Sunteți pe pagina 1din 135

UNIVERSITATEA DE STAT DIN MOLDOVA Facultatea Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative Catedra tiine Administrative

Aurei SMBOTEANU

TEORIA ADMINISTRAIEI PUBLICE


SUPORT DE CURS

Aprobat de Consiliul Facultii Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative

CHIINU 2008 CEP USM

CZU 35(075.8) $96/f

Aurel Smboteanu, 2008 USM, 2008 ISBN 978-9975-70-727-5 CUPRINS Prefa.............................................................................................................. 7 Foreword.........................................................................................................- 9 ................................................................................................... 11 I. Obiectul de studiu i izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice....................................................................................................... 13 1.1. Originea i evoluia administraiei ca fenomen social. Particularitile administraiei publice i administraiei private................................................. 14 1.2. Rolul teoriei administraiei n studierea fenomenului administrativ. Teoria Administraiei Publice ca tiin i obiect de studiu......................................... 16 1.3. Metodele de cercetare i analiz a fenomenului administrativ.... 17 1.4. Izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice ..................................................................................................................18 II. Locul i rolul administraiei publice n sistemul social-global 25 2.1. Conceptul de societate i sistem social. Sistemul social-global i administraia public.................................................................................... 26 2.2. Interaciunea dintre administraia public i stat. Premisele de apariie a statului i a administraiei publice.................................................................... 27 2.3. Funciile statului. Administraia public i exercitarea funciei executive a statului.............................................................................................................. 29 2.4. Rolul administraiei publice n exercitarea puterii de stat........................ 31 3

Lucrarea este recomandat spre editare de Catedra tiine Administrative i de Comisia de Asigurare a Calitii din cadrul Facultii Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative a Universitii de Stat din Moldova

Recenzeni:
Valeriu Moneaga, doctor habilitt n tiine politice, profesor universitar Sergiu Cornea. doctor n tiine politice, confereniar universitar

Teoria Administariei Publice: Suport de curs / Aurel Smboteanu, Univ.de Stat din Moldova. Fac. Relaii Internaionale, tiine Politice i Administrative. Catedra tiine Administrative. - Chiinu: CEP al USM, 2008.-221 p. Bibliogr.: p.193-199 (110 tit.). - 50 ex. + 100 ex. ISBN 978-9975-70-727-5

Biblioteca wivstsiiarj

. Evoluia viziunilor conceptuale privind administraia public 33 3.1. Viziuni privind guvernarea comunitilor umane n gndirea politic a naintailor din lumea antic............................................................................ 3.2. Gndirea politic privind viziunile asupra actului de guvernare din epoca Renaterii i din cea a Iluminismului.............................................. 3.3. Problemele exercitrii guvernrii n doctrinele politice: liberal, conservatoare, marxist, social-democrat...................................................... 3.4. Esena i coninutul viziunilor conceptuale privind organizarea funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec. al XX-lea i tendinele acestor viziuni n etapa actual.................................................... IV. Constituirea i dezvoltarea tiinei administraiei...................'............. 4.1. Condiiile istorice i premisele constituirii tiinei administraiei. Precursorii tiinei administraiei..................................................................... 44 4.2. Preluarea i dezvoltarea tiinei administraiei n spaiul romnesc........................................................................................................... 4.3. Dezvoltarea tiinei administraiei n etapa actual.................................. 4.4. Caracterul interdisciplmar al tiinei administraiei, interaciunea ei cu alte tiine.................................................................................................

6.2. Sistemul adminisfraiei publice centrale i raporturile ei cu puterea executiv


34 35 38 i 40 43

6.3. Sistemul administraiei publice locale, particularitile organizrii i


funcionrii lui.................................................................................................. 74 6.4. Forme de organizare a administraiei publice: centralizarea, concentrarea, desconcentrarea, descentralizarea, esena i limitele lor .... 76 VII. Sistemul de relaii n administraia public........................................ 81 7.1. Natura i tipurile de relaii n care snt implicate organele administraiei publice.............................................................................................................. 82 7.2. Relaii n cadrul sistemului de administraie public............................... 84 7.3. Relaiile organelor administraiei publice cu elemente exterioare sistemului de administraie................................................................................................. 87 7.4. Interdependena dintre formele de organizare a administraiei publice, gradul de democratizare a societii i tipurile de relaii existente n administraia public 90 VIII. Principiile i funciile administraiei publice.................................... 93 8.1. Noiunea de principiu. Suporturile i tipologia principiilor administraiei publice.............................................................................................................. 94 8.2. Principiile generale ale administraiei publice......................................... 96 8.3. Principiile speciale ale administraiei publice........................................... 103 8.4. Funciile administraiei publice, clasificarea i coninutul lor .... 106 IX. Sisteme (modele) internaionale de administraie public ... 111 9.1. Factorii influenabili asupra formrii sistemelor de administraie public i suporturile lor doctrinare................................................................................. 112 9.2. Sistemul continental (francez) de administraie public.......................... 114 9.3. Sistemul de administraie anglo-saxon (britanic)..................................... 116

"

46 48 52

V. Teoriile clasice i contemporane privind administraia public 55 5.1. Teoria birocraiei a lui Max Weber. Birocraia ca form superioar de organizare a activitii instituiei...................................................................... 56 5.2. Managementul tiinific a lui Frederick Taylor, rolul lui n conceperea administraiei ca proces..................................................................................... 58 5.3. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice n concepiile lui Henry Fayol.......................................................................... 60 5.4. Teoriile contemporane privind administraia public: teoria resurselor umane; teoria dezvoltrii organizaionale; teoria contingenei ............................................................................................................ 62 V I . Organizarea administraiei publice (Structura administra67

(lei publice).........................................................................................

6.1. Noiunea de sistem al administraiei publice. Criteriile de organizare a

administraiei publice.......................................................................................

68 4

9.4. Particularitile sistemului mixt (german) de administraie public.............................................................................................................. 118 X. Organizarea administrativ a teritoriului.............................................. 123 10.1. Politica de stat n domeniul organizrii teritoriului - parte component a organizrii administraiei publice.................................................................... 124 10.2. Criteriile de organizare administrativ-teritorial a statului.................... 126 10.3. Clasificarea unitilor administrativ-teritoriale...................................... 127 10.4. Influena organizrii administrativ-teritoriale asupra eficienei administraiei publice....................................................................................... 130 XI. Autonomia local, locul i rolul ei n sistemul administraiei publice............................................................................................................. 135 11.1. Esena i coninutul autonomiei locale. Mecanismele delegrii de atribuii........................................................................................................ .........................................................................................................................136 11.2. Autonomia local - expresie a capacitilor comunitilor locale de a se administra de sine stttor................................................................................ 139 11.3. Carta european: exerciiul autonom al puterii locale document reglatoriu privind autonomia local................................................................. 141 11.4. Fundamentarea constituional i legal a autonomiei locale ... 144 XII. Resursele administraiei publice.......................................................... 147 12.1. Ansamblul resurselor necesare pentru funcionarea adminis-traieijmblice, interdependena dintre ele................................................................................ 148

12.2. nsemntatea resurselor materiale n funcionarea administraiei publice


149

12.3. Resursele financiare ale administraiei publice...................................... 12.4. Rolul i funciile resurselor informaionale ale administraiei publice. .
XIII. Serviciul public i politica de personal n administraia

151 153
i c n 1J/

public............................................................................................................. 13.1. Rolul i funciile resurselor umane n administraia public.................. 158 13.2. Structura Serviciului public i raporturile lui cu administraia public.............................................................................................................. ..........................................................................................................................1^9 13.3. Statutul juridic al funcionarului public................................................. 162 13.4. Coninutul i nsemntatea politicii de personal n administraia public 166 XIV. Controlul n sistemul administraiei publice...................................... 173 14.1......................................................................................... Esena, misiunile controlului n sfera administraiei publice l cerinele fa de exercitarea lui ..........................................................................................................174 14.2. 'F ormele i metodele controlului de stat n administraia public 176 14.3............................................................................................... Instit uiile i structurile specializate de control......................................................... 181 14.4. Natura i particularitile controlului obtesc n sfera administraiei publice................................................................................... 183 XV. Administraia public i integrarea european 187 15.1. Dimensiunile i prospectarea administraiei publice.............................. 188 5

15.2. Conceptul de reorganizare, reformare i modernizare a administraiei


publice n contextul tranziiei i al proceselor integra-ioniste...................... 15.3. Caracteristicile i tendinele n evoluia modelului european de administraie................................................................................................ 192 15.4. Planul de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova i prevederile de ajustare a administraiei publice la standardele europene............................................................................................................ 195 Bibliografie...................................................................................................... 201 Anex............................................................................................................... 209 PREFA Evoluia democratic a sistemului politic, instituionalizarea noilor raporturi sociale n condiiile statului independent, transformrile din administraia public desfurate n aceast perioad, aspiraiile proeuropene ale Republicii Moldova impun necesitatea unei preocupri adecvate privind pregtirea cadrelor pentru administraia public, menite s asigure eficientizarea activitii administrative i a procesului de modernizare a rii. nc la nceputul anilor nouzeci ai secolului trecut, o dat cu demararea, n contextul evoluiilor de ordin politic din Republica Moldova, a reformei adminis-

traiei publice, era clar c succesul transformrilor n toate sferele vieii sociale va depinde de nivelul de competen al cadrelor din administraia public. Printre msurile de edificare a unui sistem nou de pregtire a cadrelor pentru administraia public se nscrie, n primul rnd, deschiderea n anul 1993 a Academiei de Studii n Domeniul Administrrii Publice pe lng Guvernul Republicii Moldova, redenumit n 1998 Academia de Administrare Public, iar n 2003 reorganizat n Academia de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova. Anume n cadrul acestei instituii de nvmnt, n calitate de Centru naional de promovare a politicii de stat n domeniul administraiei publice, de instruire a personalului din serviciul public i de asigurare tiinific i metodic a activitii autoritilor publice, a fost constituit un sistem nou de instruire iniial i continu a cadrelor pentru administraia public, de care nu am dispus n trecut. Procesele transformatoare din administraia public, permanent impun necesitatea formrii unei generaii noi de funcionari, capabili s promoveze insistent tehnologiile manageriale modeme i s asigure continuitatea i ireversibilitatea proceselor democratice din societate. n acest context se nscrie i extinderea procesului de pregtire a cadrelor cu studii superioare pentru administraia public, preluarea lui, n ultimul deceniu, de ctre alte instituii superioare de nvmnt din Republica Moldova, inclusiv de ctre Universitatea de Stat din Moldova, ponderea creia n formarea specialitilor pentru acest domeniu este semnificativ. Aderarea la 19 mai 2005 a Republicii Moldova la Procesul Bologna presupune o reconceptualizare de structur, coninuturi i finaliti a nvmntului superior. In scopul ealonrii judicioase a coninutului, din perspectiva logicii interne de formare profesional n domeniul administraiei publice, precum i a rigorilor procesului de instruire i a consecutivitii formrii competenelor necesare unui funcionar public, a fost elaborat ^Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice'", care are menirea s

Vezi: Caietul tiinific al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova, 2008, nr.2.

asigure adaptarea parametrilor nvmntului superior din acest domeniu la exigenele europene. Aceasta se asigur printr-o temeinic pregtire teoretic a specialitilor, precum i prin cultivarea, la viitorii specialiti, a unor aptitudini practice. Cursul normativ Teoria Administraiei Publice", propus n continuare, este o disciplin fundamental, prevzut de Standardul nominalizat i de Panul de nvmnt pentru studenii specialitii Administraie public". Cursul este menit s contribuie, alturi de alte uniti de curs, la pregtirea teoretico-conceptual i la fonnarea sistemului de competene a specialistului pentru domeniul administraiei publice, care i permit abordarea sistemic a procesului administrativ, conceperea locului i rolului administraiei publice n sistemul social-global. Cursul este elaborat n conformitate cu Curriculumul disciplinei respective i conine formularea i realizarea obiectivelor cursului n ansamblu: la nivel de cunoatere, de aplicare, de integrare, precum i al obiectivelor fiecrei teme n parte. Coninutul temelor este expus n aa fel ca studenii s cunoasc originea i evoluia administraiei publice ca fenomen social, s conceap legitile ei de evoluie i dezvoltare, s explice factorii care contribuie la eficientizarea activi-i.iin administrative. Cunotinele acumulate i competenele formate n cadrul cur- lului n .ii"1'1 Specialistului s coneeptualizeze procesele din administraia public, s Influeneze benefic asupra sporirii eficienei activitii administrative actuale. Dup8 flecare tem8 1 cursului Snt formulate subiectele de evaluare i autoevaluare care i permit studentului s se antreneze n verificarea cunotinelor nsuite .i aplicarea competenelor formate la tema respectiv, precum i s se pregteasc de orele practice, de probele de evaluare curent i final la disciplina respectiv. Fiecare tem conine lista literaturii recomandate studenilor pentru consultare, analiz i studiere n cadrul lucrului individual i n vederea pregtirii ctre seminare i ctre activitile de evaluare. Fiind predestinat, n primul rnd, pentru studenii specialitii Administraie publica" din sistemul nvmntului superior din Republica Moldova, cursul respectiv poate fi de real folos i pentru funcionarii publici n exerciiu, n cadrul procesului de instruire continu a acestora, precum i pentru toi acei, pentru care tematica abordat prezint interes. Autorul FOREWORD The democratic evolution of the political system, the institutionalization of the new social relationships in the independent state conditions, public administration

transformations in this period, pro-European aspirations of the Republic of Moldova, impose the necessity of the adequate concern regarding the training of the public servants, designated to assure efficient administration and the country modernization process. From the early nineties of the last century, in the Republic of Moldova political evolution framework, mcludinhg the public administration reform, it was evident that transformations success in all social life's areas will depend on the public servants' competence level. Among the measures of public administrators' new training building system are included, first of all, the Academy of Public Administration Studies under trie Government of the Republic of Moldova opened in 1993, and reorganized in 2003 in Academy of Public Administration, office of the President of the Republic of Moldova. Namely, in this institution there was created a national Center of public adrninistration state policy, the training of public service staff and the providing of the methodological and scientific background for public authorities activity, there was created a new initial and continuous training system for the public servants, which was not before. Public administration transformation processes, continuously impose the necessity for a new civil servant generation formation, able to insistently promote modern managerial technologies and to assure continuity and irreversibility of the democratic process in society. This framework includes public administration staff naining extension, followed in the last decade, by other universities in the Republic of Moldova, including Moldova State University, which plays an important role in this area. The Republic of Moldova joined the Bologna Process on 19 May 2005, which implies a reconceptualization of the structures, contents and results in the high education area. In order to phase reasonably contents, from the logical point of view of the professional formation in the public administration area, as well as the training process requirements and consecutive competence formation necessary for a civil servant, there was elaborated "The professional and academic standard of the specialist with a university degree in public administration" 2, which must meet the requirements of the European university education levels. It is assured tlirough a solid theoretic teaching, as well as the cultivation of the practical abilities of the future specialists. The normative course Public Adminisnation Theory" is a fundamental subject stipulated by the mentioned Standard and Education Plan for the students 8

Ibidem.

, - , , , , , . , , , - . , 1993 , 2003 . , - . , . , , . 19 2005 , . , ,, " _4

who specialize in ..Public Administration". The course is designated to contribute, besides other courses, to the theoretic preparation and competence system formation for the specialist in public administration, conceiving the place and the role of public administration in the socio-global system. The course was elaborated in concordance with the subject Curriculum and contains all the course's objectives: on the level of knowledge, application, integration, as well as each topic's objectives. The topic's content shows to students the origins of public administration as a social phenomenon, helps them to understand its development and evolution mies, the factors that contribute to make public administration more efficient. The obtained knowledge and competence will be helpful for the specialists to understand public administration's processes, will positively influence the present day of public administration. At the end of each unit there are overviews and test papers which help students to train themselves in revising his/her knowledge after the unit, which comes out of the three levels: knowledge, application and integration, as well as to prepare for practical lessons, current test papers and the final test on this very subject. Also, at the end of each unit there is a bibliography list to be consulted, analyzed and studied individually for check-ups and test papers. Being addressed, first of all, to the public administration students from the Republic of Moldova universities, this course can be really helpful for public servants in office, in the framework of continuing the education process, as well as for everybody who are really interested in this topic. Author

Ibidem. 10

11

, . , . , , . , . , , , , . , , ; . 1 . 11 , -; . - . 1 , . , , , . 1. OBIECTUL DE STUDIU I IZVOARELE DISCIPLINEI TEORIA ADMINISTRAIEI PUBLICE

,, Teoria este o form a cunoaterii raiona/e, un ansamblu de cunotine conceptuale ordonate sistematic, decurgnd din unul sau mai multe principii generale i oferind o descriere i o explicaie a unui domeniu al realitii" Dicionarul enciclopedic romn, Editura Politic, Bucureti, 1966 Obiective: Studierea temei privind obiectul de studiu i izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice va contribui la:

- cunoaterea factorilor care au condiionat apariia si evoluia administraiei


publice ca fenomen social i identificarea particularitilor administraiei publice i private;

- perceperea misiunilor Teoriei Administraiei Publice n calitate de tiin i

obiect de studiu, evidenierea rolului ei n cercetarea i cunoaterea fenomenulu i adm in istra tiv;

- identificarea metodelor de cercetare i analiz a fenomenului administrativ i


aplicarea lor ulterioar n procesul de studii i n activitatea practic;

- familiarizarea cu izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice, utilizarea


lor n activitatea de studii, n procesul de cercetare i n activitatea administrativ practic.

Ibidem. 11

11

1.1. Originea i evoluia administraiei ca fenomen social.


Particularitile administraiei publice i administraiei private Administraia ca fenomen social i are originea n adncurile istoriei. O perioad ndelungat oamenii au trit n lipsa unei administraii instituional izate. Evoluia societii umane, sub influena diferiilor factori, a contribuit la apariia administraiei. Printre factorii care au influenat apariia administraiei au fost: Factorul economic - dezvoltarea societii umane de la gospodria natural la gospodria (economia) bazat pe schimbul de mrfuri. Aceasta a condus la stratificarea societii i la apariia diferenierii de avere, care la rndul su a dat natere unor proprietari care i asum cu timpul rolul de conductori. Factorul social - dezvoltarea economic a condus la unele schimbri de ordin social, cum ar fi apariia oamenilor bogai i sraci, mprirea lor dup genul de ocupaii n agricultori, meteugari, negustori ca rezultat al diviziunii muncii. Toate acestea ne vorbesc despre o nou organizare social. Factorul politic - schimbrile de ordin economic i social atrag dup sine i schimbri n organizarea politic a societii, apar clasele i statul ca instituie politic. Apariia statului presupune existena administraiei chemat s participe la realizarea funciilor acestuia. Astfel, cu timpul, pe msura evoluiei sociale administraia se constituie ntr-un sistem bine conturat de instituii, norme i mecanisme de conducere cu societatea. Administraia presupune o activitate organizat. Prin organizare nelegem un sistem planificat de eforturi comune n care fiecare participam arc un rol recunoscut, cu sarcini i atribuii concrete i a u urmeaz sa Ic ndeplineasc. 12

Din punct, de vedere etimologic termenul de administraie provine de latinescul administer" care nseamn servitor, ajutor, ngrijitor. Prefixul ; subliniaz direcia spre un scop, spre realizarea unui obiectiv. Dicionarul limbii romne explic verbul a administra" prin: a conduce, a crmui, iar termenul administraie" ca totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de problemele administrative ale unei instituii sau agent economic. In literatura de specialitate se ntlnesc i alte definiii ale acestui termen. Administraia ca fenomen social poate fi clasificat n mai multe tipuri. O prim clasificare este mprirea administraiei n administraie privat i administraie public. Aceast clasificare se face n baza criteriilor care prevd scopul urmrit de administraie, mecanismele de exercitare a administraiei. Administraia privat urmrete un scop, un avantaj personal al proprietarului. De regul, el se reduce Ia cptarea unor profituri din activitile desfurate. O atare administraie este realizat fie n mod direct de ctre proprietar, fie de ctre un grup de manageri care pun n aplicare scopurile proprietarului. Administraia public urmrete realizarea interesului general, comun al societii, adic ndeplinirea doleanelor oamenilor ca o comunitate, fie la nivel naional, fie la nivel regional ori local. Pornind de la aceasta, pentru realizarea administraiei publice, comunitatea uman respectiv (naional, regional, local) formeaz unele instituii, organe, autoriti, abilitate cu dreptul de a conduce din numele comunitii i de a realiza scopul comun, general al su. Intre administraia privat i cea public exist att asemnri, precum i deosebiri. Dintre asemnri menionm c att administraia privat, ct i cea public realizeaz un proces administrativ. Ambele tipuri de administraie se 15

conduc n activitatea lor de un cadru legislativ determinat de stat. Abilitile angajailor din administraia privat i administraia public snt aceleai. Vorbind despre deosebiri vom sublinia, n primul rnd, scopurile diferite pe care le urmresc aceste dou tipuri de administraie, i anume: scopul realizrii unui avantaj particular de ctre administraia privat i scopul satisfacerii interesului general al comunitii, urmrit de ctre administraia public. n afar de aceasta, angajaii din administraia public au statut de funcionar public, pe cnd cei din administraia privat nu posed acest statut. Finanarea instituiilor administraiei publice se face din finanele publice (de stat ori locale), iar a instituiilor private din finanele proprii. Noi vom fi preocupai n cadrul prezentului curs de administraia public, adic de acea administraie care are ca scop realizarea i satisfacerea interesului general al societii. Administraia public poate fi examinat sub mai multe accepiuni 1. Administraia ca structur reprezint modul n care snt ordonate elementele constitutive ale ei i relaiile care se stabilesc ntre acestea. In acest sens administraia ca structur semnific organizarea ei. Administraia ca instituie reprezint o organizaie social, un aparat instituional, adic un aparat de funcionari care au anumite sarcini i atribuii. Instituiile administrative interacioncaz ntre ele. Administraia ca activitate reprezint procesul n care snt implicate instituiile administrative, activitile de zi cu zi ale administraiei publice pentru a satisface interesul general al membrilor comunitii umane. Prin urmare, administraia public reprezint o varietate de activiti ale unui ansamblu de organe nvestite prin legislaie, n regim de putere public, s aduc la ndeplinire legile, s realizeze valorile politice, sociale i economice care exprim interesul general al societii. 1.2. Rolul teoriei administraiei n studierea fenomenului administrativ. Teoria Administraiei Publice ca tiin i obiect de studiu Dup cum se cunoate, oriice domeniu de activitate poate fi abordat din dou dimensiuni: teoretic (sau conceptual) i practic (sau aplicativ). Administraia nu

este o excepie. Pe parcursul evoluiei administraiei ca fenomen social omenirea a acumulat o bogat experien practic privind administraia public. Dar n acelai timp omenirea a acumulat i un bogat arsenal teoretic sub form de teorii, concepte, doctrine, care au ncercat s explice fenomenul administrativ, s identifice legitile lui de apariie, evoluie i dezvoltare, s argumenteze avantajele ori dezavantajele diferitelor sisteme de administraie, s prognozeze i s modeleze cile de sporire a eficienei administrative. Toate acestea au fcut posibil apariia unei tiine speciale menit s cerceteze i s studieze procesele administrative. Aceasta este tiina administraiei i componenta ei Teoria Administraiei Publice, care se prezint n dou ipostaze: ca tiin i ca obiect de studiu. Teoria Administraiei Publice ca tiin are ca sarcin efectuarea investigaiilor tiinifice privind organizarea i funcionarea administraiei publice, identificarea legitilor de evoluie a ei i a factorilor care i determin dezvoltarea, abordarea altor aspecte conceptuale i doctrinare privind administraia public. Teoria Administraiei Publice ca obiect de studiu presupune nsuirea rezultatelor investigaiilor tiinifice de ctre persoanele antrenate n activitatea administrativ ntr-o strns legtur cu practica administrativ. Gsirea unei proporii optime ntre teoria i practica administrativ constituie o sarcin important pentru eficientizarea procesului de administrare. Ca obiect de studiu, Teoria Administraiei Publice se axeaz pe urmtoarele componente: - Identificarea rolului i locului administraiei publice n sistemul so-cial-global i, respectiv, n sistemul politic al societii; - Geneza i evoluia viziunilor conceptuale clasice i contemporane pivtnd administraia public; - Organizarea administraiei publice i sistemul de relaii n care snt implicate autoritile administraiei publice; - Sisteme internaionale de administraie public, aspecte comparate ntre diferite modele administrative i suporturile lor teoretico-concep-tuale; - Resursele administraiei publice, mecanismele de administrare n condiiile centralizrii, descentralizrii administrative i autonomiei locale; - Locul i rolul controlului n activitatea administrativ i misiunile acestuia n sporirea eficienei administraiei publice; - Administraia public n contextul proceselor de globalizare i de integrare european, pronosticarea administraiei publice. 15

1
MihaiT. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, Cernia, 1996, pag.2540. 13

Ca tiin i obiect de studiu Teoria Administraiei Publice are urmtoarele funcii: de cunoatere (cognitiv), de analiz (analitic), de prog-nozare (pronosticare), de educare, de dirijare. Funcia de dirijare nglobeaz n sine toate celelalte funcii i reprezint aciunea integratoare a administraiei publice. 1.3 Metodele de cercetare i analiz a fenomenului administrativ Oriice tiin, alturi de obiectul de studiu, mai posed i metodele sale proprii de cercetare. Pornind de la specificul administraiei publice ca fenomen social, n

practica investigaional se utilizeaz o multitudine de metode, printre cele mai importante fiind urmtoarele: - metoda structural-organizatoric permite efectuarea analizei administraiei ca structur i instituie. Esena acestei metode const n studierea elementelor constitutive ale administraiei n scopul perfecionrii lor Universitatea de Stat din Moldova I 17

Biblioteca Central Universitar j

14

15

i, respectiv, optimizrii parametrilor de structur i organizare a sistemului de administraie public; - metoda funcional presupune analiza funciilor i atribuiilor organelor administraiei publice, corespunderea lor structurii i misiunilor acestor organe, ntro strns conexiune cu solicitrile sociale care permanent formuleaz noi exigene fa de activitatea administrativ; - metoda istorico-evolutiv prevede analiza proceselor i instituiilor administrative n aspect evolutiv, de transformare i dezvoltare a lor sub influena diferiilor factori care n dependen de mediul economic, social, juridic i politic n care funcioneaz administraia public i determin structura i misiunile activitii acesteia; - metoda comparativ se utilizeaz n cazurile n care snt necesare analize comparative ale unor sisteme de administraie, fie din diferite ri sau din diferite regiuni ale uneia i aceleiai ri i are menirea s identifice laturile comune, precum i particularitile caracteristice pentru subiecii administrativi analizai n scopul optimizrii activitii desfurate; - metoda sistemie asigur analiza n complex a administraiei publice, ca structur, i a proceselor administrative, ca activitate, prin examinarea administraiei ca fiind un sistem integru de funcionare n baza principiilor interdisciplinaritii. Pot fi utilizate i alte metode de cercetare i analiz a administraiei publice. De regul, metodele de cercetare se folosesc n unitatea i ansamblul lor, astfel aducnd rezultate mai bune. n totalitatea lor, acestea alctuiesc suportul metodologic al cercetrii administraiei publice. 1.4. Izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice Studierea administraiei publice, n ansamblu, i a teoriei administraiei publice, n particular, presupune folosirea diferitelor izvoare. Ele snt de mai multe categorii: - izvoarele doctrinare clasice alctuiesc o prim grup de izvoare privind studierea problemelor teoretico-conceptuale ale administraiei publice. Acestea snt, n primul rnd, operele gnditorilor clasici lsate motenire posteritii. Anume n baza lor i din ele aflm despre concepiile filosofilor antici privind guvernarea, 18 15

concepiile gnditorilor din epoca Renaterii, cea a Iluminismului i a lumii modeme Aceste izvoare servesc ca suport metodologic pentru analiza i explicarea structurilor i proceselor administrative n evoluia lor istoric, inclusiv a proceselor actuale din administraia public; - izvoarele bibliografice contemporane constituie literatura de specialitate care elucideaz diferite aspecte teoretico-conceptuale privind administraia public. O particularitate a acestor izvoare const n faptul c, valorificnd doctrina clasic, ele adapteaz dezvoltarea tiinei administraiei la condiiile actuale de organizare i funcionare a administraiei publice. In cadrul prezentului curs vor li analizate, la temele respective, mai multe izvoare bibliografice care elucideaz diferite aspecte teoretico-conceptuale privind administraia public. Ceea ce ne propunem pentru moment este prezentarea succint i introductiv doar a unor izvoare bibliografice care constituie iniierea unor abordri n acest domeniu. In acest sens, vom meniona lucrarea lui Mi hai Oroveanu Tratat de tiina Administraiei'*'. Este o lucrare fundamental care dezvluie toate aspectele administraiei, ncepnd de la definirea noiunii de administraie, analiza mediului n care activeaz administraia, identificarea principiilor tiinei administraiei, caracteristica structurii i tipologiilor administraiei i tenrhnnd cu evaluarea importanei resurselor administraiei i descrierea menirii documentrii administrative. Aceast lucrare^unic n felul su, cuprinde cercetarea aprofundat i sintetic, n mod unitar, a ntregii pri generale a tiinei administraiei. Din coninutul su rezult c o administraie legal, raional, eficient i moral se poate realiza dac structura i activitatea sa snt fundamentate n mod teoretic i conceptual i adaptate permanent la evoluia vieii sociale.

O alt surs de referin privind aspectele teoretice ale administraiei este lucrarea lui oan Alexandru ..Administraia public"2.
Este o lucrare care are n subtitlu, precizrile: teorii, realizri, perspective. n aceast lucrare snt descrise, analizate i apreciate teoriile clasice privind

2 Ioan Alexandru, Administraia publica, Bucureti, Lumina Lex, 1999.

Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucurti, Cerma, 1996.

administraia public. Un compartiment aparte este dedicat teoriei cercetrii administraiei publice, se elucideaz aspectele generale privind instrumentele de investigare i tipurile de analiz a fenomenului administrativ, importana interdisciplinaritii n cercetarea administraiei publice. Lucrarea nominalizat mai este util i prin faptul c n ea se analizeaz modelele de administrare din diferite ri ale lumii, din perspectiva instituiilor i a mecanismelor de funcionare a administraiei publice, se conin unele viziuni privind perspectivele administraiei publice, inclusiv cele interferene cu procesul de integrare european. n lucrarea autorului Ioan Vida, ntitulat Puterea executiv i administraia public"3, se mbin reuit abordarea problemelor teoretice ale administraiei, cum ar fi formele de organizare ale administraiei, esena puterii executive i raporturile ei cu administraia public, cu analiza unor aspecte practice ale activitii unor instituii administrative. Aceasta permite de a concepe rolul metodologic al abordrilor teoretice n organizarea i desfurarea activitii administrative. Printre izvoarele bibliografice autohtone vom evidenia, n primul rnd, cele elaborate de Mihail Platon. n acest context vom meniona c la nceputul anilor nouzeci ai secolului douzeci, n condiiile democratizrii ascendente a societii, se cerea elaborarea unei noi viziuni asupra dezvoltrii mai departe a administraiei publice. Acestea puteau fi realizate pe calci iniierii, alturi de pregtirea cadrelor, a unor cercetri tiinifice menite S argumenteze teoretic locul i rolul administraiei publice n noul context politic condiionat de procesele democratice din societate i din condiiile funcionrii statului independent. Iniiativa n acest domeniu i aparine lui Mihail Platon, fondatorul Academiei de Studii n Domeniul Administrrii Publice pe lng Guvernul Republicii Moldova, reorganizat ulterior n Academia de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova. Studiile elaborate n aceast instituie cu ncepere din 1993 au pus bazele tiinei autohtone a administraiei publice, de care n prezent snt preocupate i alte centre tiinifice i de nvmnt din ar. Lucrarea lui Mihail Platon Introducere n tiina administraiei publice " s este una dintre primele lucrri autohtone privind analiza complex a administraiei publice. Fiind elaborat n baza studierii experienei altor ri i avnd un bogat

suport documentar i bibliografic, n lucrare se d rspuns la multe ntrebri privind natura i organizarea administraiei publice, funciile ei, structura organelor administraiei publice centrale i locale, locul i rolul acestora n sistemul administraiei publice. Vom meniona c cercetrile efectuate de autor n aceast i alte investigaii4 servesc drept surse utile de referin pentru studierea administraiei publice, inclusiv a afjpectelor ei teoretico-conceptuale.

Un domeniu investigational important referitor la sfera proceselor transformatoare din societate l constituie problemele reformrii administraiei publice i ajustrii ei la mediul democratic de funcionare. n acest sens se nscriu i unele studii ale subsemnatului5. Astfel, lucrarea Reforma administraiei publice n Republica Moldova" este consacrat fundamentrii conceptuale a reformei administraiei publice, analizei esenei i etapelor de desfurare a ei, caracteristicii particularitilor administraiei publice aflate n tranziie, argumentrii rolului personalului n realizarea reformei. Tematica reformrii administraiei publice din Republica Moldova, ajustrii ei la rigorile europene le elucidm i n alte studii. tiina autohton a administraiei publice mai are n vizorul su studierea problemelor istorico-conceptuale privind organizarea i funcionarea administraiei

4 Mihail Platon, Teoria i practica administraiei publice, Chiinu, 1999;


Serviciul public n Republica Moldova, Chiinu, 1997; Administraia public n Republica Moldova: probleme actuale ale reformei, Chiinu, 1998. 5 Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Museum, 2001; Evoluia reformei administraiei publice n contextul Planului de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova II Analele tiinifice ale Universitii de Stat din Moldova, voi. 2, 2006; Cincisprezece ani de independen: dimensiunile ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene II Materialele Sesiunii tiinifice ISAM, Caiet tiinific, 2007, nr.l; Capacitatea administrativ n contextul descentralizrii i autonomiei locale II Revist de Filosofie, Sociologie i tiine Politice, AM, 2007, nr.2.

3 Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994.


18
8

16

Mihail Platon. Introducere ntiina administraiei publice, Chiinu, 1999.

publice n diferite etape istorice. n acest domeniu se evideniaz studiile efectuate de Sergiu Cornea6, Alexandru Roman7,

6 Sergiu Cornea, Organizarea administrativ a Basarabiei (1812-1818), Cahul,


2003; Unele consideraii privind organizarea administrativ a teritoriului statului II Administrarea public, 2004, nr. 1-2 .a. 7 Alexandra Roman, Evoluia universal a sistemelor de administrare public, Chiinu, 1998; Controversele sistemului sovietic de administrare II Administta-rea public, 1997, nr. 1-2 .a. 17 18

Elena Aram8 i alii. Studierea aspectelor istoriceconceptuale ale administraiei publice din perspectiva principiului obiectivismului istoric servete drept o bun baz metodologic pentru conceperea proceselor actuale din administraia public. Problemele ce vizeaz aspectele de drept, cele teoretico-aplicative, precum i democratizarea administraiei publice, ntreinerea unor relaii publice eficiente, modernizarea administraiei publice locale snt elucidate n elaborrile cercettorilor Mria Orlov9, Victor Popa10, Ion Creang'11, Tatiana aptefrai12, Vasile Cioaric13, Valeriu Didenco14, Teodor Popescu , Tudor Deliu15 i alii. De menionat c cercetrile autorilor autohtoni snt realizate ntr-o manier tiinific original, se bazeaz pe concepiile doctrinare ale tiinei administraiei i in seam de particularitile administraiei publice din Republica Moldova, aflat n proces de reformare. Dar ele nici pe departe nu acoper toate necesitile n investigarea fenomenului administrativ i a proceselor desfurate astzi n administraia public. Amplificarea i diversificarea cercetrilor tiinifice n domeniul administraiei publice alctuiesc un deziderat al zilei de azi, de la realizarea cruia ar avea de c-tigat att teoria, ct i practica administraiei publice. n concluzie vom meniona c rolul teoriei administraiei n studierea fenomenului administrativ este de o prim necesitate. Folosind metodele de analiz i cercetare a administraiei se poate dobndi o abordare siste-mic att a aspectelor teoretico-conceptuale, precum i a celor aplicative ale administraiei publice.

1. Nominalizai i caracterizai factorii care au condiionat apariia administraiei

Subiecte de evaluare:

ca fenomen social. 2. Identificai particularitile administraiei publice i administraiei private. 3. Analizai administraia public din perspectiva celor trei accepiuni: ca structur; ca instituie; ca proces. 4. Evideniai misiunile Teoriei Administraiei Publice ca tiin, argumentai necesitatea efecturii investigaiilor tiinifice i utilitatea lor pentru practica administrativ. 5. Formulai obiectul de studiu al Teoriei Administraiei Publice i identificai rolul metodologic ai ei n studierea fenomenului administrativ. 6. Comparai metodele de cercetare i analiz a fenomenului administrativ, evideniind mecanismele i potenialul investigational al fiecreia dintre ele. 7. Argumentai avantajele metodei sistem ice n investigarea administraiei publice. 8. Clasificai izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice. 9. Expunei coninutul principalelor izvoare doctrinare clasice i identificai interferenele conceptuale cu izvoarele bibliografice contemporane. 10. Efectuai o succint descriere i analiz a izvoarelor bibliografice contemporane consacrate aspectelor teoretice ale administraiei publice. Literatura recomandat:

911 Mana ()ilov. Drept administrativ, Chiinu, 2001; Descentralizare administra 10tivii in baza autonomiei locale n Republica Moldova II Administrarea public,
revista metodico-tiinific, 2000, nr.3-4. 11' ' Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova, Chiinu, 2004. '"' Ion Creang, Curs de drept administrativ, voi.1-2, Chiinu, 2005. 12 Tatiana aptefrai, Concepii cu privire la teoriile clasice i contemporane de administrare ii Administrarea public, 2000, nr.3-4; Concepii i teorii privind dezvoltarea administraiei ii Administrarea public, 2003, nr,4* 13 Vasile Cioaric, Relaiile publice: istorie, teorie, practic, Chiinu, 2003; Gestionarea crizelor de imagine, Chiinu, 2005. 14 Valeriu Didenco, Democraie i administraie public local, Chiinu, 1998. 15 Tudor Deliu, Administraia public local, Chiinu, 1998. 23

8 Elena Aram. Din istoria administraiei publice in Moldova medieval II


Administrarea public, 1994, nr.3-4; 1995, nr.l. Teodor Popescu, Unele probleme n organizarea administrativ II Administra18 rea public, 1997, nr.3.
20

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti 1999 pac 95-114-127-140; 181 -203. 2. Marian Jalencu, Semnificaia i sfera de cuprindere a managementului n administraia public// Materialele conferinei tiinifico-practiee Chiinu, AAP, 2001, pag. 102-112. 3. Boris Negru, Alina Negru, Teoria general a dreptului si stalului Chiinu, 2006, pag.38-53. 4. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti 1996, pag.2552, 95-104. 1. Maria Orlov, Drept, administrativ, Chiinu, 2001, pag.3-27. 2. Herbert A.Simon, Victor A. Thomson, Donald W.Smithburg, Administraia publica, Chiinu, 2003, pag.27-53. 7. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Chiinu, Museum, 2001, pag.7-14. II. LOCUL I ROLUL ADMINISTRAIEI PUBLICE N SISTEMUL SOCIAL-GLOBAL
Ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea independenei individului n secolele aristocratice este c suveranul nu se nsrcina singur cu guvernarea i administrarea cetenilor, era obligat s lase n parte aceast grij membrilor aristocraiei n aa fel nct puterea social, fiind ntotdeauna mprit, s nu apese niciodat n ntregime i n acelai fel pe fiecare om" Alexis de Tocqueville Obiective: La identificarea locului i rolului administraiei publice n sistemul socialglobal v va ajuta:

- identificarea genezei, cilor i mijloacelor de interaciune dintre administraia public i stat, conceperea interferen a premiselor de apariie a statului i a administraiei publice; - perceperea funciilor complexe ale statului, evidenierea particularitilor manifestate n exercitarea funciei executive ale acestuia prin intermediul i cu participarea nemijlocit a administraiei publice; - cunoaterea structurilor, mecanismelor i instituiilor prin care administraia public particip la exercitarea puterii n stat la nivel local, regional i naional. 2.1. Conceptul de societate i sistem social. Sistemul social-global i administraia public
Studierea sistemic a fenomenului administrativ presupune utilizarea unor noiuni i concepte. Printre acestea snt noiunile i conceptele fundamentale n aceast materie, cum ar fi: societate, sistem social, stat, putere executiv, administraie public, instituie administrativ. Societatea nu este altceva dect un mod organizat de existen a vieii oamenilor. Ea presupune existena comunitar a unor indivizi. Sociologia, tiina despre societate, indic formele existenei comunitare, cum ar fi: familia, proprietatea, ierarhia, teritoriu comun, interese comune, ntrajutorare, altruism, precum i forme de exercitare a administraiei n comunitatea uman. Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care viaa unei populaii este organizat n mod colectiv. Aceasta necesit existena unor valori i norme care constituie regulile de convieuire comunitar. Pot fi valori i norme morale i valori i norme de drept ori juridice. Aceasta este necesar din cauza c dincolo de consens i de ntreptrundere a intereselor mai exist nevoia unui mecanism de constrngerc, adic de interpretare autoritar a obligaiunilor normative instituional izate. nainte de examinarea noiunii de sistem social s clarificm pentru nceput noiunea de sistem, n general. Sistemul reprezint o totalitate dc clemente care, luate mpreun, formeaz un tot ntreg. Conform teoriiloi sistemelor (Bogdanov, Bertalanfi) societatea const din mai multe sisteme. Acestea snt sistemul 23

- definirea conceptului de societate i sistem social, din perspectiva funcionrii acestuia sub aciunea factorilor de putere, inclusiv prin realizarea misiunilor administraiei publice;

19

economic, politic, spiritual, fiecare din ele avnd funciile sale. Aceste sisteme formeaz n totalitatea lor sistemul social-global, adic sistemul care integreaz toate prile constitutive ale societii. Administraia public este i ea o parte component a sistemului social-global. Ea reprezint acel element al sistemului politic, care const din ansamblul structurilor, mecanismelor i instituiilor cu activitate executiv. Deasupra instituiilor administraiei publice snt instituiile politice (autoritatea legislativ, guvernamental, a efului statului). Astfel, administraia public apare ca o structur intermediar ntre autoritile politice i societatea civil. Instituii politice (Decizii politice) Administraia public (Executarea deciziilor politice) Societatea civil
(Beneficiari)

In aa fel, administraia public asigur sub autoritatea puterii politice executarea deciziilor politice avnd ca scop satisfacerea nevoilor membrilor societii, adic a beneficiarilor. Prin urmare, administraia public deine locul de executor n sistemul social-global. 2.2. Interaciunea dintre administraia public i stat. Premisele de apariie a statului i a administraiei publice Intre administraia public i stat exist legturi strnse. nainte de a examina interferena dintre aceste dou instituii s analizm succint premisele apariiei statului i, respectiv, a administraiei publice prin prisma mai multor teorii. Teoria teologic promoveaz ideea c statul a provenit datorit unei fore divine. n conformitate cu aceast teorie la originea statului stau nite fore supranaturale, care determin apariia i dezvoltarea lui. Teoria patriarhal consider c statul este rezultatul unirii familiilor n gini, a ginilor n triburi, apoi a triburilor n organizaii statale. Teoria violenei promoveaz ideea c statul este rezultatul supunerii grupurilor mici i mai slabe de oameni grupurilor mari i mai puternice. 20

Teoria psihologic deduce geneza statului din genialitatea omului de ai organiza viaa social. Conform acestei teorii unii oameni snt psihologic predispui s conduc, iar ali oameni s fie condui. Teoria contractului social mprtete ideea c statul este rezultatul unui contract ncheiat ntre guvernai i guvernani n conformitate cu care cei guvernai cedeaz o parte din drepturile lor naturale guvernanilor care exercit puterea. In fiecare din aceste teorii se face o ncercare de a identifica factorii care au contribuit la formarea statului i, respectiv, a administraiei publice. De fapt, asupra acestui proces complicat i ndelungat au influenat un ansamblu de factori economici, sociali, politici care au condiionat organizarea societii umane n stat. Parcurgnd calea de la gospodria natural spre relaiile economice bazate pe schimbul de mrfuri, societatea uman a fost supus unei diferenieri sociale pronunate, care a atras dup sine schimbri n organizarea politic a societii i, n cele din urm, a dus la apariia statului. Se ntlnesc foarte multe definiii date noiunii de stat. ntr-o formul sau alta toate conin ideea c statul este forma instituionalizat de organizare politic a unei colectiviti umane, constituite istoric i localizate geografic pe un anumit teritoriu, n care un grup de indivizi definind puterea ca expresie a voinei suveranitii poporului i-o impune acestuia ca voin general-obligatorie. Altfel spus, statul apare ca o colectivitate uman istoricete constituit i organizat pe un anumit teritoriu, care se structureaz politic n grupul de guvernani i restul populaiei. Din definiiile de mai sus putem cu uurin deduce elementele constitutive ale statului, i anume: teritoriul, populaia, puterea politic suveran. Teritoriul reprezint forma geografic a vieii sociale, adic constituie dimensiunea spaial a statului. Teritoriul este acel element care permite situarea statului n spaiu i delimitarea lui de alte state. In acest sens, teritoriul constituie una dintre premisele materiale, naturale ale existenei statului. Populaia este o form superioar de comunitate uman, produsul unui ndelungat proces istoric, avnd la baz comunitatea etnic, de limb, de cultur, de religie. Din acest punct de vedere pot fi state naionale i state multinaionale. Puterea politic suveran ori autoritatea politic exclusiv este o form superioar de organizare social i de funcionare a organismului social. Aceasta nseamn c n interiorul frontierelor sale statul exercit o putere exclusiv, deine dreptul de a comanda, controla i sanciona n mod suveran. 23

Vorbind despre interferena dintre stat i administraia public vom meniona, c o dat cu edificarea statului se edific i administraia public, drept expresie a autoritii politice exclusive a statului. Administraia public, n acelai timp, nu poate fi confundat cu statul nsui. Misiunile administraiei nu snt niciodat primare, ele snt secundare n raport cu puterea politic. Ele constau n a ndeplini sarcinile pe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz. 2.3. Funciile statului. Administraia public i exercitarea funciei executive a statului O parte component a sistemului social-global este sistemul politic, alturi de cel economic i cel spiritual. Sistemul politic cuprinde: instituiile politice, relaiile politice i cultura politic. Aceste elemente ale sistemului politic snt ntr-o legtur indisolubil. De la faptul cum acestea interacioneaz, sistemul politic capt anumite caracteristici. O caracteristic a sistemului politic este regimul politic, care reprezint un mod concret de organizare i funcionare a acestuia, exprimnd raportul dintre organele de conducere din societate i ceteni. O alta caracteristic este puterea politic, care reprezint capacitatea unor grupuri de oameni de a-i impune voina n organizarea i conducerea de ansamblu a societii. Deci, sistemul politic are un rol de conducere a societii i n aceast calitate servete interesele generale ale societii i cele individuale. Una dintre instituiile principale ale sistemului politic este statul, care n cadrul acestui sistem i are funciile sale concrete. Am putea demonstra aceasta analiznd schema 1 de la pagina 30. Dup cum vedem din schem, administraia public se afl ntr-o complexitate de relaii cu ntregul sistem politic n realizarea valorilor prin care se exprim interesele generale ale societii organizate n stat. Statul la rndul su are trei funcii de baz: legislativ, executiv i judectoreasc. Cele mai ample i complete relaii exist ntre administraia public i puterea executiv, puterea care asigur conducerea i controlul ntregului sistem al administraiei publice n scopul realizrii puterii statului. Din aceasta rezult c administraia public particip prin instituiile sale la exercitarea puterii executive a statului. Altfel spus, administraia public este o aciune a puterii executive. Sarcinile ei snt determinate de destinaia acesteia pentru satisfacerea necesitilor n ansamblu i la nivelul individual al membrilor societii. 21

Prin urmare, schema propus ne permite s evideniem acele categorii i noiuni ale sistemului social-global care trebuie parcurse pentru a nelege ce este administraia public, care este locul i rolul acesteia n societate, care snt relaiile cu celelalte pri componente ale sistemului.

23

Schema

2.4. Rolul administraiei publice n exercitarea puterii de stat

Organizaii obteti Puterea Regimul politic politic

Puterea executiv
Relaii politice Puterea judectoreasc Cultura politic

Partide politice

Administraia public

Puterea legislativ Sistemu! social-global

Sistemul politic De stat

ZEZZ

Statul Instituii politice

Local Administraia public, dup cum a fost menionat deja, nu poate ft confundat cu statul nsui. Aciunile administraiei publice snt secundare, primatul aparinnd puterii politice care i determin sarcinile, i asigur resursele financiare, i creeaz cadrul normativ. Administraia public particip la exercitarea puterii de stat prin filiera" sa executiv folosind urmtoarele modaliti: - executarea n direct a deciziilor politice prin aciuni care duc la ndeplinirea unor activiti coninute n deciziile politice; - organizarea executrii deciziilor politice de ctre instituiile subordonate, ageni economici cu diferite tipuri de proprietate, precum i de ctre populaie. Deci, administraia public n realizarea valorilor politice care exprim interesele generale ale ntregii societi organizate n stat este strns legat de puterea de stat. Ea ntreine relaii cu puterea legislativ, executiv i judectoreasc. Administraia public, astfel, i are locul i rolul su n societate, n sistemul politic, n puterea de stat. n dependen de regimul politic existent n societate, se formeaz i activeaz o anumit putere politic, exercitat prin instituiile statului, inclusiv de ctre instituiile administraiei publice. 22

30

4. Demonstrai geneza statului i administraiei publice din perspectiva diferitelor


Subiecte de evaluare

1. Definii conceptul de societate, sistem social i


sistem social-global. 2. Nominalizai i clasificai valorile i normele de convieuire comunitar. 3. Elaborai o schem prin care s se identifice rolul administraiei publice ca intermediar ntre instituiile politice i societatea civil.

abordri teoretico-conceptuale. 5. Caracterizai elementele constitutive ale statului i argumentai interferena lor cu administraia public. 6. Argumentai rolul de conducere al sistemului politic n societate i mecanismele de interconexiune cu sistemul economic i spiritual. 7. Identificai funciile statului i demonstrai necesitatea participrii administraiei publice la exercitarea puterii executive. 8. indicai schematic structura sistemului social-global cu specificarea locului administraiei publice n acest sistem.

