DREPT CONSTITUIONAL I INSTITUII POLITICE

Introducere
Disciplina drept constituional reprezint o ramur tipic a dreptului public. Obiectul su de studiu l constituie ansamblul raporturilor juridice prin intermediul crora se realizeaz puterea juridic statal. Dei beneficiaz de un trecut ndelungat (reguli de drept constituional au aprut odat cu crearea primelor state suverane), istoria dreptului constituional se restrnge numai la dou veacuri de existen (abia la sfritul veacului al XVIII-lea se nfiineaz, n Italia, prima catedr de drept constituional). Aceast genez trzie este explicabil: evolund pe aliniamente filozofice, cercetrile de drept constituional serveau mai curnd, ideologiei contestatare a puterii politice instituite, fapt ce a generat reacii resentimentare din partea autoritilor. De aceea, puterea politic a veacurilor XIII XVIII a descurajat sistematic redactarea i rspndirea unor studii sau tratate n domeniul dreptului constituional. Abia Revoluia francez a liberalizat studierea unei discipline juridice incomode cci preocuparea prevalent a constituionalitilor o reprezenta studierea normelor juridice care reglementau viaa politic a statului (iar acestea nvederau contractul social dintre guvernani i guvernai, legitimitatea conducerii statale, limitele exercitrii puterii politice, dar i controlul acestei exercitri,

drepturile fundamentale ale cetenilor i credibilitatea proclamrii i garantrii acestora de ctre stat). Dreptul constituional a fost considerat de aceea, cu just temei, o tehnic a libertii, fiindc modul de ntocmire a constituiei lege fundamental a statului este determinant pentru edificarea i consolidarea unei democraii ferit de excese sau de uzurpri; iar dac tiina politic studiaz numai randamentul instituiilor politice, i revine dreptului constituional sarcina de a analiza modul de structurare a acestora, ntemeierea lor juridic. n Romnia, studiul dreptului constituional a fost introdus, ca disciplin universitar nc din 1864, mai nti la Iai, apoi la Bucureti. Perioada interbelic a consemnat realizri notabile n domeniu, deopotriv cu consacrarea unor nume prestigioase. Alterat de interese ideologice agresive, disc iplina dreptului constituional va suferi un declin ntre anii 1948 1989. Recuperarea unei tradiii i reconstrucia pe temei juridic a unei democraii necesare a devenit astfel, sarcina specialitilor n domeniul dreptului constituional de astzi.

Scopul cursului:

Cursul de drept constituional i propune s educe pe studeni n spiritul unei analize tiinifice a vieii politice din Romnia, s -i deprind cu utilizarea unor concepte precise cu ajutorul crora s poat contientiza evoluia sistemului legislativ actual, a crui infrastructur o reprezint constituia nsi.

Structura disciplinei:

Am organizat discursul nostru n patru mari capitole. n primul capitol, intitulat: Noiuni introductive, am definit dreptul constituional, am identificat obiectul su de studiu i am formulat premisele analizei noastre ulterioare. Am evideniat, de aceea, specificitatea normelor de drept constituional i am examinat, consecutiv, particularitile raportului de drept constituional, deopotriv cu subiectele acestui raport. Inerent oricror prolegomene ntr-o disciplin juridic, am ntreprins redactarea unui inventar al izvoarelor, zbovind asupra regulamentelor Parlamentului Romniei, precum i asupra jurisprundenei Curii Constituionale, pe care le-am considerat atipice sau mcar controversate n raport de exigenele doctrinare n domeniu. Urmeaz ca, n timp, dreptul constituional romnesc s-i constituie cutume cu rol de izvor de drept, pe msur ce evoluia vieii politice instituionalizate le va recunoate generalitatea i repetitivitatea. Capitolul doi al cursului este dedicat unei Teorii a constituiei; sunt prezentate noiuni privind geneza i evoluia ideii constituionaliste, precum i regulile juridice potrivit crora se adopt i se revizuiete Constituia n Romnia. Dominante ale acestei seciuni sunt, att clasificrile constituiilor n funcie de modul lor de adoptare, ct mai ales, direciile principale de modificare a Constituiei Rom\niei din 1991. Legea de revizuire a Constituiei din 1991 i ntreg procesul ulterior sunt prezentate, att din punctul de vedere al concepiei generale a legiuitorului (format n cei 12 ani de utilizare a legii fundamentale), ct i din punctul de vedere al tehnicii legislative. Semnalnd direciile eseniale ale

modificrii, voim deopotriv s nvederm, sub noile auspicii, procese subsecvente, precum suspendarea sau abrogarea constituiei.

