Sunteți pe pagina 1din 30

ACADEMIA DE TIINE A MOLDOVEI INSTITUTUL DE ISTORIE, STAT I DREPT Cu titlu de manuscris C.Z.U: 342.924(478)(043.

3)

FLOREA BOGDAN

CONTRACTUL ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE

Specialitatea: 12.00.02 drept public (administrativ); organizarea i funcionarea instituiilor de drept

Autoreferatul tezei de doctor n drept

CHIINU, 2011

Teza a fost elaborat n cadrul Catedrei Drept public a Universitii Libere Internaionale din Moldova Conductor tiinific: Guuleac Victor, doctor n drept, profesor universitar Refereni oficiali: 1. Cobneanu Sergiu, doctor n drept, profesor universitar 2. Drago Dacian Cosmin, doctor n drept, confereniar universitar, ClujNapoca, Romnia. Componena consiliului tiinific specializat: 1. Costachi Gheorghe, preedinte, doctor habilitat n drept, profesor universitar 2. Balmu Victor, secretar tiinific, doctor n drept, confereniar cercettor 3. Guceac Ion, doctor habilitat n drept, profesor universitar 4. Mocanu Victor, doctor n drept, confereniar universitar 5. urcan Serghei, doctor n drept, confereniar universitar Susinerea va avea loc la data de 26 ianuarie 2012, ora 14.00 n edina Consiliului tiinific specializat DH 15.12.00.02 46 din cadrul Institutului de Istorie, Stat i Drept al Academiei de tiine a Moldovei. Chiinu, bd. tefan cel Mare i Sfnt, nr. 1, bir. 408, Republica Moldova, MD-2001. Teza de doctor i autoreferatul pot fi consultate la Biblioteca Naional a Republicii Moldova, la Biblioteca tiinific Central Andrei Lupan a Academiei de tiine a Moldovei i la pagina Web a C.N.A.A. www.cnaa.md. Autoreferatul a fost expediat la 8 octombrie 2011. Secretar tiinific al consiliului tiinific specializat ____________ Balmu Victor, doctor n drept, confereniar cercettor Conductor tiinific Autor ____________Guuleac Victor, doctor n drept, profesor universitar ____________Florea Bogdan Florea Bogdan, 2011

REPERE CONCEPTUALE ALE CERCETRII Actualitatea temei. Studiul de fa are n vedere prevederile existente n legislaiile Romniei i Republicii Moldova cu privire la practica aplicativ a contractelor administrative n materia prestrii serviciilor publice. Acceptarea instituiei juridice a contractului administrativ a nsemnat o intens lupt ideologic, pe msur ce s-a produs tranziia de la concepia civilist proprie regimului de drept privat, la adoptarea unui model hibrid, concretizat n modelarea liberului acord de voin, pe scheletul rigid al normelor de drept public. Primele contracte administrative prin care serviciile publice au fost ncredinate spre prestare privailor au fost cele de concesiune, realizndu-se ci ferate, drumuri i poduri, reele de distribuie a apei, gazului ori a energiei electrice. Contractul administrativ reprezint instituia juridic aflat la confluena dintre dreptul public i cel privat. Prin intermediul acestei instituii, rigiditatea dreptului public capt valenele unei anumite liberti contractuale caracteristic dreptului privat, n limitele legii i ale caietului de sarcini ntocmit pentru ncheierea fiecrui contract administrativ. Instituia juridic a contractului administrativ a constituit i constituie subiectul a numeroase cercetri juridice n domeniu, justificate de nevoia stringent de a cunoate dimensiunile i implicaiile contractelor administrative ntr-o societate n continu dezvoltare, n vederea stabilirii liniilor de aciune pentru implementarea cu succes a acestora n activitatea de administrare. Numrul serviciilor care trebuie prestate ctre populaie s-a diversificat, mrindu-se considerabil datorit creterii necesitilor colective. n condiiile actuale ale limitrii resurselor financiare ale statului i ale colectivitilor locale, administraia are obligaia gsirii soluiilor optime pentru prestarea la un nalt nivel calitativ a serviciilor publice. Mijlocul de realizare a acestui deziderat este degrevarea bugetelor publice prin autorizarea agenilor privai de a presta servicii publice, utilizndu-se instrumentul juridic al contractului administrativ, n diversele sale variante: concesiune, parteneriat public-privat, achiziie de servicii publice etc. Avnd n vedere reglementrile europene n materia contractelor de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice, constatm c cercetrile juridice n domeniu sunt incomplete, studiile efectuate nereuind s surprind ntreaga problematic a prestrii serviciilor publice prin intermediul contractului administrativ. Utilitatea i actualitatea contractului administrativ ca mijloc de prestare a serviciilor publice se manifest cu precdere n perioada actual, aprnd drept principala modalitate prin care administraia poate face fa cu succes recesiunii economice. Descrierea situaiei n domeniul de cercetare i identificarea problemelor de 3

cercetare. n doctrina de specialitate s-a artat c n statul modern, multitudinea nevoilor sociale este att de mare, nct administraia public nu mai poate ea nsi, s le rezolve pe toate i recurge la autorizarea anumitor persoane private s presteze servicii de interes general sau public [28, p. 12]. Contractul administrativ se contureaz a fi att un instrument de realizare a strategiei de guvernare ct i o modalitate prin care statul ori colectivitile locale progreseaz de la rolul lor tradiionalist de autoriti care impun un model, la justificarea autoritii proprii, prin acceptarea i a unui alt punct de vedere i prezentndu-se astfel sub forma unui concept atractiv [32, p. 11]. Avantajele utilizrii contractului administrativ n domeniul serviciilor publice l impun pe acesta, ca forma juridic principal de prestare a serviciilor publice de ctre o administraie modern, orientat spre satisfacerea ntr-un grad ct mai ridicat a intereselor i nevoilor publice. Administraia este perceput diferit, ea devine tangibil, uor de neles, justificndu-i existena. Ceteanul contientizeaz rolul i importana sa n bunul mers al treburilor publice prin oportunitatea stabilirii unei legturi contractuale de drept administrativ cu autoritatea public, n vederea prestrii sau mbuntirii calitii unui serviciu public [11, p. 8]. Prin transferul responsabilitii prestrii serviciului ctre particular, administraia se transform din principal furnizor, n supraveghetor i garant al optimei funcionri a serviciului ctre cetean. Autoritatea public devine partener al ceteanului i din aceast poziie l poate constrnge pe particularul autorizat [41, p. 620-621] s remedieze neconformitile serviciului, apelnd la clauzele contractului administrativ ncheiat. n acest mod, crete ncrederea ceteanului n autoritile publice, crendu-se un climat participativ al cetenilor la activitile administraiei, de natur a crete eficiena acesteia [1, p. 355]. Contractele administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice reprezint un mod prin care administraia i aduce aportul la dezvoltarea economic a colectivitii pe care o reprezint, crend locuri de munc ori realiznd investiii n vederea creterii standardelor de via a celor administrai [11, p. 8]. Externalizarea serviciilor prin ncheierea de contracte administrative reprezint o msur privind creterea transparenei cheltuirii banului public. n momentul adoptrii deciziei de angajare a administraiei n relaia contractual administrativ sunt analizate i previzionate cheltuielile serviciului, rezultnd fie avantajul externalizrii serviciului sau dimpotriv, necesitatea pstrrii serviciului spre a fi prestat n regie proprie de ctre administraie [11, p. 10]. Prezenta lucrare va evidenia importana contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice, analizndu-se trsturile caracteristice ale acestui contract i subliniindu-se deficienele i lacunele legislative din domeniul studiat, pentru a se realiza n final, un instrument 4

