apel 15 zile de la comunicare

232

Drept administrativ

Domeniul public

233

Solutionarea tribunalul judetean cererilor de propunerea de expropriere nu a fost contestat expropriere plngerea a fost respins de comisie particip expropriatorul proprietarul procurorul hotrrea poate fi supus cilor de atac Stabilirea despgubirilor unul numit de instant instanta constituie experti unul desemnat de expropriator unul numit de cei supusi exproprierii Despgubirea nu mai mic dect oferta expropriatorului nu mai mare dect pretentiile celui expropriat Eliberarea titlului printr-o ncheiere a instantei executor dup plata despgubirilor cel trziu 30 zile din momentul pltii Punere n posesie imediat aprarea trii lucrri siguranta national ordinea public combaterea efectelor calamittilor plat n termen de 30 zile Bunurile utilizate n alt scop se poate cere retrocedarea lor prin hotrrea tribunalului Cheltuielile privind exproprierea suportate de expropriator Concesionarea contract concedent concesionar concedentul transmite concesionarului cel mult 49 de ani dreptul si obligatia bun de exploatare activitate serviciu public concesionarul plata unei redevente (sum de bani)

Obiectul terenurile proprietate public, plaja, cheiurile concesiunii infrastructurile rutiere feroviare, portuare, aeroporturile civile constructia de hidrocentrale si exploatarea lor serviciile postale retele de transport telecomunicatii pentru ap potabil energie electric petrol si gaze naturale exploatarea apelor, a instalatiilor meteorologice zcmintele minerale resursele zonei economice si ale platoului continental bazele sportive, locurile de distractii colectarea si valorificarea deseurilor unittile medico-sanitare Concedentii ministerele bunuri proprietate pot fi alte organe centrale public a statului consiliul judetean bunuri proprietate a judetului consiliile comunale bunuri comunelor orsenesti propri- oraselor municipale etatea municipiilor Concesionar orice persoan fizic orice persoan juridic romn de drept privat strin Redeventa venit bugetul de stat bugetul comunei orasului municipiului judetului modul de calcul ministere, alte organe centrale consilii judetene consilii comunale orsenesti municipale

234

Drept administrativ

Domeniul public

235

Concesionare servicii publice gestionarea unui serviciu public bunuri ocupare domeniu activitate care nu este serviciu public Concesiune regim de drept public teren domeniu public contracte administrative regim activitti economice domeniu de drept unitti de productie privat privat terenuri contracte civile dup caz comerciale Reguli licitatie public si publicitatea acesteia generale pe baza unor studii de oportunitate privind n conditiile caietului Guvern conce- de sarcini consiliu judetean siunea consiliu local asigurarea pentru concedent a unui venit sigur anual controlul asupra concesionarului de o autoritate a administratiei publice solutionarea litigiilor de ctre instanta judectoreasc Constitutia regii autonome drept de prefectur administrare alte autoritti ale administratiei publice centrale bunuri locale domeniu institutii publice national public interes judetean local comunal orsenesc municipal Regia persoan juridic autonom gestiune economic si autonomie financiar n ramurile Guvern interes national stabilite de consilii judetene interes judetean consilii locale interes local

Bunurile date distinct de patrimoniul regiei n administrare rspunderea regiei numai cu bunurile proprietatea regiei regia nu poate garanta cu bunurile date n administrare Institutia public organ de stat nu este regie autonom societate comercial Bunurile judetean prerogativele consiliul local domeniu local de persoan consiliul public de drept public judetean Titularul dreptului posed de bunul de administrare foloseste dat n dispune administrare Initiativa concesionrii concedent orice investitor interesat romn strin La primirea propunerii de concesionare concedentul studiu de oportunitate Studiul de motivele ce justific concesiunea oportunitate investitiile necesare nivelul minim al redeventei modalitatea de acordare licitatie deschis a concesiunii cu preselectie negociere direct durata concesiunii ntocmit de concedent n 30 de zile de la primirea propunerii Pentru aprobarea concesiunii Guvern bunuri de interes national caietul de sarcini consiliu judetean interes judetean consiliu local interes local

236

Drept administrativ

Domeniul public

237

Caietul de sarcini conditiile de exploatare a concesiunii investitiile realizate de concesionar clauze financiare si de asigurri obligatii privind protectia mediului regimul bunurilor utilizate de concesionar Initiatorul concesiunii elaboreaz caietul de sarcini l trimite ministerului de resort se supune spre aprobare Guvernului Licitatia public deschis orice persoan fizic sau juridic prezint oferta cu preselectie oferta numai de ctre cei selectionati de concedent