Tot n capitolul doi, va fi argumentat supremaia Constituiei n raport cu celelalte acte normative, identificnd deopotriv consecinele acestei supremaii. Una dintre aceste consecine, asupra crora vom zbovi predilect, va fi controlul de constituionalitate (contenciosul constituional), prilej cu care studenii vor fi informai cu privire la diferitele modaliti de control practicate n democraiile contemporane, precum i asupra felului n care au fost organizate i funcioneaz organele special investite cu jurisdicia constituional. Studiul comparativ va fi util pentru a preludia prezentarea Curii Constituionale a Romniei, att sub aspect organizatoric, ct i asupra prerogativelor i a procedurilor uzitate n faa acestei instane constituionale.
Pro cauza, insistm i asupra complexitii atribuiilor Curii Constituionale, atribuii care exced simplul control de constituionalitate al legii, transformnd acest organ ntr-o a patra putere n stat cum a fost calificat de unii specialiti. Remarcm de aceea c, potrivit noilor atribuii pe care Legea de revizuire le confer Curii Constituionale a Romniei, conform art. 146 147, organul de contencios constituional, poate soluiona conflicte juridice de natur constituional dintre autoritile publice, precum i alte prerogative ce vor fi incluse n noua lege organic a Curii constituionale, care urmeaz s se adopte. Desigur, acest capitol trebuia s se finalizeze cu o succint prezentare diacronic a ceea ce am numi un veac i jumtate de constituionalism romnesc, recte o succint prezentare comparativ a coninutului celor 7 constituii ale Romniei moderne (1866, 1923, 1938, 1948, 1952, 1965, 1991).

Aceast prim parte ar reprezenta ceea ce juritii ndeobte consider a fi dreptul constituional. Urmtorul capitol creaz tranziia (uneori prin consubstanialitate) cu partea a doua a cursului, denumit curent instituii politice, n care vor fi examinate cteva dintre instituiile de stat fundamentale pentru ntemeierea unei democraii funcionale. Capitolul trei al discursului, pe care l considerm de confluen analizeaz conceptul de stat din perspectiva dreptului constituional (degajat de conotaiile specifice studiului politologic). Sunt prezentate, aadar, definiia i funciile statului democratic contemporan, apoi sunt examinate detaliat prile sale alctuitoare: teritoriul, populaia i puterea de stat. n acest sens, cursul nostru derog de la strategia didactic clasic de expunere, ncercnd s articuleze o viziune integrat. Dac teritoriul reprezint una dintre componentele eseniale ale statului, atunci se cuvenea ntreprins o inventariere a elementelor structurale ale teritoriului dimpreun cu menionarea abreviat a regimului juridic al acestora. Dup identificarea trsturilor fundamentale ale teritoriului de stat, s-a procedat la abordarea, sub auspicii juridice, a raportului dintre stat i teritoriul su, ceea ce deschide oportunitatea clarificrii structurii de stat, concept analizat uzual, n programele analitice ale disciplinei noastre, n mod autonom, disjuns nefiresc de conexiunea cu conceptul-cadru. Structura de stat relev diferenierea celor dou tipuri de stat actuale (unitare i federale), concrescenele acestora (asociaiile de state, n formele lor revolute sau nc subzistente), implicnd, pro tantum, unele prefigurri privind statutul viitor al Uniunii Europene. Iar pentru c studiul nostru se apleac eminamente asupra dreptului constituional romn, am fcut i unele precizri referitoare la organizarea administrativ-teritorial actual a Romniei.