practic de lucru, uor de utilizat att de ctre autoritile publice ct i de ctre partenerii lor privai. Scopul i obiectivele tezei. Lucrarea de fa are ca scop stabilirea rolului contractului administrativ ntre mijloacele de prestare a serviciilor publice i relevarea consecinelor pozitive ale utilizrii generalizate a acestui instrument de lucru. Pentru realizarea scopului propus trebuie atinse urmtoarele obiective: 1. Evidenierea contractului administrativ ntre modalitile de prestare a serviciilor publice, subliniind avantajele utilizrii lui; 2. Realizarea teoriei contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei publice, avnd n vedere caracterele, clasificarea i delimitarea acestor contracte att fa de actele administrative unilaterale, ct i fa de contractele civile; 3. Analizarea regimului juridic i a elementelor contractului administrativ ca form de realizare a serviciilor publice, evideniind caracteristicile care determin poziia de superioritate a administraiei; 4. Evidenierea necesitii ncheierii de contracte administrative n domeniul prestrii serviciilor publice i a condiiilor speciale de ncheiere ale acestora; 5. Analiza rspunderii juridice a prilor contractelor administrative ncheiate pentru prestarea serviciilor publice, avnd n vedere regimul de drept public care influeneaz drepturile i obligaiile prilor contractante; 6. Stabilirea modalitilor de soluionare a diferendelor dintre pri, ivite dup ncheierea contractului administrativ, cu artarea procedurii i a instanelor competente s judece aceste litigii; 7. Identificarea lacunelor legislative n materia prestrii serviciilor publice prin intermediul contractelor administrative i clarificarea confuziilor care apar n legislaie i doctrin cu privire la acest subiect, pentru a promova utilizarea contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor publice. Metodologia cercetrii tiinifice se constituie din ansamblul de metode teoretice i general tiinifice de cercetare a legislaiei i a mecanismului de funcionare al autoritilor administraiei publice n materia prestrii serviciilor publice prin intermediul contractelor administrative ncheiate cu agenii privai. n scopul realizrii unui studiu temeinic al temei propuse spre cercetare au fost analizate i comparate diversele teorii i concepii ale doctrinelor francez, romn i moldovean cu privire la contractele administrative aprute de-a lungul timpului. n vederea realizrii temei cercetate au fost folosite metode logico-juridice, istorico5

juridice, socio-juridice, metode de studiu sistemic i analiz comparativ. Ca suport teoreticotiinific, au fost utilizate lucrrile unor renumii savani ai doctrinei franceze de drept administrativ, cum sunt: Gaston Jeze, Andr de Laubardre, Yves Gaudement, Jean-Claude Venezia, Chirstine Houteer, Guy Braibant, Pierre-Henri Chalvidan, Laurent Richer precum i cercettori din Marea Britanie: Gordon Anthony, Peter Leyland i Terry Woods. Au fcut obiect de studiu i lucrrile de drept administrativ ale unor renumii profesori romni, cum sunt: Ioan Alexandru, Ion Deleanu, Dacian Cosmin Drago, Valentina Gilescu, Antonie Iorgovan, Ilie Iovna, Paul Negulescu, Rodica Narcisa Petrescu, Mircea Preda, Constantin G. Rarincescu, Erast Diti Tarangul, Anibal Teodorescu, Anton Trilescu, Verginia Vedina, Jean H. Vermeulen. Scrierile unor reputai profesori de drept administrativ din Republica Moldova au constituit izvor de inspiraie pentru realizarea prezentei teze. Dintre acetia amintim pe: Victor Guuleac, Victor Popa, Maria Orlov, Ion Guceac, Victor Balmu, Ion Creang, Victor Mocanu, Sergiu Cobneanu. Legislaia Romniei i a Republicii Moldova n domeniul prestrii serviciilor publice prin intermediul instrumentului juridic al contractului administrativ a constituit suportul empiric al lucrrii. Totodat au fost avute n vedere Directivele i Regulamentele europene care au legtur cu tema studiat. Noutatea i originalitatea tiinific. Lucrarea de fa constituie o ampl cercetare a practicii aplicative a contractelor administrative din Romnia i Republica Moldova, reuind s surprind n principal aspectele legate de utilizarea efectiv a contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor de ctre administraie. Prin analiza obiectiv, de multe ori critic, studiul nostru prezint o abordare pragmatic a instrumentului contractual utilizat n activitatea de prestare a serviciilor publice, relevnd neconcordanele i carenele legislative care influeneaz bunul mers al serviciilor publice prestate n aceast manier. Utilizarea ntr-o mai mare msur a delegrii gestiunii serviciilor publice, considerm c reprezint soluia depirii perioadei de recesiune economic pe care ntregul mapamond o traverseaz. Problema tiinific soluionat n prezenta lucrare o reprezint evidenierea contractului administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul statului modern european i accentuarea necesitii meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes public. Elementele de noutate care deriv din prezenta lucrare sunt urmtoarele: 1. Stabilirea cu claritate a regimului juridic de drept public aplicabil contractelor 6

administrative, pe baza prevederilor legale n vigoare; 2. Elucidarea problemelor legate de regimul juridic al contractelor administrative, cu aplecare special asupra formei i a condiiilor de validitate, ncheiere, executare i ncetare ale acestor contracte; 3. Clarificarea condiiilor n care autoritatea public poate denuna i rezilia unilateral contractele administrative ncheiate n vederea prestrii serviciilor publice, avnd la baz actele normative n vigoare; 4. Oferirea de soluii pentru reducerea cheltuielilor bugetare prin ncheierea de contracte administrative n condiii de concuren real, transparen i egalitate deplin, precum i determinarea semnificaiei juridice a licitaiei publice; 5. Identificarea modalitii de reziliere a contractului pe motiv de culp a prilor; 6. Critica arbitrajului n materia contractelor administrative i a soluiei de ndeprtare a litigiilor rezultate din aceste contracte de instanele de contencios administrativ; 7. Evidenierea particularitilor regimului nulitilor i a inexistenei contractelor administrative. Semnificaia teoretic. Teza de doctorat contribuie semnificativ la cristalizarea conceptual a principiilor i regulilor care formeaz regimul juridic al contractelor administrative n materia prestrii serviciilor publice n dreptul romn i moldovean. Lucrarea ofer oportunitatea percepiei problematicii delegrii serviciilor publice ctre particulari, avnd la baz instrumentul contractului administrativ, prin corelarea legislaiei europene cu principiile tradiionale de drept administrativ din Romnia i Republica Moldova. Valoarea aplicativ a lucrrii const n cercetarea complex i argumentarea temeinic a regimului public care caracterizeaz contractul administrativ, n condiiile ultimelor modificri ale legislaiei romne n materia achiziiilor publice i a concesiunilor de lucrri sau servicii publice. Aceste modificri tind s readuc n actualitate disputa dintre regimul de drept administrativ i cel de drept civil, n materia contractelor ncheiate de ctre administraie n vederea prestrii serviciilor publice. Prin intermediul propunerilor de lege ferenda formulate, considerm c ne aducem contribuia la fundamentarea i salvgardarea regimului de drept administrativ al contractelor prin care se ncredineaz prestarea serviciilor publice particularilor i totodat ajutm la crearea unui sistem juridic nchegat, capabil s mbine teoriile tradiionale privind superioritatea administraiei n relaia contractual de drept administrativ, cu noutatea prevederilor europene care promoveaz egalitatea de anse, transparena i proporionalitatea n contractele ncheiate de autoritile publice. Totodat, studiul de fa poate constitui suport teoretic n predarea cursurilor 7

de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti ct i n activitatea autoritilor care gestioneaz serviciile publice. Valoarea practic a lucrrii const n identificarea unor instrumente la ndemna autoritilor publice prin care se pot pune n valoare, cu costuri minime, servicii publice de natur a crete gradul de satisfacie al ceteanului i de a oferi soluii de dezvoltare economic prin crearea de locuri de munc i prin exploatarea eficient a resurselor publice. Rezultatele tiinifice principale naintate spre susinere: 1. Realizarea unei teorii a contractului administrativ ca modalitate a actului administrativ i principal instrument de lucru al administraiei, demonstrnd necesitatea ncheierii de contracte administrative n domeniul prestrii serviciilor publice i consecinele benefice ale liberalizrii majoritii serviciilor care se adreseaz cetenilor. 2. Argumentarea necesitii meninerii regimului juridic de drept public al contractului administrativ n domeniul prestrii serviciilor publice, regim caracterizat de superioritatea administraiei i concretizat n posibilitatea modificrii i denunrii unilaterale a contractului pentru motive de interes public, fr intervenia instanelor judectoreti. 3. Clarificarea problemelor care apar n soluionarea litigiilor privind contractele de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice din Romnia, plednd pentru readucerea acestor litigii n competena instanelor de contencios administrativ. 4. Justificarea necesitii modificrii legislaiei n vigoare n vederea clarificrii regimului juridic al nulitilor n privina contractelor de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice. Implementarea rezultatelor tiinifice. Elementele de noutate, analizele critice i recomandrile formulate i gsesc aplicabilitatea n elaborarea de studii tiinifice privitoare la conceptele de contract administrativ, serviciu public ori administrare public, n predarea cursurilor de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti care judec litigii privind contractele administrative dar i n activitatea autoritilor publice prestatoare de servicii publice. Aprobarea rezultatelor tezei. Teza a fost prezentat i examinat la edinele catedrei Drept Public a Universitii Libere Internaionale din Moldova i Seminarului tiinific specializat interuniversitar, n cadrul crora au fost aprobate tezele tiinifice de baz ale lucrrii. Rezultatele cercetrii acestui studiu au fost aprobate prin comunicri prezentate la conferine naionale i internaionale, astfel: Contractul administrativ mijloc eficient de punere n valoare a serviciilor publice n contextul actual. n: tiina juridic autohton prin prisma valorilor i tradiiilor europene, tiina juridic n contextul promovrii valorilor statului de drept, conferina tiinific, Chiinu (13-14 mai 2010) i Contractul administrativ 8