30

23

9. Explicai esena i motivarea divizrii administraiei publice n administraie public de stat, respectiv central i teritorial, i administraie public local. 10. Evideniai structurile, mecanismele i instituiile prin care administraia public particip la exercitarea puterii de stat. Literatura recomandat:

Un lucru se poate studia mai bine cnd l cercetm n devenirea lui continu de la nceput" Aristotel Obiective: Posedarea cunotinelor despre evoluia viziunilor conceptuale privind administraia public va contribui la:

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.43 -70. 2. Nadejda Durbal, Puterea de stat i administraia public n diferite
regimuri de guvernare // Materialele conferinei tiinifco-practice, Chiinu, AAP, 2001, pag.87-93. 3. Minai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996,pag.25-52. 4. Boris Negru, Alina Negru, Teoria general a dreptului i statului, Chiinu, 2006, pag.102-153. 5. Boris Negru, Statul de drept: concept, exigene //Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2003, nr.2, pag.81-89. i, Aurel Sniboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Chiinu, Museum, 2001, pag. 15-58. 7. Tatiana aptefrai, Unele aspecte ale organizrii sistemului de conducere // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2001, nr.4, pag.25-30. 8. .. , , , 1994.. 9. loan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti 1994. III. EVOLUIA VIZIUNILOR CONCEPTUALE PRIVIND ADMINISTRAIA PUBLIC 24

- identificarea rolului viziunilor conceptuale n gndirea filosofic i politic a naintailor din lumea antic privind mecanismele de guvernare a comunitilor umane i influena acestora asupra progresului social: - contientizarea caracterului progresist al viziunilor privind actul de guvernare, elaborate n epoca Renaterii i n cea a Iluminismului t contribuia lor la constituirea administraiei publice moderne; - familiarizarea cu viziunile controversate privind exercitarea guvernrii n doctrinele politice: liberal, conservatoare, marxist, social-de-mocrat i aprecierea rolului fiecreia dintre ele la constituirea sistemelor politice i administrative contemporane; - conceperea esenei i coninutului abordrilor conceptuale privind organizarea i funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec.XX i tendinele acestor viziuni la etapa actual n condiiile societii tranzitorii.
33

3.1. Viziuni privind guvernarea comunitilor umane n gndirea El pleda pentru monarhie ca form de guvernare, dar era mpotriva tiraniei. n politic a naintailor din lumea antica lucrarea sa Politica", descriind statul atenian, Aristotel sugereaz ideea separaiei puterilor n stat. El menioneaz c n orice stat trebuie s funcioneze trei pri, i Problemele statului, politicii, puterii se conin deja n mitologia egiptean, anume: a) adunarea general, b) corpul funcionarilor; c) corpul judectoresc. greac, indian, chinez, roman, iudaic. Treptat ele se cristalizeaz n nite Politica" lui Aristotel realizeaz o adevrat microsociologie a raporturilor de viziuni filosofice i politice care ncercau s explice procesele care se petreceau n conducere, dovedind o subtil surprindere a fenomenelor specifice statului societate. Primele viziuni conceptuale privind guvernarea unor comuniti de sclavagist, al crui contemporan era. oameni i au originea n gndirea politic a naintailor din lumea antic. Ideile lui Aristotel au fost preluate i dezvoltate de gndirea politica din perioada Un loc deosebit le revine gnditorilor antici: Confucius (551-479 .Hr.), Platou ulterioara, contribuind substanial la conceperea guvernrii moderne. (427-347 .Hr.), Aristotel (384-322 .Hr.), Polibiu (201-120 .Hr.), Cicern (106-43 In ansamblul su, gndirea politic din lumea antic constituie un suport .Hr.) i alii. n lucrrile lor se fac ncercri de a sistematiza i de a descrie formele informaional important, care iniiaz conceptualizarea procesului de guvernare prin de organizare statal cunoscute ia timpul respectiv. Au fost fcui primii pai de formularea unor viziuni adecvate timpului i perioadei n care au fost expuse. analiz empiric a realitii politice i administrative din acel timp, iniiindu-se utilizarea noiunilor de politic, stat, drept, moral, putere, republic, monarhie, 3.2. Gndirea politic privind viziunile asupra actului de guvernare din epoca aristocraie - noiuni prin care se explic procesele politice i administrative ce se Renaterii i din cea a Iluminismului manifestau drept relaii ntre oameni, ntre comuniti de oameni, ntre state. Un rol aparte le revine lui Platn i Aristotel. Astfel, Platn care era unul dintre O etap important n dezvoltarea gndirii politice, care, la rndul su, a avut o discipolii lui Socrate, n lucrarea sa Republica" i expune viziunile sale asupra influen mare asupra actului guvernrii, ine de epoca Renaterii. Dezvoltarea aa-numitului stat ideal. In viziunea lui statul ideal reprezint o ierarhie a celor trei intens n secolele XIV-XV a relaiilor marfa-bani a dat natere crizei feudalismului pturi sociale, i anume: a) ranii i meteugarii; b) militarii i funcionarii; c) i, n virtutea acestor procese, societatea capt noi dimensiuni spirituale, inclusiv se conductorii nelepi. Anume asigurarea unor relaii armonioase ntre aceste pturi constituie o ideologie politic nou, purttoare a creia era burghezia n devenire. Eliberarea gndirii politice de concepiile scolastice medievale au ca consecin sociale constituie, n viziunea lui Platou, esena statului ideal. elaborarea unor metode noi de cunoatere a societii, politicii, statului i, respectiv, O motenire preioas a lsat n acest domeniu i Aristotel. Fiind discipol al lui formelor de exercitare a guvernrii. Platn, el a fost preocupat, alturi de problemele legate de descoperirea logicii, i Un reprezentant de vaz al acestei epoci este Nicolo Machiavelli (1469-1527), de aspectele organizrii i funcionrii instituiilor de guvernare. gnditor italian cruia i aparine meritul de a promova ideea necesitii obiective i legitilor de dezvoltare a societii. Prin aceast prism el examineaz n lucrarea 25 33

sa Principele" termenul de stat, ca o forma de organizare a unui anumit teritoriu i ca un mod de guvernare. El mparte statele n republici sau principate ereditare, n state (principate) care au o form de guvernare civil i state (principate) care au o form de guvernare absolut". In aceste abordri se conin deja ceea ce am numi astzi mecanisme ale administrrii, prghii prin care se efectueaz guvernarea comunitilor umane. Revoluiile burgheze din Olanda (rile de Jos) i Anglia din secolul XVII au impulsionat dezvoltarea gndirii politice din epoca Iluminismului. Anume n aceast perioad a fost elaborat doctrina dreptului natural bazat pe ipoteza contractului social. ntemeiat de ctre olandezul Hugo Grotius, ea a fost preluat, dezvoltat i amplificat de ali gnditori din perioada ulterioar. Aceast concepie a influenat substanial evoluia vieii sociale, inclusiv viziunile asupra exercitrii actului de guvernare. In secolele XVII-XVIII statul era conceput ca rezultat al unui 22 Vezi: Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, vol.I. Bucureti, 2001, pag.64. pact sau contract social ntre guvernai i grupul minoritar, care este nvestit de acesta cu prerogative de a-i administra. In conformitate cu aceast concepie, poporul, care este titularul suveranitii, deleag exerciiul puterii sale suverane unor indivizi n schimbul acceptrii de ctre acetia a anumitor condiii. Evident, pactul poate fi desfcut oricnd de popor, dac acesta este nemulumit de modul n care este guvernat. Printr-un astfel de contract social, poporul scap de anarhie, tulburri i conflicte sociale, iar guvernanii capt n schimb dreptul de a administra, n schimbul obligaiei de a impune i a apra ordinea social n beneficiul egal al indivizilor ntregii comuniti sociale. 26

Cei mai de vaz reprezentani ai doctrinei dreptului natural i teoriei contractului social au fost: n Anglia, Thomas Hobbes (1588-1679) i John Locke (1632-1704), n Frana, Jean-Jacques Rousseau (1712-1778). Ei i-au expus viziunile lor n operele care ie aparin. Astfel, Thomas Hobbes n lucrarea sa ,JLeviathan" arat c pentru asigurarea i administrarea pcii ntre oameni trebuie s existe o voin unic a indivizilor, realizat prin renunarea de ctre fiecare persoan Ia propria voin egoist n favoarea voinei supreme a unui singur individ sau a unei adunri nzestrate cu putere de constrngere. Transferul mutual al dreptului inerent, pe care l are fiecare individ n calitate de propriu! su arbitru, este calificat de Hobbes ca fiind contractul sau pactul social16. n concepia lui John Lock, exprimat n lucrarea Al doilea tratat despre crmuire" se conine ideea, c acolo unde un numr de oameni este reunit ntr-o societate, nct fiecare s renune la puterea sa executiv ce decurge din legea natural i s o ncredineze forei obtei, acolo exist o! societate civil sau politic. Locke mai susinea ideea c nici un individ nu poate fi scos din starea sa natural i supus puterii politice a altcuiva fr consimmntul su. Singurul mod n care cineva renun el singur la libertatea sa natural i intr n legturile societii civile este acela n care se nelege cu ali oameni pentru a se altura i uni ntr-o comunitate17. In viziunile lui Jean-Jacques Rousseau expuse n lucrarea Contractul social", considerat de muli comentatori ca fiind contradictorie, cea mai puternic garanie a drepturilor individuale este suveranitatea poporului. Poporul, consider Rousseau,

16Ibidem, pag. 79. 17Ibidem.


33

este n drept s limiteze puterea guvernanilor, iar suveranul trebuie s acioneze numai prin legi care snt acte ale voinei generale. Doctrina dreptului natural i contractului social a constituit, n pofida tuturor neajunsurilor sale, un pas nainte n dezvoltarea concepiilor politice privind modul de convieuire n societate i edificarea unei guvernri acceptate de membrii societii. Sub influena acestor idei i concepte, s-au desfurat procesele politice ulterioare. Devenind nite idei-for, aceste concepii au mobilizat gndirea politic i practica social ulterioar Ia cutarea cilor pentru soluionarea conflictelor sociale i, prin aceasta, la perfecionarea formelor de guvernare i administrare a comunitilor umane. O abordare calitativ nou a procesului de guvernare i administrare i aparine lui Montesquieu (1689-1755). n lucrarea sa ,uDespre spiritul legilor" el formuleaz principiul separaiei puterilor n stat. Enunat anterior de ctre Locke, ideea separaiei puterilor n stat, n formularea pe care i-a dat-o Montesquieu, se rezum n a sublinia c o concentrare & funciilor legislativ, executiv i judectoreasc ale statului n minile unei singure persoane sau n ale unui grup de persoane este de natur s pun n primejdie libertatea indivizilor i s duc la tiranie. Remediul pentru o asemenea situaie este contrapunerea la putera tiranic. Aceast soluie dat de Montesquieu a revoluionat gndirea i practica politic i administrativ a statelor lumii i a fundamentat, de fapt, esena separaiei celor trei puteri n stat. Sub influena doctrinei lui Montesquieu, principiul separaiei puterilor n stat ia gsit materializare pentru prima dat n Constituia Statelor Unite ale Americii din 1787, apoi n Constituia Franei din 1791. Acest principiu a devenit ulteror generator de modernizare a sistemelor de guvernare n multe ri ale lumii. Alturi de principiul separaiei puterilor n stat, lui Montesquieu i aparine meritul de a argumenta prioritile regimului reprezentativ de guvernare. El 27

considera c n statele moderne poporul nu este n stare s exercite el nsui nici puterea legiuitoare, nici pe cea executiv, el i poate exercita puterea doar prin reprezentanii su. Aceste abordri consemnau la timpul lor o expresie a maturitii gndi-rii politice, pornind de la contextul concret istoric, i constituiau o aciune benefic pentru procesul de edificare a unei administraii noi, completamente deosebit de cea din trecut, bazat pe absolutism.

33

Conservatismul apare n timpul revoluiilor burgheze ca o reacie lai principiile doctrinei liberale. Fondator se consider Ed. Burke. In lucrarea sa Reflecii asupra revoluiei franceze" el se pronun n aprarea i pstrarea ordinei sociale O dezvoltare intens a cunoscut gndirea politic n secolul XIX, fiind tradiionale, mpotriva schimbrilor radicale din; societate impulsionate de alimentat din mediul unei dezvoltri ascendente a capitalismului. La nceputul revoluionarii francezi. Adepii conservatismului; acestui secol pe arena istoric apare liberalismul, formulat n doctrinele lui considerau c principiile politice trebuie adaptate, subordonate obiceiurilor, Constant (1767-1830) i continuate n cele ale lui Spensei (1820-1903). tradiiilor, instituiilor social-poitice stabilite deja n societate. Liberalismul a aprut n perioada revoluiilor burgheze ca o alternativ de Aceasta afecteaz, desigur, procesul de modernizare a mecanismelor de gndire politic la vechea organizare i conducere politic i administrativ bazat guvernare i administrare a comunitilor umane, mai ales dac are o expresie pe sistemul monarhiei absolute. categoric. n rest, conservatismul, ca i liberalismul, are la baz ideile libertii Esena liberalismului ca doctrin politic const n promovarea uhoi schimbri individului, statului de drept, pluralismului economic. Ideile conservatoare i care deriv din condiiile istorice noi aprute i vizeaz libertatea politic i neoconservatoare s-au dovedit a fi destul de puternice n perioada ulterioar stnd la economic a individului, rolul redus al statului n organizarea i conducerea baza exercitrii guvernrii i administrrii n multe ri ale lumii. societii. Conform doctrinei liberale, statul nu trebuie s intervin n toate sferele La mijlocul secolului XIX a aprut o nou direcie n gndirea politic care a de activitate a individului, dar trebuie numai s garanteze respectarea drepturilor i avut o influen mare asupra ntregii istorii politice ulterioare - marxismul, libertilor lui i s-i asigure participarea activ n viaa comunitar. fondatori Karl Marx (1818-1883) i Fridrih Enghels (1820-1895). In baza unei n sfera politic liberalismul se baza pe recunoaterea i garantarea drepturilor analize a gndirii politice, filosofice i economice anterioare, ndeosebi a ideilor omului, pe separaia puterilor n stat, pe ideile statului de drept. Liberalismul pleda socialiste, Marx i Enghels au naintat concepia n conformitate eu care relaiile n sfera guvernrii i administrrii pentru monarhia constituional, ceea ce era, politice, statui i dreptul nu pot fi explicate n afara existenei materiale a societii pentru acel timp, o viziune progresist. Spensei promoveaz n lucrarea sa mprit n clase. Individul mpotriva statului" ideea primatului individului fa de stat. Prin aceasta Pornind de la aceast idee, marxismul absolutizeaz esena de clas a relaiilor se reliefeaz o abordare nou a mecanismelor de exercitare a actului de guvernare a politice, care au o influen nemijlocit i asupra identificrii mecanismelor de comunitii umane. guvernare i administrare. Statul este examinat de marxism ca un product al Conform acestei abordri, prioritate, n raport cu statul, se d libertii nstrinrii muncii n condiiile existenei proprietii private. Din aceasta deriv individului i participrii lui active n viaa comunitar. Prin aciunile sale individul viziunea destructiva a marxismului privitor la puterea politic i la realizarea ei pe influeneaz evoluia dezvoltrii societii. calea instaurrii dictaturii proletariatului. n conformitate cu doctrina marxist, Ideile liberalismului, n general, i n sfera politic, n particular, erau statul i birocraia, ca form de exercitare a guvernrii i administrrii, treptat vor incompatibile cu concepiile i ideile conservatismului. Aceasta era o doctrin care dispare, fiind nlocuite cu autoadministrarea poporului. pleda n sfera organizrii i conducerii societii pentru pstrarea structurilor politice Sub influena ideilor marxiste i n mediul realitilor politice, economice clin a tradiionale i a mecanismelor vechi de efectuare a guvernrii. doua jumtate a secolului al XIX-lea ia natere doctrina social democrat. Ideea principal a acestei doctrine n etapa iniial era prezentat n formularea marxist 28

3.3. Problemele exercitrii guvernrii sn doctrinele politice: liberal, conservatoare, marxist, social- democrat

care susinea c n conformitate cu legitile obiective de dezvoltare a societii Evoluia gndirii politice i a practicii sociale din secolul al XX-lea ne-; apare inevitabilitatea nlocuirii capitalismului cu o nou societate, numit demonstrat acest lucru. Fiind unul dintre secolele cele mai ncrcate evenimente, comunism, avnd o prim treapt de dezvoltare, numit socialism. fenomene i procese politice, el i-a depnat timpul n conf runtarea celor dou Pe parcursul timpului, social-democraia devine neomogen, ndeosebi n sisteme social-politice i economice diferite. problemele stabilirii cilor prin care se poate dobndi organizarea i conducera Fcnd abstracie de detalii, vom meniona c anume pe parcuri! acestui secol democratic a societii. La modul general, spre sfritul secolului al XIX-lea, putem istoria a verificat veridicitatea i eficacitatea doctrinelor politice promovate i vorbi despre dou curente ale social-democraiei. durabilitatea sistemelor de administrare existente, care avndu-i originea n Primul curent, vedea atingerea acestui deziderat pe calea reformelor, avnd ca sistemele, democratic sau totalitar, purtau amprent acestor sisteme manifestndu-se repere oportunismul i pragmatismul. Pe aceast cale a mers social-democraia att structural, ct i funcional ntr-o foi m centralizat ori descentralizat. occidental, asigurnd o evoluie treptat a societii spre valorile democratice, Din punct de vedere istoric este demonstrat c sistemele de administrare bazate general-umane n baza principiilor egalitii i. dreptii sociale. Anume acest curent pe doctrina centralizrii pot aduce unele rezultate pozitive doar n anumite condiii al social-democraiei, ca nici o alta doctrin, a contribuit nespus de mult la istorice i ntr-un interval de timp limitat. Anume din aceast cauz, la timpul lor, sconstituirea sistemului social-politic al lumii contemporane, avnd la baz autentice au destrmat cele mai mari imperii din lume. Sistemul centralizat de administrare, avnd la temelie doctrina comunist, nu a valori democratice. putut supravieui i a pierdut competiia n aspect global la sfr-itul secolului ai Al doilea curent l alctuia gndirea politic din cadrul social-democraiei de XX-lea, cednd locul sistemelor descentralizate, bazate pe principii i valori factur extremist, care vedea atingerea aceluiai deziderat pe calc revoluionar, i democratice, care, dup natura lor, snt mai durabile. Sistemele democratice de care ulterior a format o doctrin distinct - doctrina comunist. Ideologul principal administrare presupun dreptul comunitilor de toate nivelurile de a se administra al acestei doctrine a fost Lenin, care a materializat n practic aceast doctrin, la ele nsele, pornind de la dreptul natural al acestora de a~i organiza viaa social i nceputul secolului al XX-lea n Rusia. Dup cel de-al doilea rzboi mondial de la interesele indivizilor care formeaz aceast comunitate. prevederile acestei doctrine au fost implementate i ntr-un ir de ri din Europa, Gndirea politic de la nceputul secolului al XXI-lea continu s rmn astfel punnd temelii unui sistem totalitar de administrare. neomogen. Ea depinde de nivelul dezvoltrii economice a rilor, de potenialul Prin urmare, doctrinele politice apar n nite condiii concret istorice i sub intelectual al naiunilor, de realitile concret istorice din care gndirea politic se influena anumitor factori economici, politici i de alt natur. Ele, la rndul lor, alimenteaz. Dar ct de multe particulariti nu le -ar avea doctrinele politice determin coninutul i mecanismele de guvernare i administrare. contemporane privind modalitile de guvernare i administrare, se observ o tendin general spre democratizarea i des centralizarea activitii 3.4. Esena i coninutul viziunilor conceptuale privind organizarea i administrative. Anume aceast cale se ntrevede ca o condiie de elicienlizaie 1 administraiei funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec. al XX-lca i publice. Pe aceste principii se concep, actualmente, procesele integraioniste la tendinele acestor viziuni n etapa actual nivel global i, ndeosebi, european. Sistemul de guvernare i administrare este ntr-o strns interferen ci gndirea Subiecte de evaluare: politic i aciunile de implementare a prevederilor doctrineloi politice. Doctrinele, 1. Definii coninutul i nsemntatea abordrilor mitologice privind problemele care, dup natura lor, promoveaz valori democratice dau natere la sisteme de guvernrii. administraie public bazate pe principi democratice, i invers, doctrinele politice de 2. Caracterizai viziunile gnditorilor antici asupra procesului de administrare a factur extremist dai natere sistemelor totalitare de administrare. comunitilor umane. 29

3. Evideniai meritele lui PI aton i Aristotel n conceperea actului de 10 Etoussseau, Contractul social, Bucureti, 1957. I I Sergiu Roea, guvernare. Filosoful I. Fichte despre om, stat i drept //Admi-nislraica public, revist 4. Analizai coninutul gndirii politice cu referire la guvernarea comunitilor metodico-tiinific, 1996, nr.2, pag.96-102. umane a reprezentanilor epocii Renaterii. 12. Sergiu Roea, Din istoria filosofiei Greciei antice //Administra5. Descriei aportul reprezentanilor epocii Iluminismului n explicarea rea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.l, pag. 129-141. problemelor guvernrii. 13. Marin Voiculescu, Istoria doctrinelor politice. Bucureti, 1992. 6. Estimai rolul lui Montesquieu n formularea principiului separaiei puterilor IV. CONSTITUIREA I DEZVOLTAREA TIINEI n stat i n aprecierea regimului reprezentativ de guvernare. ADMINISTRAIEI 7. Comparai viziunile doctrinelor liberale i conservatoare asupra evoluiei vieii sociale din perspectiva libertii individului i a rolului statului n organizarea social i administrativ a comunitilor umane. Atunci vor fi fericite noroadele, cnd filosofii vor fi mprai sau mpraii vor fi filosofi" 1. Comentai caracterul obstructiv al doctrinei marxiste privitor la puterea politic i realizarea ei pe calea instaurrii dictaturii proletariatului. Platon 2. Formulai coninutul principal al viziunilor conceptuale privind organizarea i funcionarea guvernrii i administraiei publice n sec. a! XX-lea. 10. Argumentai caracterul metodologic al viziunilor conceptuale Obiective: privind guvernarea i administraia public pentru explicarea i evaluarea proceselor administrative la etap actual. Familiarizarea cu procesul de constituire i dezvoltare a tiinei administraiei
Literatura recomandat: v va permite:

strini, Chiinu, 1996. 3. Zinaida Chitoroag, Conceptul de frumos n antichitatea greac!! - perceperea caracterului universal al tiinei administraiei i al Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1995, nr.4, pag.71-89. mecanismelor de preluare i dezvoltare a ei n spaiul romnesc; 4. Victor Juc, Cronicarii moldoveni despre puterea de stat // Administrarea public, revist metodico-tiinilic, 1997, nr.4, pag. 128-132. - identificarea particularitilor de dezvoltare a tiinei administraiei ia etapa 5. Machiavelli N., Principele, Bucureti, 1960. actual i antrenarea n activitile investigaionale privind studierea procesului 6. Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. I, Bucureti, 1964. administrativ; 7. Platou, Opere, vol. I i 11, Bucureti, 1974, 1976. 8. Victor Popa, Regimul reprezentativ - regim democratic // Administrarea - distingerea caracterului interdisciplinar al tiinei administraiei si public, revist metodico-tiinific, 1995, nr.3, pag.48-54. cunoaterea formelor de interaciune a ei cu alte tiine. 9. Victor Popa, Rolul autoritilor publice reprezentative locale 11 Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.49-63. 30

- cunoaterea condiiilor istorice i a premiselor de constituire i evoluie a 1. Aristotel, Politica, Oradea, 1996. tiinei administraiei cu identificarea aportului precursorilor acesteia n procesul 2. Bagdasar N., Bogdan Virgil, Narly C, Antologie filosofic - filosofii ei de devenire;

4.1. Condiiile istorice i premisele constituirii tiinei administraiei. Precursorii tiinei administraiei Fenomenul administrativ a fost studiat din momentul n care el i aprut. Pentru nceput el a cptat aprecieri n gndirea filosofic. Viziunile asupra administraiei i actului de guvernare au evoluat pe parcursul istoriei. Asupra lor au influenat condiiile concret istorice de ordin economic, social, politic. In domeniul economic n secolele XVII-XVIII se resimte un progres al dezvoltrii forelor de producie, care capt un caracter burghez toi mai pronunat. Relaiile capitaliste (burgheze) de producie atrag ciupi sine modificri n structura social a populaiei i n rolul pe care l joaca diferite pturi sociale, cum ar fi: burghezia, muncitorii salariai, pturile negustoreti, rnimea i altele, n noile condiii istorice. Apariia uniunilor profesionale i lupta pentru lrgirea drepturilor economice, politice i de alt natur duc treptat la apariia i cristalizarea sistemelor electorale. Aceasta, de rnd cu apariia partidelor politice, care exprimau interesele diferitor pturi sociale, au influenat mult evoluia actului de guvernare, elaborarea mecanismelor de formare i funcionare a puterii de stat i, respectiv, modalitile de funcionare a administraiei publice. Practica administrativ impunea necesitatea cercetrii fenomenului administrativ ntr-o abordare complex. Aceast sarcin putea fi realizat de ctre o tiin specializat, care cu timpul devine tiina administraiei: Ea n-a aprut simultan i pe un loc gol, dar s-a constituit freptat pe baza arsenalului teoretic i conceptual acumulat pe parcursul istoriei, privind viziunile asupra actului de guvernare i administrare. La baza apariiei i dezvoltrii tiinei administraiei stau viziunile doctrinare anterioare. n acest sens, putem vorbi de precursorii tiinei 31

administraiei, de acei reprezentani, care alctuiesc veriga iniial n studierea specializat ai administraiei publice. In a doua jumtate a secolului al XVIII-lea i pe parcursul secolului al XlX-lea precursorii tiinei administraiei se manifest prin promovarea tiinelor camerale sau cameraliste. Acestea erau nite studii speciale despre administrarea finanelor publice, care ulterior s-au extins i au! cuprins i studierea altor domenii de activitate a statului. Aceste studii le ntlnim n cadrul nvmmlului universitar din Germania i Austria. Unul din cameraliti este Lorenz von Stein (1815-1890), profesor la universitile din Kein i Viena. In lucrarea sa Teoria administraiei" el concepe tiina administraiei ca pe o tiin politic, considernd c cercetarea administraiei numai din punct de vedere juridic este incomplet. Bl pleda pentru o abordare politico-juridic a administraiei publice. tiinele camerale erau preocupate nu numai de cercetri pur teoretice, dar efectuau i studii aplicative. Anume datorit acestui fapt, Austro-Ungaria a avut pe parcursul secolului al XlX-lea o administraie bine organizat i eficient. Unul din discipolii lui Lorenz von Stein a fost L. Gumlplowicz (1838-1907), specialist n domeniul sociologiei i dreptului, care considera c statul este organizaia stpnirii minoritii asupra majoritii. El extinde cercetrile i asupra altor aspecte ale administraiei, de rnd cu cele financiare, considernd important cercetarea complex i interdisciplinar a fenomenului administrativ. n a doua jumtate i, ndeosebi, spre sfritul secolului al XlX-lea. tiinele cameraliste sufer un anumit declin. Aceasta s-a ntmplal din cauza c ele au fost, ntr-o anumit msur, absorbite de tiina politic care se afla la acel timp n ascensiune, iar pe de alt parte, tiinele cameraliste au fost influenate serios de ctre concepia francez a dreptului administrativ.

45

In acest sens, vom meniona, c un aport considerabil la conceperea fenomenului administrativ a fost adus de ctre doctrina francez. Reprezentanii ei au fost: Charles-Jean Boitin i Alexandre-Francois Vivien, care se consider ntemeietorii tiinei administraiei n Frana. Lui Bonin i aparine lucrarea Principiile tiinei administraiei", iar lui Vivien lucrarea Studii administrative". n aceste studii ei calific tiina administraiei drept o tiin a principiilor raionale ale administraiei. Aceast concepie separ dreptul administrativ de tiina administraiei care, avnd un caracter pluridisciplinar, cerceteaz administraia n

complexitatea i dinamica sa, identificnd regulile i principiile raionale de desfurare a procesului administrativ. Reprezentanii doctrinei franceze mbinau lucrul de cercetare cu activitile de rspndire a cunotinelor privind administraia public. Astfel, graie autoritii lui Vivien, n Frana s-a nfiinat, n anul 1848. o coal de administraie, care a contribuit mult la rspndirea ideilor i a cunotinelor administrative n mediul societii franceze. Activitatea acestei coli

32

45

a influenat benefic ntregul amplificarea concepiilor privind Fondator al tiinei administraiei americane se consider Woodroi iwwa.ounuinoua.twin umainiva vi, umnuiuu va owp 0muuv uuwi iv&uu, Wilson (1856-1924), fost preedinte al Statelor Unite ale Americii. Dod a unor principii raionale, potrivit crora ar urma sa se desfoare procesul rina american privind tiina administraiei pornete de la acest autoi de administrare i de gestionare a afacerilor publice. care promova ideea c administraia public este distinct de puterea poli ntr-o alt concepie, tiina administraiei este considerat drept o tiin tic. Dezvoltarea tiinei administraiei publice americane s-a produs pri politic. Avndu-i originea sa nc n concepiile lui Stein, aceast abordare a deschiderea unei reele de coli de administraie public n cadrul siste fost preluat de profesorul Paul Negulescu, care a activat n sistemul unimului de nvmnt universitar. Aceasta a contribuit la nviorarea invesi versitar din Bucureti i care a promovat aceast tiin n sistemul de nvgaiilor tiinifice n domeniul administraiei publice i la mbuntire mnt n perioada interbelic 26. El considera c tiina administraiei nu are substanial a activitii administrative practice. un caracter pur juridic, dar urmrete o analiz mai ampl a administraiei Sub influena, n temei, a doctrinei franceze i acelei americane, ulterio: din punct de vedere al resurselor, mijloacelor i rezultatelor obinute, forcercettorii au formulat diferite concepii privind tiina administraiei mulnd nite reguli, care fiind aplicate n activitatea administrativ s duc considerate drept contribuie la studiul acestei tiine. n conformitate c. la creterea eficienei acesteia. n concepia lui Negulescu, tiina admiaceste concepii, tiina administraiei este conceput ca o tiin a prind nistraiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic, de organizare. piilor raionale ale administraiei, ca o tiin politic, ca o tiin politia n anul 1925, Paul Negulescu a nfiinat Institutul de tiine Adminisi economic, ca o tiin tehnic, ca o tiin a organizrii administraiei trative din Romnia cu sediul la Bucureti. n cadrul acestui Institut a fost ca o tiin a eficienei administrative. Aceast multitudine de opinii & elaborat doctrina romneasc unitar a tiinei administraiei, se organiexplic prin complexitatea activitii administrative. Numai luate Zau conferine anuale pe diferite probleme de profil administrativ, au fost ansamblul lor ele pot explica activitatea administrativ, constituind coni stabilite relaii cu instituii similare din strintate. Institutul dispunea de nulul tiinei administraiei. cea mai mare bibliotec de specialitate din Romnia, avnd i o publicaie trimestrial ntitulat Revista de drept public", care a aprut n perioada 4.2. Preluarea i dezvoltarea tiinei administraiei anilor 1926-1943. n aceast revist se publicau studii elaborate de autori n spaiul romnesc romni, precum i semnate de specialiti recunoscui din alte ri. Importante pentru spaiul romnesc snt i concepiile profesorului tiina administraiei chiar de la originea sa poart un caracter univer- Troian Hersenf' . Fiind sociolog, dar beneficiind i de o pregtire juridic sal. Aceasta rezult din caracterul universal al administraiei publice. Multe temeinic, el promoveaz ideea c valoarea administraiei nu trebuie din concepiile privind admir' au fost preluate i dezvoltate O apreciere care este dat .J I I U I V C I auuuiusuauei nne ae caimcarea e uenuie preceuaia uc ccicciaii muiiui^, icAunai&n, ^mwia mm^a^a ... drept o tiin a principiilor raionale ale administraiei. Ea a fost formuimplementate n practica administrativ. ntruct viaa social este comple 33 47

lat pentru prima dat de ctre doctrinarii francezi i preluat la rscruce; x i variat de la caz la caz, evolund permanent, se cere o abordare intersecolelor XIX-XX de ctre reprezentanii tiinei romneti. Unui din ei i disciplinar a fenomenului administrativ. Analiza ampl i aprofundat a fost profesorul Constantin Dissescu de la facultatea de drept din fenomenului administrativ efectuat de Traian Herseni constituie o cerecBucureti . In viziunea lui Dissescu, tiina administraiei trebuie tratat________________________________________
20 Ibidem, pag.166. - Minai T. Oroveanu, Tratat de iina Administraiei, Bucureti, Cerma, 1996, pag.57. 27 Ibidem, pag. 184. tare valoroas att n domeniul tiinei administraiei, precum i n dome Prima etap const n stabilirea unor concepte, care apar n baza niul sociologiei administraiei. explicrii logice a unor activiti administrative practice. In acest sens, tiina administraiei publice n spaiul romnesc a cunoscut i perioa?utem spune c apariia i dezvoltarea tiinei administraiei se datorete de de declin. Aceasta s-a manifestat ndeosebi dup cel de-al doilea rzbo|racticii. Anume practica administrativ servete ca punct de pornire n mondial, cnd sub influena sistemului sovietic de administrare s-au propaliza tiinific. dus schimbri serioase att n abordrile teoretico-conceptuale priviiM A doua etap n dezvoltarea tiinei administraiei ncepe atunci cnd administraia public, precum i n practica administrativ. n anul 1948-onstatrile practice acumulate sub form de experien snt preluate de n condiiile regimului comunist instaurat, Institutul de tiine Administraleoreticieni, care le generalizeaz i, sub diferite forme, le explic i tive din Romnia a fost desfiinat. kelora care nu practic activitatea administrativ. Astfel, se extinde raImplementarea sistemului totalitar de administrare era nsoit de ignoionalismu! sub form de recomandri ale reprezentanilor tiinei, adre-rarea principiilor tiinei administraiei i de nlocuire a lor cu clogmelsate practicienilor. caracteristice unei guvernri totalitare. Aceasta a diminuat cu mult stipor) A treia etap ine de recunoaterea autonomiei tiinei administraiei tul tiinific al administraiei publice i a afectat substanial activitatea explicarea fenomenului administrativ. Prin aceasta se recunoate c practic din administraia public. tiina administraiei cerceteaz ntreaga complexitate a activitilor Ctre anii'70 ai secolului al XX-lea n rile occidentale tot mai mult s.dministrative, interacionnd cu o serie de alte tiine, discuta despre rolul tiinei administraiei n promovarea progresului social Aceast etap, cronologic, coincide cu a doua jumtate a secolului al S u l influena acestor discuii, dar i din necesitatea practic, avnd expt>XX-lea, cnd se fac pai rapizi privind dezvoltarea tiinei administraiei, riena perioadei interbelice, tiina administraiei a fost reintrodus n nvAnume n aceti ani s-a contientizat rolul deosebit al studiului adminisi,i ......ml universitar din Romnia. Dup 1989, n Romnia, iar de la nceputitraiei i importana abordrii tiinifice a activitii administrative. In anilor"9() ai secolului trecut i n Republica Moldova, tiina administraie acest scop se formeaz instituii specializate n domeniul administraiei ocup un loc important n nvmntul universitar i postuniversitar. Ea ^publice. aduce aportul la pregtirea cadrelor pentru sistemul administraiei publice i La nivel naional apar instituii de cercetare i de nvmnt n do-la efectuarea investigaiilor tiinifice n domeniul administraiei publice, (meniul administraiei publice n majoritatea rilor. Astfel n Portugalia, precta funcioneaz instituii publice specializate de instruire, separat, pentru domeniul administraiei publice centrale i, respectiv, locale. In 4.3. Dezvoltarea tiinei administraiei n etapa actual : ^ ^ ma{ maH cum ar fi Fran^ Germania, Spania, de rnd cu insti, . . ,......................................... . . , , tutiile naionale exist i uniti de instruire i cercetare regionale" . ^ Constituirea tiinei administraiei s-a produs mtr-o perioada destui d Jfl Re b!ica Moidova 0 astfe| de instituie specializat, i anume ndelungat. Discuiile purtate m jurul autonomiei tiinei adm4nisra.efAcadem1a de Studii n Oomeniul Administrrii Publice pe lng Guver-audesfurat mcepmd cu a doua jumtate a secolului al XlX-Iea i pmj I , R blicii Moldova30, a fost deschis n anul 1993, din 2003 reorga-mijlocul secolului al XX-lea. In aceast perioad au fost depite i nlti: rate multe concepii negativiste privind autonomia tiinei administraiei"! T ^^TTliI,T^lI,0 _ Q+_______+ \ * ' Public Service Traimng sistems m OECR COUNIRIES. Support Improvement 34 47
]

. x uu,u-ot v * "* e> t r _ ^, in Guvernance and Management m Central and Eastern European Coutnes. SIOMA Conform opiniei lui Mito Oroveanu expuse in lucrarea sa Tratat i.pAPARS No>16> 1998; A. smboteanu, Reforma administratei publice n Republica tiina Administraiei" , tiina administraiei a parcurs n evoluia sa m MoMova> chiinu, Museum, 2001, pag.129-133. 30 multe etape, pentru care snt proprii anumite caracteristici. vezi Decretul Preedintelui Republicii Moldova din 21 mai 1993 privind pre-----:-------------------------------------gtirea cadrelor pentru organele administraiei de stat si. de autoadministrare loca28 MihailT. Oroveanu, Tratat de tiina Adinislraiei, Bucureti, Cerma, 1996, pag.70-7! l // Administrarea public, revist metodico-tiinific a ASDAP, 1993, nr.l. In etapa actuala, autonomia acestei tiine este unanim recunoscuta.
r,
r r ox A

rr,

nizat n Academia de Administrare Public pe lng PreedintIPublic de la Maanstricht (Olanda) 33. El a devenit un Centru de promo-Republicii Moldova . Faculti i specialiti de administraie publicjvare a concepiilor i teoriilor contemporane privind organizarea i func-fost deschise, n ultimul deceniu, i n alte instituii superioare de nvjionarea administraiei publice n rile Uniunii Europene. In cadrul mnt din ar, cum ar fi; Universitatea de Stat din Moldova, Academia acestui Institut se generalizeaz practica rilor europene privind activita-Studii Economice din Moldova, Universitatea de Stat B.P.FIasdeu"' (tea administrativ, se efectueaz cercetri tiinifice i se instruiesc cadrele Cahul. Invmntul n domeniul administraiei publice este nsoit i din domeniul administraiei publice. efectuarea, n aceste instituii, a cercetrilor tiinifice, fapt confirmat pi La nivel internaional activeaz Institutul Internaional de tiine mai multe elaborri tiinifice de profil. Administrative cu reedina la Bruxelles (Belgia), care este preocupat de De activiti tiinifice n acest domeniu este preocupat, cu ncepere canaliza practicii internaionale privind administraia public. El este orga-anul 2006, i Institutul de tiine Administrative din Republica Moldova10! multor forumuri tiinifice internaionale n domeniul administraiei care are misiunea, conform Statutului su de Asociaie Obteasc, s spjpumice> inclusiv a congreselor internaionale de tiine administrative, jine Administraia de stat n vederea promovrii reformei i asigura Dup cum vedem, m prezent se poate vorbi despre existena unui modernizrii administraiei publice centrale i locale n conformitate (.sistem naional, european i internaional de cercetare i studii admi-aspiraiile Republicii Moldova de a se integra n structurile europene, Inistrative. Dintre principalele domenii de preocupare a tiinei administra-consolideze i s extind cadrul participativ al societii n proce't iei la etaPa actual pot fi menionate urmtoarele: decizional, oferind posibiliti de dezvoltare profesional a funcionarii " reevaluarea rolului statului n procesul de guvernare democratic; din administraia public. n vederea realizrii acestor misiuni, Institui " problemele administraiei n condiiile globalizrii vieii politice, de tiine Administrative din Republica Moldova organizeaz conomice administrative; anip sesiuni tiinifice, n cadrul crora se discut cele mai stringente probleij " activitatea administraiei publice i procesele integraioniste din Europa; din teoria i practica administraiei publice din Republica Moldova " descentralizarea administrativ i creterea rolului autoadministrm; etapa actual, prin aceasta aducndu-i aportul la elaborarea doctra " interaciunea dintre administraia public i societatea civil; naionale administrative, menit s contribuie la reconceptuaUzarea " democratizarea procesului decizional n administraia public; fundamentarea teoretic a transformrilor din administraia public ; " Problemeie sPoririi eficienei activitii administrative, i altele, contextul proceselor integraioniste din Europa, Ia perfecionarea legi1 tiina administraiei n Republica Moldova este una dintre cele mai laiei ce reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publidtinere tiine' Ea se afl n proceS de constltuire 51 afirmare. Cercetarea la ajustarea administraiei publice din Republica Moldova la'standarde! tiinific se mbin Cu Pre8tirea cadrelor pentru sistemul admm.straiei europene33 publice, dup cum a fost menionat maiconstituit sus, n mai multe instituii de superior din Sa La nivel european funcioneaz Institutul European de Admimstrafnvamnt ' ' de *semenea> u" ftem de _____________________________ secionare continu, a cadrelor din administraia public. Cu ncepere din Vezi:' Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr.H13-III din 12 februar ^Academiei de Administrare Public, se editeaz revista 2003 privind reorganizarea Academiei de Administrare Public pe lig ote" t"'^co-metodica Adm.nistrarea publica" Toate acestea influeneaz, Republicii Modova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.20-22 din m vlz,unea noastra' beneflC fx,nc*,onarea sistemului de administraie publica, februarie 2003. j aflat n proces de reformare i ajustare la rigorile tiinei administraiei. Vezi: Administraia public n perspectiva integrrii europene II Materiale al 35 47

"V^

sesinii de comunicri tiinifice din 27-28 octombrie 2006, Caietul tiinific, nil 33 Robert Polet, Privire asupra istoriei i dezvoltrii Institutului European de al ISAM, Chiinu, 2007; Administraia public i buna guvernare II Matern Administraie Public (IEAP) II n culegerea: Continuitate i schimbare n proceale sesiunii de comunicri tiinifice din 27 octombrie 2007, Caietul tiinific nf sul de integrare european, ediie ngrigit de Christofbr Demmke i Christian al ISAM, Chiinu, 2008. ' Ehgel, Chiinu, 2004. 4.4.CaracternoterdiscipIiar al tiinei administraiei, Chiar d|n definitia de mai sus rezult destul de reliefat caracter! interiiueraciiunea ei cu alte tiine disciplinar al tiinei administraiei. Ea mbin n sine analiza juridic, poDnn mm m raifn ^kn Ai iitologica, sociologic, economic a administraiei, exercitnd o funcie XPU SUS tii la niscai T l ? ntre aceste tiine i asigurnd o abordare complex, interdis* : f ' ' HntegrtSre C de COnSt n faptll! c ^c l P Hplinar a fenomenului administrativ, poarta un caractei interdisciplmar. Prin aceasta, ea asigur interfre mai multor tiine n explicarea fenomenului administrativ.

^T ^tt^t

n procesul de devenire ca tiin, n jurul tiinei administraiei s-s Deslriet TonSe istorice i nominalizai premisele constituirii format mai multe opinii. Intr-o prim viziune, tiina administraiei nu ejtimtei administraiei recunoscut ca tiin de ctre reprezentanii concepiilor negativiste. $ V Estimai rolul tiinelor cameraliste n procesul de devenire a tiinei motiva prin faptul c ea se contopete cu dreptul administrativ, al cr, administraiei. obiect de studiu este analiza relaiilor sociale n sfera puterii executive. 3 Determinai aportul doctrinei franceze a dreptului administrativ n Intr-o a doua concepie, tiina administraiei era considerat drept, constituirea tiinei administraiei, tiina politic i era delimitat de dreptul administrativ. Analizai procesul de preluare i dezvoltare a tiinei administraiei lntr-o alt viziune, se considera, c tiina administraiei este o tiin st n spaiul romnesc, cial i economic, ntruct ea studiaz condiiile sociale n care se manifesj 5. Definii tiina administraiei i nominalizai principalele ei componente. Enumerai etapele de dezvoltare a tiinei administraiei i eviden

8 Caracterizai procesul ae aevemre i < cxisia in aiara normelor de drept i, 111 acest sens, tiina adm] ^^T ^LtafaShitleS n Republica Moldova la etapa actual, nistraiei analizeaz mediul juridic n care activeaz administraia, dar n' 0CUPaie auimei <x \ interdisciplinar al tiinei administraiei i se reduce numai la aceasta. 9. Argumentai caraceri
puaie

36

47

Administraia, de asemenea, nu poate exista n afara sistemului politii interaciunea ei cu aJpr0p perspectivele dezvoltrii tiinei admiaceasta presupunnd i analiza ^' Y mediului politic n care funcioneaz admr . . . , . . . . , .. :. nictratiei n HBU4M 1 Republica Moldova, nistraia, activitate de care se preocupa i tiina administraiei. De rnd cu aceasta, administraia activeaz ntr-un mediu social < , .~ n r ! 1 Literatura recomandata: economic concret, cere-i influeneaz structura i funciile. Para cunoate rea caracteristicilor acestui mediu social-economic, administraia n-ar pi. - Ioan |, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.99-102; tea s-i ndeplineasc misiunile sale. Astfel, tiina administraiei explic^ 229 procesul administrativ ntr-o strns conexiune cu mediul social i econej ^ Boris Melnic, Coraportul tiin-administraie public n procesul mic n care funcioneaz administraia. j ^tirii funcionarilor de stat// Administrarea public, revist metodico-

vl ,j ^ PJJ '' . x ne em

VAHUC IIUtl sus am utea r " ' P tiina adminii tranei este o tiin social-politic, care are drept obiect studierea globe (generala) a actoti&am#a@ma03M^i a colectivitilor locale, <J toate implicaiile, relaiile acesteia m cdMeeiemen^ah-sistemuMsoM m scopul realizam funciilor ce-i revin>n cadrul sistemului social-global.\

une ca

^mtific 9001 nr 3 oae 13-16 xandru Negoif, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucure .7m&I T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 19% pag.55_93; 153-197.

tw

Generaliznd cele expuse mai sus, am putea spune c tiina adminii

ct

;;n ; f i r 3 nr3 nap. 13-16.


t

37

47

. Privire asupra istoriei i dezvoltrii nstitutitk European de Administraie Public//In culegerea: Continuitate i schiiis bare n procesul de integrare european, Chiinu, 2004, pag. 147-168. 6. Mihail Platon, Introducere n tiina administraiei publice, Chiinaj 1999. 7. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice i roiul perse naiului n desfurarea ei// Administrarea public, revist metodico-tiin ific, 1995, nr.3, pag.39-47. 8. Tatana aptefrai, Forme i metode n administraia publicai; Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2003, nr.I, pag.26-31. 9. Tatiana aptefrai, Concepii i teorii privind dezvoltam administraiei //Administrarea public, revist metodico-tiintific, 2003; nr.4, pag.26-32.

Semnul nelepciunii este ca din cele vzute i auzite a adulmeca cele nevzute i neauzite i a socoti cele viitoare din cele trecute " Dimitrie Cantemir

nsuirea va c

1| conducerii;

conceperea birocraiei ca form superioar de organizare a activitii instituiilor administrative i ca o totalitate de relaii sociale din sfera

identificarea misiunilor taylorismului ca procedeu al managementu-| lui tiinific i prghie de eficientizare a activitii administrative; - cunoaterea principiilor de organizare i funcionare a administraiei , publice din perspectiva elementelor constitutive ale procesului de conducere; 38

- estimarea rolului teoriilor contemporane n eficientizarea activitii administrative i influena acestora asupra calitii guvernrii.