Teste
n ce const si cum se desfsoar exproprierea? Ce bunuri sunt socotite activitti de utilitate public? Cine poate stabili utilitatea public? Cine cerceteaz calificarea de utilitate public? Cine are calitatea de expropriator? Ce drepturi au cei expropriati? Cine si cum solutioneaz ntmpinrile? Cine solutioneaz cererile de expropriere? Cum se stabilesc despgubirile? Titlul executor si punerea n posesie Cnd si cine dispune retrocedarea bunurilor? Conceptul de concesionare Obiectul concesionrii Cine poate fi concedent? Cine poate fi concesionar? Redeventa Care sunt regulile generale privind concesiunea Ce este o regie autonom? Regimul juridic al bunurilor date n administratie Continutul dreptului de administrare Cine poate avea initiativa concesiunii? n ce const studiul de oportunitate? n ce const caietul de sarcini? Continutul ofertei Modalitti de acceptare a ofertei

Oferta plicul exterior fis despre ofertant 2 plicuri actele doveditoare sigilate plicul interior numele ofertantului continutul ofertei plicurile se predau comisiei de evaluare stabilite de concendent deschiderea plicurilor este public comisia alege oferta cea mai bun Oferta cea mai bun suma investitiilor pretul prestatiilor protectia mediului protectia social garantiile profesionale si financiare Negocierea direct dac la licitatie nu a fost nici un cstigtor se pstreaz caietul de sarcini concedentul negociaz cu fiecare ofertant

238

Drept administrativ

Domeniul public

239

Durata de concesiune se stabileste n limitele legale, n functie de perioada de amortizare a investitiilor care urmeaz s fie realizate de ctre concesionar. Relatiile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalitti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului si sarcinile care i sunt impuse. n consecint, concesionarul nu va fi obligat s suporte cresterea sarcinilor legate de executia obligatiilor sale, n cazul n care aceast crestere rezult n urma: a) unei actiuni sau msuri dispuse de o autoritate public; b) unui caz de fort major sau a unui caz fortuit. Drepturile concedentului Astfel, pe durata contractului de concesiune concedentul are dreptul s verifice respectarea obligatiilor asumate de concesionar, s inspecteze bunurile, s verifice stadiul de realizare a investitiilor, precum si modul n care este satisfcut interesul public, verificare care se va realiza cu notificarea prealabil a concesionarului si n conditiile stabilite n contract. Concedentul poate modifica n mod unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, dar cu notificarea prealabil a concesionarului, din motive exceptionale legate de interesul national sau local, dup caz. n cazul n care modificarea unilateral a contractului de concesiune i aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul s primeasc n mod prompt o despgubire adecvat si efectiv, aceasta fiind stabilit de ctre instanta judectoreasc competent. Obligatiile concedentului Concedentul este obligat s nu l tulbure pe concesionar n exercitiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune, s notifice concesionarului aparitia oricror mprejurri de natur s aduc atingere drepturilor acestuia.96
96 Art. 66, din Hotrrea Guvernului nr. 216/1999, privind normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.

Drepturile concesionarului Astfel, n temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobndeste dreptul de a exploata, n mod direct, pe riscul si pe rspunderea sa, bunurile publice care fac obiectul contractului potrivit obiectivelor stabilite de concedent. 97 Concesionarul are dreptul de a folosi si de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunurilor si scopului stabilit de prti prin contractul de concesiune. Un alt drept al concesionarului este acela de a ncheia contracte cu tertii pentru asigurarea si valorificarea exploatrii bunurilor care fac obiectul concesiunii n conditiile legii, fr a putea transfera acestora drepturile dobndite prin contractul de concesiune. Obligatiile concesionarului n temeiul contractului de concesiune, concesionarul are obligatia s asigure exploatarea eficace n regim de continuitate si permanent a bunurilor publice care fac obiectul concesiunii, obligatia de a exploata n mod direct bunurile, fr a putea subconcesiona unei alte persoane, n tot sau n parte, obiectul concesiunii, precum si obligatia de a plti redeventa la valoarea prevzut n ofert si n modul stabilit n contractul de concesiune. La ncetarea contractului de concesiune, prin ajungerea la termen, concesionarul este obligat s restituie concedentului bunurile de retur n mod gratuit si libere de orice sarcini. Potrivit art. 35 din Legea nr. 219/1998, concesiunea poate nceta n urmtoarele situatii: la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; n cazul nerespectrii obligatiilor contractului de ctre concesionar, prin denuntarea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului;
97 Art. 53, din Hotrrea Guvernului nr. 216/1999, privind normele metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.

