Combaterea corupiei: ntre retoric electoral i politici guvernamentale

Studiu

Chiinu martie 2011

Aceast publicaie este posibil graie suportului oferit de ctre Fundaia Est-European, din resursele acordate de Agenia Suedez pentru Dezvoltare i Cooperare Internaional (Sida/Asdi), Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei/DANIDA, Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaional (USAID) prin intermediul Fundaiei Eurasia. Opiniile exprimate aparin autorilor i nu reflect neaprat punctul de vedere al Fundaiei EstEuropene, Sida/Asdi, DANIDA, USAID i/sau Guvernului American.

CUPRINS:

INTRODUCERE 3 Capitolul 1. EXPERIENE ANTERIOARE: .. 4 1.1. Perioada guvernrii majoritare (2001-2009).. 4 1.2. Perioada guvernrii de coaliie (2009-2010) 8 NOUL PROGRAM DE GUVERNARE .. 11 2.1. Mesajele anticorupie ale partidelor nvingtoare la alegerile din 2010 .. 11 2.2. Reflectarea promisiunilor electorale anticorupie n Programul de guvernare 2011-2014 i n Planul de implementare a acestuia .. 13 2.2.1. Promisiunile PLDM.. 14 2.2.2. Promisiunile PD.... 16 2.2.3. Promisiunile PL.... 22 2.3. Componenta anticorupie n Planul de aciuni privind liberalizarea regimului de vize ... 25 2.4. Alte angajamente anticorupie ale autoritilor 30 2.4.1. Recomandrile GRECO .. 30 2.4.2. Recomandrile Comisiei Europene.. 31 ABORDRI ANTICORUPIE PENTRU PUBLIC - STUDII DE CAZ . 34 3.1. Anularea imunitilor ........ 34 3.2. Reforma justiiei, procuraturii i a CCCEC....... 37 3.3. nsprirea sanciunilor 41

Capitolul 2.

Capitolul 3.

CONCLUZII I RECOMANDRI . 43 Anexa 1: Anexa 2:

Extrase cu privire la aciuni anticorupie cuprinse n materialele electorale din alegerile parlamentare din 28 noiembrie 2010 ale partidelor politice care au intrat n Parlament.. Extras din Programul Naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 4 martie 2011

49 52

INTRODUCERE Republica Moldova a trecut i se mai afl nc ntr-o criz politico-instituional de proporii, divergenele de ordin politic avnd un impact considerabil asupra situaiei social-economice, asupra strii de spirit generale din societate, care rmne dezbinat i dezorientat, cu un nivel tot mai redus de ncredere fa de autoriti i ceea ce se numete putere de stat n ansamblu. Creterea optimismului social, nregistrat ca urmare a schimbrilor de ordin politic, ncepe s fie puternic diminuat de starea de lucruri n diverse domenii i de perpetuarea nesiguranei la nivel politic, de nivelul redus al dezvoltrii rii. Corupia i aspectele conexe acestui flagel constituie fenomene negative ale societii moderne, cu impact profund pe plan intern i extern. De mai mult timp, cetenii Republicii Moldova calific problema corupiei drept ngrijorare constant, sitund-o permanent pe locurile 5-6 n lista lucrurilor care trezesc ngrijorare1. Percepiile respective au fost sesizate de autoriti i de exponenii forelor politice, care, atunci cnd se lanseaz n campaniile electorale de orice nivel, intesc anumite grupuri sociale i anumite probleme cu impact general, pentru a suscita interesul i a obine o anumit susinere electoral. Aspectele referitoare la abordarea corupiei n campaniile electorale parlamentare au fost analizate detaliat n cuprinsul lucrrii lansate n noiembrie 2010 sub egida Alianei Anticorupie2. Opiniile i tendinele conturate n mediul social snt monitorizate permanent de organizaiile societii civile, iar Aliana Anticorupie este o comunitate activ ce i concentreaz atenia pe problema corupiei i fenomenele conexe. Constatarea de baz care a impulsionat elaborarea prezentului Studiu este c societatea noastr nu s-a conformat umil cu retorica electoral a partidelor politice, deoarece, periodic, voturile snt acordate unor noi concureni, retrgnd ncrederea acordat anterior celor care au fcut promisiuni convingtoare, dar care nu s-au materializat n politici i aciuni eficiente, cu impact real. Dup campaniile electorale, partidele care vin la guvernare urmeaz s pun n aplicare programele electorale i s-i realizeze promisiunile. O prim etap a procesului respectiv este elaborarea, adoptarea i punerea n aplicare a programului de guvernare, precum i a politicilor guvernamentale n domeniile-cheie, conform prioritilor stabilite. De obicei, evalurile respectivelor documente se realizeaz la mplinirea unor termene i tot de obicei, se constat c anumite obiective nu au fost atinse, anumite termene nu au fost respectate, iar anumite aciuni nu au dat rezultatul dorit. Practic, e vorba de analize post-factum, care puncteaz neajunsurile, dar deja puin ce mai pot ndrepta, deoarece vin noi campanii electorale, cu noi promisiuni, prioriti i politici. Prezentul Studiu propune o abordare inedit, de analiz prealabil a programelor electorale i a politicilor guvernamentale care au menirea realizrii promisiunilor formulate, constituind astfel un fel de analiz ex-ante a respectivelor documente. Unul din scopurile urmrite este ncercarea de a separa elementele retoricii electorale de coninutul politicilor guvernamentale eficiente i n acest sens, se poate stabili c deosebirile trebuie i chiar sunt destul de mari. Drept repere metodologice pentru elaborarea lucrrii au fost: analiza experienei anterioare n cadrul guvernrii majoritare (2001-2009) i n prima etap a guvernrii de coaliie (2009-2010); componentele anticorupie ale programelor electorale ale partidelor nvingtoare n campania pentru alegerile parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010 i preluarea acestora n politicile guvernamentale recent elaborate/adoptate; analiza unor angajamentele internaionale
1 2

n acest sens, snt relevante datele Barometrului Opiniei Publice, ncepnd cu anul 2002. http://www.ipp.md. Abordarea corupiei n campaniile pentru alegeri parlamentare. Studiu, Corneliu Gurin, Sergiu Lipcean, Lilia Ioni, Cristina Cojocaru. Noiembrie 2010. Disponibil pe pagina web a AAC http://www.alianta.md

(componentele anticorupie din Planul de Aciuni pentru liberalizarea regimului de vize cu UE, din recomandrile GRECO i ale UE); studii de caz (abordrile pentru public i fezabilitatea lor). Concluziile i recomandrile snt fcute de o manier profesionist i pragmatic, cu scopul de a elucida erorile admise i de a propune soluii eficiente. Lucrarea a fost elaborat in cadrul Alianei Anticorupie, cu sprijinul financiar al Fundaiei EstEuropene Moldova i este disponibil in format electronic pe pagina web a Alianei Anticorupie (www.alianta.md).

Capitolul 1. EXPERIENE ANTERIOARE Republica Moldova a trecut prin diferite etape politice, chiar prin diferite modele de organizare a puterii de stat (republic prezidenial, semi-prezidenial, semi-parlamentar), la fiecare etap ieind n valen anumite lucruri pozitive, dar existnd i experiene nedorite. Totui, din orice experien este util s se fac anumite concluzii i s se evite greelile sau neajunsurile care deja au fost nregistrate. Evaluarea experienelor anterioare de abordare electoral a problemei corupiei este util pentru prezent, mai ales c a trecut o campanie electoral parlamentar i avem n fa noile alegeri generale, la nivel local. n textul ce urmeaz este analizat experiena de guvernare majoritar nestingherit (absolut chiar) n perioada 2001-2009, cnd toat puterea n stat a aparinut exponenilor unei fore politice, venit la guvernare pe ci democratice, din opoziie. De asemenea, este ncercat o prim evaluare a abordrilor anticorupionale de ctre guvernarea de coaliie, a Alianei pentru Integrare European, constituit dup alegerile parlamentare anticipate din 29 iulie 2009. Seciunea 1.1. Perioada guvernrii majoritare (2001-2009) ncepnd cu anul 2001 i pn la mijlocul anului 2009, Republica Moldova a fost guvernat de o singur for politic, Partidul Comunitilor din Republica Moldova, care a deinut majoritatea Parlamentar, a format i controlat activitatea Guvernului, a tuturor instituiilor i administraiilor de nivel central. Formal, aceast perioad poate fi separat n 2 etape distincte, corespunztoare mandatelor Parlamentului de legislatura a XV (2001-2005) i Parlamentului de legislatura a XVI (2005-2009). i mandatul redus (aprilie-iulie 2009) al Parlamentului de legislatura a XVII se nscrie tot n aceast perioad, de guvernare majoritar confortabil. Etapa 2001-2005 Pentru reforme profunde i combaterea fenomenului corupiei este definitorie voina politic i aceasta se poate manifesta pe deplin n condiiile unei guvernri majoritare, obinute n rezultatul alegerilor democratice, n cadrul creia aleii (guvernanii) au principalele argumente pentru reforme - mandatul poporului. Iat de ce este important i n acelai timp, interesant, s se evalueze modul n care a fost abordat problema corupiei n perioada unei guvernri majoritare stabile, chiar absolute, ntre anii 2001-2005. Astfel, n rezultatul alegerilor parlamentare din 25 februarie 2001, majoritatea absolut n organul reprezentativ suprem al rii a fost obinut de Partidul Comunitilor din Republica Moldova (PCRM), care a acumulat 50.07% de voturi i n rezultatul redistribuirii voturilor 4

candidailor ce nu au trecut pragul electoral - i-au revenit 71 mandate de deputat n Parlament. Acest numr impuntor de mandate obinute de PCRM era peste numrul necesar pentru promovarea oricror reforme: politice, legislative, instituionale i chiar constituionale. Programul electoral al PCRM din alegerile parlamentare ale anului 2001 includea deziderate promitoare cu tematic anticorupie3: - strpirea corupiei i a delapidrilor de fonduri publice; - curmarea jefuirii republicii i a corupiei; - declararea luptei necrutoare criminalitii si corupiei; - examinarea chestiunii privind anularea imunitii nalilor demnitari de stat etc. Pentru realizarea programelor electorale, partidele care acced la putere elaboreaz programe de guvernare, precum i alte documente de politici, menite s asigure implementarea promisiunilor fcute alegtorilor i a reformelor pentru care s-au angajat n faa societii. Unul din primele documente de politici, cu elemente anticorupie, a fost Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova pe anii 2001-2005 Renaterea economiei renaterea rii, care, referitor la combaterea corupiei, prevedea: - elaborarea i realizarea unei strategii de combatere a crimei organizate, a economiei tenebre, a corupiei i protecionismului; - iniierea procedurii de anulare a imunitii pentru unele categorii de funcionari publici; - implementarea unui mecanism de declarare obligatorie a veniturilor de ctre toi cetenii care se angajeaz n serviciul public; - asigurarea serviciilor i subdiviziunilor organelor de drept cu cele mai moderne mijloace tehnice; - finalizarea reformei judiciare; - elaborarea i realizarea unui program statal de msuri Anticorupie etc. Principalele preocupri anticorupie n perioada 2001-2005 au presupus cteva aciuni i documente cu caracter politic i de planificare: a) n septembrie 2001 a fost constituit Consiliul coordonator n problemele combaterii corupiei4; b) n anul 2002 a demarat procesul de constituire a unui organ central specializat n domeniul anticorupie - Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei (CCCEC), legalizat post-factum5, prin Legea nr.1104-XV din 06.06.2002; c) la finele anului 2002 a fost adoptat Programul de stat de combatere a criminalitii i corupiei pentru anii 2003-20056; d) la finele anului 2003 este aprobat un Plan de msuri pentru combaterea corupiei i asigurarea supremaiei legii7; e) n 2004 Guvernul a aprobat un Plan de aciuni intru eficientizarea interaciunii i colaborrii organelor de drept i de control n combaterea criminalitii i corupiei8. Tot n perioada mandatului Parlamentului de legislatura a XV-a, au fost adoptate acte legislative de importan major n sfera anticorupie 9. Abia la finele mandatului su, Parlamentul ales n
3

Elemente ale programului electoral al PCRM din 2001, preluate de pe pagina web a Asociaiei pentru Democraie Participativ ADEPT, http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/2001/opponents/pcrm/program/. 4 Decretul Preedintelui RM nr.238-III din 21.09.2001. Consiliul condus de Preedintele RM a fost practic nefuncional, ineficient. 5 CCCEC a fost format iniial prin proceduri quasi-legale, in baza unei Hotriri guvernamentale, HG nr.158 din 11.02.2002. 6 HG nr. 1693 din 27.12.2002. 7 HG nr.1377 din 18.11.2003. 8 HG nr. 898 din 03.08.2004.

anul 2001 a adoptat Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei 10, document considerat unul de referin i maxim importan, dar care urma s fie pus n aplicare practic doar ncepnd cu anul 2005, dup o nou campanie electoral parlamentar. Evaluarea situaiei denot c, dei eforturile instituionale, legislative i administrative, ntreprinse n perioada 2001-2005, pot fi apreciate ca fiind considerabile, ele nu au condus la diminuarea percepiei fenomenului corupiei, nu au contribuit la sporirea ncrederii cetenilor n eficiena msurilor de combatere a acestui fenomen i implicit, nu au demonstrat existena voinei politice n abordarea fenomenului corupiei. Totodat, compararea promisiunilor din programul electoral cu politicile guvernamentale, cu msurile ntreprinse pe parcursul primilor 4 ani de guvernare n majoritate politic i administrativ absolut, denot c au fost abandonate sau abordate doar superficial, anumite msuri anticorupie, anunate ca prioritare n timpul campaniei electorale: - anularea imunitii unor demnitari i judectori; - sporirea eficienei organelor de drept; - finalizarea reformei judiciare i de drept. Cel mai important lucru, care necesit meniune aparte n legtur cu analiza perioadei 20012005, este faptul c PCRM, care a obinut i deinut, practic nestingherit, puterea politic i administrativ absolut, - a fost pn n anul 2001 o formaiune politic de opoziie, care nu a participat anterior n mod direct la guvernare, nu trebuia s aib legturi i obligaiuni politice sau economice cu cei care au permis proliferarea corupiei i n virtutea acestui statut al su avea toate posibilitile de a se manifesta pe trm anticorupional, dispunnd de toate instrumentele juridice, de for coercitiv i justificrile social-morale necesare. Chiar dac au avut loc schimbri de cadre profunde: pe vertical, n toate instituiile centrale i desconcentrate n teritoriu, n cadrul organelor de drept efectul acestor schimbri a fost slab perceptibil, ceea ce a alimentat prerile ceteanului simplu c situaia nu s-a schimbat: unii corupi au fost schimbai cu alii, care au motenit foarte uor metehnele predecesorilor. Etapa 2005-2009 Programul PCRM prezentat n campania electoral a alegerilor parlamentare din 6 martie 2005, coninea o singur meniune, foarte general, referitoare la tema corupiei, stabilindu-se c promovarea unificrii rii noastre se va face i pe baza continurii combaterii active a corupiei i a birocratismului, fr careva detalii i concretizri de msuri. n alegerile parlamentare din 2005, PCRM a obinut din nou majoritatea parlamentar (46% voturi, 56 mandate), ns nu deinea numrul necesar de mandate pentru alegerea Preedintelui rii. n cadrul discuiilor i compromisurilor stabilite cu opoziia, guvernarea s-a obligat la realizarea unor reforme democratice complexe, inclusiv cu caracter anticorupie. Spre deosebire de programul electoral al PCRM, Programul de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009 Modernizarea rii bunstarea poporului coninea capitole i aciuni separate dedicate politicilor anticorupie, referindu-se expres la: - stabilirea unui sistem de salarizare capabil s asigure consolidarea potenialului i profesionalismului personalului, prin stabilirea unui prag anticorupional al salarizrii funcionarilor; - realizarea unui sistem independent de monitorizare i evaluare a fenomenului corupiei, inclusiv a implementrii strategiei naionale anticorupie; - controlul civic asupra veniturilor i averii demnitarilor i funcionarilor publici;
9

Republica Moldova aderat la Grupul de State contra Corupiei (GRECO); au fost ratificate Conveniile civil i penal ale Consiliului Europei privind corupia; au fost adoptate Legea privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii demnitarilor de stat, judectorilor, procurorilor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcie de conducere, precum i Legea cu privire la prevenirea i combaterea splrii banilor; au fost definitivate i adoptate noul Cod penal i noul Cod de procedur penal. 10 HP nr. 421-XV din 16.12.2004.

simplificarea procedurilor de emitere a avizelor, licenelor, permiselor i autorizaiilor; retragerea ireversibil a statului din administrarea economiei; crearea unui sistem instituional eficient n prevenirea i combaterea corupiei i n reducerea riscurilor de corupie n cadrul instituiilor publice; negocierea i semnarea acordurilor interguvernamentale privind colaborarea n domeniul combaterii criminalitii i corupiei pe plan regional i internaional, aprofundarea cooperrii cu Uniunea European la acest capitol; elaborarea i implementarea programelor de instruire anticorupie a cetenilor etc.

Programul de activitate al Guvernului investit la 31 martie 2008, cu un an nainte de expirarea mandatului Parlamentului11, stabilea msuri destul de ambiioase n combaterea corupiei i sporirea transparenei: - implicarea societii civile n procesul de elaborare a deciziilor i comunicarea deschis cu mass-media; - promovarea parteneriatului intre societatea civil, autoritile administraiei publice locale i centrale i sectorul privat pentru implementarea comun a strategiilor anticorupie; - consolidarea expertizei coruptibilitii actelor legislative i extinderea acestei practici; - sensibilizarea opiniei publice fa de fenomenul corupiei i consolidarea rolului massmedia; - introducerea de noi metode de evaluare a personalului n cadrul organelor de poliie, serviciului vamal i fiscal; - implementarea standardelor n domeniul conflictului de interese; - garantarea accesului ceteanului la justiie, prin eradicarea corupiei din sistemul judectoresc, eficientizarea funcionrii i mbuntirea performanei sistemului judiciar i executarea necondiionat a hotrrilor judectoreti definitive .a. Pe parcursul mandatului Parlamentului de legislatura a XVI-a au fost adoptate mai multe acte legislative i normative din domeniul anticorupional, inclusiv Legea nr.90-XVI din 25.04.2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei, Legea nr.271-XVI din 18.12.2008 privind verificarea titularilor i a candidailor la funcii publice, Legea nr.239-XVI din 13.11.2008 privind transparena n procesul decizional, dar i n aceast perioad efectul real al msurilor anticorupie nu a fost pe msura ateptrilor. Chiar dac a existat o majoritate parlamentar stabil i puternic, nu a fost demonstrat randament anticorupie de pe urma eforturilor depuse la nivel legislativ, administrativ i instituional. Etapa aprilie iulie 2009 Dei este o perioad care nu poate fi evaluat din punct de vedere al politicilor guvernamentale aprobate i realizate, aceast etap necesit totui luare n consideraie, pentru a demonstra discrepanele majore dintre promisiunile pre-electorale i abordarea problemelor n situaie de criz, cnd stabilitatea puterii este afectat sau nu este garantat pe un termen clar. Programul electoral al PCRM pentru alegerile parlamentare din aprilie 2009 se ntitula Moldova european - o construim mpreun! i coninea afirmaia c Partidul Comunitilor a reuit s contracareze criminalitatea organizat, s submineze bazele corupiei i protecionismului, s protejeze mediul de afaceri de samovolnicia birocrailor, dar se angaja s continue politica principial de lichidare a corupiei i a criminalitii, asigurarea multilateral a securitii cetenilor Moldovei12. n rezultatul scrutinului, PCRM a obinut din nou majoritatea de voturi
11 12

Programul de activitate a Guvernului pentru anii 2008-2009 Progres i Integrare. Elemente ale programul electoral al PCRM din 2009, preluate de pe pagina web a Asociaiei pentru Democraie Participativ ADEPT, http://www.e-democracy.md/files/elections/parliamentary2009/electoral-program-pcrm-2009-

