Universitatea Petre Andrei din Iai Facultatea de tiine Politice i Administrative

REFERAT
Administrai
Titular de disciplin : LECT. UNIV. DRD. ANA-MARIA AMBROS e-mail: amambrosa@yahoo.com Autor : COSTIN ADINA INA Anul de studiu i grupa: III e-mail: c_ina2007@yahoo.com

Iai, iunie 2011

Cadrul general al politicilor publice

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre mai multe discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina juridic sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta latura cea mai recent a tiinei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte . Pn prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce se ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de specialitate prezentau extensiv procesul electoral, organizaiile politice, analiza conceptelor cadru n tiina politic etc. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n termeni de reform a guvernrii, accentul cznd pe creterea performanei n gestionarea banului public, pe mbuntirea relaiei ntre Stat i Cetean, ntre Guvern i Societatea Civil. Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) poate fi definit foarte bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a diverselor forme de resurse . n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple msuri izolate. n acest cadru de aciune, o politic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica public n cauz.

n acest lucrare vom identifica metodele i tehnicile de elaborare i evaluare a politicilor publice , evidennd totodat i importana acestora. Printre multele definiii care s-au dat politicilor publice, unele sunt extrem de simple, n timp ce altele sunt deosebit de complexe. De multe ori, prin politic public se nelege o declaraie guvernamental de aciune ntrun anumit domeniu i hotrrea de a duce aceast aciune la ndeplinire. Aceast definiie foarte vag pare s aib mai mult un caracter prospectiv dect unul retrospectiv: este un interes mai mare n privina a ceea ce oamenii politici spun dect n privina a ceea ce fac. Tot n limbaj uzual, termenul politic public este neles ca un comportament al unui actor sau a mai multor actori, cum ar fi un conductor politic, o agenie guvernamental sau un parlament, n privina unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiie nu este, totui, adecvat unui discurs tiinific. O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor (n.n. a obiectivelor) n situaii specifice.1 Politicile publice sunt aciunile colective ce au ca scop satisfacerea preferinelor cetenilor , indiferent dac sunt de tip guvernamental , de guvernan sau de alt tip .2 Membrii unei societi n general accept ca legitim faptul c trebuie s plteasc impozite, c trebuie s se supun controlului vamal, c trebuie s respecte limita de vitez, altfel supunndu-se sanciuniunilor stabilite de lege. Astfel, politicile publice au un caracter de impunere autoritar a legilor, calitate ce lipsete politicilor organizaiilor private. Impunerea autoritii este o condiie necesar pentru ca o politic public s fie eficace, ns nu este i una suficient . n mod evident, termenul de politic public este utilizat cu nelesuri diferite la niveluri diferite. Poate identificarea unor atribute eseniale ale acestui termen ar fi mai folositoare dect utilizarea unei definiii unice. O politic public se bazeaz n primul rnd pe autoritate. Pentru ca ceva s poat fi numit politic, trebuie s poarte girul unui decident. Autoritatea este cea care legitimeaz o politic, iar direciile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posed aceast autoritate: ministru,

1 2

primar, manager etc. Chiar dac aceste personaje pot avea un rol nensemnat n proiectarea politicii, autoritata lor se transmite n jos prin intermediul ierarhiei. In al doilea rnd, politica implic expertiz. Ea este vzut ca un proces de utilizare a puterii unei organizaii ntr-un anumit domeniu. Deci o politic reclam cunotine despre acesta ct i despre ceea ce s-ar putea face i cum s-ar putea aciona n domeniul respectiv.