Privitor la cel de-al doilea element constitutiv al statului, populaia, am analizat conceptul, precum i extrapolrile sale (diviziunea statelor n naionale i multinaionale) i am efectuat unele observaii necesare privind specificul raporturilor dintre stat i populaie. Eo ipso, am abordat n acest fel conceptul de cetenie, att sub auspiciile teoriei generale, ct i din punctul de vedere al reglementrilor actuale ale legii romne. Unele dezvoltri au fost necesare spre a revela soluiile corecte, din punct de vedere constituional, asupra unei cazuistici foarte complicate pe care tropismele istoriei, dar i prezentul adesea imprevizibil, le-au provocat instituiei ceteniei. Desigur, rmn n dezbatere statutul juridic al ceteniei europene, dar i, mirabile dictu, al unei posibile cetenii planetare. A treia parte alctuitoare a statului puterea politic, necesit o tratare arborescent. Mai nti, fiindc ea reclam precizarea conceptului de suveranitate, deopotriv cu evaluarea tendinelor manifestate n doctrina constituional contemporan n aceast privin. Secundo, fiindc raportul dintre stat i puterea politic creaz premisele unei abordri lato sensu a teoriei separaiei puterilor, pe care o evocm sub semnul tradiiei, dar i al modernitii. Numai n acest fel, i numai acum, putem formula cteva consideraii privind formele de guvernmnt (perspectiva fiind totodat, sincron i diacron), clasificarea statelor succedent modului de aplicare a acestui principiu n organizarea puterii, dimensiunile constituionale ale statului de drept. Desigur, aceasta incumb i precizarea formei de guvernmnt a Romniei actuale, prilej al unui dialog euristic de vreme ce particularitile acestei organizri politice inedite au creat controverse doctrinare i au consolidat procesul de revizuire a legii fundamentale n scopul unei mai bune alinieri la clasificrile consacrate ale statelor n rapo rt de forma lor de guvernmnt. Este drept c, dei Legea de revizuire a Constituiei a operat modificri semnificative asupra titlului III al legii fundamentale, netezind unele

asperiti mai vechi ale textului ori eliminnd ambiguiti care au cauion at acte de guvernare controversate, forma de guvernmnt a Romniei nu a fost net clarificat. Am nclina s afirmm numai c prelungirea mandatului prezindenial cu un an peste cel al Parlamentului a consolidat supoziia iniial c Romnia opteaz totui pentru un regim semiprezidenial prudent, cu evidente propensiuni parlamentare. Propter hoc, am considerat c tematica drepturilor fundamentale ale ceteanului sunt consecutive dezbaterii raportului dintre stat i puterea politic, ntruct repertoriul drepturilor fundamentale este proclamat i garantat de putere, n ipostaza sa de putere constituant, att n privina ntinderii acestora, ct i a modului de protecie. Prezentarea catalogului drepturilor fundamentale ale ceteanului romn are n vedere att conturarea acestor drepturi (pentru restul disciplinelor juridice acest capitol are caracter propedeutic, de introducere ntr-un domeniu ce reprezint, pentru materia dreptului, un status nascendi, fiindc consacrarea drepturilor fundamentale, n exprimarea sintetic a Constituiei este doar infrastructura arhitecturii juridice ulterioare), ct i expoziia confruntrilor acestei problematici cu practica constituional n democraiile tradiionale (vezi problemele de bioetic pe care le ridic ingineria genetic, clonarea, euthanasia, transplantul de organe sau esuturi, planning-ul familial, transsexualismul, etc). Revizuirile Constituiei n domeniul drepturilor fundamentale ale ceteanului romn au avut n vedere i tranarea unor soluii clare n aceast privin. Unele liberti ceteneti au fost fundamental reconsiderate, spre a pune n acord concepia juridic autohton cu aceea a Uniunii Europene. Alte drepturi fundamentale au fost corectate, completate cu alineate noi i chiar au fost proclamate i garantate noi drepturi ale cetenilor. Un demers similar a fost operat i asupra ndatoririlor fundamentale ale romnilor.