ca una din formele juridice de prestare a serviciilor publice prezentat la conferina internaional tiinifico-practic Teoria i practica administrrii publice organizat de Academia de Administrare Public de pe lng Preedintele Republicii Moldova, Chiinu, Republica Moldova (21 mai 2010). Publicaiile la tema tezei. Cercetrile realizate de autor, unele concluzii i recomandri ale investigaiilor i-au gsit reflectare n 6 publicaii tiinifice (4 n reviste tiinifice de specialitate i 2 comunicri la foruri tiinifice naionale i internaionale). Volumul i structura tezei. Teza este compus dup cum urmeaz: adnotare, lista abrevierilor ca suport explicativ-ilustrativ al celor supuse cercetrii; introducere care constituie o caracteristic general a problemei cercetate i o iniiere n studiu; 4 (patru) capitole n care sunt cercetate aspectele fundamentale ale contractului administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice; concluzii generale i recomandri care cuprind concluziile formulate n tez i propunerile cu caracter tiinifico-aplicativ; bibliografia care reprezint suportul normativ i doctrinar al tezei. Cuvinte cheie: contract administrativ, serviciu public, autoritate public, interes public. CONINUTUL TEZEI Capitolul 1 Analiza investigaiilor tiinifice privind contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice cuprinde analiza principalelor resurse tiinifice la tema cercetrii. Importana contractului administrativ s-a manifestat odat cu dezvoltarea economic, industrial i social a statelor europene, concesiunea fiind unul dintre instrumentele juridice preferate pentru stabilirea relaiilor economice dintre administraie i particulari. Acceptarea tezei contractului administrativ a condus la ideea c modificarea i denunarea unilateral a contractului, reprezint reguli de ordine public, la care administraia nu poate renuna pe cale convenional, administraia avnd dreptul suveran de modificare a prii reglementare a contractului i chiar a caietului de sarcini [16, p. 93-94]. De asemenea, executarea serviciului trebuie realizat personal, sub controlul administraiei i cu orice pre, singurele excepii admise fiind fora major i impreviziunea. Contractele administrative au fost privite drept contractele ncheiate de particulari cu administraia, n legtur cu organizarea i funcionarea serviciilor publice, n care se stipuleaz o anumit participare a particularului contractant la funcionarea acestor servicii i care cuprinde clauze speciale care nu i gsesc locul n contractele de drept civil sau comercial [30, p. 213]. Constantele teoriei contractelor administrative, sunt urmtoarele [18, p. 117-118]: (a) 9

unul dintre subiecte este o autoritate a administraiei publice sau un subiect autorizat de aceasta; (b) obiectul acestor contracte este realizarea unui interes general, a unui interes public fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea unei funcii publice; (c) sunt supuse unui regim juridic de drept public [18, p. 117]. Prof. Gaston Jeze, identifica urmtoarele contracte administrative [42, p. 3]: (a) contractul de furnituri, respectiv furnizarea sau confecionarea de obiecte materiale mobiliare; (b) contractul de lucrri publice, care avea ca obiect efectuarea unei construcii imobiliare publice; (c) contractul administrativ de transport care avea ca obiect transporturi pentru stat; (d) contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea i exploatarea unui serviciu public; (e) contractele de locaiune de servicii care se refereau la angajarea unor persoane pentru satisfacerea unui serviciu public; (f) contractele de mprumut public ale statului. Serviciul public reprezint activitatea organizat de administraia public nemijlocit sau prin autorizarea unui particular de a presta o anumit activitate de interes public, n vederea satisfacerii unui interes general. Menirea principal a administraiei este s asigure satisfacerea interesului general [4, p. 138]. n statele membre ale Uniunii Europene se observ o cretere a numrului de organisme administrative autonome i a capacitii lor de autoreglementare, realizndu-se totodat o conciliere ntre interesele publice i cele private prin intermediul contractului ceea ce face ca puterea administraiei publice s nu mai nsemne impunere ci din ce n ce mai mult atractivitate i persuasiune [32, p. 5]. Atunci cnd particularul se angajeaz contractual s presteze un serviciu public, acesta are n permanen n vedere optimizarea costurilor de producie i dezideratul de a obine rezultate similare sau chiar mai bune n raport cu administraia cu privire la acelai serviciu prestat, fiind motivat s obin profit. Aceast motivaie nu exist n cazul serviciilor publice organizate de ctre administraie unde managementul nu obine un beneficiu direct prin reducerea costurilor serviciului [11, p. 8]. Autoritatea public devine partener al ceteanului i din aceast poziie l poate constrnge pe particularul autorizat [41, p. 620-621] s presteze serviciul public, s remedieze neconformitile serviciului, apelnd la clauzele contractului administrativ ncheiat. n esen, orice contract administrativ reprezint un permanent rzboi ntre preteniile continue i subiective ale particularului care i urmrete scopul lucrativ i atitudinea cerebral a administraiei care are n vedere protejarea interesului public [11, p. 11]. Realizarea unor acorduri contractuale pe termen ndelungat n domeniul serviciilor publice, ar putea s nu corespund viziunilor politice ale partidului care succede la putere celui care a ncheiat contractul, ngreunnd executarea sa [40, p. 523-524]. 10

n cazul externalizrii generalizate a serviciilor publice exist pericolul ca anumii prestatori profesioniti de servicii publice, s monopolizeze piaa i s distorsioneze concurena loial, atunci cnd dein resurse financiare importante care le permit s ctige toate disputele cu restul concurenilor [5, p. 146]. Capitolul 2 Contractele administrative ca diversitate ale actelor administrative studiaz teoria contractelor administrative ca form juridic de activitate a organelor administraiei publice, aceste contracte fiind prezentate ca parte a actului administrativ i delimitndu-se de contractele civile. n general, prile contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii unui serviciu public vor fi administraia i unul sau mai muli particulari. Un astfel de contract va avea ntotdeauna o parte reglementar, care nu este supus negocierii cu partenerul privat, inegalitatea prilor manifestndu-se prin dreptul administraiei de a controla i modifica unilateral unele clauze ale contractului, n funcie de interesul public [3, p. 110]. n opinia noastr, caracterele generale ale contractului administrativ sunt urmtoarele: (a) este un acord de voin stabilit n limitele stricte de drept public; (b) acordul de voin intervine fie ntre unul sau mai multe organe ale administraiei publice ori un privat autorizat de acestea, pe de o parte, i unul sau mai muli privai, pe de cealalt parte, fie ntre dou sau mai multe organe ale administraiei publice ca pri contractante; (c) atunci cnd una din pri este un privat, contractul se atribuie obligatoriu prin intermediul unei proceduri publice; (d) contractul administrativ dobndete obligatoriu titlu oneros atunci cnd este ncheiat cu un privat; (e) este un instrument juridic de realizare a activitii organelor administraiei publice; (f) cesionarea drepturilor i obligaiilor rezultate dintr-un contract administrativ se realizeaz n condiii stricte organele administraiei pot cesiona contractul doar unui alt organ al administraiei sau unui privat autorizat de administraie iar privatul din contractul administrativ poate cesiona contractul doar cu acordul administraiei, contractul administrativ fiind intuitu personae [30, p. 207-208]; (g) modificarea sau denunarea contractului se poate face, atunci cnd interesul public o cere, n mod unilateral de ctre administraie fr a mai apela la justiie; (h) contractului administrativ i se aplic teoria impreviziunii; (i) executarea contractului i sanciunile sunt mai stricte i mai mpovrtoare pentru partenerul privat dect pentru partenerul public; (j) prile se supun regimului de drept public, ceea ce implic acceptarea de clauze exorbitante incluse n partea reglementar a contractului i impuse prin acte normative; (k) litigiile se soluioneaz de ctre instanele administrative. Cu privire la natura juridic a contractului de concesiune, au fost identificate urmtoarele trsturi ale acestuia: contract solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, comutativ, cu executare 11