(49.48% voturi, 60 mandate), ns pe fundalul evoluiilor de dup alegeri aa i nu a reuit s mai obin un vot care s-i permit alegerea candidatului su la funcia de Preedinte al Republicii Moldova i Parlamentul a fost dizolvat, la doar 5 zile de la investirea noului Guvern. Dei n platforma electoral se afirma c bazele corupiei au fost subminate graie eforturilor guvernrii, n programul de activitate al Guvernului investit la 10 iunie 2009, se meniona c corupia, alturi de problema transnistrean i lista incomplet a acordurilor interstatale de baz care consfinesc inalienabilitatea hotarelor i suveranitii rii reprezint impedimentul principal n procesul constituirii Moldovei ca stat de drept i cu o economie de pia dezvoltat. Guvernul se declara hotrt s trateze problema corupiei ca lupt pentru existena i prosperarea rii, iar pe durata mandatului urmau s fie continuate aciunile anticorupionale, s fie ncurajat antrenarea societii civile n combaterea flagelului. Concluziile care pot fi fcute n legtur cu evaluarea guvernrii majoritare: n campania electoral, indiferent de statutul de opoziie sau for aflat la guvernare, promisiunile anticorupie au formulare retoric, cu scop de percepie public pozitiv, dar nu rezult din abordri calificate i realizabile; chiar dac a venit la guvernare din statutul de opoziie intrasigent, n prima etap (2001-2005) guvernarea majoritar nu a reuit s demonstreze voin politic n combaterea corupiei, dar nici abordri calificate, iar schimbrile de politici i de resurse umane nu au determinat reducerea considerabil a percepiei fenomenului corupiei n rndurile cetenilor; dei au existat posibiliti clare de intervenie hotrt i profund pentru a combate sau reduce corupia i manifestrile ei conexe, guvernarea majoritar din perioada 20012009 nu a reuit s asigure implementarea complet n practic a nici uneia dintre promisiunile electorale anticorupie, dar nici a documentelor de politici pe care tot ea lea aprobat. Recomandri ce rezult din evaluarea guvernrii majoritare: principala recomandare este c o reform ce ar putea s combat cu adevrat corupia i s reduc considerabil nivelul acesteia trebuie promovat prompt, ferm, cu voin i duritate, cu implicare i abnegaie, numai astfel ar putea avea succes i ar fi palpabil la nivelul percepiei simple; interesele politice sau de grup nu trebuie s prevaleze n perioada post electoral, guvernarea trebuie asigurat responsabil i eficient, iar abordrile fenomenelor negative nu trebuie s admit compromisuri politice, deoarece prin compromisuri mici i protecie politic a celor afiliai este afectat ntregul sistem. Seciunea 1.2. Perioada guvernrii de coaliie (2009-2010) n rezultatul alegerilor parlamentare anticipate din 29 iulie 2009, n Republica Moldova s-a produs o schimbare politic de proporii: n locul unei majoriti parlamentare (i guvernamentale) dominat de un singur partid, puterea a fost preluat de o coaliie politic, format din cteva partide, cu pondere electoral diferit. Totui, aceast prim perioad de guvernare n coaliie nu a fost stabil, deoarece Parlamentul iari nu a reuit s aleag eful statului i alegerile parlamentare anticipate erau iminente.

ro.pdf .

n ordine crescnd, elementele anticorupie din programele electorale ale partidelor care au constituit coaliia parlamentar ntitulat Aliana pentru Integrare European, se prezint n felul urmtor: Programul electoral al PDM Progres pentru Moldova: Combaterea corupiei, inclusiv prin administrarea eficient i transparent a banilor publici, n special celor cu destinaie social. Programul electoral al AMN Eurointegrare cu o nou guvernare!: Garantarea transparenei utilizrii finanelor publice, care va contracara corupia din acest domeniu; Descentralizarea actualului sistem de achiziii publice i constituirea ageniilor de achiziii publice la nivel de municipii i raioane. Programul electoral al PL Schimbarea n bine cu Partidul Liberal vine!: Verificarea activitii de combatere a corupiei, desfurate pan n prezent, eficientizarea i reorganizarea acestei activiti; Combaterea corupiei, n primul rnd la nivelul funcionarilor de rang nalt i demnitarilor de stat; Combaterea economiei subterane; Curmarea practicilor de persecutare a persoanelor fizice i juridice sub pretextul luptei mpotriva corupiei; Publicarea informaiei complete despre averea deputailor, minitrilor, a celorlali funcionari i a familiilor acestora, precum i monitorizarea strict a averii n perioada mandatului/deinerii funciei; Expertizarea marilor contracte de privatizare a bunurilor din patrimoniul statului, realizate n perioada guvernrii comuniste. Programul electoral al PLDM mpreun pentru Moldova!: responsabilizarea real a magistrailor pentru acte de corupie i hotrri ilegale; declararea anual a proprietilor i veniturilor de ctre judectori, familiile i rudele apropiate a lor, analiza public a fiecrui caz de condamnare a Moldovei de ctre CEDO; modificarea cadrului legislativ-normativ i instituional actual n vederea excluderii coruptibilitii acestora; cooperarea donatorilor, ONG-urilor i a autoritilor publice pentru reducerea fenomenului corupiei prin realizarea de aciuni comune; reducerea poverii birocratice pentru mediul de afaceri n vederea reducerii spaiului pentru corupie; eficientizarea sistemului declaraiilor de avere i de interese i controlul acestora; ntrirea responsabilitii personale a celor care ocup funcii publice prin introducerea contractelor de performan, precum i asumarea de ctre demnitari a responsabilitii pentru cazurile grave de corupie din instituiile statului n care i desfoar activitatea pn la demisia din funcie; depolitizarea Curii de Conturi i restabilirea rolului acesteia ca instituie fundamental a statului pentru controlul utilizrii resurselor publice, precum i interzicerea secretizrii contractelor ncheiate de ctre instituii ale statului i firme cu capital majoritar de stat; modificarea Legii Procuraturii, prin care procurorii ar fi obligai s se autosesizeze sau s sesizeze alte organe de drept n urma materialelor difuzate de pres care conin informaii (fapte, declaraii, afirmaii) despre crime i infraciuni, inclusiv corupie, protecionism, conflict de interese etc. 9

Programul de activitate al Guvernului 2009-2013 Integrarea European: Libertate, Democraie, Bunstare, aprobat de componentele alianei de guvernare (AIE), a inclus mai multe msuri anticorupie, majoritatea revenind celor formulate i promovate n campania electoral de ctre PLDM, care a obinut dup alegeri i conducerea Guvernului. Evaluarea independent a modului n care a fost implementat programul de guvernare pe parcursul unui an de guvernare al AIE denot multiple restane sau lipsa progreselor n realizarea msurilor anticorupie stabilite. Evalurile interne i externe constat sporirea i eficientizarea eforturilor anticorupie, dar acestea rmn a fi modeste i nu asigur un progres evident, perceput i cuantificabil. n pofida unei creteri nregistrate n perioada electoral 2009, n anul 2010 ratingul perceperii corupiei n Republica Moldova a crescut13, revenind la o cot nregistrat n 2008. S-a remarcat de mai multe ori, c principalul factor care determin succesul n combaterea corupiei rmne a fi voina politic declarat i demonstrat clar. Evaluarea prealabil a implementrii Programului de activitate al Guvernului pe anii 2009-2013 denot c din cele 10 aciuni prioritare la capitolul Consolidarea sistemului naional de integritate i de lupt mpotriva corupiei, s-a procedat la realizarea parial a doar cteva: modificarea cadrului legislativ-normativ i instituional n vederea diminurii coruptibilitii acestuia; reducerea poverii birocratice pentru mediul de afaceri n vederea diminurii spaiului pentru corupie; asigurarea transparenei achiziiilor publice, concurenei i combaterea concurenei neloiale n domeniul achiziiilor publice, dar i aceste msuri au efect redus14. Un neajuns sesizabil este i ntrzierea adoptrii Planului de aciuni pentru anul 2010 pentru realizarea Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei15: Planul a fost adoptat n luna mai 2010, publicat n iunie 2010 i la momentul intrrii sale n vigoare ntrzierea era de peste jumtate de an16. Totodat, nu au demarat sau rmn la etapa incipient o serie de msuri anticorupie enunate n campania electoral i preluate n Programul de guvernare, cum ar fi: responsabilizarea real a magistrailor i procurorilor pentru comiterea actelor de corupie i adoptarea de hotrri vdit ilegale; reformarea Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei; modificarea cadrului legislativ-normativ i instituional actual n vederea diminurii coruptibilitii acestuia; eficientizarea sistemului declaraiilor de avere i de interese pentru deintorii funciilor publice i a controlului acestora; ntrirea responsabilitii personale a deintorilor funciilor publice prin introducerea contractelor de performan, precum i asumarea de ctre demnitari a responsabilitii pentru cazurile grave de corupie din instituiile statului n care i desfoar activitatea; consolidarea capacitii Curii de Conturi, asigurarea mecanismului de valorificare a rezultatelor acesteia; formarea unui corp al funcionarilor publici profesional, integru i motivat pentru calitatea activitilor desfurate; modificarea Legii Procuraturii, prin care procurorii ar fi obligai s se autosesizeze sau s sesizeze alte organe de drept n urma materialelor difuzate de pres care conin informaii
13

Conform Indicelui de percepie a corupiei pentru anul 2010, Republica Moldova s-a clasat pe locul 108 din 178 de ri supuse monitorizrii (n 2009, Moldova se situa pe locul 92 din 180 de ri). 14 A se vedea n acest sens i Raportul EUROMONITOR, Numrul 9 (18) Evaluarea progresului n perioada septembrie 2009 - iunie 2010. 15 Strategia a fost adoptat prin Hotrrea Parlamentului nr.421 din 16.12.2004, 16 Hotrrea Parlamentului privind modificarea Hotrrii Parlamentului nr.421-XV din 16 decembrie 2004 nr. 79 din 04.05.2010 pentru aprobarea Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei i Planului de aciuni pentru realizarea Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei, publicat n Monitorul Oficial nr.9193/260 din 08.06.2010

10

(fapte, declaraii, afirmaii) despre infraciuni, inclusiv despre corupie, protecionism, conflict de interese; asigurarea transparenei achiziiilor publice, concurenei i combaterea concurenei neloiale n domeniul achiziiilor publice; asigurarea transparenei n procesul deetatizrii proprietii publice i utilizrii mijloacelor obinute, inclusiv n investigarea tranzaciilor anterioare n acest domeniu.

Concluzii privind perioada guvernrii de coaliie (2009-2010): schimbarea puterii contribuie la sporirea optimismului social n multe domenii, inclusiv n sfera combaterii corupiei; instabilitatea politic generat de euarea alegerii efului statului i-a pus amprenta negativ pe ritmul i dedicaia n implementarea msurilor anticorupie; abordarea generalist a domeniului anticorupional n programele electorale poate s denote o anumit neseriozitate n evaluarea impactului acestui fenomen, dar poate argumenta i pasivitatea n promovarea unor msuri i reforme indispensabile pentru redresarea situaiei n domeniu; includerea n programul electoral a unor formulri calificate i msuri ample n sfera combaterii corupiei faciliteaz preluarea acestora n programul de guvernare, dar nu asigur i implementarea din oficiu, eforturile necesit a fi conjugate pe ntreaga orizontal i vertical a puterii; retorica anticorupional reuit are efect superficial, de moment, iar trgnarea implementrii aciunilor de impact i a reformelor palpabile reduce considerabil din avansul acordat noii puteri politice i din ncrederea societii n eficiena acesteia, dezamgirile individuale se coaguleaz n percepii generale asupra invincibilitii corupiei. Recomandri ce rezult din evaluarea guvernrii de coaliie (2009-2010): optimismul social nregistrat ca urmare a schimbrii politice trebuie alimentat continuu; fenomenul corupiei este unul complex i trebuie abordat complex, prin elaborarea i aplicarea unor strategii ample, cu msuri eficiente; alturi de abordrile teoretice i generale, promisiunile din campaniile electorale trebuie s se materializeze cu impact palpabil la nivelul percepiei individuale, este necesar s se asigure evoluii ct de mici mcar pe anumite segmente, preferabil cele cu impact social major; sancionarea sau mcar nlturarea de la putere a celor despre care exist percepie c ar fi corupi trebuie s se realizeze, prin metode legale, dar atunci cnd exist posibilitate este necesar i un pressing administrativ considerabil, crearea unor condiii insuportabile pentru meninerea n poziii a celor culpabili de strile defectuoase.

Capitolul 2. NOUL PROGRAM DE GUVERNARE Dup ce au fost analizate tendinele de respectare de ctre guvernrile anterioare a promisiunilor lor electorale din domeniul anticorupie, se propune o cercetare minuioas a: mesajelor anticorupie lansate de partidele care n prezent au acces la guvernare, reflectarea promisiunilor electorale n planurile i programele de guvernare, componenta anticorupie a Planului de aciuni privind liberalizarea regimului de vize din cadrul Dialogului UE-Republica Moldova i preluarea recomandrilor GRECO i UE n planurile i programele Guvernului. 11

Seciunea 2.1. Mesajele anticorupie ale partidelor nvingtoare la alegerile din 2010 Dup alegerile parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010 din nou a fost constituit o guvernare de coaliie: Aliana pentru Integrare European ntr-o nou componen (supranumit AIE-2). n componena AIE-2 au intrat: Partidul Liberal Democrat din Moldova (PLDM), Partidul Democrat (PD) i Partidul Liberal (PL). Promisiunile anticorupie lansate de aceste trei partide n platformele lor electorale snt expuse n continuare. PLDM: 1) anularea imunitii pentru toi deputaii i judectorii (votat nominal); 2) reducerea numrul instituiilor de control; 3) creterea pedepselor pentru darea i luarea de mit. PD: Reducerea corupiei n domeniul economiei: 1) promovarea actelor normative care s exclud reglementrile paralele, inaplicabile i desuete; 2) implementarea efectiv a instrumentului de evaluare preliminar a impactului reglementrilor care au inciden asupra activitii de ntreprinztor, dar i asupra tuturor domeniilor importante; 3) instituirea i activitatea eficient a ghieelor unice n cadrul autoritilor publice; Procesul legislativ: 4) transmiterea n direct a edinelor parlamentare (TV, radio sau Internet); 5) instituirea votului electronic al deputailor; 6) cooperarea cu societatea civil; Legislaia anticorupie: 7) excluderea practicii promovrii fragmentare a proiectelor de legi anticorupie; 8) revizuirea cadrul legislativ cu privire la declararea veniturilor i conflictul de interese; 9) asigurarea i garantarea independenei funcionale a organelor de urmrire penal; 10) delimitarea competenelor CCCEC i MAI n efectuarea urmrii penale; 11) reformarea procuraturii; Justiia: 12) crearea condiiilor pentru asigurarea transparenei nfptuirii actului justiiei; asigurarea unui acces veritabil al publicului la textul hotrrilor judectoreti; 13) consolidarea capacitilor Consiliului Superior al Magistraturii; 14) eficientizarea activitii inspeciei judiciare; 15) revizuirea modalitii de formare a bugetului instanelor judectoreti. PL: 1) mbuntirea mecanismelor de implementare a legilor; 2) nlturarea deficienelor Legii privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii identificate care se refer la obiectul declarrii, coninutul declaraiei, ineficiena mecanismului de control al declaraiilor i rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii; 3) nlturarea deficienelor Legii cu privire la conflictul de interese, care se refer la declararea intereselor personale, comisia principal de etic, rspunderea pentru 12

nclcarea prevederilor legii petiiilor i cererilor cetenilor, gradul de transparen a declaraiilor cu privire la interesele personale ale funcionarilor; 4) ajustarea Codului penal la prevederile conveniilor civil i penal ale Consiliului Europei i la cele ale Conveniei ONU mpotriva corupiei; 5) eliminarea deficienelor Legii privind Codul de conduit a funcionarului public, care se refer la primirea cadourilor, conflictul de interese, rspunderea pentru nclcarea prevederilor Codului; 6) ridicarea eficienei funcionrii aparatului administrativ, combaterea favoritismului i a corupiei n rndurile funcionarilor publici. Analiznd promisiunile fcute de componentele AIE-2, observm c nu exist interferene clare, comunitate de idei i msuri privind felul n care partidele neleg s combat flagelul corupiei. Platformele electorale denot un singur paralelism, ntre PD i PL, referitor la necesitatea revizuirii legislaiei cu privire la declararea veniturilor i a conflictului de interese: PD - de o manier generalizat (p.8 din lista de mai sus), iar PL - de o manier mai explicit (p.3 i 4 din listele de mai sus). Avnd n vedere abordrile divergente n domeniul anticorupie ale componentelor coaliiei de guvernare n cadrul campaniei electorale, este rezonabil de a presupune c onorarea tuturor promisiunilor fcute de fiecare partid n parte necesit consens i colaborare. Primul document emis de guvernarea actual care permite estimarea consensului atins n vederea promovrii promisiunilor lansate de partide n campania electoral este Programul de activitate al Guvernului Republicii Moldova Libertate, democraie, bunstare pentru perioada 2011-2014. Acest program a primit votul de ncredere al Parlamentului 17, adic a majoritii parlamentare care a constituit aliana de guvernare. Aciunile concrete preconizate de Guvern n vederea realizrii Programului su de activitate au fost expuse mai detaliat n Planul de aciuni al Guvernului pentru perioada 2011-201418. Concluzii: Comunitatea de idei anticorupie n platformele electorale ale partidelor nvingtoare la ultimele alegeri parlamentare anticipate, cu excepia domeniului declarrii averilor i a conflictelor de interese, practic nu exist. Astfel, realizarea promisiunilor fcute de ctre fiecare partid n parte va necesita consens, iar reieind din natura promisiunilor consensul va fi necesar nu doar ntre partidele care au constituit guvernarea, dar i cu partidul de opoziie. Seciunea 2.2. Reflectarea promisiunilor electorale anticorupie n Programul de guvernare 2011-2014 i n Planul de implementare a acestuia n cadrul acestei seciuni au fost supuse evalurii promisiunile partidelor care s-au aliat n vederea realizrii guvernrii dup alegerile parlamentare anticipate din noiembrie 2010, prin prisma includerii lor n documentele principale de planificare ale Guvernului: Programul de activitate al Guvernului Libertate, Democraie, Bunstare i n Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014. 2.2.1. Promisiunile PLDM
17 18

HP nr. 6 din 14.01.2011. Adoptat de Guvern la 17 februarie 2011, dar nepublicat la momentul elaborrii prezentului Studiu.

13

PLDM, promisiunea 1: Prima lege pe care o va propune Guvernul PLDM va viza anularea imunitii pentru toi deputaii i judectorii. Vom propune i altor partide s subscrie acestei iniiative i vom insista ca legea s fie votat prin vot nominal.