39

5.1. Teoria birocraiei a Sui Weber. Birocraia ca form superioar de organizare a activitii instituiei Progresul social, politic, economic i cultural-tiinifc al unui stat esi determinat, n mare msur, de calitatea administraiei sale. Formele di exercitare a administraiei publice au evoluat ntr-o strns legtur ci gndirea politic. Fenomenul administrativ a fost influenat pe parcuri! secolelor de diferite curente i viziuni doctrinare, care i-a diversificat for mele i i-a stimulat dezvoltarea. Un rol aparte n dezvoltarea viziunilor asupra organizrii administraiei aparine teoriilor clasice, prin care subnelegem teoriile aprute n a dout jumtate a secolului al XlX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Un reprezentant de vaz al acestei perioade este Weber (1864-19201 sociolog german. n concepiile lui, un rol deosebit l ocup problema bit rocraiei ntr-o strns legtur cu exercitarea puterii politice. Dup Mal Weber, birocraia se manifest ca o form superioar de organizare a activitii instituiei bazate pe principiu! raionalitii i pe cel al analizei tiiil i . In acest sens, birocraia reprezint o totalitate de relaii sociale cm < < >iu Inc vrii, .stabilite ntre structurile care conduc i masele conduse. Pentru ca acest proces s se efectueze conform unui tip ideal al birocnl iei, el trebuie, n viziunea lui Weber, s corespund anumitor ceriu e, i anume: - n activitatea de conducere s se in seam de faptul c exist norme juridice concrete determinate de legi sau de reguli administrative; | - organizarea i activitatea administrativ se bazeaz pe diviziunea muncii, asigurnd prin aceasta sporirea capacitilor de administrare; - autoritatea care dispune de dreptul de a comanda i de a da sarcini este stabilit dinainte i nu poate fi arbitrar; - managementul birocratic se bazeaz pe documente scrise care siii pstrate sub form de dosare n formele lor originale; - organizarea activitii administrative i a funcionarilor este bazai pe ierarhie, fiecare funcionar fiind supus astfel controlului din partel unui funcionar de rang superior; - personalul ncadrat n procesul de administrare este selectat pe critm rii de calificare profesional i recrutarea se bazeaz pe examinare sa diplome de absolvire a instituiilor ce pregtesc cadre de profilul respectivi

Aceste elemente luate n ansamblu, consider Max Weber, constituie coninutul birocraiei ca form de organizare a conducerii. Utilizarea ei trebuie s conduc la sporirea activitii omului prin aciuni clare, precise care ar asigura continuitatea procesului de administrare, reducerea costurilor materiale i de personal i crearea unui climat productiv n condiiile unei subordonri stricte. Dup cum putem observa, organizarea birocratic este un sistem bine ordonat, bazat pe subordonare, control i aciuni desfurate ntr-o bun consecutivitate, care au capacitatea s asigure eficiena procesului administrativ. Modelul weberian de administrare are la baz conceptul de dominaie legitim care, dup Weber18, este de trei tipuri: dominaia tradiional, bazat pe cutur i pe obiceiul nrdcinat al omului de a o respecta; dominaia carismatic, bazat pe valoarea exemplar a unei persoane; dominaia raional, bazat pe regulile stabilite n mod raional i care este caracteristic pentru statul modern. nc o caracteristic a modelului weberian de administrare este exprimat n necesitatea supunerii administraiei fa de puterea politic. Apa rtul birocratic trebuie s acioneze ntru realizarea voinei puterii politice. Se impune, n viziunea lui Weber, o divizare a funcionarilor n dou categorii: funcionari de carier, pe de o parte, i funcionari politici, pe de alt parte, ultimii deosebindu-se de primii prin faptul c pot fi mutai sau pui n disponibilitate oriend. Modelul weberian de organizare i funcionare a administraiei a jucat un rol esenial n cercetarea i practica administrativ, contribuind la constituirea unor idei pe care s-a ntemeiat tiina administraiei. Aceste idei au jucat un rol determinant nu numai n explicarea teoretic a fenomenului administrativ, dar i n stabilirea unor reguli concrete n aciunea practic a administraiei. Anume pornind de la aceasta, modelul weberian constituie un important punct de referin n evoluia studiului i practicii administraiei publice, chiar n ciuda opiniilor critice ale unor cercettori din domeniu! tiinelor sociale, care consider c Weber a analizat numai aspectele formale ale birocraiei, neinnd seam de elementele disfuncionale ce pot aprea n activitatea practic a administraiei. 5.2. Managementul tiinific a lui Frederick Taylor, roiu lui n conceperea administraiei ca proces

18 Max Weber, Le savant ei la politique, Pion, 1959, pag. 113-114, Citat dup:
Ioan Alexandra, Administraia public. Bucureti, 1999, pag.172-173. 40

56

Un alt reprezentant al flosofiei formaliste privind organizarea adm nistraiei este Frederick Taylor (1856-1915). La sfiritul secolului al XDt-le i nceputul secolului al XX-lea n SUA, ara de batin a Iui Taylor, 1 devenit foarte active preocuprile de raionalizare i de organizare tehnico tiinific a muncii. Aciunile respective erau impuse din necesitatea de a spori randameJ tul muncii i de a influena, prin aceasta, asupra utilizrii raionale a resul selor naturale i asupra ameliorrii vieii social-economice i politice a i rii, care era afectat de multe procese negative, care i aveau originea imoralitatea politic, n gradul nalt de rspndire a corupiei, n ineficient; activitii administrative. In baza analizei realitilor existente, fiind, totodat i inginer de profesie Taylor a lansat unele idei care snt axate pe aspectele tehnice ale procesulu de administrare i care au cptat denumirea de taylorism. Aceste idei i-a. gsit reflectare n lucrarea sa Principiile managementului tiinific publicat n 1911 la New-York. In viziunea lui Taylor un management sistemic este bazat pe reguli, legi i principii obligatorii pentru toi angajaii, pe o activitate bine planificat, pJ aciuni de cooperare n activitatea de munc, pe necesitatea angajrii unof oameni cu caliti organizatorice i capabili s aplice managementul sistemic! Metodele propuse de Taylor n vederea atingerii eficienei a primit dej numirea de management tiinific, care presupune aplicarea contient i raionalismului n munca oamenilor, avnd n vedere, n primul rnd, activ vitatea lor n munca industrial. In efectuarea managementului, Taylor considera important necesitatea analizei postului i studierea lui n evoluie, folosind pentru analiza activii taii umane tehnici similare, folosite pentru obiectele fizice. Aceast abordare mecanicist privind activitatea angajailor a cptat aprecieri control versate din partea unor manageri i reprezentani ai sindicatelor. Analiznd doctrina lui Taylor din punct de vedere al tiinei administl raiei, putem meniona c ea prevedea urmtoarele: - nlocuirea empirismului prin organizarea sistemic a fiecrui element al muncii, ce face ca managementul s capete substrat tiinific i s influent teze benefic activitatea angajailor; - cooperarea voluntar a oamenilor n procesul muncii, privit ca un mijloc de eficientizare a muncii oamenilor; - divizarea muncii, pornind de la particularitile fiecrei activiti, inclusiv separarea funciilor de execuie de funciile de organizare pentru sporirea calitii,

specializarea, pregtirea i instruirea permanent a angajailor prin cele mai avansate metode, n scopul meninerii i amplificrii performanelor de munc; - analiza sistemic a randamentului maxim al oamenilor i mainilor pentru a interveni n vederea mbuntirii lui; - remunerarea stimulativ a angajailor i acordarea de nlesniri financiare pentru a lucra mai eficient i pentru o mai bun selectare a personalului, sporind motivarea angajailor pentru munca prestat; - acordarea prioritilor n efectuarea managementului subdiviziunilor funcionale i crearea unor state-majore de specialiti, care intervin direct pe lng persoanele de execuie. Prin cele expuse n doctrina sa, Taylor a artat c birocraia poate influena i manipula angajatul, astfel reducnd gradul de ineficient zilnic n activitatea oamenilor. Meritul lui const n propunerile i inteniile de raionalizare a muncii, aciune care face munca angajailor mai eficient. Concepiile lui Taylor au avut parte i de critic. Oponenii lui considerau c managementul tiinific promovat de el este un instrument al patronului, este o metod care limiteaz manifestarea iniiativei angajatului n activitatea sa. Alii considerau, c metodele promovate de Taylor provoac omaj, nu ofer siguran angajailor i face ca munca lor s devin monoton. n pofida acestor critici, taylorismul reprezint o doctrin care a influenat foarte mult dezvoltarea gndirii teoretice i aciunilor practice privind raionalizarea activitii administrative, punnd bazele managementului tiinific. Discipoli ai lui Taylor i adepi ai micrii de raionalizare a muncii au fost Frank C. Gilbreth i Henry Ford. Primul, n studiile sale, a acordat o mai mare atenie omului, marcnd, de fapt, o nou etap n dezvoltarea managementului i o abordare psihotehnic n organizarea tiinific a muncii. Cel de-al doilea a recomandat o organizare raional a muncii, ntemeiat pe principiile productivitii, intensificrii i economisirii, idei preluate de tiina administraiei i dezvoltate n continuare de ea. Managementul tiinific, elaborat de Taylor i dezvoltat de discipolii si, a jucat i continu s joace un rol important n sfera efecturii unei conduceri eficiente. El este un serios punct de referin pentru tiina administraiei i pentru practica administrativ actual. 5.3. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice n concepiile lui Henry Fayol 41

56

O concepie care a exercitat o influen mare asupra dezvoltrii teoriei; i practicii administraiei publice i aparine lui Henry Fayol (1841-1925).! Locuind n Frana i fiind preocupat de activitatea ntreprinderilor, elf adaug Ia funciile tehnice, comerciale financiare, de securitate i contabile, exercitate de acestea.,funcia administrativ, considernd-o ca fiind cea; mai complex. Principiile lui Fayol privind activitatea ntreprinderilor pot fi utilizate i in administraia public. Abordrile ntreprinse de Fayol n tiina admi-j nistraiei se bazeaz pe cinci elemente, i anume: planificare previzional, organizare, comunicare (comand), coordonare i control. Planificarea previzional iniiaz oriice proces de administrare. Putem spune c noiunea de administrare este inseparabil de cea de prevedere i; planificare. Cunoscnd finalitatea la care trebuie s ajung i posibilitile sale, ntreprinderea (instituia) dobndete ncredere n activitatea sa. Exist [ previziuni pe termene scurte i pe termene lungi. Prin programul de aciuni? se traseaz cile de dobndire a celor planificate prin participarea agenilor cointeresai n aceasta. Organizarea reprezint un element principal n procesul de administ-rare. Fayol pune accent pe schema organizrii, care reprezint o expunere| grafic a organizaiei (instituiei) i prin care se identific modul de inte- raciune dintre diferite structuri ale organizaiei i din care rezult respon-| sabilitile acesteia. Organizarea presupune, de asemenea, asigurarea ntreprinderii (instituiei}! cu resurse umane, financiare, materiale, folosirea lor raional pentru do-J bndirea unei mai bune performane. Activitatea administrativ, n sens def organizare, mai presupune stabilirea programului de aciune, selectarea! personalului i definirea precis a atribuiilor lui, ncurajarea iniiativelor! respectarea disciplinei i alte activiti desfurate n cadrul instituiei. Comunicarea (comanda) presupune punerea n micare, n funciune al organizaiei. n exercitarea acestei activiti un rol aparte i revine condul ctorului. Fiind adeptul conceptului de comand, conform cruia fiecare^ angajat primete ordine numai de la superiorul su ierarhic, Fayol consi-| der c conductorul trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, s fie lai curent cu raporturile de munc din colectiv, s aib un personal auxiliari pentru coresponden i planificare. innd seama de importana administraiei n activitatea uman, Fayol consider necesar nfiinarea nvmntului administrativ, care ar trebui s cuprind mai multe trepte. Toat lumea, sublinia Fayol, trebuie s aib noiuni de doctrin administrativ, aceasta contribuind la organizarea unei activiti administrative raionale.

Coordonarea nsemn, n viziunea lui Fayol, aciuni de armonizare a activitii administrative. Aceasta mai semnific unificarea i sincronizarea eforturilor tuturor subdiviziunilor ntreprinderii (instituiei) i orientarea lor la atingerea scopului formulat n previziune. Coordonarea ca atribut al conducerii se regsete aproape la toate nivelurile structurilor administrative i reprezint un element al dirijrii care asigur interaciunea subdiviziunilor structurale ale organizaiei. Controlul ca element al conducerii reprezint aciunea de verificare a ndeplinirii programului organizaiei. Controlul trebuie s semnalizeze la timp erorile comise n procesul de administrare i s fie urmat de sanciuni. In aa fel, controlul asigur ndeplinirea sarcinii trasate i este exercitai pentru o mai bun desfurare a procesului de administrare de ctre Lin personal bine pregtit n acest scop. Deci, noiunea de administraie se compune, dup Fayol, din cele cinci funcii principale: planificarea previzional, organizarea, comunicarea, coordonarea i controlul. Viziunile lui Fayol au mult comun cu cele ale lui Taylor, dar totodat i au particularitile lor, i anume, snt concentrate pe problemele psihologiei umane, pe necesitatea spiritului de coeziune a structurilor unei organizaii. Aceste viziuni au contribuit esenial la conceperea coninutului funciei administrative a ntreprinderii (instituiei), ca una care i asigur dezvoltarea i mobilitatea. Tot de filosofia formalist aparin i concepiile lui Luther Gulick i Lyndal Urwick, reprezentani ai concepiei praxiologice de administraie eficient. Abordarea praxiologic presupune studiul activitii eficiente a administraiei prin analiza structurii generale a aciunilor umane i a condiiilor eficacitii lor. Concepia de la care pornete praxiologia const n afirmarea c exist unele cerine generale pentru realizarea oricrei activiti administrative eficiente. In cartea autorilor menionai, denumit Documente asupra tiinei administraiei" snt definite cerinele care contribuie Ia exercitarea unei administraii eficiente. Printre aceste cerine snt nominalizate: planificarea ca mijloc de stabilire a sarcinilor care urmeaz s fie realizate, organizarea ca aciune ce presupune stabilirea structurii formale a instituiei i punerea ei n aplicare, selectarea personalului ca o condiie de asigurare i asistenei generale i de specialitate, conducerea ca aciune ce asigur bunul mers al administrrii, coordonarea ca un mijloc de interaciune; informare i autoinformare privind activitatea desfurat, elaborarea bu-getului ca o sintez a optimizrii aciunilor desfurate i condiie de asigurare a eficienei activitii administrative. 42

56

Reprezentanii conceptului de administrare eficient au contribuit s completarea elaborrilor teoretice privind exercitarea administraiei i, n] special, a aspectelor ei praxiologice. n generai, reprezentanii abordrii formalist-raionaliste: Weber, Tayloii Gilbreth, Ford, Fayol, Gulick, Urwick au contribuit esenial la studiul administraiei publice, aduendu-i aportul la conceperea administraiei car o funcie important a comunitilor umane. n acelai timp, se cere dej: menionat c concepiile lor reflect realitile timpului n care ei au trit; i au activat, astfel fiind marcate i de unele deficiene, legate n temei def insuficiena abordrii iniiativei i activismului angajailor n exercitarea!, administraiei. Astfel, teoriile clasice privind administraia public s-au format i aif evoluat sub influena realitilor social-economice i politice din care ac fost alimentate. Ee servesc drept punct de plecare n constituirea i dezvoltarea tiinei administtaiei i au contribuit esenial asupra evol-uiie, administraiei publice. 5.4. Teoriile contemporane privind administraia public: teoria resurselor umane; teoria dezvoltrii organizaionale; teoria contingenei Dezvoltarea tiinei administraiei este ntr-o strns legtur cu evolu- lia social i dinamica vieii politice i economice. Condiiile concret ista rice, formate n urma celui de-al doilea rzboi mondial, au influenat simitor dezvoltarea tiinelor social-politice, inclusiv tiina administraiei! Polarizarea lumii n cele dou sisteme social-economice i politice diametrali opuse a influenat ntregul mers al istoriei ulterioare, lsndu-i amprenM i asupra conceperii, n mod diferit, a sistemelor de administraie public. i In linii mari, putem vorbi de dou abordri ale administraiei. Una estet caracteristic pentru rile lagrului socialist, care concepeau administraia! public ca o aciune a statului sub forma dictaturii proletariatului, bazatal

pe principiul centralismului democratic, desfurat ntr-o unitate absolut cu activitatea partidului unic, care i stabilete sarcinile i nfptuiete controlul asupra ndeplinirii lor. Una din aceste opiuni const n faptul c oamenii aspir ca prin munca, prestat A doua abordare este caracteristic pentru rile occidentale dezvoltate, care s nu le fie satisfcute doar necesitile fizice i financiare, dar if recunoaterea concepeau administraia public n condiiile existenei statului de drept, bazat pe public a meritelor sale, a potenialului de care d dovad n exercitarea funciei. In

principiul separaiei puterilor n stat i pluralismului politic. Aceast, din urm, abordare este rezultatul evoluiei fireti a societii i are la baz oportunismul reformist, prin adaptarea sarcinilor administraiei la satisfacerea ct mai deplin a nevoilor celor administrai. Ctre mijlocul secolului al XX-iea n rile occidentale ia amploare dezvoltarea pragmatismului i a realismului politic, concepii promovate, n primul rnd, de reprezentanii tiinelor politice, dar care influeneaz, n virtutea utilitii lor, viziunile privind administraia public. Se evideniaz, n acest sens, concepiile Iui Chars Merriam (\ 874-1953), fondatorul tiinei politice americane, GaroldLassouell (1902-1979), continuatorul acestei coli i adeptul abordrii behavioriste a proceselor politice i administrative, Gans Morghentau (1904-1980), fondatorul colii americane a pragmatismului i realismului politic. Concepiile acestor trei mari reprezentani ai tiinei politice americane se bazau pe postulate pragmatice, care reieeau din noile realiti socialeconomice i politice i promovau utilizarea activ n procesele politice i administrative a prghii-lor comportamental-psihologice. Aceasta a consemnat iniierea unei abordri noi, contemporane a activitii politice i administrative. Ea se baza, n temei, pe analiza factorului uman i influena lui asupra caracterului i naturii activitii politice i administrative. Putem evidenia, n acest sens, cteva teorii contemporane privind abordarea administraiei publice. Teoria resurselor umane prin esena sa exprim i accentueaz rolul deosebit pe care l are n activitatea administrativ personalul implicat n procesul de exercitare a funciilor publice. La intersecia anilor cincizeci-aizeci ai secolului trecut, se face observat intensificarea reevalurii relaiilor umane din societate, n general, i din cadrul activitii administrative, n particular. Aceasta influeneaz i dezvoltarea cercetrilor tiinifice n domeniul respectiv, care se axeaz pe investigarea noilor raporturi de munc, a sistemelor de evaluare i apreciere a activitii oamenilor. Important este de menionat, c cercetrile efectuate de reprezentanii acestei teorii, cum ar fi C. Arghziis, M. Gregor, R. Lickert au scos n eviden opiunile pe care le exprim oamenii ca participani la procesul de administrare.

56

43

acest sens, adepii acestei teorii acord un loc i uni rol deosebit conductorilor de colective umane. Acetia au menirea s apre-l cieze obiectiv activitatea angajailor, implicndu-i n procesul de adoptare[ a deciziilor i de control asupra realizrii lor, prin aceasta oferindu-le posi-[. bilitatea de a se manifesta. Din aceasta deriv nc un component al acestei teorii, i anume, pro-l movarea conceptului de management participativ. Aceasta presupune asi-1 gurrea unei cooperri productive dintre conductori i subordonai, att lai etapa stabilirii obiectivelor, repartizrii responsabilitilor, precum i nI activitile de realizare practic a sarcinilor. O alt idee promovat de aceast teorie const n aceea de a vedea o cale de sporire a eficienei muncii n cultivarea unui spirit de echip dezvoltat, cate e considerat un atribut important al managementului participativ. ( onccpiile promovate de teoria resurselor umane snt utilizate destul de larg n activitatea administrativ actual i se nscriu n modalitile care | asigura activitii administrative mai mult eficien. Teoria dezvoltrii organizaionale constituie o continuare, o dezvoltare a concepiei privind resursele umane. Ea concretizeaz i identific unele'' ci concrete de eficientizare a activitii administrative. Printre reprezentanii acestei teorii i putem nominaliza pe W.Bennh,I R.Black, I.S. Moiiton, P.Lawrence, J.W. Lorsch. n conformitate cu pre-l vederile acestei teorii, oriice activitate trebuie s fie asigurat, de rnd cui altele, i de o susinere organizaionai. Aceast susinere are menirea si dea procesului administrativ un caracter procedural bine determinat, prinl promovarea unor schimbri planificate i logic ornduite. Aceasta se referai att la activitatea resurselor umane, precum i la asistena tehnic a activi-1 taii administrative. O caracteristic a acestei teorii const n faptul c ea abordeaz schim-l brile att la nivelul primar al organizaiei, ct i la nivelul sistemului il subsistemelor organizaionale, ca o necesitate permanent de perfecionare| a lor, n scopul mbuntirii calitii vieii indivizilor administrai, precum| i a performanelor organizaiei, instituiei, n ansamblu. Pentru ca aceasta s devin o realitate, teoria respectiv promoveaz! ideea asigurrii flexibilitii i adaptabilitii organizaiilor i instituiilor! administrative la schimbrile intervenite n societate. Iar pentru aceasta este necesar de a diagnostica i de a analiza problemele cu care se confrunt sistemul

administrativ de ctre experi versai n materie de a observa tendinele de dezvoltare a instituiilor administrative. n aa fel, teoria dezvoltrii organizaionale abordeaz sistemic activitatea administrativ prin planificarea aciunilor, adaptarea lor la schimbrile sociale, utilizarea posibilitilor organizaionale ale sistemului administrativ, pentru o mai bun funcionare a lui. Teoria contingenei concepe procesul administrativ ca fiind un proces generat nu numai de nite circumstane sociale generale, dar i n funcie de circumstane specifice. Aceasta se refer att la problemele resurselor umane, ct i la problemele organizaionale ale unei instituii (organizaii). In acest sens, se consider c nu exist forme unice de organizare, conducere a instituiei i de motivare a activitii administrative. Din aceasta rezult, c modul de abordare a oricrei probleme urmeaz s fie adecvat mediului n care activeaz instituia, contingentului de colaboratori ai si i, desigur, trsturilor specifice i particularitilor fiecrui tip de activitate prestat de instituia respectiv. Aceasta presupune promovarea n activitatea administrativ a descentralizrii, ca mijloc de urgentare a adoptrii deciziilor, delegarea de atribuii de la nivelele superioare ale structurilor organizaionale spre nivelurile mai inferioare, pentru a stimula creativitatea i motivarea funcionarilor subordonai. De rnd cu aceasta, promotorii acestei teorii susin c trebuie s fie un coraport optim ntre sarcinile instituiei, numrul angajailor ei i posibilitile exercitrii unei conduceri eficiente a personalului. In aa fel, teoria contingenei, prin ceea ce promoveaz, faciliteaz soluionarea eficient a problemelor cu care se confrunt oriice instituie administrativ n procesul su de funcionare, sporete gradul de participare activ n procesul administrativ a angajailor i mrete gradul de motivare i responsabilitate a lor n activitatea administrativ. Teoriile contemporane, privind funcionarea organizaiilor, instituiilor, constituie n ansamblul lor o baz metodologic pentru activitatea organelor administraiei publice, contribuind, prin aceasta, la identificarea cilor de sporire a eficacitii activitii administrative, oferindu-le funcionarilor publici logica raionamentelor n activitatea practic. Ele au prin natura lor un caracter universal i prevederile lor se implementeaz n toate sistemele democratice de administrare, lundu-se n vedere particularitile i trsturile specifice ale fiecrei ri. Subiecte de evaluare: 44

56

1. Nominalizai i clasificai teoriile clasice i contemporane privind VI. ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE (STRUCTURA administraia public i sistemele de guvernare. ADMINISTRAIEI PUBLICE) 2. Definii noiunea de birocraie din perspectiva viziunilor lui Max Weber i determinai principalele exigene fa de conducerea birocratc. Libertatea politic nu se gsete decl n 3. Caracterizai taylorismul i misiunile managementului tiinific din guvernrile moderate, dar ea nu exist perspectiva asigurrii unui proces administrativ eficient. ntotdeauna nici n statele moderate decit 4. Expunei i analizai componentele procesului de conducere reieincl din atunci cndnu se abuzeaz de putere" concepiile lui Henry Fayol. 5. Elaborai un tabel n baza unor criterii proprii, prin care ai putea identifica Montesquieu asemnrile i deosebirile dintre teoriile clasice privind administraia public. 6. Evideniai esena i coninutul teoriei, resurselor umane, precum i influena Obiective: acesteia asupra eficienei administrative contemporane. 7. Estimai rolul teoriei dezvoltrii organizaionale n asigurarea flexibilitii i Studierea organizrii administraiei publice n complexitatea ei va da adaptabilitii instituiilor administrative la evoluia social. posibilitate s cunoatei structura acesteia i va contribui la: 8. Analizai teoria contingenei din perspectiva circumstanelor specifice ale instituiilor administrative. - definirea i nelegerea noiunii de sistem al administraiei publice, 9. Comparai i identificai interferenele dintre teoriile clasice i teoriile cunoaterea criteriilor de organizare i funcionare a ei; contemporane privind administraia public. 10. Argumentai rolul metodologic al teoriilor clasice i contempora- identificarea caracteristicilor sistemului administraiei publice centrale i ne pentru activitatea administrativ actual. conceperea raporturilor ei cu puterea executiv; - cunoaterea sistemului administraiei publice locale i evidenierea 1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag. 107-114. particularitilor de organizare i funcionare a lui; 2. loan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.l. Bucureti 1996, pag.74-81. - nsuirea formelor de organizare a administraiei publice, cum ar fi: 3. Minai T. Oroveanu, Tratat, de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, centralizarea, concentrarea, des concentrarea, descentralizarea, estimarea esenei pag.55-74. i. stabilirea limitelor acestora. 4. Elvira Perju, Evoluia doctrinei cu privire la funcia public n Republica Moldova //Materialele conferinei tiinifico-practice, Chiinu, A AP, 2004, pag.132-135. 5. Alexandru S. Roea, Raportul, dintre libertate i justiie social (Gndirea i practica anglo-saxon), lai, 2003. 6. Tatiana aptefrai, Dezvoltarea teoriilor administrative //Materialele conferinei tiinifico-practice, Chiinu, A AP, 2002, pag.36-44. 7. Tatiana apteUVal, Concepii cu privire la teoriile clasice i contemporane de administrare // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000, nr.3-4, pag. 13-20. 56
45 Literatura recomandat:

6.1. Noiunea de sistem al administraiei publice. Criteriile de organiza-i torice. Ele difer de la ar la ar, iar cteodat chiar de la o regiune la alta, n cadrul aceleiai ri. organizare a administraiei publice Pentru organizarea raional a administraiei publice, trebuie s se in seama de urmtoarele cerine19: Prin sistem se subnelege o totalitate de elemente care, luate mpreun, | - crearea unor organe ale administraiei publice strict necesare pentru formeaz un tot ntreg. Noiunea de sistem poart un caracter universali Exist ndeplinirea sarcinilor care stau n faa comunitii umane; sisteme fizice, biologice, sociale. - corelarea instituirii organelor administraiei publice cu posibilitile Administraia public aparine de sistemul social. Sistemul social, lai rndul su, const din mai multe subsisteme, cum ar fi cel economic, celf politic, cel spiritual. financiare i materiale ale comunitii umane; - optimizarea organizrii (structurii) administraiei publice n dependen de Fiecare subsistem privit n forma sa iniial, originalI formeaz un sistem separat. In acest sens, administraia public este ol parte component a sistemului politic, iar evoluia social, prin adaptarea ei la schimbrile de ordin politic, social, economic i de alt natur; privit n forma sa iniial for-l meaz un sistem aparte. - apropierea administraiei i a serviciilor prestate de ea de locuitorii Prin sistem al administraiei publice se subnelege totalitatea autorit-l ilor administraiei publice, care au sarcini comune de a satisface interese-1.' le generale circumscripiilor administrativ-teritoriale n scopul cunoaterii i satisfacerii ale oamenilor organizai n societate. Din sistem mai fac parte \ relaiile existente cerinelor acestora. Organizarea administraiei publice se efectueaz n baza anumitor criterii. Primul ntre autoritile administraiei publice i normele care j" reglementeaz relaiile din cadrul sistemului. Adic pentru un sistem al \ administraiei publice snt caracteristice l constituie criteriul teritorial. In conformitate cu acest criteriu, administraia existena: autoritilor administraiei publice; relaiilor dintre aceste autoriti; public se divizeaz n dependen de raza teritorial de aciune i colectivitatea de oameni deservit de aceast adminiS traie. Pornind de la aceasta, administraia normelor care reglementeaz \ activitatea lor i relaiile dintre ele. n afar de aceste elemente de baz ale sistemului, mai snt i unele I elemente public se mparte n administraie public central i administraie public local. suplimentare ale lui, cum ar fi: cultura administrativ; programe i proiecte de Administraia public central, prin organele sale, i extinde atribuiile asupra activitate; tehnologii administrative; modaliti de pregtire | i perfecionare a ntregului teritoriu a! statului i activeaz n interesul colectivi-. taii naionale, cadrelor din administraia public i altele. Toate aceste | elemente (componente) adic tuturor locuitorilor statului. Acest tip de administraie se mai numete luate n ansamblu formeaz sistemul administra- 1 iei publice, care prin esena sa administraie de stat. Deci, administraia de stat acioneaz n raza hotarelor constituie structura sau organizarea admi-l nistraiei publice. ntregului stat i contribuie la satisfacerea interesului general al comunitii Sistemul administraiei publice se constituie n scopul ndeplinirii! unor sarcini naionale. sociale. Pentru a satisface ct mai bine aceste sarcini sociale,! administraia public se Administraia public local, prin organele sale, i extinde atribuiile doar organizeaz, adic ia nite forme structuralei concrete. Spre deosebire de organizarea asupra unei pri din teritoriul rii, numit unitate administrai v-teri-torial. Snt sistemelor fizice sau biologicei organizarea (structura) administraiei publice este uniti administrativ-teritoriale primare, sau de primul nivel, i uniti administrativstabilit prin acte nor- mative. De aici provine o diversitate de sisteme ale teritoriale intermediare, de nivelul doi. In unele ri, cu un teritoriu mai extins, pot fi administraiei publi-j ce cu diferite organizri i structuri, adic cu diverse structuri

19 Mihai T. Oroveanu, Opera citat, pag.215. 68


46

i uniti administrativ-teritoriale intermediare de nivelul trei sau chiar de nivelul patru. n diferite ri aceste uniti administrativ-teritoriale se numesc n mod diferit, cum ar fi: la nivel primar - sate, comune, parohii, orae, municipii, iar la nivelul intermediar - districte, regiuni, judee, raioane, inuturi, comitate, voievodate . a.

68

47

Autoritile administraiei publice, care activeaz n aceste uniti! administrativteritoriale i au ca scop satisfacerea intereselor populaiei ce. locuiesc n ele, constituie sistemul administraiei publice locale. n unele] ri administraia public din unitile administrativ-teritoriale intermedia-} re mai este calificat drept administraie public regional, sau de nivel? intermediar, i nu este inclus n sistemul administraiei publice locale. j Al doilea criteriu, n conformitate cu care are loc organizarea administraiei publice, este criteriul funcional sau al competenei materiale. In conformitate cu acest criteriu, administraia public se divizeaz n depen-l den de funciile exercitate i competenele cu care este abilitat. Reieind din acest criteriu, autoritile administraiei publice se mpart n autoriti cu competen general i autoriti cu competen special szu de specialitate. Autoritile administraiei publice cu competen general activeaz att la nivel central, ct i la nivel local. Ele se caracterizeaz prin faptul c n sfera lor de competen intr problemele generale ale comunitii, fie naionale, dac este vorba de administraia public central, fie locale, dac este vorba de administraia public din unitile administrativ-terito-riale. Aceste autoriti snt preocupate de toate domeniile vieii comunitare i snt abilitate cu dreptul de a decide asupra lor. La nivel central acesta este Guvernul, iar la nivel local acestea snt f organele deliberative i executive din unitile administrativ-teritoriale (cu I denumiri diferite n diferite ri: consilii, asamblee, dume, primari, burgo-1 misiri si altele). Autoritile administraiei publice cu competen special sau de spe- I cialitate activeaz, de asemenea, att la nivel central, ct i la nivel local. I Sfera lor de competen ine de un anumit domeniu sau ramur de activi- I tate, cum ar fi: industria, agricultura, nvmntul, cultura, protecia socia- I l, telecomunicaiile i altele. Ele gestioneaz afacerile publice i decid i doar n domeniul n care snt abilitate prin lege, sub conducerea organelor 1 cu competen general. La nivel central acestea snt ministerele, departamentele, ageniile, I serviciile, birourile naionale, alte autoriti ale administraiei publice I centrale de specialitate, iar la nivel local acestea snt serviciile publice | ale autoritilor administraiei publice locale din unitile administrativ- I teritoriale. Schematic, sistemul administraiei publice ar putea fi reprezentat n * felul urmtor:

Schema 2

Administraia central

public

Administraia public local

Dup cum putem observa, n sistemul administraiei publice se disting cteva subsisteme, i anume: a) administraia public central, cu autoritile cu competen general i special; b) administraia public local, cu autoritile cu competen general i special; c) administraia public cu competen general de nivel central i nivel local; d) administraia public cu competen special de nivel central t nivel local. O alt clasificare a organelor administraiei publice ine de mprirea lor n organe: unipersonale i colegiale; deliberative i executive; alese i numite. n cazul organelor unipersonale, deciziile se adopt pe calea manifestrii de voin a unei singure persoane, iar n cazul organelor colegiale deciziile se adopt pe cale deliberativ, adic prin discuii, dezbateri i vot.

70

48

Organele deliberative snt organe colegiale, iar cele executive pot fi colegiale ori unipersonale, care pun n aplicare i organizeaz ndeplinirea deciziilor adoptate de organele deliberative.

70

49

Clasificarea organelor administraiei publice n organe alese i organelzarea puterii executive a efului statului. Un exemplu clasic de monocraie numite se face dup criteriul modului de formare a lor. Organele alese pol: prezidenial snt Statele Unite ale Americii; fi unipersonale sau colegiale, deliberative ori executive, desemnate prin] - executivul dualist presupune deinerea funciei executive de ctre vot a unui corp electoral, iar organele numite snt desemnate de o autori-jdou entiti statale, i anume, de ctre un organ unipersonal, cum ar fi tate ierarhic superioar, abilitat cu aceast funcie. [eful Statului, i de ctre un organ colegial, cum ar fi Guvernul, care are n Prin urmare, sistemul administraiei publice reprezint totalitatea auto-|fruntea sa un premier i care exercit funcia de ef al executivului. Aceste ritifor administraiei publice de nivel central i local, cu competen geforgane au atribuii distincte pe care le exercit n mod relativ autonom. Un neral i de specialitate, unipersonale ori colegiale, alese ori numite, care|aa executiv mai poart denumirea de executiv bicefal. Executivul dualist au sarcina de a executa legile i de a satisface interesele generale ale colori bicefal este caracteristic mai mult pentru regimurile parlamentare. munitii respective. Sub conducerea direct a executivului, de regul n subordinea nemijlocit a Guvernului, activeaz cel de-al doilea grup al autoritilor administraiei publice centrale, care reprezint administraia public central de specialitate. 6.2. Sistemul administraiei publice centrale i raporturile ei cu Autoritile administraiei publice centrale de specialitate, spre deosebire de cele puterea executiv cu competen general, snt n putere s exercite atribuii numai ntr-un anumit domeniu sau ramur de activitate. Dup cum a fost menionat anterior, administraia public reprezint o aciune La modul general, putem spune c organele administraiei publice centrale de a puterii executive. Totodat menionm c administraia nu este Lintea sarcin a specialitate snt o parte component a aparatului de stat, care snt abilitate cu puterii executive, dar este o sarcin exclusiv a acesteia. Aceasta nseamn c dreptul de a efectua din numele statului o activitate economic, social-cultural ori puterea executiv ndeplinete i o serie de sarcini extraadministrative sau politice, politico-administrativ. Deci autoritile admi-|nistraiei publice centrale de exercitate n raporturile constituionale cu parlamentul sau n relaiile specialitate snt n exclusivitate autoriti ale administraiei de stat. internaionale. i Reieind din dimensiunile teritoriale ale statelor i din particularitile ^dezvoltrii Vorbind despre sistemul administraiei publice centrale, vom meniona, c el social-economice a rilor respective, sistemul acestor autoriti reprezint o se constituie din autoritile puterii executive, n msura n care acestea exercit diversitate de organe, att dup atribuiile exercitate, pre-cum i dup denumirile pe funcii administrative, i din organele administraiei publice centrale de care le poart. De regul, la originea acestor ; autoriti st recunoaterea existenei specialitate, care activeaz sub conducerea nemijlocit a puterii executive. unei ramuri a vieii social-economiIn sensul cel mai larg, puterea executiv, fiind una din ramurile puterii delce care necesit un management separat n virtutea importanei pe care o stat, exercit anumite funcii care alctuiesc la nivel central obiectul acti-tdeine n sistemul social. vitii unor autoriti publice distincte, cum ar fi eful Statului i Guvernul.1. Principalul organ al administraiei publice centrale de specialitate n Autoritile puterii executive alctuiesc primul grup al autoritilor jjnulte ri este ministerul. Ministerul este un organ central de specialitate, administraiei publice centrale, mputernicite cu competen general i.care se nfiineaz n condiiile legii pentru a pune n aplicare politica care mai poart denumirea de executivul central. n aspect universal si guvernului. Dar, n afar de ministere, mai activeaz i alte organe ale cunoscute dou forme ale executivului, i anume: ladministraiei publice centrale de specialitate, care poart denumiri diferi- executivul monocratic presupune deinerea funciei executive delte, cum ar fi: departamente, agenii, servicii, birouri, centre, camere, ctre o singur entitate statal. Acesta poate purta denumirea de rQgMnspectorate i alte tipuri de organe de acest nivel. Din punct de vedere mprat, 50 preedinte, entiti unipersonale, sau 72 directorat care, cu toate clstructural, aceste organe au n componena lor diferite subdiviziuni, cum este colegial, reprezint o singur entitate statal, cum ar fi, de exemplu,!;^ fi: direciile, seciile, sectoarele, responsabile de anumite sfere concrete Consiliul Federal Elveian. Monocraia presupune un rol deosebit n reali-1 de activitate din cadrul lor.

Indiferent de tipologia organelor administraiei centrale de specialita; i de a) primar - include interesele comunitilor locale din sate, comune, orae i din locul pe care ele l ocup n sistemul administraiei publice, acesi organe au nite alte uniti teritoriale care exist la nivelul iniial de delimitare a cadrului spaial al misiuni comune, i anume: statului; - elaborarea politicii de stat n domeniul de care se preocup, care ;<: gsete b) regional - include interesele comunitilor din unitile administra-tivreflectare n diferite concepii i strategii de dezvoltare a ramul respective; - organizarea realizrii politicii de stat coninut n legi i n alte adj teritoriale intermediare, situate ntre nivelul primar i administraia central a statului. normative referitoare la domeniul de activitate ncredinat; - asigurarea organizatoric, normativ, tehnico-material i de aii natur a Ambele niveluri i au particularitile lor, sferele prioritare de activitate, au organelor i instituiilor subordonate i efectuarea controlul asupra activitii lor; structuri ale puterii care trebuie s reflecte interesele locale. Evidena i realizarea - prestarea nemijlocit ori organizarea prestrii de servicii prin institui, iile intereselor locale ocup un loc important n politica intern a oricrui stat. Interesele locale constituie, astfel, baza politico-soeial a organizrii i funcionrii subordonate ctre populaie ori ctre alte instituii i organizaii. In funcie de particularitile i de tradiiile administrative existentei anumite administraiei publice locale. ri, pot exista i alte misiuni ale organelor administraiei public de specialitate. Funcionarea sistemului de administraie public local, la modul general, este Aadar, sistemul administraiei publice centrale const din instituii efului reglementat de Constituia statului, iar la modul concret de o lege ori de un set de Statului i instituia Guvernului, ca autoriti executive centrai! care, alturi de legi privind administraia public local. Att la nivelul primar al comunitilor funciile politice, exercit i funcii administrative, i autoritile administraiei locale, precum i ia nivelurile intermediare, se formeaz un sistem de organe care publice centrale de specialitate care activeaf sub conducerea puterii executive. asigur gestionarea afacerilor publice din unitatea administrativ-teritorial respectiv. Ele snt de mai multe categorii, i anume: - organe deliberative care snt alese n condiiile legii prin sufragiu electoral 6.3. Sistemul administraiei publice locale, universal i n sarcina crora snt puse asigurarea conducerii comunitii respective. organizrii i Aceste organe se convoac periodic n edine i dein dreptul de a decide i de a Administraia public local este o parte component a oricrui sisteif naional soluiona, n urma dezbaterilor, cele mai importante probleme ale comunitii. Ele de administraie public. El se deosebete de sistemul administrai' iei publice snt responsabile n activitatea lor fa de sursa de nvestire, adic fa de electorat, centrale prin faptul c este constituit dintr-un sistem de organi distinct de organele care poate, n condiiile legii, s le revoce n caz de necesitate. de stat. Nici un stat nu este singurul gestionar al servil ciilor publice. O parte din - organe executive care snt formate, fie direct prin scrutin electoral \ (cazul serviciile publice snt luate sub gestiunea colecl tivitilor locale. primarului n Republica Moldova), fie alese ori numite de ctre Organizarea i funcionarea sistemului de administraie public local are la organul deliberativ (cazul preedintelui raionului n Republica Moldova). Organele originea sa existena intereselor locale, care deriv din caracterul natural al executive locale pot fi unipersonale ori colegiale (primar, comitet executiv) i au comunitilor locale ca entiti anterioare apariiei statului, aceasta rezult dreptul sarcina de a executa nemijlocit ori de a organiza executarea deciziilor organelor lor de a se administra ele nsele. deliberative locale i a organelor ierarhic superioare. De regul, se evideniaz dou niveluri ale intereselor locale, i - servicii publice locale de specialitate care snt formate de ctre organele anume35! 36 ' Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldovi Chiinu, 2001, pag.79-80. deliberative i executive din unitatea administrativ-teritorial respectiv, activeaz 51

72

sub conducerea lor nemijlocit i poart rspundere n faa acestora. Sarcina Organizarea centralizat a administraiei publice reprezint un sistem principal a lor este organizarea i prestarea nemijlocit a serviciilor publice administrativ, n cadrul cruia autoritile administraiei publice ierarhic inferioare pentru comunitatea local respectiv. snt supuse unui grad mare de subordonare fa de organele ierarhic superioare. Organizarea administraiei publice locale n Republica Moldova corespunde Aceasta presupune un control riguros asupra autoritilor administraiei publice acestor rigori organizatorice i funcionale. Sistemul administraiei publice locale locale din partea autoritilor administraiei publice centrale. este organizat pe dou niveluri: n cazul organizrii centralizate, autoritile administraiei publice centrale pot - nivelul unu l constituie autoritile administraiei publice ale satelor suspenda sau chiar anula actele adoptate de autoritile administraiei publice locale, (comunelor), oraelor (municipiilor). Acestea snt consiliile locale, ca autoriti pot recurge la aplicarea sanciunilor disciplinare, inclusiv la revocarea din funcie a deliberative, i primarii, ca autoriti executive; unui angajat sau a organului local n ntregime. Gradul de dependen a - nivelul doi l constituie autoritile administraiei publice ale raioanelor, ale administraiei publice locale de administraia public central reprezint criteriul municipiului Chiinu i ale UTA Gguzia, respectiv, Consiliile raionale, care deosebete sistemele centralizate de cele descentralizate. Consiliul municipal i Adunarea Popular, ca autoriti deliberative, i Centralizarea se nfptuiete n dou forme, i anume: preedintele raionului, primarul general i guvernatorul (bacanul), ca autoriti concentrarea administrativ presupune gruparea tuturor autoritilor executive. administraiei publice centrale la sediul puterii executive centrale, adic n capitala Att la nivelul unu, ct i la nivelul doi al administraiei publice locale snt organizate servicii publice, pentru satisfacerea intereselor membrilor comunitilor rii. Toat activitatea de dirijare se nfptuiete direct din acest centru, iar a avea organe intermediare. Un astfel de sistem suprancarc sarcinile administraiei respective, care poart rspundere fa de autoritile deliberative i executive. Prin urmare, sistemul administraiei publice locale reprezint un sistem de publice centrale i genereaz tensiuni ntre administraia public central i autoriti deliberative, executive i instituii de prestri servicii care funcioneaz administraia public local; n unitile administrativ-teritoriale de nivelurile primar i intermediar i care au ca - desconcentrarea administrativ reprezint un pas spre recunoaterea diversitii intereselor locale. Ea presupune existena unor autoriti ale sarcin satisfacerea intereselor comunitilor umane respective. administraiei publice centrale n unitile administrativ-teritoriale, de regul, la nivel intermediar. 6.4. Forme de organizare a administraiei publice: centralizarea, Aceste autoriti reprezint autoritile centrale ale statului, dar snt desconcentrarea, desconcentrarea, descentralizarea, esena i limitele concentrate, adic plasate n teritoriu. De aici i provine pentru acest tip de lor administraie denumirea de administraie de stat teritorial. Ea este realizat n unele ri prin instituia reprezentantului efului statului ori a guvernului n teritoriu, prin Sub form de organizare a administraiei publice se subnelege modalitatea de serviciile desconcentrate ale autoritilor administraiei publice centrale de structurare a ei i de interaciune ntre diferite niveluri ale administraiei publice, precum i modul de plasament al administraiei de stat la nivelurile intermediare i specialitate, precum i prin alte autoriti publice. Aceasta d posibilitate s se evite, ntr-o oarecare msur, consecinele negative primare ale administraiei publice. ale unei stricte centralizri, dar, cu toate acestea, organizarea des-concentrat a Raporturile dintre autoritile administraiei publice centrale i locale se caracterizeaz prin grade diferite de dependen fa de centru. Din acest punct de administraiei publice pstreaz caracteristicile unui sistem centralizat, deoarece aceste autoriti snt o prelungire a administraiei centrale. vedere se cunosc mai multe forme de organizare a administraiei publice: b) Organizarea descentralizat a administraiei publice a) Organizarea centralizat a administraiei publice 72 52

Esena descentralizrii administraiei publice const n transferarea unor administraie. Aceasta corespunde cu tendina global spre descentralizarea competene i atribuii ale autoritilor administraiei publice centrale ctre administrativ i sporirea rolului administraiei publice locale n satisfacerea autoritile administraiei publice locale. O astfel de organizare a administraiei intereselor comunitilor umane. publice genereaz creterea rolului autoritilor administraiei publice locale n Subiecte de evaluare: exercitarea funciilor sale privind gestionarea afacerilor publice din unitatea 1. Definii noiunea de sistem al administraiei publice i identificai administrativ-teritorial respectiv. Prin aceasta administraia public devine mai componentele lui. operativ i mai eficient. 2. Nominalizai i caracterizai criteriile n baza crora se efectueaz Descentralizarea, la rndul su, cunoate dou forme, i anume,! organizarea (structurarea) administraiei publice. descentralizarea administrativ i descentralizarea tehnic. 3. Demonstrai, elabornd o schem, sistemul administraiei publice, evideniind Descentralizarea administrativ nseamn recunoaterea dreptului principalele lui componente pornind de la principiile: teritorial i funcional. comunitilor locale de a se administra ele nsele. O colectivitate local efe 4. Clasificai organele administraiei publice dup modalitile de investire i consider descentralizat cnd ea beneficiaz de titlul de persoan juridic, | adic competenele decizionale. are capacitatea i posibilitatea de a fi o entitate distinct, cndl dispune de autoriti administrative proprii, formate n condiiile legii, dar! nu numite de ctre stat, cnd 5. Identificai tipologia organelor administraiei publice centrale i formulai colectivitatea local este supravegheat des administraia public central numai principalele lor misiuni. 6. Specificai raporturile dintre sistemul administraiei publice centrale i prin intermediul unor forme stabilitep de lege. Descentralizarea administrativ nu nseamn independena total a col puterea executiv. lectivitilor locale fa de statul n care snt organizate. Statul i rezer-l veaz 7. Evideniai particularitile organizrii administraiei publice locale. dreptul de efectuare a controlului asupra activitii administraiei! publice locale n 8. Caracterizai forma de organizare centralizat a administraiei publice prin strict conformitate cu prevederile legale. n evoluia! administraiei publice, manifestarea concentrat i desconcentrat a acesteia. descentralizarea administrativ reprezint o tendin spre realizarea autonomiei 9. Expunei i estimai esena organizrii descentralizate a administraiei publice. locale. 10. Evaluai formele de organizare a administraiei publice din RepubDescentralizarea tehnic se realizeaz prin acordarea unor instituii de? lica Moldova la etapa actual i formulai unele propuneri privind optimiutilitate public, din sfera serviciilor publice, a dreptului de persoan juridic i zarea lor. scoaterea lor de sub controlul ierarhic superior, cu plasarea] acestora sub tutela administrativ. Dup cum vedem, n condiiile organizrii descentralizate a adminis-1 traiei Literatura recomandat: publice, pe calea delegrii de atribuii de la administraia public | central spre 1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.236administraia public local, se creeaz condiii mai favorabile pentru 248; 330-422. eficientizarea activitii administraiei publice. n Republica Moldova, cu ncepere din 1990, are loc o tranziie treptat de la 2. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2005, pag.59-94. organizarea centralizat a administraiei publice, caracteristic pentru sistemul 3. Andrei Cuc, Centralizarea, desconcentrarea i descentralizarea totalitar, la forma de organizare descentralizat a administraiei publice, cu modaliti de dezvoltare a administraiei publice //Materialele conferinei folosirea desconcentrrii, caracteristice pentru sistemele democratice de tiinifico-practice, Chiinu, AAP, 2004, pag.l 16-121. 72 53

4. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, - definirea noiunii de relaii n administraia public, conceperea naturii i familiarizarea cu tipurile de relaii n care snt implicate organele administraiei pag.107-121; 213-225. publice; 5. Mria Orlov, Drept administrativ, Chiinu, 2001, pag.40-45. 6. Mihail Platon, Introducere n tiina administraiei publice, Chiinu, 1999, - sistematizarea tipurilor de relaii din cadrul sistemului de administraie pag.23-68. public, i conceperea lor n calitate de mecanisme de realizare a procesului admin 7. Victor Popa, Autoritile publice ale Republicii Moldova, Chiinu, 2004, istrativ; pag.8-17. 8. Teodor Popescu, Unele probleme n organizarea administrativ II - perceperea relaiilor organelor administraiei publice cu elemente exterioare Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.3, pag. 17-24. sistemului de administraie ca prghii de exercitare a colaborrii ntre ramurile 9. Aurel Smboteanu, Administraia public central, Chiinu, 1998. 10. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice: aspecte puterii de stat; instituionale i funcionale // Administrarea public, revist metodico-tiinific, - contientizarea interdependenei dintre formele de organizare a 2001, nr.l, pag. 19-30. administraiei publice, gradul de democratizare a societii i tipurile de reiaii 11. Aurel Smboteanu, Coraportul dintre reformarea administraiei publice existente n administraia public. n Republica Moldova i procesele de globalizare a descentralizrii administrative // Materialele conferinei tiinifico-practice, A AP, 2002, pag.5-14. 12. K.A. , , , 1995, .82-158. 13. oan Vida, Puterea executiv i administraia public. Bucureti, 1994, pag.9-26.
VII. SISTEMUL DE RELAII IN ADMINISTRAIA PUBLICA Administraia nu exist dectprin diferenele care se manifest n interiorul ei, ntre elementele care o constituie i ntre aceste elemente i mediul lor. Administraia nu este dect un sistem de relaii" Gerard Timsii Obiective: Cunoaterea sistemului de relaii n administraia public va permite conceperea administraiei publice ca proces i va contribui la: 54

72

7.1. Natura i tipurile de relaii n care snt implicate organele administraiei publice Relaiile administrative i au originea n procesul de constituire a administraiei publice. O dat cu apariia diferitelor entiti administrative apar i anumite relaii ntre ele. n acest sens, putem spune c administraia constituie un sistem de relaii. Acest sistem cuprinde, pe de o parte, relaiile din cadrul sistemului de administraie public, dintre elementele constitutive ale lui, iar pe de alt parte, relaiile dintre sistemul administraiei publice i alte sisteme exterioare acestuia. Existena administraiei n afara anumitor relaii nu poate fi conceput, pentru c administraia, n aa caz, nu ar produce activitate, nu ar fi proces. Relaiile n care snt implicate organele administraiei publice snt, dup natura lor, de mai multe categorii, cum ar fi relaii le fundamentale i rcla|iilc derivate. Relaiile fundamentale reprezint acele relaii care asigur n ansamblu interaciunea administraiei publice, ca sistem, cu principalele instituii ale statului. In viziunea lui loan Alexandru la relaiile fundamentale pot fi atribuite relaiile administraiei publice cu instituiile politice, instituiile economice, societate, precum i cu instituiile administrative nsei37. Prin instituii politice se subnelege ansamblu! instanelor unipersonale ori colegiale care dispun n stat de o putere iniial, legislativ ori guvernamental, cum ar fi Parlamentul, instituia efului Statului, Guvernul. Prin instituii economice se subnelege ansamblul agenilor, organizaiilor i a altor entiti care snt preocupate de viaa economic sau intervin n ea i care contribuie 3a satisfacerea intereselor materiale spirituale ale comunitii. Prin societate, n nelesul relaiilor ntreinute cu aceasta de ctre organele administraiei publice, se subnelege ansamblul indivizilor, grupurilor sau asociaiilor umane asupra crora statul i exercit autoritatea sa. Prin instituii administrative se subnelege ansamblul organelor administraiei publice, a funcionarilor, agenilor publici, colectivitilor organizate n uniti administrativ-teritoriale, care dispun doar de o putere executiv. Relaiile derivate reprezint acele reiaii care deriv, rezult din relaiile fundamentale . Altfel spus, derivarea const n descompunerea relaiei fundamentale n relaii de ordin mai concret din sfera ori domeniul respectiv.
y

loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.250. "s Ibidem, pag. 258. Se cunosc dou feluri de derivaii: derivaia liniar ori sintagmatic, care const n fragmentarea relaiei fundamentale n secvene mai mici, care ntrunesc instituii

de acelai tip ca i relaia fundamental de la care ea pornete; i derivaia n cerc ori paradigmatic, care unete instanele asociate n relaia fundamental cu instane de tip diferit. Deci, dup natura lor, relaiile n care snt implicare organele administraiei publice snt relaiile fundamentale i relaiile derivate, ultimele specificndu-se n relaii derivate liniare (sintagmatice) i relaii derivate n cerc (paradigmatice). n procesul realizrii funciilor sale organele administraiei publice snt implicate n mai multe tipuri de relaii, cum ar fi: Relaii de autoritate ce snt determinate de structura ierarhic a autoritilor administraiei publice. Stuctura organizational i funcional a sistemului autoritilor administraiei publice este alctuit prin subordonarea din treapt n treapt a diverselor autoriti pn la organul de vrf, cum este Guvernul care exercit conducerea general a administraiei publice. Relaii de cooperare ce se realizeaz prin prghiile de colaborare i cooperare a activitii agenilor publici competeni n realizarea unor scopuri comune. Relaiile de cooperare pot fi formalizate, adic stabilite prin acte normative, sau neformalizate, crora li se mai zice facultative. Cooperarea, n sensul relaiilor existente ntre diferii ageni, este o aciune de colaborare n exercitarea atribuiilor cu care snt abilitate autoritile administraiei publice. Acest tip de relaii presupune o nalt cultur politic i administrativ. Relaii de reprezentare realizate pe calea stabilirii reciproce sau unilaterale a unor reprezentani ai unei autoriti publice ntr-o alt autoritate public. De regul, relaiile de reprezentare iau natere n raporturile cu elementele exterioare sistemului de administraie public, dar se practic i ntre autoritile administraiei publice din cadrul sistemului. Relaii de control ce presupun dreptul unei autoriti a administraiei publice de a efectua controlul activitii altei autoriti a administraiei publice. Controlul poate fi efectuat ca urmare a subordonrii ierarhice sau funcionale ori determinat de funciile de control specializat, exercitat de o autoritate public. Controlul constituie o parte component a procesului de conducere. Relaii de prestri servicii ce se realizeaz prin acordarea unor servicii, prestate de ctre o autoritate a administraiei publice altei autoriti sau, dup cum este foarte rspndit, acest tip de relaii se realizeaz n relaiile cu cetenii, prin prestarea de servicii ctre populaie. Administraia publica, n acest sens, organizeaz o reea larg de servicii publice prestate populaiei, fie direct, fie prin ageni specializai de a presta aceste servicii. 83