succesiv i intuitu personae [34, p. 17]. Aceste caractere se pstreaz i n cazul contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii serviciilor publice. Profesorul Antonie Iorgovan, realizeaz o clasificare a contractelor administrative, n funcie de: subiecte, natur(obiect) i modaliti de ncheiere. Astfel, n funcie de subiecte, se pot reine dou categorii de contracte, respectiv cele ncheiate ntre dou autoriti de administraie public i cele ncheiate ntre o persoan de drept public i un particular (persoan fizic sau juridic, de drept privat) iar n ceea ce-l privete pe co-contractant, acesta poate avea calitatea de funcionar public sau nu. n funcie de obiectul contractului, autorul citat reine faptul c exist contracte ncheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii n valoare a bunurilor domeniului public i contracte ncheiate pentru realizarea altor servicii publice (nvmnt, sntate, meninerea ordinii publice etc.) [18, p. 119]. Contractele administrative, prevzute de legislaia Republicii Moldova, se pot clasifica n funcie de [8, p. 8-9]: (a) puterea juridic a actului normativ care prevede ncheierea contractului: act legislativ, act normativ al Guvernului, al organelor de specialitate ale administraiei centrale sau al altor autoriti administrative centrale, al autoritilor administraiei publice locale sau al autoritilor publice de interes naional; (b) obiectul contractului: de constituire, de munc, achiziie public, concesionare, investiii, de delegare a competenei, de asociere, de administrare fiduciar, de locaiune, de ipotec; (c) statutul juridic al subiecilor i numrul lor: contracte ncheiate ntre autoriti publice sau ntre autoriti publice i privai, persoane juridice sau fizice; (d) principiul teritorial: contracte interne i internaionale; (e) modul de alegere a prilor: concurs(licitaie), cerere de oferte de pre; negocieri directe; (f) tipul domeniului public care se contracteaz: de stat sau local; (g) durata: determinat sau nedeterminat. Prof. Valentina Gilescu [7, p. 122 i urm.] la a crei opinie achieseaz i prof. Antonie Iorgovan n anul 1989 [17, p. 109-130], considera contractul administrativ o categorie distinct de actul administrativ [18, p. 9]. Actele administrative de autoritate sunt executorii prin ele nsele, fr a fi nevoie de nvestirea cu formul executorie. Ele sunt emise n baza legii i pentru organizarea executrii i executarea n concret a actelor normative i sunt supuse regimului juridic special de drept public care prevede reguli speciale pentru forma, emiterea, valabilitatea i controlul lor [37, p. 188]. Odat cu semnarea de ctre pri, contractul administrativ devine legea acestora n conformitate cu art. 969 din Codul civil al Romniei. Prile sunt obligate s respecte prevederile contractului ca i cnd ele ar rezulta din lege [37, p. 207]. Avnd n vedere prerogativa de putere public cu care este nvestit autoritatea contractant, aceast regul suport anumite excepii. Este vorba de posibilitatea autoritii contractante de a denuna unilateral contractul administrativ 12

fr aprobarea justiiei, adoptnd msuri executorii prin ele nsele, atunci cnd interesul public o cere [2, p. 76]. Avnd n vedere larga acceptare a contractelor administrative, precum i consacrarea lor legislativ, considerm c raportul dintre contractul administrativ i actul administrativ este unul de la parte la ntreg, primul fiind o categorie a celui de-al doilea. De aceea, opinm c din definiia actului administrativ ar trebui omis termenul unilateral deoarece actului administrativ i este asimilat contractul administrativ care este prin esena sa un act bilateral. Diferena de poziie a prilor n contractul administrativ, rigiditatea clauzelor i absena negocierii anumitor clauze, reprezint principalele diferene ntre acest tip de contract i contractul civil. n cazul contractelor administrative, organele statului sunt purttoare ale prerogativelor de putere public i se situeaz pe o poziie de superioritate fa de particularul partener n contract. Organele administraiei l pot controla i sanciona pe particular i au dreptul de a modifica sau denuna unilateral contractul atunci cnd interesul public o cere [43, p. 23]. Totodat, principalele drepturi i obligaii ale prilor sunt stabilite de ctre serviciul public, particularul avnd opiunea de a adera sau nu la aceste clauze, spre deosebire de contractul civil n care acestea se stabilesc de ctre pri de comun acord. Profesorul Erast Diti Tarangul, identific aspectele care disting contractul administrativ de cel civil, i anume: (a) clauzele reglementare; (b) lipsa posibilitii particularului care a ncheiat un contract administrativ de a-l ceda altei persoane fr aprobarea administraiei; (c) aplicarea teoriei impreviziunii n contractele administrative, care presupune dreptul administraiei de a restabili echilibrul contractual atunci cnd executarea devine extrem de oneroas pentru particular; (d) dreptul administraiei de a denuna contractul fie direct din oficiu, fie prin decizie administrativ unilateral, fie apelnd la instana de judecat [36, p. 480 i urm.]. Capitolul 3 Particularitile contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii serviciilor publice prezint formalitile prealabile ncheierii contractului administrativ i modalitatea alegerii co-contractantului autorizat s presteze un serviciu public, cu accent pe legislaia privind achiziiile i concesiunile de servicii i lucrri publice i n conformitate cu principiile nediscriminrii, tratamentului egal, recunoaterii reciproce, transparenei, proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilor i asumrii rspunderii. Este evideniat regimul juridic de drept public aplicabil contractului administrativ, concretizat n diferena de poziie determinat de superioritatea administraiei ca purttoare a puterii publice, de particularitile i rigiditatea clauzelor. ncheierea contractului administrativ presupune parcurgerea ctorva etape succesive: 1. Etapa stabilirii domeniului de intervenie. n aceast etap se identific de ctre 13

autoritatea public domeniul n care urmeaz a se aciona, respectiv se identific serviciul public care urmeaz a fi ncredinat spre prestare unui privat. 2. Etapa stabilirii oportunitii i a estimrii costurilor: orice contract administrativ trebuie s fie justificat din punctul de vedere al oportunitii pentru autoritatea public care l ncheie precum i pentru cetenii pe care aceast autoritate i reprezint. 3. Etapa publicitii, care este responsabilitatea autoritii publice i care presupune iniierea anunului de licitaie [26, art. 21; 19, art. 10] sau a anunurilor de intenie, de participare i de atribuire [25, art. 47-58 i art. 222], dup caz. 4. Etapa elaborrii i comunicrii documentaiei de atribuire prin care se fac cunoscute potenialilor ofertani caietul de sarcini, criteriile de calificare i criteriile de atribuire ale contractului [26, art. 13-31; 14, art. 7-12; 25, art. 59-65]. 5. Etapa depunerii ofertelor de ctre candidai. Ofertele se depun direct la sediul autoritii contractante [14, art. 11] sau la adresa indicat de aceasta n cadrul documentaiei de atribuire, pot fi transmise prin pot sau, dac autoritatea contractant asigur condiiile tehnice necesare, n format electronic [25, art. 62-65]. 6. Etapa evalurii ofertelor. Comisia de evaluare este constituit pentru atribuirea fiecrui contract n parte, prin decizia autoritii contractante. Realizarea scopului principal al contractelor ncheiate n vederea prestrii unui serviciu public, se asigur pe baza unei gestionri optime a serviciului, prestarea la un nivel corespunztor i la preuri rezonabile a activitilor. Privatul care se angajeaz a presta un serviciu public preia cea mai mare parte din riscurile contractului iar modul de recuperare a costurilor de ctre acesta se va stabili astfel nct s l determine s depun toate diligenele necesare pentru reducerea costurilor respective [15, art. 49]. Din coroborarea textelor legale referitoare la soluionarea litigiilor privitoare la rezilierea contractelor de achiziie public, de concesiune de lucrri i servicii publice [27, art. 1 pct. 74] cu cele privitoare la rezilierea contractelor de concesiune de bunuri publice [14, art. 58], reiese faptul c legiuitorul romn impune prilor obligaia de a se adresa instanei n vederea rezilierii contractului pentru culpa celeilalte pri, n lipsa unei stipulaii contrare n cuprinsul contractului. n cazul denunrii unilaterale a contractului pentru motive de interes public, considerm c justa despgubire o constituie n principal prejudiciul efectiv al particularului. Interesul public reprezint elementul aleatoriu al contractului administrativ, pe care particularul trebuie s i-l asume de la nceput. n situaia intervenirii unei cauze care impune salvgardarea acestui interes superior, beneficiul nerealizat de particular ar trebui acordat cu mare parcimonie de ctre instan i n orice caz la limita minim a beneficiului estimat a fi obinut [6, p. 34]. 14