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Ridicarea imunitii judectorilor i a deputailor; Reformarea instituiei imunitii judectorilor pentru a se asigura exclusiv imunitatea funcional Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 34 (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Reformarea instituiei imunitii judectorilor pentru a se asigura exclusiv imunitatea funcional (substituirea sistemului de autorizare cu cel de notificare, prin excluderea acordului Consiliului Superior al Magistraturii i al Preedintelui Republicii Moldova sau, dup caz, al Parlamentului la pornirea aciunilor penale mpotriva judectorilor), revizuirea mecanismului aciunii n regres a statului mpotriva judectorului prin instituirea unor proceduri care s in cont de necesitatea asigurrii independenei interne i externe a judectorului Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a cadrului normativ Termen: Semestrul II, 2014 - Aciunea 127 (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment D. Consolidarea sistemului de integritate i de lupt mpotriva corupiei): Ridicarea imunitii judectorilor i a deputailor. Subaciuni: Reevaluarea sistemului de imuniti pentru judectori, procurori i deputai i operarea modificrilor de rigoare n Constituia Republicii Moldova, Legea despre statutul deputatului n Parlament, Legea cu privire la statutul judectorului, Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Legea cu privire la procuratur i Codul de procedur penal Termen: Trimestrul IV, 2011 Comentarii: Promisiunea electoral a PLDM a fost preluat i n Programul de guvernare, i n Planul de aciuni a Guvernului, chiar cu exces de zel. Problema anulrii imunitilor se regsete n dou compartimente diferite ale aceluiai capitol din Planul de aciuni a Guvernului, beneficiind, totodat, i de abordri disparate: n primul caz se vorbete despre reformarea instituiei imunitii doar a judectorilor, iar n cel de al doilea caz este invocat reevaluarea sistemului de imuniti, suplimentar judectorilor fiind vizai procurorii i deputaii. n afar de aceste dou abordri, Planul de aciuni a Guvernului stabilete i termene diferite de realizare semestrul IV, 2014 pentru prima aciune i trimestrul IV, 2011 pentru a doua aciune. Totui, formulrile utilizate n ambele cazuri nu denot un caracter ferm al inteniei de anulare a imunitii deputailor i judectorilor, aa cum a promis PLDM n campania electoral, de data aceasta formulrile fiind mult mai prudente reformarea, reevaluarea, ns nu anularea. PLDM, promisiunea 2: Vom reduce numrul instituiilor de control

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Optimizarea sistemului de inspecii i control, limitarea gradului i modalitilor de intervenie abuziv i nefondat a statului n activitatea ntreprinderilor. Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 164 (Capitol II Politici economice i financiare, compartiment A. Mediul de afaceri) Limitarea gradului i modalitilor de intervenie abuziv i nefondat a statului n activitatea ntreprinderilor prin optimizarea legislativ i instituional a controalelor asupra activitii agenilor economici, respectiv, delimitarea exhaustiv a funciilor instituiilor relevante pentru efectuarea controalelor asupra utilizrii resurselor publice, activitii economico-financiare, fiscale 14

i celor specializate, precum i crearea unui sistem unic de eviden a inspeciilor i controalelor) Subaciuni: - Modificarea legislaiei n vigoare n vederea optimizrii funcionale i instituionale a organelor publice cu funcii de control pasibile reformrii; - Elaborarea proiectului de lege privind reglementarea controalelor asupra activitii de ntreprinztor. Termen: Trimestrul I i II, 2011 Comentarii: Promisiunea PLDM formulat n campania electoral avea un caracter categoric vom reduce numrul organelor de control pe cnd Programul de guvernare i Planul de aciuni opereaz cu o expresie mai general i mai voalat - optimizarea funcional i instituional a organelor publice cu funcii de control. Aceast reformulare insignifiant la prima vedere, ar putea fi privit ca o deviere de la intenia electoral ferm a PLDM, deoarece procesul de optimizare nu nseamn neaprat i reducerea, lichidarea unui sau altui organ de control. PLDM, promisiunea 3: Vom crete pedepsele pentru darea i luarea de mit

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: nsprirea pedepselor pentru cazurile de luare i dare de mit, elaborarea mecanismelor de monitorizare eficient a fenomenului corupional Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 129 (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment D. Consolidarea sistemului de integritate i de lupt mpotriva corupiei): nsprirea pedepselor pentru cazurile de luare i dare de mit, elaborarea mecanismelor de monitorizare eficient a fenomenului corupional Subaciuni: Elaborarea i aprobarea proiectului de lege pentru modificarea i completarea Codului penal i Codului de procedur penal n partea ce ine de nsprirea sanciunilor penale aplicate n cazul comiterii infraciunii de evaziune fiscal a ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor Termen: Trimestrul IV, 2011 Comentarii: Abordarea din Planul de aciuni a Guvernului este cel puin stranie. Dei nsprirea sanciunilor a fost declarat prioritar pentru infraciunile de luare i dare de mit, subaciunea din Planul Guvernului se refer la elaborarea unui proiect de lege pentru nsprirea sanciunilor n cazul comiterii infraciunii de evaziune fiscal a ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor, ns uit s fac referin la infraciunile de dare i luare de mit. Infraciunile de luare i dare de mit prevzute n art. 333 i 334 din Codul penal, au ca subieci persoanele care gestioneaz o organizaie comercial, obteasc sau o alt organizaie nestatal. Poate fi admis faptul c la elaborarea Planului de aciuni a Guvernului, instituiile responsabile au sesizat c subiecii acestor infraciuni acioneaz n mediul privat i o problem specific acestui sector este evaziunea fiscal. Totui, nu este clar de ce problema nspririi sanciunilor de luare i dare de mit se propune a fi soluionat prin nsprirea sanciunilor de evaziune fiscal. n acelai timp, este util de a identifica care au fost totui inteniile electorale reale ale PLDM privitor la nsprirea pedepselor pentru luarea i darea de mit, vizau oare aceste intenii persoanele cu funcii de rspundere din cadrul autoritilor publice sau se refereau anume la subiecii clasici ai infraciunilor respective: persoanele care gestioneaz o organizaie comercial, obteasc sau o alt organizaie nestatal. Pn n prezent nici un sondaj sociologic nu a reliefat ngrijorrile masive ale populaiei privitor la comportamentul corupional al managerilor de ntreprinderi, instituii sau organizaii din mediul obtesc sau privat, acetia fiind preocupai mai mult de problema corupiei n sectorul public i comportamentul corupional al funcionarilor publici, care apar n calitate de subieci ai altor categorii de infraciuni: coruperea 15

pasiv, coruperea activ, traficul de influen etc. 2.2.2. Promisiunile PD PD, Promisiunea 1: Vor fi promovate acte normative care s exclud reglementrile paralele, inaplicabile i desuete

Caracter general, imposibil de evaluat. PD, Promisiunea 2: Implementarea efectiv a instrumentului de evaluare preliminar a impactului reglementrilor care au inciden asupra activitii de ntreprinztor, dar i asupra tuturor domeniilor importante

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Introducerea gradual a obligativitii efecturii analizei ex-ante a impactului nainte de adoptarea politicilor publice i sporirea capacitilor funcionarilor publici de a efectua astfel de analize Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 342 (Capitol III Administraie responsabil i eficient, compartiment A. Reforma administraiei publice centrale): Consolidarea capacitilor funcionarilor publici n domeniul formulrii i implementrii politicilor publice, inclusiv prin implementarea mecanismului de analiz ex-ante a impactului politicilor publice Subaciuni: - Elaborarea i promovarea proiectului actului normativ cu privire la aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i elaborare a politicilor publice; - Implementarea analizei ex-ante a politicilor publice n autoritile administraiei publice centrale; - Acordarea asistenei metodologice i instruirea autoritilor administraiei publice n formularea i implementarea politicilor publice, inclusiv n implementarea mecanismului de analiz ex-ante a impactului politicilor publice; Termen: Trimestrul III i IV, 2011 Comentarii: La nivel de prioriti i aciuni a Programului de guvernare i Planului Guvernului, promisiunea PD din campania electoral a fost preluat. Privitor la acest compartiment poate aprea doar o singur problem: realitatea termenelor stabilite pentru realizare (trimestrul III i IV a anului 2011), care par a fi prea restrnse pentru implementarea efectiv i eficient a aciunilor propuse. PD, Promisiunea 3: Instituirea i activitatea eficient a ghieelor unice n cadrul autoritilor publice va elimina numeroasele bariere birocratice n activitatea agenilor economici.

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Implementarea principiului ghieu unic pentru raportarea statistic i financiar, acordarea autorizaiilor i serviciilor la nivel de administraie public central i local, precum i pentru efectuarea operaiunilor import-export. Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 165 (Capitol II Politici economice i financiare, compartiment A. Mediul de afaceri): Adoptarea conceptului ghieului unic i asigurarea lui pe scar larg la ghieele unice existente de toate nivelurile. Implementarea principiului de ghieu unic pentru raportare statistic i financiar, pentru acordarea autorizaiilor i serviciilor la nivel de administraiei public central i local, 16

precum i pentru efectuarea operaiilor de import-export i identificarea domeniilor noi n care pot fi create ghiee unice. Subaciuni: - Elaborarea proiectului de lege privind implementarea ghieului unic n desfurarea activitii de ntreprintor; - Extinderea reelei de ghiee unice locale; - Extinderea cadrului normativ secundar ntru implementarea Legii cu privire la comerului interior n partea ce ine de instituirea ghieelor unice pentru eliberarea autorizaiilor de funcionare i crearea sistemului de comunicare ntre autoritile administraiei publice centrale i locale n domeniu. Termen: Trimestrul I 2011, Trimestrul IV 2012, Trimestrul II 2011 Comentarii: Aceast promisiune a PD la fel a fost valorificat n Programul de guvernare i Planul de aciuni a Guvernului, unica problem fiind termenele prea scurte, stabilite pentru realizarea acestor aciuni. Este greu de admis, c pn la finele anului 2011 va fi adoptat Legea privind implementarea ghieului unici n desfurarea activitii de ntreprinztor i va putea fi deja implementat i la nivel local. PD, Promisiunea 4: Transmiterea n direct a edinelor parlamentare (TV, radio sau Internet)

Nu este supus evalurii, din motiv c nu ine de planificarea activitilor Guvernului. PD, Promisiunea 5: Instituirea votului electronic al deputailor va contribui la transparentizarea activitii Parlamentului

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Asigurarea accesului cetenilor la informaii publice, reducerea birocraiei i a cheltuielilor administrative prin aplicarea instrumentelor de guvernare electronic, inclusiv prin dezvoltarea paginilor Internet ale autoritilor administrative centrale i locale i informatizarea serviciilor publice Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 340 (Capitol III Administraie responsabil i eficient, compartiment A. Reforma administraiei publice centrale): Asigurarea accesului cetenilor la informaii publice, reducerea birocraiei i a cheltuielilor administrative prin aplicarea instrumentelor de guvernare electronic, inclusiv prin dezvoltarea paginilor Internet ale autoritilor administrative centrale i locale i informatizarea serviciilor publice Subaciuni: - Elaborarea listelor informaiei i documentelor de interes public i plasarea acestora pe paginile web ale autoritilor publice; - Revizuirea actelor normative ce conin prevederi n domeniul accesului la informaie, ajustndu-le la rigorile Legii privind accesul la informaie Termen: Trimestrul II 2011, Trimestrul IV 2012 Comentarii: Programul de guvernare i planul de aciuni a Guvernului nu se refer n mod special la instituirea votului electronic pentru deputai, aceast prerorgativ revenind, mai degrab, Parlamentului. Poate fi admis faptul c aplicarea instrumentelor de guvernare electronic se va rsfrnge i asupra legislativului, inclusiv prin implementarea sistemului de vot electronic pentru deputai. PD, Promisiunea 6: Cooperarea cu societatea civil constituie o condiie esenial pentru creterea calitii legilor 17

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Instituionalizarea participrii organizaiilor societii civile n procesul de formulare, implementare, monitorizare i evaluare a politicilor publice, inclusiv prin crearea unor mecanisme clare i eficiente de consultare i participare n procesul de luare a deciziilor. Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 156 (Capitol I Edificarea Statului de drept, compartiment F. Consolidarea societii civile i cooperarea cu sectorul public): Completarea cadrului legal ce reglementeaz cooperarea dintre stat i societatea civil. Subaciuni: Nu exist Termen: Nu exist - Aciunea 157 (Capitol I Edificarea Statului de drept, compartiment F. Consolidarea societii civile i cooperarea cu sectorul public): Instituionalizarea participrii organizaiilor societii civile n procesul de formulare, implementare, monitorizare i evaluare a politicilor publice, inclusiv prin crearea unor mecanisme clare i eficiente de consultare i participare n procesul de luare a deciziilor Subaciuni: Nu exist Termen: Nu exist Comentarii: Dei cooperarea cu societatea civil este definit clar ca o prioritate a Programului de guvernare, aciunile din Planul Guvernului snt definite de o manier arhi-general, fr a specifica subaciuni concrete, termene de executare, responsabilii de executare, precum i indicatori de impact i de rezultat. n acelai timp, un ir de aciuni concrete ale Planului Guvernului n domenii expres stabilite (social, integrare european etc.) prevd direct necesitatea cooperrii cu societatea civil. Totui, maniera de abordare a segmentului Consolidarea societii civile i cooperarea cu sectorul public n Planul de aciuni a Guvernului nu pare a fi n consonan cu rolul esenial al societii civile, invocat de PD n platforma sa electoral, atta timp ct consolidarea societii civile a fost lsat n afara ariei de acoperire a preocuprilor Guvernului. PD, Promisiunea 7: Exclus practica promovrii fragmentare a proiectelor de legi anticorupie

Caracter general, imposibil de evaluat. PD, Promisiunea 8: Va fi revzut cadrul legislativ cu privire la declararea veniturilor i conflictul de interese n scopul implementrii eficiente a acestor legi

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Eficientizarea declaraiilor de avere i de interese pentru deintorii funciilor publice i a controlului acestora Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 132 (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment D. Consolidarea sistemului de integritate i de lupt mpotriva corupiei): Eficientizarea sistemului declaraiilor de avere i de interese pentru deintorii funciilor publice i a controlului acestora Subaciuni: - Elaborarea i aprobarea proiectului de lege privind crearea Comisiei Principale de Etic; - Reglementarea posibilitii contestrii aciunilor i deciziilor organului abilitat de verificare a declaraiilor de avere i a averii obinute, precum i a Comisiei respective 18

Termen: Trimestrul II, 2011 Comentarii: Promisiunea electoral a PD a fost inserat att n Programul de guvernare, ct i n Planul de aciuni a Guvernului. PD, Promisiunea 9: la nivel instituional se va aciona n sensul asigurrii i garantrii independenei funcionale a organelor de urmrire penal

Msuri concrete nu au fost prevzute n Programul de guvernare i n Planul de Aciuni de implementare a acestuia pentru 2011-2014. PD, Promisiunea 10: se va aciona n sensul delimitrii competenelor CCCEC i MAI n efectuarea urmrii penale

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Reformarea Ministerului Afacerilor Interne prin descentralizarea structurii acestuia. Reformarea Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei. Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 330. (Capitol III Administraie responsabil i eficient, compartiment A. Reforma administraiei publice centrale): Continuarea procesului de reorganizare intern a autoritilor administrative centrale n baza clarificrii obiectivelor i evalurii resurselor disponibile autoritii, n conformitate cu Planul de dezvoltare strategic. Subaciuni: Elaborarea proiectului de lege pentru modificarea Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern i a proiectului hotrrii Guvernului privind reorganizarea Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei cu transferarea unor funcii ctre instituiile subordonate Ministerului Finanelor i Ministerului Afacerilor Interne i aprobarea Regulamentului acesteia. Termen: Trimestrul III, 2012 Comentarii: Abordrile coninute n Planul de aciuni a Guvernului snt de o manier mult mai general i nu fac referin n mod special la delimitarea competenelor de urmrire penal ale CCCEC i MAI. Mai mult, trebuie de remarcat c subaciunile concrete se refer la modificri structurale i mai puin la problemele de procedur. Eventual, subaciunile din Planul de aciuni ar putea fi suplimentate cu una nou referitoare la elaborarea unui proiect de Lege pentru modificarea Codului de procedur penal, care va soluiona problemele competenei organelor de urmrire penal. PD, Promisiunea 11: Rolul i funciile procuraturii vor fi transformate astfel nct aceasta s devin o instituie bazat pe respectarea supremaiei legii i a standardelor Consiliului Europei

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Reformarea sistemului judectoresc i a procuraturii n vederea asigurrii unei justiii independente, impariale, funcionale i transparente. Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 45. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Acordarea gradual a statutului de magistrat procurorilor Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 - Aciunea 46. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): 19

Modificarea atribuiilor procuraturii i concentrarea eforturilor asupra justiiei penale Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 - Aciunea 47. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Modificarea procedurii de numire i destituire a Procurorului General, prin excluderea posibilitii de numire i de destituire a acestuia pe criterii politice Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a Constituiei i a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 - Aciunea 48. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Numirea Procurorului general pe un termen ndelungat, fr posibilitatea de a fi desemnat pe un nou termen Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a Constituiei i a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 - Aciunea 46. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Instituirea obligaiei Procurorului General de a prezenta anual Parlamentului un raport public Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 Comentarii: Promisiunea electoral a PD a fost preluat i n Programul de guvernare i n Planul de aciuni a Guvernului. Este interesant de a remarca doar c, innd cont de numrul impresionat al aciunilor i subaciunilor consacrate reformei Procuraturii, n raport cu alte prioriti ale Programului de guvernare valorificate n Planul de aciuni, se poate constata c acest subiect reprezint o preocupare major a guvernrii actuale i, eventual, ar putea fi promovate i adoptate soluii durabile pentru aceast problem, care a fost permanent vizat n rapoartele instituiilor internaionale. PD, Promisiunea 12: Activitatea de prevenire a corupiei n domeniul justiiei se va concentra n special asupra crerii condiiilor necesare n vederea asigurrii transparenei nfptuirii actului justiiei; asigurrii unui acces veritabil al publicului la textul hotrrilor judectoreti

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Instituirea unui mecanism transparent i eficient de distribuire aleatorie a cauzelor n instanele de judecat; Instituirea unui sistem de publicitate a hotrrilor i dosarelor Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 19 (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Fortificarea sistemului de repartizare aleatorie a cauzelor n instanele de judecat, drept o expresie a principiului de acces la un judector prestabilit prin lege, alocarea cauzelor ctre un judector anume trebuie s fie bazat pe criterii obiective i transparente, stabilite n prealabil de lege sau de alte reglementri speciale. Orice excepie trebuie s fie motivat. Aceast regul trebuie respectat i n cazurile n care, din motive obiective i legale, este necesar nlocuirea judectorului. Subaciuni: Elaborarea proiectelor de amendare a cadrului normativ; Perfecionarea Modulului de repartizare a cauzelor din Programul Integrat de Gestionare a Dosarelor. Termen: Trimestrul II, 2011 - Aciunea 20. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): 20

Asigurarea publicrii tuturor hotrrilor judectoreti i extinderea accesului public la dosare Subaciuni: - Elaborarea proiectelor de amendare a cadrului normativ pentru a asigura accesul public la dosare; - Perfecionarea Programului Integrat de Gestionare a Dosarelor; - Monitorizarea procesului de publicare a hotrrilor judectoreti pe pagina web a instanelor i elaborarea rapoartelor de monitorizare; - Organizarea cursurilor de instruire pentru personalul antrenat n gestionarea sistemului informaional judiciar. Termen: Trimestrul II i IV, 2011 Comentarii: Promisiunea electoral a PD a fost preluat i n Programul de guvernare i n Planul de aciuni a Guvernului. PD, Promisiunea 13: Avnd n vedere c unul din elementele cheie ale prevenirii corupiei n sistemul judiciar este asigurarea independenei justiiei, astfel nct cea de a treia putere n stat s fie capabil s se auto-epureze de elementele corupte, consolidarea capacitilor Consiliului Superior al Magistraturii

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Reconsiderarea rolului Consiliului Superior al Magistraturii n procesul de numire a judectorilor Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 36. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Extinderea transparenei n activitatea Consiliului Superior al Magistraturii, inclusiv n procesul de adoptare a hotrrilor, i asigurarea accesului public la toate materialele n baza crora au fost adoptate acestea Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 - Aciunea 37. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Revizuirea actelor normative n scopul asigurrii ca deciziile Consiliului Superior al Magistraturii s fie adoptate n baza unor criterii obiective i instituirea obligaiei Consiliului Superior al Magistraturii de a-i motiva hotrrile. Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 - Aciunea 38. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Instituirea obligaiei Consiliului Superior al Magistraturii de a adopta norma de procedur pentru toate cazurile n care modul de adoptare a deciziilor nu este stabilit prin legi sau prin alte acte normative Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 Comentarii: Promisiunea electoral a PD se referea n mod explicit la consolidarea atribuiilor CSM pentru a se auto-epura de elementele corupte, pe cnd aciunile programate n Planul de aciuni a Guvernului se refer mai mult la optimizarea activitii interne a CSM i impunerea obligaiei de a-i transparentiza activitatea. PD, Promisiunea 14: Eficientizarea activitii inspeciei judiciare 21

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Nu este definit ca prioritar Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 39. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Restrngerea competenei Consiliului Superior al Magistraturii n domeniul interveniei n activitatea inspeciei judiciare, n scopul consolidrii independenei acesteia Subaciuni: Elaborarea proiectului de amendare a cadrului normativ Termen: Trimestrul II, 2011 Comentarii: Dei nu a fost prevzut ca o prioritate n Programul de guvernare, Planul de aciuni a inclus prevederi referitoare la necesitatea consolidrii independenei inspeciei judiciare. Totui, nu este clar dac excluderea interveniei CSM n activitatea inspeciei judiciare ar putea s contribuie la eficientizarea activitii acesteia, aa cum a promis PD n campania electoral. PD, Promisiunea 15: Revizuirea modalitii de formare a bugetului instanelor judectoreti va constitui o preocupare permanent pentru Partidul Democrat din Moldova i membrii si