240

Drept administrativ

Domeniul public 2.5. nchirierea domeniului public

241

n cazul nerespectrii obligatiilor contractuale de ctre concedent, prin rezilierea unilateral de ctre concesionar, cu plata de despgubiri n sarcina concedentului; la disparitia, dintr-o cauz de fort major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilittii obiective a concesionarului de a-1 exploata, prin renuntare din partea concedentului, fr plata unei despgubiri. Denuntarea unilateral de ctre concedent, cnd autoritatea concedent consider c modul n care este realizat serviciul public nu mai corespunde interesului general. n cazul concesiunii de bunuri din domeniul public, concedentul va putea pune capt concesiunii n cazul dezafectrii bunului concesionat (spre exemplu dezafectarea unui cimitir sau unei piete). n toate situatiile ns, denuntarea unilateral nu va putea fi fcut dect cu plata unei despgubiri juste si prealabile. Aceasta va trebui s acopere att prejudiciul efectiv suferit (damnum emergens), ct si beneficiul nerealizat (lucrum cessaris). Rezilierea contractului de concesiune. n cazul neexecutrii culpabile a obligatiilor contractuale de ctre una din prti, cealalt parte poate cere instantei judectoresti s se pronunte asupra rezilierii contractului. n cazul n care bunul piere dintr-un caz fortuit, concedentul va putea cere rezilierea contractului si obligarea concesionarului la plata de despgubiri, n lipsa unei definitii legale, prtile pot determina prin contractul de concesiune continutul notiunii de fort major si al celei de caz fortuit. Art. 35 din Legea nr. 219/1998 prevede c ncetarea contractului are loc si prin renuntare la concesiune . Renuntarea are doar rolul unei notificri a fortei majore ori a cazului fortuit. n cazul n care renuntarea nu este comunicat de ndat, concesionarul poate fi obligat la repararea prejudiciilor cauzate. La ncetarea concesiunii, concesionarul are obligatia de a preda concedentului bunul concesionat, liber de orice sarcin. Bunurile imobile construite de concesionar devin ale concedentului, intrnd n proprietatea statului sau colectivittii locale. n situatia n care unele bunuri care fac parte din obiectul concesiunii au pierit din culpa concesionarului, acesta va fi obligat la despgubiri.

Potrivit articolului 18 din Hotrrea Guvernului nr. 1228/1990, bunurile din proprietatea statului pot fi nchiriate numai pe baz de licitatie, organizat de organul de stat care le are n patrimoniu. nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitatie public si se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local, iar contractul de nchiriere trebuie s cuprind clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat potrivit specificului acestuia. Cel care preia bunul nchiriindu-1 nu poate fi dect un subiect de drept privat (persoan fizic sau persoan juridic). Contractul de nchiriere presupune cu necesitate ca cel care transmite bunul pentru a fi nchiriat s fie persoan de drept public, dar nu este de conceput ca acest contract s se ncheie ntre dou persoane publice. n cazul nchirierii unui bun public suntem n prezenta unor institutii ale dreptului public, mai exact a unor contracte administrative. Licitatia bunurilor mobile trebuie s respecte urmtoarele reguli: licitatia se va anunta cu cel putin 3 zile nainte, prin anunturi afisate la sediul primriei si alte locuri publice; anunturile vor cuprinde ziua, ora, locul si natura obiectului ce se nchiriaz; licitatia se va organiza la locul siturii bunurilor; licitatia se va face public; licitatia se va adjudeca de acela care la a treia strigare va da cel mai mare pret, chiar cnd, n lips de alti concurenti, acesta a fost singurul ofertant. Cu privire la bunurile imobile: licitatia va ncepe prin anuntarea conditiilor nchirierii; orice persoan care ndeplineste conditiile stabilite de ctre organizator va putea participa la licitatie; cei care iau parte la licitatie ca mandatari vor trebui s prezinte o procur special legalizat, ce se va opri la dosarul licitatiei;