Prile contractului administrativ ncheiat n vederea prestrii unui serviciu public sunt, de regul, un organ al administraiei publice sau persoan administrativ [4, p. 207] i un privat. Atunci cnd intr ntr-o relaie contractual administrativ, particularul se oblig fa de tot ceea ce reprezint administraia, respectiv fa de toi cetenii reprezentai de aceasta. Prin urmare, nu se poate pune semnul egalitii ntre prile contractului administrativ, care au i reprezint interese diferite. Dei exist cteva contracte administrative numite, al cror obiect este identificat de cele mai multe ori prin prevederi legale, obiectul contractelor administrative nu se limiteaz la acestea. Un exemplu sugestiv l reprezint contractul de parteneriat public-privat, care acord posibilitatea administraiei de a ncheia contracte cu obiect juridic foarte diversificat. Spre deosebire de legiuitorul romn, legiuitorul moldovean la articolul 18 din Legea nr. 179 din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat [21], particularizeaz principalele forme ale contractului de parteneriat public-privat, acesta putnd mbrca forma contractului de antrepriz/prestri servicii a contractului de administrare fiduciar; a contractului de locaiune/arend; a celui de concesiune ori de societate comercial sau de societate civil. Se precizeaz c parteneriatul public-privat poate fi realizat i prin alte forme contractuale neinterzise de lege iar acestor contracte li se aplic i prevederile Codului civil, relaia de parteneriat public-privat, stabilindu-se doar pe baz de concurs, indiferent de forma lui contractual de realizare. n cadrul contractului administrativ ntlnim dou categorii de clauze: clauzele reglementare, stabilite prin lege sau caietul de sarcini i clauze contractuale, stabilite de comun acord de ctre pri. Principala distincie ntre aceste dou categorii de clauze este aceea c, n timp ce clauzele reglementare sunt impuse i nenegociabile, fiind proprii dreptului public, clauzele contractuale sunt negociabile la fel ca n dreptul privat. Prin maniera de abordare a contractelor de concesiune de lucrri sau servicii publice, legiuitorul romn tinde s transforme partea reglementar a contractului ntr-una contractual, impunnd inserarea n contract de clauze care dau posibilitatea prilor s stabileasc proceduri convenionale n domeniul unor atribute eseniale ale autoritii publice, respectiv cele de a veghea la respectarea interesului public. Ne referim la includerea n partea contractual a unor drepturi fundamentale ale autoritii publice, cum ar fi acela de a verifica ndeplinirea cerinelor de performan i calitate de ctre concesionar i dreptul de a verifica documentele relevante cu privire la aceste aspecte. De asemenea, prile trebuie s prevad modul n care concesionarul se oblig s prezinte concedentului rapoarte, periodice sau la simpla solicitare a acestuia din urm, cu privire la modul de realizare a anumitor parametri pe parcursul derulrii contractului. Tot prin 15

clauze contractuale se stabilete modul n care concesionarul trebuie s rspund n eventuale situaii de urgen, formulndu-se indicatori relevani i msurabili pe baza crora se va realiza verificarea modului de respectare a obligaiilor contractuale [13, art. 51]. Protejarea interesului public se realizeaz cel mai bine prin aa-numitele clauze exorbitante ale contractului administrativ. Acest tip de clauze nu sunt susceptibile a se ntlni n contractele supuse dreptului privat [30, p. 193] datorit faptului c plaseaz una dintre prile contractului pe o poziie superioar celeilalte. n acest sens, sunt clauze exorbitante dreptul de control al autoritii contractante, dreptul de modificare a prii reglementare a contractului, de suspendare sau de reziliere unilateral a acestuia, avnd ca motivare puterea public, exercitat n baza suveranitii statului, care acioneaz prin organele sale de la fiecare nivel i impune reguli n vederea asigurrii realizrii interesului general [38, p. 70-71]. Capitolul 4 Apariia, modificarea i stingerea efectelor juridice ale contractelor administrative n materia prestrii serviciilor publice prezint apariia necesitii ncheierii contractului administrativ avnd ca prioritate interesul public, care reprezint punctul central al ntregului sistem de drept public. La nivel european exist o mare diversitate de concepii n ceea ce privete modalitatea de prestare a serviciilor publice iar rolul esenial al sistemului de drept european este acela de a gsi modalitatea optim de mbinare a tuturor concepiilor care reglementeaz aceast instituie. Comisia European are rolul de a face propuneri legislative, concretizate n directive aprobate de Consiliul European i avizate de ctre Parlamentul European. Directivele reprezint instrumente utile de lucru care sunt transpuse n dreptul naional al statelor membre, fr a afecta n mod semnificativ sistemul legislativ, tradiiile sau interesele acestora [38, p. 92-93]. Utilizarea ntr-o msur ct mai mare a delegrii serviciilor ctre particulari ar reduce numrul de funcionari publici, concomitent cu valorizarea funciei publice prin creterea importanei i a prestigiului corpului funcionarilor publici. Principiile dreptului public se deosebesc de cele ale dreptului privat iar instituiile juridice de drept public au la baz alte principii i necesiti dect instituiile de drept privat, deosebirea esenial dintre ele reprezentnd-o interesul public care urmrete satisfacerea unor nevoi generale i permanente ale societii [30, p. 195]. Interesul general este cel care determin calificarea unui contract ca fiind administrativ ori supus dreptului privat. Analiza riscurilor care vor fi suportate de ctre partenerii contractuali reprezint un element cheie n evaluarea impactului parteneriatului public-privat asupra fondurilor publice, operndu-se, n acest sens cu noiuni ca: (a) riscul de construcie, care acoper evenimente cum sunt livrarea ntrziat, nerespectarea normelor specifice, supracosturile, deficienele tehnice etc.; 16

(b) riscul de disponibilitate, care presupune faptul c operatorul economic nu poate livra volumul contractual convenit sau nu ndeplinete normele de securitate sau de certificare public, necesare ndeplinirii serviciului; (c) riscul legat de cerere, referitor la cererea mai mare sau mai mic a serviciilor prestate pe pia, fr vreo culp a prestatorului privind calitatea necorespunztoare [35, p. 126]. ncheierea contractului administrativ are loc n urma aprobrii de ctre organul consultativ a oportunitii implicrii autoritii publice ntr-un astfel de acord [29, p. 27], dup derularea unei procedurii speciale instituite n acest scop i ntr-o anumit form comun stabilit pentru aceste contracte [23, p. 421]. Rspunderea juridic reprezint o instituie fundamental a dreptului, care tinde s se poziioneze n centrul sistemului de drept i reflect stadiul de evoluie al ntregii societi precum i nivelul contiinei i responsabilitii sociale [18, p. 329]. Rspunderea juridic este una dintre formele rspunderii sociale [13, p. 132]. n sistemul format din reguli de conduit protejate de norme morale, tradiii, obiceiuri i norme juridice, un rol foarte important l au normele juridice, acestea impunnd membrilor societii, anumite comportamente a cror nclcare atrage rspunderea penal, administrativ (contravenional), disciplinar sau civil a acestora [10, p. 84]. Raportul de serviciu al funcionarului public, n cazul cruia doctrina i jurisprudena au admis c ntrunete caracteristicile unui contract administrativ [31, p. 109-110], reprezint o form de prestare a serviciilor publice n care pot interveni patru tipuri de rspundere: disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz [20, art. 75]. Referitor la rspunderea prilor dintr-un contract administrativ ncheiat cu un prestator privat de servicii, aceasta are ca temei contractul. Odat acceptat caietul de sarcini de ctre privat, caietul de sarcini devine parte a contractului i trebuie respectat n cele mai mici detalii. n ceea ce privete rezilierea unilateral a contractului administrativ pe motiv de culp a particularului autorizat s presteze un serviciu public, pe fondul necesitii de transparen absolut i al tendinei administraiei de a deveni partener n activitatea de satisfacere a interesului public, considerm fireasc o orientare a concepiei legislative n sensul supunerii analizei instanei judectoreti a inteniei de reziliere unilateral a contractelor administrative [12, p. 7]. Anterior sesizrii instanei de judecat, Legea contenciosului administrativ romn prevede obligaia introducerii unei plngeri prealabile [22, art. 7], plngere care, n cazul contractelor administrative, are semnificaia concilierii n materie comercial i care trebuie introdus ntr-un anumit termen de la data ncheierii, modificrii, executrii, ncetrii sau 17