Elaborarea politicilor publice 1. Fundamentarea teoretic a politicilor publice

Inclus n cercetarea politicilor publice n jurul anilor 90, noiunea de teorie a politicii nu beneficiaz de o riguroas determinare conceptual, fiind deseori utilizat cu accepiuni i finaliti diferite. n literatura de specialitate este cunoscut sub diverse alte denumiri, cum ar fi: modelul de impact teoria n practic harta cognitiv sau teoria aciunii . Teoria politicii publice reprezint ansamblul gndirilor aprofundate i generalizate referitoare la o problem aprut ntr-un sector public i care are ca rezultat formularea unei teorii. Teoria politicii publice presupune o sintez ntre cunotiinele furnizate de tiinele sociale i informaiile care provin din cmpul dinamic al realitii politice i sociale. Ipotezele care stau la baza acestei teorii se refer nu numai la diversele elemente n sine, dar, i, la interdependena acestora, abordate din perspectiv sistemic, ceea ce justific statutul de teorie. Interdependen dintre ipotezele i argumentele care stau la baza teoriei politicii publice. este relevat prin relaiile existente ntre: scopuri i mijloace (relaii finale), cauze i efecte (relaii cazuale) i respectiv valori i norme (relaii normative). Integrarea acestor relaii se materializeaz, la nivelul teoriei politicii, prin: a. componenta normativ, care vizeaz, n primul rnd, percepia asupra problemei n cauz (situaia existent este comparat cu un referenial prestabilit ) i, n al doilea rnd, efectul valorilor i normelor asupra scopurilor i mijloacelor; b. componenta cazual, care relaioneaz percepia asupra cauzelor i efectelor cu privire, n principal, la problema creia i se adreseaz politica respectiv; c. componenta final care include percepia asupra politicii publice, n ansamblu, adic sistemul format din scopuri i mijloace. 4

Ipotezele care fundamenteaz o anumit teorie a politicii publice sunt n interdependen nu numai cu politica n sine, dar i cu procesul de elaborare i implementare a politicii, precum i cu organizarea i mediul acesteia ( respectiv domeniile societale afectate direct sau indirect de politica respectiv). Pe parcursul procesului de elaborare a politicii, o gam larg de personaje i grupri va ncerca s-i exercite puterea n scopul promovrii propriei teorii, astfel nct, aceasta s ctige un rol preponderent n teoria politic pe care guvernul o va accepta ca reprezentativ. De aceea, n mod frecvent, teoria oficial va purta amprenta diverselor teorii care au generat-o. Aceasta este i cauza pentru care teoria oficial este uneori incoerent.

2. Proiectarea i planificarea politicilor publice

Proiectarea politicii publice este un proces concentrat asupra construciei unui scenariu al unui viitor incert, dinamic i complex. Cu ct acest scenariu este mai bine scris cu att viitorul poate fi mai bune controlat. Problemele care constituie subiectele majore ale politiciilor publice, i care vizeaz, n special, viitorului, difer din punct de vedere al complexitii i incertitudinii. Complexitatea se refer la numrul de elemente separate sau variabile, numrul de conexiunii dintre acestea i gradul de variabilitate al acestor conexiuni. n mod evident, problemele complexe admit o cu totul abordare dect cele simple. Complexitatea impune necesitatea apelrii la profesioniti care, pe baza experienei i a bagajului lor de cunotine, pot dezvolta strategii specifice de rezolvare a problemelor complexe. Incertitudinea se refer la disponibilitatea informaiilor i a percepiei fenomenului eseniale pentru procesul decizional i pentru adoptarea msurilor ce se impun. Gradul de incertitudine are un impact semnificativ asupra posibilitii de previzionare a politicii publice. O politic detaliat al crei obiectiv este reducerea sau diminuarea unei probleme incerte are puine anse de succes. Analiza situaiei i identificarea elementelor critice ale acesteia reprezint coninutul primei etape a procesului de proiectare a politicii. nelegerea clar a naturii problemei i, implicit, localizarea surselor de presiune va contribui la generarea de soluii creative. Dac problema este insuficient sau vag definit 5

soluiile vor fi departe de cele ateptate. Pentru rezolvarea unei probleme este important ca, nc de la nceput, problema s fie formulat ntr-un mod care s faciliteze descoperirea soluiilor . Proiectarea unei politici publice depinde, deci, de nelegerea relaiilor cauz-efect. Structura tensiunilor, a constrngerilor i a entitilor existente la momentul analizei, dar i cele care se vor manifesta odat cu implementarea politicii reprezint tipurile de relaii ce trebuie luate n considerare n cadrul acestei modelrii cauzale. Modelele elaborate de experii n administraia public pentru proiectarea politicilor urmresc stabilirea obiectivelor, examinarea alternativelor i determinarea strategiilor care vor ghida aciunile n direcia realizrii schimbrii vizate. Acestea trebuie s reflecte determinantele fenomenului politicii i graniele contextului, dar i efectele pe care aciuniile declanate le vor produce n lumea real. Planificarea politicilor se refer la acele activiti i decizii care constituie suportul dezvoltrii i implementrii politicilor. Planificarea trebuie neleas ca un efort orientat spre susinerea procesului politicii att ct este posibil i care conine cunotiinele de baz necesare, opiniile relevante i instrumentele adecvate. Relaiile dintre politicii i planificare sunt controversate deoarece, aa dup cum susin o serie de autori, politicile i planificarea sunt dou procese opuse. Un sistem naional de planificare ar trebuie s urmreasc: a. planificarea sectorial, al crei aspect este, n principal, tehnic, de exemplu: construirea de locuine sau a sistemului de autostrzi; b. planificarea general, care traverseaz sectoarele i prin care se ncearc integrarea diferitelor politici sectoriale ntr-o perspectiv unitar. .Planificare politicilor economice reprezint un exemplu pentru acest tip de planificare; c. planificarea integrat, prin care se ncearc sintezizarea planificrile sectoriale i cele generale. Planificarea integrat se bazeaz pe o viziune de ansamblu asupra viitoarelor dezvoltri ale societii.