242

Drept administrativ

Domeniul public

243

nchirierea bunului se va adjudeca aceluia care la cea din urm strigare va da pretul cel mai mare (strigrile se vor repeta de 3 ori, ntre fiecare strigare va fi obligatoriu un interval de cel putin 5 minute). Criteriile pe baza crora s se fundamenteze cuantumul chiriei sunt: valoarea bunului nchiriat; datoriile de care beneficiaz bunul; amplasarea bunului pe zone de interes; nivelul chiriei pe piata intern si extern pentru bunurile similare; importanta social a activittii pentru desfsurarea creia urmeaz a fi folosit bunul nchiriat. Sumele ncasate din nchiriere se fac venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dup caz. n situatia n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze din chirie o cot-parte ntre 20-25% stabilit prin actul de aprobare a nchirierii. 98 Contractul de nchiriere se ncheie dup 15 zile de la data nregistrrii ofertelor99 . Natura juridic a contractului de nchiriere a bunurilor domeniului public este una complex, mbinnd caracterele dreptului comun cu elemente de drept public, cum ar fi obligatia licitatiei si posibilitatea recunoscut administratiei de revocare, atunci cnd un interes general o solicit, a contractului ncheiat.

Recapitulare
Durata concesiunii perioada de amortizare a investitiilor Raport concedent principiul echilibrului financiar concesionar al concesiunii Concesionarul actiune dispus de o autoritate public nu suport cresterea forta major obligatiilor cazul fortuit Drepturile verificarea ndeplinirii obligatiilor de ctre concesionar conce- cum este satisfcut interesul public dentului modificarea unilateral a prtii reglementare interes public a contractului notificare a concesionarului modificarea prejudiciu pentru concesionare contractului drept la despgubiri stabilite de instant Obligatiile concedentului s nu tulbure pe concesionar s notifice situatiile de atingere a drepturilor acestuia Drepturile concesionarului de a exploata bunurile de a culege fructele de a ncheia contracte cu tertii privind bunurile concesionate

98 Codul de procedur civil cuprinde n acest sens dou capitole: Sectiunea a II-a art. 431-447, Vnzarea sau licitatia bunurilor misctoare urmrite, si Sectiunea a IX-a art. 530 si urm., Licitatia si adjudecarea bunurilor nemisctoare urmrite. 99 Art. 16 din Legea nr. 213/1998.

Obligatiile s asigure exploatarea eficient a bunurilor concesionarului de a exploata direct bunurile s nu subconcesioneze bunurile de a plti redeventa s restituie bunurile la ncheierea concesiunii

244

Drept administrativ

Domeniul public Licitatia bunurilor se anunt cu 3 zile nainte mobile anuntul ziua

245

ncetarea expirarea duratei contractuale conce- nerespectarea obligatiilor contractuale de ctre concesionar siunii nerespectarea obligatiilor contractuale de ctre concedent disparitia bunurilor prin fort major imposibilitatea exploatrii bunurilor renuntarea din partea concedentului, fr despgubiri denuntarea unilateral a contractului de ctre concendent realizarea serviciului public nu mai corespunde interesului general bunul concesionat a fost dezafectat plata de despgubiri juste, prealabile rezilierea neexecutarea culpabil a contractului contractului de ctre instanta judectoreasc bunul piere dintr-un caz fortuit concedentul poate cere rezilierea obligarea concesionarului la despgubire renuntarea la concesiune de ctre concesionar forta major caz fortuit nchirierea prin licitatie bunurilor se aprob Guvern consiliu judetean consiliu local clauze exploatarea bunului potrivit specificului su cel care nchiriaz persoan de drept public cel cruia i se nchiriaz persoan de drept privat fizic juridic romn strin contract administrativ

ora locul obiectul licitatiei licitatia unde este situat bunul licitatia s fie public se nchiriaz celui ce ofer cel mai mare pret Licitatia bunurilor licitatia ncepe prin anuntarea conditiilor imobile nchirierii particip oricine ndeplineste conditiile stabilite de organizator se adjudec celui ce ofer cel mai mare pret Cuantumul valoarea bunului nchiriat chiriei datoriile de care beneficiaz bunul amplasarea bunului importanta social a activittii n legtur cu bunul nchiriat sumele venit bugetul de stat, bugetele judetene locale titularul dreptului de administrare 20-25% din chirie Contractul de drept civil nchiriere se ncheie dup 15 zile de la nregistrarea ofertelor natur drept public posibilitatea recomplex vocrii de ctre administratie drept civil licitatia

246

Drept administrativ

Teste
Care este durata concesiunii? Pe ce se bazeaz raportul dintre concedent si concesionar? In ce situatii concesionarul nu suport cresterea obligatiilor? Care sunt drepturile concedentului? Obligatiile concedentului Drepturile concesionarului Obligatiile concesionarului Cauzele de ncetare a concesiunii Rezilierea contractului de concesiune Caracteristicile nchirierii bunurilor Licitatia bunurilor mobile Licitatia bunurilor imobile Cum se stabileste cuantumul chiriei? Contractul de nchiriere