Ultima parte a cursului nostru, destinat analizei principalelor instituii politice din sistemul constituional romn, a fost intitulat Alocarea puterilor n stat (statul fiind definit, n viziunea doctrinei anglo-americane, o alocare autoritar a valorilor). Nu numai despre valori avem a vorbi n aceast ultim parte. Dar n preliminariile analizrii modului de separaie i cooperare a puterilor n statul romn actual, dou concepte au semnificaie major: participarea i reprezentarea corpului electoral n exercitarea puterii de stat. Acest preambul are n vedere eleciunile, precum i actorii eseniali ai vieii politice partidele i formaiunile politice. Privitor la regimul juridic al sistemului electoral utilizat n Romnia, vom ncerca o situare a acestuia, cu avantajele i dezavantajele sale, n cadrul practicii constituionale generale n domeniu. Vom examina deci, sistemele electorale principale utilizate n celelalte state i vom comenta principalele prevederi ale legilor electorale interne, cu specificaia c aplicarea lor, n cei 12 ani de revenire la democraie, a generat o anumit rezerv, chiar rezisten tacit a corpului electoral (manifestate printr-un absenteism consistent la urne) care n intena legiuitorului actual va fi corectat printr-o modificare inevitabil a reglementrii n materie electoral. De asemenea, legea partidelor politice adoptat n ianuarie 2003 a indus un spor de coeren n viaa politic. Oricum, este meritoriu faptul c dac toate statele lumii au legi electorale, doar unele au legi care s statueze regimul juridic al partidelor politice, iar printre acestea se numr i Romnia, care are una dintre cele mai exigente reglementri n acest sens. Parlamentul reprezint, conform normelor constituionale, principala instituie politic a statului. Vom examina, prin urmare, structura intern, modul de funcionare, dar mai ales, funciile puterii legislative supreme a Romniei. O importan deosebit acordm mandatului parlamentar (i, eo ipso, proteciei acestuia), precum i actelor parlamentului. Studenii vor fi astfel, familiarizai cu

tehnologia legislativ, cu modul de elaborare al legilor ce constituie obiect de studiu al tuturor celorlalte ramuri ale dreptului. Revizuiri constituionale s -au produs i n aceast privin (privind imunitatea parlamentar, diferenierea atribuiilor celor dou Camere, etc.) Astfel, n sens funcional, cele dou Camere au fost difereniate n Camer de reflecie i Camer decizional, domeniul legii organice a fost revizuit, iar medierea legii a fost abolit. Constituia revizuit promoveaz un real rigorism al activitii parlamentare i extinde totodat, atribuiile Avocatului Poporului (n mod benefic, am spune, avnd n vedere sarcinile de supraveghere i control pe care acesta le exercit). Autoritatea executiv este un alt titlu al prii a doua a cursului, pentru care ns, nu vom ntreprinde dezvoltri tematice speciale, domeniul reprezentnd obiect de studiu, mai cu seam al dreptului administrativ (un hinterland, mcar n aceast privin, al dreptului constituional). n opinia noastr, instituia reprezentativ a puterii executive o constituie eful de stat chiar dac, n unele regimuri politice actuale, monarhice sau republicane, eful de stat reprezint o prezen mai curnd decorativ sau simbolic. Pentru teoreticienii dreptului constituional, dar i n congls uirea forelor politice ostile actualei constituii, reglementarea instituiei prezideniale este insuficient, att din punctul de vedere al prerogativelor, ct i al particularitilor raporturilor sale cu Parlamentul i, mai ales, cu Guvernul. Se cuvine, aadar, s punem n discuie consecinele noii durate a mandatului prezidenial, ajustarea raporturilor dintre Preedinte i Guvern, unele simplificri operate asupra aspectelor procedurale privind rspunderea efului de stat al Romniei (argumente). Guvernul, ca autoritate executiv central este nvederat n cursul nostru doar din punctul de vedere al specificului raporturilor dintre cele trei puteri din stat. Am considerat de aceea, util s explicm procedura formrii unui guvern,