interpretrii contractului [39, p. 75]. Plngerea prealabil reprezint una din formele petiiei prin care cetenii particip n mod real la treburile publice [45, p. 18]. Principiile tradiional consacrate n doctrina de drept administrativ acordau dreptul administraiei s-l sancioneze pe particularul care nu-i respect obligaiile contractuale i chiar s rezilieze unilateral contractul fr intervenia instanei judectoreti, n timp ce particularul era obligat s asigure cu orice pre continuitatea i funcionarea serviciului public i s solicite instanei rezilierea contractului, n msura n care administraia nu-i ndeplinea obligaiile [30, p. 205-206]. Odat cu modificarea legislaiei n materie, competena de a soluiona procesele i cererile privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluiunea, rezilierea sau denunarea unilateral a contractelor de achiziie public, de concesiune de servicii i lucrri publice, revine seciilor comerciale ale tribunalelor i curilor de apel n circumscripia crora se afl sediul autoritii contractante, judecata desfurndu-se n regim de urgen i cu precdere, dup procedura stabilit pentru litigiile comerciale [25, art. 286]. Soluionarea acestor litigii de ctre instanele comerciale, reprezint o grav tirbire a regimului juridic administrativ al acestor contracte unde interesul public este primordial [25, art. 283 , art. 287 alin. 2 i art. 287 alin. 2]. Se creeaz n acest fel, ceea ce un autor numea un contencios administrativ paralel [24, p. 114] deoarece instanele comerciale vor fi nevoite s aplice principiile dreptului public n judecarea litigiilor privind contractele administrative, procedura de judecat fiind cea comercial. Sustragerea contractelor administrative din aria de competen a instanelor de contencios administrativ vine n contradicie cu prevederile Legii contenciosului administrativ care asimileaz actului administrativ contractele administrative [22, art. 2 alin. 1 lit. c] i dau n competena instanelor de contencios administrativ litigiile n legtur cu ele [22, art. 2 alin. 1 lit. f i art. 8 alin. 2]. Inexistena contractului administrativ se constat atunci cnd lipsete unul dintre elementele eseniale de formare a acestuia, cum ar fi acordul de voin, competena autoritii contractante de a ncheia respectivul contract, nerespectarea unor formaliti impuse de lege sau imposibilitatea dovedirii datorit nencheierii n form scris. Un contract inexistent este acela care nu a luat niciodat natere, cu urmtoarele consecine: (a) prile nu sunt obligate s execute un contract inexistent, executarea unui astfel de contract atrgnd rspunderea pentru daune; (b) inexistena contractului nu trebuie cerut n justiie, instana neputnd declara fr efecte un act inexistent; (c) contractul nu poate fi confirmat deoarece nu se poate da putere unui act care nu are fiin [33, p. 145-146].
1 7 10

18

Un contract administrativ lovit de nulitate creeaz doar prezumia c este un act juridic ncheiat n mod valabil ns el nu este nzestrat cu atributele reale ale regimului juridic pe care vrea s l reprezinte [6, p. 35]. Dreptul public opereaz n general, cu norme imperative de interes public care odat nclcate atrag sanciunea nulitii absolute i nu pe cea a nulitii relative. Nulitatea relativ, care poate fi confirmat de ctre partea n drept s o invoce, intervine n cazul existenei unor vicii de consimmnt [44, p. 183-184; 33, p. 153]. Validarea unui contract lovit de nulitate relativ trebuie s se petreac doar dac cel ndreptit a face cererea naintea instanei nu a solicitat anularea n termenul de prescripie al aciunii sale. n caz contrar, aciunea sa trebuie admis iar contractul invalidat. Opiunea instanei de a putea valida un contract administrativ, atunci cnd cel vtmat n dreptul sau interesul su legitim a introdus cererea de chemare n judecat n termen, nu ar trebui s existe. Eventualele prejudicii aduse interesului public trebuie s fie limitate la maximum prin meninerea efectelor contractului nul pn la momentul dispariiei pericolului. Spre exemplu, efectele unui act nul din cauza necompetenei funcionarului care l-a ntocmit, vor fi meninute deoarece ceteanului nu i se poate imputa faptul c funcionarul care a ntocmit actul nu ndeplinea condiiile pentru a putea efectua acea operaiune [9, p. 86-87]. Opiunea instanei de a valida sau nu un contract lovit de o cauz de nulitate absolut pentru simplul motiv c nu a fost introdus o cerere de chemare n judecat ntr-un anumit termen, nu trebuie s existe. Atunci cnd sunt afectate dispoziii legale de ordine public, aciunea n constatarea nulitii este imprescriptibil iar n urma constatrii nulitii trebuie s fie limitate la maximum efectele actului nul [6, p. 38]. CONCLUZII GENERALE I RECOMANDRI Concluzii generale 1. Prezentul studiu tiinific a fost realizat n baza prevederilor incidente din legislaiile Romniei i Republicii Moldova i considerm c a soluionat problema tiinific a evidenierii contractului administrativ drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul statului modern european, accentund necesitatea meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract, ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes public. 2. Avantajele utilizrii contractului administrativ n activitatea de prestare a serviciilor publice sunt: optimizarea costurilor, schimbarea rolului administraiei din principal furnizor de servicii n acela de supraveghetor i garant al funcionrii serviciului public, obinerea de servicii 19

profesionale i specializate, creterea transparenei cheltuirii banului public, degrevarea bugetului administraiei de eforturile investiionale pentru mbuntirea continu a serviciilor prestate, transmiterea majoritii riscurilor investiiilor particularului contractant i preluarea investiiilor realizate de ctre particulari la sfritul contractului. 3. Contractul administrativ ncheiat pentru prestarea unui serviciu public este ntotdeauna guvernat de inegalitatea prilor contractante, ceea ce conduce la concluzia c el reprezint o modalitate a actului administrativ, fiind un contract solemn, sinalagmatic, comutativ, cu titlu oneros i intuitu personae, forma scris a contractului administrativ, cel puin n cazul contractelor numite, fiind necesar ad validitatem. n cazul contractelor administrative pentru care legea nu prevede formaliti speciale la ncheierea lor, forma scris este necesar cel puin ad probatinonem. 4. Administraia poate denuna unilateral contractul administrativ, fr intervenia instanei judectoreti, atunci cnd interesul public o cere, fapt pe care legislaia moldovean n materie de concesiuni nu l prevede. Cererile i procesele privind denunarea unilateral, la care face trimitere legislaia romn n materie de achiziii i concesiuni de lucrri sau servicii publice, considerm sunt cererile partenerului privat mpotriva actului administrativ de denunare unilateral. Justa despgubire care trebuie acordat n cazul denunrii unilaterale, o constituie n principal prejudiciul efectiv al particularului. Dac instana de judecat constat reaua-credin ori inoportunitatea denunrii contractului, particularul are dreptul de a primi i beneficiul nerealizat, analizat la valoarea de pia. 5. Clauzele contractuale prin care se stabilesc proceduri stricte de verificare a documentelor i de intervenie n situaii de urgen pun n pericol grav securitatea interesului public, transfernd drepturi din sfera reglementar n cea contractual i crend premisele ieirii de sub tutela dreptului administrativ a concesiunilor de lucrri i servicii publice din Romnia. Dreptul administraiei de a verifica prestarea serviciului public nu poate fi stabilit de pri, fiind unul reglementar i implicit. Acest drept exist chiar dac prile omit s-l prevad prin contract. 6. n contextul crizei mondiale actuale, contractele administrative de delegare a serviciilor publice ctre particulari, prin care se degreveaz bugetele publice i se creeaz locuri de munc, reprezint o soluie viabil. Generalizarea delegrii serviciilor publice ctre particulari reduce dimensiunile corpului funcionarilor publici, concomitent cu valorizarea i sporirea prestigiului funciei publice. 7. Desemnarea ctigtorului licitaiei publice genereaz un acord de principiu ntre prile viitorului contract administrativ, acordul de voin realizndu-se odat cu ncheierea n form scris a contractului. Dup realizarea acordului de voin, rspunderea prilor va fi una 20