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Reformarea sistemului de finanare a justiiei i raportarea bugetului sistemului judectoresc la PIB Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 54. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment B. Reforma justiiei): Formarea unui buget al sistemului judectoresc bazat pe criterii obiective i transparente, fundamentate pe evaluarea necesitilor de ordin organizatoric, administrativ, tehnico-material i informaional, precum i pe performan Subaciuni: Elaborarea metodologiei de formare a bugetelor pentru instanele judectoreti Termen: Trimestrul IV, 2011 Comentarii: Promisiunea electoral a PD a fost preluat i n Programul de guvernare i n Planul de aciuni a Guvernului. 2.2.3. Promisiunile PL PL, Promisiunea 1: mbuntirea mecanismelor de implementare a legilor

Caracter general, imposibil de evaluat. PL, Promisiunea 2: Ajustarea Codului penal la prevederile conveniilor civil i penal ale Consiliului Europei i la cele ale Conveniei ONU mpotriva corupiei

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Modificarea cadrului legislativ-normativ i instituional actual n vederea diminurii coruptibilitii acestuia Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 130. (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment D. Consolidarea sistemului de integritate i de lupt mpotriva corupiei): Modificarea cadrului legislativ-normativ i instituional actual n vederea diminurii coruptibilitii acestuia Subaciuni: - Definitivarea proiectului de lege pentru modificarea i completarea Legii nr. 90-XVI din 25 aprilie 2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei n vederea racordrii acesteia la Convenia penal privind corupia i la Convenia ONU mpotriva corupiei; 22

- Elaborarea i aprobarea proiectului de lege pentru modificarea i completarea unor acte legislative n vederea reglementrii noiunii de persoan public, persoan public de rang nalt, persoan public strin, incriminarea cumprrii voturilor i mituirea alegtorilor. Termen: Trimestrul II, 2011 Comentarii: Subaciunile propuse pentru realizarea acestei activiti snt n disonan cu scopul aciunii de baz diminuarea coruptibilitii cadrului legislativ-normativ. Or, ralierea legislaiei anticorupie la conveniile internaionale, nu semnific n mod neaprat i diminuarea coruptibilitii legislaiei. Coruptibilitatea legislaiei nu este generat neaprat de faptul c aceasta nu este conform standardelor internaionale. Nu este clar de ce nu a fost inclus necesitatea consolidrii expertizei anticorupie, care este efectuat la proiectele de actele legislative din toate domeniile. Totui, promisiunea PL formulat n campania electoral a fost preluat ca subaciune n Planul Guvernului, practic, n formul intact. PL, Promisiunea 3: nlturarea deficienelor Legii privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii identificate care se refer la obiectul declarrii, coninutul declaraiei, ineficiena mecanismului de control al declaraiilor i rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Eficientizarea sistemului declaraiilor de avere i de interese pentru deintorii funciilor publice i a controlului acestora Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 132 (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment D. Consolidarea sistemului de integritate i de lupt mpotriva corupiei): Eficientizarea sistemului declaraiilor de avere i de interese pentru deintorii funciilor publice i a controlului acestora Subaciuni: - Elaborarea i aprobarea proiectului de lege privind crearea Comisiei Principale de Etic - Reglementarea posibilitii contestrii aciunilor i deciziilor organului abilitat de verificare a declaraiilor de avere i a averii obinute, precum i a Comisiei respective Termen: Trimestrul II, 2011 Comentarii: Promisiunea electoral a fost preluat parial n Programul de guvernare i Planul de aciuni a Guvernului. Totui, problemele declarrii averii i proprietii nu au fost pe deplin soluionate, accentul fiind pus mai mult pe soluionarea problemelor legate de depunerea i verificarea declaraiilor de interese. PL, Promisiunea 4: nlturarea deficienelor Legii cu privire la conflictul de interese, care se refer la declararea intereselor personale, comisia principal de etic, rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii petiiilor i cererilor cetenilor, gradul de transparen a declaraiilor cu privire la interesele personale ale funcionarilor

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Eficientizarea sistemului declaraiilor de avere i de interese pentru deintorii funciilor publice i a controlului acestora Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 132 (Capitol I Edificarea statului de drept, compartiment D. Consolidarea sistemului de integritate i de lupt mpotriva corupiei): Eficientizarea sistemului declaraiilor de avere i de interese pentru deintorii funciilor publice i a controlului acestora Subaciuni: 23

- Elaborarea i aprobarea proiectului de lege privind crearea Comisiei Principale de Etic - Reglementarea posibilitii contestrii aciunilor i deciziilor organului abilitat de verificare a declaraiilor de avere i a averii obinute, precum i a Comisiei respective Termen: Trimestrul II, 2011 Comentarii: Snt valabile concluziile pentru Promisiunea 3 a PL, reflectate mai sus. PL, Promisiunea 5: Eliminarea deficienelor Legii privind Codul de conduit a funcionarului public, care se refer la primirea cadourilor, conflictul de interese, rspunderea pentru nclcarea prevederilor Codului.

Msuri concrete nu au fost prevzute n Programul de guvernare i n Planul de Aciuni de implementare a acestuia pentru 2011-2014. PL, Promisiunea 6: Ridicarea eficienei funcionrii aparatului administrativ, combaterea favoritismului i a corupiei in rndurile funcionarilor publici

Prioritile programului de Guvernare 2011-2014: Creterea calitii n administraia public prin aplicarea inechivoc a practicii de angajare prin concurs a funcionarilor publici, instituionalizarea unui sistem de recrutare, evaluare i promovare n baz de merit i competene, precum i prin pedepsirea funcionarilor pentru performane proaste i comportament neonest Planul de aciuni al Guvernului 2011-2014: - Aciunea 351 (Capitol III Administraie responsabil i eficient, compartiment A. Reforma administraiei publice centrale): Creterea calitii serviciului public prin aplicarea inechivoc a practicii de angajare prin concurs a funcionarilor publici, instituionalizarea unui sistem de recrutare, evaluare i promovare, n baz de merit i competene, precum i prin pedepsirea funcionarilor pentru performane reduse i comportament neonest Subaciuni: - Elaborarea proiectului de act normativ privind aducerea n concordan a cadrului normativ n vigoare cu Legea nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public; - Elaborarea proiectului de lege pentru modificarea i completarea Legii nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public; - Elaborarea proiectului actului normativ pentru modificarea i completarea Hotrrii Guvernului nr.201 din 11 martie 2009 Privind punerea n aplicare a prevederilor Legii nr.158-XVI din 4 iulie 2008 cu privire la funcia public i statutul funcionarului public; - Elaborarea proiectului de act normativ privind sistemul informaional automatizat Registrul funciilor publice i al funcionarilor publici. Termen: Trimestrul II, III i IV , 2011 Comentarii: Promisiunea PL a fost preluat n Programul de Guvernare i Planul de aciuni a Guvernului. Concluzii: Din totalul celor 24 promisiuni electorale pe segmentul anticorupie ale partidelor politice care au format coaliia de guvernare, 18 au devenit prioriti de guvernare, fiind abordate n Planul de aciuni a Guvernului pe anii 2011-2014. Este salutabil faptul c inteniile electorale ale partidelor politice au fost valorificate n planuri concrete de guvernare. Totui, maniera n care au fost preluate sau tratate unele mesaje din campania electoral ale partidelor politice pare a fi n disonan cu inteniile articulate de ctre politicieni n campanie: 24

problema anulrii imunitilor judectorilor i deputailor s-a transformat n problema reevalurii sau reformrii instituiei imunitii per ansamblu; reducerea numrului organelor de control s-a transformat n procesul de optimizare a funciilor instituiilor de control; intenia de consolidare a rolului societii civile este doar declarativ i n afara oricror aciuni distincte ale Planului de aciuni etc.

Prin urmare, patosul politicienilor din campania electoral sufer metamorfoze dup ctigarea alegerilor, transformndu-se n prudena guvernanilor. Seciunea 2.3. Componenta anticorupie n Planul de aciuni privind liberalizarea regimului de vize Una din componentele principale a programelor electorale ale tuturor partidelor politice ce au constituit aliana de guvernare a fost vectorul integrrii europene a Republicii Moldova, cu etape i prioriti enunate. La acest moment, cel mai pertinent document de politici n sensul micrii spre atingerea rezultatelor stabilite este Planul de Aciuni privind liberalizarea regimului de vize din cadrul Dialogului UE-Republica Moldova19, prin care se stabilesc aciuni pregtitoare a procesului de anulare a vizelor pentru cetenii moldoveni care cltoresc n rile UE. Potrivit acestui Plan de aciuni, liberalizarea vizelor pentru cetenii RM este condiionat de avansarea unor reforme n urmtoarele domenii: Bloc 1: Securitatea documentelor, inclusiv implementarea paapoartelor biometrice; Bloc 2: Imigraie ilegal, inclusiv readmisia; Bloc 3: Ordine public i securitate (inclusiv lupta mpotriva corupiei); Bloc 4: Relaii externe i drepturi fundamentale, legate de circulaia persoanelor. Primele trei domenii enunate conin angajamente anticorupie. Aceste reforme i mbuntiri, precum i reformarea structurii i competenelor autoritilor relevante, ar trebui s conduc la un nivel ridicat de eficien i securitate, care s corespund standardelor europene i internaionale. Pentru a promova reforme durabile i bine planificate, Planul de Aciuni conine dou niveluri de condiii de referin: 1) criterii preliminare cu privire la cadrul de politici (legislaie i planificare), menite s deschid calea pentru 2) criterii specifice (implementarea eficient i durabil a msurilor relevante). Conform metodologiei stabilite20: ritmul de avansare n direcia liberalizrii regimului de vize va depinde de progresele realizate de ctre Republica Moldova pentru ndeplinirea condiiilor stabilite; nu va fi nici un automatism, iar progresele nregistrate n ndeplinirea fiecrui set de condiii vor fi examinate atent i apreciate de ctre Comisie i Consiliu; ndeplinirea complet a primului set de condiii de referin va fi atent examinat i verificat de ctre Comisie i Consiliu nainte de luarea unei decizii de a iniia evaluarea celui de-al doilea set de criterii de referin. Comisia va prezenta periodic rapoarte privind implementarea de ctre Republica Moldova a acestui Plan de Aciuni n faa Parlamentului European i a Consiliului, primul fiind preconizat la
19 20

Semnat la din 16 decembrie 2010, disponibil pe http://www.gov.md/doc.php?l=ro&idc=447&id=3397. Seciunea 1.3 din Planul de Aciuni.

25

jumtatea anului 2011. Comisia va efectua, de asemenea, o evaluare mai larg a impactului posibil de migraie i securitate n contextul viitoarei liberalizri a regimului de vize pentru cetenii moldoveni care cltoresc n UE, nainte ca Comisia i Consiliul s ia o decizie privind iniierea evalurii celei de-a doua faze de referin. ndeplinirea tuturor obiectivelor de referin va permite Comisiei, innd cont de relaiile de ansamblu dintre UE i Republica Moldova, s nainteze Parlamentului European i Consiliului propunerea de a ridica obligativitatea vizelor de scurt edere pentru cetenii Republicii Moldova21. Aciunile anticorupie prevzute n Planul respectiv snt: Bloc 1: Securitatea documentelor, inclusiv implementarea paapoartelor biometrice Faza 1 (cadrul legislativ i de politici): Stabilirea programelor de formare i adoptare a codurilor de etic anti-corupie, care vizeaz funcionarii oricrei autoriti publice care se ocup de paapoarte, precum i buletine de identitate i alte documente primare. Bloc 2: Imigraie ilegal, inclusiv readmisia 2.2.1 Managementul frontierelor Faza 1 (cadrul legislativ i de politici): Stabilirea unor programe de formare i adoptarea codurilor de etic anti-corupie, care vizeaz n mod specific grnicerii, inspectorii vamali, precum i oricare alte oficialiti implicate n gestionarea frontierei. Bloc 3: Ordine public i securitate 2.3.1. Prevenirea i combaterea crimei organizate, a terorismului i corupiei Faza 1 (cadrul legislativ i de politici): Adoptarea legislaiei privind prevenirea i combaterea corupiei i consolidarea funciei anti-corupie a Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei; consolidarea coordonrii i schimbului de informaii ntre autoritile responsabile pentru lupta mpotriva corupiei; Faza 2 (criterii de referin pentru implementarea eficient): Implementarea legislaiei privind prevenirea i combaterea corupiei, asigurnd funcionarea eficient a autoritii independente de combatere a corupiei; elaborarea codurilor etice i instruirilor n domeniul anti-corupie, care vizeaz n special funcionarii publici implicai n aplicarea legii i a sistemului judiciar. Guvernul Republicii Moldova a adoptat Hotrrea nr.122 din 04.03.2011 cu privire la aprobarea Programului naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize . Programul conine 88 de aciuni/reforme prioritare, aciuni concrete, autoritile responsabile i termenele de realizare, grupate conform celor patru blocuri de reforme specificate n Planul de Aciuni din 16 decembrie 2010 privind liberalizarea regimului de vize din cadrul Dialogului UE-Republica Moldova.
21

Dialogul UE-Republica Moldova privind liberalizarea regimului de vize. Planul de aciuni privind liberalizarea regimului de vize. 16 decembrie 2010.

26

Astfel, pentru Blocul 1 Securitatea documentelor reforma prioritar anticorupie se refer la creterea gradului de profesionalism i responsabilitate a funcionarilor autoritilor publice care administreaz procesele de documentare a populaiei , n vederea realizrii creia urmeaz a fi elaborate i adoptate coduri de etic, program de instruire continu, realizat instruirea funcionarilor cu tematica anticorupie i conduit etic, precum i implementarea unui plan de gestionare a riscurilor de corupie n domeniul documentrii populaiei i strii civile (martiedecembrie 2011). Pentru Blocul 2 Imigraie ilegal, inclusiv readmisia / 2.2.1. Managementul frontierelor, reforma prioritar anticorupie urmeaz a fi dezvoltarea capacitilor instituionale n domeniul pregtirii (formrii) profesionale a grnicerilor, inspectorilor vamali, poliitilor etc., realizarea creia va fi asigurat prin elaborarea i adoptarea planurilor de nvmnt i a programelor analitice conform standardelor de competen aplicate n rile UE, adaptate inclusiv la circumstane de vulnerabilitate i la fapte de corupie (martie-iulie 2011), precum i prin profesionalizarea Serviciului de Grniceri nlocuirea militarilor n termen cu angajai pe baz de contract (2011-2012). Totui, dac pentru blocurile I si II Planul de Aciuni din 16 decembrie 2010 privind liberalizarea regimului de vize din cadrul Dialogului UE-Republica Moldova prevede doar msuri ce vor fi evaluate prin aplicarea criteriilor preliminare, de existen a cadrului legislativ i de politici (faza 1), atunci msurile prevzute pentru blocul III Ordine public i securitate, conin i msuri ce vor fi evaluate prin aplicarea criteriilor de referin pentru implementare eficient (faza 1 i faza 2, a se vedea mai sus). Pentru Blocul 3 Ordine public i securitate / 2.3.1. Prevenirea i combaterea crimei organizate, a terorismului i corupiei au fost prevzute urmtoarele reforme prioritare i aciuni concrete de realizare a lor pentru faza 1 de evaluare a cadrului legislativ i de politici: Consolidarea cadrului legislativ privind prevenirea i combaterea corupiei - Adoptarea proiectelor de acte normative i a documentelor de politici conforme cu standardele internaionale anticorupie (semestrul I 2011); - Armonizarea definiiei corupie la standardele internaionale prin adoptarea proiectului de lege privind completarea Legii nr.90-XVI din 25 aprilie 2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei (semestrul I 2011); - Adoptarea proiectului de lege privind protecia avertizorilor (semestrul II 2011). Consolidarea activitii de prevenire i combatere a corupiei din cadrul Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei (CCCEC) - Asigurarea corespunztoare cu resurse umane i materiale a subdiviziunii de prevenire i combatere a corupiei din cadrul CCCEC (2011-2012); - Consolidarea schimbului de informaii dintre CCCEC i autoritile responsabile pentru lupta mpotriva corupiei (semestrul II 2011).

ndeplinirea msurilor expuse mai sus se potrivete pentru o evaluare din perspectiva existenei cadrului legislativ i de politici, dar se impun cteva observaii. Prima msur propus, cea de adoptare a proiectelor de acte normative i a documentelor de politici conforme standardelor internaionale anticorupie este foarte general, fiind din punct de vedere semantic practic identic cu formularea fazei 1 de evaluare: existena cadrului legal i de politici. O asemenea formulare nu spune nimic concret i tinde, mai degrab, s camufleze incertitudinea cu privire la

27

adoptarea unei noi Strategii Naionale Anticorupie 22. La moment, rmne n vigoare Strategia naional de prevenire i combatere a corupiei, adoptat prin Hotrrea Parlamentului nr. 421XV din 16.12.2004, planul de aciuni anual al creia pentru anul 2010 a fost adoptat n luna mai i publicat n luna iunie 2010, n lipsa oricrei acoperiri financiare i care, din motive evidente, a rmas mai mult pe hrtie. Pentru anul 2011 nu a fost adoptat un plan de aciuni de implementare a Strategiei, tocmai din considerentele de necesitate de adoptare a unei noi strategii i a unui nou plan (planuri) de aciuni, ns nici acest lucru nu s-a ntmplat, deocamdat. Pentru faza II de evaluare a implementrii eficiente a cadrului legislativ i a politicilor din acelai bloc (3) au fost prevzute urmtoarele reforme prioritare i aciuni concrete de realizare a lor: Asigurarea aplicrii legislaiei privind prevenirea i combaterea corupiei - Punerea n aplicare a mecanismului de implementare a Legii nr.16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese prin elaborarea proiectului de lege cu privire la Comisia Principal de Etic, structura i modul de funcionare a acesteia (semestrul II, 2011); - Elaborarea proiectului de modificare a Legii nr.25-XVI din 22 februarie 2008 privind Codul de conduit a funcionarului public (semestrul II, 2011). Optimizarea funcionrii Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei n vederea asigurrii independenei instituionale - Elaborarea proiectului de lege privind modificarea i completarea Legii nr.1104XV din 6 februarie 2002 cu privire la CCCEC n vederea asigurrii unei funcionri independente (semestrul II 2011); - Organizarea i desfurarea unor instruiri anticorupie cu participarea funcionarilor publici i a lucrtorilor sistemului judiciar (periodic).

Trei din patru msuri prevzute n program in de completarea cadrului legislativ, ns nicidecum de implementarea eficient a acestuia. Astfel, se poate constata, c pentru evaluarea n faza a II a Planului de Aciuni privind liberalizarea regimului de vize, n partea ce ine de verificarea minuioas prin prisma criteriilor de referin a implementrii eficiente, Guvernul Republicii Moldova se pregtete prin planificarea aciunilor care, n mod firesc, in de faza 1 a evalurii verificarea existenei cadrului legal i de politici. O alt dificultate prognozabil este lipsa indicatorilor de progres, care, potrivit p.12 al Hotrrii Guvernului nr.33 din 11.01.2007 Cu privire la regulile de elaborare i cerinele unificate fa de documentele de politici, snt elemente obligatorii ale unui program adoptat de Guvern. Inexistena indicatorilor de progres, dar i a altor elemente definitorii pentru un program guvernamental (estimarea general a costurilor, rezultatele scontate, procedurile de raportare i evaluare) este problema ntregului Program naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize, adoptat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 04.03.2011. Omiterea din Program a indicatorilor de progres va conduce inevitabil la apariia unor dubii cu privire la nivelul de eficien al implementrii msurilor preconizate, periclitnd astfel ansele unor evaluri pozitive din partea Comisiei i Consiliului n vederea liberalizrii regimului de vize pentru cltoria cetenilor moldoveni n UE. Lipsa indicatorilor face dificil i evaluarea intern independent a implementrii Planului i atingerii obiectivelor acestuia, dei se cunoate c instituiile comunitare apeleaz la asemenea evaluri, atunci cnd examineaz rapoartele autoritilor guvernamentale. Lipsa indicatorilor las loc pentru interpretri extinse i
22

Necesitatea i chiar proiectul elaborat al noii Strategii a fost distribuit i discutat pe larg n cadrul Conferinei Naionale Anticorupie din 9 decembrie 2010.