55

Dup cum vedem, n administraia public se folosesc mai multe tipuri de relaii, cum ar fi: cele de autoritate, de cooperare, de reprezentare, de control i de prestri servicii. Sistemul de relaii n care snt implicate autoritile administraiei publice se realizeaz att n cadrul sistemului de administraie public, precum i cu elemente exterioare lui. 7.2. Reiaii n cadrul sistemului de administraie public Dup cum a mai fost menionat, sistemul administraiei publice reprezint totalitatea autoritilor administraiei publice centrale i autoritilor administraiei publice locale cu competen general i cu competen de specialitate, precum i relaiile dintre aceste autoriti care se stabilesc n procesul lor de funcionare. Intre elementele sistemului administraiei publice se realizeaz ntreg spectrul de relaii examinate mai sus. Pentru o mai clar nelegere a relaiilor din cadrul sistemului de administraie public;', le vom clasifica n cteva grupe de relaii. a) Relaii n sfera administraiei publice centrale Sfera administraiei publice centrale reprezint un segment al sistemului dc administraie public, n cadrul cruia se utilizeaz o gam larg de relaii. Un prim grup de relaii la acest nivel snt relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice centrale, cum ar ft Guvernul i autoritile administraiei publice centrale de specialitate, ministerele, ageniile, serviciile, birourile i alte autoriti centrale de specialitate. Aceste relaii snt relaii de autoritate, deoarece Guvernul este abilitat cu funcia de a exercita conducerea general a administraiei publice, inclusiv a administraiei publice centrale de specialitate, i n exercitarea acestei funcii emite acte juridice obligatorii pentru aceste instituii. Aceasta presupune subordonarea autoritilor administraiei publice centrale de specialitate fa de Guvern i dreptul acestuia de a controla activitatea acestor instituii. Din aceasta rezult c aceste relaii mai snt i relaii de control. Un al doilea grup de relaii la acest nivel snt relaiile dintre ministere i dintre celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate. In virtutea faptului c aceste instituii snt de acelai tip, relaiile ntre ele snt relaii de cooperare. Lund n considerare c autoritile administraiei publice centrale de specialitate promoveaz politica de stat ntr-o anumit ramur, ele snt abilitate i cu unele funcii de control n ramura dat, care se rsfrng, n anumite condiii, i

asupra relaiilor dintre autoritile administraiei publice centrale de specialitate. Cooperarea interramural determin i existena, ntre aceste instituii, a relaiilor de reprezentare i a relaiilor de prestri servicii. b)Relaii n sfera administraiei publice locale Administraia public local reprezint un subsistem autonom din cadrul sistemului administraiei publice i aceasta determin, n mare msur, i sistemul de relaii existente ntre autoritile administraiei publice ele acest nivel. Un prim grup de relaii la acest nivel l reprezint relaiile dintre autoritile deliberative i executive, cum ar fi, de exemplu, relaiile dintre consiliul local i primar, consiliul raional i preedintele raionului. Lund n vedere c consiliul local este o autoritate deliberativ, iar primarul una executiv, am putea vorbi, ntr-un anumit sens, de existena, ntre cele dou autoriti, a relaiilor de autoritate. Aceasta se confirm i prin faptul c deciziile consiliului local snt obligatorii pentru executare de ctre primar. Intre aceste dou autoriti mai exist relaii de control, precum i relaii de colaborare, care rezult din atribuiile exercitate de ctre ele. Asemntoare cu acestea snt i relaiile dintre consiliul raional, ca autoritate deliberativ, i preedintele raionului, ca autoritate executiva. Un al doilea grup de relaii l constituie relaiile dintre autoritile administraiei publice locale cu competen general, de primul i dc al doilea nivel, adic dintre consiliul local, consiliul raional, primar, preedintele raionului, pe de o parte, i serviciile locale descentralizate de specialitate, pe de alt parte. Aceste relaii snt de autoritate, dat fiind faptul c serviciile nominalizate snt subordonate ierarhic instituiilor respective, care le stabilesc sarcinile i le controleaz activitatea. Al treilea grup de relaii din administraia public local snt relaiile dintre autoritile administraiei publice locale de nivelul unu i de nivelul doi. ntruct aceste autoriti activeaz n baza principiului autonomiei locale, ntre ele exist relaii de cooperare. Ele colaboreaz n soluionarea problemelor ce in de satisfacerea intereselor comunitilor din unitile administrativ-teritoriale primare i intermediare, respectnd prevederile legale i executnd deciziile autoritilor ierarhic superioare. c) Relaii dintre administraia public central i administraia public local 56

84

Relaiile dintre administraia public central i administraia public local reprezint raporturile care determin forma de organizare a administra-

84

57

iei publice, fie centralizat ori descentralizat. n sistemele centralizate | aceste relaii snt n exclusivitate relaii de autoritate, bazate pe o subordona- I re strict a autoritilor administraiei publice locale fa de autoritile I administraiei publice centrale. n sistemele descentralizate aceste relaii I reprezint o varietate de raporturi care rezult din particularitile funcio- I nrii n regim de autonomie a autoritilor administraiei publice locale. Ele | pot fi de autoritate, de control, de cooperare, precum i de reprezentare. Astfel, relaiile dintre autoritatea de vrf a administraiei publice centrale, cum este Guvernul, i autoritile administraiei publice locale cu competen general, de nivelul unu i nivelul doi, snt relaii de autoritate, generate de competena pe care o are Guvernul de a exercita conducerea general a administraiei publice. n aceast calitate Guvernul emite acte juridice obligatorii pentru autoritile locale respective i efectueaz, prin Direciile teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale, controlul de legalitate, iar n cazul atribuiilor delegate, prin organele abilitate, i controlul de oportunitate a deciziilor adoptate de autoritile administraiei publice locale. Vom sublinia, c autoritatea Guvernului asupra organelor locale cu competen general trebuie exercitat strict n limitele legii i cu respectarea ntocmai a prevederilor autonomiei locale. Aceasta nseamn c relaiile de autoritate, n cazul dat, poart un caracter limitat. Asemntoare snt i relaiile dintre Guvern i autoritile administraiei publice locale de specialitate. Relaiile de autoritate, n acest caz, snt determinate de structura unitar a administraiei publice i de dreptul de control general pe care l are autoritatea de vrf a administraiei publice, exercitat direct sau prin organele sale desconcentrate n teritoriu. Un alt grup de relaii l reprezint relaiile dintre autoritile administraiei publice centrale de specialitate, cum ar fi: ministerele, ageniile, serviciile, birourile i alte autoriti de acest tip i autoritile administraiei publice locale cu competen general. ntruct aceste autoriti snt situate n subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competenelor, relaiile dintre ele snt relaii de cooperare. n unele cazuri aceste relaii pot fi relaii de control, determinate de delegarea pe care o au unele autoriti ale administraiei publice centrale de 86

specialitate de a controla o anumit activitate exercitat de autoritile administraiei publice locale respective. Dup cum putem observa, att la nivelul administraiei publice centrale, ct i la nivelul administraiei publice locale, precum i n procesul de interaciune dintre administraia public central i administraia public local se folosete ntreaga gam a tipurilor de relaii: de autoritate, de cooperare, de control, de reprezentare, de prestri servicii. Aceasta depinde de locul i rolul fiecrei autoriti n sistemul administraiei publice i de modalitile de interaciune cu alte autoriti publice. 7.3. Relaiile organelor administraiei publice cu elemente exterioare sistemului de administraie Alturi de relaiile din cadrul sistemului, autoritile administraiei publice mai snt implicate i n relaii cu elemente exterioare acestui sistem. La ele se refer relaiile cu autoritile publice care exercit puterea legislativ, relaiile cu autoritile publice care exercit puterea judectoreasc, relaiile cu organizaiile nonguvernamentale, relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii. S examinm fiecare dintre aceste categorii de relaii. a) Relaiile administraiei publice cu autoritile publice care exercit puterea legislativ Relaiile administraiei publice cu autoritile publice care exercit puterea legislativ trebuiesc examinate prin prisma principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat. n acest sens, relaiile respective au particularitile lor. Astfel, Guvernul ca autoritate de vrf a puterii executive i responsabil de conducerea general a administraiei publice, n virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, nu poate s se afle n relaii de autoritate ierarhic cu autoritatea care exercit puterea legislativ. Aceste relaii snt, n primul rnd, de cooperare i au ca obiectiv realizarea politicii interne i externe a rii. Ele mai snt i relaii de control, determinate de dreptul Parlamentului de a exercita controlul parlamentar asupra activitii Guvernului i de a-i retrage, n 58

anumite circumstane prevzute de Constituie, ncrederea acordat, ceea ce nseamn, de fapt, demiterea lui. Un al doilea grup de relaii din aceast sfer snt relaiile dintre autoritile administraiei publice centrale de specialitate i autoritile care exercit puterea legislativ. Aceste relaii, de asemenea, snt relaii de colaborare i de control, realizate fie direct ntre aceste instituii, fie indirect, adic prin Guvern. Ele mbrac o gam ntreag de modaliti, cum ar fi ntrebrile, interpelrile adresate de ctre Parlament acestor autoriti, precum i drile de seam care pot fi prezentate de ele n faa Parlamentului la solicitarea acestuia. Al treilea grup de relaii la acest compartiment l reprezint relaiile dintre autoritile administraiei publice locale prin care se realizeaz autonomia local la nivelul unitilor administrativ-teritoriale i autoritile care exercit puterea legislativ. Pornind de la esena autonomiei locale realizat n condiiile descentralizrii administrative, aceste relaii snt reiaii de colaborare i de control. b) Relaiile administraiei publice cu autoritile care exercit puterea judectoreasc Relaiile dintre autoritile administraiei publice i autoritile care exercit puterea judectoreasc deriv, de asemenea, din principiul separaiei i colaborrii puterilor n stat. Avnd funcii diferite, dar contribuind, prin aciunile desfurate la satisfacerea intereselor oamenilor, aceste dou tipuri de autoriti, n activitatea practic de zi cu zi, i conjung eforturile ntru asigurarea legalitii i crerii unui mediu favorabil de convieuire uman. iu virtutea acestui fapt, relaiile dintre aceste autoriti snt relaii de COlaborarCi Intre ele pot interveni i relaii de control, care rezult din dreptul unor autoriti ale administraiei publice de a efectua controlul unei autoriti judectoreti, cum ar fi, de exemplu, controlul activitii financiare a acesteia. Controlul poate fi efectuat, n condiiile legii, i din partea unei autoriti judectoreti de contencios administrativ asupra activitii unei autoriti a administraiei publice privind asigurarea legalitii deciziilor adoptate de aceast autoritate. c) Relaiile administraiei publice cu organizaiile nonguvernamentale In condiiile de democratizare a societii i de amplificare a iniiativei civice un rol tot mai mare revine organizaiilor nonguvernamentale, care i asum anumite responsabiliti privind organizarea vieii comunitare. In virtutea 86

caracterului nonstatal al acestora, autoritile administraiei publice ntrein cu aceste organizaii relaii de cooperare i de reprezentare. Relaiile de cooperare presupun excluderea subordonrii organizaiilor nonguvernamentale autoritilor administraiei publice. In condiiile prevzute de lege, autoritile administraiei publice colaboreaz cu organizaiile nonguvernamentale pe principii de partencriat, folosind pe larg posibilitile acestora de a se include n soluionarea multor probleme ale comunitii. d) Relaiile administraiei publice cu cetenii Misiunea administraiei publice este de a satisface, prin ceea ce face, interesele membrilor comunitii umane. n exercitarea acestei misiuni, administraia public ntreine cu cetenii tot ansamblul de relaii: de autoritate, de cooperare, de control, de prestri servicii, de reprezentare. Relaiile de autoritate, de exemplu, snt determinate de dreptul autoritilor administraiei publice de a-i impune voina sa unilateral cetenilor prin adoptarea deciziilor obligatorii pentru acetia. Aceste aciuni ale autoritilor administraiei publice rezult din atribuiile cu care ele snt abilitate prin lege. Relaiile de cooperare dintre administraia public i ceteni snt cele mai voluminoase. Prin aceste relaii se asigur, de fapt, participarea cetenilor la realizarea afacerilor publice, inclusiv la procesul decizional. Relaiile de cooperare cu cetenii pot fi realizate pe cale direct, cnd cetenii n mod individual ori grupai n anumite echipe particip la realizarea unor sarcini promovate de administraia public, sau pe cale indirect, cnd cetenii sprijin aciunile administraiei publice tar a participa nemijlocit la aceste aciuni. Relaiile de control deriv din dreptul autoritilor administraiei pub lice de a controla executarea de ctre ceteni a prevederilor legislaiei, precum i a propriilor decizii, care prevd participarea cetenilor n anumite aciuni. Aceasta se refer Ia achitarea de ctre ceteni ctre administraia public a anumitor prestaii, cum ar fi, de exemplu, plata diferitelor categorii de impozite, taxe i altele. Relaiile de prestri servicii presupun organizarea de ctre autoritile administraiei publice a unor servicii, care, fiind puse la dispoziia cetenilor, le satisface unele necesiti materiale i spirituale. Acest tip de relaii se realizeaz ntre toate autoritile administraiei publice i ceteni, dar ndeosebi se manifest la nivelul administraiei publice locale, n special, a celui de nivelul unu, care este situat cel mai aproape de ceteni i cunoate cel mai bine doleanele acestora. 59

Relaiile de reprezentare dintre autoritile administraiei publice i ceteni se realizeaz prin mai multe forme. Cetenii pot delega, n anumite circumstane, reprezentanii lor, fie direct n autoritile administraiei publice, fie n diferite

formaiuni de lucru, create regulamentar de ctre autoritile administraiei publice, n scopul soluionrii anumitor probleme. Aceasta permite membrilor comunitii de a promova mai hot-

86

60

Hi

rit interesele cetenilor, iar autoritilor administraiei publice - de a ine seama mai bine de doleanele acestora. Prin urmare, relaiile dintre administraia public i ceteni au o gam larg de manifestare i snt o expresie de conjugare a eforturilor pentru satisfacerea reciproc a intereselor promovate de autoritile administraiei publice, pe de o parte, i de ctre ceteni, pe de alt parte. In condiiile democratizrii societii i instituirii statului de drept are loc armonizarea acestor interese, ceea ce constituie i o cale de sporire a eficienei activitii administrative. 7.4. Interdependena dintre formele de organizare a administraiei publice, gradul de democratizare a societii i tipurile de relaii existente n administraia public Sistemul i tipurile de relaii examinate mai sus prin esena lor snt universale, adic snt caracteristice pentru oriice sistem administrativ. Dar raporturile proporionale dintre diferite tipuri de relaii depind de mai muli factori. n primul rnd, aceast proporie depinde evident de forma de organizare a administraiei publice. Pentru organizarea centralizat a administraiei publice este caracteristic folosirea cu preponderen a relaiilor de autoritate i a relaiilor de control. Aceasta genereaz sisteme autoritare sau chiar totalitare de administraie, cnd totul se decide de un centru prestabilit, cruia i se subordoneaz rigid toate verigile administraiei publice. Pentru organizarea descentralizat a administraiei publice este proprie folosirea cu preponderen a relaiilor de cooperare, de reprezentare, astfel sporind rolul i iniiativa fiecrei verigi administrative, mai ales a celei de nivel local i a celei de nivel intermediar. Aceasta genereaz sisteme mai eficiente de administraie public, bazate pe delegare de atribuii de la autoritile administraiei publice centrale spre autoritile administraiei publice locale. n al doilea rnd, proporia dintre diferite tipuri de relaii depinde i de gradul de democratizare a societii. ntr-o societate cu un grad redus de democratizare, care i gsete expresie n imperfeciunea instituiilor politice i administrative, ntr-un 90

activism insuficient al societii civile, accent se pune pe relaiile de autoritate, ignorndu-se relaiile de cooperare. ntr-o societate cu un grad nalt de democratizare, accent se pune pe includerea activ n procesul administrativ, pe celea abilitrii cu competene i atribuii largi, a autoritilor administraiei publice din unitile administraiv-teritoriale, ndeosebi din cele primare. Nucleul relaiilor ntr-un aa sistem de administraie l constituie relaiile de colaborare, reprezentare i prestri servicii. Sistemul administraiei publice se afl permanent n evoluie i dezvoltare. Modificrile din sistemul politic influeneaz implicit organizarea administraiei publice i, respectiv, sistemul de relaii din administraia public. Cile de armonizare a relaiilor din administraia public, att n cadrul sistemului, precum i cu elemente exterioare lui, in de: democratizarea sistemului politic al societii; implementarea principiilor democratice de administrare; susinerea tendinelor de descentralizare administrativ; sporirea culturii politice i administrative a angajailor din administraia public; ajustarea legislaiei administrative la standardele europene; reevaluarea rolului statului n exercitarea puterii i creterea rolului administraiei publice locale n procesul administrativ; consolidarea societii civile capabile s coopereze cu autoritile administraiei publice n exercitarea administraiei. Prin urmare, sistemul de relaii n administraia public este destul de complex i constituie un component-cheie al sistemului. De felul cum se utilizeaz tipurile de relaii, n cadrul sistemului i cu elemente exterioare lui, depinde, n mare msur, gradul de eficien a administraiei publice. Subiecte de evaluare: 1. Definii noiunea de sistem de relaii n care snt implicate organele administraiei publice. 2. Clasificai tipurile de relaii din sfera administraiei publice. 3. Exemplificai i explicai tipurile de relaii din sfera administraiei publice centrale. 61

4. Enumerai i comentai tipurile de relaii din sfera administraiei publice


locale. 5. Numii n ordinea prioritii tipurile de relaii practicate ntre autoritile administraiei publice centrale i locale n condiiile descetralizrii i desconcentrrii administrative. 6. Identificai tipurile de relaii ale administraiei publice cu elemente exterioare sistemului de administraie.

Hi

8. Ion Sptari, Considerente privind relaiile Prefectului cu alte autoriti publice // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000, nr.2, pag.l 11116. 9. loan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994. VIII. PRINCIPIILE I FUNCIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE
Administraia public se cere a fi organizat fundamentat, pe principii i metode ale bunei guvernri, consacrate internaional n rile democratice i prospere " Traian Herseni Obiective: Organizarea i funcionarea administraiei publice are loc n baza anumitor principii sub form de idei cluzitoare, cunoaterea crora va contribui la:

3. Caracterizai particularitile relaiilor administraiei publice cu autoritile


publice care exercit puterea legislativ. 4. Analizai relaiile administraiei publice cu organizaiile nonguvernamentale. 5. Evideniai i enumerai n ordinea, prioritii tipurile de relaii ale administraiei publice cu cetenii. 10. Argumentai interdependena dintre formele de organizare a administraiei publice, gradul de democratizare a societii i tipurile de relaii existente n administraia public. Literatura recomandat:

1. loan Alexandru, Administraia publica, Bucureti, 1999, pag.249-272. 2. Io an Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.I,
Bucureti, 1996, pag.99-109. 3. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, pag.258-274. 4. M i h a i l Platou, Introducere n tiina administraiei publice, Chiinu, 1999, pag.243-260. 5. Aurel Smboteanu, Administraia'public central, Chiinu, 1998, pag.2124. 6. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice: aspecte instituionale i funcionale //Administrarea public, revist metodico-tiini-fic, 2001, nr.i, pag.19-30. 7. Aurel Smboteanu, Cincisprezece ani de independen: dimensiunile ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene //Caietul tiinific nr.l al ISAM, Chiinu, 2006, pag.92-99.

- perceperea legitilor de organizare i funcionare a administraiei publice,clasificarea i specificarea principiilor dup sfera i modalitile lor de manifestare; - contientizarea proceselor ce deriv din aplicarea principiilor generale ale
administraiei publice ca baz metodologic a activitii administrative;

- identificarea particularitilor principiilor speciale ale administraiei publice utilizate n domeniile de organizare i conducere, metodele de activitate folosite n sfera administrativ; - clasificarea funciilor administraiei publice, explicarea i argumentarea coninutului acestora i analiza prghiilor de implementare a lor.

90

62

8.1. Noiunea de principiu. Suporturile i tipologia principiilor administraiei publice Administraia public este organizat i funcioneaz n baza anumitor principii. Prin noiunea de principiu se subnelege o tez iniial, o idee cluzitore, conductoare, o regul fundamental de organizare i activitate. Principiile de organizare i funcionare a administraiei publice constituie, n acest sens, acele teze iniiale, cluzitoare, conductoare i reguli fundamentale care i asigur eficiena. Principiile actuale ale administraiei publice au la baz cteva suporturi. In primul rnd, principiile de organizare i funcionare a administraiei publice decurg din spiritul valorilor generale ale democraiei. Valorile-principii universale cum snt libertatea, egalitatea, suveranitatea poporului au Fost acumulate i formate pe parcursul secolelor, o dat cu evoluia istoric a popoarelor. Multe concepii contemporane tlmcesc aceste valori mai pe larg, adugind la ele aa valori ca drepturile omului, supremaia legii, echitatea social, pluralismul. Alctuind n totalitatea lor o viziune modern a dezvoltrii societii, valorile general-umane servesc drept suport esenial al principiilor administraiei publice. Un alt suport important al principiilor actuale ale administraiei publice este tradiia istoric naional a administraie? 9. Evoluia formelor istorice de administrare n Moldova ne mrturisete c, dei destul de convenional pentru etapa iniial a statului moldovenesc, totui putem defini dou domenii ale sistemului de administrare ce se constituia pe parcurs - administraia central a statului i sistemul de administraie local. Satele ca cele mai vechi uniti teritoriale erau administrate de persoane alese de steni (juzi). Administrarea oraelor (trgurilor) se efect u a de consilii alese anual. Caracterul eligibil al acestor organe ne vorbete despre tradiiile democratice naionale, avnd, desigur, specificul perioadelor istorice respective. Structurile administraiei publice locale i centrale din Moldova istoric foloseau n activitatea lor i alte elemente care prin natura lor aveau caracter democratic. Esena problemei abordate rezid n faptul c cele mai progresiste modele de administrare din lume au la baz, de rnd cu ali
ifi

factori, i tradiia istoric. n aceast ordine de idei, un suport al principii lor actuale de organizare i funcionare a administraiei publice l constituie tradiia istoric naional. Un alt suport al acestor principii l constituie experiena ailor state, acumulat n sfera de organizare i funcionare a administraiei publice. Dac e s vorbim despre raporturile dintre diferitele niveluri ale administraiei publice, atunci aceast experien i gsete expresie n Carta european: exerciiul autonom al puterii locale, adoptat de Consiliul Europei n 198520. Acest document dezvluie esena autonomiei locale, prevede atribuirea drepturilor administrrii comunitilor locale, organelor reprezentative ale acestora, recunoaterea colectivitilor locale ca subiecte ale administrrii, acordarea competenelor exclusive organelor administraiei locale, posedarea mijloacelor financiare de ctre aceste organe pentru exercitarea atribuiilor ce le revin. Principiile administraiei publice locale din ara noastr decurg din coninutul Cartei europene i aceasta nseamn c ele reflect nivelul modern al democraiei n sfera puterii, dirijrii, drepturilor omului. Administraia public trebuie s serveasc relaiile sociale pornind de la dinamica lor concret. n acest sens, menionm c fiecare popor trebuie s-i fureasc o administraie public proprie, iar limitele i caracterul acestei administraii vor depinde de regimul politic al statului respectiv, de relaiile economice dominante i, desigur, dup cum a fost menionat mai sus, de istoria i tradiiile poporului, care i gsesc reflectare n principiile administraiei. Formularea principiilor administraiei publice contribuie la determinarea, la modul general, a direciilor concrete ale politicii de stat n domeniul respectiv. Acest fapt reprezint utilitate teoretic i practic, deoarece formularea i aplicarea principiilor asigur dezvoltarea tiinei administraiei, precum i o judicioas organizare i funcionare a administraiei publice. ntruct administrarea nu este un scop n sine, formularea principiilor administraiei publice i implementarea lor adecvat n fiecare situaie st la baza rezolvrii sarcinilor ei concrete i trebuie s faciliteze realizarea obiectivului fundamental al satisfacerii interesului general. Pe de alt parte, activitatea administraiei publice, fiind dup natura sa o activitate complex. presupune i existena unor trsturi specifice ale diferitor domenii de activitate. Pornind de la

M. Platon, S.Roea, A. Roman, T. Popescu, Istoria administraiei publice din Moldova, Chiinu, 1999. 63

20 Carta european: exerciul autonom al puterii locale, Versiunea romn, german i ungar, Strasburg, 1993. 95

aceasta, formularea principiilor administraiei publice trebuie s faciliteze realizarea acestor obiective specifice i satisfacerea intereselor generate de ele. Re ieind din cele expuse mai sus, deosebim dou categorii de principii: - principii generale sau fundamentale, care stau la baza ntregii activiti administrative a statului i a colectivitilor locale i au ca scop facilitarea realizrii obiectivului fundamental al satisfacerii interesului general; - principii speciale, care se aplic numai n anumite domenii de activitate ale administraiei publice, cum ar fi organizarea, conducerea, utilizarea metodelor de activitate, sau snt aplicate n organizarea i funcionarea administraiei publice de diferite niveluri, cum ar fi, de exemplu, administraia public local. n continuare vom examina aceste dou categorii de principii evideniind particularitile fiecreia din ele. 8.2. Principiile generale ale administraiei publice Activitatea administraiei publice, care, de fapt, este subordonat realizrii doleanelor i necesitilor omului, este organizat i funcioneaz n baza principiilor generale ale tiinei administraiei ce stau la baza ntregii activiti administrative a statului i a colectivitilor locale. Aceste principii formeaz un cadru teoretic i metodologic pentru administraia public, permit abordarea complex a oricror probleme din aceast sfer i snt utile n activitatea practic a autoritilor administraiei publice. Principiul suveranitii naionale este unul din principiile fundamentale care reiese din articolul 2 al Constituiei Republicii Moldova i prevede c suveranitatea naional aparine poporului i se exercit n mod direct i prin organele sale reprezentative. Nici o persoan particular, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o alt formaiune obteasc nu poate exercita puterea de stat n numele propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai grav crim mpotriva poporului. Dac primele dou elemente definitorii ale statului, teritoriul i populaia, consider Ioan Alexandru21, au un caracter obiectiv-material, atunci cel de-al treilea element esenial, suveranitatea naional, are un caracter subiectiv-voliional i nseamn c dreptul de comand aparine naiunii. Dac n cazul referendumului

sntem n prezena unei forme de guvernare direct de ctre popor, apoi n cazul exercitrii suveranitii naionale prin organele sale reprezentative putem vorbi de o guvernare indirect, ceea ce nseamn c poporul deleag dreptul de guvernare unor organe reprezentative. Dreptul delegat de a fi reprezentat ofer organului reprezentativ un aspect colectiv. Aceasta decurge din caracterul electiv al autoritilor publice reprezentative. Prin alegeri autoritile nvestite cu dreptul de a guverna n numele poporului obin calitatea de a fi reprezentative i publice. Autoritile publice reprezentative se mai evideniaz i printr-o competen material absolut. Acest caracter este i el legat indisolubil de noiunea de suveranitate, deoarece pentru a realiza dreptul poporului de a dispune de el nsui, de a fi stpn pe soarta sa, autoritile care-1 reprezint trebuie s dispun de plenitudinea atribuiilor, fiind limitate doar de constituie i de lege. La aceasta se cere de adugat c organele reprezentative trebuie s exercite atribuiile lor permanent. Aceasta este posibil numai asigurndu-se stabilitatea autoritilor reprezentative prin reglementare constituional, legitimndu-se astfel actul de exercitare a puterii publice. Principiul separaiei i colaborrii puterilor este fixat n art.6 al Constituiei Republicii Moldova. El se deduce i din delimitarea competenelor i atribuiilor ntre autoritile publice att pe orizontal, n puterea legislativ, executiv i judectoreasc, ct i pe vertical, ntre autoriti ale administraiei publice centrale i autoriti ale administraiei publice locale. Separaia puterilor n stat este considerat o necesitate a democratizrii vieii politice n orice sistem de guvemmnt, fie monarhic, fie republican. Privind la evoluia istoric a acestui principiu pn la formularea definitiv i aplicarea lui, se pot evidenia mai multe etape. Problema separaiei puterilor n stat i raporturile dintre ele s-a pus deja din antichitate de istoricii Herodot, Tucidide, Xenofon, filosofii Platon, Euripide, care ne-au lsat dovezi i reflecii despre organizarea puterilor i nceputurile divizrii ei n Sparta i Atena. Aceste probleme le ntlnim la Aristotel (384-322 .Hr.), care a sugerat ideea separaiei puterilor n stat descriind statul atenian. n lucrarea sa

21 Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol I


Bucureti 64 95

,,Politica " el menioneaz c n orice stat snt trei pri: adunarea general, corpul magistrailor i corpul judectoresc" 22. O concepie mai conturat i aparine filosofului englez John Locke (16321704), care n lucrarea ,,Schi privind guvernarea civil" meniona c n stat snt trei puteri: puterea legislativ, puterea executiv i cea federativ 4 . Printele principiului separaiei puterilor n stat este considerat filosoful francez Charles Louis Montescquieu (1689-1755). In cartea sa Despre spiritul legilor" arat c n fiecare stat snt trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc, care trebuie s fie separate n scopul nlturrii despotismului, asigurrii echilibrului i armonizrii forelor sociale44. Acest principiu a fost considerat ca generator de liberti politice, constituind unul din principiile de baz ale Constituiei SUA din 1787, Constituiei franceze din 1791. Mai trziu, acest principiu a fost preluat i de alte rtate. Aplicarea lui a suferit cu timpul unele modificri, treendu-sc de la separaia rigid a puterilor la separarea lor prin colaborare. Vom meniona, c sistemul sovietic de administraie n-a recunoscut principiul separaiei i colaborrii puterilor n stat, contrapunndu-i acestuia principiul unicitii puterii, care a i generat un sistem totalitar de administrare. In prezent, principiul separaiei i colaborrii puterilor n stat a fost preluat i se implementeaz n toate rile care i-au ales calea democratic de dezvoltare. Astfel, Constituia Republicii Moidova n titlul III numit Autoritile publice" reglementeaz puterile publice, competena lor i raporturile dintre ele. El este structurat n deplin conformitate cu principiul separaiei celor trei puteri: legislativ, executiv i judectoreasc. Fiecare dintre aceste trei puteri este nvestit cu anumite prerogative, nici una din ele n-are posibilitatea de a uzurpa atribuiile celorlalte puteri. ntre organele care exercit prerogativele unei anumite puteri exist o legtur funcional, o colaborare strns, menit s asigure armonia procesului de conducere a societii i c mpiedice abuzul unei puteri fa de alt putere. Din aceste considerente, la baza principiului separaiei puterilor se afi

mecanismul de verificare reciproc ntre puteri i de asigurare a unui echilibru funcional ntre ele23. Principiul legalitii presupune supremaia Constituiei i legalitii. Anume legea fundamental stabilete principiile, modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice, i raporturile dintre aceste autoriti i ceteni. Toate organele publice., ct i funcionarii care activeaz n ele, snt obligai nu numai ei nii s respecte legile, dar s asigure respectarea lor dc ctre ceteni. ntreaga activitate a administraiei publice, inclusiv aplicarea principiilor sale, unneaz s se efectueze ntr-un cadru legal i s decurg din celelalte acte normative pe care ea le execut. Acest principiu formeaz cadrul activitii autoritii statului n limita legilor, asigur stabilitatea juridic, drepturile i libertile omului i nseamn subordonarea tuturor activitilor autoritilor publice voinei supreme a naiunii consemnat n principiile i normele pactului fundamental statuat n Constituie. Dac pentru puterea legislativ voina juridic suprem n care trebuie s se ncadreze propria activitate este Constituia, pentru celelalte activiti ale statului exercitate prin puterea executiv i cea judectoreasc, cadrul de legalitate peste care nu se poate trece, l constituie att Constituia, ct i legile. Intr-un stat de drept, aplicarea acestui principiu este obligatorie, n acest mod asigurndu-se legalitatea i realizarea unei administrri raionale i eficiente, la un nivel calitativ superior, n interesul cetenilor i ntregii societi. E de menionat c n perioada de tranziie de la un stat totalitar la un stat democratic, etap prin care trece actualmente Republica Moldova, aplicarea principiului legalitii se confrunt cu multe dificulti. Este foarte rspndit nihilismul juridic. Administraia public sufer nu numai din cauza lipsei de legi, dar i din cauza necunoaterii legislaiei n vigoare i, respectiv, depirii foarte lente, n legtur cu aceasta, a dificultilor de aplicare a lor. Necunoaterea prevederilor legilor, pe de o parte, i ne-dorina unora de a le aplica, pe de alt parte,

puteri n stat, Capitolul XI, pag.204, Oradea, Editura ANTET, 1996. 65

22 1996,pag.56. " Aristotel, Politica, Cartea VI: Despre democraie i oligarhie. Despre cele trei

23 Boris Ncgni, Caracterul autoritilor publice II Administrarea public, 1997,


nr

.l, pag.23-27.

creeaz o situaie care duce la scderea eficienei activitii din partea autoritilor administraiei publice. Pentru a avea o administraie public raional i eficient, se cere a aplica n ntregime principiul legalitii. Aplicarea lui ine s asigure egalitatea n drepturi a cetenilor n faa legilor i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri. Autoritile administraiei publice snt chemate s asigure deplina egalitate n drepturi n toate domeniile vieii economice, politice, juridice, sociale i culturale pentru toi cetenii rii far deosebire de naionalitate, de origine etnic, de limb, de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau origine social. n acest fel se garanteaz posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic, economic, social i cultural. Principiul prioritii i garantrii drepturilor personalitii prevede c activitatea administraiei publice trebuie s fie fundamentat pe baze morale, ca ceva obligatoriu, dar nu facultativ. Drepturile omului snt o valoare suprem, toate autoritile administraiei publice poart rspundere fa de ceteni pentru respectarea lor. Aceasta decurge din prevederile constituionale, conform crora demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea reprezint valori supreme i snt garantate. Enunarea acestui principiu are menirea s duc la mbuntirea activitii administraiei publice, dat fiind faptul c n fiecare moment admi- nistraia public este expus unei mari tentaii, i anume, de a se considera pe ea nsi ca propriul su scop, sistemul administrativ neavnd alte justificri, n faa acelora care-1 pun n micare, dect perfecionarea funcionrii i armonia mecanismelor sale. Democratizarea administraiei trebuie s curme amplificarea acestei tentaii, care are24tendina de a deveni echivalentul administrativ al raiunii de stat, deprtndu-se astfel de interesul oamenilor care trebuie servii. De aceea, administraia public i angajaii su nu trebuie s uite c existena lor const n a servi. Dezvoltarea administraiei publice nu poate fi conceput far democraie, dreptate i moral n serviciul omului. Aceasta constituie prima misiune i obligaie a administraiei publice. De aceea, orice funcionar public n activitatea sa trebuie s fie animat de acest principiu general al administraiei

publice, de a servi omul, pe care urmeaz s-1 aplice cu onestitate, n profunda sa semnificaie. Incepnd cu anul 1997, n Republica Moldova funcioneaz instituia Avocatului parlamentar care are menirea s promoveze i s apere drepturile i libertile omului n conformitate cu tratatele i conveniile internaionale la care statul nostru este parte25. Administraia public are misiunea de a servi fiecare om, precum i colectivitatea n ntregime, astfel satisfacnd interesul public. Desigur, suma intereselor individuale care compun interesul general are mai mare importan dect interesul unui singur om. De aceea, n activitatea sa administraia public este obligat s satisfac interesul general, chiar sacrificnd drepturile i interesele individuale atunci cnd interesul genera! impune o asemenea soluie. Ierarhizarea satisfacerii cerinelor sociale de ctre administraia public nu ncalc semnificaia i finalitatea principiului c administraia public este n serviciul omului, deoarece tocmai interesul acestuia impune s se dea prioritate satisfacerii interesului general. Principiul unitii poporului i integritii teritoriale reiese din adevrul c unitatea este generat de egalitatea ntre ceteni i servete ca un fundament al statului care recunoate i garanteaz, prin Constituie, dreptul tuturor cetenilor la pstrarea, dezvoltarea i exprimarea identitii lor etnice, culturale, lingvistice i religioase. Recunoaterea pluralismului n societate servete drept o condiie i n acelai timp este o garanie a democraiei. Manifestarea pluralismului politic, cultural, religios trebuie s se desfoare n condiiile legii. Partidele politice, asociaiile culturale, comunitile religioase snt chemate s contribuie la definirea i la exprimarea voinei cetenilor, n domeniu! respectiv, dar numai n condiiile respectrii suveranitii naionale, a integritii teritoriale, a ordinii de drept, principiilor democraiei, asigurrii unitii poporului ca fundament al statului. Alineatul unu al articolului 30 al Constituiei stabilete c Republica Moldova este patria comun i indivizibil a tuturor cetenilor ci. Aceasta presupune att teoretic, ct i practic integritatea teritorial a rii. Asigurarea integritii teritoriale este o datorie a fiecrui cetean i o sarcin important n activitatea autoritilor publice. Analiza trecutului istoric ne mrturisete c spiritul integritii teritoriale a fost permanent prezent n evoluia statalitii noastre. Acest principiu are pentru Republica Moldova o semnificaie deosebit la etapa actual de dezvoltare cnd

24-' Bagdasar N., Bogdan Virgil, Narly C, Antologie filosofic -filosofii strini
Chiinu, 1996, pag.282. Marin Voiculescu, Istoria doctrinelor politice, Bucureti, 1992, pag.95-97. 66

25Legea cu privire la avocaii parlamentari II Monitorul Oficial al Republicii


Moldova, 1997, nr. 82-83.

problemele depirii tendinelor de dezmembrare teritorial i asigurrii unitii poporului continu s persiste n activitatea autoritilor publice. Garantul unitii i integritii teritoriale a rii, conform articolului 77 al Constituiei, este Preedintele Republicii Moldova. Realizarea acestei funcii este

ntr-o strns legtur cu exercitarea funciei de reprezentare i depinde n mare msur de modul utilizrii unor aa posibiliti cum ar fi contracararea pe plan intern i extern a aciunilor care pot pune n pericol

67

atributele suverane ale rii. Evoluia conflictului i situaia actual din partea de Est a Republicii Moldova, necesitatea soluionrii problemelor existente n aceast zon demonstreaz despre actualitatea principiului unitii poporului i integritii teritoriale. Principiu! publicitii i transparenei presupune asigurarea unei informri largi a cetenilor despre activitatea organelor administraiei publice i ntreinerea unor legturi strnse ntre ceteni i aceste organe. Articolul 34 al Constituiei prevede dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public. Autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, snt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. Norma constituional mai prevede c dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze msurile de protecie a cetenilor sau sigurana naional. Foarte important este ca mijloacele de informare public, de stat sau private, s asigure informarea corect a opiniei publice. Problemele transparenei administrative se cer a fi rezolvate astfel, nct s asigure un grad nalt de imparialitate i obiectivitate. Numai n aa fel transparena va contribui la soluionarea corect a sarcinilor atribuite acestor autoriti. Principiul respectiv mai are i a doua latur de aplicare. Desigur, este foarte important ca cetenii s fie informai despre activitatea autoritilor publice. Dar nu mai puin important este i informarea autoritilor publice despre nzuinele i doleanele cetenilor. Aceasta se asigur m variate moduri, cum ar fi efectuarea sondajelor de opinii pe diverse probleme de interes comun, generalizarea propunerilor, sugestiilor expuse de ceteni pe diferite ci, inclusiv folosirea dreptului constituional de a se adresa autoritilor publice prin petiii formulate n numele semnatarilor sau dreptul organizaiilor legal constituite de a se adresa cu petiii exclusiv n numele colectivelor pe care le reprezint. Prin aceste mijloace cetenii, colectivitile umane contribuie la verificarea ndeplinirii deciziilor organelor administraiei publice. n caz de necesitate, sub influena opiniei publice, poate avea loc corectarea deciziilor organelor administraiei publice, aducerea lor n concordan cu realitile sociale aflate n

continu schimbare. Totodat, opinia public poate s influeneze asupra iniierii, pregtirii i adoptrii unor noi decizii n scopul soluionrii problemelor aprute. Realizarea principiului publicitii i transparenei n deplina sa predes tinare presupune un nalt nivel de cultur a cetenilor, a colectivitilor umane, a autoritilor publice, precum i a reprezentanilor mijloacelor de informare n mas. Prin urmare, principiile generale ale administraiei publice, analizate mai sus, constituie un ansamblu de reguli fundamentale care determin modalitile de organizare i funcionare a administraiei publice n condiiile unei societi democratice i a statului de drept. 8.3. Principiile speciale ale administraiei publice Principiile speciale ale administraiei publice, spre deosebire de cele generale, se aplic numai n anumite domenii de activitate26, cum ar fi organizarea, conducerea, metodele de activitate i altele. Ele au ca suport principiile generale ale tiinei administraiei, se bazeaz pe ele i se aplic n domeniile respective conform particularitilor acestor domenii de activitate. Primul grup al principiilor speciale vizeaz organizarea administraiei publice. Diversitatea formelor n activitatea de organizare a determinat cerina elaborrii unei concepii de organizare unitar a administraiei publice. Utilitatea teoretic i practic a unui asemenea principiu const n faptul c evit tendinele divergente ce pot aprea n domeniul organizrii din cauza numrului mare i variat al instituiilor administraiei publice. Elaborarea i aplicarea acestui principiu reiese din cerinele sociale, dat fiind faptul c o diversitate de organizare prezint deficiene n efectuarea proceselor de dirijare. Pe de alt parte, nu putem absolutiza concepia de organizare unitar a administraiei publice, deoarece instituiile ei pot i trebuie s beneficieze de o anumit autonomie relativ, fiind capabile de autoreglare. Iat de ce n cadrul i n

26 MihaiT. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, pag.137152. 68

102

concordan cu principiul de organizare unitar a administraiei publice mai acioneaz principiul autonomia de organizare. Dac instituiile administraiei publice n-ar avea o anumit autonomie, nu ar putea fi raional organizate. La nfiinarea ori reorganizarea unei instituii a administraiei publice, trebuie s se in seam de particularitile funciilor pe care urmeaz s le exercite, de caracteristica i capacitatea subst-ructurior de a fi autoreglabile. Respectarea principiului autonomiei n domeniul organizrii tiinifice presupune stimularea caracteristicilor de autoreglare a organelor administraiei publice. Numai o corelare optim a acestor dou principii - de organizare unitar a administraiei publice i autonomia de organizare - poate crea condiii favorabile pentru o activitate raional i eficient a administraiei publice. Al doilea grup al principiilor speciale se refer la conducerea administraiei publice. In concordan cu organizarea unitar se mai evideniaz un principiu special al administraiei publice - conducerea unitar. n administraia public, organizarea i conducerea urmeaz a fi nfptuit n mod unitar. Realizarea unei concepii de conducere unitar este o cerin obligatorie n orice condiii i la toate nivelurile activitii sociale. Unitatea de gndire i de aciune nu este incompatibil cu un schimb liber de preri n cadrul cruia pot s apar i puncte de vedere diferite. Mai mult ca att, n faza de elaborare a orientrilor i deciziilor trebuie asigurate condiii pentru dezbaterea ampl i aprofundat a problemelor, pentru realizarea unei largi confruntri a opiniilor i propunerilor pentru o fUndamcntare ct mai temeinic a soluiilor ce urmeaz a fi adoptate. Dar o data ce 8-a ajuns la o concluzie i s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toi, chiar i pentru cei care au o alt prere. Aceast procedura corespunde principiilor fundamentale de organizare i conducere. Pe de alt parte, conducerea unitar nu neag participarea funcionarilor la conducerea instituiilor administraiei publice, ba, dimpotriv, o presupune. Pornind de la aceasta, se poate formula principiul participrii funcionarilor la conducerea instituiilor. El presupune consultarea sistematic a acestora asupra stabilirii sarcinilor ce le revin. Pentru a crea un asemenea climat de colaborare, un conductor eficient cere, ori de cte ori are posibilitatea, sugestii i propuneri de la subalterni. Aceast metod are efecte psihologice profunde. Dac funcionarii particip la elaborarea programului sau la adoptarea deciziilor, le consider ca fiind personale i n consecin se simt rspunztori i de ndeplinirea lor.

102

In legtur cu aplicarea acestui principiu, se cere de menionat c funcionarii publici i mbuntesc rezultatele cu att mai mult cu ct snt mai bine informai asupra problemelor referitoare la realizarea sarcinilor. Comunicarea d un sens att aciunilor realizate, ct i colaborrii dintre conducere i funcionari. Al treilea grup al principiilor speciale ine de metodele de activitate n administraia public. In domeniul metodelor adecvate, utilizate pentru a satisface cerinele administrailor, precum i interesul general, un loc deosebit l ocup principiul special definirea prealabil a problemei de rezolvat. E bine cunoscut c n administraia public nu se poate ajunge la o decizie raional i eficient dect dac problema care urmeaz a fi rezolvat este mai nti exact definit. Metoda definirii prealabile constituie un imperativ, deoarece nu se poate rezolva judicios o problem insuficient cunoscut sau eronat expus. Aceasta nseamn c, nainte de a se lua o decizie, trebuie s se formuleze precis definiia problemei respective pentru a ti ce anume urmeaz a fi rezolvat. Dinamica vieii sociale pune n faa administraiei publice noi probleme, din ce n ce mai complexe i mai imprevizibile, care nu mai pot fi rezolvate prin procedeele tradiionale orict au fost ele de valoroase sau de eficiente la timpul lor. Astfel, se impune n mod necesar principiul special c orice problem nou cere metode noi. Acest principiu este foarte actual n timpul de fa cnd administraia public trece prin nite procese reformatoare foarte profunde, care cer o mare flexibilitate de gndire i atitudine, o mentalitate nou, curajoas i inventiv. Pentru a se aplica o asemenea metod modern de administrare, este necesar o concepie fundamentat pe democraie, dreptate i moral, orientat la satisfacerea interesului general. n condiiile n care n organele administraiei publice se implementeaz metode noi de activitate, ele numaidect trebuie s se refere i la raporturile dintre diferitele niveluri ale administraiei. Optimizarea acestor raporturi se face pe calea delegrii atribuiilor i evitrii unei supravegheri prea riguroase. Delegarea atribuiilor de ctre nivelurile de vrf creeaz un climat favorabil pentru activitatea autoritilor administraiei publice i reprezint un principiu special util pentru toate nivelurile ierarhice ale structurilor administrative. Prin posibilitatea acordat funcionarilor de a lua msuri, n cadrul atribuiilor lor, acetia devin mult mai interesai i mai responsabili, fa de ei i colectiv, pentru obinerea unor rezultate bune. Metoda delegrii atribuiilor trebuie neleas ca o form de colaborare a funcionarilor publici situai pe diferite trepte ierarhice. O asemenea metod are 69

avantajul de a-1 degreva pe conductor de o serie se sarcini, dndu-i posibilitatea s-i utilizeze timpul mai raional, pentru studierea unor probleme care solicit o pregtire superioar n cadrul instituiei. Totodat, delegarea atribuiilor constituie o metod de a stimula

102

70

pe tinerii funcionari, de a Ie descoperi capacitile n domeniul de organizare i a-i pregti pentru funcii de conducere. Un alt grup de principii l reprezint principiile administraiei publice locale, care stau ia baza organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice de acest nivel. n acest sens, ele pot fi atribuite la pincipiile speciale ale administraiei publice, dar care snt fundamentate constituional. Astfel, articolul 109 al Constituiei Republicii Moldova prevede c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe urmtoarele principii: autonomia local; descentralizarea serviciilor publice; eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale; consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Principiile nominalizate presupun c competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normai depline i integre. Ele nu pot fi puse n cauz sau limitate de ctre o autoritate central sau regional dect. numai n cadrul legii. Colectivitile locale trebuie s fie consultate,, pe ct posibil, n timp util i de o manier apropiat n cursul procesului de planificare i de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct. Dup cum observm, principiile speciale ale administraiei publice se aplic n organizarea, conducerea, precum i n utilizarea metodelor de activitate a organelor administraiei publice. Numai aplicarea lor concomitent poate asigura un nivel eficient de activitate a administraiei publice. Ele snt recomandabile att pentru administraia public central, ct i pentru administraia public local. In concluzie, vom meniona c edificarea unui sistem nou de administraie este de neconceput far elaborarea i implementarea unor principii noi de organizare i funcionare a administraiei publice. Aceste principii reflect o stare calitativ nou a societii bazate pe democraie, pluralism, diversitate. Att principiile generale ale administraiei publice care stau la baza ntregii activiti administrative a statului i a colectivitilor locale, precum i cele speciale, inclusiv principiile administraiei publice locale, formeaz n totalitatea lor baza metodologic de activitate a administraiei publice i de edificare a unui sistem modern de administraie. 8.4. Funciile administraiei publice, clasificarea i coninuii! lor ntr-o strns legtur cu principiile snt i funciile administraiei publice. Prin noiunea de funcie se subnelege un cerc de obligaiuni, sarcini pe care le exercit

o autoritate a administraiei publice ori sistemul administraiei publice luat n ansamblu. Ele reiese din sarcinile care stau n faa administraiei publice, care la rnclul lor snt determinate de destinaia ei pentru realizarea valorilor politice n scopul satisfacerii necesitilor membrilor societii. Se disting dou grupuri de funcii: funcii de conducere i organizare, i funii de prestaie. Funciile de conducere i organizare snt consecine ale funciei tradiionale a statului de a reglementa activitatea membrilor societii i constituie o activitate cu caracter de dispoziie prin care se organizeaz executarea legilor n diferite domenii ale vieii sociale. Ele presupun elaborarea politicilor publice, administrarea acestor politici, precum i exercitarea funciilor cu caracter reglatorii! i de control asupra realizrii lor. Funciile de prestaie deriv din funciile statului menite s asigure membrii societii cu diferite servicii pentru satisfacerea necesitilor materiale i spirutuale. Ele presupun activiti de suport tehnic, informaional, metodic, documentar, precum i activiti de prestri servicii n diferite domenii. Funciile menionate pe care le exercit administraia public snt ntr-o strns legtur cu locul pe care ea l ocup n sistemul social. Caracteri-znd administraia public drept o activitate n primul rnd organizatoric, putem meniona poziia de intermediar pe care o are ntre planul conducerii politice i planul unde aceste valori politice se realizeaz48. Aceast poziie intermediar nu exclude activitatea de conducere a administraiei publice, ci dimpotriv, o presupune n anumite domenii i direcii de activitate. Pornind de la aceasta, vom afirma c activitatea de conducere realizat de ctre administraia public se desfoar la un nivel subordonat conducerii din Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaz la nivelul agenilor de diferite profiluri. Funciile care in de poziia pe care o au autoritile administraiei publice n
48

loan Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol., Bucureti, 1996, pag.45-50. raport cu puterea politic n calitate de mecanism intermediar de execuie snt: - Funcia de pregtire a deciziilor politice i de participare la adoptarea lor. n exrcitarea acestei funcii, Guvernul, ca organ care nfptuiete conducerea general a adminisraiei publice, are dreptul la iniiativ legislativ pregtind proiecte de legi pe care le propune Parlamentului

10 6

10 7

pentru adoptare. n aa fel, Guvernul particip la elaborarea politicilor publice. De regul, reprezentanii Guvernului particip la procesul de discutare a proiectelor de legi prezentate, exprimndu-i opiniile. Aceast modalitate de pregtire a deciziilor politice lrgete posibilitile de participare n acest proces de mare rspundere a acelor organe care urmeaz s organizeze ulterior implementarea lor. - Funcia de organizare i asigurare a executrii deciziilor politice. Menionm c aceasta, fiind una din cele mai voluminoase funcii ale administraiei publice, se realizeaz folosind o mulime de metode i forme de activitate, ncepnd cu planificarea previzional, continund cu organizarea i coordonarea activitilor desfurate i terminnd cu exercitarea controlului. Este necesar ca un asemenea coninut complex de activitate a autoritilor administraiei publice s se realizeze pe baze tiinifice. Numai n aa fel ele pot satisface exigenele mereu crescnde ale oamenilor, s reduc costul activitii sale, rmnnd n permanen sub controlul opiniei publice. In realizarea acestei funcii, autoritile administraiei publice folosesc im jir de mijloace i prghii (fie prin convingere, fie prin constrngere), care pun n micare i n regim de execuie organele administraiei publice Ierarhic inferioare. Menionm aici c executarea direct, la concret, a deciziilor politice de ctre organele administraiei publice centrale, de exemplu, servesc ca model de soluionare a problemelor vizate pentru celelalte organe ale administraiei publice. Iat de ce la toate nivelurile organelor administraiei publice se cere competen, clarviziune i consecutivitate n aciuni. - Funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii i de ntreprindere a msurilor de satisfacere a lor. La etapa sa actual, se observ o cretere continu a sarcinilor administraiei. Aceasta se explic prin complexitatea vieii sociale i prin cerinele din ce n ce mai crescnde ale oamenilor. Sporirea sarcinilor administrative se observ ndeosebi n perioada de tranziie, dat fiind faptul c cetenii se confrunt cu un ir de obstacole economice, sociaf-culturale i psihologice. Organele administraiei publice snt chemate s soluioneze operativ problemele cu care se confrunt populaia. Multe din ele cer analize profunde i adoptarea unor decizii, care ar pune o baz organizatoric, material, financiar pentru soluionarea lor. Funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii presupune nu numai cunoaterea cerinelor sociale actuale, dar i prevederea cerinelor viitoare. Numai n aa fel organele administraiei publice vor putea realiza o activitate raional i eficient. 108 72

Al doilea grup de funcii, cele de prestaii, snt funcii derivate, care se refer n sensul cel mai larg al cuvntului la organizarea i coordonarea aciunilor desfurate de toate organele administraiei publice n vederea ndeplinirii deciziilor politice i efecturii controlului, executrii legilor i actelor normative, ct i activitatea prestatore a. administraiei publice. In aa fel, funciile administraiei publice in de elaborarea politicilor publice, administrarea acestor politici, efectuarea controlului asupra realizrii lor, precum i prestarea unei game largi de servicii ctre populaie. Subiecte de evaluare: 1. Definii noiunea de principiu, n general, i principiu al administraiei publice, n particular. 2. Nominalizai i caracterizai suporturile principiilor actuale ale administraiei publice. 3. Clasificai tipologia principiilor administraiei publice, specificnd caracteristicile fiecrei categorii de principii. 4. Explicai istoricul apariiei i formulrii principiilor generale actuale ale administraiei publice. 5. Enumerai n ordinea prioritii i importanei lor, din punctul de vedere propriu, principiile generale ale administraiei publice, argumen-tnd alegerea fcut. 6. Specificai categoriile principiilor speciale ale administraiei publice i nominalizai domeniile lor de aplicare. 7. Formulai denumirea principiilor administraiei publice locale i explicai succint coninutul i semnificaia lor teoretico-conceptual. 8. Comparai principiile generale ale administraiei publice cu principiile speciale ale administraiei publice din perspectiva interdependenei dintre ele. 9. Argumentai caracterul i nsemntatea metodologic a principiilor generale i speciale ale administraiei publice pentru activitatea practic. 10. Clasificai funciile administraiei publice i analizai mecanismele de implementare a lor. Literatura recomandat:

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.8295; 103-107. 2. Ion Creang, Curs de Drept, administrativ, Chiinu, 2005, pag.73-88.