Evaluarea politicilor publice 1. Definirea procesului de evaluare

Evaluarea tiinific se bazeaz pe procedeele de cuantificare a rezultatelor, ateptate i/sau realizate . respectiv a raportului ntre eficien (eforturile ntreprinse) i eficacitate (efectele obinute) . Evaluarea politicilor reprezint examinarea empiric obiectiv i sistematic , cu ajutorul metodelor de cercetare social , a politicilor publice , n termenii obiectivelor propuse de acestea .3 Dac evaluarea eforturilor i/sau a efectelor este , n mod obiectiv sau subieciv, denaturat procesul de evaluare devine o simpl formalitate ale crei consecine negative asupra tuturor actorilor implicai n procesul politicii respective in cazul politicilor publice care interferaz mai multe politici sectoriale sau subsectoriale se impune a fi luate n considerare sistemele valorice de msurare nc din etapa elaborrii politicii, datorit influenelor pe care acestea le exercit. Astfel, orice monitorizare de succes necesit precizarea prealabil a ceea ce trebuie s reprezinte furnizarea unui program: abaterile de la criteriile standardizate nu pot fi msurate n absena unor specificaii clare referitoare la acest tip de criteri.Acest fapt presupune corelarea scopurilor unui program cu obiectivele urmrite n baza unei anumite politici. Mai mult dect att, este obligatorie precizarea i a gradului de toleran fa de msura n care au fost atinse obiectivele. n alte condiii dect cele menionate, dei monitorizarea va fi posibil, evaluarea se va dovedii problematic.4 Evaluarea este unul dintre subprocesele sau stadiile n derulare a activitilor ce contribuie la finalizarea procesului unei politici public i care urmrete constatarea calitii procesului politicii publice. Evaluarea incub dou etape: o definirea criteriilor folosite pentru constatrea actualului nivel de calitate al procesului

politicii publice (in cluznd ambele aspecte calitative i cantitative ale calitii);
3 4

alegerea standardelor folosite pentru evaluarea calitii constatate . Nevoia evalurii politicilor publice ntr-un stat democratic are mai multe surse: nevoia legitim a oricrui cetean de a fi informat asupra consecinelor activitii

guvernamentale. Ea contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii democratice, fiind un instrument de dialog ntre puterea politic i cetean; necesitatea unei mai bune cunoateri a mecanismelor aciunii publice: evaluarea poate folosi, n acest caz, la pilotajul aparatului politico-administrativ prin intermediul concluziilor pe care le desprinde, putnd astfel contribui la ameliorarea sistemului de intervenie; capacitatea evalurii de a servi drept instrument de dialog ntre stat i unitile beneficiare ale interveniilor sale. n acest caz, evaluarea politicii reprezint un act de legitimare a puterii publice. Aadar evaluarea reprezint un instrument indispensabil pentru autoritile publice.

2. Tipuri de evaluare
Evaluarea prospectiv Focalizarea asupra evalurii procesului prezint o serie de avantaje comparativ cu evaluarea rezultatelor, deoarece urmrete predicia despre calitatea n viitor i identificarea mbuntitilor necesare. n cazurile n care politica public traverseaz un mediu dinamic i turbulent, predicia bazat pe extrapolarea rezultatelor trecute nu mai este valabil . Acest tip de evaluare specific pentru proiectele politicilor publice are ca scop proiectarea evalurii ntr-un program desfurat n viitor, pe o durat medie. Deoarece nu dispune de propriile modele, evaluarea prospectiv adapteaz exigenelor sale modele aparinnd altor domenii tiinifice, n special, tiinelor economice, sociologice, juridice . i n cazul politicilor publice, intrrile sunt importante din aceeaiai perspectiv, respectiv din cea a rezultatului, n termeni de efecte asupra realitii ( inclusiv costurile i beneficiile) i cea a rezultatului net, definit prin diferena dintre resursele cu care societatea a contribuit i resursele consumate de procesul politicii. Dei, intrrile sunt mai uor de identificat i cuantificat comparativ cu rezultatele, msurarea calitii intrrilor este un proces al crui grad de dificultate rmne ridicat.