contractual, regimul de drept public intervenind doar n situaii obiective i neprevzute, de natur a afecta interesul public. 8. Rezilierea unilateral a contractului administrativ pe motiv de culp a particularului autorizat s presteze un serviciu public trebuie s se produc doar cu acordul instanei judectoreti. n acest mod, se nltur arbitrariul aciunii administraiei i i se confer ncredere partenerului privat c va beneficia de un tratament corect i imparial, modificarea sau ncetarea contractului din voina unilateral a partenerului public urmnd a fi supus unui control de legalitate obiectiv. 9. Soluionarea litigiilor izvorte din contractele administrative de ctre instanele comerciale romne reprezint o grav tirbire a regimului juridic administrativ al acestor contracte, n care interesul public este primordial. Apare pericolul nfiinrii unui contencios administrativ paralel deoarece instanele comerciale vor fi nevoite s aplice principiile dreptului public n judecarea litigiilor privind contractele administrative i, n acelai timp, s respecte procedura de judecat comercial. 10. Aciunea n constatarea nulitii contractului administrativ este imprescriptibil atunci cnd sunt afectate dispoziii legale de ordine public. Un contract administrativ nul absolut creeaz doar aparena existenei lui valabile, aa nct instana de judecat nu ar trebui s aib opiunea de a-l valida. Meninerea efectelor actului nul, n vederea protejrii interesului general, nu se va realiza n temeiul unui contract valabil ncheiat ci n temeiul unui act, care pentru o perioad de timp, a prezentat aparena existenei sale legale. Un contract lovit de nulitate relativ trebuie validat doar n situaia n care cel ndreptit a face cererea naintea instanei a nesocotit termenul n care putea cere anularea. n caz contrar, aciunea sa trebuie admis iar contractul invalidat. n baza rezultatelor prezentului studiu i n scopul dezvoltrii i salvgardrii teoriei contractului administrativ ca instrument juridic de prestare a serviciilor publice, formulm urmtoarele recomandri: 1. De lege ferenda, considerm c se impune introducerea sintagmei denunare unilateral fr intervenia instanei judectoreti n materia contractelor de achiziie public i a celor de concesiune de lucrri i servicii publice. n legislaia cu privire la concesiuni din Republica Moldova se impune distincia ntre dreptul administraiei de a denuna unilateral contractul, fr intervenia instanei judectoreti, pentru motive de interes public, i dreptul de a cere instanei rezilierea contractului pe motiv de culp a partenerului contractual. 2. Raportul dintre contractul administrativ i actul administrativ este unul de la parte la 21

ntreg, primul fiind o categorie a celui de-al doilea. Din definiia actului administrativ ar trebui omis termenul unilateral, actul administrativ urmnd a fi definit drept actul juridic unilateral sau bilateral al autoritii publice, cu caracter individual sau normativ, emis ori ncheiat n vederea executrii sau organizrii executrii legii, prestrii serviciilor publice, punerii n valoare a bunurilor publice, executrii lucrrilor de interes public i realizrii achiziiilor publice, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice. 3. Se impune eliminarea din legislaia privitoare la concesiunile de lucrri i servicii publice din Romnia i din actele normative referitoare la parteneriatul public-privat din Romnia i Republica Moldova, a trimiterilor referitoare la stabilirea prin clauze contractuale a unor reguli de drept public. Aceste reguli reprezint cadrul general, stabilit prin lege, pe care privatul l accept odat cu participarea la procedura public de atribuire a contractului i care nu poate face obiectul negocierii. 4. Litigiile rezultate din contractele administrative de achiziie public i de concesiune de lucrri i servicii publice trebuie s revin de urgen n competena instanelor de contencios administrativ, eliminndu-se contradiciile nscute ntre legislaia n aceast materie i Legea contenciosului administrativ din Romnia. n acest sens, este necesar a fi abrogate prevederile incidente din Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 76 din 30 iunie 2010. 5. De lege ferenda, se impune abrogarea prevederilor care permit prilor s soluioneze pe calea arbitrajului litigiile ivite n legtur cu contractele de concesiune de lucrri i servicii publice, deoarece aceste contracte conin, n partea reglementar, drepturi cu privire la care nu se pot ncheia tranzacii. 6. Avnd n vedere interesul public suveran, considerm c, de lege ferenda, se impune consacrarea legislativ a obligaiei particularului de a asigura continuitatea serviciului, n orice condiii, chiar i n cazul nendeplinirii obligaiilor contractuale de ctre administraie, cu excepia situaiilor de ajungere la termen a contractului, de for major ori de caz fortuit. 7. Legiuitorul romn trebuie s revizuiasc prevederile legislative n privina regimului nulitilor contractelor de achiziie public i de concesiune de lucrri sau servicii publice i s stabileasc termene de prescripie doar n privina contractelor lovite de nulitate relativ. Dreptul de a solicita constatarea nulitii absolute este imprescriptibil i trebuie consacrat expres prin prevederile legale.

22

BIBLIOGRAFIE I. Referine bibliografice n limba romn 1. Alexandru I., Administraia public: teorii, realiti, perspective, ediia a-IV-a, revzut i adugit. Bucureti: Lumina Lex, 2007, 495 p. 2. Ctan E.L. Drept administrativ: partea special: teoria actului administrativ, contenciosul administrativ, rspunderea administrativ. Cluj Napoca: Risosprint, 2009, 347 p. 3. Drago, D. C., Drept administrativ: Actele i contractele administrative. Cluj Napoca: Accent, 2005, 412 p. 4. Floander I. Drept administrativ. Constana: Punct Ochit, 2008, 302 p. 5. Florea B. Contractul administrativ mijloc eficient de punere n valoare a serviciilor publice n contextul actual. n: tiina juridic autohton prin prisma valorilor i tradiiilor europene, tiina juridic n contextul promovrii valorilor statului de drept, conferina tiinific, Chiinu, 13-14 mai 2010, p. 130-147 6. Florea B. Regimul juridic aplicabil contractului administrativ n contextul actual. Inexistena i nulitatea contractului administrativ. n: Legea i viaa, 2011, nr. 2, p.28-39. 7. Gilescu V. Natura juridic a contractului de specializare universitar. n: Revista Romn de Drept, 1970, nr. 7, p. 122-129. 8. Guceac I, Balmu V. Originea i dimensiunea conceptului contract administrativ. n: Revista Naional de Drept 2009, nr. 1, p. 2-10. 9. Guuleac V, Balmu V. Problemele administrrii de stat. Chiinu: Academia de tiine a Moldovei, Institutul de Filozofie, Sociologie i Drept, Universitatea de Criminologie,2002, 308 p 10. Guuleac V. Drept contravenional. Chiinu: Universitatea Liber Internaional din Moldova, 2006, 271 p. 11. Guuleac V., Florea B. Contractul administrativ ca modalitate a actului administrativ. n: Legea i viaa, 2011, nr. 1, p. 4-12. 12. Guuleac V., Florea B. Soluionarea litigiilor izvorte din executarea contractului administrativ ca form de prestare a serviciilor publice. n: Legea i viaa, 2011, nr. 5(233), p. 48. 13. Guuleac V. Tratat de drept contravenional. Chiinu: Universitatea Liber Internaional din Moldova, 2009, 320 p. 14. Hotrrea Guvernului nr. 168 din 14 februarie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 146 din 28 februarie 2007. 23