3. Minai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, pag.123-151. 4. MiSiai Paton, Introducere n tiina administraiei publice, Chiinu, 1999,pag.267-284. 5. Alexanter Turk, Transparena i comitologia //In culegerea: Continuitate i schimbare n procesul de integrare european, Chiinu, 2004, pag. 185-210. 6. Aurel Smboteanu, Principiile autoadministrar n contextul democraiei locale II Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1995,nr.3,pag.39-47. 7. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Chiinu, Museum, 2001, pag.42-58. IX. SISTEME (MODELE) INTERNAIONALE DE ADMINISTRAIE PUBLIC
Cu toate c sa pstr at o influ en a gndi rii juridi

ce engle ze asupr a celei ameri cane, se obser v o evolu ie comu n a celor dou siste me admi nistra tive, dar i anum ite parti cular iti" V.D. Zlatescu Obiective: Studierea sistemelor (modelelor) internaionale de administraie public va contribui la;

108

73

- cunoaterea factorilor influenabili asupra formrii sistemelor (modelelor) de administraie public i identificarea suporturilor doctrinare ale acestora; - familiarizarea cu condiiile istorice de apariie i evoluie a. sistemului continental (francez) de administraie public i analiza caracteristicilor lui la etapa actual;

- conceperea esenei i coninutului sistemului de administraie anglo-saxon (britanic) i rolului acestuia n evoluia i dezvoltarea autoadministrar comunitilor locale;
- identificarea particularitilor sistemului mixt (german) de administraie public i influena lui asupra modernizrii administraiei publice europene.

108

74

1 111111
. Factorii iniluenabili asupra formrii sistemelor de i suporturile lor doctrinare Pe parcursul istoriei, n procesul de evoluie a vieii sociale, se acumuleaz o anumit experien de organizare i funcionare a administraiei publice. n acest proces se observ att acumularea unor caracteristici comune, precum i a unor caracteristici diferite a administraiei publice din anumite ri luate n parte ori a unui grup de ri. Cu timpul aceste caracteristici se cristalizeaz n nite sisteme distincte de administraie public. Asupra formrii unui sistem de administraie sau altuia au influenat un ansamblu de factori, cum ar fi cel geografic, social, politic, juridic etc. Factorul (mediul) geografic i gsete expresie n spaiul teritorial pe care se formeaz i funcioneaz administraia public, fie nchis, numit i insular, ori n spaiul teritorial deschis, numit i continental. Deosebirea dintre aceste dou tipuri de spaii geografice const, n primul rnd, mii un grad diferit de influen informaional din exterior i un grad difei ii de acces la valorile din afara spaiului teritorial respectiv. Aceasta Influeneaz ntreaga via social a comunitilor umane de pe aceste teritorii, inclusiv organizarea administraiei publice. Factorul (mediul) social influeneaz formarea sistemului de administraie public n sensul c acest sistem este un produs al evoluiei societii. Mediul social al administraiei este ansamblul factorilor exteriori ai si, care i influeneaz structura, formele i coninutul aciunii sale, psihologia i comportamentul celor care administreaz i celor care snt administrai. Aceti factori in de componena demografic a populaiei, de mijloacele de comunicare, de gradul de dezvoltare a localitilor urbane i rurale, de ali indicatori ai vieii sociale. Factorul (mediul) politic influeneaz organizarea i funcionarea administraiei publice prin mecanismele pe care i le creeaz. Administraia, dup cum cunoatem, acioneaz sub conducerea instituiilor politice care, la rndul lor, evolueaz i se dezvolt. O dat cu evoluia i dezvoltarea instituiilor politice ale statului, se modific, se adapteaz, se reorganizeaz i sistemul de administraie public. Acest sistem reflect gradul de maturitate politic a societii.
112

Factorul (mediul) juridic reprezint o totalitate de norme, fie cutu-miare, fie scrise care reglementeaz ntreaga via social, inclusiv

I I I I I I I I 11

organizarea i funcionarea administraiei publice. Aceasta face ca aciunea administrativ s nu s se efectueze n mod arbitrar, dar n cadrul unor reguli care garanteaz obiectivitate n funciune. Factorii nominalizai influeneaz asupra modului de organizare i funcionare a administraiei din fiecare ar n parte i, n virtutea interferenei lor, contribuie la formarea unor sisteme mai mult sau mai puin omogene de administraie, cu multe caracteristici comune, care cu timpul devin i snt recunoscute ca sisteme (modele) internaionale de administraie. Aceste sisteme posed i anumite suporturi, doctrinare. Subiectul-c'heie de la care pornete constituirea unui sistem distinct de administraie este sistemul de relaii care se stabilete ntre administraia public central i administraia public local. n acest sens se cunosc mai multe abordri i viziuni doctrinare. Doctrina etatist promoveaz ideea conform creia rolul decisiv n soluionarea tuturor problemelor dintr-o comunitate, fie naional ori teritorial, trebuie s-1 joace statul. Adepii acestei doctrine minimalizeaz rolul individului i, respectiv, al comunitilor locale n efectuarea administraiei. Aceste idei i au originea n viziunile lui Aristotel, Machiavelli, Hobbes, Heghel care ddeau, la timpul lor, prioritate statului n raport cu societatea civil. Doctrina individualist promoveaz ideea restrngerii sferei de activitate a statului. Potrivit acestei doctrine, statul trebuie s acorde individului deplina i nengrdita libertate de dezvoltare. Iar individul se manifest n cadru! unei comuniti primare de oameni. De aici, deci, rezult rolul decisiv al comunitii locale n raport cu statul. Aceste idei i au originea n viziunile lui Montescquieu, Rousseau, Marx, Bacunin care ddeau prioritate societii civile n raport cu statul. rile care au mers pe aceast cale au format i dezvoltat sisteme descentralizate de administraie, care s-au dovedit a fi destul de eficiente. Doctrina dualist promoveaz ideea mbinrii rolului statului i al comunitilor locale n exercitarea administraiei comunitilor umane. Ea reprezint o simbioz ntre abordarea etatist i cea individualist i presupune ndeplinirea de ctre autoritile locale, de rnd cu atribuiile proprii, i a unor atribuii statale. Adepii acestei doctrine snt nclinai a recunoate drepturile indivizilor i, respectiv, al comunitilor locale de a participa la procesul de administraie, dar tar diminuarea rolului firesc pe care trebuie s-1 joace statul n acest proces. Sub influena factorilor analizai supra i n baza suporturilor doctrinare examinate, n procesul de evoluie a administraiei publice tot mai mult se contureaz nite sisteme de administraie care ntrunesc n sine numeroase caracteristici comune, fapt ce le identific ca sisteme distincte de 75

administraie. Din multitudinea de sisteme cele mai caracteristice Smt: sistemul continental (francez), sistemul anglo-saxon (britanic) i sistemul mixt. (german). Fiecare din aceste sisteme de administraie are particularitile sale de organizare i funcionare. n continuare vom face analiza fiecrui din aceste trei sisteme de administraie. 9.2. Sistemul continental (francez) de administraie public

Sistemul de administraie continental i are originea n sistemul fran-Cez de administraie, care a nceput s se contureze ca sistem cu nite ca-racteristici proprii la sfritul secolului al XVIII-lea i nceputul secolului al XlX-lea. Istoria dezvoltrii constituionale a Franei, n general, i a dezvoltrii sistemului administrativ francez, n particular, reprezint un interes deosebit, deoarece pe parcursul istoriei s-au perindat succesiv mai multe forme de guvernmnt, cum sunt: monarhia absolut, monarhia constituional, imperiul, republica parlamentar, iar n prezent -- republica semiprezidenial. Pentru sistemul administrativ francez, ncepnd cu Marea Revoluie Francez de la 1789, era caracteristic existena unei administraii centralizate. Aceasta se exprima prin aceea c organele centrale ale statului, pornind de la ideea ca Frana reprezint o naiune unitar, idee lansat n cadrul revoluiei, supuneau unui control total activitatea autoritilor administraiei locale. Mijloacele prin care aceasta se realiza erau: anularea sau suspendarea actelor adoptate de organele administraiei locale; dizolvarea organelor administraiei locale; numirea i revocarea cadrelor din aceste organe i altele. Acestea erau nite relaii de autoritate i aveau ca scop subordonarea strict a organelor locale celor centrale. O instituie-cheie n sistemul francez de administraie devine Prefectul, care avea un rol dublu: era, pe de o parte, reprezentantul statului n departament (unitate administrativ-teritorial intermediar - A.S.), iar pe de alt parte, era autoritatea executiv a Consiliului departamental. n aceast calitate el efectua un control rigid asupra activitii organelor administraiei locale i promova interesele statului n unitatea administrativ-teritorial respectiv. Acest sistem centralizat a existat n Frana aproape dou sute de ani. Pe parcursul acestui timp s-au fcut mai multe ncercri de a schimba raportul de fore dintre administraia central a statului i administraia local, dar, n virtutea tradiiei nrdcinate, sistemul francez de administraie continua s rmn unul centralizat. O reform radical n acest sens s-a produs n anul 1982, cnd s-a purces la efectuarea unor schimbri de esen privind raporturile dintre administraia central
112

a statului i administraia public teritorial i local. Reforma a fost continuat n anii urmtori. n conformitate cu prevederile acestei reforme s-au lrgit cu mult libertile, drepturile i competenele unitilor administrativ-teritoriale: a comunelor, departamentelor, regiunilor. In total n Frana exist 26 de regiuni, 100 departamente i 36 559 de comune (municipaliti). Cadrul legislativ adoptat n timpul acestei reforme a prevzut o delimitare clar a competenelor ntre aceste uniti administrativ-teritoriale, modalitatea de alegere a organelor administraiei publice teritoriale i locale, formele de finanare a lor, reglementarea privind lucrul cu cadrele, participarea cetenilor n procesul decizional, dezvoltarea i cooperarea regional i altele. Ca rezultat al acestei reforme a avut loc o redimensionare a rolului statului n conducerea i administrarea comunitilor teritoriale i locale. Temelia sistemului de administraie n Frana o constituie comuna, care este condus de un Consiliu ca organ deliberativ, ales prin scrutin universal. Consiliul alege din rndurile sale primarul (le maire), care este organ executiv i care poart responsabilitate n activitatea sa fa de organul care 1-a nvestit. La nivel de comun se soluioneaz cele mai importante probleme referitoare la satisfacerea intereselor membrilor ei. Noi dimensiuni au cptat n cadrul reformei i autoritile administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale intermediare, adic din regiuni i departamente. Aceste uniti administrativ-teritoriale, de asemenea, snt conduse de Consilii alese prin sufragiu universal direct. Aceste autoriti publice teritoriale beneficiaz de o democraie legitim, care i gsete expresie n absena ierarhiei unei colectiviti teritoriale asupra alteia. Regiunile nu au putere ierarhic asupra departamentelor,

76

m m m

acestea, la rndul lor, nu au avantaje asupra autoritilor comunale (municipale). Toate problemele privind elaborarea, adoptarea i realizarea politicilor publice teritoriale au la baz relaiile de cooperare dintre autoritile administraiei publice respective. Msurile ntreprinse n cadrul reformei ne vorbesc despre o evident politic de descentralizare administrativ. Efectund aceast reform a descentralizrii administrative, statul i-a pstrat, n acelai timp, dreptul de a avea reprezentantul su n unitile administrativ-teritoriale intermediare n persoana Prefectului. Dar reforma descentralizrii a pus capt atotputerniciei tradiionale a acestei instituii n ealonul teritorial. Funciile Prefectului au devenit mult mai limitate dect erau n trecut i, n temei, se reduc la controlul legalitii actelor adoptate de autoritile administraiei teritoriale i locale i la conducerea serviciilor desconcentrate ale statului din teritoriul respectiv. Dup cum vedem, sistemul francez de administrare, care a cptat de n u m i i c;i de sistem continental, a evoluat de la o form centralizat spre o form descentralizat cu pstrarea funciei de control a statului, exercitat pfhl insitilia Prefectului asupra autoritilor administraiei teritoriale i locale. Esena acestui sistem de administraie const n mbinarea formelor descentralizate cu cele desconcentrate de administraie public. Acest sistem a fost preluat de mai multe ri europene ca Italia, Portugalia, Romnia, Republica Moldova i altele. 9.3. Sistemul de administraie anglo-saxon (britanic) Ca tip istoric de stat, statul englez s-a format ntr-un spaiu geografic nchis datorit despririi Angliei de continent, care era convulsionat de lupte politice i cu un nivel relativ sczut al forelor de producie. Condiiile geografice i politice n care s-a format statul englez i, respectiv, sistemul su de guvernare i administrare au fost insularitatea i izolarea relativ de alte influene i practici administrative. Aceti factori au influenat filosofa i practica politic i administrativ britanic.
77

nc n secolul al XIV-lea instituiile politice britanice erau deja conturate, iar spre sfritul secolului al XVl-lea ele capt un contur definitiv, fiind rodul unei foarte dezvoltate gndiri politice n acest spaiu pentru acea vreme. Se poate spune c sistemul britanic de administraie s-a format i a funcionat sub domnia legii", n sensul existenei unor reguli de convieuire, fie cutumiare ori scrise. De rnd cu aceasta, se mai cere menionat o trstur proprie sistemului de guvernare britanic, i anume absena unei constituii scrise n sensul formal al cuvntului. Dar aceasta nu nseamn lipsa unei constituii n sens material. Constituia britanic reprezint un ansamblu de cutume la care se adaug i unele texte juridice referitoare la procesul de guvernare i adminstrare. Procesul de formare a instituiilor de guvernare a fost ndelungat. Mai nti s-a format Coroana ca simbol al autoritii publice. Mai trziu apare Parlamentul ca o reacie a burgheziei mpotriva absolutismului regalitii I manifestat deseori n forme violente. Se consider c regimul parlamentar britanic s-a format n secolul al XVIIIlea i s-a consolidat pe parcursul secolului al XLX-lea. Spre deosebire de sistemul continental (francez), sistemul anglo-saxon (britanic) are la originea sa principiul descentralizrii i a unei largi autonomii a comunitilor locale. El mai este cunoscut sub denumirea de self-government", ceea ce nseamn autoguvernare sau auto-administrare. Parlamentul britanic s-a ngrijit de faptul i a adoptat pe parcursul secolelor, ndeosebi n secolul al XIX-lea, mai multe legi care creeaz suportul juridic al autoadministrrii britanice. Ele asigur municipalitilor (comunitilor locale) autonomia autoritilor administrative, stabilesc relaiile dintre autoritile administraiei publice centrale i cele locale, modalitatea de exercitare a controlului din partea instituiilor statale asupra organelor reprezentative locale. Legislaia prevede delimitarea competenelor ntre organele centrale ale administraiei i organele I locale ale municipalitilor. Ca unitate administrativ-teritorial primar n Marea Britanie este considerat parohia (comuna). Avndu-i originea deja n perioada medieval, parohiile aveau pentru nceput unele elemente de organizare religioas, iar ulterior, o dat cu convertirea Angliei la catolicism, are loc disocierea funciilor religioase ale acestora de cele laice i constituirea unor structuri administrative distincte, cum ar

117

Rzboaiele napoleoniene au grbit unificarea Germaniei produs n 1871 n cadrul Prusiei, iar prbuirea Imperiului Habsburgic n 1918 a avut ca urmare constituirea Germaniei ca stat independent cu o form de guvernmnt republican. Toate aceste procese au avut o influen direct asupra formrii sistemului de administraie, care s-a constituit treptat i care a cptat ulterior denumirea de sistem mixt (german) de administraie. Sistemul mixt (german) de administraie i are originea n reformele administrative efectuate n Prusia de ctre baronul Lorenz von Stein cu cepere din anul 1807. Esena acestei reforme consta n promovarea i dezvoltarea sistemului de autoadministrare a comunitilor locale. Aceasta presupunea existena n comunele urbane, alturi de un organ reprezentativ, i a unui organ executiv colegial, care se numea magistrat, n frunte cu un burgomistru, care era concomitent i preedinte al organului reprezentativ. De acuma n aceast reform se ntrevedea, ideea de a nltura paralelismul dintre organele de stat i organele de autoadministrare local prin unificarea lor ntr-un singur sistem. Aceasta nsemna c organele de autoadministrare local urmau s soluioneze dou grupe de sarcini, i anume: sarcini locale proprii i sarcini delegate de stat, ceea ce nsemna c ele snt abilitate cu funcii duble, sau mixte. Aceast abordare, n linii generale, s-a pstrat i pn n ziua de astzi. Conform doctrinei germane actuale, organele federale i organele landurilor (16 la numr) nu snt unicele organe ale administraiei de stat. Funcii i sarcini statale ndeplinesc i organele de autoadministrare din comune, districte i circumscripii. Din aceasta deriv i sistemul de relaii dintre autoritile administraiei publice de diferite niveluri. Astfel, autoritile publice federale exercit controlul legal i supravegherea administrativ privind aplicarea legii de ctre autoritile publice din landuri. n acelai timp, landurile, conform Constituiei federale, se bucur de autonomie n domeniul activitii legislative, executive i judectoreti. Comunele, districtele i circumscripiile snt plasate sub tutela autoritilor publice ale landurilor. De rnd cu aceasta, autoritile landurilor acord autonomie comunelor, districtelor i circumscripiilor n conformitate cu legea. 9.4. Particularitile sistemului mixt (german) de administraie Pornind de la structura federal a statului, se mai evideniaz o parti cularitate a sistemului german de administraie, i anume - organizarea administraiei nu este public uniform pentru toate landurile. Aceasta se ntmp-l din cauza c n Germania nu O particularitate a sistemului politic i administrativ german este organizarea exist o lege federal privind organizarea i funcionarea administraiei publice locale. statal federal, ca o reminiscen a sttuleelor (principatelor) independente din O astfel de lege are fiecare land n parte, care ine seama de specificul i tradiiile Evul Mediu. n epoca modern continu farmiarea teritorial, fiecare sttule avnd comunitilor locale din landul respectiv. Aceasta are drept rezultat existena mai multor modele de organizare administrativ a comunelor, cum ar fi: modelul un conductor local independent care exercita o conducere autoritar. fi consiliile de parohie alese prin scrutin direct i responsabile de toate serviciile locale. Ca uniti administrativ-teritoriale intermediare ntre parohii (comune) i stat snt considerate districtele i comitatele. Att n districte, care urmeaz direct dup parohii, precum i n comitate, ca uniti administraiv-teritoriale intermediare de nivel superior, administraia este exercitat de consilii alese, fiecare din ele fiind abilitate cu competene proprii. Astfel, de competena consiliilor de comitat ine planificarea strategic, rutele auto, traficul, serviciile sociale, nvmntul, protecia consumatorilor i altele, iar de competena consiliilor de district -urbanismul local, asigurarea cu locuine, igiena public, serviciile de agrement, turismul i alte servicii. O particularitate a sistemului de administraie anglo-saxon este absena la nivelul intermediar al reprezentanilor organelor centrale de stat cu funcii de exercitare a tutelei administrative (de tipul Prefectului din Frana). Aceasta nu nsemn c lipsete controlul efectuat de stat a activilii autoritilor administraiei publice locale. Cu unele funcii de control asupra administraiei locale snt abilitate ministerele i departa-mentele centrale. n ultimele dou decenii se observ chiar o intensificare a acestui control. Au fost formate birourile regionale ale guvernului central cu funcii de coordonare a politicilor guvernamentale la nivel regional. Dar toate aceste activiti se fac n limitele respectrii principiului autonomiei locale. Pornind de la particularitile organizrii statale, n Marea Britanie se observ o diversitate a structurilor administraiei locale i de nivel intermediar n fiecare din cele patru componente ale ei: Anglia, Irlanda de Nord, Scoia i ara Galilor. Natura fragmentar a sistemului britanic de administraie nu afecteaz cu nimic elementul su de esen, i anume mecanismul de autoadmi-nistrare a comunitilor locale. Avnd tradiii adnci, autoadminstrarea reprezint cracteristica de referin a sistemului anglo-saxson (britanic) de administraie. Acest sistem (model) a cptat rspndire n Statelele Unite ale Americii, Canada, Australia i n alte ri.

78

117

Consiliului din Germania de Nord, modelul burgomistrului din Germania de Sud, modelul magistratului. . Un astfel de sistem de administraie cum este cel mixt (german) corespunde doctrinei dualiste, n conformitate cu care organele municipale n exercitarea administraiei depesc dimensiunile intereselor locale i, respectiv, acioneaz ca instrumente ale administraiei de stat. El este caracteristic pentru Austria, Japoniai pentru alte ri. Anali/.nd cele trei sisteme de administraie: continental (francez), anglo saxon (britanic) i mixt (german) vom sublinia c n condiiile actuale de dezvoltare a administraiei publice, cnd au loc procese ntegfaionlste foarte pronunate, aceste sisteme nu se mai regsesc n stare pur. Ele s-au influenat reciproc i au preluat unul de la altul multe elemente. De exemplu, sistemul administrativ actual al Republicii Moldova aparinnd, n temei, sistemului continental (francez) are i unele elemente din cel anglo-saxon (britanic), dnd prioritate autonomiei locale, precum i din cel mixt (german), cum ar fi exercitarea de ctre autoritile administraiei publice locale a unor atribuii delegate de stat. Prin urmare, omogenizarea sistemelor de administraie este un proces obiectiv i este condiionat de procesele integraioniste care se manifest tot mai activ n ultimele decenii i care i las amprenta asupra dezvoltrii umane, n general, i asupra dezvoltrii i evoluiei administraiei publice, n particular.

5. identificai dimensiunile actuale ale sistemului continental (francez) de administraie public. 6. Evideniai etapele de constituire i evoluie a sistemului anglo-saxon (britanic) de administraie public. 7. Analizai coninutul autoadministrar ca o caracteristic de referin a sistemului anglo-saxon (britanic) de administraie public. 8. Estimai particularitile sistemului mixt (german) de administraie public. 9. Explicai procesul de integrare i de interferen dintre cele trei sisteme (modele) internaionale de administraie public. 10. Comportai sistemul actual de administraie public din Republica Moldova la procesele interferene dintre cele trei sisteme (modele) de administraie public.
Literatura recomandat:

1. Albert Grard, Sistemele internaionale administrative, i transparena II Administrarea public, revist metodico-tiinifc, 1996, nr.l, pag.70-75. 2. Georg Haibach, Sven Serong, Structura i sarcinile Landurilor i districtelor administrative n structura politic federal a Germaniei // n culegerea: Nivelul intermediar al administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag.87-118. 3.,Steve Martin, Administrarea nivelului intermediar n Regatul Unit sau fragmentarea nivelului mediu // n culegerea: Nivelul intermediar al administraiei n Subiecte de evaluare: rile europene, Chiinu, 2002, pag.409-434. 1. Definii noiunea de sistem (model) internaional de administraie public. 4. Franck Petiteville, Regiunile, departamentele, prefecii, inter-comunitife: 2. Clasificai factorii care au influenat formarea sistemelor (modelelor) reeaua administraiei teritoriale n Frana //In culegerea: Nivelul intermediar al internaionale de administraie public. administraiei n rile europene, Chiinu, 2002, pag.197-220. 3. Caracterizai suporturile doctrinare ale sistemelor (modelelor) internaionale 5. Alexandru Roman, Controversele sistemului sovietic de administrare II de administraie public. Administrarea public, revist metodico-tiinifc, 1997, nr.3, pag.35-46; nr.4, 4. Descriei geneza i evoluia sistemului continental (francez) de administraie pag.35-48. public.

79

117

4. Aurel Smboteanu, Sistemul administraiei publice n Portugalia

X, ORGANIZAREA ADMINISTRATIV A TERITORIULUI Experiena trebuie s ne nvee dou lucruri: unul, c multe din cele efectuate trebuie schimbate, i doi, c nu trebuie schimbate prea multe"

Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.65-76. 5. Aurel Smboteanu, Sistemul de guvernare i administraie public n Suedia // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2002, nr.2, pag.123131.

E. Delacrois

- definirea politicii de stat n domeniul organizrii teritoriului ca parte component a organizrii administraiei publice i determinarea componentelor ei; - determinarea criteriilor i a principiilor de organizare administra-{ tiv-teritorial a statului conform prioritii lor;

- clasificarea unitilor administrativ-teritoriale, pornind de la interesele comunitilor reprezentate n aceste uniti administrativ-teritoriale; - evaluarea organizrii, administrativ-teritoriale, analiza impactului ei asupra eficienei administraiei publice i elaborarea soluiilor de modernizare a organizrii teritoriului.

10.1. Politica de stat n domeniul organizrii teritoriului - parte component a organizrii administraiei publice Administrarea colectivitilor umane presupune, alturi de altele, i promovarea unei anumite politici n domeniul organizrii administrative a teritoriului. Dup cum cunoatem, statul are trei pri constitutive, una din ele fiind teritoriul, alturi de populaie i de puterea politic exclusiv. Teritoriul statului este spaiul geografic alctuit din sol, subsol, ape, precum i din coloana aerian aflat deasupra solului i apelor, asupra cruia statul i exercit suveranitatea sa exclusiv i deplin. Deci teritoriul constituie una dintre premisele materiale ori naturale ale statului. Intruct organele statului i exercit autoritatea n limitele unui spaiu determinat, este necesar de a preciza natura raporturilor dintre stat i teritoriu. Au existat mai multe teorii privind raporturile dintre stat i teritoriu. Ele au evoluat o dat cu evoluia societii i au reflectat aceste raporturi reieitul din nivelul conceperii generale a raporturilor sociale i pornind de la gradul de dezvoltare a societii. Printre aceste teorii, n literatura de specialitate, se nomilializez urmtoarele27: Teoria teritoriului-obiect promova ideea c teritoriul statului nu este altceva dect proprietatea de drept a suveranului, adic a monarhului care avea dreptul ca dup moartea sa s-1 mpart ntre urmai. Teritoriul n acest caz era considerat ca un obiect exterior statului. Teoria teriloriului-subiect considera c teritoriul nu este un obiect exterior statului, dar un element care alctuiete personalitatea juridic a statului. Deci teritoriul este, n viziunile reprezentanilor acestei teorii, un subiect, un element indisolubil legat de puterea public. Teoria teritoriului-limit afirma c teritoriul statului nu este nici obiectul unui drept real al statului, nici o parte component a personalitii juridice a acestuia, ci pur i simplu un cadru spaial, n limitele cruia statul i exercit puterea de comand asupra voinei individuale a locuitorilor. Aceste teorii aprute pe parcursul timpului explicau raporturile dintre stat i teritoriu reieind din stadiul respectiv de dezvoltare a cunotinelor despre stat,

27Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol.I, Bucureti, 1998,


pag.195-196. 124 82

administraie i puterea public. Dezvoltarea acestor cunotine a dus ulterior la conceperea mai complex a raporturilor dintre stat i teritoriu. Conform doctrinei contemporane, puterea statului asupra teritoriului este o manifestare a dreptului pe care poporul aezat pe acest teritoriu l are asupra lui, adic o expresie a suveranitii poporului respectiv. n aa fel, teritoriul capt o valoare politic, independent de valoarea sa economic sau militar. In acest sens, statul exercit asupra ntregului su teritoriu autoritatea sa manifestat n trei aspecte generale: - plenitudine, ceea ce nseamn c statul exercit n limitele sale teritoriale ntreaga putere prin organele sale centrale i teritoriale; - exclusivitate, ceea ce semnific c pe teritoriul su statul exercit n mod liber ntreaga sa autoritate, fiind exclus intervenia sau amestecul altui stat; - opozabilitate fa de orice alt stat, care rezult din legitimitatea i recunoaterea internaional a constituirii unui stat pe un anumit teritoriu. Importana stabilirii teritoriului unui stat implic i o delimitare precis a frontierelor sale. Alturi de alte caracteristici, teritoriul statului mai are dou caracteristici, i anume, el este inalienabil, adic nu poate fi nstrinat altui stat, i indivizibil, aceasta semnificnd unitatea lui. Deci teritoriul, fiind un element constitutiv al statului, nu poate fi divizat i nstrinat altor state. Indivizibilitatea teritoriului statului nu se refer ia organizarea admi-nistrativteritorial intern, care se efectueaz ca un rezultat al manifestrii de voin a statului conform politicii promovate de el n acest domeniu. Esena acestei politici const n organizarea teritoriului statului pe calea mpririi lui n uniti administrativ-teritoriale, n scopul exercitrii conducerii eficiente a statului. Aceasta se produce din cauza c este imposibil ca organele centrale ale statului s ndeplineasc singure, direct i operativ pe ntreg teritoriul statului, activitile de satisfacere a tuturor necesitilor populaiei rii. De aceea este necesar s se creeze n cadrul teritoriului statului un numr de uniti administrativ-teritoriale, nzestrate cu organe proprii chemate s exercite administraia public la nivelul comunitilor respective i s asigure n ele buna desfurare a vieii publice. Deci, prin organizarea administrativ a teritoriului se subnelege delimitarea teritoriului statului n uniti administrative n scopul ndeplinirii pe teren a sarcinilor statului. n acest sens, organizarea teritoriului se prezint ca o parte component a organizrii administraiei publice. 10.2. Criteriile de organizare administrativ-teritorial a statului

Organizarea administrativ a teritoriului reprezint un element esenial n politica oricrui stat. Administrarea comunitilor umane presupune existena unor prghii de influen i control asupra lor. Una dintre aceste prghii este organizarea administrativ a teritoriului prin care statul i realizeaz politica sa. Organizarea administrativ a teritoriului statului nu trebuie s se fac n mod arbitrar. Politica de stat n domeniul organizrii teritoriului presupune utilizarea n acest scop a unor criterii care ar asigura optimizarea efectelor produse n rezultatul implementrii unei astfel de politici i ar mbunti gestionarea autonom a treburilor publice de nivel local. Experiena acumulat n plan global ne vorbete despre oportunitatea utilizrii unui complex de criterii, cum ar fi28: - criteriul economic prevede analiza posibilitilor unitilor administrativteritoriale de a asigura dezvoltarea economic a teritoriului prin: amplasarea raional a forelor de producie i folosirea eficient a resurselor naturale i umane; crearea bazei impozabile care are menirea s asigure partea de venituri a bugetelor publice a unitilor administrativ-teritoriale; asigurarea dezvoltrii n complex a teritoriului, inclusiv a infrastructurii sociale ce corespunde tendinelor descentralizrii; crearea condiiilor favorabile de cooperare economic cu alte uniti administrativ-teritoriale din ar i de peste hotare pe baz de parteneriat i relaii reciproc avantajoase; - criteriul demografic are la baz analiza indicilor referitori la numrul populaiei ce locuiete n unitatea administrativ-teritorial, densitatea ei ia un kilometru ptrat, structura social a populaiei dup vrst, ocupaii i ali indicatori, prognoza pivind dinamica de cretere ori de descretere a populaiei, procesele migraioniste; - criteriul geografic presupune o amplasare n aceeai unitate administrativteritorial a comunitilor compact dislocate n spaiul nvecinat i existena cilor de comunicare ntre localitile ce fac parte din unitatea administrativ-teritorial respectiv; - criteriul istoric prevede respectarea tradiiilor i asigurarea continuitii n organizarea administrativ-teritorial bazat pe factorii obiectivi de apartenen istoric a comunitii date la o anumit unitate administrativ-teritorial;

- criteriul etnic presupune oportunitatea i utilitatea amplasrii n aceeai unitate administrativ-teritorial a comunitilor compact aezate n care locuiete populaie de aceeai etnie. In afar de aceste criterii, n organizarea administrativ a teritoriului mai pot fi folosite i alte criterii, cum ar fi: luarea n considerare a opiniei publice; mbinarea intereselor naionale i locale; folosirea experienei altor ri i altele. In organizarea administrativ-teritorial trebuie s se aplice concomitent toate criteriile enunate mai sus, reieind din unitatea lor i din capacitatea acestora de a se completa unul pe altui i de a interaciona ntre ele. Nici unul din criterii nu trebuie s ocupe o poziie dominant ori s fie nlturat. Aceasta poate s provoace erori serioase, care pot da natere unor tensiuni sociale cu consecine negative. In acelai timp, criteriile nominalizate nu trebuie aplicate mecanic i ntr-un mod dogmatic. Ele trebuie aplicate creator, pornind de la contextul relaiilor istorice concrete, din condiiile care, n fiecare caz aparte, influeneaz procesul de optimizare i de modernizare a organizrii administrativ-teritoriale . O alt cerin fa de organizarea administrativ-teritorial const n faptul c ea trebuie efectuat nu numai pentru a nlesni exercitarea conducerii din partea autoritilor publice, dar, n primui rind, pentru a mbunti funcionalitatea societii i a satisface mai deplin necesitile oamenilor. Prin urmare, delimitarea cadrului spaial al statului n uniti administrativteritoriale nu este un scop n sine. Aceste uniti administrative snt organizate n interesul unei mai bune deserviri a intereselor colectivitilor de oameni. 10.3. Clasificarea unitilor administrativ-teritoriale Organizarea administrativ-teritorial a oriicrui stat este fundamentat, n primul rnd, constituional, n virtutea faptului c anume legea fundamental a rii stabilete organizarea teritoriului statului sub aspect administrativ la modul cei mai general, care apoi i gsete concretizare n stipulrile legale chemate s reglementeze detaliat problemele organizrii administrativ-teritoriale a rii. Numrul i tipologia unitilor administrativ-teritoriale va depinde de dimensiunile teritoriale ale statului, de forma de organizare a lui, de politica de stat promovat n acest domeniu, de tradiiile existente n statul respectiv privind organizarea teritoriului i de ali factori. 8351 Torbjom Larsson, Organizarea administraiei intermediare n rile europene II n culegerea: Nivelul intermediar al administraiei n rile europene. Democraie n pofida complexitii, Institutul European de Administraie Public, Maastricht, Olanda, 1999, pag. 11-28.

28Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova,


Chiinu, 2001, pag.78-79. 124

Prin unitate administraiv-teritorial se subnelege o parte a teritoriului statului delimitat prin lege ca entitate distinct n scopul efecturii mai eficiente a administraiei pe teritoriul respectiv. Sintagma administrativ-teritorial semnific c partea respectiv de teritoriu are o administraie proprie, adic organele sale de administraie snt distincte de cele ale starului. Unitile administrativ-teritoriale pot fi clasificate n: a) uniti administrativteritoriale primare i b) uniti adminstrativ-teritoriale intermediare. Unitile administrativ-teritoriale primare snt acele formaiuni care se organizeaz la nivelul iniial de delimitare spaial a teritoriului. Pornind de la aceasta, ele se mai numesc uniti administrativ-teritoriale de baz. n diferite ri ele poart denumiri diferite, cele mai rspndite fiind comunele (rurale ori urbane), satele, oraele, municipalitile, parohiile. Procedurile dc formare a acestor uniti administrativ-teritoriale, de asemenea, difer de la ar la ar, dar ceea ce poate fi considerat comun este c prin lge sc stabilete numrul de populaie necesar pentru formarea unei astfel de unitii administrativ-teritoriale i c la formarea lor se ine seama de criteriile examinate mai sus. n general, fiecare din unitile administrativ-teritoriale are semnele sale distincte cantitative i calitative care identific apartenena lor la un anumit grup de subieci administrativi. Aceasta este ntr-o strns legtur cu urmtorii indici caracteristici pentru unitatea administrativ-teritorial: - gradul de dezvoltare economic i sociai-cuitural; - prezena structurilor edilitar-gospodreti, industriale i comerciale; - ncadrarea populaiei n diferite sfere i domenii de activitate cum ar fi: industria, agricultura, prestrile de servicii, activitatea intelectual, tiinific i politic. Pornind de la aceste semne distincte, vom defini n continuare unitile administrativ-teritoriale primare din Republica Moldova, care se caracterizeaz dup cum urmeaz: Satul este o unitate adminisfrativ-teritorial care cuprinde populaia rural unit prin teritoriu, condiii geografice, relaii economice, social-culturale, tradiii i obiceiuri. Dou sau mai multe sate, n funcie de condiiile economice, socialculturale, geografice i demografie, se pot uni, formnd o singur unitate administrativ-teritorial, numit comun. n aa caz, satul n care i au sediul autoritile administraiei publice locale ale comunei se numete sat-reedin. 124 84

Oraul este o unitate administrativ-teritorial mai dezvoltat dect satul din punct de vedere economic i social-cultural, care cuprinde populaia urban, cu structuri edilitar-gospodreti, industriale i comerciale corespunztoare, a crei populaie n mare parte este ncadrat n industrie, n sfera deservirii publice i n diferite domenii de activitate intelectual, n viaa cultural i politic. n condiiile legii unele orae pot fi declarate municipii. Municipiul este o localitate de tip urban, cu un rol deosebit n viaa economic, socal-cultural, tiinific, politic i administrativ a rii, cu importante structuri industriale, comerciale i instituii din domeniu! nvmntului, ocrotirii sntii i culturii. Toate unitile administrativ-teritoriale primare au personalitate juridic, dispun de patrimoniu, au dreptul la iniiativ n ceea ce privete administrarea treburilor publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele administrativ-teritoriale. Totalitatea autoritilor administraiei publice din unitile administrativteritoriale primare constituie sistemul administraiei publice locale de nivelul unu. Unitile administrativ-teritoriale intermediare snt acele formaiuni care se instituie la nivelurile situate ntre unitile administrativ-teritoriale primare i stat. Unitile administrativ-teritoriale intermediare, ca i cele primare, poart diverse denumiri n diferite ri, cum ar fi: comitate, departamente, provincii, regiuni, voievodate, judee, raioane, districte. n dependen de dimensiunile teritoriului statului, unitile administrativ-teritoriale intermediare pot fi de un singur nivel, ca n Romnia, Lituania, Republica Moldova, de dou niveluri, ca n Frana, Ucraina, sau chiar de trei niveluri, cum snt, de exemplu, n Federaia Rus. Difer i modalitatea de formare a autoritilor administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale intermediare. n rile europene se observ, de exemplu, trei modaliti mai pronunate de instituire a acestor autoriti31.

ntr-un caz, nivelul intermediar poate fi instituit i controlat de ctre guvernul central, n alt caz, el poate fi controlat de ctre nivelul de baza, adic de colectivitile locale i, n al treilea caz, aceste autoriti de nivel intermediar pot primi un mandat direct de la populaia din unitatea administratJv-teritorial respectiv. n unele ri aceste modaliti i principii de instituire a autoritilor administraiei publice de nivel intermediar se combin. Dup cum a fost menionat, n Republica Moldova exist un singur nivel intermediar, reprezentat de unitile administrativ-teritoriale de nivelul doi, acestea snt raioanele, municipiul Chiinu i UTA Gguzia. Raionul este o unitate administrativ-teritorial alctuit din sate (comune), orae, unite prin teritoriu, relaii economice i social-culturale. Hotarele administrative ale raionului reprezint perimetrul suprafeei localitilor incluse n componena acestuia i care coincide cu hotarele dintre localitile raionului dat i localitile raionului limitrof. Ca uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi snt, de rnd cu raioanele, municipiul Chiinu i UTA Gguzia care au n componena lor uniti administrativ-teritoriale primare, de nivelul unu. Totalitatea autoritilor publice din unitile administrativ-teritoriale intermediare constituie sistemul administraiei publice locale de nivelul doi. In aa fel, unitatea administrativ-teritorial, fie primar ori intermediar, devine dimensiunea spaial a administraiei publice, iar comunitatea uman din aceast unitate administrativ-teritorial constituie baza social a ei.

Dup cum a fost menionat supra, organizarea administrativ-teritorial nu este un scop n sine, ea este un mijloc prin care se influeneaz calitatea administraiei publice. In acest sens, nu putem vorbi despre un sistem administrativ eficient dac el nu are la baz o organizare judicioas a teritoriului. In aspect universal, organizarea administrativ-teritorial a cunoscut i continu s cunoasc diferite dimensiuni cantitative i calitative. Multe ri au trecut prin perioade de farmiare a unitilor administrativ-teritoriale, att de nivel primar, ct i intermediar, ca apoi s purcead la consolidarea lor prin extinderea dimensiunilor 85

teritoriale, majorarea numrului de populaie ce locuiesc n ele i, respectiv, creterea potenialului economic i financiar al lor. Toate aceste aciuni s-au fcut n scopul sporirii eficienei administraiei publice. Acest proces s-a petrecut, de exemplu, n Suedia care, avnd o populaie de 8,5 mln. locuitori, avea n 1952 un numr de 2500 de comune, 53% dintre care aveau un numr mai puin de 1000 locuitori. Dup prima etap de reorganizare, numrul comunelor a fost redus pn la 1037, iar la cea de-a dou etap, ctre 1976, pn la 278 comune, din care 52% din comune au o populaie de 12 mii locuitori, 13% - de la 15 pn la 20 mii locuitori, 25% - de la 20 pn ia 50 mii locuitori i 9% cu o populaie de mai mult de 50 mii locuitori52. Acelai lucru s-a produs n Danemarca care, avnd o populaie de 5 mln. locuitori, a redus n 1975 numrul comunelor de la 1388 pn la 275 uniti. Pe calea reducerii numrului de comune a mers i Belgia care, avnd o populaie de 9,9 mln. locuitori, a redus numrul de comune care n 1961 constituia 2663 uniti pn la 589 uniti n 1980, media pentru o comun alctuind 16 mii locuitori. Un alt grup al rilor europene, cum ar fi Frana, Elveia, Austria, Italia, Spania, n virtutea anumitor cauze bazate n temei pe tradiii au o atitudine mai moderat fa de unificarea comunelor n uniti mai mari. De exemplu, Frana, avnd o populaie de 58 mln. locuitori, are trei niveluri de administraie, fiind divizat n 26 regiuni, 100 departamente i aproape 37000 de comune. Un numr de 32000 de comune sau 86% l constituie comunele cu o populaie sub 2000 locuitori. n ultimii douzeci de ani s-a reuit s se reduc doar un numr de 2000 de comune . Un mijloc de a remedia farmiarea comunelor franceze este cooperarea inter-comunal care este destul de rspndit. Dup cum observm, organizarea administrativ-teritorial depinde foarte mult de tradiiile rii, de particularitile etapei concret istorice prin care trece ara, de situaia economic i, desigur, de posibilitile financiare. Aceste condiii snt caracteristice i pentru Republica Moldova. Dobn-direa independenei i-a gsit expresie n toate sferele vieii sociale, inclusiv n dreptul de a decide organizarea administrativ-teritorial. Evoluia organizrii teritoriului rii noastre s-a desfurat destul de contradictoriu i ntr-o strns legtur cu gradul de democratizare a societii, cu dina52 New Trends in Local Government in Western and Eastern Europe, Edited by Gerald Marcon and Imre Verebelji, Brussels, 1993, pag.38-39. 53 An introduction to French Administration, Paris, 1996, pag.121-123. 131

86

mica relaiilor economice, complexitatea i profunzimea schimbrilor n viaa social, precum i cu evoluia mentalitii ca factor de contientizare a oportunitilor de schimbare. De Sa dobndirea independenei au avut loc trei organizri administrativ-teritoriale. Prima s-a produs n anul 1994, prin care de fapt a fost reconfirmat sistemul precedent de organizare administrativ a teritoriului, format din 40 de raioane i care era raportat la condiiile unei economii de planificare centralizat i a mecanismului de repartizare, caracteristic pentru aceast economie. Acest sistem din start venea n contradicie cu evoluia democratic a societii care impunea necesitatea adaptrii structurii administrativ-teritoriale la noile condiii29. A doua organizare administrativ-teritoriai a avut loc n anul 1998 30, cnd n locul celor 40 de raioane au fost create 12 uniti administrriv-teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv 30 judee, municipiul Chiinu i UT A Gguzia. Numrul unitilor administrativ-teritoriale de primul nivel s-a micorat de la 826 pn la 644 uniti pe calea comasrii localitilor cu o populaie mai mic de 2500 de locuitori. n noile dimensiuni teritoriale, comensurabile cu cele europene, a nceput s se implementeze i noi mecanisme de administrare, folosindu-se prghiile desconcentrrii administrative, prioritile descentralizrii i autonomiei locale. Acesta a fost: un pas real de ajustare a organizrii administrative a teritoriului la standardele europene i la cele de creare a condiiilor favorabile de efi-cientizare a activitii autoritilor administraiei publice. A treia organizare administrativ-teritoriai a avut loc n anul 2003, cnd, mai mult din considerente politice, s-a revenit la instituirea a 32 de raioane i s-a mrit numrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul unu de la 644 pn la 915 uniti31. Aceasta s-a produs din cauza micorrii numrului minim de populaie necesar pentru formarea unei uniti administrativ-teritoriale de nivelul unu, de la

2500 la 1500 locuitori. Aceste aciuni de fragmentare administrativ-teritoriai au diminuat substanial bazele economice i financiare ale autonomiei locale i au adus prejudicii procesului de ajustare a administraiei publice la rigorile europene. Toate aceste modificri n organizarea administrativ-teritoriai au influenat asupra eficienei activitii administrative. Gsirea unei structuri optime de organizare administrativ-teritoriai reprezint pentru fiecare stat o premiz important de sporire a eficienei administraiei publice. Subiecte de evaluare: .

1. Definii noiunea de politic de stat n domeniul organizrii teritoriului, ca


parte component a organizrii administraiei publice. 2. Caracterizai prile constitutive ale statului din perspectiva organizrii administrative a teritoriului. 3. Argumentai n ce const valoarea politic a teritoriului, independent de valoarea economic sau militar. 4. Nominalizai criteriile de organizare administrativ a teritoriului, n ordinea prioritii i importanei lor. 5. Clasificai unitile administrativ-teritoriale ale statului n baza indicilor caracteristici privind dezvoltarea economic, structurile edilitar-gos-podreti, activitatea intelectual, tiinific i politic a populaiei. 6. Identificai particularitile unitilor administrativ-teritoriale de nivel primar. 7. Analizai misiunile unitilor administrativ-teritoriale intermediare. 8. Argumentai influena organizrii administrativ-teritoriale asupra eficienei administraiei publice. 9. Estimai gradul de eficien a evoluiei organizrii administrativ-teritoriale a Republicii Moldova n condiiile statului independent. Literatura recomandat:

2934 Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritoriai a Republicii


Moldova din 07 noiembrie 1994II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr.3-4. 30 Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritoriai a Republicii Moldova din 12 noiembrie 1998II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr.l 16118. 31 Vezi: Legea privind organizarea administrativ-teritoriai a Republicii Moldova nr.764-XV din 27 decembrie 2001 li Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 16/53 din 29 ianuarie 2002.