Se impune meniunea c intrrile trebuie msurate nu din perspectiva costurilor nominale, ci a costurilor de oprtunitate. Relaia dintre intrri i ieiri(rezultate) este complicat deoarece, n general, ambele sunt doar parial cuantificabile. Chiar i n aceast situaie, rezultatul ca i concept i pstreaz relevana ceea ce conduce la concentrarea ateniei asupra necesitii lurii n considerare n procesul de evaluare att a intrrilor, ct i a ieirilor. Acestea pot oferi, cel puin, o imagine calitativ asupra procesului politicii publice n comparaie cu situaia n care intrrile i ieirile sunt vag reprezentate i confuze. Punctul slab al acestei relaii este determinat de imposibilitatea stabilirii unei legturi directe ntre intrri i ieiri. Creterea intrrilor nu nseamn, n mod obligatoriu, creteri ale valorii rezultatelor. Conform teoriei marginale, creterea intrrilor trebuie s se fac pn la obinerea unei valori marginale pozitive a rezultatului net i nu pn la punctul de maxim al raportului marginal rezultate/ieiri. Pentru ca aceast afirmaiei s fie corect intrrile trebuie msurate n costuri de oportunitate, iar rezultatele n uniti de utilitate. n plus, relaia dintre intrri i ieiri este complex deoarece intrrile depind de ieiri n sensul c cererea pentru schimbarea n calitatea sau cantitatea intrrilor este un important rezultat pentru politic, obinut prin feed-back. Evaluarea retrospectiv Evaluarea retrospectiv se realizez dup parcurgerea ntregii perioade de monitorizare, care va fi tratat n paragraful urmtor. ntr-un mediu cu o certitudine deplin i o administraie perfect s-ar cunoate dinainte efecte care vor fi obinute. prin implementarea celei mai bune opiuni . Aprecierea unei politici, dup implementarea acesteia nseamn nu doar o evaluare retrospectiv corect din punct de vedere tehnic, ci ridic, de asemenea, ntrebri legate de modurile n care vor fi utilizate rezultatele evalurii . Metodele bazate pe raionamente plauzibile, ncep cu o abordare direct a rezultatelor (eforturi i efecte) , apreciate dup raionamente bazate pe comparaiile: a. eforturi-resurse utilizate i efecte-rezultatele obinute; b. relaiile cauze-efecte asupra performanelor.

Aceste metodologii confrunt informaiile despre performanele politicii stabilite nainte implementrii, deci n etapa proiectrii politicii, cu informaiile de dup ncheierea aplicrii politicii.

Concluzii

Politicile publice nu sunt doar domeniul de interes al specialitilor n tiinele politice. Acest concept este utilizat i de funcionari publici, de reprezentani alei, de ziariti, etc, care utilizeaz termenul n ncercarea de a descrie cum este modelat aciunea public. n examinarea conceptului de politic public trebuie luat n considerare modul n care acest termen este neles att de catre specialitii din mediul academic ct i de ctre practicieni. Cei care se ocup de elaborarea politicilor publice ar trebui s recurg din ce n ce mai mult la experiena altor ri n dezvoltarea propriei gndiri, dei cu certitudine mai este destul de mult de parcurs pn cnd aceast privire spre exterior ar deveni o norm n toate departamentele/direciile de specialitate din cadrul guvernului. Aceast situaie este valabil i pentru dezvoltarea unor politici orientate spre viitor i pe termen lung, ct i n ceea ce privete inovarea i creativitatea n elaborarea politicilor publice.

10

Bibliografie

Miroiu Adrian , Introducere n analiza politicilor publice , Ed. Punct , 2001 Bondar Florin , Politici publice i administraie public , Ed. Polirom , 2007 Hogwood W. , B. Gunn , Introducere n politicile publice , Ed. Trei , 2000

11