28

eventuale evaluri independente pot conine aprecieri diferite ale aciunilor Guvernului, ceea ce va afecta nsi credibilitatea realizrii aciunilor i impactul lor real. Confruntnd msurile prevzute n Programul naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize i cele preconizate n Planul de aciuni al Guvernului pentru 2011-2014, cele dou documente fiind elaborate concomitent i examinate n cadrul aceleai edine a Guvernului din 17 februarie 2011, observm anumite divergene. O bun parte de msuri prevzute n Programul naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize nu se regsesc n Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014, i anume: - elaborarea i adoptarea unui nou document de politici anticorupie (Strategia Naional Anticorupie i plan de aciuni) sau adoptarea planului de aciuni pentru implementarea Strategiei adoptate prin Hotrrea Parlamentului nr.421 din 16.12.2004 (p.54); - asigurarea corespunztoare cu resurse umane i materiale a subdiviziunilor CCCEC; consolidarea schimbului de informaii dintre CCCEC i alte autoriti (p.55); - modificarea Legii nr.25-XVI din 22.02. 2008 privind Codul de conduit a funcionarului public (p.56); - instruiri anticorupie cu participarea funcionarilor publici i a lucrtorilor sistemului judiciar (p.57). Comparnd termenele de realizare a msurilor prevzute n ambele documente, se observ o bun coeren, cu excepia unei msuri: pentru elaborarea proiectului de lege de reformare a CCCEC, pentru care Programul naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize prevede semestrul II al anului 2011 (p.57), iar Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014 trimestrul III a anului 2012 (p.330)23. Concluzii: Iniierea dialogului privind liberalizarea regimului de vize este, fr ndoial, una dintre principalele realizri ale AIE n procesul promis de integrare european a Republicii Moldova. La 16 decembrie 2010 s-a reuit semnarea unui Plan de Aciuni cu UE n acest sens, iar ulterior Guvernul a adoptat un Program naional de implementare a planului respectiv. Totui, inexistena unui document strategic efectiv i viabil la nivel naional n domeniul anticorupie, caracterul prea vag al anumitor msuri incluse n program, lipsa indicatorilor de progres i a altor elemente obligatorii, necorespunderea msurilor concrete planificate n program cu faza de evaluare pentru care snt preconizate snt deficiene care pot crea premise pentru trgnarea sau mpiedicarea atingerii principalului scop dorit liberalizarea regimului de vize. Recomandri: Adoptarea ct mai curnd a unei noi Strategii Naionale Anticorupie i a Planului de Aciuni pentru implementarea ei; Modificarea/completarea Programului naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize (adoptat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 04.03.2011), astfel nct msurilor preconizate s le corespund indicatori de progres i alte elemente obligatorii, potrivit Hotrrii Guvernului nr.33 din 11.01.2007 Cu privire la regulile de elaborare i cerinele unificate fa de documentele de politici;
23

Deficiena ar putea fi remediat pn la publicarea Planului de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014, autoritile avnd sarcina s asigure corelarea termenelor aciunilor preconizate pn la publicarea actului definitivat

29

Modificarea Programului naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize, adoptat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 4.03.2011, astfel nct msurile preconizate pentru diferite domenii de reforme prioritare s corespund fazei de evaluare, conform criteriilor de referin aprobate n Planul de Aciuni din 16 decembrie 2010 privind liberalizarea regimului de vize din cadrul Dialogului UE-Republica Moldova; Introducerea n Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014 a msurilor anticorupie prevzute n Programul naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize; Aprecierea cert a termenului de implementare a reformei instituionale a CCCEC i a coninutului acestei reforme, pentru a asigura stabilitate instituional, perspectiv de dezvoltare intern i coroborare a aciunilor tuturor instituiilor participante la procesul de reformare (legislativ, executiv, organe de drept etc.). Seciunea 2.4. Alte angajamente anticorupie ale autoritilor

La elaborarea programelor guvernamentale, autoritile urmeaz s asigure, inter alia, i onorarea angajamentelor asumate fa de structurile internaionale. Principalele responsabiliti asumate de Republica Moldova fa de structurile europene n domeniul anticorupie rezid n asigurarea respectrii i implementrii: - Recomandrilor Grupului de State a Consiliului Europei contra Corupiei (GRECO); - Recomandrilor organismelor comunitare (Comisiei Europene). 2.4.1. Recomandrile GRECO Grupul de State contra Corupiei (GRECO) a fost creat n 1999 de Consiliul Europei pentru a veghea respectarea de ctre statele membre a normelor anticorupie ale organizaiei. Potrivit Statutului, GRECO are ca scop ameliorarea capacitii membrilor si de a lupta contra corupiei, urmrind implementarea angajamentelor pe care i le-au asumat n acest domeniu, pe calea procesului dinamic de evaluare i de constrngere mutual24. Pn n prezent, Moldova a fost supus evalurii GRECO n cadrul a trei cicluri: primul n 2003, al doilea n 2006, i al treilea n 2010. Rapoarte de evaluare care au fost date publicitii se refer doar la primele dou cicluri de evaluare, fiind adoptate la 17 octombrie 200325 i 13 octombrie 200626, respectiv. Moldova a depus rapoartele sale de situaie referitoare la primele dou rapoarte de evaluare, GRECO adoptnd rapoarte de conformitate ale Republicii Moldova, n care s-a referit la implementarea recomandrilor formulate n cadrul evalurilor 27. n temeiul primelor dou cicluri de evaluare a Republicii Moldova, GRECO a formulat 29 de recomandri. Potrivit Suplimentului la Raportul de conformitate, adoptat recent de GRECO28, din cele 15 recomandri

24

Statutul grupului de state contra corupiei (GRECO) din 05.05.98, art.1. Moldova a aderat la GRECO prin Legea nr. 297-XV din 22.06.2001. 25 Raportul de evaluare a Moldovei n cadrul primului ciclu de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 15-ea reuniune plenar (Strasbourg, 13-17 octombrie 2003). 26 Raportul de evaluare a Moldovei n cadrul ciclului doi de evaluare, adoptat de GRECO la cea de a 30-a reuniune plenar (Strasbourg, 9-13 octombrie 2006). 27 GRECO a adoptat urmtoarele rapoarte de conformitate ale Republicii Moldova: referitor la primul ciclu de evaluare n decembrie 2005 i februarie 2008, iar referitor la al doilea ciclu de evaluare n decembrie 2008 i n octombrie 2010. 28 Anexa la Raportul de conformitate a Republicii Moldova, adoptat de GRECO la cea de a 48-a reuniune plenar (Strasbourg, 27 septembrie 1 octombrie 2010).

30

formulate anterior n cadrul ciclului doi de evaluare, 5 au rmas la statutul de puse n aplicare parial. n continuare, vor fi examinate cele 5 recomandri, n implementarea crora Republica Moldova are restane fa de GRECO, precum i dac de acestea s-a inut cont la elaborarea Programului de Guvernare i Planului de Aciuni a Guvernului pentru 2011-2014. Recomandarea iii: GRECO a recomandat de a supraveghea ca legislaia relativ la mijloacele speciale de anchet s fie adus n conformitate cu dispoziiile Conveniei penale cu privire la corupie (STE nr.183). Programele i planurile guvernamentale nu prevd momentan msuri menite s pun n aplicare recomandarea dat. Recomandarea ix: GRECO a recomandat adoptarea unei legislaii corespunztoare n ceea ce privete conflictele de interes, inclusiv privind trecerea agenilor publici n sectorul privat i de a implementa un sistem eficient de control al declaraiilor de patrimoniu i interese pentru agenii publici. Programul de guvernare, Planul de Aciuni al Guvernului pentru 20112014 i Programul naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize conin prevederi n acest sens. Un pachet de proiecte de legi a fost pregtit n vara anului 2010 de ctre un grup de lucru, cu participarea reprezentanilor societii civile, inclusiv a Alianei Anticorupie, i naintat Guvernului n septembrie 2010. Recomandarea x: GRECO a recomandat de a introduce reguli clare ce ar favoriza semnalarea de ctre orice agent public a cazurilor de corupie i de a stabili o protecie corespunztoare denuntorilor (persoanelor ce dau alarma) i de a reexamina modul de investigare a semnalelor de corupie din cadrul administraiei publice, cu scopul de a asigura aplicarea rapid a procedurilor corespunztoare. Programul de guvernare, Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014 i Programul naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize conin prevederi n acest sens. Proiectul Legii privind protecia avertizorilor a fost definitivat nc n anul 2007 i a fost de repetate ori remis de ctre Guvern autorului nemijlocit la reexaminare. Menionm c proiectul respectiv a fost elaborat cu participarea experilor internaionali i reprezentani ai societii civile, inclusiv a Alianei Anticorupie. Recomandarea xii: GRECO a recomandat de a prevedea conform Conveniei penale cu privire la corupie rspunderea penal a persoanelor juridice pentru corupie activ i trafic de influen; de a clarifica aplicarea rspunderii penale a persoanelor juridice pentru splare de bani; de a prevedea mai multe sesiuni de pregtire profesional a magistrailor privind noiunea de responsabilitate penal a persoanelor juridice cu scopul de a asigura aplicarea sa n practic; de a prevedea sanciuni efective, proporionale i descurajatoare; i de a prevedea ct mai curnd posibil introducerea unui cazier juridic pentru persoanele juridice condamnate. Programele i planurile guvernamentale nu prevd momentan msuri menite s pun n aplicare recomandarea dat. Recomandarea xiii: GRECO a recomandat de a incrimina manipulrile contabile legate de fapte de corupie, dup cum este prevzut n art. 14 din Convenia penal cu privire la corupie, de a prevedea sanciuni eficiente, proporionate i descurajatoare, ct i de a consolida formarea magistrailor n acest domeniu. Programele i planurile guvernamentale nu prevd momentan msuri menite s pun n aplicare recomandarea dat. 2.4.2.Recomandrile Comisiei Europene 31

La 22 februarie 2005, a fost semnat Planul de Aciuni Uniunea European - Republica Moldova (PAUERM), lansat n cadrul Strategiei Politicii Europene de Vecintate. n temeiul acestui document, Republica Moldova i-a asumat ndeplinirea unui ir de criterii i prioriti, a cror realizare ar aduce ara noastr mai aproape de UE. Seciunea PAUERM Democraia i supremaia legii include trei obiective foarte importante pentru ara noastr, unul din acestea fiind Asigurarea eficienei luptei mpotriva corupiei. Potrivit Rapoartelor Comisiei Europene29 au fost nregistrate progrese ale Republicii Moldova n realizarea PAUERM, dar au fost semnalate i un ir de probleme legate de eficiena combaterii corupiei, privitor la aspectele ce in de: implementarea Strategiei naionale anticorupie i a Planului de aciuni; asigurarea funcionrii independente i eficiente a CCCEC, liber de influene politice i n conformitate cu scopul original de combatere a corupiei; intensificarea n continuare a cooperrii cu societatea civil; necesitatea promovrii proiectului de lege privind corupia alegtorilor; necesitatea aplicrii eficiente a cadrului legislativ anticorupie. Ct privete Strategia naional anticorupie i planul de aciuni , menionm c, la moment, Republica Moldova nu are o Strategie anticorupie viabil, deoarece pentru anul 2010 planul de aciuni anual de realizare a Strategiei a fost adoptat i a intrat n vigoare cu o ntrziere mare, msurile fiind planificate de autoriti n limitele bugetului alocat pentru anul respectiv, iar pentru anul 2011 nc nu a fost adoptat un plan de aciuni. n vara-toamna anului 2010, n cadrul unui proiect susinut de Uniunea European, la solicitarea CCCEC, a fost ntreprins o misiune de evaluare a nivelului de implementare a Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei, adoptate prin Hotrrea Parlamentului nr.421 din 16.12.2004, i a planurilor de aciuni pentru realizarea ei: 2005, 2006, 2007-2009 i 2010. n rezultatul desfurrii misiunii a fost stabilit o rat relativ nalt de implementare a aciunilor cuprinse n planurile de aciuni, dar i necesitatea adoptrii unei noi Strategii naionale anticorupie30. La fel, n cadrul misiunii, a fost elaborat versiunea iniial a proiectului unei noi Strategii. Cu toate acestea, elaborarea i adoptarea unui document nou de planificare strategic n domeniul anticorupie nu este expres prevzut n Programul de activitate i n Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014, iar n Programul naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize exist nite referine destul de vagi la adoptarea documentelor de politici elaborate n conformitate cu standardele internaionale anticorupie. Subiectele reformrii CCCEC, cooperrii cu societatea civil i promovrii proiectului de lege privind coruperea alegtorilor snt acoperite de planurile i programele guvernamentale n vigoare. Referitor la necesitatea aplicrii eficiente a cadrului legislativ anticorupie , menionm c n planurile i programele guvernamentale se conin msuri ce vizeaz mbuntirea urmtoarelor legi anticorupie: - Legea nr. 1264-XV din 19 iulie 2002 privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii demnitarilor de stat, judectorilor, procurorilor, funcionarilor publici i ale unor persoane cu funcii de conducere; - Legea nr. 16-XVI din 15 februarie 2008 cu privire la conflictul de interese;
29

ENP Progress Report, Moldova, (COM[2006] 726 final), Bruxelles, 4 December 2006, SEC(2006) 1506/2; Raportul Comisiei Europene privind implementarea Politicii Europene de Vecintate n anul 2007, Bruxelles, 3 aprilie 2008, COM (2008) 399; ENP Progress Report, Moldova, (COM (2010)207), Bruxelles, 12/05/2010, SEC (2010) 523
30

Evaluarea Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei i a planurilor de aciuni. Studiu. Cristina Cojocaru, septembrie 2010.

32

Legea nr.25-XVI din 22 februarie 2008 privind Codul de conduit a funcionarului public; Legea nr. 90-XVI din 25 aprilie 2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei.

Considerm c ar fi util s se prevad de asemenea aducerea anumitor mbuntiri Legii nr.294XVI din 21.12.2007 privind partidele politice i a Legii nr.239-XVI din 13.11.2008 privind transparena n procesul decizional. Cu toate acestea, perfecionarea cadrului legal este un proces perpetuu i aplicarea practic a normelor, chiar dac depinde n mare msur de calitatea lor, oricum presupune i alte aciuni concrete, cum ar fi: crearea instituiilor prevzute de legislaie, alocarea mijloacelor financiare, respectarea normelor i sancionarea pentru nerespectarea prevederilor legale. Concluzii: Dei obiectivul major declarat al guvernrii actuale este de integrare european, nu ntotdeauna recomandrile structurilor europene stau la baza planificrii activitilor interne. Astfel, nu toate recomandrile GRECO au fost puse pe deplin n aplicare, iar aciunile necesare pentru nlturarea restanelor nu se regsesc pe agenda Guvernului. Astfel, au fost omise urmtoarele recomandri: Recomandarea iii: de a supraveghea ca legislaia relativ la mijloacele speciale de anchet s fie adus n conformitate cu dispoziiile Conveniei penale cu privire la corupie (STE nr.183). Recomandarea xii: de a prevedea conform Conveniei penale cu privire la corupie rspunderea penal a persoanelor juridice pentru corupie activ i trafic de influen; de a clarifica aplicarea rspunderii penale a persoanelor juridice pentru splare de bani; de a prevedea mai multe sesiuni de pregtire profesional a magistrailor privind noiunea de responsabilitate penal a persoanelor juridice cu scopul de a asigura aplicarea sa n practic; de a prevedea sanciuni efective, proporionale i descurajatoare; i de a prevedea ct mai curnd posibil introducerea unui cazier juridic pentru persoanele juridice condamnate. Recomandarea xiii: de a incrimina manipulrile contabile legate de fapte de corupie, dup cum este prevzut n art. 14 din Convenia penal cu privire la corupie, de a prevedea sanciuni eficiente, proporionate i descurajatoare, ct i de a consolida formarea magistrailor n acest domeniu. Ct privete recomandrile formulate anterior de ctre Comisia European n domeniul anticorupie, majoritatea au fost incluse n planurile i programele guvernamentale. Cea mai mare caren n acest sens o constituie omiterea prevederii exprese cu privire la adoptarea unei noi Strategii Naionale Anticorupie i a planului de aciuni pentru realizarea ei, precum i asigurarea unor msuri practice n vederea sporirii eficienei cadrului legislativ anticorupie. Recomandri: Includerea n planurile guvernamentale a msurilor recomandate de GRECO, la care Republica Moldova continu s aib restane; Prevederea necesitii de mbuntire a Legii nr.294-XVI din 21.12.2007 privind partidele politice i a Legii nr.239-XVI din 13.11.2008 privind transparena n procesul decizional; Adoptarea noii Strategii anticorupie i a Planului (planurilor) de aciuni pentru implementarea ei; Preconizarea unor msuri cu caracter practic n vederea asigurrii aplicrii eficiente a cadrului legal anticorupie.

33

Capitolul 3. ABORDRI ANTICORUPIE PENTRU PUBLIC - STUDII DE CAZ Retorica electoral a partidelor politice deseori propune soluii magice, necesitatea crora este prezentat ca fiind una evident i cu efect garantat de panacee pentru rezolvarea problemelor care macin societatea. Una dintre aceste probleme este corupia, iar soluiile deloc noi i vehiculate pe parcursul ultimului deceniu, care se bucur de o anumit popularitate la public, snt: anularea imunitilor judectorilor i deputailor, reformarea justiiei, procuraturii i a CCCEC, precum i nsprirea sanciunilor pentru infraciunile de corupie. Dei pare simpl i eficient n cadrul discursului electoral, implementarea acestor idei de multe ori rmne problematic. Politicienii cu soluii magice se ciocnesc adesea de realitile moldoveneti: imposibilitatea atingerii consensului politic necesar, penuria financiar, apariia altor prioriti, criza de idei viabile, lipsa resurselor umane, tehnice i uneori chiar amnezie politic. Nutrim sperana c la urmtoarele alegeri parlamentare problemei corupiei i vor fi deja administrate soluiile clasice identificate n campaniile electorale, iar n acest capitol vor fi examinate propunerile de soluii cu caracter perpetuu dar irealizabile, n vederea demistificrii lor i scoaterii n eviden a problemelor reale. Seciunea 3.1. Anularea imunitilor Scurt istoric. n campania electoral pentru alegerile parlamentare din anul 2001 PCRM promitea examinarea chestiunii privind anularea imunitii nalilor demnitari de stat. n Programul de activitate a Guvernului Republicii Moldova pe anii 2001-2005 Renaterea economiei renaterea rii era prevzut deja iniierea procedurii de anulare a imunitii pentru unele categorii de funcionari publici. Planul de aciuni pentru anul 2005 de realizare a Strategiei naionale de prevenire i combatere a corupiei (Hotrrea Parlamentului nr. 421-XV din 16.12.2004) prevedea cu titlu de aciune complementar doar Examinarea oportunitii operrii de modificri n art.70 din Constituie referitor la ridicarea imunitii deputailor i a judectorilor n caz de urmrire penal, termenul de realizare al respectivei aciuni fiind trimestrul I al anului 2005 (adic exact la finalizarea mandatului Parlamentului ales n 2001). Ulterior, n anul 2008, PCRM a revenit la idee, a fost pregtit i naintat un proiect de lege n scopul anulrii imunitii judectorilor, care a fost adoptat de Parlament, ns nu a fost promulgat de Preedintele rii, care a ntors proiectul n Parlament pentru revizuire i nu se mai cunosc alte aciuni ale legislativului n vederea reexaminrii proiectului dat31. Ideea anulrii imunitii nalilor demnitari de stat a revenit n perioada campaniei electorale pentru alegerile parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010, constituind un element central al mesajului electoral transmis de PLDM. Astfel, platforma electoral a acestui partid promitea: Prima lege pe care o va propune Guvernul PLDM va viza anularea imunitii pentru toi deputaii i judectorii. Vom propune i altor partide s subscrie acestei iniiative i vom insista ca legea s fie votat prin vot nominal. Regimul juridic al imunitilor. Imunitatea deputailor este reglementat n art.70 al Constituiei, ceea ce nseamn c anularea ei poate fi operat doar deinnd cvorumul necesar de dou treimi din deputai pentru modificarea Constituiei (art.143). Pe marginea iniiativei de
31

n martie 2008 Aliana Anticorupie a elaborat un Studiu privind imunitatea de tragere la rspundere penal i contravenional a judectorilor, concluziile crui pot fi utilizate la examinarea unor noi iniiative similare.