1. Valeriu Bulgari, Reforma administrativ-teritoriai, aspect important al reformei administraiei publice // Administrarea public, revist metodicotiintific, 1997, nr.4, pag.7-20. 2. Sergiu Cornea, Consideraii privind organizarea administrativ a teritoriului statului // Administrarea public, revist metodico-tiintific, 2004, nr. 1-2, pag.2633.
87

132

3. Ion Creang, Oleg Uica, Organizarea administrativ a teritoriului, Chiinu,


2001.

1. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2005, pag. 11-58. 2. Mihail Platon, Aurel Smboteami, Teodor Popescu, Tudor Deliu,
Reforma administraiei publice n Moldova: realizri .i perspective, Chiinu, AAP, 2001, pag.68-99. 6. New Trends in Local Goverment in Western and Eastern Europe, Edited by Gerard Marcon and Imre Verebelji, Brussels, 1993, pag.31-48. 7. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Chiinu, Museum, 2001, pag.75-90. 8. ., - , , 1984. 9. Ion Ungureanu, Gguz-Yeri este o parte a unui tot ntreg // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1995, nr.l, pag.18-21. XI. AUTONOMA LOCAL, LOCUL I ROLUL EI N SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a colectivitilor locale de a rezolva i de a ger a n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoarea populaiilor, o parte important din treburile publice" Carta european: exerciiul autonom al puterii locale Obiective: Studierea autonomiei locale creia i revine un loc deosebit n sistemul administraiei publice presupune:

- familiarizarea cu prevederile Cartei europene: exerciiul autonom al puterii locale" ca document reglatoriu al relaiilor sociale din sfera autonomiei locale; - recunoaterea necesitii fundamentrii constituionale i legale a autonomiei locale n scopul asigurrii durabilitii i ireversibilitii proceselor ce deriv din condiiile autonomiei locale. Statul, la rndul su, n condiiile unei societi democratice, descentralizeaz procesul de exercitare a puterii publice delegnd o parte din competenele sale administraiei publice locale care, la rndul ei, ncredineaz statului o parte din mputernicirile primite de la ceteni. Gsirea unei proporii optime n procesul de delegare a competenelor constituie condiia care determin gradul de eficien a administraiei publice. Experiena multor state n domeniul delimitrii competenelor ntre administraia de stat i administraia public local mrturisete despre faptul c delegarea competenelor, ca proces, trebuie s corespund anumitor reguli, i anume: - delegarea competenelor nu este un act de o singur manifestare, dar un proces permanent i continuu n activitatea statului, reieind din dinamica i evoluia vieii sociale; - delegarea competenelor nseamn nu numai transmiterea drepturilor, dar i acordarea mijloacelor materiale, financiare, organizatorico-juridice necesare pentru realizarea acestor drepturi; - delegarea competenelor se face numai n cazul cnd n urma acestui proces comunitile locale au de ctigat n dezvoltarea social-economic i asigurarea unui nivel de via decent; - competene se acord numai comunitilor permanente, care au condiii stabile de via, precum i resurse suficiente pentru realizarea lor; - delegarea competenelor poate fi efectuat pe durata unui timp nelimitat ori pentru o perioad de timp concret cu indicarea termenelor de iniiere i de finalizare a lor; - delegarea competenelor poate s decurg n dou etape. n prima etap, printr-un act legislativ comun, se clelegheaz competenele pentru toate organele administraiei publice locale. Pe msura acumulrii experienei de ctre organele administraiei publice locale i crerii condiiilor favorabile, statul poate s acorde
88

- cunoaterea esenei i a. coninutului relaiilor sociale exprimate sub forma autonomiei locale i perceperea mecanismelor de delegare a atribuiilor n sfera administraiei publice; - conceperea autonomiei locale ca expresie a capacitilor comunitilor locale de a se administra de sine stttor n cadrul legal stabilit de stat; 132

mputerniciri suplimentare unor organe ale administraiei publice locale din unele uniti administrativ-teritoriale; - delegarea competenelor de sus n jos, precum i de jos n sus, se efectueaz benevol n baza intereselor reciproce ale comunitilor locale i comunitii naionale n persoana statului. Prin urmare, mecanismul delegrii competenelor este un procedeu prin care se creeaz condiiile necesare de realizare a autonomiei locale. Gsirea unor proporii optime n procesul de delegare a competenelor constituie condiia care determin gradul de centralizare ori descentralizare a administraiei publice i nivelul de eficien a ei. 11.2. Autonomia local - expresie a capacitilor comunitilor locale de a se administra de sine stttor Dicionarul explicativ al limbii romne lmurete sensul termenului de autonomie" ca drept al unui stat, al unei regiuni, al unei naionaliti sau al unei minoriti naionale de a se administra n mod autonom, n cadrul unui stat condus de o putere central. Prin autonomie local, n conformitate cu Carta european: exerciiul autonom al puterii locale, se subnelege drepul i capacitatea efectiv a colectivitilor locale de a rezolva i de a ger a n cadrul legii, sub propria lor rspundere i n favoarea populaiilor, o parte important din treburile publice"51 Aceasta presupune satisfacerea intereselor comunitilor locale fr amestecul organelor administraiei centrale, n condiiile organizrii descentralizate a administraiei publice. Din definiia expus mai sus, deducem cteva componente ale autonomiei locale asupra caracteristicii crora intenionm s ne oprim succint n continuare. n primul rnd, autonomia local dup cum reiese din definiie prevede c colectivitile locale posed dreptul de a rezolva i de a gera treburile publice. Aceasta provine din calitatea comunitilor locale, ca entiti anterioare statului, care locuiesc n unitile administrativ-teritoriale primare. Acest drept este exercitat de consilii sau adunri compuse din membri alei, prin vot liber, secret, direct i universal, care pot dispune de organe executive responsabile n faa lor. n al doilea rnd, autonomia local prevede nu numai dreptul, dar i ca-! pacitatea de a rezolva i de a gera treburile publice. Aceasta presupune | existena resurselor proprii suficiente colectivitilor locale pentru exerci-j tarea competenelor cu care snt abilitate. Resursele financiare ale colecti-\ vitilor locale

trebuie s fie proporionale cu competenele prevzute de legislaie. Colectivitile locale trebuie s aib, n acelai timp, acces, conform legii, la piaa naional de capitaluri.

n al treilea rnd, att dreptul, precum i capacitatea colectivitilor locale de a rezolva i a gera treburile publice urmeaz s fie realizate n cadrul legii. Aceasta nseamn c autonomia

local nu poate fi acceptat ca un regim de o total independen, ca o izolare a organelor administraieipublice locale de organele centrale ale administraiei 57 Carta european: exerciiul autonom al puterii locale, Varianta romn, ungar i german, art.3, Strasbourg, 1993, pag.25. publice. Ea este conceput ca o putere de decizie liber, ca o facultate prevzut strict de legislaie i desfurat n cadrul legislaiei, de a decide ntr-o anumit sfer de atribuii locale. In al patrulea rnd, activitile de soluionare i de gestionare a treburilor locale trebuie s se desfoare sub propria rspundere a colectivitilor locale i n favoarea lor. Aceasta nseamn c autonomia local nu constituie numai o totalitate de drepturi, dar i de responsabiliti pentru ceea ce ntreprind autoritile administraiei publice locale, activnd n regim de autonomie local. Exerciiul responsabilitilor publice trebuie s revin de preferin acelor autoriti care snt cele mai apropiate de ceteni, adic din unitile administrativ-teritoriale primare. In al cincilea rnd, autonomia local prevede rezolvaea i gestionarea la nivelul unitilor administrativ-teritoriale a unei pri importante din tre-burile locale. Aceasta nseamn, c nu toate-treburile, dar numai o parte a loi", apreciate ca fiind importante i reflect pe deplin interesele locale. 0 alt parte 1 treburilor publice de interes naional pot fi n gestiunea autoriti loi centrale ori regionale. In caz di- mputernicire de ctre o autoritate central sau regional, colectivitile locale trebuie s dispun, pe ct posibil, de libertatea de a adapta aciunea lor la condiiile locale. Colectivitile locale trebuie, de asemenea, s fie consultate, pe ct posibil, n timp util i de o manier apropiat, vis-a-vis de procesul de planificare i de adoptare a deciziilor pentru toate chestiunile care privesc direct activitatea lor. Autonomia local nu poate avea numai atribuii strict locale, deoarece colectivitile locale snt integrate n cadru! statului, care i realizeaz funciile sale 89

132

att direct, prin instituiile administraiei publice centrale, precum i indirect, prin autoritile administraiei publice locale. Autonomia local nu poate nfia independena acordat unei colectiviti politice, de aceea este vorba nu de o autonomie politic, dar de o autonomie administrativ32. Deci, autonomia local este un fenomen complex i destul de complicat, avnd substrat de voin politic, capacitate financiar, valen dimensional, suport juridic, manifestri de responsabilitate. 11.3. Carta european: exerciiul autonom al puterii locale - document reglatoriu privind autonomia local Autonomia local ca fenomen administrativ i are originea n procesele de afirmare a relaiilor democratice i liberale manifestate n perioada luptei cu absolutismul. Afirmarea legalitii i a democraiei n statele europene au fcut posibil, ndeosebi dup cel de-al doilea rzboi mondial, s se conceap n mod distinct i fenomenul autonomiei locale. Desfurarea acestor procese este legat de activitatea Consiliului Europei, organizaie format n anul 1949 i care are ca scop promovarea democraiei, a drepturilor i libertilor omului, omogenizarea dezvoltrii politice a rilor europene. La ziua de astzi Consiliul Europei ntrunete 45 de state. Republica Moldova a devenit membr a acestei organizaii europene la 13 iulie 1995. De la nfiinarea sa, Consiliul Europei a elaborat i a adoptat un ir de Convenii, Declaraii i alte documente prin care i expune ataamentul pentru dezvoltarea democraiei i a valorilor politice i administrative benefice pentru evoluia ascendent a proceselor democratice din Europa. Printre aceste documente se nscrie i Carta european: exerciiul autonom al puterii locale. Pregtirea i adoptarea acestui document i are istoria sa. Ca o instituie prodemocratic Consiliul Europei a recunoscut nc din primii ani de existen a sa importana colectivitilor locale, instituind un organ reprezentativ la nivel european, numit Convenia Permanent a Puterilor Locale i Regionale din Europa. Deja n anii '60-70 ai secolului al XX-lea Consiliul Europei a ncercat, prin intermediul Conveniei Permanente a Puterilor Locale i Regionale, s adopte o Declaraie a principiilor autonomiei locale. Dar din cauza unor viziuni divergente

32Victor Popa, Tatiana Manole, Ion Mihilu, Administraia public local a


Republicii Moldova, Comentarii legislative, Chiinu, Museum. 2000, pag.8-9.

asupra problemei nominalizate, exprimate de reprezentanii rilor-membre, aceste intenii bune nu i-au gsit realizare la acel timp. n anul 1981 Consiliul Europei revine la acest subiect, de data aceasta prin intermediul Congresului Puterilor Locale i Regionale din Europa (aa a fost redenumit ntre timp Convenia Permanent a Puterilor locale i Regionale - A.S.), care a decis s se refuze de la o simpl Declaraie de principii privind autonomia local, accent punndu-se pe necesitatea adoptrii unor angajamente obligatorii pentru rile contractante. Astfel a aprut proiectul documentului Carta european: exerciiul autonom al puterii locale", care dup traversarea tuturor procedurilor, a fost adoptat de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985. Carta a intrat n vigoare pentru rile semnatare la 01 septembrie 1988 dup ratificarea ei de ctre statelemembre ale Consiliului Europei. Republica Moldova a semnat Carta autonomiei locale la 02 mai 1996, a ratificat-o conform procedurii la 02 octombrie 1997, iar la 02 februarie 1998, dup expirarea unei perioade de trei luni de la data depunerii instrumentului de ratificare, ea a intrat n vigoare pentru ara noastr. Acest document, prin coninutul su, compenseaz lipsa normelor comunitare pentru protecia drepturilor colectivitilor locale, care snt cele mai aproape de ceteni i care ofer posibilitatea de a participa electiv la adoptarea deciziilor referitoare la viaa lor cotidian. Carta autonomiei locale promoveaz ideea c unul din mijloacele prin care se poate realiza o uniune mai strins ntre membrii Consiliului Europei este ncheierea ntre ei a acordurilor n domeniul administrativ. Aceste acorduri trebuie s reias din dreptul cetenilor de a participa la gestiunea treburilor publice ca opiune comun pentru toate statele-membre, din convingerea c acest drept poate fi exercitat n modul cel mai direct la nivelul local i din contientizarea faptului, c aprarea i consolidarea puterii locale n rile europene reprezint o contribuie important la edificarea unei Europe fondate pe principiile democraiei i ale descentralizrii puterii. Carta european expune conceptul de autonomie local, care a fost examinat de noi n tema precedent, determin raza de aciune a autonomiei locale. n acest din urm sens se subliniaz, c colectivitile locale dispun n cadrul legii de toat latitudinea de a lua iniiativa pentru orice chestiune care nu este exclus din cmpul competenelor lor sau care este atribuit unei alte autoriti. Competenele ncredinate colectivitilor locale trebuie s fie n mod normal depline i ntregi. Ele nu pot fi puse n cauz sau limitate de ctre o alt autoritate central sau regional dect numai n cadrul legii. Aceasta se refer i la protecia limitelor 90

132

teritoriale ale colectivitilor locale. Pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale. Carta prevede necesitatea consultrii n prealabil, eventual unde legea 0 permite, pe cale de referendum a colectivitilor locale n cauz. O prevedere important a Cartei europene a autonomiei locale se refer la potrivirea structurilor .i mijloacelor administrative cu misiunile colectivitilor locale. Conform ei, colectivitile locale trebuie s poat defini ele nsele structurile administrative interne de care ele au nevoie i s aib dreptul de a le adapta la necesitile lor specifice, avnd ca scop dobndirea unei gestiuni eficiente a treburilor publice. Acest lucru se examineaz ntr-o strns legtur cu statutul personalului din autoritile administraiei publice locale, care trebuie s fie recrutat pe principiile de merit i de competen, sa reuneasc condiiile adecvate de formare, de remunerare i de perspectiv n cariera profesional. Stabilind n linii generale statutul aleilor locali, Carta european a autonomiei locale indic condiiile de exercitare a responsabilitilor acestora la nivel local. Se pune accentul pe faptul c aleilor locali trebuie s le fie asigurat liberul exerciiu al mandatului lor, s li se acorde compensaia financiar adecvat cheltuielilor cauzate n exerciiul mandatului de ales local i o asigurare social corespunztoare. O problem important privind autonomia local se refer la efectuarea controlului administrativ al aciunii colectivitilor locale. In aceast privin, Carta prevede c orice control administrativ asupra colectivitilor locale nu poate fi exercitat dect potrivit cu formele i n cazurile prevzute de Constituie i lege. Acest control trebuie s fie orientat la asigurarea respectrii legalitii i a principiilor constituionale. n acelai timp, controlul administrativ poate s cuprind i un control de oportunitate exercitat de autoritile de nivel superior n ceea ce privete sarcinile a cror execuie este delegat colectivitilor locale. i ntr-un caz, i n altul, controlul administrativ al colectivitilor locale trebuie s fie exercitat respectnd raportul dintre amploarea interveniei autoritii care exercit controlul i importana intereselor pe care ea nelege a le prezerva. Autonomia local este de nerealizat tar asigurarea colectivitilor locale cu resursele financiare necesare. In acest sens, Carta prevede c colectivitile locale au dreptul n cadrul politicii economice naionale la resurse proprii suficiene pentru exercitarea competenelor ce le revin. O parte cel puin din resursele financiare ale colectivitilor locale trebuie s provin din impozitele locale, a cror rat poate fi fixat, n limitele legii, de ctre autoritile administraiei publice locale. Carta prevede i posibilitile de sprijin al colectivitilor locale mai slabe, pe calea

punerii n aplicare a procedurilor de repartizare financiar just sau de msuri echivalente efectuate n scopul corijrii efectelor repartiiei inegale a resurselor financiare. Se subliniaz ideea, c asemenea proceduri i msuri, inclusiv atribuirea de subvenii, nu trebuie s aduc prejudicii libertii fundamentale a colectivitilor locale n domeniul lor propriu de responsabilitate. Carta european: exerciiul autonom al puterii locale mai prevede i dreptul de asociere a colectivitilor locale. In acest sens se stipuleaz c colectivitile locale au dreptul, n exerciiul competenelor, de a coopera n cadrul legii, de a se asocia cu alte colectiviti locale pentru realizarea de sarcini de interes comun. Carta accentueaz faptul c dreptul colectivitailor locale de a adera la o asociaie pentru promovarea intereselor comune i acelea de a adera la o asociaie internaional de colectiviti locale trebuie s fie recunoscut n fiecare stat. In prile a doua i a treia a Cartei se conin prevederi procedurale privind adoptarea, semnarea, ratificarea i intrarea n vigoare a Cartei, precum i reglementri privind anularea apartenenei la ea. Adoptarea de ctre Consiliul Europei n anul 1985 a Cartei europene: exerciiul autonom al puterii locale i implementarea prevederilor ei n majoritatea rilor europene a jucat i continu s joace un rol important n organizarea i funcionarea administraiei publice n baza principiului descentralizrii. Carta a devenit un document-cadru al autonomiei locale pentru rile care au aderat Ia ea. Acest document servete drept o surs de referin n procesul de elaborare a legislaiilor naionale privind administraia public local i activitatea ei n condiiile descentralizrii i autonomiei locale. Carta reprezint o expresie a aprecierii obiective privind democratizarea relaiilor dintre administraia public central i administraia public local. 11.4. Fundamentarea constituional i legal a autonomiai locale

< organizarea descentralizat a administraiei publice sub forma autono miei locale cere s aib la baz anumite garanii care i-ar asigura o dezvol tare fireasc
reieind din evoluia vieii sociale. Aceasta presupune respectarea anumitor principii, cum ar fi cel al continuitii, al consecutivitii i al imparialitii. Astfel de garanii pot fi asigurate doar prin fundamentarea constituional i legal a autonomiei locale, lat de ce Carta european a autonomiei locale acord o mare importan acestui lucru, stipu-lnd n articolul doi c principiul de autonomie local trebuie s fie recunoscut n legislaia intern i, pe cit posibil, n Constituie ". 91

132

Aceasta nseamn c autonomia local capt o protecie constituional i legal. Majoritatea rilor semnatare a Cartei europene a autonomiei locale au fixate prevederi constituionale privind autonomia local. Aceste prevederi constituionale i gsesc apoi continuare n diferite legi, care concretizeaz diverse aspecte ale autonomiei locale i faciliteaz toate schimbrile din administraia public. Ele se refer la aspectele structural-organice i funcionale ale administraiei publice, la relaiile din cadrul administraiei, precum i la raporturile dintre administraia public i celelalte elemente ale sistemului politic al societii. Adoptarea Constituiei Republicii Moldova la 29 iulie 1994 i punerea ei n aplicare la 27 august 1994 a constituit o condiie foarte important pentru edificarea unui sistem nou de administraie public, bazat pe principii moderne. In primul rnd, adoptarea Constituiei a dat posibilitate ca toate schimbrile intervenite n sistemul politic, n condiiile statului independent, s-i gseasc reglementare constituional, astfel devenind o premis pentru schimbrile din administraia public, n general, i administraia public local, n particular. n al doilea rnd, adoptarea Constituiei a fost un pas real pe calea crerii cadrului legislativ al statului de drept, iniiindu-se, ntr-o strns legtur cu aceasta, elaborarea suportului legislativ, inclusiv n domeniul administraiei publice. Consfinind principiile de organizare i funcionare a administraiei publice, Constituia asigur un echilibru real al puterilor i creeaz condiii favorabile pentru evoluia democratic a administraiei publice. n al treilea rnd, pe acest fundament juridic i n spaiul politic condiionat de adoptarea Constituiei au nceput s se edifice instituii noi, specifice unei administraii publice moderne i, n consecin, s se contientizeze prioritile pe care le ofer autonomia local. Dup cum vedem, pe msura constituirii noului sistem politic bazat pe democraie i diversitate se creeaz premise adecvate pentru implementarea autonomiei locale. Astfel, articolul 109 al Constituiei Republicii Moldova prevede c administraia public local se bazeaz pe urmtoarele principii: al autonomiei locale; al descentralizrii serviciilor publice; al eligibilitii autoritilor publice locale; al consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Aceste principii snt prevzute i n Legea privind administraia public local, precum i n alte acte normative. Deci, fiind fundamentate constituional i legal, acestea rezult din filosofia Cartei europene a autonomiei locale i semnific o corespundere de iure a administraiei publice locale cu rigorile europene. Subiecte de evaluare:

1. Definii noiunea de autonomie local i evideniai esena ei ca form de exercitare a relaiilor sociale n sfera conducerii. 2. Descriei regulile crora trebuie s le corespund procesul de delegare a competenelor n sfera administraiei publice. 3. Enumerai componentele autonomiei locale i caracterizai coninuturile acestora. 4. Exprimai-v asupra dimensiunilor autonomiei locale i referitor la limitele ei n condiiile unei societi democratice. 1. Expunei istoricii! elaborrii i adoptrii Cartei europene: exerciiul autonom al puterii locale". 2. Estimai prevederile Cartei europeane: exerciiul autonom al puterii locale" i coraportai-le la gradul de democratizare a relaiilor sociale n sfera conducerii. 3. Argumentai necesitatea fundamentrii constituionale i legale a autonomiei locale. 4. Comparai organizarea i funcionarea administraiei publice n rile europene din perspectiva evoluiei autonomiei locale. 5. Apreciai gradul de implementare a autonomiei locale n sistemul de administraie public din Republica Moldova. 10. Elaborai unele propuneri privind accelerarea procesului de implementare a autonomiei locale n administraia public din Republica Moldova.
I literatura recomandat:

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.375-418. 2. Sergiu Cornea, Rolul autonomiei locale n afirmarea democraiei II
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2002, nr.4, pag.35-39. 3. Sergiu Cornea, Nkoae Cornea, Autonomia local - instrument de garantare i realizare a drepturilor omului // Materialele conferinei tiinifice internaionale, Chiinu, AAP, 2004, pag.l 13-120. 4. Anatol Chetraru, Autonomia local real - factor important al reformei //Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000, nr.2, pag.33-38. 5. Carta european: exerciiul autonom ai puterii locale // Versiunea romn, german i ungar, Strasburg, 1993 // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.4, pag.77-84. 6. Mria Orlov, Descentralizare administrativ n baza autonomiei locale n Republica Moldova // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2000, nr.3-4, pag.97-104. 92

132

7. Mihail Platn, Introducere n tiina administraiei publice. Chiinu. 1999,pag.285-312. 8. M . Platou, A.Ssnboteanu, T. Popescu, T. Deliu, Reforma administraiei publice n Moldova: realizri i perspective, Chiinu, AAP, 2001. 9. // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1996, nr.l, pag.21-23; nr.4, pag. 123-132. 10. Aurel Smboteanu, Capacitatea administrativ n contextul descentralizrii i autonomiei locale // Revist de Filosofie, Sociologie i tiine Politice, AM, 2007, nr.2, pag.59-68. XII. RESURSELE ADMINISTRAIEI PUBLICE
Instituiile Administraiei pot realiza o activitate raional i eficient, dac pe ling un personal temeinic pregtit profesional dispun i de mijloace materiale i financiare necesare, precum i de o fundamentare documentar organizat pe baze tiinifice
Mihai T. Oroveanu

12.1. Ansamblul resurselor necesare pentru funcionarea administraiei publice, interdependena dintre ele Administraia public reprezint, dup cum cunoatem, totalitatea autoritilor formate n scopul satisfacerii interesului general ai oamenilor, fie n dimensiunile teritoriale ale ntregului stat, fie n dimensiunile unei uniti administrativteritoriale. Pentru a-i exercita atribuiile sale, administraia public are nevoie de anumite mijloace. Prin mijloace se subneleg acele resurse care permit autoritilor administraiei publice, utilizndu-le, s satisfac necesitile populaiei administrate. tiina administraiei evideniaz un ansamblu de resurse, care au capacitatea de a interaciona ntre ele i de a forma prin aceasta substratul organizatoricofuncional, material, financiar i informaional-documentar al autoritilor administraiei publice. Ansamblul resurselor administraiei publice const din urmtoarele pri componente: a) resursele umane reprezint totalitatea angajailor din administraia public, care n virtutea funciilor deinute asigur funcionalitatea administraiei publice i contribuie la ndeplinirea sarcinilor ei; b) resursele materiale constituie totalitatea bunurilor mobiliare i imobiliare de care dispune administraia public i care formeaz mijloacele necesare pentru funcionarea administraiei publice i pentru satisfacerea necesitilor populaiei; c) resursele financiare subsumeaz totalitatea mijloacelor bneti ale statului i ale unitilor administrativ-teritoriale acumulate n ordinea stabilit i predestinate pentru acoperirea cheltuielilor de menire public ntru satisfacerea necesitilor vitale ale membrilor comunitii; d) resursele informaionale nglobeaz totalitatea mijloacelor documentare, legislative, normative, bibliografice, mediatice, tehiiico-electro-nice utilizate n scopul formrii unui spaiu informaional lucrativ pentru autoritile administraiei publice, precum i n relaiile acestora cu cetenii. Acest ansamblu de resurse are capacitatea de a interaciona ntre ele. n acest sens, se poate spune c numai aciunea lor conjugat, luat mpreun, poate s asigure activitatea eficient a administraiei publice. Toate tipurile de resurse snt importante, lipsa sau limitarea mcar a unui component al lor duce Ia dificulti n exercitarea normal a funciilor de ctre autoritile administraiei publice. Lund n considerare c resursele umane vor fi analizate ntr-o tem aparte, n continuare vom examina resursele materiale, financiare i informaionale.

Obiective: Activitatea administraiei publice este de neconceput fr anumite resurse, studierea crora va contribui la:

- cunoaterea ansamblului resurselor necesare pentru funcionarea administraiei publice i a procesului de interdependen dintre ele; - conceperea nsemntii deosebite a resurselor materiale n funcionarea adminisraiei publice i influenei lor asupra procesului de modernizare a ei; - contientizarea misiunilor resurselor financiare pentru asigurarea eficienei
administraiei publice i dezvoltrii durabile a comunitilor umane; - identificarea rolului i funciilor resurselor informaionale, ca mediu de asigurare documentar i transparent de reformare a administraiei publice.

132

93

12.2. nsemntatea resurselor materiale n funcionarea administraiei publice Eficiena activitii instituiilor administraiei publice depinde de mai muli factori, inclusiv de gradul de asigurare al lor cu mijloace materiale. Mijloacele materiale reprezint bunurile de care dispune administraia public i pe care le gestioneaz. Fr mijloace materiale activitatea administraiei este de neconceput. Putem vorbi de resurse materiale n sens ngust i n sens larg. Prin resurse materiale n sens ngust se subneleg acele resurse materiale care aparin nemijlocit autoritilor administraiei publice centrale, intermediare ori locale i care le asigur acestora funcionalitatea n exercitarea competenelor deinute. Prin resurse materiale n sens larg se subneleg acele resurse materiale care cad sub gestiunea autoritilor administraiei publice i care alctuiesc proprietatea public, fie a statului, fie a unitilor administrativ-teritoriale. n general, administraia public utilizeaz un ir de bunuri imobile i mobile numeroase i diversificate. Prin termenul de bun nelegem un lucru care este susceptibil de a satisface anumite nevoi ale oamenilor i a crui valoare poate fi exprimat n bani33. Prin bunuri imobile nelegem bunurile care au o situaie fix i stabil, cum ar fi: cldirile administrative, blocurile locative, edificiile social-culturale, cile de comunicaie, pieele i parcurile publice, terenurile cu destinaie forestier, autostrzile i altele. Bunurile imobile, dup proveniena lor, snt de dou tipuri: bunuri imobile naturale, cum ar fi terenurile forestiere, spaiile acvatice, i bunuri imobile artificiale, ca autostrzile, cldirile, mijloacele de transport i altele. Prin bunuri mobile nelegem acele bunuri care pot fi deplasate prin fora proprie sau cu concursul unei energii strine. La aceste bunuri se refer documentele de arhiv, crile, tablourile, utilajele, automobilele, combustibilul, mobilierul i altele. Totalitatea acestor bunuri imobile i mobile constituie resursele materiale ale administraiei publice. Progresul tiinific i tehnic a determinat introducerea, n administraie, a unor maini moderne capabile s preia un nsemnat volum de activitate material, calcule, care erau ndeplinite anterior n mod manual de ctre funcionari. O asemenea evoluie determin, n perspectiv, modificri ale metodelor de administrare i o mai mare eficien a activitii administrative.

33Emil Poenaru, Introducere n dreptul civil, Editura Europa Nova, 1996, pag.51 132

Noiunea de resurse materiale e strns legat de noiunea de proprietate. Privite prin prisma proprietii, resursele materiale ale administraiei iau forma de apartenen ia proprietatea public, care poate aparine statului ori unitilor admmistrati v-teritoriale. Aceasta nseamn c autoritile administraiei publice centrale gestioneaz proprietatea public, care aparine statului, iar autoritile administraiei publice locale i intermediare de toate nivelurile gestioneaz proprietatea public care aparine unitilor administrativ-teritoriale respective. Din acest punct de vedere trebuie s nelegem c proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale este o parte a proprietii publice i nu se confund cu proprietatea de stat. In aceast calitate, resursele materiale ca proprietate public, n totalitatea lor, formeaz domeniul public, fie ori al statului, ori al unitii administrativ-teritoriale. Bunurile domeniului public alturi de bunurile domeniului privat constituie patrimoniul statului sau al unitii administrativ-teritoriale. tiina administraiei promoveaz ideea utilizrii raionale a resurselor materiale proprii i aflate n gestiunea autoritilor administraiei publice. Aceasta presupune: - folosirea raional i eficient a cldirilor administrative prin crearea condiiilor optime de lucru pentru angajai. Este necesar ca ncperile s fie luminoase, nclzite, protejate mpotriva zgomotelor, imobilul avnd toate instalaiile indispensabile igienei i salubritii; - elaborarea i folosirea n activitatea practic a unor norme privind utilizarea diferitor resurse materiale, cum ar fi mobilierul, mainile, utilajele, consumabilile. Normele reprezint nite reguli tehnice cu ajutorul crora se urmrete unificarea i simplificarea, n materia resurselor materiale, cu scopul obinerii unui mai mare randament n activitatea instituiilor administrative; - administrarea corect a resurselor materiale ca mijloc de efcienti-zare a activitii administrative. Administraia urmeaz s se adapteze la posibilitile materiale ale statului i ale unitilor administrativ-teritoriale. Aceasta nseamn c, fr a pretinde la resurse materiale pe care nu le poate obine, ea urmeaz s se adapteze la posibilitile de care dispune pentru soluionarea sarcinilor avute. Prin urmare, resursele materiale ale administraiei publice reprezint un fenomen complex de valori imobiliare i mobiliare, care interacionea-z cu forma de proprietate, cu statutul i nivelul autoritilor administraiei publice care dispun de aceste resurse materiale i pe care le gestioneaz. 12.3, Resursele financiare ale administraiei publice 94

Alturi de resursele materiale, pentru funcionarea eficient a administraiei publice, mai snt necesare i resurse financiare. Ele reprezint mijloacele bneti necesare pentru satisfacerea necesitilor membrilor comunitilor umane. Resursele financiare ale administraiei publice snt prevzute n bugetele anuale. In condiiile organizrii descentralizate a administraiei publice i funcionrii reale a autonomiei locale se ntlnesc mai multe tipuri de bugete, i anume: a) Bugetul de stat care reprezint actul juridic i politic prin care autoritatea legislativ, n numele cetenilor contribuabili, prevede sumele i autorizeaz organele administraiei publice s utilizeze resursele financiare pe care i le acord n scopul ndeplinirii sarcinilor sale. EI prevede sumele alocate pentru autoritile administraiei de stat pe anul respectiv n conformitate cu politica bugetar existent, coninut n actele normative respective; b) Bugetul unitilor administrativ-teritoriale este actul normativ prin care organele deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale de toate nivelurile stabilesc mrimea alocaiilor financiare pentru anul respectiv, pentru diferite domenii de activitate, cum ar fi: ntreinerea aparatului administrativ, nvmntul, cultura, asistena social, deservirea comunal, dezvoltarea durabil a localitilor urbane i rurale i alte domenii de menire public. n condiiile Republicii Moldova acestea snt bugetele satelor (comunelor), oraelor (municipiilor, cu exepia municipiului Chiinu), ca uniti administrativteritoriale de nivelul nti,i bugetele raionale, bugetul municipal Chiinu i bugetul central al UTA Gguzia, ca uniti administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Bugetele tuturor unitilor administrativ-teritoriale, conform prevederilor legale, prezint elemente idependente, elaborate, aprobate i executate n condiiile autonomiei financiare. Ministerul Finanelor i asum doar responsabilitatea pentru a promova metodologia elaborrii bugetului, principiile de baz ale politicii statului n domeniul veniturilor i cheltuielilor bugetare pe anul viitor i unele reguli specifice de determinare a relaiilor interbugetare. Aceste dou tipuri de bugete, i anume, bugetul de stat i bugetul unitilor administrativ-teritoriale, formeaz mpreun Bugetul consolidat al rii; c) Bugetul asigurrilor sociale este aprobat anual de Parlament i stabilete sumele alocate pentru asigurarea social a populaiei prin fondul de pensii ce se formeaz din impozitele contribuabililor la acest fond. Organele abilitate ale administraiei publice centrale i locale gestioneaz aceste

resurse financiare n condiiile prevzute de legislaie i de alte acte normative n vigoare; d) Fondurile extrabugetare reprezint acele resurse financiare ale administraiei care se formeaz din donaii, granturi, depuneri benevole ale persoanelor juridice i fizice, venituri provenite din desfurarea diferitor activiti de binefacere. Aceste fonduri se formeaz att de ctre organele administraiei publice centrale, precum i de ctre organele administraiei publice locale n scopul susinerii unor programe de interes naional ori local, cu respectarea prevederilor legale. La nivel central fondul extrabugetar este un fond n care se colecteaz veniturile pentru Guvern i din care se efectueaz cheltuieli din partea acestuia, la nivel local fondurile respective snt administrate de autoritile administraiei publice locale. Totalitatea acestor resurse financiare enumerate mai sus formeaz n ansamblul lor Bugetul public naional, ceea ce constituie toate resursele financiare prevzute pe perioada unui an i aflate n gestiunea autoritilor administraiei publice. De gestionarea corect a resurselor financiare depinde eficiena activitii administraiei publice i bunstarea membrilor comunitii. Activitile privind acumularea, distribuirea i administrarea resurselor bugetare poart denumirea de proces bugetar, care prevede urmtoarele etape: elaborarea proiectului de buget; aprobarea bugetului de ctre organele abilitate; executarea bugetului prin complexul de msuri desfurate de organele administraiei publice; ncheierea i aprobarea exerciiului bugetar n ordinea stabilit; controlul bugetar ca aciune de verificare a utilizrii resurselor financiare. Legalitatea gestiunii administrative a resurselor financiare n organele administraiei publice este organizat prin separarea atribuiilor n materie de resurse financiare dintre conductorul instituiei administrative, care este ordonatorul principal de credite i dispune efectuarea plilor, i serviciul contabilitii, care are n funciile sale gestiunea operaiunilor privind utilizarea resurselor financiare i poart rspundere de corectitudinea operaiunilor procedurale privind cheltuielile resurselor financiare. Utilizarea raional i eficient a resurselor financiare ca i a resurselor materiele este o sarcin major a autoritilor administraiei publice. Optimizarea cheltuielilor publice se face i pe calea stabilirii unor relaii inter-bugetare normale ntre bugetul de stat i bugetul unitilor administrativ-teritoriale, de toate nivelurile, prin stabilirea unui sistem de transferturi. 95

132

12.4. Rolul i funciile resurselor informaionale ale administraiei publice Activitatea administraiei publice se bazeaz i pe resurse informaionale, care ntr-o abordare tradiional mai poart denumirea de documentare administrativ. Soluionarea oriicrei probleme n administraia public, ndeosebi n procesul decizional, nu poate fi efectuat fr anumite studii prealabile. Astfel de studii snt posibile, dac exist un material documentar suficient, adic anumite resurse informaionale care s asigure cercetarea evolutiv a activitii administrative. n acest sens, resursele informaionale ale administraiei, ori documentarea ei, se consider memoria administraiei34. Documentarea administrativ servete ca temei pentru clarificarea n anumite probleme cu care se confrunt administraia public i drept argument pentru alegerea unui mod concret de soluionare a acestor probleme n condiii noi. Sub noiunea de document sau informaie, n nelesul examinat de noi, se subnelege orice obiect ce cuprinde elemente de cunoatere i care poate fi conservat, adic pus la pstrare, transmis, consultat i care servete drept izvor de iniiere a unei analize, care, la rndul su, semnific o nou treapt de cunoatere. Majoritatea documentelor conin mai multe elemente de cunoatere, fiecare putnd fi studiat din diferite puncte de vedere. Uneori, ele reprezint modele sau precedente bune de urmat n cazuri similare cu care se confrunt administraia. Resursele informaionale pot fi primare ori secundare. De regul, ele se clasific dup coninut, dup form, dup dat, mai ales pentru actele normative, dup alfabet, dup limba n care ele snt expuse. Astfel, dup coninut ele se codific conform unor nomenclatoare, care specific domeniul de care ine documentul (informaia) respectiv(), fie administraia public central ori local, activitatea cadrelor din administraie, procesul decizional, relaiile cu publicul, exercitarea controlului n administraia public i altele. Ca izvoare informaionale i documentare pot servi actele normative, culegerile statistice, planurile de activitate ale autoritilor administraiei publice, diferite strategii i concepii de dezvoltare a anumitor ramuri, rapoarte de activitate pentru anumite perioade de timp, lucrri tiinifice de specialitate, reviste tematice, precum i materialele din mijloacele mass-mediei scrise, audiovizuale i electronice.

Pentru ca aceste izvoare documentare i informaionale s poat fi folosite eficient, ele trebuie acumulate i sistematizate n oriice instituie administrativ. Profesorul romn Mihai Oroveanu specific urmtoarele etape ale documentrii administrative35: a) identificarea i colectarea documentelor i informaiei, care impune cunoaterea i valorificarea tuturor resurselor existente privind problemele ce intereseaz activitatea instituiilor administrative; b) conservarea documentelor, care const n procedee i mijloace materiale i are rolul de a asigura pstrarea documentelor, prin utilizarea regulilor de clasificare care faciliteaz utilizarea lor; c) difuzarea documentelor administrative ca o activitate de o importan deosebit, care asigur operativitate n desfurarea procesului administrativ; d) utilizarea documentelor i a informaiei care constituie scopul final al documentrii administrative i care influeneaz eficiena activitii practice a funcionarilor publici i organelor administraiei publice, n general. Respectarea acestor etape n documentarea administrativ presupune existena n aparatele autoritilor administraiei publice a unor funcionari specializai n documentarea administrativ i cultivarea calitilor de a poseda deprinderi n acest domeniu la toi funcionarii publici utilizatori i beneficiari de informaie. n ultimele decenii se observ implementarea tot mai activ n documentarea administrativ a realizrilor tehnico-tiinifice moderne. i aceasta se datoreaz progresului obinut n acest domeniu, ndeosebi n legtur cu dezvoltarea sistemelor electronice de utilizare a informaiei. n lumea modern informaia este o surs la fel de important n activitatea organelor administraiei publice ca i resursele umane, financiare i materiale. Crearea unui sistem informaional modern constituie o prghie de modernizare a administraiei publice. Acest sistem prevede o utilare tehnic modern cu reele informaionale i baze de date pe diferite domenii de activitate. Cu ct este mai amnunit i mai veridic informaia, cu att mai operative i mai depline, dup coninut, vor fi deciziile adoptate de organele administraiei publice. Informaia trebuie s fie operativ, veridic, deplin i s reflecte situaia real la moment. Ea trebuie s circule att de la organele ierarhic superioare ctre organele ierarhic inferioare, ct i invers, precum i ntre organele administraiei publice de acelai nivel. Foarte important este asigurarea accesului liber la

34MihaiT. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, Cerma, 1996,


pag.353.

35 Ibidem, pag. 362.


96

132

informaie al cetenilor, care pot i au dreptul legitim s participe, s colaboreze, n modul stabilit de lege, la elaborarea deciziilor organelor administraiei publice. In acest sens, n ultimii ani s-au produs schimbri eseniale i n Republica Moldova. Aceasta se refer la crearea unor reele informaionale computerizate i la folosirea unor tehnologii informaionale moderne n domeniul documentrii administrative. Din anul 2005 funcioneaz Ministerul Dezvoltrii Informaionale, care are ca obiectiv elaborarea politicii de stat n domeniul tehnologiilor informaionale, n general, i al tehnologiilor informaionale n domeniul administraiei publice, n particular. Prin urmare, activitatea administraiei publice se desfoar n condiiile unui ansamblu de resurse informaionale care se afl ntr-o permanent modernizare i de care depinde asigurarea unei activiti eficiente a administraiei publice. Subiecte de evaluare: 1. Definii noiunea de ansamblu al resurselor administraiei publice. 2. Clasificai sistemul de resurse necesare pentru funcionarea administraiei publice. 3. Argumentai necesitatea interaciunii tuturor categoriilor de resurse ale administraiei publice pentru asigurarea unei activiti eficiente. 4. Estimai nsemntatea resurselor materiale n funcionarea administraiei publice. 5. Caracterizai domeniul public ca totalitate a resurselor materiale pentru administraia public. 6. Analizai, ia modul general, resursele financiare ale administraiei publice i argumentai necesitatea lor. 7. Efectuai clasificarea resurselor financiare ale administraiei publice i caracterizai fiecare element al acestora. 8. Elaborai unele sugestii privind consolidarea resurselor financiare ale administraiei publice. 9. Identificai rolul i funciile resurselor informaionale ale administraiei publice.

10. Formulai unele propuneri privind optimizarea utilizrii ansamblului de resurse necesare pentru funcionarea administraiei publice n Republica Moldova. Literatura recomandat:

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.476-479. 2. Pavel Chirev, Informatizarea societii n Republica Moldova /1
Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1999, nr.l, pag.131-134. 3. Vasile Dvornic, Noi tehnologii informaionale: probleme i perspective // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1998, nr.4, pag.157-162. 4. Albert Gard, Public Finance Management In. Countries Re-organising Their Public Administration // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1998, nr.4, pag.35-40. 5. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, pag.347-365. 6. Scrgiu Stnic, Edificarea societii informaionale n Republica Moldova // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2003, nr.2, pag.131-136. 7. Nadejda Vacarov, Factori decisivi n crearea i gestionarea sistemelor informaionale //Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2004, nr.4, pag. 117-132. XIII. SERVICIUL PUBLIC I POLITICA DE PERSONAL N ADMINISTRAIA PUBLIC
Organele de stat din ar vor obine o autoritate bine meritat numai atunci cnd n dezvoltarea structurilor statale se va sesiza importana factorului uman " Mihai! Paton

Obiective: Examinarea Serviciului public i a politicii de personal n administraia public va contribui la:

132

97

- cunoaterea rolului i funciilor resurselor umane n administraia public, mecanismelor de participare a acestora n procesul de modernizare a administraiei publice; - nsuirea structurii Serviciului public i identificarea raporturilor lui cu administraia public din perspectiv dimensional i funcional; - familiarizarea cu statutul juridic al funcionarului public i cu mecanismele lui de aplicare din perspectiva ajustrii acestuia la standardele europene; - formarea unei viziuni noi asupra politicii de personal n condiiile institutionalizrii Serviciului public i proceselor de democratizare din administraia public.

132

98

13.1. Rolul i funciile resurselor umane n administraia public Din cele mai vechi timpuri, chiar de la apariia ei, administraia public a dispus, alturi de alte resurse, i de resurse umane care i-au asigurat activitatea. O administraie dotat bine cu mijloace materiale, financiare i informaionale de mare valoare, dar care nu dispune de resurse umane pregtite la nivelul exigenelor timpului, nu i poate ndeplini sarcinile care stau n faa ei. Din aceasta reiese rolul deosebit al resurselor umane n activitatea administraiei publice. Constituind totalitatea angajailor autoritilor administraiei publice, resursele umane ndeplinesc urmtoarele funcii: - funcia organizatoric care const n aciunile de organizare a activitii autoritilor administraiei publice prin planificarea acestor activiti i ntreprinderea de msuri privind realizarea celor planificate. Aceasta presupune asigurarea consecutivitii, continuitii i ireversibilitii n desfurarea activitii administrative; - funcia de conducere rezid n faptul c aciunile resurselor umane influeneaz direct procesul administrativ prin promovarea sarcinilor care stau n faa administraiei i prin contribuia la ndeplinirea lor. ndeosebi aceasta se refer la acei reprezentani ai resurselor umane, care exercit aciuni manageriale prin care influeneaz i asigur realizarea sarcinilor administraiei publice; - funcia de executare deriv din faptul c administraia public este o aciune a puterii executive i activitatea angajailor ei ine de punerea n aplicare a deciziilor instituiilor politice ale statului. n acest scop funcionarii desfoar o vast activitate de executare a prevederilor legilor i a altor acte normative; - funcia analitic const n efectuarea de ctre angajaii administraiei publice a analizei permanente a procesului de administrare n scopul unei mai bune organizri i funcionri a autoritilor administraiei publice i, respectiv, a mbuntirii efectelor activitii acestora. Exercitarea acestei funcii presupune necesitatea prezenei aptitudinilor creative ia funcionarii publici; - funcia de pregtire a proiectelor de decizii care se manifest sub dou modaliti. Pe de o parte, personalul din administraia public particip la elaborarea proiectelor de decizii politice, n special a proiectelor de legi, ulterior adoptate de legislativ, iar pe de alt parte, funcionarii din administraia public pregtesc proiecte de decizii ale organelor administraiei publice pentru punera n aplicare a prevederilor legale. Prin aceasta funcionarii particip Ia formarea cadrului normativ de activitate a administraiei publice; 99

- funcia de control prin care personalul particip la verificarea executrii deciziilor adoptate i ndeplinirea sarcinilor care stau n faa autoritilor administraiei publice, asigurnd continuitatea i consecutivitatea activitii administrative. n urma activitilor de control se fac modificri i completri n aciunile planificate, folosind posibilitile procesului decizional. - funcia de asisten informaional const n folosirea posibilitilor documentrii administrative pentru asigurarea informaional a activitii autoritilor administraiei publice, dndu-i acestei activiti, prin aceasta, un caracter argumentat. Personalul din administraia public urmeaz s posede o bun pregtire teoretic i deprinderi practice de utilizare n activitatea prestat a tehnologiilor informaionale modeme; - funcia tehnic i de asigurare logistic este exercitat de o parte a angajailor din administraia public care snt preocupai de activitile de ntreinere adecvat a edificiilor, utilajului, mijloacelor tehnice i de transport, reelelor informaionale, precum i de asigurarea tehnico-material a activitii autoritilor administraiei publice. Funciile enumerate mai sus nu trebuie privite izolat i separat unele de altele. Prin esena lor, ele constituie un proces unic n care snt antrenai angajaii din administraia public. n virtutea existenei unor specializri, unii angajai exercit o grup de funcii, ali angajai - o alt grup de funcii. Dar numai luate mpreun aceste funcii pot asigura o activitate eficient a administraiei publice. 13.2. Structura Serviciului public i raporturile lui cu administraia public Procesul administrativ n aspect universal ntotdeauna a fost realizat de un corp de funcionari care erau n subordinea conductorilor autoritilor publice respective. Aceti funcionari au avut statute diferite care prevedeau modalitile de ncadrare n serviciu, regulile de exercitare a obligaiunilor funcionale, formele de remunerare a muncii prestate, precum i alte componente privind activitatea lor. Istoricete acest corp de funcionari a evoluat purtnd diferite denumiri i avnd diferite semnificaii. n a doua jumtate a secolului al XlX-lea inceputul secolului al XX-lea n rile occidentale acest corp administrativ formeaz n totalitatea sa aa numitul serviciu civil (sivii service), ceea ce semnifica deosebirea lui de serviciul militar, care avea alte principii de organizare i funcionare. Ulterior se mai iniiaz utilizarea unui termen, i anume - serviciul public (public service), ca o 159

totalitate a funcionarilor care activeaz n autoritile publice, deosebindu-se de acei funcionari care activau n sectorul privat. In sistemul sovietic de administraie aceti termeni n-au fost utilizai. Sensul lor era exprimat prin noiunea de aparat de stat, avndu-se n vedere totalitatea funcionarilor angajai n organele conducerii i administraiei de stat. Acest aparat de stat, care i avea modalitatea sa de organizare ierarhic i regulile sale de formare i funcionare, constituia resursele umane ale administraiei de tip sovietic. n contextul transformrilor democratice care au cuprins sfera politic, economic, social i spiritual a vieii din ara noastr, iniiate n a doua jumtate a anilor optzeci ai secolului trecut i continuate n anii urmtori, ndeosebi dup dobndirea independenei, s-a produs o reevaluare a Statutului i a activitii angajailor din aparatul de stat. Aceasta i-a gsit expresie n mai multe aciuni, printre ele fiind i instituionalizarea serviciului public. Apariia acestei noiuni este sincronic cu celelalte transformri care s-au desfurat n administraia public din ara noastr. n mbinare cu aplicarea noilor principii de administrare, schimbarea structurilor i funciilor" autoritilor publice i implementarea noilor metode i tehnici de administrare, instituionalizarea serviciului public alctuiete un component important al modernizrii activitii administrative i o condiie care faciliteaz sporirea calitii ei. Suportul juridic al acestor schimbri 1-a constituit adoptarea la 04 mai 1995 a Legii Serviciului public36. n conformitate cu aceast lege Serviciul public nseamn totalitatea autoritilor publice i activitatea persoanelor ce ocup posturi n aparatul acestor organe, ndreptat spre realizarea mputernicirilor acestor autoriti n scopul dezvoltrii economiei, culturii, sferei sociale, promovrii politicii externe, aprrii ordinii de drept i asigurrii securutii naionale, ocrotirii drepturilor, libertilor i intereselor legitime ale cetenilor". Cum putem observa din definiia de mai sus, structura serviciului public are trei componente: a) autoritile publice; b) personalul angajat n ele; c) activitatea acestui personal orientat la exercitarea atribuiilor. Personalul angajat n autoritile administraiei publice constituie resursele umane ale administraiei, care asigur, printr-o activitate desfurat, funcionalitatea autoritilor publice respective. Fr resursele umane, autoritile publice respective, fiind chiar nzestrate cu resurse materiale, financiare i informaionale suficiente, nu ar putea s-i exercite atribuiile.