consacrarea constituional i legal a atribuiilor sale (vezi Legea nr. 90/2001), raporturile Guvernului cu alte autoriti administrative, centrale sau locale, dar mai ales, controversata problem a responsabilitii ministeriale, mprejurare ce a creat suficiente convulsii constituionale pn la adoptarea Legii nr. 115/1999. De asemenea, dei Legea de revizuire a restrns salutar dreptul Guvernului de a recurge la delegarea legislatic, soluiile constituionale actuale nu rezolv n mod convenabil problema ordonanelor de urgen, dei reabiliteaz n mod evident poziia superioar a Parlamentului n actul de legiferare. Oricum, analiza actelor normative ale Guvernului va constitui obiectul unei teme speciale aparinnd dreptului administrativ. Iar dac am procedat la investigarea puterii executive sub auspiciile prerogativelor, considerm cuvenit i o scurt prezentare a modului de organizare al administraiei locale, cel puin din punct de vedere al raporturilor acesteia cu administraia central, dar i al necesitii adecvrii legislaiei specifice cu prevederile acquis-ului comunitar, n mod pregnant n privina extinderii autonomiei administrative locale. Dei unele reglementri nou introduse n domeniul administraiei publice locale au generat unele emoii n clasa politic, n ansamblu putem spune c autonomia local a fost consolidat n spiritul democraiei, dar i al ocrotirii unor valori tradiionale n materie. n sfrit, sub rezerva unei parcimonii impuse de dezavantajele unui curs introductiv, vom vorbi n final despre autoritatea jurisdicional din Romnia, mai exact despre principiile de organizare i funcionare ale acesteia. Autoritatea jurisdicional, concept mai amplu, care debordeaz semnificaia vetustei sintagme putere judectoreasc, a fost reorganizat, conform Constituiei din 1991 n trei grade de jurisdicie. Soluia oferit de puterea constituant, cu reconsiderrile legislative ulterioare reprezint pentru studenii

notri nu numai subiect de dezbatere, dar i de reflecie. Considerm c, n acest domeniu, punctele incandescente sunt marcate de modul de reglementare al inamovibilitii magistrailor, precum i de acela privind statutul constituional al Ministerului Public i al Consiliului Suprem al Magistraturii. Una dintre funciile elementare ale statului n activitatea jurisdicional este aceea de a asigura neutralitatea politic a magistrailor, protecia eficient a acestora fa de influenele sau presiunile exercitate de clasa politic. Problem preocupant, cu rezolvri aproximative, inamovibilitatea magistrailor a reprezentat de asemenea, o tem principal a revizuirii legii fundamentale. n acest sens, considerm c noile prevederi constituionale vor asigura o protecie sporit magistrailor, ceea ce le va permite o mai ampl manifestare a independenei decizionale (vor fi analizate modificrile pe care actuala Constituie le aduce statutului organizatoric i funcional al Consiliului Superior al Magistraturii). O noutate necesar, dei insolit n raport cu unele inerii mentale autarhizante o reprezint introducerea titlului VI, privind msurile constituionale pregtitoare ale iminentei integrri euroatlantice, asupra crora vom zbovi lapidar (ea formnd obiectul unui curs universitar distinct, destinat anilor terminali de studiu). Menionm c prelegerile noastre vor fi complinite de elemente de drept comparativ, prin care voim s subliniem permeabilitatea Adunrii Constituante din anii 1990 1991 la teorii i practici juridice ale altor state care, n timp, i-au dovedit fiabilitatea, dar i s evideniem faptul c trecutul democratic al rii (perioada interbelic) a fost recuperat, parial dar relevant, prin revizuirile constituionale actuale. n ceea ce privete partea aplicativ, am optat pentru ilustrarea sau argumentarea unor teze cu decizii sau hotrri preluate din jurisprudena Curii Constituionale.

Ne manifestm sperana c informaiile transmise prin intermediul prelegerilor de drept constituional vor constitui, pentru studen i, nu numai un bun exerciiu exemplificativ al modului n care se prezint, spre studiu, o ramur esenial a dreptului public, dar i o bun iniiere privind modul n care se constituie un sistem juridic naional.