34

modificare a Constituiei urmeaz s se pronune Curtea Constituional, iar Parlamentul este n drept s adopte o lege de modificare a Constituiei dup cel puin 6 luni de la data prezentrii iniiativei necesare. Imunitatea judectorilor este reglementat de art.19 al Legii nr.544-XIII din 20.07.1995 Cu privire la statutul judectorului i Legea nr.947-XIII din 19.07.1996 Cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii. nceperea urmririi penale n privina unui judector poate fi dispus doar cu acordul Consiliului Superior al Magistraturii, n baza demersului Procurorului General. Anularea sau modificarea regimului imunitii judectorilor pot fi operate de Parlament cu majoritate simpl de voturi, pe care AIE-2 o deine n prezent i a deinut-o i anterior. Fezabilitatea promisiunilor electorale. Structura electoratului din ultimii ani a suferit modificri substaniale n raport cu 5-10 ani n urm, astfel nct nu exist o susinere masiv a electoratului n favoarea unui anumit partid politic. Dup alegerile anticipate din 29 iulie 2009 i 28 noiembrie 2010, PCRM a pierdut controlul asupra majoritii simple parlamentare, trecnd n opoziie, iar celelalte partidele parlamentare s-au aliat n vederea constituirii unei guvernri de coaliie. Astfel, n prezent, nici unul din partidele politice parlamentare nu se bucur de susinere electoral necesar pentru a putea promova legi n lipsa consensului cu alte partide. n aceste condiii, imposibilitatea pentru ca un partid s realizeze de sine stttor anularea imunitilor judectorilor i deputailor era prognozabil nc n timpul campaniei electorale. i dac pentru anularea imunitii judectorilor e necesar votul majoritii simple parlamentare, existnd sperane realiste de a gsi aliaii necesari pentru promovarea reformei date, atunci pentru anularea imunitii deputailor e necesar susinere i din partea opoziiei. Or, cu ani n urm, actuala opoziie parlamentar a promis i chiar a ntreprins eforturi n vederea anulrii imunitilor, dar s-a rzgndit n ultimul moment i nu pare s existe din partea ei semnale de mbriare repetat a ideii n cauz. De la vorbe la fapte. Dei a fost promis ca prima lege ce va fi promovat de guvernarea PLDM, deocamdat nu se cunoate despre nregistrarea proiectelor de legi n acest sens. Totui, prima aciune prioritar nscris la compartimentul Consolidarea sistemului naional de integritate i de lupt mpotriva corupiei a Programului de activitate a Guvernului pentru 20112014 este ridicarea imunitii judectorilor i a deputailor . Nu prea este clar de ce se propune ridicarea i nu anularea imunitii, crendu-se falsa impresie c prin aciunea prioritar dat se dorete iniierea urmririi penale n privina tuturor judectorilor i deputailor concomitent, iar aa cum aciunea dat se include n compartimentul anticorupie al Programului, bnuielile organelor de urmrire penal par a fi legate de corupie. n privina reformrii sistemului de organizare judectoreasc din capitolul Reforma justiiei, aciunea prioritar referitoare la imunitile judectorilor este descris de o manier total diferit. Abordarea bifurcat a filosofiei anulrii imunitilor a fost preluat i agravat n Planul de aciuni al Guvernului pentru 2011-2014: Astfel, la capitolul consacrat luptei mpotriva corupiei, ridicarea (adic anularea) imunitilor judectorilor i deputailor se propune a fi realizat prin aciuni concrete de reevaluare a sistemului de imuniti pentru judectori, procurori i deputai i operarea modificrilor de rigoare n Constituia Republicii Moldova, Legea despre statutul deputatului n Parlament, Legea cu privire la statutul judectorului, Legea cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii, Legea cu privire la procuratur i Codul de procedur penal, care urmeaz a fi ntreprinse n trimestrul IV al anului 2011 (p.127). Pe de alt parte, compartimentul dedicat reformei justiiei preconizeaz Reformarea instituiei imunitii judectorilor pentru a se asigura exclusiv imunitatea funcional (substituirea sistemului de autorizare cu cel de notificare, prin excluderea 35

acordului Consiliului Superior al Magistraturii i al Preedintelui Republicii Moldova sau, dup caz, al Parlamentului la pornirea aciunilor penale mpotriva judectorilor), ce urmeaz a fi realizat n trimestrul II al anului 2014 (p.34). Aa fiind, se pare c CCCEC, principalul responsabil de sectorul anticorupie, va contribui la anularea imunitilor pentru judectori, procurori i deputai ntr-un viitor apropriat, anul 2011, iar Ministerul Justiiei, instituie guvernamental responsabil de reformarea justiiei, i propune s reevalueze instituia imunitii judectorilor peste trei ani, n 2014, cnd, dac planurile pentru anul 2011 ale Guvernului vor fi aduse la bun sfrit, instituia imunitii judectorilor s-ar putea s nu mai existe. Concluziile ce se impun sunt c: fie Guvernul are de pe acum certitudinea ca imunitatea judectorilor nu va fi anulat n anul 2011 i i propune s revin la ea n anul 2014, fie Guvernul preconizeaz anularea n anul 2011 a imunitilor, pentru ca n 2014 s reintroduc imunitatea judectorilor dup un alt model: imunitate funcional, care nu presupune exprimarea acordului de ctre Consiliul Superior al Magistraturii, ci simpla lui notificare. Prin urmare, perspectivele anulrii imunitii deputailor sunt mai degrab iluzorii, din motivul lipsei cvorumului necesar pentru aprobarea modificrii Constituiei, iar perspectivele anulrii imunitii judectorilor sunt, pentru moment, confuze ca termen de realizare, autoriti responsabile i abordare general. Problematic. Percepiile populaiei despre rspndirea corupiei n rndurile judectorilor, procurorilor i deputailor snt destul de mari 32. Cu toate acestea, exist doar cazuri singulare de condamnare a acestor categorii pentru acte de corupie. Pentru cetenii de rnd, imunitatea se echivaleaz cu impunitatea i nu cu independena demnitarilor. Aa fiind, promisiunile despre anularea imunitilor ofer credibilitate partidelor politice, cel puin la prima utilizare. Procedura actual de ridicare a imunitii judectorilor presupune acordul Consiliului Superior al Magistraturii, ceea ce n cazul planificrii reinerilor n flagrant pe cauze de corupie nseamn informarea a nc 11 membri ai Consiliului, neimplicai n dosar, despre aciunile de urmrire penal preconizate. n condiiile date, ansele de scurgere a informaiilor cu caracter limitat snt foarte nalte. Astfel, atragerea la rspundere penal a judectorilor este dificil nu din motivul probabilitii de refuz din partea CSM de a ridica imunitatea unui judector, ci din motivele zdrnicirii eforturilor organului de urmrire penal prin informarea judectorului despre msurile cu caracter operativ preconizate n privina sa prin scurgerea informaiilor de la membrii Consiliului. Menionm c n practic, rata de refuz a CSM de a ridica imunitatea judectorilor nu este foarte nalt33. Pe de alt parte, instituia imunitii judectorilor are menirea de a servi drept garanie a independenei lor, n special n condiiile Republicii Moldova, cnd se atest imixtiune frecvent a politicului n actul de nfptuire i administrare a justiiei. O soluie ar fi acordarea unui nivel sczut de imunitate judectorilor, astfel nct imunitatea s nu se extind asupra cazurilor de bnuial de implicare n svrirea actelor de corupie i conexe, iar n privina celorlalte componene de infraciuni s fie pstrat procedura actual de ridicare a imunitii sau schimbat cu procedura de notificare a Consiliului Superior al Magistraturii, dup cum se propune n p.34 al Planului de Aciuni a Guvernului pentru 2011-2014. Simpla nlocuire a sistemului de autorizare cu cel de notificare, dac se va extinde i asupra cazurilor de corupie,

32

A se vedea sondajele IMAS despre percepia i atitudinea fa de fenomenul corupiei din Republica Moldova, realizate n anii 2005, 2007 i 2009. 33 A se vedea Studiul privind imunitatea de tragere la rspundere penal i contravenional a judectorilor, martie 2007, pag.11.

36

va duce n mod inevitabil la aceleai probleme care exist n prezent n ceea ce privete scurgerea informaiilor i subminarea reuitei aciunilor de urmrire penal n privina judectorilor. Concluzii: Istoricul promisiunilor de anulare a imunitii judectorilor i deputailor dateaz cel puin din anul 2001. n campania electoral pentru alegerile parlamentare anticipate din noiembrie 2010 promisiunea dat a fost reluat, iar acum se regsete n politicile guvernamentale. Totui, n circumstanele politice actuale, ansele anulrii imunitii deputailor snt reduse, dat fiind necesitatea cointeresrii opoziiei parlamentare pentru a vota modificarea Constituiei n acest sens, sub iminena c respectivele modificri le-ar fi i aplicabile n perspectiva imediat, unii reprezentani ai opoziiei fiind cercetai n procese penale. Perspectivele anulrii imunitii judectorilor snt confuze, din motivul abordrii duale existente n Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014 i al pericolului de sistem pe care l comport abordrile generaliste. Oricare ar fi decizia politic adoptat n acest sens, principala preocupare trebuie s fie eficiena eforturilor anticorupie, deoarece electoratului nu-i pas att de mult care este nivelul imunitilor acordate, dac organele de urmrire penal reuesc s instrumenteze cu succes cauze de corupie n privina judectorilor compromii. Recomandri: Excluderea contradiciilor din Programul de Guvernare, capitolele despre reforma justiiei i despre lupta mpotriva corupiei, precum i a contradiciilor din proiectul Planului de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014 existente n p.34 i p.127 n privina reformrii/anulrii instituiei imunitii; nlturarea formulrilor confuze din textul Programului de guvernare i al Planului de Aciuni a Guvernului pentru 2011-2014 n ceea ce privete ridicarea imunitii i nlocuirea cu formulrile corespunztoare (anulare sau reformare), n funcie de obiectivul urmrit; Planificarea msurilor ce in de instituia imunitii judectorilor de o manier ce nu ar periclita independena nfptuirii actului justiiei i care ar permite urmrirea penal nestingherit i eficient a judectorilor n cazuri de corupie. Seciunea 3.2. Reforma justiiei, procuraturii i a CCCEC Discuiile despre necesitatea reformrii justiiei, procuraturii i a CCCEC snt cronice n Republica Moldova, trecnd prin faze de acutizare n perioadele campaniilor electorale. Discursurile electorale sunt ncrcate de nemulumiri pentru lipsa de independen a lor i de cazuri spectaculoase de atragere la rspundere penal pentru acte de corupie. Se pretinde c aceste instituii activeaz preponderent la comand i c snt deseori utilizate n scopuri politice i de business. Fr a ncerca negarea acestor afirmaii, constatm c toate guvernrile au criticat, dar au continuat utilizarea instituiilor respective n scopurile pentru care le criticau. Retoricii elocvente din campaniile electorale rareori i-au succedat aciuni de impact major. Tematica reformrii justiiei i procuraturii este foarte ampl, pe parcursul anilor perindndu-se o sumedenie de abordri. De multe ori s-a recunoscut necesitatea mririi considerabile a salarizrii i a nivelului de asigurare social, stabilirii unui prag anticorupional de salarizare, anulrii imunitilor, schimbrii modalitii de numire; a fost introdus instruirea iniial a candidailor la funciile respective i instituit Institutul Naional al Justiiei; a fost revizuit harta judiciar, lichidndu-se tribunalele i crendu-se cinci curi de apel; s-a revenit de multe ori la componena i atribuiile Consiliului Superior al Magistraturii; a fost introdus inspecia judiciar; adoptat o nou lege a procuraturii; creat Consiliul Superior al Procurorilor etc. Toate aceste msuri urmreau scopul asigurrii unei autoriti judiciare independente, un corp de judectori i 37

procurori profesioniti i integri, pe potriva ateptrilor cetenilor. Aceast seciune nu i propune s fac o retrospectiv detaliat a tuturor acestor iniiative i msuri ale guvernrilor precedente, dar se va concentra n schimb asupra ctorva idei vehiculate de ctre guvernarea AIE: - demonizarea justiiei; - procuratur la comand; - CCCEC instrument al puterii. Demonizarea justiiei. Guvernarea AIE a recunoscut problema corupiei n rndul magistrailor i a ncercat s promoveze cteva aciuni fundamentale, menite s o diminueze: lichidarea instanelor specializate pe motivul corupiei pe larg rspndite n rndul judectorilor acestor instane i consolidarea capacitilor CSM, organ de autoadministrare a judectorilor i de asigurare a independenei lor, cu atribuii centrale n procesul de numire i eliberare din funcie, atestare i atragere la rspundere disciplinar, precum i de autorizare a ridicrii imunitii judectorilor. Pentru lichidarea instanelor specializate nu a fost gsit voina politic necesar, ns ncercrile n acest sens continu. n ceea ce privete CSM, dup modificrile introduse n legislaie pe timpul guvernrii PCRM, au fost introduse schimbri n componena CSM, astfel nct judectorii membri ai acestui organ nu mai dein majoritatea n organul lor de autoadministrare, mrindu-se numrul de membri ai CSM desemnai pe criterii politice de ctre Parlament i micorndu-se corespunztor numrul membrilor alei din rndul judectorilor de ctre Adunarea General a Judectorilor. n aceste condiii, nu mai este ntrunit recomandarea Consiliului Europei cu privire la asigurarea independenei interne a justiiei, prin constituirea consiliilor judectoreti, din care cel puin jumtate de membri trebuie s fie judectori alei de ctre colegii lor34. Or, la moment, doar 5 din 12 membri ai CSM se aleg de ctre Adunarea Judectorilor. La expirarea mandatului membrilor CSM n anul 2009, AIE fr mustrri de contiin a purces la desemnarea membrilor n cadrul CSM, conform noilor reguli de formare a componenei CSM adoptate de guvernarea anterioar, n pofida lrgirii evidente a influenei politice n cadrul acestui organ. Mai mult ca att, n ultima perioad s-a intensificat simitor discursul politic de blamare a justiiei. Persoanele cu pondere politic maxim n stat anun de la tribune publice societii despre faptul c judectorii sunt corupi, uneori fr precizrile c nu toi judectorii sunt corupi. Pe de o parte, este bine c se recunoate i se vorbete deschis despre problema corupiei din justiie, cci rezolvarea oricrei probleme pn la urm ncepe cu recunoaterea existenei ei. Pe de alt parte, mesajul transmis att de pregnant de ctre guvernani oamenilor de rnd c judectorii snt corupi, se aeaz n contiina public de felul c toi judectorii ar fi corupi. Transmiterea acestui mesaj este foarte periculoas, genernd consecine de agravare a fenomenului de corupere a justiiei. Concluzia ceteanului simplu, atunci cnd aude repetat, perioade mai mari de timp, de la politicienii influeni i demnitarii de cel mai nalt rang n stat c judectorii snt corupi, este c dac ai o problem, nu merit s te adresezi n instana de judecat, cci judectorii oricum sunt corupi, fiind preferabil rezolvarea pe ci private, chiar ilegale i abuzive (dac i judectorii
34

A se vedea p.27 al Recomandrii Rec(2010)12 Comitetul de Minitri al Consiliului Europei ctre state membre cu privire la judectori: independen, eficien i responsabiliti (adoptat de Comitetul Minitrilor la 17 noiembrie 2010 la cea de a 1098-a ntrunire a viceminitrilor). Aceast recomandare a substituit o recomandare anterioar din 1994, Rec(94)12 cu privire la independena, eficiena i rolul judectorilor, care, n privina membrilor autoritii independente judectoreti prevedea c acetia se aleg de ctre judectori. Prin urmare, standardul european de deinerea a controlului asupra acestui organ de ctre judectori exist demult i nu trebuie neles ca fiind recent introdus n noiembrie 2010.

38

sunt corupi!) a litigiilor personale. Dac n cauze civile rezolvarea disputelor personale mai poate fi acceptat, atunci n cauzele penale, informaia despre coruperea judectorilor poate aduce la disperare pe anumii indivizi care au avut de suferit de pe urma infraciunilor, determinnd neadresarea la organele de drept i ntreprinderea aciunilor de rzbunare personal legea talionului cptnd din nou justificare moral. Pe termen lung, agravarea nencrederii cetenilor n justiie va conduce la creterea criminalitii violente. O alt concluzie pe care o fac oamenii din realizarea faptului c toi judectorii sunt corupi este c, dac ai bani ca s plteti judectorul atunci merit s te adresezi n instana de judecat. O asemenea abordare va crete numrul de cazuri de corupere a judectorilor la iniiativa justiiabililor. n orice caz, discursul politic agresiv la adresa coruperii judectorilor, n lipsa ntreprinderii unor msuri programatice de asigurare a independenei lor, precum: creterea considerabil a salarizrii, asigurarea material corespunztoare a instanelor de judecat i restabilirea dominaiei corpului judectoresc n cadrul organului lor de autoadministrare judectoreasc este un discurs neconstructiv, care poate doar s agraveze problemele. Perspectiva economic a soluionrii problemei corupiei n societate este transformarea practicilor corupte din activiti cu riscuri mici i avantaje mari n activitate cu riscuri mari i avantaje mici. n cazul magistrailor rezolvarea problemei corupiei va fi posibil doar atunci cnd judectorii se vor simi demni n exercitarea funciei lor, fiindu-le asigurat nivelul necesar de salarizare i condiii adecvate de munc i cnd vor crete simitor riscurile atragerii la rspundere a judectorului pentru acte de corupie. Procuratura la comand. Instituia procuraturii are probabil cea mai ndelungat istorie a discuiilor despre necesitatea reformrii ei, n vederea transformrii activitii sale la comand n una profesionist, independent, aflat la straja binelui public (nu a celui politic). Totui, voin politic suficient nu a existat niciodat. Astzi continum s asistm la discuiile eterne despre reformarea procuraturii. Cele mai interesante aciuni prioritare fixate n Programul de activitate a Guvernului n acest sens sunt: acordarea gradual a statutului de magistrat procurorilor; concentrarea rolului procuraturii asupra justiiei penale; modificarea procedurii de numire i destituire a procurorului general, prin excluderea posibilitii de numire i de destituire a acestuia pe criterii politice; numirea procurorului general pe un termen ndelungat, fr posibilitatea de a fi desemnat de un nou termen; instituirea obligaiei procurorului general de a prezenta anual Parlamentului un raport public, alte modificri ale legilor organice. Menionm c toate msurile menionate sunt salutabile, dei existe anumite incertitudini semantice i politice. Astfel, nu este clar ce se urmrete n realitate prin acordarea gradual a statutului de magistrat procurorilor: acoperea teritorial treptat a republicii cu procurori magistrai sau ncredinarea treptat a funciilor i responsabilitilor de magistrat procurorilor? Prima interpretare, dei mai naiv i mai puin practic, ar fi totui preferabil celei de a doua. Acordarea treptat a atribuiilor i responsabilitilor de magistrat procurorilor ar fi similar cu acordarea independenei ntr-un mod strict controlat i dozat. Asemenea aciuni nu par s fie destinate adaptrii procurorilor nepregtii pentru povara insuportabil a independenei magistratului, ci, mai curnd, trezesc suspiciuni cu privire la interesul politicului de a urmri gradual nivelul de independen care poate fi permis procurorilor pentru a le menine dependena. nseamn oare acordare gradual a statutului de magistrat c procurorii, n timp, vor primi toat independena necesar pentru a se converti n magistrai adevrai sau c sporirea gradual a independenei procurorilor va nsemna, pn la urma, primirea unei independene 39