O ntrebare important care apare n contextul noilor reglementri a activitii resurselor umane ine de determinarea raportului dintre semnificaia noiunilor de serviciu public i administraie public. Acese dou institute sociale au multe laturi comune, dar au i unele deosebiri. Comun ntre ele este faptul c att serviciul public, ct i administraia public reprezint o totalitate de autoriti publice, care asigur funcionarea statului. Natura public a acestor autoriti reprezint elementul comun al lor, care le distinge de alte institute sociale. Deosebirea dintre serviciul public i administraia public rezult, n primul rnd, din raportul dimensional al lor. Dac administraia public reprezint n exclusivitate activitatea autoritilor publice executive, apoi serviciul public reprezint, n afar de aceasta, i aparatele autoritilor publice legislative i judectoreti, dat fiind faptul c personalul clin aceste autoriti ndeplinete funcii publice i cade sub incidena reglementrilor prevzute de legea nominalizat. Deci, dup cum observm, serviciul public este, din punct de vedere dimensional, o noiune mai larg dect administraia public. n ceea ce privete coninutul i natura activitilor desfurate de ele, se cere de menionat c administraia public are n sfera sa activitatea multidimensional i complex a autoritilor publice, cuprinznd aciunile de organizare, conducere, coordonare, control a ndeplinirii deciziilor politice, ct i activiti de prestri servicii ctre populaie, pe cnd serviciul public nseamn, n primul rnd, activitatea personalului i totul ce este legat de mecanismele i procedurile lucrului cu cadrele. Instituionalizarea serviciului public i aciunile care deriv din aceasta au contribuit, ntr-o anumit msur, la redimensionarea activitii resurselor umane din administraia public prin iniierea implementrii unor noi mecanisme de activitate n acest domeniu. 13.3. Satutul juridic al funcionarului public Tn toate rile administraia public este realizat de un ansamblu de organe, structurile crora snt ntocmite ntr-un mod n care funciile publice snt exercitate de un aparat administrativ. Acest aparat a fost constituit treptat, scopul de baz fiind asigurarea funcionalitii societii i satisfacerea necesitailor care apar ca rezultat al vieii n comun a oamenilor. Trecerea la un nou sistem de administraie n condiiile statului de drept implic o nou viziune asupra activitii funcionarilor angajai n serviciul public. In 159

3601 Legea Serviciului public din 04 mai 1995 II Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 1995, nr.61. 100

scopul satisfacerii interesului general, profesia de funcionar public se cere reglementat prin norme juridice speciale care, n totalitatea lor, ar constitui un statut juridic al funcionarului public. Anume prin acest statut funcionarii publici urmeaz s primeasc garania juridic a faptului c efortul realizat de ei se valorific n interesul societii i n interesele lor. Elaborarea i implementarea unui astfel de statut care ar prevedea drepturile, obligaiunile, responsabilitile funcionarului public, exigenele fa de pregtirea lui profesional, promovarea unei politici de personal adecvate noilor realiti de activitate a organelor administraiei publice, stabilirea i implementarea unor garanii sociale pentru funcionarul public care i-ar permite s-i menin nivelul profesional, bunstarea material, stabilitatea n funcie, ct i crearea altor condiii care i determin locul i rolul Iui n societate, este o sarcin major n lucrul cu resursele umane din administraia public. Aceasta decurge din sarcinile generale ale serviciului public care constau n executarea prevederilor Constituiei i legislaiei, aprarea drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice, asigurarea unei activiti a autoritilor publice n conformitate cu scopurile, sarcinile i competenele lor, perfecionarea activitii funciilor publice, pregtirii profesionale a funcionarilor publici. Funcia public semnific unitatea primar a autoritii publice, care determin locul i rolul cetenilor n munca social n sistemul serviciului public, drepturile i obligaiunile, exigenele fa de pregtirea profesional a angajatului. Angajailor care dein funcii publice li se ofer calificativul de funcionar public. Funcionarul public este persoana care ocup o funcie public remunerat i care dispune de ranguri i grade, stabilite n conformmitate cu principiile legii. Remarcm c noiunea de funcionar public n reglementarea legal din Republica Moldova se deosebete dimensional de tratarea acestei noiuni n multe din rile de peste hotare. De exemplu, n Frana, Belgia, Olanda, Portugalia i alte ri, pe lng persoanele de conducere, calificativul de funcionar public este deinut de oriice angajat din sfera nvmntului, ocrotirii sntii, serviciilor comunale i de agrement, din alte sfere de deservire a populaiei i de prestri servicii 37. Aceasta determin clasificarea funcionarilor publici n funcionari superiori, medii, inferiori i alte categorii de calificare. O atare abordare a noiunii de funcionar public face ca ea s cuprind un numr mult mai mare de angajai. n Republica Moldova, noiunea de funcionar public este conceput n primul rnd ca ocuparea unei funcii fie n aparatele autoritilor publice centrale, fie n

aparatele autoritilor publice locale. Aceasta face ca numrul angajailor din domeniul public, deintori ai calificativului de funcionar public s fie cu mult mai restrns dect n rile europene. Transformrile ce au loc astzi n administraia public, alimentate din inteniile de ajustare la rigorile europene, implementarea principiilor noi de organizare i funcionare a administraiei publice, presupun o viziune nou asupra drepturilor, obligaiunilor, responsabilitilor funcionarilor publici, precum i asupra exigenelor fa de pregtirea lor profesional. Aceasta reiese din complexitatea proceselor caracteristice pentru administraia public la etapa actual n legtur cu implementarea noilor metode i tehnici de administrare, instituirea unor relaii, bazate pe prghii manageriale moderne. Trebuie de menionat c statutul juridic al funciei publice de regul se stabilete n dependen de: - nivelul autoritii publice care angajeaz funcionarul; - rolul acestei funcii n structura autoritii publice; - caracterul i nivelul de competen profesional care se cer pentru ocuparea acestei funcii. n scopul unificrii cerinelor pentru implementarea prevederilor statutului juridic al funciei publice, n ultimii ani au fost introduse un ir de msuri care integreaz activitatea personalului n mecanismul de sporire a eficienei organelor administraiei publice. Printre aceste msuri, eviden-

37 Astrid Aner, Christoph Demmke, Robert Polet, La fonction publique dans


101 159

iem elaborarea la nivel naional a unui clasificator unic al funciilor publice i caracteristicilor-model de calificare a lor. Aceasta se face n scopul perfecionrii sistemului de formare, selectare i repartizare a cadrelor din serviciul public, al organizrii raionale i sporirii muncii lor, diferenierii salariilor n raport cu complexitatea activitii n funcia dat. Toate funciile publice din toat reeaua autoritilor publice trebuie s fie elaborate n temeiul acestui clasificator, ntruct legea prevede doar lista autoritilor publice, dar nu concretizeaz care sfat funciile publice n fiecare din ele. Att clasificatorul, ct i caracteristici le-model ale funciilor publice snt aprobate de Guvern. Astfel, prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.151 din 23 februarie 2001 a fost aprobat Clasificatorul unic al funciilor publice n care se concretizeaz aceste funcii pentru ministere, alte autoriti publice centrale de specialitate, precum i pentru autoritile administraiei publice locale38. La mbuntirea activitii funcionarilor publici, iar prin aceasta i la sporirea eficienei organelor administraiei publice n ansamblu, contribuie Stabilirea rangurilor i gradelor de calificare a funcionarilor publici. Rangul prevede o anumit poziie ocupat de funcionarul public n structura ierarhica a autoritilor publice. Rangul iutii include funciile de conducere din autoritile publice centrale, funciile de conducere din autoritile administraiei publice a unitilor teritoriale autonome cu statut special: viceminitrii; conductorii autoritilor publice centrale de specialitate care nu snt membri ai Guvernului; membrii Curii de Conturi; conductorii Aparatului Guvernului i adjunctul su; rectorul i vicerectorii Academiei de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova; conductorul de autoritate al administraiei publice a unitii teritoriale autonome cu statut special, care nu este membru al Guvernului; consilierii Preedintelui Republicii Moldova, Preedintelui Parlamentului, Primului Ministru, Preedintelui Curii Supreme de Justiie.

38l'Europe de 15 Realits et Perspectives, Institut Europen d'Administration


Publique, 1966.

Rangul doi include funciile de conducere i de execuie din unitile autoritilor publice centrale i funcionari de conducere din autoritile administraiei publice locale: conductori de uniti i adjuncii lor n aparatul Preedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului; conductori de departamente, direcii, secii, servicii i alte funcii echivalente din ministere, alte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, instane judectoreti, procuraturi, organele de interne, organele aprrii a cror activitate nu este reglementat prin acte legislative speciale privind statutul juridic al acestor autoriti publice. Rangul trei include celelalte funcii din autoritile publice. Pentru fiecare rang snt stabilite trei grade de calificare a funcionarilor publici: pentru rangul nti - consilier de stat al Republicii Moldova de clasa I, 11 i III; pentru rangul doi - consilier de stat de clasa 1, I i III; pentru rangul trei - consilier de clasa I, II i III. Gradul de calificare se confer de autoritatea public unde este angajat funcionarul, conform unui Regulament adoptat de Parlament63, de regul, o dat la doi ani, n urma unei atestri. Pentru ndeplinirea unor misiuni deosebite, funcionarul public poate fi trecut nainte de termen n urmtorul grad. Gradele se confer pe via. Funcionarul public poate fi degradat sau retrogradat numai prin hotrre judectoreasc. n scopul formrii unui aparat de funcionari eficieni i cu o inut moral nalt legea prevede stabilirea anumitor restricii pentru anumite persoane, care nu pot ocupa o funcie public. Printre ele snt persoanele cu antecedente penale i cele care snt considerate prin hotrre judectoreasc incapabile de a exercita o aa funcie din motive de sntate sau din alte cauze. Snt restricii i pentru funcionarii publici angajai deja. Funcionarul public nu are dreptul s dein dou funcii, s desfoare nemijlocit activitate de ntreprinztor, s aib conturi n bncile din strintate, s plece peste hotare din contul persoanelor fizice i juridice, s participe la greve. ntr-o strns legtur cu aceasta se stabilesc i unele exigene speciale fa de funcionarii publici, care prevd c la ncadrarea n serviciul public i ulterior n fiecare an funcionarul este obligat s prezinte, n modul stabilit de lege, o 102

164

declaraie privind veniturile, averea imobiliar i mobiliar de valoare, depunerile bancare i hrtiile de valoare, angajamentele financiare, inclusiv n strintate. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova despre aprobarea Clasificatorului unic al funciilor publice nr.151 din 23 februarie 2001 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 25-26/186 din 01 martie 2001.

Declaraia trebuie s cuprind i bunurile care aparin soiei (soului), precum i copiilor minori.
65

Legea despre Regulamentul de conferire a gradelor de calificare funcionarilor publici ni. 1263-XIII din 17 iulie 1997 //Monitorul Oficial al Republicii Moldova, ni.63/528 din 25 septembrie 1997.

164

103

Eficacitatea organelor administraiei publice n mare msur depinde de formularea drepturilor i obligaiunilor funcionarului public. Printre drepturile legale poate fi numit dreptul de a examina probleme i a lua decizii n limitele mputernicirilor, a primi informaia necesar, a avansa n serviciu, a perfeciona pregtirea profesional, a se asocia n sindicate, a fi remunerat conform funciei, a beneficia de protecie juridic n corespundere cu statutul. Obligaiunile funcionarului public prevd executarea Ia timp a deciziilor, respectarea strict a drepturilor i libertilor cetenilor, pstrarea secretului de stat, studierea opiniei publice i luarea ei n considerare n activitate, respectarea legislaiei n vigoare n exercitarea atribuiilor. O dat cu delimitarea competenelor ntre administraia de stat i administraia public local, pe de o parte, ntre autoritile administraiei publice locale de primul nivel i de nivelul al doilea, pe de alt parte, precum i c a rezultat al modificrilor instituionale i funcionale ale automailor administraiei publice, activitatea funcionarilor publici capt un nou coninut, impunndu-se o responsabilitate mai mare n exercitarea funciei publice. Aceasta presupune noi exigene fa de statutul funcionarului public, al crui coninut trebuie s evolueze o dat cu cerinele cresende ale societii fa de el. In aceast ordine de idei, considerm oportun actualizarea coninutului statutului juridic al funcionarului public, sincronizarea lui cu procesele complexe care cuprind astzi administraia public, adaptarea lui mai adecvat la rigorile europene, cerin care deriv din preferinele proeuropene ale rii noastre. Aceasta vizeaz, n primul rnd, asigurarea stabilitii n funcie a personalului din administraia public, imparialitatea lui politic, precum i identificarea unor noi exigene fa de pregtirea profesional a funcionalului public, precum i fa de calitile i inuta moral i deontologic a lui. 13.4. Coninutul i nsemntatea politicii de personal n administraia public Pentru funcionarea normal a serviciului public este nevoie de promovarea unei politici de stat a personalului, care reprezint o totalitate de aciuni i norme ce reglementeaz pregtirea, recrutarea, promovarea cadrelor, precum i evaluarea activitii cadrelor din serviciul public. Elabornd i realiznd politica de stat a personalului, trebuie de obinut c a ea s corespund anumitor criterii. n primul rnd, ea trebuie s aib un caracter unitar 104

pentru toate autoritile publice, deoarece autoritile propriu-zise ale administraiei publice formeaz un sistem. Aceasta nu vine n contradicie cu principiile descentralizrii i autonomiei locale, ba. dimpotriv, presupune respectarea lor, or, caracterul unitar al politicii de personal nu exclude luarea n considerare a particularitilor de organizare i funcionare a oricrei autoriti publice. In al doilea rnd, politica de cadre trebuie s se bizuie pe raionalitate i continuitate, adic pe nite msuri treptate de schimbare i prefacere. Msurile radicale i prea frecvente pot provoca o instabilitate a personalului din administraie sau chiar o slbire a ncrederii funcionarilor i a cetenilor n administraia public. Din aceasta reiese necesitatea elaborrii unei politici de personal care ar asigura continuitatea i stabilitatea relativ n funcii a angajailor din administraia public. Politica de personal este tratat de ctre tiina administaiei n sens ngust i n sens larg. In sens ngust, politica de personal se limiteaz la rezolvarea problemelor referitoare la funcia public, ncepnd cu recrutarea i selectarea funcionarilor, continund cu ncadrarea i promovarea lor n serviciu i terminnd cu etapa n care nceteaz raportul de munc. n sens larg, politica de personal mai cuprinde i asigurarea unui climat favorabil i a condiiilor pentru realizarea raional i eficient a sarcinilor ce revin organelor administraiei publice. n acest sens, politica de personal cuprinde ansamblul sarcinilor i mijloacelor de realizare a lor, cu asigurarea unei poziii optime a funcionarului i mbuntirea relaiilor dintre funcionari n colectivul de munc, respectul demnitii personalului, amplificarea sentimentului de rspundere pentru ndeplinirea misiunilor. Dup cum observm, n aceast accepiune personalul este conceput ca factor important i determinativ n activitatea organelor administraiei publice. Politica de personal n administraia public are cteva componente: a) planificarea resurselor umane presupune c fiecare autoritate a administraiei publice, reieind din problemele dezvoltrii de perspectiv a comunitii i din sarcinile pe care urmeaz s le rezolve, i n baza analizei contingentului existent de personal, planific resursele umane pentru perspectiv; b) formarea (pregtirea) personalului se efectueaz n cadrul nvmntului superior. Oriice absolvent al unei instituii de nvmnt superior de profil economic, tehnic, cultural, agricol, pedagogic i altele poate 167

pretinde, n ordinea stabilit de legislaie i cu condiia ntrunirii anumitor caliti profesionale, la deinerea unei funcii publice n instituiile administrative de profilul respectiv. Totodat, unele funcii publice, ndeosebi cele de conducere, cer o pregtire special, care poate fi asigurat de instituii i faculti specializate n studiul aprofundat al administraiei publice. Vom meniona c n ntreaga activitate de formare a personalului pentru administraia public trebuie s se in cont c pe lng pregtirea profesional, personalul din administraia public trebuie s ntruneasc o serie de nsuiri i trsturi, cum ar fi: receptivitate activ la nou, independen n gndire, iniiativ, curaj, principialitate, exigen, responsabilitate, tact, inut moral i deontologic i altele; c) recrutarea personalului presupune atragerea i ncadrarea unui personal pregtit profesional pentru ocuparea funciilor publice vacante. Procesele actuale din administraia public condiioneaz folosirea unor metode noi de recrutare a personalului. Aceste metode rezult din contextul general de democratizare a administraiei publice, din rolul care i revine personalului n aceste procese. De regul, aceast activitate se face n mod planificat prin elaborarea unui program de recrutare a personalului care cuprinde mai multe etape, cum ar fi prognozarea necesarului de funcionari, recrutarea intern din cadrul aceleiai instituii administrative, recrutarea extern, din afara instituiei administrative. n sensul larg al cuvntului, politica de recrutare a personalului presupune adoptarea de ctre organele administraiei publice a unor reguli generale care ar prevedea condiiile recrutrii, precum i metodele de recrutare. Dup atragerea personalului temeinic pregtit profesional, se procedeaz la selectarea acestuia. Cele mai rspndite metode de selectare snt: convorbirile cu solicitanii, cercetarea referinelor i calificrilor, corespunderea unor criterii formale, organizarea diferitelor probe. Fiecare din aceste metode poate fi folosit aparte, izolat sau combinat cu celelalte. Dup selectarea candidailor, urmeaz ncadrarea lor n funciile vacante. Ocuparea funciilor publice se face prin angajare, numire, alegere, concurs. De exemplu, funciile de conducere se ocup prin numire, alegere i concurs, cele de specialiti - prin angajare i concurs. Ocuparea funciilor publice prin numire se
168

efectueaz de autoritatea public ierarhic superioar, iar prin angajare i concurs de autoritatea public n cadrul creia persoana urmeaz s lucreze. Ca un moment pozitiv se poate meniona c, o dat cu democratizarea ntregii activiti a organelor administraiei publice, se folosete tot mai pe larg metoda de concurs la ncadrarea n serviciu a funcionarilor publici39. Aceasta d procesului de selectare i ncadrare un caracter competitiv, ceea ce contribuie benefic Ia completarea organelor administraiei publice cu cadre bine pregtite. Totodat, se mai resimte lipsa experienei de organizare a concursurilor, este foarte restrns baza metodologic privind organizarea lor, nu este depit subiectivismul n selectarea concurenilor ca rezultat al imperfeciunii metodelor actuale de organizare a concursurilor; d) promovarea cadrelor este o etap important a politicii de personal i unul din instrumentele cele mai eficiente de stimulare a activitii angajailor, care produce efectul repartizrii lor ntr-o funcie n care i pot realiza mai eficient abilitile personale n interesul su, al instituiei i al societii. n promovarea cadrelor este foarte important sistemul de apreciere i evaluare a activitii lor. Aprecierea personalului din administraia public este necesar a fi realizat nu numai n cazul promovrilor, dar i periodic, pentru cunoaterea continu a calitii activitii acestora. Foarte important este cine urmeaz s efectueze aprecierea. Se consider util ca funcionarii de conducere care acord calificativele i compar meritele funcionarilor de execuie s fie pregtii teoretic, s cunoasc tiina problematic a managementului resurselor umane, s posede metodele de analiz a caracterizrilor, s organizeze dezbateri pe marginea lor, s in seama de opinia public, s dea dovad de principialitate i obiectivitate. Funcionarii publici, cu excepia celor care dein funcii de rangul 1, snt supui atestrii periodice, o dat la 3 ani. Mecanismul atestrii prevede c autoritile publice centrale i autoritile administraiei publice locale creeaz comisii de atestare care acioneaz n baza unui regulament aprobat de aceste autoriti. Comisia de atestare apreciaz activitatea funcionarului public, competena lui

39 Vezi: Regulamentul cu privire la organizarea concursului pentru ocuparea


funciei publice vacante n autoritile publice II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1997, nr.84-85.

profesional, cultura juridic, capacitatea de a lucra cu oamenii i corespunderea funciei pe care o deine. n conformitate cu rezultatele atestrii, autoritatea public decide asupra corespunderii funcionarului cu funcia deinut, asupra conferirii gradului de calificare, retribuirii muncii, ct i includerii n rezerva de cadre care presupune o eventual avansare; e)perfecionarea profesional continu reprezint o etap a politicii de personal prin care se asigur permanentizarea instruirii. Alturi de pregtirea (formarea) personalului pentru organele administraiei publice, conform unui program de lung durat,perfecionarea se impune ca o activitate de instruire periodic i de ridicare a nivelului profesional al personalului n termene reduse i are ca obiectiv amplificarea cunotinelor, dezvoltarea aptitidinilor i a deprinderilor practice de activitate administrativ a cadrelor. In acest sens, perfecionarea profesional este un proces sistematic de instruire, prin intermediul cruia angajaii serviciului public i solicitanii se pregtesc pentru exercitarea activitii de munc pe calea asimilrii i dezvoltrii aptitudinilor i capacitilor profesionale. mbinarea i integrarea acestor aptitudini i capaciti fac posibil adoptarea unui comportament corespunztor performanelor profesionale. Pornind de la acest deziderat i innd seam de evoluia administraiei publice, crete simitor rolul perfecionrii profesionale a funcionarilor ncadrai n serviciul public. Viaa a demonstrat c orict de nalt ar fi gradul de pregtire a funcionarilor la nceputul carierei, pe parcursul exercitrii profesiei este necesar mbuntirea pregtirii profesionale, amplificarea cunotinelor n concordan cu cerinele naintate mereu de via. Aceasta se realizeaz prin instruirea profesional care are o anumit periodicitate i care, de fapt, asigur pregtirea permanent a funcionarilor publici. Prin urmare, instituionalizarea serviciului public atrage dup sine un ir de procese care influeneaz dezvoltarea administraiei publice. Stabilirea statutului juridic al funcionarului public, identificarea exigenelor fa de pregtirea lui profesional, instituirea n baza clasificatorului funciilor publice a rangurilor pentru funcionarii publici, noile cerine naintate fa de politica de personal, formularea i implementarea garaniilor sociale pentru funcionarii publici formeaz n totalitatea lor acel mecanism care schimb radical rolul i locul serviciului public n evoluia social. Serviciul public este un produs al activitilor de reformare i modernizare a administraiei publice, iar, pe de alt parte, anume personalul, n virtutea locului pe
168

care l ocup n cadrul acestor procese transformatoare, devine principalul suport al acestor transformri, dat fiind faptul c toate celelalte schimbri din administraia public depind de activitatea personalului. Subiecte de evaluare: 1. Definii noiunea de resurse umane n administraia public. 2. Expunei n ordinea nsemntii lor i caracterizai funciile resurselor umane din administraia public. 3. Analizai procesul de instituionalizare a Serviciului public n Republica Moldova, evideniind factorii care au condiionat acest proces. 4. Desemnai structura Serviciului public i indicai coraportui lui cu administraia public. 5. Numii componentele statutului juridic al funcionarului public i descriei coninutul acestuia. 6. Explicai esena acordrii gradelor de calificare funcionarilor publici i semnificaia acestora n ierarhia administrativ. 7. Formulai obiectivele politicii de personal n administraia public i identificai cile de realizare eficient a ei. 8. Caracterizai componentele politicii de personal n administraia pubiic i indicai consecutivitatea derulrii lor. 9. Argumentai necesitatea permanentizrii instruirii continue a personalului din administraia public. 10. Identificai locul i rolul Serviciului public n cadrul reformei administraiei publice din Republica Moldova. Literatura recomandat:

2. Carles E.Lindblom, Edward J. Woodhouse, Elaborarea politicilor, Chiinu,


2003, pag.5-91. 3. Herbert A.Simon, Victor A. Thomson, Donald W.Smithburg, Administraia public, Chiinu, 2003, pag.210-323; 457-490. 4. Mihai T. Oroveanu, Tratai de tiina Administraiei, Bucureti, 1996, pag.227-344. 5. Mria Qrlox, Drept administrativ, Chiinu,2001, pag.80-93. 6. Mihail Platon, Serviciul public n Republica Moldova, Chiinu, 1997.

1. loan Alexandru, Administraia public, Bucureti, 1999, pag.423-476.

7. Mihail Platon, Corneliu Moroanu .a., Funcionarul public: principii i


norme comportamentale, Chiinu, AAP, 1995. 8. F.F. Ridley, For a Democratic Civil Service //n Public Adminis-traion in Transition, Bled, 1995, pag. 12-21. 9. Torbjorn N. Larsson, Rolurile diverse ale funcionarilor publici naionali n cadrul comitetelor europene II n culegerea: Continuitate i schimbare n procesul de integrare european, Chiinu, 2004, pag. 169-184. 7. Aurel Smboteanu, Pregtirea personalului - suport important al reformei administraiei publice // Materialele conferinei tiinifico-prac-tice, AAP, 1998,pag.99-113. 8. Aurel Smboteanu, Perfecionarea profesional a funcionarilor publici - mijloc de efcientizare a reformei administraiei publice // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1998, nr.4, pag. 13-21. 9. Aurel Smboteanu, Rolul personalului n realizarea reformei administraiei publice, Chiinu, AAP, 2001. 10. Aurelia epordei, Interdependena dintre organizarea, evaluarea i eficiena procesului de perfecionare a personalului din administraia public // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2004, nr.1-2, pag.185-192. XIV. CONTROLUL N SISTEMUL ADMINISTRAIEI PUBLICE Cu ajutorul controlului se realizeaz o intens desfurare a lucrrilor, care s asigure ndeplinirea programelor stabilite, se asigur o legtur invers cu scopurile funciile i factorii din cadrul procesului general de administrare "
Paul Negulescu

- familiarizarea cu formele i metodele controlului de stat n administraia public i utilizarea mecanismelor de realizare a acestora; - evidenierea instituiilor i structurilor specializate de control i analiza activitii acestora n condiiile institutionalizrii sistemului democratic de administraie public; - identificarea naturii, esenei i particularitilor controlului obtesc n sfera adminisraiei publice la etapa actual. 14.1. Esena, misiunile controlului n sfera administraiei publice i cerinele fa de exercitarea lui
Dup Henry Fayol, procesul de conducere are mai multe componente, i anume: planificarea previzional, organizarea, coordonarea, comunicarea, controlul. Deci, controlul este un element necesar n activitatea autoritilor administraiei publice, constituie o verig a procesului de conducere avnd ca obiectiv principal respectarea i executarea ntocmai a legislaiei. Controlul este mijlocul prin care se analizeaz n ce mod organele administraiei publice i ndeplinesc sarcinile, verificnd dac activitatea lor este n conformitate cu normele de referin stabilite de misiunile administrative. Nu este suficient a avea legi i alte acte administrative bune. Un factor foarte important este organizarea ndeplinirii lor Statul n acest scop trebuie s asigure ordinea i disciplina, n general, i n sfera administraiei publice, n particular. n societate a fost depit deja prerea precum c democraia i economia de pia nu au nevoie de nici un control, c aceste valori se autoregleaz. Viaa a demonstrat c procesul de democratizare n societate, trecerea la noile relaii economice nu numai c nu neag existena controlului, ba, dimpotriv, presupune intensificarea lui. Controlul este o totalitate de msuri orientate nu numai la supravegherea funcionrii obiectului controlat n scopul nlturrii devierilor de la obiectivele trasate, ci i la elaborarea propunerilor de soluionare a deficienelor depistate. Esena controlului n sfera administraiei publice const n faptul c att organele de stat cu competene de control (legislative, executive, judectoreti), ct i organizaiile obteti, folosind mijloace organizato-rico-juridice, clarific, anaiznd

Obiective: Studierea sistemului de control n sfera administraiei publice i cunoaterea mecanismelor de realizare a acestuia va permite:

- definirea esenei i a misiunilor controlului n sfera administraiei publice i identificarea cerinelor fa de exercitarea lui;
168

activitatea autoritilor controlate, problema legalitii i oportunitii msurilor efectuate de aceste autoriti. Din aceasta deriv misiunile controlului, care snt multiple i diverse. Una din misiunile controlului const n a verifica, dac snt utilizate toate mijloacele juridico-organizatorice de care dispun organele administraiei publice pentru ndeplinirea funciilor exercitate i dac sarcinile ndeplinite se realizesz ntr-un cadru democratic. n legtur cu aceasta, controlul realizeaz descoperirea i scoaterea n eviden a celor mai adecvate metode de lucru utilizate de ctre organele administraiei publice, spre a fi generalizate, precum i de a stabili cauzele care frneaz activitatea lor i a propune msuri pentru nlturarea acestora. O alt misiune a controlului const n a cunoate exact calitatea personalului ce activeaz n organele administraiei publice n scopul aprecierii aptitudinilor i posibilitilor acestuia i unei optime plasri a funcionarilor publici n cmpul muncii. In temeiul constatrilor controlului, conducerea instituiei poate proceda Ia o alt organizare a activitii personalului, Ia promovarea funcionarilor de valoare, poate ntreprinde msuri adecvate fa de acei angajai care nu-i ndeplinesc sarcinile ce stau n faa lor. nc o misiune a controlului const n a colabora la procesul decizional. In acest scop controlul contribuie la verificarea nemijlocit a ndeplinirii deciziilor organelor administraiei publice. n caz de necesitate, controlul mai contribuie i Ia corectarea deciziilor organelor administraiei publice, la aducerea lor n concordan cu realitile sociale care se afl n continu micare. Totodat,

controlul poate s iniieze pregtirea i adoptarea unor noi decizii n scopul soluionrii problemelor care se pun permanent n faa organelor administraiei publice. Astfel, controlul constituie punctul de plecare n procesul decizional. Pentru a asigura o activitate eficient a organelor administraiei publice, nsui controlul trebuie s corespund unui ir de cerine, i anume: - dat fiind fptui c funcia controlului este inseparabil de funcia de conducere, este solicitabil ca la procesul de control s participe nii conductorii organelor administraiei publice i subdiviziunilor asces-tora. innd seam, c a conduce nseamn a organiza i verifica realizarea celor trasate, ndeplinirea acestei obligaii de serviciu asigur eficiena conducerii. Controlul efectuat de funcionarii de conducere trebuie s aib un caracter permanent, deoarece nu implic ntreruperea activitii funcionarilor controlai i nici resurse financiare suplimentare; - controlul trebuie efectuat operativ i de un personal temeinic pregtit profesional. Operativitatea controlului d posibilitate de a corecta la timp, n caz de necesitate, laptele negative depistate, deoarece funcia de control nu se reduce la un act contemplativ, dar implic i o contribuie nemijlocit a organului de control la soluionarea problemelor existente n organele administraiei publice controlate. Acest lucru poate fi realizat numai n cazul cnd n aparatul de control vor fi ncadrai funcionari pregtii profesional, care s cunoasc activitatea practic i prob-

168


lemee de tehnic administrativ pentru a putea descoperi la timp deficienele, facnd posibil operativitatea msurilor de remediere luate de conducere; - organele i funcionarii care efectueaz controlul nu se pot limita la simple constatri, rar a propune soluii de corectare a situaiei n caz de descoperire a deficienelor, lat de ce o cerin a controlului este, ca acesta s contribuie practic la rezolvarea problemelor aprute, deoarece misiunea sa se mbin cu aciunea de organizare a executrii sarcinilor. Organele de control nu trebuie s urmreasc numai scopul descoperirii erorilor, dar i s propun soluii concrete remedierii deficienelor constatate; - rolul preventiv i stimulativ al controlului este legat de caracterul su sistematic, adic de regularitatea sa. Un control efectuat n mod sistematic d posibilitate conducerii organelor administraiei publice s ia msurile de rigoare nainte ca deficienele s se amplifice, genernd efecte negative. Erorile se pot preveni prin ndrumri concrete date n procesul activitii practice. n legtur cu aceasta se cere accentuat i faptul c un control trebuie s aib, plus la toate, un caracter principial, s urmreasc exclusiv satisfacerea intereselor generale, s fie efectuat n mod temeinic, s fie imparial, s reflecte situaia aa cum este n realitate; - controlul trebuie efectuat n mod organizat. Aceasta presupune c, nainte de nceperea controlului, este necesar s se examineze toate materialele referitoare la activitatea ce urmeaz a fi verificat, inclusiv actele normative n vigoare. Aceast documentare asupra problemelor existente, rezultatelor activitii din trecut, deficienele constatate i msurile luate de organul de control anterior permite ntocmirea unui plan operativ de control care ulterior urmeaz a fi realizat. Numai urmrind realizarea misiunilor i onorndu-i obligaiunile prin prisma cerinelor i exigenelor fa de el, controlul poate s contribuie la ridicarea eficienei activitii organelor administraiei publice. domeniu de activitate a organelor administraiei publice face aprecieri a controlului. Controlul poate fi efectuat asupra organizrii resurselor umane, materiale, financiare ori informaionale a organelor administraiei publice, precum i asupra activitii generale a acestor autoriti. n tiina administraiei snt cunoscute trei forme principale de control, i anume: controlul politic, controlul administratuv i controlul judectoresc. Aceste forme de control n totalitatea lor constituie controlul de stat i snt realizate de organele legislative, executive i judectoreti. Controlul politic este realizat de organul legislativ ai statului i dup natura lui este extern, suprem i general asupra activitii tuturor autoritilor publice, inclusiv asupra autoritilor executive i organelor administraiei publice. Caracterul politic al controlului parlamentar i sursa de legitimitate a lui asupra puterii executive i asupra administraiei publice deriv din modul de formare a Parlamentului prin scrutin universal i prin calitatea sa de organ reprezentativ ai poporului, cruia i aparine suveranitatea naional. n condiiile Republicii Moldova, controlul parlamentar n raport cu Guvernul, care exercit conducerea general a administraiei publice i este responsabil n faa Parlamentului, se efectueaz prin mai multe modaliti: Informarea deputailor are rolul de a determina atitudinea parlamentarilor fa de guvern i fa de activitatea administraiei publice n general. Informarea poate fi prezentat ntregului Parlament, comisiilor parlamentare sau unor deputai aparte. n faa ntregului Parlament se prezint aa informaii ca rapoarte i declaraii cu privire la programul de activitate a Guvernului, informaii cu privire la proiectele de legi propuse spre examinare Parlamentului de ctre Guvern. Comisiile parlamentare pot fi informate de membrii Guvernului oricnd prin participarea lor sau a reprezentanilor organelor administraiei publice ia lucrrile acestor comisii. n afar de aceasta, comisiile parlamentare pot solicita informaiile i documentele de care au nevoie n exercitarea controlului parlamentar. Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice snt obligate s prezinte informaiile i documentele solicitate. La aceasta se cere de adugat c exercitarea controlului

109

177

parlamentar nu este un atribut personal al deputatului, el se realizeaz fie prin edina comisiei parlamentare, fie prin edina plenar a Parlamentului. ntrebrile adresate de Parlament Guvernului i fiecrui membru al acestuia pe diferite probleme care prezint interes major pentru societate. Reglementrile constituionale prevd obligaia acestora de a rspunde la ntrebrile formulate de ctre deputai. Parlamentul practic n activitatea sa ora Guvernului" consacrat ntrebrilor i rspunsurilor din partea minitrilor i altor factori de decizie ai Guvernului la solicitrile deputailor. Interpelrile reprezint, de asemenea, un mijloc constituional de control parlamentar. Interpelarea, spre deosebire de ntrebare, este o cerere adresat Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai muli deputai, prin care se solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme importante ale vieii sale. De regul, interpelarea se face n scris, se citete n edina public, rspunsul fiind ascultat la o alt edin. Anchetele parlamentare ca form de control se efectueaz de ctre nite comisii de anchet nfiinate de Parlament pentru examinarea unor probleme de o importan deosebit, care necesit o cercetare suplimentar. De regul, activitatea comisiilor de anchet este o activitate de documentare i informare asupra unor direcii de activitate a Guvernului sau a autoritilor administraiei publice i ea se finalizeaz cu elaborarea unui raport care se supune dezbaterii n Parlament. In aa fel, controlul parlamentar asupra puterii executive i administraiei publice se realizeaz prin nite modaliti concrete prevzute de legislaie. Pornind de la faptul c obiectul activitii autoritilor administraiei publice l constituie organizarea executrii efective a legii, este evident ca legislativul s aib dreptul de a controla modul n care actele sale snt aplicate de ctre autoritile administraiei publice centrale i locale. Controlul administrativ este realizat de organele administraiei publice asupra propriei sale activiti n conformitate cu subordinea ierarhic i se exercit asupra actelor i faptelor administrative efectuate de subordonai, analizndu-se legalitatea i oportunitatea deciziilor i msurilor luate de acestea prin examinarea drilor de seam despre activitatea organului respectiv, verificarea ndeplinirii obligaiunilor funcionale, expertiza anumitor direcii de activitate, supravegherea activitii organului controlat, examinarea petiiilor i cererilor cetenilor i altele. Pornind de la complexitatea sistemului administraiei publice i de la diversitatea funciilor pe care ea le exercit, controlul administrativ se efectueaz prin mai multe modaliti. Din punctul de vedere al poziiei pe care o ocup organul de control fa de organul controlat, controlul poate fi intern sau extern. 110

Controlul administrativ intern se efectueaz de funcionarii de conducere sau de nite comisii formate de acetia, din interiorul instituiei, a crei activitate este verificat. El poate fi un control intern general, n cadrul cruia se controleaz ntreaga activitate desfurat de subdiviziunea respectiv sau de ctre funcionarul supus controlului, ori poate fi un control intern specializat, prin care se verific anumite direcii de activitate, cum ar fi, de exemplu, controlul financiar. Controlul intern se exercit asupra actelor i faptelor administrative efectuate de subordonai, analizndu-se legalitatea i oportunitatea deciziilor i a msurilor luate de acetia. Controlul administrativ intern, general i specializat, se practic att n cadrul autoritilor administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administraiei publice locale, de nivelul nti i n cele intermediare. Controlul administrativ extern este exercitat de organe sau funcionari publici superiori din afara instituiilor supuse controlului. O astfel de form a controlului extern mai poart denumirea de control administrativ ierarhic, n cadrul cruia ntre organul de control i organul controlat exist un raport de subordonare administrativ. Obiectul controlului ierarhic cuprinde ntreaga activitate a organelor subordonate, fiind un control de legalitate i oportunitate. n cazul controlului ierarhic, organul ierarhic superior poate suspenda sau chiar abroga o msur a organului ierarhic inferior, poate aplica msuri de stimulare ori sancionare a conductorilor organului subordonat. n cazul Republicii Moldova, Guvernul, n conformitate cu prevederile constituionale, exercit conducerea general a administraiei publice. Din aceasta i rezult funciile de control ale Guvernului asupra organelor subordonate ale administraiei publice. De exemplu, Guvernul este n drept s efectueze controlul activitii autoritilor administraiei publice centrale de specialitate n vederea respectrii legilor, ndeplinirii hotrrilor i ordonanelor Guvernului i s decid, n limitele competenelor sale, asupra rezultatelor controlului, ncurajnd activitatea acestor instituii ori, dup caz, aplicnd sanciunile respective. n ceea ce privete efectuarea controlululi autoritilor administraiei publice locale, care activeaz n condiiile descentralizrii i autonomieilocale, acest control i are particularitile sale, cptnd forma tutelei administrative. El trebuie s fie expres prevzut de lege i compatibil cu principiul autonomiei locale. Controlul judectoresc asupra administraiei publice const n controlul actelor i faptelor autoritilor administraiei publice, ale serviciilor publice i ale funcionarilor publici din aceste structuri de ctre instanele judectoreti. Aceasta este necesar pentru a asigura legalitatea procesului de administraie i a nu admite nclcarea drepturilor persoanelor fizice i juridice prin acte administrative ilegale. Controlul judectoresc asupra executrii ntocmai a legii de ctre organele administraiei publice poart denumirea de contencios administrativ.

177

Scopul contenciosului administrativ ca instituie juridic const n contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, aprarea drepturilor persoanei n spiritul legii, ordonarea activitii autoritilor publice, asigurarea ordinii de drept. n acest sens, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluio-narea n termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanei de contencios administrativ competente pentru a obine anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Astfel, instanele judectoreti snt n drept s efectueze controlul jurisdicional al actelor emise de organele administraiei publice, n conformitate cu procedurile prevzute de legislaie. ntr-o strns legtur cu formele de control n sfera administraiei publice, examinate mai sus, tiina administraiei evidenieaz i cteva metode de control. n dependen de faptul la care etap se desfoar controlul, se disting aa forme de control, cum ar fi: preventiv (prealabil), curent (concomitent), ulterior (posterior). Controlul mai poate fi prevzut, cnd nu se urmrete att descoperirea erorilor din activitatea unui organ al administraiei publice, ct analiza aprofundat a activitii lui. Fiind prevenii asupra controlului, funcionarii din instituia a crei activitate urmeaz, a fi analizat pot s fac eforturi pentru nlturarea deficienelor existente. Cu totul alt situaie se creeaz n cazul controlului inopinat, care urmrete scopul s scoat n relief deficienele organului verificat. Controlul inopinat constituie un avertisment pentru anumii funcionari, n sensul c oricnd pot fi controlai, astfel nct s nu svreasc erori n activitatea lor. Se mai distinge controlul pe eantion, n cadrul cruia se examineaz cazuri individuale care se generalizeaz, i controlul exhaustiv, care presupune studierea tuturor elementelor ce urmeaz a fi analizate, pentru cptarea unui rezultat deplin. Prin urinare, controlul de stat, pornind de la principiul separaiei i al colaborrii puterilor n stat, se efectueaz de ctre organele legislative, executive i judectoreti n conformitate cu funciile pe care le ndeplinesc. El cuprinde ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice, pornind de la instituirea acestor organe, planificarea activitii i funcionarea lor, evoluia relaiilor dintre autoritile administraiei publice i terminnd cu examinarea petiiilor i cererilor cetenilor de ctre autoritile administraiei publice. 14.3. Instituiile i structurile specializate de control

Controlul administraiei publice este forma de verificare a statului, prin organele sale, asupra activitii autoritilor administraiei publice n vederea stabilirii gradului de exercitare a funciilor din partea acestora, existenei sau inexistenei nclcrii normelor legale, precum i restabilirea legalitii nclcate, iar n unele cazuri i obligarea restituirii pagubelor cauzate. Dup cum a fost menionat. n tema precedent, acest control se efectueaz folosindu-se formele controlului parlamentar, administrativ i judectoresc. Aceste forme de control snt exercitate, respectiv, de organul legislativ, organele executive i cele judectoreti. Aceste organe i au fiecare funciile sale, conform principiului separaiei puterilor n stat, dar funciile acestor instituii nu se reduc doar la efectuarea controlului. Ele snt mult mai voluminoase i diverse, controlul constituind doar una din multiplele funcii exercitate de aceste organe. Concepia controlului de stat adoptat prin hotrrea Parlamentului Republicii Moldova la 19 iulie 199440, prevederile creia ulterior au fost implementate, numete n calitate de subieci ai controlului i unele instituii specializate de control. Specializarea controlului reiese din

111

40Vezi: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994, nr.6. 177

necesitatea mbuntirii eficienei lui i are scopul s urmreasc, n principal, manifestarea unei anumite categorii de deficiene, propunnd soluii pentru remedierea lor. Specializarea instituiilor administrative ale statului determin i specializarea funciunilor de control. De aceea se creeaz anumite instituii i structuri de control intern i extern, avncl ca scop s apere att pe administrai, ct i administraia de nenumrate riscuri generate de specializarea exesiv a activitilor. Acest control se efectueaz n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate. Controlul specializat nu se extinde asupra ntregii activiti a organelor controlate, dar numai asupra anumitor aspecte precis determinate i care se ncadreaz n specificul activitii organului de control. Instituiile i structurile specializate de control snt de mai multe categorii. Organul suprem de control financiar este Curtea de Conturi, instituit de ctre Parlament. Aceasta i exercit funciile independent, n conformitate cu prevederile constituionale i legale. Controalele ei se iniiaz din oficiu i nu pot fi sistate dect de Parlament i numai n cazul depirii competenelor stabilite prin lege. Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor publice, precum i asupra modului de gestionare a patrimoniului public. Prin controalele efectuate, ea urmrete respectarea legilor i aplicarea principiilor de economicitate, raionalitate i eficien n gestionarea mijloacelor materiale i financiare ale statului. Curtea de Conturi prezint anual un raport asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice. O alt categorie de instituii i structuri specializate de control activeaz fie n subordinea direct a Guvernului, fie n cadrul organelor administraiei publice centrale de specialitate, fie ntr-un regim relativ autonom. Acestea snt diferite servicii, oficii, inspecii i inspectorate de stat, centre, agenii i alte structuri administrative prin care se exercit controlul de specialitate asupra acelor acte i aciuni ale organelor controlate ce se ncadreaz n profilul organului de control. De ctre aceste instituii i structuri se efectueaz controlul vamal, fiscal, financiar, ecologic, sanitar, veterinar, antiincendiar, proteciei muncii, calitii in construcii i alte categorii de control specializat n sfera administraiei publice. In cazul exercitrii controlului de ctre aceste instituii i structuri specializate de control, organele controlate nu snt subordonate, din punct de vedere 112

administrativ, organelor de control. Controlul specializat exercitat de aceste instituii are ca obiective verificarea legalitii activitii controlate, respectrii normelor i prevederilor regulamentelor corespunztoare. Instituiile i structurile administrative respective, n temeiul prevederilor legale, dispun de dreptul de a sesiza organele competente despre nclcrile depistate, ori de a aplica ele nsele sanciuni administrative. Mijloacele specifice de care dispun i sanciunile ce le pot aplica snt prevzute n actele normative ce reglementeaz organizarea i funcionarea lor. O problem important care apare n activitatea practic a acestor instituii i structuri specializate de control, este necesitatea coordonrii activitii lor pentru a evita dublrile posibile n efectuarea controalelor n unele i aceleai organe i stabilirea unei periodiciti rezonabile a acestor controale. Absena unei astfel de coordonri poate provoca anumite disfuncionaliti n activitatea de control. 14.4. Natura i particularitile controlului obtesc n sfera administraiei publice O parte component a controlului n sfera administraiei publice l constituie controlul obtesc. El este extern fa de instituiile administraiei publice i este realizat de organizaiile obteti, precum i de ceteni. Organizaiile obteti snt forme organizatorice nestatale, de asociere a cetenilor, create pe baza unirii liber consimit a acestora, n vederea satisfacerii n comun a diferitelor interese specifice, n concordan cu interesele generale ale societii. n conformitate cu articolul 39 al Constituiei Republicii Moldova cetenii au dreptul s participe la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum i prin reprezentanii lor. Att teoretic, ct i practic aceasta presupune controlul obtesc asupra organelor administraiei publice i funcionarilor publici. Subiecii controlului obtesc snt: partidele politice, sindicatele, organizaiile neguvernamentale, mijloacele de informare n mas, colectivele de munc, cetenii ca persoane particulare. Societatea civil exercit o influen mare asupra 183

autoritilor administraiei publice asigurnd reprezentarea i aprarea intereselor diferitelor categorii de grupuri sociale. Aceasta se nfptuiete prin expunerea opiniei lor n pres, la mitinguri, prin sesizri, reclamaii i sugestii pe care cetenii le formuleaz i le propun n legtur cu desfurarea procesului de administrare. In acelai timp, toi aceti subieci de control reprezint organizaiile obteti, dar nu statui. Deci, competenele lor de control nu snt mputerniciri de autoritate a puterii, dar au doar o influen obteasc, exprimat prin luarea anumitor msuri de influen asupra activitii autoritilor administraiei publice. Implicarea cetenilor n procesul de administraie este o consecin logic a procesului de democratizare a societii i reiese din principiile publicitii i transparenei, precum i a garantrii drepturilor ceteneti. Prin semnalarea prompt a deficienelor din instituiile administrative, controlul obtesc contribuie la ntrirea legalitii i mbuntirea general a activitii autoritilor administraiei publice. Controlul obtesc asupra activitii aparatului administrativ face ca funcionarii s pstreze legturi strnse cu societatea civil. In efectuarea controlului obtesc un rol deosebit le revine sindicatelor. Ele controleaz respectarea de ctre autoritile administraiei publice, de ctre administraiile organizaiilor i ntreprinderilor a legislaiei muncii i snt n drept s cear nlturarea neajunsurilor depistate. Autoritile publice snt obligate s trimit organizaiilor sindicale, pentru informare i expunere de opinii, proiecte de programe, proiecte de legi sau de alte acte normative referitoare la problemele remunerrii muncii, asigurrilor sociale, ocrotirii sntii, securitii muncii i s in seam de propunerile expuse de sindicate asupra lor. Sindicatele, de asemenea, exercit controlul asupra realizrii contractelor colective de munc i au dreptul de a cere destituirea funcionarilor care s-au fcut vinovai de nclcarea legislaiei n acest domeniu. In concluzie putem meniona c controlul obtesc este o form democratic a controlului extern fa de administraie, are particularitile sale de realizare i ocup un loc important, alturi de controlul de stat, n sistemul de control exercitat asupra administraiei publice. Subiecte de evaluare: 1. Definii noiunea de control din sfera administraiei publice. 113

2. Formulai misiunile controlului din sistemul administraiei publice i caracterizai cerinele fa de exercitarea lui. 3. Clasificai formele i metodele controlului de stat realizate n administraia public. 4. Expunei modalitile exercitrii controlului politic asupra activitii administraiei publice. 5. Evideniai nsemntatea controlului administrativ pentru eficien-tizarea activitii sistemului administraiei publice. 6.'Analizai modalitile efecturii controlului judectoresc n scopul asigurrii legalitii procesului de administrare public. 7. Demonstrai necesitatea instituiilor i structurilor specializate de control din sfera administraiei publice, 8. Descriei natura i particularitile controlului obtesc n sfera administraiei publice. 9. Argumentai interdependena dintre efectuarea controlului i eficiena activitii administrative. 10. Identificai locul i rolul controlului n cadrul reformei actuale a administraiei publice din Republica Moldova. Literatura recomandat:

1. Ioan Alexandra, Administraia public. Bucureti, 1999, pag.508-518; 563615.

2. Elena Aram, Supremaia Constituiei i controlul constituionalitii legilor // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.3, pag.25-34. 3. Dumitru Baltag, Controlul exercitat de stat n condiiile aplicrii principiului autonomiei locale n administraia public // Materialele conferinei tiintifico-practice internaionale, Chiinu AAP, 2005, pag.74-78. 4. tefan Belecciu, Nadejda Durbal, Controlul specializat ca modalitate de asigurare a legalitii n administraia public /7 Materialele conferinei tiinificopractice, Chiinu AAP, 2002, pag.80-92. 5. Ion Creang, Curs de Drept administrativ, Chiinu, 2005. pag.251-264. 6. Yehezkel Dror, Orientarea guvernrilor din Europa Central i de Est spre furirea viitorului prin rupturi n istorie II In culegerea: Dezvoltarea capacitilor
183

de guvernare: Provocri pentru rile din Europa Central i de Est, Chiinu, 2005, pag. 17-26.