15. Hotrrea Guvernului nr. 71 din 24 ianuarie 2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii prevzute n Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 98 din 8 februarie 2007. 16. Ionescu R.G.T. Concesiunea de serviciu public. Studiu juridic. Bucureti: Tip. i leg. Penit. Vcreti, 1936, 181 p. 17. Iorgovan A. Drept administrativ i tiina administraiei. Bucureti: Tipografia Universitii, 1989, 352 p. 18. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a. Bucureti: ALL Beck, 2005, XVIII-699 p. 19. Legea cu privire la concesiuni, nr. 534-XIII din 13 iulie 1995. n Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 67 din 30 noiembrie 1995; 20. Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind statutul funcionarului public, republicat. n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 365 din 29 mai 2007; 21. Legea nr. 179 din 10 iulie 2008 cu privire la parteneriatul public-privat. n: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 165-166 din 2 septembrie 2008, art Nr: 605, cu modificrile i completrile ulterioare; 22. Legea nr. 554 din 2 decembrie 2004 a contenciosului administrativ al Romniei. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 1154 din 7 decembrie 2004; 23. Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Ediia a V-a, revzut i adugit. Bucureti: Universul Juridic, 2008, 546 p. 24. Nicola I. Consideraii cu privire la O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i contractelor de concesiune de servicii. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 1, p. 105-115; 25. Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 34 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei , partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, cu modificrile i completrile ulterioare 26. Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 54 din 28 iunie 2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 569 din 30 iunie 2006. 27. Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 76 din 30 iunie 2010 pentru modificarea i 24

completarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. n: Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 453 din 2 iulie 2010. 28. Petrescu R.N. Drept administrativ. Bucureti: Hamangiu, 2009, XVI-640 p. 29. Puie O. Contenciosul administrativ, Vol. I. Bucureti: Universul Juridic, 2009, 542 p. 30. Rarincescu C. G. Contenciosul administrativ romn. Bucureti: Universala Alcalay&Co., 1936, 462 p. 31. Sraru C.-S. Capacitatea autoritilor/instituiilor publice de a ncheia contracte administrative. n: Dreptul, 2010, nr. 1, p. 92-118 32. Sraru C.-S. Contractele administrative. Reglementare, doctrin, jurispruden. Bucureti: CH Beck, 2009, 528 p. 33. Sraru C.-S. Discuii n legtur cu inexistena i nulitatea contractelor administrative. n: Dreptul, 2008, nr. 6, p. 145-156. 34. Sebeni A. Noiunea contractului de concesiune i ncheierea acestuia. n: Dreptul, 1999, nr. 8, p. 3-20. 35. Stancu-ipic M. Eficacitatea economico-social a parteneriatului public-privat. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 1, p.121-127. 36. Tarangul E.D. Tratat de drept administrativ romn. Cernui: Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, 688 p. 37. Trilescu A. Drept administrativ. Tratat elementar. Bucureti; ALL Beck, 2002, 400 p. 38. Vasile A. Prestarea serviciilor publice prin ageni privai. Bucureti: ALL Beck, 2003, 222 p. 39. Vedina V., Vian L., Pasre D.I. Argumentare juridic european n favoarea necesitii modificrii Legii contenciosului administrativ. Succint prezentare a Legii nr. 262/2007. n: Revista de Drept Public, 2007, nr. 3, p. 57-78. II. Referine bibliografice n limba englez 40. Leyland P., Woods T. Textbook on Administrative Law, Fourth Edition. Oxford: Oxford University Press, 2002, 581 p. III. Referine bibliografice n limba francez 41. de Laubardre A., Venezia J.-C., Gaudement Y, Trait de droit administratif. 10e dition, Tome I. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1988, 863 p. 42. Jeze G. Cours de droit public. Paris: Marcel Giard, 1933, 385 p. 43. Richer L. Droit des contrats administratifs, 2e dition. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1999, 557 p. 44. Richer L. Droit des contrats administratifs, 3e dition. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de 25

Jurisprudence, 2002, VI, 587 p. IV. Referine bibliografice n limba rus 45. . , . , . : o , 2009, 11 (216), . 17-26.

26

ADNOTARE Florea Bogdan. Contractul administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice, tez de doctor n drept, Chiinu, 2011. Specialitatea: 12.00.02 drept public(administrativ). Structura tezei: lucrarea este structurat n introducere, ca iniiere n studiu, n patru capitole urmate de sinteza rezultatelor, concluzii generale i recomandri, bibliografie din 177 de surse. Rezultatele obinute sunt publicate n 6 lucrri tiinifice. Cuvinte cheie: contract administrativ, serviciu public, autoritate public, interes public. Domeniul de studiu. Lucrarea surprinde particularitile contractului administrativ reglementat n legislaiile Romniei i Republicii Moldova i utilizat de ctre administraie n scopul prestrii serviciilor publice. Scopul i obiectivele tezei. Scopul cercetrii contractului administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice este acela de a identifica rolul acestui instrument de lucru n cadrul activitii administraiei de prestare a serviciilor publice. Obiectivele tezei sunt: realizarea unei teorii a contractului administrativ ca form juridic de prestare a serviciilor publice; analiza regimului juridic al acestor contracte; identificarea lacunelor legislative i a confuziilor legate de contractul administrativ ncheiat n materia prestrii serviciilor publice. Noutatea i originalitatea tiinific a prezentei teze sunt determinate de contextul economico-social actual care impune administraiei utilizarea de metode moderne de lucru, pentru asigurarea prestrii de servicii publice de nalt calitate ctre ceteni. Problema tiinific soluionat o reprezint evidenierea contractului administrativ drept un instrument de maxim eficien n furnizarea serviciilor publice n cadrul statului modern european i accentuarea necesitii meninerii regimului de drept public al acestui tip de contract ca o garanie a atingerii scopului fundamental al serviciilor de interes public. Valoarea aplicativ a lucrrii Propunerile i concluziile formulate i temeinic argumentate, completeaz i dezvolt teoriile cu privire la contractul administrativ ca instrument juridic de prestare a serviciilor publice, cu efecte n practica aplicativ a acestui tip de contract. Implementarea rezultatelor tiinifice. Elementele de noutate, analizele critice i recomandrile formulate i gsesc aplicabilitatea n elaborarea de studii tiinifice privitoare la conceptele de contract administrativ, serviciu public ori administrare public, n predarea cursurilor de drept administrativ, n practica instanelor judectoreti dar i n activitatea autoritilor publice prestatoare de servicii publice.

27

, . : 12.00.02 () . . : , , , 177 . 6 . : , , , () , . . , . . . . A . . , , , , . . ,

: , ., : , , , .

28

ANNOTATION Florea Bogdan. Administrative contract as juridical form of public service delivery, Law PhD. Thesis, Chiinu, 2011. Major: 12.00.02 public(administrative) law. The structure of the thesis: the thesis is structured of introduction, in four chapters followed by the synthesis of the results, general conclusions and recommendations, a bibliography of 177 titles. The results that we have gained are published in 6 scientific works. Keywords : administrative contract, public service, public authority, public interest. Field of study: the works deals with the particularities of the administrative contract used in Romania and Republic of Moldova, regarding the delivery of public services. The goal and the objectives of the thesis: the goal of researching the administrative contract as juridical form of public services delivery is that of identifying the role of this working instrument within the administration activity of public service delivery. The objectives of the thesis are: bringing up a theory of the administrative contract as juridical form of public service delivery; analyzing the juridical conditions of the above mentioned contracts; identifying the legislative gaps and of the confusions regarding the administrative contract concluded in matters of public service delivery. The scientific novelty and originality of the present thesis are determined by the actual economic-social context that imposes to the administration the use of modern working methods, in order to insure to citizens a high quality public services delivery. The scientific issue that we have solved is represented by the emphasis of the administrative contract as a maximum efficiency tool concerning the delivery of public service within the european modern state. We pointed out the necessity of maintaining the public law conditions of this type of contract as a warranty of achieving the essential goal of public services. The applicative value of the thesis lies in the fact that the formulated and solidly argued proposals and conclusions complement and develop the theories that already existed concerning the administrative contract as juridical instrument of public service, having effects on the applicative practice of this type of contracts. Implementation of scientific results. Elements of novelty, critical analysis and formulated recommendations find their applicability in the elaboration of scientific studies concerning the concepts of administrative contract, public service or public administration, while teaching administrative law classes, in the practice of judiciary authorities and in the activity of the public authorities that deliver public service.

29

FLOREA BOGDAN

CONTRACTUL ADMINISTRATIV CA FORM JURIDIC DE PRESTARE A SERVICIILOR PUBLICE


Specialitatea: 12.00.02 drept public (administrativ); organizarea i funcionarea instituiilor de drept

Autoreferatul tezei de doctor n drept

_____________________________________________________________________________ Aprobat spre tipar: 6.10.2011 Hirtie ofset. Tipar laser Coli de tipar.: 1,25 Formatul hrtiei A5 Tiraj 50 ex Comanda nr. 111

_____________________________________________________________________________ Centrul Editorial al UASM str. Mirceti 42, tel 432-575

30

S-ar putea să vă placă și