pariale, pn la un anumit punct critic dup care politicul risc s piard lucrurile de sub control? Pentru a evita dubiile tuturor, inclusiv ale procurorilor care se ateapt s devin magistrai, lucrurile trebui clarificate de o manier foarte cert, nefiind admise situaii pariale i tranzitorii n procesul de transformare a procurorilor n magistrai. Cu toate acestea, acordarea statutului de magistrat procurorilor, poate atrage necesitatea modificrii Constituiei, care, la moment reglementeaz subordonarea ierarhic a procurorilor i desemnarea Procurorului General de ctre Parlament. n ceea ce privete schimbarea procedurii de numire a procurorului general , cu excluderea posibilitilor de numire i demitere pe criterii politice, trebuie menionat c aceasta este una dintre reformele cele mai ateptate n procuratur. n virtutea subordonrii ierarhice existente n sistemul procuraturii, deinnd controlul asupra procurorului general, factorul politic controleaz, de fapt, toi procurorii ierarhic inferiori. Pentru a schimba situaia respectiv este necesar modificarea art.125 al Constituie, care stabilete numirea n funcie a Procurorului General de ctre Parlament, la propunerea Preedintelui acestuia, precum i faptul c procurorii ierarhic inferiori sunt numii de Procurorul General i i sunt subordonai. Fiind vorba despre o reform care presupune necesitatea modificrii Constituiei i conjuctura politic actual, perspectivele promovrii ei rmn a fi improbabile. O situaie similar se atest i n cazul prioritii declarate de numire a procurorului general pe un termen ndelungat, pentru aceasta fiind de asemenea necesar modificarea Constituiei, care reglementeaz c mandatul procurorilor este de 5 ani. n principiu, mandatul Procurorului General nu coincide cu cel al Parlamentului, ns, nu prea se cunosc cazuri n care Procurorul General s-i fi ncheiat mandatul, i nici cazuri n care acesta s fi fost destituit de ctre Parlament. Procurorii generali ntotdeauna i-au dat demisia n mod benevol. Aa fiind, nu se tie dac creterea mandatului Procurorului General i va aduce mai mult ncredere n stabilitatea funciei deinute. Referitor la instituirea obligaiei procurorului general de a prezenta anual Parlamentului un raport public, trebuie de menionat c asemenea obligaie exist stipulat deja n art.27 (3) al Legii nr.294-XVI din 25.12.2008 Cu privire la procuratur, iar pe pagina web a procuraturii rapoarte publice anuale sunt plasate ncepnd cu anul 2004. Reformarea CCCEC. CCCEC a fost creat n anul 2002 i de atunci a trecut prin mai multe procese de reformare instituional (cel puin cinci). Ca atare, problema lipsei de independen real a CCCEC este similar cu cea a procuraturii: Directorul CCCEC este numit n funcie de ctre Guvern, pe un termen de 4 ani, existnd posibilitatea de control asupra angajailor CCCEC de ctre factorul politic prin intermediul su. Discuiile despre necesitatea oferirii independenei reale a CCCEC au nceput la scurt timp dup crearea CCCEC, fiind lansate la diferite etape de ctre parteneri externi, donatori, guvernani, oponenii guvernanilor, iar n ultimul timp i de ctre conducerea CCCEC nsi. Spre regret, aceste discuii au fost de mai multe ori utilizate n trecut pentru a prilejui reorganizarea CCCEC, n cadrul creia toi angajaii urmau a fi reconfirmai n funcie, perioadele de incertitudini fiind considerabile. Acest gen de reorganizri, chiar dac aduceau anumite beneficii din punct de vedere structural i organizatoric, nicidecum nu contribuiau la crearea unui sentiment de securitate i siguran n funcie pentru colaboratorii CCCEC, fiind cunoscute mai multe cazuri de concedieri i pensionri forate ale cadrelor nalt calificate i performante, precum i unele reveniri ale lor n perioadele guvernrilor ulterioare. Soarta CCCEC este ns cea mai incert n perioadele campaniilor electorale i imediat dup, cnd majoritatea partidelor politice anun deziderate ce penduleaz de la necesitatea de consolidare a capacitilor CCCEC, la cele de reformare sau chiar de lichidare a CCCEC. Aceeai situaie s-a atestat i la ultimele alegeri parlamentare anticipate din 28 noiembrie 2010. 40

Astfel, dei Raportul de activitate timp de un an al guvernului AIE-1 vorbete despre realizrile CCCEC, dup alegerile din noiembrie s-a discutat la modul serios posibilitatea de lichidare a CCCEC, lundu-se n final decizia de reformare a sa fundamental. n acest sens, Programul de activitate a Guvernului pentru 2011-2014 prevede: Reorganizarea Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei prin meninerea atribuiilor de combatere a corupiei, transferul celorlalte atribuii, n decurs de trei luni, ctre alte structuri specializate ale statului, n contextul reformei instituionale a acestora, cu excluderea subordonrii Guvernului i plasarea sub control parlamentar. CCCEC este o instituie care poate i trebuie s devin independent, iar discuiile i ambiiile de partajare a influenelor n Guvern de ctre partide nu trebuie s se extind i asupra instituiei date. Or, tocmai acest gen de concurene politice pentru dominaia unui sau altui partid asupra CCCEC, ca i a procuraturii, de altfel, vorbete cel mai elocvent despre seriozitatea inteniilor viitoare de asigurare a independenei lor reale. Aa fiind, reforma preconizat a CCCEC de ctre AIE-2 ar trebui s devin ultima reform major de acest gen, iar independena care va fi acordat directorului i celorlali angajai ai CCCEC s fie clar echilibrat cu responsabiliti sporite i mecanisme stricte de control asupra integritii lor. Concluzii: Pn n prezent, s-a recunoscut de nenumrate ori independena insuficient n activitatea justiiei, procuraturii i CCCEC, ns reformele i reorganizrile petrecute n trecut nu aveau un efect clar de consolidare a independenei. Actuala guvernare, de asemenea, recunoate existena problemelor sistemice profunde care nu permit instituiilor centrale n stat, responsabile de aplicarea legii, s activeze de o manier pe deplin integr i obiectiv. Date fiind multiplele exemple din trecut, ar fi oportun nvarea din greelile altora. Recomandri: promovarea reformelor instituionale i funcionale n cadrul justiiei, procuraturii i CCCEC ntr-un mod ferm i care nu las loc pentru duble interpretri i echivoc; acordarea independenei instituiilor vizate, n paralel cu sporirea nivelului lor de salarizare, responsabilitate i a posibilitilor de atragere la rspundere pentru acte de corupie; evitarea reorganizrilor n cadrul crora personalul trece prin perioade ndelungate de incertitudine; neadmiterea n viitor a extinderii negocierilor dintre partidele politice cu privire la partajarea influenelor n instituii precum justiia, procuratura i CCCEC. Seciunea 3.3. nsprirea sanciunilor Un alt mit rspndit despre insuccesele luptei mpotriva corupiei n Republica Moldova este caracterul prea blnd al pedepselor. A devenit notoriu faptul c n Republica Moldova nici o persoan condamnat pentru un act de corupie nu a mers la pucrie. Societatea cunoate c persoanele, chiar fiind condamnate pentru acte de corupie, i pot continua activitatea n serviciul public. Din aceste considerente, retorica electoral a mai multor partide conine promisiuni de nsprire a pedepselor pentru acte de corupie35. Totui, nu pedepsele mici reglementate de Codul penal sunt o problem, ci practica aplicrii lor de ctre instanele de judecat. Pedepsele de 5-7 ani privaiune de libertate nu sunt termene mici pentru infraciunile de corupie. Fptuitorii sunt persoane instruite, care, de obicei, nu prezint
35

A se vedea Abordarea corupiei n campaniile pentru alegeri parlamentare. Studiu, Corneliu Gurin, Sergiu Lipcean, Lilia Ioni, Cristina Cojocaru. Noiembrie 2010. Disponibil pe pagina web a AAC http://www.alianta.md

41

predispoziii pentru comportament violent fiind necesar izolarea lor de societate pe perioade de timp mai mari dect cele prevzute. Sanciunea de privare de liberatate pentru acte de corupie este alternativ sancionrii cu amend i complementar sanciunii de privare a dreptului de a ocupa anumite funcii pe o perioad de pn la 5 ani. Practica aplicrii sanciunilor prevzute de Codul penal denot: - aplicarea sanciunii pecuniare i nu a celei privative de liberate; - aplicarea pedepsei de privare a dreptului de a ocupa anumite funcii o anumit perioad de timp nu exclude posibilitatea ocuprii altor funcii n serviciul public; - aplicarea foarte frecvent a art.55 de liberare de rspundere penal cu tragerea la rspundere administrativ i a art.90 de condamnare cu suspendarea condiionat a executrii pedepsei; n aceste condiii, cu adevrat se impune reformarea sistemului de sancionare pentru svrirea actelor de corupie, ns nu pe calea nspririi pedepselor, ci prin: restrngerea posibilitii de aplicare a art.55 i 90 Cod Penal la examinarea judiciar a actelor de corupie i modificarea pedepsei complementare de privare a dreptului de a ocupa anumite funcii cu privarea dreptului de a ocupa funcii publice i de angajare n domeniul public. Dat fiind motivaia de mbogire ilicit a infractorilor care svresc acte de corupie, modalitatea cea mai eficient de pedepsire a celor corupi ar fi aplicarea confiscrii averii dobndite ilicit. Mai mult ca att, dup cum s-a artat n seciunea 2.4.1., exist i o recomandare GRECO cu privire la sanciunile pentru cazuri de corupie: de a prevedea conform Conveniei penale cu privire la corupie rspunderea penal a persoanelor juridice pentru corupie activ i trafic de influen; de a clarifica aplicarea rspunderii penale a persoanelor juridice pentru splare de bani; de a prevedea mai multe sesiuni de pregtire profesional a magistrailor privind noiunea de responsabilitate penal a persoanelor juridice cu scopul de a asigura aplicarea sa n practic; de a prevedea sanciuni efective, proporionale i descurajatoare; i de a prevedea ct mai curnd posibil introducerea unui cazier juridic pentru persoanele juridice condamnate. Programul de activitate a Guvernului pentru 2011-2014 prevede nsprirea pedepselor pentru dare i luare de mit, aciune care, n Planul de aciuni al Guvernului pentru aceeai perioad se transform n Elaborarea i aprobarea proiectului de lege pentru modificarea i completarea Codului penal i Codului de procedur penal n partea ce ine de nsprirea sanciunilor penale aplicate n cazul comiterii infraciunii de evaziune fiscal a ntreprinderilor, instituiilor i organizaiilor. Infraciunile de dare i luare de mit prevzute n Codul penal ntr-adevr se refer la corupia n sectorul privat i, respectiv, la darea i luarea de mit de ctre persoanele care gestioneaz organizaii comerciale, obteti sau alte organizaii nestatale. Totui, infraciunea de evaziune fiscal svrit de persoanele juridice este o infraciune distinct n Codul penal, care nu se ncadreaz n categoria infraciunilor de corupie 36. Aa fiind, nu prea este clar n ce mod va asigura Guvernul nsprirea pedepselor pentru infraciuni de corupie, sporind sanciunile pentru evaziune fiscal. Concluzii: nsprirea pedepselor pentru actele de corupie este o abordare superficial a problemei. n realitate, statul urmeaz s asigure aplicarea real a pedepselor prevzute n Codul penal, limitnd posibilitile de aplicare a prevederilor de liberare de rspundere penal i de suspendare condiionat a executrii pedepselor pentru infraciunile de corupie. De asemenea, urmeaz a fi efectuate modificri n legislaie pentru nsprirea pedepsei complementare, de privare a dreptului de a ocupa anumite funcii, astfel nct privarea s se refere la dreptul de a ocupa funcii publice. Un alt domeniu necesar de intervenie este aducerea
36

A se vedea art.16 al Legii nr.90 din 25.04.2008 Cu privire la prevenirea i combaterea corupiei.

42

reglementrii sanciunilor din Codul penal pentru actele de corupie n conformitate cu recomandrile GRECO. Recomandri: pstrarea termenelor actuale de privare de libertate pentru actele de corupie; interzicerea aplicrii art.55 i art.90 Cod penal pentru infraciunile de corupie; schimbarea pedepsei complementare pentru actele de corupie din privarea de a ocupa anumite funcii pentru o perioad de timp cu privarea de a ocupa funcii publice sau remunerate de stat; aplicarea confiscrii averii condamnailor pentru acte de corupere pasiv i luare de mit; respectarea recomandrilor GRECO n privina cercului de subieci i a modalitii aplicrii sanciunilor pentru cazuri de corupie.

43

CONCLUZII I RECOMANDRI n aceast parte a Studiului, snt reluate toate concluziile i recomandrile concrete formulate n fiecare seciune. Capitolul 1. Experiene anterioare Seciunea 1.1. Perioada guvernrii majoritare (2001-2009) Concluzii: n campania electoral, indiferent de statutul de opoziie sau for aflat la guvernare, promisiunile anticorupie au formulare retoric, cu scop de percepie public pozitiv, dar nu rezult din abordri calificate i realizabile; chiar dac a venit la guvernare din statutul de opoziie intrasigent, n prima etap (2001-2005) guvernarea majoritar nu a reuit s demonstreze voin politic n combaterea corupiei, dar nici abordri calificate, iar schimbrile de politici i de resurse umane nu au determinat reducerea considerabil a percepiei fenomenului corupiei n rndurile cetenilor; dei au existat posibiliti clare de intervenie hotrt i profund pentru a combate sau reduce corupia i manifestrile ei conexe, guvernarea majoritar din perioada 20012009 nu a reuit s asigure implementarea complet n practic a nici uneia dintre promisiunile electorale anticorupie, dar nici a documentelor de politici pe care tot ea lea aprobat. Recomandri: principala recomandare este c o reform ce ar putea s combat cu adevrat corupia i s reduc considerabil nivelul acesteia trebuie promovat prompt, ferm, cu voin i duritate, cu implicare i abnegaie, numai astfel ar putea avea succes i ar fi palpabil la nivelul percepiei simple; interesele politice sau de grup nu trebuie s prevaleze n perioada post electoral, guvernarea trebuie asigurat responsabil i eficient, iar abordrile fenomenelor negative nu trebuie s admit compromisuri politice, deoarece prin compromisuri mici i protecie politic a celor afiliai este afectat ntregul sistem. Seciunea 1.2. Perioada guvernrii de coaliie (2009-2010) Concluzii: schimbarea puterii contribuie la sporirea optimismului social n multe domenii, inclusiv n sfera combaterii corupiei; instabilitatea politic generat de euarea alegerii efului statului i-a pus amprenta negativ pe ritmul i dedicaia n implementarea msurilor anticorupie; abordarea generalist a domeniului anticorupional n programele electorale poate s denote o anumit neseriozitate n evaluarea impactului acestui fenomen, dar poate argumenta i pasivitatea n promovarea unor msuri i reforme indispensabile pentru redresarea situaiei n domeniu; includerea n programul electoral a unor formulri calificate i msuri ample n sfera combaterii corupiei faciliteaz preluarea acestora n programul de guvernare, dar nu asigur i implementarea din oficiu, eforturile necesit a fi conjugate pe ntreaga orizontal i vertical a puterii; retorica anticorupional reuit are efect superficial, de moment, iar trgnarea implementrii aciunilor de impact i a reformelor palpabile reduce considerabil din 44

avansul acordat noii puteri politice i din ncrederea societii n eficiena acesteia, dezamgirile individuale se coaguleaz n percepii generale asupra invincibilitii corupiei. Recomandri: optimismul social nregistrat ca urmare a schimbrii politice trebuie alimentat continuu; fenomenul corupiei este unul complex i trebuie abordat complex, prin elaborarea i aplicarea unor strategii ample, cu msuri eficiente; alturi de abordrile teoretice i generale, promisiunile din campaniile electorale trebuie s se materializeze cu impact palpabil la nivelul percepiei individuale, este necesar s se asigure evoluii ct de mici mcar pe anumite segmente, preferabil cele cu impact social major; sancionarea sau mcar nlturarea de la putere a celor despre care exist percepie c ar fi corupi trebuie s se realizeze, prin metode legale, dar atunci cnd exist posibilitate este necesar i un pressing administrativ considerabil, crearea unor condiii insuportabile pentru meninerea n poziii a celor culpabili de strile defectuoase. Capitolul 2. Noul program de guvernare Seciunea 2.1. Mesajele anticorupie ale partidelor nvingtoare la alegerile din 2010 Concluzii: Comunitatea de idei anticorupie n platformele electorale ale partidelor nvingtoare la ultimele alegeri parlamentare anticipate, cu excepia domeniului declarrii averilor i a conflictelor de interese, practic nu exist. Astfel, realizarea promisiunilor fcute de ctre fiecare partid n parte va necesita consens, iar reieind din natura promisiunilor consensul va fi necesar nu doar ntre partidele care au constituit guvernare, dar i cu partidul de opoziie. Seciunea 2.2. Reflectarea promisiunilor electorale anticorupie n Programul de guvernare 2011-2014 i n Planul de implementare a acestuia Concluzii: Din totalul celor 24 promisiuni electorale pe segmentul anticorupie ale partidelor politice care au format coaliia de guvernare, 18 au devenit prioriti de guvernare, fiind abordate n Planul de aciuni a Guvernului pe anii 2011-2014. Este salutabil faptul c inteniile electorale ale partidelor politice au fost valorificate n planuri concrete de guvernare. Totui, maniera n care au fost preluate sau tratate unele mesaje din campania electoral ale partidelor politice pare a fi n disonan cu inteniile articulate de ctre politicieni n campanie: - problema anulrii imunitilor judectorilor i deputailor s-a transformat n problema reevalurii sau reformrii instituiei imunitii per ansamblu; - reducerea numrului organelor de control s-a transformat n procesul de optimizare a funciilor instituiilor de control; - intenia de consolidare a rolului societii civile este doar declarativ i n afara oricror aciuni distincte ale Planului de aciuni etc. Prin urmare, patosul politicienilor din campania electoral sufer metamorfoze dup ctigarea alegerilor, transformndu-se n prudena guvernanilor. Seciunea 2.3. Componenta anticorupie n Planul de aciuni privind liberalizarea regimului de vize

45

Concluzii: Iniierea dialogului privind liberalizarea regimului de vize este, fr ndoial, una dintre principalele realizri ale AIE n procesul promis de integrare european a Republicii Moldova. La 16 decembrie 2010 s-a reuit semnarea unui Plan de Aciuni cu UE n acest sens, iar ulterior Guvernul a adoptat un Program naional de implementare a planului respectiv. Totui, inexistena unui document strategic efectiv i viabil la nivel naional n domeniul anticorupie, caracterul prea vag al anumitor msuri incluse n program, lipsa indicatorilor de progres i a altor elemente obligatorii, necorespunderea msurilor concrete planificate n program cu faza de evaluare pentru care snt preconizate snt deficiene care pot crea premise pentru trgnarea sau mpiedicarea atingerii principalului scop dorit liberalizarea regimului de vize. Recomandri: Adoptarea ct mai curnd a unei noi Strategii Naionale Anticorupie i a Planului de Aciuni pentru implementarea ei; Modificarea/completarea Programului naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize (adoptat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 04.03.2011), astfel nct msurilor preconizate s le corespund indicatori de progres i alte elemente obligatorii, potrivit Hotrrii Guvernului nr.33 din 11.01.2007 Cu privire la regulile de elaborare i cerinele unificate fa de documentele de politici; Modificarea Programului naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize, adoptat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 4.03.2011, astfel nct msurile preconizate pentru diferite domenii de reforme prioritare s corespund fazei de evaluare, conform criteriilor de referin aprobate n Planul de Aciuni din 16 decembrie 2010 privind liberalizarea regimului de vize din cadrul Dialogului UE-Republica Moldova; Introducerea n Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014 a msurilor anticorupie prevzute n Programul naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize; Aprecierea cert a termenului de implementare a reformei instituionale a CCCEC i a coninutului acestei reforme, pentru a asigura stabilitate instituional, perspectiv de dezvoltare intern i coroborare a aciunilor tuturor instituiilor participante la procesul de reformare (legislativ, executiv, organe de drept etc.). Seciunea 2.4. Alte angajamente anticorupie ale autoritilor Concluzii: Dei obiectivul major declarat al guvernrii actuale este de integrare european, nu ntotdeauna recomandrile structurilor europene stau la baza planificrii activitilor interne. Astfel, nu toate recomandrile GRECO au fost puse pe deplin n aplicare, iar aciunile necesare pentru nlturarea restanelor nu se regsesc pe agenda Guvernului. Astfel, au fost omise urmtoarele recomandri: Recomandarea iii: de a supraveghea ca legislaia relativ la mijloacele speciale de anchet s fie adus n conformitate cu dispoziiile Conveniei penale cu privire la corupie (STE nr.183). Recomandarea xii: de a prevedea conform Conveniei penale cu privire la corupie rspunderea penal a persoanelor juridice pentru corupie activ i trafic de influen; de a clarifica aplicarea rspunderii penale a persoanelor juridice pentru splare de bani; de a prevedea mai multe sesiuni de pregtire profesional a magistrailor privind noiunea de responsabilitate penal a persoanelor juridice cu scopul de a asigura aplicarea sa n practic; de a prevedea sanciuni efective, proporionale i

46

descurajatoare; i de a prevedea ct mai curnd posibil introducerea unui cazier juridic pentru persoanele juridice condamnate. Recomandarea xiii: de a incrimina manipulrile contabile legate de fapte de corupie, dup cum este prevzut n art. 14 din Convenia penal cu privire la corupie, de a prevedea sanciuni eficiente, proporionate i descurajatoare, ct i de a consolida formarea magistrailor n acest domeniu.