114

183

1. Mihai T. Oroveanu, Tratat de tiina Administraiei, Bucureti. 1996, pag.412-414; 431-446; 463-467. 2. Maria Oriov, Drept administrativ, Chiinu,2001, pag. 169-212. 3. Mihail Poalelungi, Ordinea legal - imperativ al statului de drept li Administrarea public, revist metodico-tiinific, 2003, nr.l, pag.39-45. 10. Aure! Smboteanu, Controlul - component de reformare a administraiei publice // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997,'nr.l, pag.75-84. 11. Verginia Vedina, Drept administrativ (Capitolul IX: Teoria general a controlului exercitat asupra administraiei publice), Bucureti, 2006, pag. 120-130. XV. ADMINISTRAIA PUBLIC I INTEGRAREA EUROPEAN
Sistemul administrativ specific statului totalitar s-a prbuit sub defeciuni de construcie, iar administraia public, construit pe principii democratice ale statulu de drept, s-a dovedit a fi superioar, astfel c ipoteticul model al unei administraii publice europene nu poate avea n vedere, dect administraia public de tip occidental" loan Alexandru Obiective:

In condiiile aspiraiilor proeuropene ale Republicii Moldova studierea temei privind administraia public i integrarea european va contribui la:

- identificarea dimensiunilor i cilor de prospectare a administraiei publice n


contextul proceselor integraioniste din Europa;

- definirea conceptelor de reorganizare, reformare i modernizare a


administraiei publice n contextul societii tranzitorii;

- familiarizarea cu caracteristicile i tendinele integraioniste n evoluia,


modelului european de administraie ca rezultat al proceselor interferene din mediul politic i administrativ european;

- evaluarea implementrii Planului de Aciuni: Uniunea European -Republica


Moldova privind eforturile de ajustare a administraiei publice la standardele europene. 15. . Dimensiunile i prospectarea administraiei publice Administraia public prin esena sa are mai multe dimensiuni. Prin dimensiune a administraiei publice se subnelege un anumit coninut al activitii sale. Procesul de evoluie a administraiei publice ntrunete un sistem complex de activiti prin coninutul i modalitile lui de manifestare. Complexitatea coninutului deriv din caracterul schimbrilor care se produc n societate. 187

115

Aceasta determin i modalitile de realizare a procesului de prospectare a administraiei pentru care snt caracteristice diversitatea, multidi-mensionalitatea, interdependena factorilor politici, economici, sociali, pe de o parte, i influena vdit asupra acestor procese a factorilor subiectivi, pe de alt parte, care se manifest preponderent prin activitatea personalului din organele administraiei publice, ndeosebi a factorilor de decizie. Coninutul activitilor organelor administraiei publice pasibile prospectrii, ca rezultat al evoluiei vieii sociale aflat mereu n schimbare i dezvoltare, constituie dimensiunile administraiei publice. Administrarea afacerilor publice a unei societi n dezvoltare are cel puin trei dimensiuni analitice distincte, i anume: tehnic, programatic i politic41. Dimensiunea tehnic include aa funcii ale autoritilor administraiei publice, cum sunt: meninerea ordinii publice i proteciei populaiei, colectarea taxelor, prestarea unui minimum de faciliti pentru populaie ca ngrijirea i exploatarea drumurilor, prestarea serviciilor potale i altele. Aceasta este o sfer tradiional de activitate a administraiei publice existent n domeniul public al oriicrei societi cu diferite niveluri de eficien i rafinament. Dimensiunea programatic este axat pe dezvoltarea socioeconmica a comunitilor i include dezvoltarea nvmntului, edificarea infrastructurii sociale, promovarea i dezvoltarea diferitelor sectoare ale industriei, agriculturii, dezvoltarea rural i urban n scopul asigurrii unei evoluii durabile a societii. Dimensiunea politic are n vizorul su schimbarea locului i rolului administraiei i personalului ce activeaz n cadrul ei, dezvoltarea societii, creterea iniiativei membrilor societii, n formularea i implementarea variatelor

41Hahn Been Lee, Systematization. of Knowledge on Public. Administration: The


Perspective of Development Administration I! In Development Administration in Korea, editors Gerald E, Caiden, Bun Wood Kim, West Hartford, Connecticut. USA, 1991,pag.3. 116

programe de dezvoltare social i economic a rii i presupune o cretere a interaciunii politice ntre toate nivelurile organelor administraiei publice. Administraia public n dezvoltare (reformare A.S.) ine de ultimele dou dimensiuni, cea programatic i cea politic, i pledeaz neaprat pe schimbri eseniale, care pot fi direeionate n patru domenii: a) Formularea politicii i planificarea rezult din schimbrile rapide i complexe ale mediului de guvernare care, la rndul su, nainteaz necesitatea elaborrii de noi politici. Pregtirea deciziilor politice i prezentarea lor pentru a fi adoptate de organele abilitate cu acest drept este o funcie distinctiv a organelor administraiei publice. b) Managementul proiectelor i programelor de dezvoltare pornete de la dezideratul c pentru a obine rezultate pozitive n dezvoltare, politicile i planurile elaborate trebuie sa-i gseasc reflectare n nite programe i proiecte concrete care, la rndul lor, pot fi implementate cu condiia unui management eficient pe care pot i trebuie s-1 efectueze organele administraiei publice, ncadrate cu un personal bine pregtit. c) Dirijarea schimbrilor i modificrilor din administraia public, cum ar t introducerea inovaiilor i tehnicilor noi de administrare, reorganizarea sistemului bugetar, serviciului public, alte schimbri ce vizeaz organizarea i funcionarea organelor administraiei publice. d) Edificarea instituional are ca scop aducerea n corespundere cu necesitile dezvoltrii administraiei publice a reelei instituionale, acordarea sprijinului necesar prin aceasta la implementarea programelor i proiectelor elaborate, precum i introducerea n circuitul managementului public a noi valori i norme, forme i metode de activitate, avnd ca suport noi principii i norme comportamentale. Acestea fiind funciile-cheie ale administraiei publice n dezvoltare, menionm c ele snt supuse influenei factorilor timpului, prin care administraia public trece. Realizarea acestor funcii la etapa actual se efectueaz pe fondul influenei 187

proceselor democratice din societate, orientarea lor spre valorile general-umane i edificarea statului de drept, desfurarea unor procese active de socializare a personalitii. In acelai timp, sntem i martori ai unor tendine negative, cum ar fi nivelul sczut, deocamdat, al parametrilor contiinei politice i culturii politice a populaiei, instabilitatea politic, care se intercaleaz cu criza economic, dezechilibrul demografic, nerespectarea ordinii de drept, creterea far precedent a corupiei, fenomene care snt n atenia autoritilor administraiei publice. 15.2. Conceptul de reorganizare, reformare i modernizare a administraiei publice n contextul tranziiei i al proceselor integraioniste Coninutul i modalitile de dezvoltare a administraiei publice capt asemenea dimensiuni n timp i spaiu care ordoneaz desfurarea proceselor reformatoare ntr-o anumit consecutivitate i n anumite arii geografice cu intensiti diferite, aceasta determinnd natura evolutiv a proceselor. In aceast ordine de idei, evoluia procesului de transformare a administraiei publice este o desfurare succesiv a schimbrilor structural-organice i funcionale ale administraiei publice cu implementarea treptat a inovaiilor. De regul, transformrile profunde din administraia public au loc concomitent la cteva niveluri, dat fiind faptul c procesele care se desfoar ntr-un stat snt subordonate legitilor cu caracter naional, precum .i unor legiti ce se manifest la nivel regional-i local. Pornind de la aceasta, deosebim transformri la macronivel, mezonivel i micronivel-fonnnd astfel o triad ce constituie temelia mediului social, politic i juridic al statului, asigurndu-i unitatea lui. Aceast abordare este valabil pentru oriicare stat, cci luarea n considerare a intereselor

naionale regionale i locale este o condiie obligatorie n procesul de transformare a administraiei publice, implicnd schimbri profunde n relaiile sociale n general. Cu toate acestea, mecanismele de realizare a acestor transformri la nivelurile menionate au particularitile lor pentru fiecare ar, reieind din specificul statului, tradiiile lui n sfera administraiei publice, receptivitatea la experiena acumulat de alte ri, precum i din gradul de contientizare a oportunitii abordrii n complex a transformrilor att n aspectul derulrii lor n timp, ct i desfurrii acestora n anumite spaii geografice, ele gsindu-i reflectare n organizarea administrativ-terito-rial a statului respectiv. Toate acestea ne permit s vorbim despre o perioad de tranziie ca o stare deosebit a organismului social n care au loc nite transformri profunde economice i politice, se desfoar nite procese sociale rapide i contradictorii, au loc schimbri serioase n administraia public. Perioada de tranziie, dup prerea lui B. Rakitschi, e considerat timpul pe parcursul cruia se parcurge distana de la punctul iniial al strii calitative a societii pn la o nou stare calitativ a ei . Pentru aceste perioai;

., , , 1990, . 264. de, de regul, snt caracteristice instabilitatea social, schimbarea rapid a situaiilor i scenariilor de dezvoltare, constituirea unor structuri i inslitu-j ii politice i economice noi cu o credibilitate joas din partea populaiei. Perioada de tranziie n sfera administraiei publice reprezint o stare I deosebit a ntregului sistem al administraiei, cuprinznd reeaua organelor administraiei publice, atribuiilor acestor organe, raporturile existente ntre organele administraiei publice de diferite niveluri, pe de o parte, i organele administraiei publice i celelalte elemente ale sistemului politic, pe de alt parte. Administraia public din perioada de tranziie ntrunete elemente ale noului influenate de procesele democratice din societate i de dorina de ajustare a 187

117

administraiei publice la realizrile atinse de statele avansate n acest domeniu dar, totodat, persist i elementele trecutului care i g-] sesc expresie n structuri i metode nvechite de activitate, reprezentri i norme de mentalitate perimate, exprimmd, n totalitatea lor, ineria puterii. Esena perioadei de tranziie n sfera administraiei publice const n trecerea de la administraia public care a servit sistemul administrativ de comand i care funciona n baza principiului centralismului democratic, j la administraia public chemat s serveasc un sistem democratic al ' societii ce funcioneaz n baza altor principii, avnd ca repere valorile general-umane i reprezentrile despre idealurile unei societi moderne. Aceasta presupune nu numai crearea noilor structuri ale puterii i orgam-\ zarea funcionrii lor, dar i depirea contradiciilor dintre sarcinile de < edificare a administraiei moderne i motenirea nedemocratic ce se mai "l manifest n activitatea instituiilor respective. Dezvoltarea administraiei publice cunoate mai multe ci, cum ar fi: - reorganizarea care presupune nite schimbri minore de ordin orga- 4 nizatoric i funcional n activitatea administraiei ce se refer, n temei, la ; adaptarea administraiei la anumite rigori sociale aflate n schimbare; - reformarea care nseamn nite schimbri radicale structural-orga-| nice i funcionale n activitatea administraiei, n baza unor principii noi ] de organizare i desfurare a activitii administraiei publice n scopul j sporirii eficienei ei; I - modernizarea care presupune reorganizarea i reformarea dimensiu-1 nilor programatice i politice ale administraiei, adic schimbarea locului I i rolului administraiei publice n sistemul social prin implementarea unor I principii moderne de administraie i ajustarea ei la inovaiile timpului. | Deci, modernizarea administraiei publice poate avea loc numai pe calea I reorganizrii i reformrii ei, reieind din procesele integraioniste n domeniu. Prin urmare, edificarea unui sistem nou de administraie public i organizarea funcionrii lui constituie o sarcin major a societii democratice chemat s 118

nlture din administraia public elementele perimate, nvechite, neeficiente, depite de timp i s ajusteze administraia public la cerinele actuale de organizare i funcionare ce ar corespunde plenar doleanelor i nzuinelor poporului care i-a ales calea democratic de dezvoltare a societii. Aceste procese se desfoar n condiiile unui mediu integraionist foarte pronunat, condiionat n ultimul timp de tendinele de aderen la modelul european de administraie public i de interferen a tehnologiilor administrative moderne, bazate pe atragerea tot mai larg n exercitarea administraiei publice a membrilor comunitii. 15.3. Caracteristicile i tendinele n evoluia modelului european de administraie n perioada postbelic n Europa au avut loc un ir de schimbri de ordin politic, economic, social i de alt natur. Aceste schimbri, dup natura lor, cu caracter integraionist, au avut o influen mare i asupra evoluiei administraiei publice, care devine cu timpul mai omogen, cu toate c rnai continu s existe i foarte multe deosebiri. Factorii de aderen ai administraiei publice din rile europene snt de ordin politic, istoric, geografic care au contribuit la constituirea unor elemente, care, examinate n toalitatea lor, ar putea forma nite caracteristici i ar evidenia nite tendine n evoluia modelului european de administraie public. Aceste elemente, n viziunea noastr, ar putea fi urmtoarele: Reevaluarea rolului administraiei de stat n gestionarea treburilor publice. Dup cum cunoatem, au fost perioade cnd se resimea un rol exagerat al statului n gestionarea afacerilor publice. Aceasta a i constituit baza formrii sistemelor centralizate de administraie public, condi-ionnd abilitarea administraiei de stat cu unele atribuii improprii acesteia, care ar fi putut fi exercitate, prin metoda de 187

delegare, de alte autoriti publice, cum ar fi, de exemplu, autoritile administraiei publice locale. Descentralizarea funciilor statului i transmiterea unei pri a acestor funcii autoritilor locale constituie o caracteristic i o tendin n evoluia modelului european de administraie public. Creterea rolului comunitilor locale n exercitarea administraiei. Comunitile locale nu snt nite simple circumscripii umane. Ele posed un bogat coninut de competene, derivat din funciile noi care i snt proprii, din drepturile i obligaiunile pe care le are, precum i din capacitatea i posibilitatea de a participa la exercitarea puterii. Cu ct este mai intens viaa public la nivelul comunitilor locale, cu att devine mai puin posibil impunerea fa de comunitile locale a voinei organelor centrale ale puterii, de a activa dup scheme unice, far a ine seam de particularitile i interesele acestor comuniti teritoriale. Acest lucru este contientizat i se implementeaz n rile europene. Funcionarea n condiii reale a autonomiei locale. Calea spre autonomia local autentic a fost ndelungat, anevoioas i parcurs n mod diferit de rile europene. Chiar i n prezent, ea are un spectru larg de manifestare. Dar, datorit eforturilor comune, au fost stabilite nite reguli generale, care i-au gsit expresie n Carta european: exerciiul autonom al puterii locale i care servesc drept repere de asigurare uniform i omogen a autonomiei locale n rile europene. Implementarea autonomiei locale este unul dintre factorii importani n evoluia modelului european de administraie public i una din caracteristicile sale de referin, care i asigur mobilitate i atractivitate. Delimitarea clar a competenelor dintre administraia public central i administraia public local. Problema delimitrii competenelor dintre diferite niveluri ale administraiei publice ntotdeauna a strnit multe dispute i opinii. i aceasta din cauza c fiecare din pri, statul i unitile administrativ-teritoriale primare i intermediare, doresc s posede ct mai multe competene n exercitarea administraiei. Experiena acumulat n rile europene n acest domeniu, dei 119

difer de la ar la ar, vorbete n favoarea ideii c numai o delimitare optim i clar a competenelor, care ar ine seam att de realizarea interesului naional, dar i a intereselor locale, mai ales n materie financiar i relaii interebugetare, este o precondiie de asigurare a unei administraii eficiente. Relaii benefice de colaborare cu societatea civil. Eficiena administraiei publice depinde de foarte muli factori, printre ei se numr i relaiile benefice cu societatea civil. Recunoaterea n societatea civil a unui partener activ n exercitarea administraiei este o trstur proprie pentru administraia public din majoritatea rilor europene. Acest parteneriat se realizeaz prin stabilirea unor relaii de cooperare i de reprezentare n soluionarea multor probleme ale comunitilor umane. O modalitate foarte rspndit este participarea reprezentanilor societii civile n procesul decizional al autoritilor administraiei publice, ceea ce asigur adoptarea unor decizii favorabile comunitilor umane. Consultarea comunitilor locale n problemele de interes deosebii. Aceasta este o valoare general a democraiei, care se realizeaz i de autoritile administraiei publice. Studierea opiniei publice n soluionarea problemelor legate de viaa comunitar a oamenilor ese prevzut n multe acte normative ale dreptului comunitar, inclusiv n Carta european a autonomiei locale. Acest procedeu democratic se folosete pe larg n rile europene i servete drept un barometru al opiniei publice. Dimensiuni optime ale unitilor administrativ-teritoriale. Organizarea teritoriului rii din punct de vedere administrativ este o condiie care influeneaz substanial calitatea exercitrii administraiei n unitile administrativ-teritoriale respective. n evoluia organizrii teritoriului, rile europene au trecut prin mai multe etape, dar n cele din urm au fost depite, n linii mari, tendinele organizrii farmiate a teritorilui, n unele din ele - prin trecerea la organizarea unitilor administrativ-teritoriale de dimensiuni mai mari. Raportate la numrul populaiei, unitile administrativ-teritoriale primare, de nivelul unu, ntrunesc de la 187

cteva mii pn la cteva zeci de mii de locuitori, iar unitile administrativteritoriale intermediare ntrunesc de la trei, patru sute de mii de locuitori pn ia un milion i mai muli locuitori fiecare. Mrirea dimensiunilor unitilor administrativ-teritoriale contribuie la consolidarea capacitilor lor umane, materiale i financiare. Grad nalt de profesionalism al angajailor din administraia public. Aceasta se dobndete pe calea delimitrii funciilor politice de cele administrative n promovarea politicii de personal. Procednd n aa fel, se creeaz condiii favorabile pentru asigurarea stabilitii n funcii a angajailor din administraia public, ceea ce influeneaz substanial calitatea activitii administrative. Caracteristic pentru lucrul cu personalul din administraia public n rile europene este promovarea permanentizrii instruirii profesionale a funcionarilor publici, fapt ce contribuie la actualizarea cunotinelor necesare pentru exercitarea activitii administrative. Sistem informaional dezvoltat, inclusiv cel electronic. n lumea modern informaia este o surs la fel de important n activitatea administraiei publice ca i resursele umane, financiare i materiale. Sistemul informaional din administraia public european are o utilare tehnic modern cu reele informaionale i baze de date n diferite domenii de activitate. Tehnologiile informaionale folosite permit soluionarea operativ i calitativ a problemelor de care snt preocupate autoritile administraiei publice. Acestea snt doar cteva din caracteristicile i tendinele n evoluia modelului european de administraie public. Desigur, acest model are o anumit doz de convenionalitate, dat fiind faptul c el are particularitile sale pentru fiecare ar n parte, dar n acelai timp se manifest i ca o tendi general-european.

15.4. Planul de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova i prevederile de ajustare a administraiei publice la standardele europene Pornind pe calea evoluiei democratice, Republica Moldova a iniiat deja la nceputul anilor nouzeci ai secolului trecut unele relaii cu Uniunea European. Un prim pas n aceast direcie a fost solicitarea nc n anul 1993 de ctre conducerea de atunci a Republicii Moldova a ncheierii unui Acord de Parteneriat i Cooperare cu Uniunea European. Dup un proces de negocieri a fost pregtit Acordul de Parteneriat i Cooperare care a fost semnat la 28 noiembrie 1994. Semnarea acestui Acord a semnificat un semnal de atitudine a Republicii Moldova fa de valorile europene i demararea unui proces de apropiere dintre Republica Moldova i Uniunea European42. Actualmente, cnd valabilitatea Acordului de Parteneriat i Cooperare expir, iar ultimul val de extindere a Uniunii Europene, de la nceputul anului 2007, o dat cu aderarea Romniei i Bulgariei, a fcut ca Republica Moldova s devin vecin de hotar cu Uniunea European, a aprut necesitatea de a revedea cadrul normativ al relaiilor dintre Republica Moldova i Uniunea European. Astfel, n cadrul Politicii de Vecintate promovat de Uniunea European a fost elaborat i semnat la 22 februarie 2005 Planul de Aciuni: Uniunea EuropeanRepublica Moldova43. Acest document a constituit o nou etap de colaborare ntre Uniunea European i Republica Moldova, de data aceasta n cadrul Politicii de Vecintate. Moldova a avut posibilitate s stabileasc cu Uniunea European relaii

42 Stavil Ion, Ungureanu Anatol, Evoluii recente n promovarea integrrii europene a Republicii Moldova II Administrarea public, 2003, nr.4, pag.48-55. 43 Planul de Aciuni: Republica Moldova - Uniunea European II Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, nr.65-66. 187

120

politice, de securitate, economice i culturale mai intense, s sporeasc cooperarea transfronta-

121

187

mm
lier i s mprteasc responsabilitatea pentru prevenirea i soluionarea conflictelor. Planul a fost prevzut pentru o perioad de trei ani i a avut ca obiectiv ndeplinirea prevederilor Acordului de Parteneriat i Cooperare i ncurajarea realizrii, n viitor, a aspiraiilor Republicii Moldova de integrare n Uniunea European. Alturi de alte componente, cum ar fi: cooperarea politic, economic, convergena legislaiei, integrarea sistemului de nvmnt i altele, Planul de Aciuni a prevzut i un ir de msuri ce vizeaz administraia public. n compartimentul Dialogul politic i reformele" Planul de Aciuni a prevzut ca o direcie de consolidare a stabilitii i eficacitii instituiilor care garanteaz democraia i supremaia legii continuarea reformei administrrii i consolidarea autoadministrar locale n conformitate cu standardele europene, n special cele ce se conin n Carta european a autoguvernrii locale i acordarea unei atenii speciale expertizei i recomandrilor Congresului Autoritilor Locale i Regionale din Europa, inclusiv n ceea ce privete manajamentid bugetelor locale de ctre administraiile locale i atribuirea competenelor bugetare (resurse care sa corespund responsabilitilor). Consolidarea supremaiei legii prin sporirea eficienei puterii judectoreti i a organelor de drept, respectarea corespunztoare a hotrrilor Curii constituionale ". Din prevederile Planului de Aciuni viznd administraia public putem distinge cel puin cinci poziii, asupra soluionrii crora autoritile Republicii Moldova urmau sa-i concentreze eforturile n perioada de valabilitate a Planului de Aciuni. n primul rnd, se accentueaz necesitatea continurii reformei administrative i consolidarea autoadministrm locale n conformitate cu standardele europene. Aceasta nseamn c Uniunea European recunoate faptul c n Republica Moldova se desfoar reforma administraiei publice, dar n acelai timp consider c autoadministrarea local nu corespunde standardelor europene. Dup cum observm, ntr-o form concentrat, se d apreciere unui component prioritar al reformei administraiei publice, i anume strii de lucruri n administraia public local, unde ntr-adevr mai persist o sumedenie de probleme nerezolvate. n al doilea rnd, se accentueaz ideea c, n special, trebuie s se atrag atenie standardelor europene ce se conin n Carta european a autoguvernrii locale. 196 122 Dup cum cunoatem, Republica Moldova a semnat i a ratificat Carta european: exerciiul autonom al puterii locale deja n anul 1997. Multe din prevederile Cartei europene au cptat concretizare n legislaia rii noastre, inclusiv principiile administraiei publice locale, care i-au gsit att fundamentare constituional, precum i legal, ntocmai cum prevede Carta european. Dar, totodat, unele prevederi ale Cartei, cum ar fi necesitatea consultrii cetenilor pe problemele de interes deosebit, participarea lor la procesul decizional, asigurarea plenitudinii autonomiei locale i altele, nu se realizeaz n deplina lor prevedere. n al treilea rnd, se sublinieaz oportunitatea acordrii unei atenii speciale expertizei i recomandrilor Congresului Autoritilor Locale i Regionale din Europa, adresate cu diferite ocazii autoritilor Republicii Moldova. Instituia respeciv care promoveaz n plan european interesele comunitilor locale i regionale este abilitat cu dreptul de a face expertiza proiectelor de legi i a altor acte normative i care se refer la domeniul organizrii i funcionrii administraiei publice locale i intermediare. Ca rezultat al efecturii acestor expertize, Congresul Autoritilor Locale i Regionale formuleaz recomandri pentru autoritile naionale viznd corespunderea lor cu rigorile europene. n cazul Republicii Moldova au fost unele situaii cnd autoritile moldoveneti nu au inut seam de recomandrile acestei instituii europene, cum a fost cazul revizuirii organizrii administrativ-teritoriale produs n 2003, unele recomandri privind relaiile interbugetare dintre autoritile administraiei publice centrale i cele locale, asigurarea stabilitii n funcii a angajailor din administraia public local i altele. Aceasta a i servit, probabil, ca temei pentru formularea expus n compartimentul respectiv al Panului de Aciuni. n al patrulea rnd, se vede necesar atribuirea competenelor bugetare care ar corespunde responsabilitilor organelor locale ale puterii. Problemele asigurrii autonomiei financiare snt cele mai dificile din complexul de probleme existente n administraia public local. Cadrul legal prevede aceast autonomie financiar a unitilor administrativ-teritoriale de toate nivelurile, dar n realitate nu toate competenele cu care snt abilitate organele locale ale puterii au o acoperire financiar suficient, din care cauz se ntlnesc multe disfuncionaliti. Pentru

soluionarea acestor probleme se cer efectuate un ir de msuri de ordin organizatoric, fiscal, de perfecionare a relaiilor interbugetare i multe altele. n al cincilea rin, se atrage atenia asupra necesitii consolidri: supremaiei legii n toate sferele de activitate. Aceast prevedere a Planului de Aciuni reiese din obiectivele constituirii statului de drept, far de care nu putem vorbi de standardele europene. Perioada de tranziie prin care trece Republica Moldova genereaz anumite deficiene n implementarea acestui principiu constituional. In societate este destul de rspndit nihilismul juridic, iar pe de alt parte sntem n prezena unor procese negative, cum ar fi corupia, abuzul de putere i altele, care pot fi curmate ori micorat ponderea lor doar prin promovarea legalitii i a ordinii de drept. Dup cum vedem, Planul de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova a prevzut, alturi de alte domenii de activitate, i un complex.de msuri privind ajustarea administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene. O parte din aceste obiective au fost realizate prin eforturile conjugate ale autoritilor administraiei publice i societii civile i cu concursul instituiilor politice ale statului. Asupra unei alte pri de aciuni planificate se cere de continuat activitatea n scopul realizrii lor depline. n legtur cu expirarea, la 22 februarie 2008, a termenului de valabilitate a Pianului de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova, n prezent se examineaz posibilitatea de elaborare a unui nou document, care ar reglementa n continuare relaiilie Republicii Moldova cu Uniunea European, inclusiv n domeniul administraiei publice. Necesitatea unui astfel de document este vizibil, elaborarea cruia i punerea lui n aplicare ar asigura continuitatea proceselor iniiate n acest domeniu.

6. Nominalizai i caracterizai succint factorii de aderen ai administraiei publice din rile europene. 7. Enumerai n ordinea prioritii i importanei lor, reieind din viziunile proprii, factorii de aderen ai administraiei publice din rile europene. 8. Descriei istoricul adoptrii Planului de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova i selectai din coninutul lui prevederile cu referire ia administraia public. 9. Estimai aportul Planului de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova n procesul de ajustare a administraiei publice la standardele europene. 10. Formulai unele soluii care, n propria viziune, ar amplifica i ar urgenta procesul de ajustare a administraiei pubiice la standardele europene.
Literatura recomandat: 1. Ioan Alexandru, Administraia'public, Bucureti, 1999, pag.563- 615.

2. Administraia public n perspectiva integrrii europene //Materiale ale


sesiunii de comunicri tiinifice, Chiinu, ISAM, 2007. 3. Yehezkel Dror, Orientarea guvenrilor din Europa. Central i de Est spre furirea viitorului prin rupturi n istorie // In culegerea: Dezvoltarea capacitilor de guvernare: Provocri pentru rile din Europa Central i de Est, Chiinu 2005, pag. 17-26. 4. Christian Engel, Dimensiunea european a administraiei publice // n culegerea: Continuitate i schimbare n procesul de integrare european, Chiinu 2004, pag.243-274. 5. Mihai T. Oroveanu, Tratai de tiina Administraiei, Bucureti, 1996,pag.463-467. 6. Planul de Acuni: Uniunea European - Republica Moldova, Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.356 din 29 decembrie 2005 //Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.5-8. 7. Aurel Smboteanu, Unele aspecte strategice privind reformarea administraiei publice i crearea unui consens pentru asigurarea contu-nuittii i ireversibilitii reformei // Administrarea public, revist meto-dico-tiinific, 2003, nr.3, pag.821. 8. Aurei Smboteanu, Evoluia reformei administraiei publice n contextul Planului de Aciuni: Uniunea European - Republica Moldova //Analele tiinifice ale USM, vol.II, 2006, pag.140-144.

Subiecte de evaluare:
1. Definii noiunea de dimensiune a administraiei publice. 2. Clasificai dimensiunile administraiei publice din perspectiva valorilor europene. 3. Evideniai domeniile dezvoltrii administraiei publice n dimensiunile sale programatice i politice. 4. Explicai conceptele de reorganizare, reformare i modernizare a administraiei publice n contextul societii n tranziie i al proceselor integraioniste. 5. Argumentai interdependena dintre procesele de reorganizare, reformare i modernizare a administraiei publice. 123 196

9. Aurel Smboteanu, Cincisprezece ani de independen: dimensiunile ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene //Caietul tiinific nr.l al ISAM, Chiinu, 2006, pag.92-99. ^ 10. Allan Thatham, Eugen Osmochescu, Dreptul Uniunii Europene (Capitolul XX: Republica Moldova i Uniunea European), Chiinu 2003, pag.476-496. BIBLIOGRAFIE Alexandru Ioan, Administraia public, Bucureti, 1999. Alexandru Ioan, Structuri, mecanisme i instituii administrative, volumele I i II, Bucureti, 1996. 3. Aristotel, Politica, Oradea, 1996. 4. Aram Elena, Supemaia Constituiei i controlul constituionalitii legilor // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.3. 5. Astrid Aner, Christoph Demmlce, Robert Polet, La Fonction publique dans l'Europe de 15, Realits et Perspectives // Institut Europen d'Administration Publique, 1966. 6. Administraia public n perspectiva integrrii europene // Materiale ale sesiunii de comunicri tiinifice, Caietul tiinific nr.l al ISAM, Chiinu, 2007.

2.

1.

Bagdasar N. Bogdan Virgil, Narly C, Antologie fdosofic -filosofii strini, Editura Uniunii Scriitorilor, 1966. 8. Berco Jean Loup, Serviciul public n Frana // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1996, nr.3. 9. Banto Anatol, Noiunea i conceptul Serviciului public n Republica Moldova: realizri i perspective II Administrarea public, revist metodicotiinific, 1999, nr.l. 10. Bulgari Valeriu, Reforma administrativ-teritorial, aspect important al reformei administraiei publice locale II Administrarea public, revist metodicotiinific, 1997, nr.4. 11. Bulgaru Oleg, Probleme de instruire n informatic a funcionarilor publici // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1996, nr.4. 12. Bulgaru Maria, Constantin Negruzzi: sisteme de guvernmnt // Administrarea public, revist metodico-tiinific, 1997, nr.2. 13. Belecciu tefan, Durbal Nadejda, Controlul specializat ca modalitate de asigurare a legalitii n administraia public //^ Materialele conferinei tiinifcopractice, Chiinu, AAP, 2002. 14. Baltag Dumitru, Controlul exercitat de stat n condiiile aplicrii principiului autonomiei locale n administraia public // Materialele conferinei tiinificopractice internaionale, Chiinu, AAP, 2000.

7.

196

124

1. Yehezkel Dror, Orientarea guvernrilor din Europa Central i de Est. spre furirea viitorului prin rupturi n istorie // In culegerea: Dezvoltarea capacitilor de guvernare: Provocri pentru rile din Europa Central i de Est, Chiinu 2005. 2. Zbrciog Valeriu, Aspecte teoretice privind ajustrile structurale economice //Administrarea public, revist metodico-tiinifc, 1996, nr.l. 3. Zbrciog Valeriu, Discrepane i decalaje n obiectivele procesului de restructurare a administraiei publice II Administrarea public, revist metodicotiinifc, 2000, nr.2.

ANEX

STANDARDUL

208

125

Elaborat n conformitate cu prevederile Standardului academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice"

208

126

n conformitate cu Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare din domeniul administraiei publice", cursul universitar Teoria Administraiei Publice " reprezint o disciplin fundamental din planul de nvmnt la specialitatea Administraie public", care contribuie substanial la fonnarea specialitilor pentru acest domeniu. Specialistul din administraia public trebuie s posede o nalt pregtire teoretic i aptitudini practice, cunoscnd originea i evoluia administraiei publice ca fenomen social, legitile ei de dezvoltare, factorii care contribuie la efcientizarea activitii administrative. Aceasta se poate dobndi prin studierea viziunilor teoretico-conceptuale i doctrinare acumulate pe parcursul evoluiei istorice, precum i prin analiza practicii administrative la diferite etape istorice n contextul mediului politic, juridic i social n care a funcionat administraia public. Cunoaterea acestor procese din perspectiva teoriei administraiei publice creeaz o baz metodologic adecvat pentru activitatea administrativ actual. Posedarea capacitilor de adaptabilitate a elaborrilor teoretico-conceptuale la practica administrativ i ajut specialistului s se orienteze mai bine n procesele actuale din administraia public, s influeneze benefic asupra sporirii eficienei activitii administrative i orientrii ei la o mai deplin satisfacere a intereselor comunitilor umane.

- s perceap formele de organizare a administraiei publice, sistemul de relaii n care snt implicate instituiile administrative, principiile i funciile administraiei publice; - s conceap ansamblul resurselor necesare pentru funcionarea administraiei publice, rolul personalului n procesul de administrare i a controlului ca o modalitate de eficientizare a activitii administrative.

- s poat folosi cunotinele nsuite n cadrul cursului pentru activitatea ulterioar


de studii, asigurnd astfel continuitatea i permanentizarea procesului de cunoatere n domeniul teoriei i practicii administrative; - s identifice principalele repere teoretico-conceptuale i s le utilizeze n aspect metodologic n viitoarea activitate n calitate de actor a procesului administrativ; - s stabileasc legturi de interdependen ntre abordrile teoretice privind administraia public i aciunile practice ale acesteia n condiiile de evoluie democratic, a procesului administrativ; - s compare diferite sisteme de administraie i s poat argumenta avantajele i dezavantajele lor, precum i posibilitile de utilizare a acestora n condiiile activitii administrative din Republica Moldova;

2.2. La nivel de aplicare :

Studierea cursului normativ Teoria Administraiei Publice " i familiarizarea cu coninutul toretico-conceptual i metodologic al activitii administrative contribuie la formarea specialitilor de nalt calificare, care vor f n msur:
2.1. La nivel de cunoatere i nelegere:

- s demonstreze utilitatea principiilor democratice de organizare i funcionare a administraiei publice i s contribuie la implementarea lor practic; - s analizeze i s determine prin comparare avantajele i dezavantajele organizrii centralizate i descentralizate a administraiei publice i s poat promova i susine procesele pozitive ce deriv din acestea; - s demonstreze necesitatea ajustrii administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene i s contribuie la implementarea acestui proces.
2.3. La nivel de integrare:

- s posede capacitatea analizei interdisciplinare i abordrii sistemice a


activitii administrative influennd astfel mbuntirea calitii acesteia; - s evalueze utilizarea n activitatea administrativ actual, a prevederilor ce deriv din teoriile clasice i contemporane privind administraia public i s formuleze propuneri privind materializarea lor n practic;

- s cunoasc abordrile conceptuale privind administraia public i rolul


teoriei administraiei n studierea i analiza fenomenului administrativ; - s defineasc conceptele, teoriile clasice i contemporane privind organizarea i funcionarea administraiei publice; - s contientizeze caracterul interdisciplinar i misiunea tiinei administraiei n investigarea i explicarea proceselor administrative;

127

- s estimeze gradul de implementare n administraia public din Republica


Moldova a conceptelor privind administraia public performant i s contribuie la sporirea permanent a eficienei administrative; - s formuleze unele propuneri privind optimizarea organizrii administraiei publice, pornind de la reperele teoretice studiate, asigurnd flexibilitatea i adaptabilitatea lor la practica administrativ actual; - s recomande unele soluii privind posibilitatea prelurii pentru practica administrativ clin Republica Moldova a unor elemente utile din experiena sistemelor internaionale de administraie studiate n cadrul cursului; - s selecteze din materia studiat componentele, care, n viziunea sa, constituie repere utile pentru modernizarea administraiei publice i ajustarea ei la standardele europene; - s argumenteze caracterul general i interfrent ai legitilor dup care a evoluat i se dezvolt administraia public la etapa actual n condiiile proceselor intgration iste i de globaizare.
III. Contribuia cursului la formarea competenelor profesionale ale specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice

3.3. Competena ptaxiologica ca o abilitate de transpunere i aplicare encienta a cunotinelor teoretice n situaii practice din activitatea administrativ prin identificarea factorilor care influeneaz eficiena activitii administrative i utilizarea lor n procesul de aplicare a elaborrilor teoretice n activitatea practic. 3.4. Competena managerial care rezid n formarea capacitilor de dirijare a
comunitilor umane i a proceselor socioeconomice prin implicarea nemijlocit n elaborarea i adoptarea deciziilor, organizarea executrii lor i monitorizarea valorificrii potenialului material i uman al administraiei publice.

3.5. Competena de evaluare a rezultatelor activitii profesionale cu suportul


metodologic al cunotinelor teoretice acumulate n cadrul cursului i cultivarea capacitilor de apreciere a muncii prestate i activitilor desfurate n baza criteriilor obiective i n conformitate cu prevederile metodologice ce deriv din abordrile teoretice ale administraiei publice.

3.6. Competena comunicativ i de integrare social ca nite abiliti de utilizare


n practica profesional administrativ a diverselor forme de comunicare ce deriv din paradigmele tiinifice nsuite n cadrul cursului i din particularitile sistemului de relaii din administraia public.

3.7. Competena de cercetare n domeniul administraiei publice prin antrenarea n


activiti tiinifice i cultivarea capacitilor analitice, cunoaterea metodologiei investigaionale a activitii administrative, conceperea interdependenei dintre activitatea de cercetare n domeniul administraiei publice i asigurarea unei activiti performante n acest domeniu.

Lund n considerare c competenele profesionale constituie finalitatea procesului de formare a specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice, cursul universitar Teoria Administraiei Publice" contribuie la formarea sistemului de competene ale viitorilor specialiti:

3.1. Competena gnoseologic care presupune posedarea i utilizarea de ctre


specialist a unui volum de cunotine necesare pentru exercitarea unei funcii publice, inclisiv cunoaterea fundamentelor teoretico-concep-luale i aplicative privind procesul de guvernare i administrare a comunitilor umane n contextul transformrilor politice i sociale bazate pe evoluia democratic a societii.

3.8. Competena de instruire continu care rezid n contientizarea necesitii de


acumulare continu a cunotinelor teoretico-conceptuale pentru practica administrativ n corespundere cu solicitrile sociale i utilizarea diverselor modaliti de perfecionare a competenelor profesionale. IV. Coninutul curicular de formare profesional n cadrul cursului Proiectarea curicular de formare profesional n cadrul cursului Teoria Administraiei Publice" se bazeaz pe logica intern de formare profesional n domeniul administraiei publice i rezult din perspectiva finalitilor studiilor, precum i consecutivitii formrii sistemului de competene a specialistului cu studii 128

3.2. Competenaprognostic prin cultivarea capacitilor la viitorii specialiti de a concepe caracterul evolutiv al administraiei publice i de a prevedea perspectivele dezvoltrii ei prin pronosticarea strategic i elaborarea proiectelor de activitate profesional n domeniu! administraiei publice.

superioare n domeniul administraiei publice, i prevede urmtoarele forme de activitate i coninuturi:

129

4.1. Tematica i repartizarea orientativa a orelor

a) Ore de curs Nr.TemaNumrul de ore curs1.Obiectul de studiu i izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice "22.Locul i rolul administraiei publice n societate23.Evoluia viziunilor conceptuale privind administraia public24.Constituirea i dezvoltarea tiinei administraiei2~*.Teoriile clasice i contemporane privind administrarea public26.Organizarea administraiei publice27.Sistemul de relaii n administraia public28.Principiile i funciile administraiei publice29.Sisteme internaionale de administraie public210.Organizarea administrativ a teritoriului211.Autonomia local i locul ei n sistemul de administrare212.Resursele administraiei publice213.Serviciul public i politica de personal n administraia jpublic214.Controlul n administraia public215.Administraia public i integrarea european2Total30b) Ore de seminarNr.TemaNumrul de ore seminar1.Rolul disciplinei Teoria Administraiei Publice" n studierea fenomenului administrativ22.Sistemul social i administraia public23.Abordri doctrinare privind administraia public24.Caracterul interdisciplinar al tiinei administraiei25.Interferena dintre abordrile clasice i contemporane privind administraia public26.Structura administraiei publice27Relaiile din cadrul administraiei publice28.Coraportul dintre principiile, funciile i misiunile administraiei publice2
f

9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. Total

Modele de organizare i funcionare a administraiei publice Criterii i principii de organizare administrativ a teritoriului Funcionarea administraiei publice n contextul autonomiei locale Suporturile i resursele administraiei publice Politica de personal n administraia public Sporirea eficienei administraiei publice prin perfecionarea sistemului de control Dimensiuni europene ale administraiei publice

2 2 2 2 2 2 2 30

214

4.2. Obiective de referin i coninuturi Obiectivele de referinConinuturiObiectivele temeiTema i aspectelecheie ale temeis defineasc obiectul de studiu al disciplinei T.A.P.; - s poat identifica rolul T.A.P. n studierea fenomenului administrativ; - s utilizeze metodele de cercetare i analiz a activitii administrative n scrierea tezei de an i de licen; - s defineasc conceptul de societate i sistem social; - s conceap locul administraiei publice n sistemul social-global; - s poat argumenta rolul administraiei publice n exercitarea puterii de stat; - s disting viziunile conceptuale din diferite etape istorice; - s compare viziunile conceptuale privind guvernarea; - s poat concepe utilitatea viziunilor conceptuale studiate n activitatea administrativ;1. Obiectul de studiu i izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice": - definiia administraiei; - structura obiectului de studiu; - izvoarele disciplinei Teoria Administraiei Publice ". 2. Locul i rolul administraiei publice n societate: sistemul social-global i administraia public; - interferena dintre stat i administraia public; - administraia public i funcia executiv a statului. 3. Evoluia viziunilor conceptuale215 privind administraia public: - viziuni privind guvernarea n gndirea politic antic i din epoca Renaterii;

- esena i coninutul viziunilor concep-

- s contientizeze condiiile istorice de - s

argumenteze interdependena constituire a tiinei administraiei; dintre formele de organizare a A.P. i - s compare diferite etape n dezvolta- tipurile de relaii; rea tiinei administraiei; - s poat formula caracterul iriterdisciplinar al tiinei administraiei; - s defineasc noiunile de principiu i funcie; - s disting particularitile teoriilor - s argumenteze clasificarea princiclasice i contemporane privind A.P.; tuale privind organizarea i - sa poat utiliza n activitatea administ- funcionarea administraiei publice la rativ prevederile teoriilor studiate; eiapa contemporan. - s compare teoriile clasice i contemporane privind administrarea; 4. Constituirea i dezvoltarea tiinei administraiei: - precursorii tiinei administraiei; - s defineasc noiunea de sistem al - dezvoltarea tiinei administraiei; - caracterul inter disciplinar al tiinei administraiei publice; - s determine criteriile de organizare a administraiei. administraiei publice; - s evalueze avantajele i dezavantajele 5. Teoriile clasice i contemporane formelor de organizare; privind administraia public: - teoriile clasice privind administraia public; - s descrie tipurile de relaii n care snt - teoriile contemporane privind admiantrenate organele A.P.; nistraia public; - s clasifice relaiile din cadrul - funcia metodologic a teoriilor sistemului administraiei publice; clasice i contemporane. 131 2

- s argumenteze avantajele i deza6. Organizarea administraiei publice: vantajele fiecrui sistem de administraie; - structura administraiei publice; - criterii de organizare a administraiei publice; -forme de organizare a administraiei ! - s determine coninutul politicii de stat publice: centralizarea, descentralizarea. n domeniul organizrii teritoriului; - s argumenteze utilitatea criteriilor de 7. Sistemul de relaii n administraia organizare a teritoriului; - s evalueze evoluia organizrii public: n contextul - tipurile de relaii in administraia administrativ-teritoriale eficienei administrative; public;
- interdependena dintre forma de organizare i tipurile de relaii n. A.P.; - cile de armonizare a sistemului de - s defineasc noiunea de autonomie relaii. n administraia public. local; - s argumenteze utilitatea prevederilor 8. Principiile i funciile administraiei Cartei Europene: exerciiul autonom al puterii locale; publice: - principiile generale ale administraiei - s poat evalua gradul de implementare piilor administraiei publice n principii a autonomiei locale n Republica Moldova; generale i speciale; - s formuleze funciile administraiei publice; - s descrie ansamblul resurselor necesare pentru funcionarea A.P.; - s disting sistemele internaionale de - s poat clasifica resursele administraiei publice; administraie public; - s poat compara diferite sisteme - s argumenteze interdependena tipurilor de resurse din administraia public; internaionale de administraie public;

publice; - principiile speciale ale administraiei publice; - funciile administraiei publice. 9. Sisteme internaionale de administraie public: - sistemul de administraie continental, (francez); - sistemul de administraie anglo-saxon (britanic); - sistemul mixt (german) de administraie. 10. Organizarea administrativ a teritoriului: - politica de stat n domeniul orga-n izrii teritoriului; - criterii de organizare administrativ a teritoriului; - clasificarea unitilor administrstivteritoriale. 11. Autonomia local i locul ei n sistemul de administrare: - reevaluarea rolului statului n exercitarea administraiei; - esena i natura autonomiei, locale n condiiile societii democratice; - fundamentarea constituional i legal a autondmiei locale. 12. Resursele administraiei publice: - resursele materiale necesare pentru funcionarea administraiei publice; - resursele financiare ale administraiei publice; - documentarea administrativ i resursele informaionale ale administraiei. 132 2

- s defineasc noiunea de Serviciu 13. Serviciul public i politica de persopublic i politica de personal n admi- nal n administraia public: - noiunea de serviciu public, structura nistraia public; - s compare aspectele dimensionale i i funciile lui; - funcia public i exercitarea ei; funcionale ale S.P. i A.P.; - s poat evalua coninutul politicii de - politica de personal n administraia public. personal n administraia public;

- s defineasc noiunea de control i s 14. Controlul n administraia public


descrie misiunile lui; - s poat clasifica formele i metodele de control n sfera administraiei publice; - s conceap utilitatea difereniat n activitatea practic a diferitelor forme de control;

- esena i misiunile controlului n administraia public; - forme i metode ale controlului de stat exercitat. n administraia public; - particularitile controlului obtesc i interferena lui cu controlul de stat. 15. Administraia public i integrarea european: - dimensiunile i prospectarea administraiei publice; - conceptul de reorganizare i modernizare a administraiei publice; - aciunile de ajustare a administraiei publice la standardele europene.

6.2. Evaluarea sumativ intermediar se efectueaz sub form de lucrri de control (dc regul dou lucrri pe semestru) pe un grup de cinci* ase teme cu subiecte care cuprind cele trei niveluri: de cunoatere, de aplicare i de integrare. n baza evalurilor intermediare prin lucrrile de control i a evalurii reuitei academice din cadrul seminarelor i altor activiti individuale se efectueaz atestarea studenilor pe totalurile semestrului i se decide admiterea lor pentru proba de evaluare final. 6.3. Evaluarea sumativ final se efectueaz n conformitate cu planul de
nvmnt sub form de examen, fie aparte pe disciplina respectiv, fie, dup caz, n ansamblu pe modul, n cazul existenei acestuia. n aa caz testele de examinare conin subiecte la ambele discipline, care corespund celor trei niveluri: de cunoatere, de aplicare i de integrare. Aprecierea cunotinelor se efectueaz conform baremelor unice stabilite la facultate. VI. Participarea la sporirea pregtirii teoretico-conceptuale n cadrul sistemului de formare continu a specialitilor din administraia public Formarea continu a specialitilor din administraia public urmrete ca scop mprosptarea cunotinelor i consolidarea competenelor profesionale ale specialitilor acumulate n cadrul studiilor de formare iniial care snt perfecionate n activitatea practic i se efectueaz prin diferite modaliti, cum ar fi: - autoinstruirea bazat pe studiul individual al angajailor din administraia public conform solicitrilor funciilor deinute i sarcinilor ce stau n faa lor, inclusiv n direcia fortificrii pregtirii teoretico-funda-mentale; - stagii de perfecionare organizate i desfurate n instituii specializate n acest domeniu din ar i, dup posibiliti, de peste hotare n conformitate cu programe tematice speciale pentru categorii concrete de funcionari, avnd componentul teoretico-fundamental; - conferine, seminahi metodice, ateliere de instruire organizate de organele administraiei publice, instituiile superioare de nvmnt, organizaii nonguvemamentale de profil n scopul actualizrii cunotinelor angajailor din administraia public i efecturii activitilor invesiga-ioniste n domeniu.

- s descrie dimensiunile administraiei:

tehnic, programatic i politic; s compare conceptele de reorganizare, reformare i modernizare a administraiei publice; - s argumenteze avantajele modelului european de administraie public.

V. Sistemul de evaluare academic a cursului Evaluarea curicular la cursul Teoria Administraiei Publice" n cadrul nvmntului universitar se aplic prin trei forme: iniial, intermediar i final. 6.1. Evaluarea iniial se face la nceputul etapei iniiale de realizare a cursului n scopul stabilirii nivelului de pregtire anterioar a studenilor, nivelului achiziiilor iniiale ale studenilor n termeni de cunotine, competene i abiliti, pentru identificarea premiselor realizrii obiectivelor propuse pentru etapa urmtoare de instruire. 133 218

Aprofundarea cunotinelor teoretice n cadrul instruirii continue a funcionarilor publici servete drept o garanie pentru asigurarea calitii i eficienei activitii administrative. Aportul su n acest domeniu i-1 aduce i cursul universitar Teoria Administraiei Publice". VII. Dispoziii finale Prevederile prezentului Standard al cursului normativ universitar Teoria Administraiei Publice" se implementeaz n cadrul Catedrei tiine Administrative a Universitii de Stat din Moldova, subdiviziune didactico-administrativ i tiinific, prestatoare de servicii n domeniul pregtirii cadrelor pentru administraia public. El servete ca baz pentru realizarea la nivelul cerinelor europene a pregtirii teoretico-conceptuale a cadrelor pentru sistemul administraiei publice din Republica Moldova n conformitate cu Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei". Prevederile Standardului cursului, alturi de Standardul academic i profesional al specialistului cu studii superioare n domeniul administraiei publice" pot servi drept surs de referin pentru conductorii autoritilor administraiei publice i serviciilor de resurse umane din administraia public central i local n activitile de evaluare a muncii funcionarilor publici, atestrii profesionale a acestora i acordrii gradelor de calificare.

Aurel Smboteanu Teoria Administraiei Publice Suport de curs

Redactor Olga Lupaco Asisten computerizat Rdica oitu

134

Bun de tipar 14.07.08. Formatul 60x84 7,6 Coli de tipar 13,8. Coli editoriale 15,0 Comanda 73(120/08). Tirajul 50 ex. + 100 ex.

Centrul Editorial-Poligrafic al USM Str.Al.Mateevici, 60. Chiinu, MD 2009.

135