Ct privete recomandrile formulate anterior de ctre Comisia European n domeniul anticorupie, majoritatea au fost incluse n planurile i programele guvernamentale. Cea mai mare caren n acest sens o constituie omiterea prevederii exprese cu privire la adoptarea unei noi Strategii Naionale Anticorupie i a planului de aciuni pentru realizarea ei, precum i asigurarea unor msuri practice n vederea sporirii eficienei cadrului legislativ anticorupie. Recomandri: Includerea n planurile guvernamentale a msurilor recomandate de GRECO, la care Republica Moldova continu s aib restane; Prevederea necesitii de mbuntire a Legii nr.294-XVI din 21.12.2007 privind partidele politice i a Legii nr.239-XVI din 13.11.2008 privind transparena n procesul decizional; Adoptarea noii Strategii anticorupie i a Planului (planurilor) de aciuni pentru implementarea ei; Preconizarea unor msuri cu caracter practic n vederea asigurrii aplicrii eficiente a cadrului legal anticorupie. Capitolul 3. Abordri anticorupie pentru public - studii de caz Seciunea 3.1. Anularea imunitilor Concluzii: Istoricul promisiunilor de anulare a imunitii judectorilor i deputailor dateaz cel puin din anul 2001. n campania electoral pentru alegerile parlamentare anticipate din noiembrie 2010 promisiunea dat a fost reluat, iar acum se regsete n politicile guvernamentale. Totui, n circumstanele politice actuale, ansele anulrii imunitii deputailor snt reduse, dat fiind necesitatea cointeresrii opoziiei parlamentare pentru a vota modificarea Constituiei n acest sens, sub iminena c respectivele modificri le-ar fi i aplicabile n perspectiva imediat, unii reprezentani ai opoziiei fiind cercetai n procese penale. Perspectivele anulrii imunitii judectorilor snt confuze, din motivul abordrii duale existente n Planul de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014 i al pericolului de sistem pe care l comport abordrile generaliste. Oricare ar fi decizia politic adoptat n acest sens, principala preocupare trebuie s fie eficiena eforturilor anticorupie, deoarece electoratului nu-i pas att de mult care este nivelul imunitilor acordate, dac organele de urmrire penal reuesc s instrumenteze cu succes cauze de corupie n privina judectorilor compromii. Recomandri: Excluderea contradiciilor din Programul de Guvernare, capitolele despre reforma justiiei i despre lupta mpotriva corupiei, precum i a contradiciilor din proiectul Planului de Aciuni al Guvernului pentru 2011-2014 existente n p.34 i p.127 n privina reformrii/anulrii instituiei imunitii; nlturarea formulrilor confuze din textul Programului de guvernare i al Planului de Aciuni a Guvernului pentru 2011-2014 n ceea ce privete ridicarea imunitii i

47

nlocuirea cu formulrile corespunztoare (anulare sau reformare), n funcie de obiectivul urmrit; Planificarea msurilor ce in de instituia imunitii judectorilor de o manier ce nu ar periclita independena nfptuirii actului justiiei i care ar permite urmrirea penal nestingherit i eficient a judectorilor n cazuri de corupie. Seciunea 3.2. Reforma justiiei, procuraturii i a CCCEC

Concluzii: Pn n prezent, s-a recunoscut de nenumrate ori independena insuficient n activitatea justiiei, procuraturii i CCCEC, ns reformele i reorganizrile petrecute n trecut nu aveau un efect clar de consolidare a independenei. Actuala guvernare, de asemenea, recunoate existena problemelor sistemice profunde care nu permit instituiilor centrale n stat, responsabile de aplicarea legii, s activeze de o manier pe deplin integr i obiectiv. Date fiind multiplele exemple din trecut, ar fi oportun nvarea din greelile altora. Recomandri: promovarea reformelor instituionale i funcionale n cadrul justiiei, procuraturii i CCCEC ntr-un mod ferm i care nu las loc pentru duble interpretri i echivoc; acordarea independenei instituiilor vizate, n paralel cu sporirea nivelului lor de salarizare, responsabilitate i a posibilitilor de atragere la rspundere pentru acte de corupie; evitarea reorganizrilor n cadrul crora personalul trece prin perioade ndelungate de incertitudine; neadmiterea n viitor a extinderii negocierilor dintre partidele politice cu privire la partajarea influenelor n instituii precum justiia, procuratura i CCCEC. Seciunea 3.3. nsprirea sanciunilor Concluzii: nsprirea pedepselor pentru actele de corupie este o abordare superficial a problemei. n realitate, statul urmeaz s asigure aplicarea real a pedepselor prevzute n Codul penal, limitnd posibilitile de aplicare a prevederilor de liberare de rspundere penal i de suspendare condiionat a executrii pedepselor pentru infraciunile de corupie. De asemenea, urmeaz a fi efectuate modificri n legislaie pentru nsprirea pedepsei complementare, de privare a dreptului de a ocupa anumite funcii, astfel nct privarea s se refere la dreptul de a ocupa funcii publice. Un alt domeniu necesar de intervenie este aducerea reglementrii sanciunilor din Codul penal pentru actele de corupie n conformitate cu recomandrile GRECO. Recomandri: pstrarea termenelor actuale de privare de libertate pentru actele de corupie; interzicerea aplicrii art.55 i art.90 Cod penal pentru infraciunile de corupie; schimbarea pedepsei complementare pentru actele de corupie din privarea de a ocupa anumite funcii pentru o perioad de timp cu privarea de a ocupa funcii publice sau remunerate de stat; aplicarea confiscrii averii condamnailor pentru acte de corupere pasiv i luare de mit; respectarea recomandrilor GRECO n privina cercului de subieci i a modalitii aplicrii sanciunilor pentru cazuri de corupie.

48

ANEXA 1. Extrase cu privire la aciuni anticorupie cuprinse n materialele electorale din alegerile parlamentare din 28 noiembrie 2010 ale partidelor politice care au intrat n Parlament Partidul Comunitilor din Republica Moldova Tematica corupiei Instaurarea unei guvernri legale, principiale i ferme ntru eradicarea reflectat n platforma necrutoare a corupiei i criminalitii, asigurarea securitii personale electoral a ceteanului Republicii Moldova; Mesaj anticorupie Eradicarea ferm a corupiei i criminalitii! n spoturile electorale Slogan electoral Moldova alege Victoria! Partidul Liberal Democrat din Moldova Mesajul anticorupie Corupia pune n pericol dezvoltarea rii i bunstarea fiecrui reflectat n platforma cetean n parte. n prezent corupia fur miliarde din economie i de electoral la oameni. Acest fenomen trebuie curmat. Prima lege pe care o va propune Guvernul PLDM va viza anularea imunitii pentru toi deputaii i judectorii. Vom propune i altor partide s subscrie acestei iniiative i vom insista ca legea s fie votat prin vot nominal. Vom reduce numrul instituiilor de control i vom crete pedepsele pentru darea i luarea de mit. Mesaj anticorupie O lupt mai serioas cu corupia! n spoturile electorale Lupta contra corupiei este o parte important a angajamentului nostru pentru o Moldov fr srcie! Prima lege promovat de PLDM va fi eliminarea imunitii parlamentarilor i judectorilor astfel demnitarii corupi vor fi pedepsii conform legii. Vino cu noi n lupta contra corupiei s construim o Moldov fr srcie. Lupta cu corupia care ne macin societatea, ne macin economia i contribuie la meninerea situaiei de srcie. Slogan electoral Moldova fr srcie! Partidul Democrat Tematica corupiei reflectat n platforma electoral Corupia este principala piedic n calea bunstrii. Corupia anuleaz egalitatea de anse, oportunitile de dezvoltare i demnitatea. Ea este o problem sistemic ce blocheaz evoluia societii n ansamblul. Caracatia corupiei distruge statul Republica Moldova. Este nevoie de un Consens Naional de Lupt mpotriva Corupiei. Lupta mpotriva corupiei nu se duce de unul sigur. Ea trebuie s fie asumat de eful statului, de legislativ si executiv i dus de comun cu societatea civil i de actorii politici care doresc n mod sincer s distrug acest cancer care macin societatea. Experiena altor ri demonstreaz faptul c fenomenul corupiei nu poate fi combtut doar prin metode represive, altfel spus cu pistolul n man. n acest sens PDM crede c miza n dezrdcinarea corupiei nu trebuie pus doar pe CCCEC. Cele mai eficiente sunt eforturile prin care se schimb mentalitatea ntregii societi n raport cu acest fenomen vicios. Mita nu trebuie s mai fie un mijloc acceptabil de soluionare a problemelor. Numai atunci cnd noi toi vom considera c s dai mit nu este acceptabil, c problemele cu care ne confruntm pot fi soluionate i altfel dect prin mituirea celor de care depinde soluionarea lor, numai atunci vom nregistra succese palpabile n eliminarea acestui flagel 49

Mesaj anticorupie n spoturile electorale Slogan electoral Dezbateri electorale (12 noiembrie 2010 Publica TV, ora 20.00) Reprezentantul PDM la dezbateri Stella Jantuan

social. Lupta mpotriva corupiei este o condiie necesar, dar insuficient pentru eradicarea acestui fenomen. Prevenirea corupiei n toate domeniile vieii sociale constituie cel mai eficient instrument de diminuare a acestui flagel negativ. Astfel, n domeniul economiei vor fi promovate acte normative care s exclud reglementrile paralele, inaplicabile i desuete; implementarea efectiv a instrumentului de evaluare preliminar a impactului reglementrilor care au inciden asupra activitii de ntreprinztor, dar i asupra tuturor domeniilor importante. Instituirea i activitatea eficient a ghieelor unice n cadrul autoritilor publice va elimina numeroasele bariere birocratice n activitatea agenilor economici. Ct privete procesul legislativ, transmiterea n direct a edinelor parlamentare (TV, radio sau Internet) i instituirea votului electronic al deputailor va contribui la transparentizarea activitii Parlamentului, iar cooperarea cu societatea civil constituie o condiie esenial pentru creterea calitii legilor. Un cadru legislativ anticorupie coerent este unul din cele mai importante instrumente de combatere a corupiei de ctre organele de urmrire penal. Din acest motiv va fi exclus practica promovrii fragmentare a proiectelor de legi anticorupie. Va fi revzut cadrul legislativ cu privire la declararea veniturilor i conflictul de interese n scopul implementrii eficiente acestor legi. Totodat, la nivel instituional se va aciona n sensul asigurrii i garantrii independenei funcionale a organelor de urmrire penal; delimitrii competenelor CCCEC i MAI n efectuarea urmrii penale. Rolul i funciile procuraturii vor fi transformate astfel nct aceasta s devin o instituie bazat pe respectarea supremaiei legii i a standardelor Consiliului Europei. Activitatea de prevenire a corupiei n domeniul justiiei se va concentra n special asupra: crerii condiiilor necesare n vederea asigurrii transparenei nfptuirii actului justiiei; asigurrii unui acces veritabil al publicului la textul hotrrilor judectoreti. Avnd n vedere c unul din elementele cheie ale prevenirii corupiei n sistemul judiciar este asigurarea independenei justiiei, astfel nct cea de a treia putere n stat s fie capabil s se auto-epureze de elementele corupte, consolidarea capacitilor Consiliului Superior al Magistraturii; eficientizarea activitii inspeciei judiciare; revizuirea modalitii de formare a bugetului instanelor judectoreti va constitui o preocupare permanent pentru Partidul Democrat din Moldova i membrii si. O ar fr corupie n care statul are grij de fiecare cetean nseamn progres! Numai fr corupie putem vorbi despre respect! Pentru Moldova, Pentru Tine! Bunstare, Respect, Progres! mbuntirea bunstrii cetenilor principala direcie de aciune a PD n prevenirea i combaterea corupiei. Combaterea eficient a problemelor sociale este principalul instrument de prevenire a ei. Mrirea salariilor funcionarilor publici va avea drept efect diminuarea corupiei. Corupia n RM nu are drept scop acumularea averii ci supravieuirea omului. Reform dur i drastic a CCCEC i transformarea lui n instituie de 50

combatere a corupiei n special la nivel nalt. Aciunile statului i partidelor aflate la guvernare poart i un caracter educativ. Penalizarea unui demnitar de cea mai nalt poziie ar contribui la mbuntirea situaiei sau diminuarea corupiei. Birocratizarea excesiv a aparatului de stat contribuie la accentuarea acestui fenomen de corupie. 3. Partidul Liberal Tematica corupiei reflectat n platforma electoral PL va acorda o atenie deosebit politicilor de prevenire i combatere a corupiei. Actualul cadru legislativ pe acest domeniu este deficitar i creeaz impedimente n aplicarea corespunztoare a prevederilor legale. Pentru a depi aceste deficiene sunt necesare urmtoarele msuri: mbuntirea mecanismelor de implementare a legilor; ajustarea Codului penal la prevederile conveniilor civil i penal ale Consiliului Europei i la cele ale Conveniei ONU mpotriva corupiei; nlturarea deficienelor Legii privind declararea i controlul veniturilor i al proprietii identificate care se refer la obiectul declarrii, coninutul declaraiei, ineficiena mecanismului de control al declaraiilor i rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii; nlturarea deficienelor Legii cu privire la conflictul de interese, care se refer la declararea intereselor personale, comisia principal de etic, rspunderea pentru nclcarea prevederilor legii petiiilor i cererilor cetenilor, gradul de transparen a declaraiilor cu privire la interesele personale ale funcionarilor; eliminarea deficienelor Legii privind Codul de conduit a funcionarului public, care se refer la primirea cadourilor, conflictul de interese, rspunderea pentru nclcarea prevederilor Codului. ridicarea eficienei funcionrii aparatului administrativ, combaterea favoritismului i a corupiei n rndurile funcionarilor publici; Cei care au furat, au jefuit averea poporului, corupia, crima organizat, economia tenebr trebuie s fie trai la rspundere. ntr-un stat de drept i democratic trebuie s existe o lege pentru toi, pentru c fr lege nseamn c nu exist dreptate. i dac v dm parlamentul vei scpa de corupie i birocraie! Spune pa corupiei! Alege schimbarea pn la capt! Dreptate, Libertate, Bunstare! Spune pa corupiei!

Mesaj anticorupie n spoturile electorale

Slogan electoral

51

ANEXA 2. Extras din Programul Naional de implementare a Planului de Aciuni Republica Moldova Uniunea European n domeniul liberalizrii regimului de vize, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.122 din 4 martie 2011
BLOCUL 1 SECURITATEA DOCUMENTELOR, INCLUSIV ASIGURAREA CU PAAPOARTE BIOMETRICE Realizarea programelor de formare i adoptare a codurilor de etic anticorupie, care vizeaz funcionarii tuturor autoritilor publice care se ocup de perfectarea paapoartelor, precum i a buletinelor de identitate i altor documente primare 5. Creterea gradului de Elaborarea Codurilor de etic ale Ministerul Tehnologiei Martie 2011 profesionalism i responsabilitate angajailor autoritilor publice Informaiei i a funcionarilor autoritilor responsabile de administrarea Comunicaiilor, publice care administreaz proceselor de documentare a Ministerul Justiiei, procesele de documentare a populaiei Ministerul Afacerilor populaiei Interne, Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene, autoritile responsabile de administrarea proceselor de documentare a populaiei Elaborarea i aprobarea programului Ministerul Tehnologiei Aprilie 2011 de instruire continu Informaiei i Comunicaiilor, Ministerul Justiiei, Ministerul Afacerilor Interne Organizarea instruirii (traininguri) Ministerul Tehnologiei Semestrial, pentru conductorii i angajaii Informaiei i prima instruire instituiilor (centrale i teritoriale) de Comunicaiilor, pn n luna eviden i documentare a populaiei Ministerul Justiiei, septembrie i de stare civil n domeniul: Serviciul Grniceri, 2011 - codului de etic; Ministerul Afacerilor - depistrii i combaterii faptelor Externe i Integrrii de corupie n procesul de eliberare a Europene documentelor Elaborarea i implementarea unui Ministerul Tehnologiei Decembrie plan de gestionare a riscurilor de Informaiei i 2011 corupie n domeniul documentrii Comunicaiilor, populaiei i strii civile Ministerul Justiiei, Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene, Serviciul Grniceri

BLOCUL 2 MIGRAIA ILEGAL, INLCUSIV READMISIA MANAGEMENTUL FRONTIEREI Realizarea unor programe de instruire i adoptarea codurilor de etic anticorupie, care vizeaz n mod specific grnicerii, inspectorii vamali, precum i ali funcionari implicai n gestionarea frontierei 20. Dezvoltarea capacitilor instituionale n domeniul pregtirii (formrii) profesionale a grnicerilor, inspectorilor vamali, poliitilor etc. Elaborarea planurilor de nvmnt, precum i a programelor analitice ale acestora conform standardelor de competen aplicate n rile UE, adaptate inclusiv la circumstane de vulnerabilitate i la fapte de corupie Profesionalizarea Serviciului Grniceri (nlocuirea militarilor n termen cu Serviciul Grniceri, Ministerul Educaiei, Ministerul Afacerilor Interne, alte autoriti Serviciul Grniceri, Ministerul Finanelor Martie 2011iulie 2011

2011-2012

52

angajai pe baz de contract)

BLOCUL 3 ORDINEA PUBLIC I SECURITATEA PRVENIREA I COMBATEREA CORUPIEI I CRIMELOR FINANCIARE Adoptarea legislaiei privind prevenirea i combaterea corupiei i consolidarea funciei anticorupie a Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice i Corupiei; consolidarea coordonrii i schimbului de informaii ntre autoritile responsabile pentru lupta mpotriva corupiei 54. Consolidarea cadrului legislativ Adoptarea proiectelor de acte normative Centrul pentru Semestrul I privind prevenirea i i a documentelor de politici elaborate n Combaterea Crimelor 2011 combaterea corupiei conformitate cu standardele internaionale Economice i Corupiei anticorupie Armonizarea definiiei corupie la Centrul pentru Semestrul II standardele internaionale prin adoptarea Combaterea Crimelor 2011 proiectului de lege privind completarea Economice i Corupiei Legii nr.90-XVI din 25 aprilie 2008 cu privire la prevenirea i combaterea corupiei Adoptarea proiectului de lege privind Centrul pentru Semestrul II protecia avertizorilor Combaterea Crimelor 2011 Economice i Corupiei 55. Consolidarea activitii de Asigurarea corespunztoare cu resurse Centrul pentru 2011-2012 prevenire i combatere a umane i materiale a subdiviziunii de Combaterea Crimelor corupiei din cadrul Centrului prevenire i combatere a corupiei din Economice i Corupiei pentru Combaterea Crimelor cadrul Centrului pentru Combaterea Economice i Corupiei Crimelor Economice i Corupiei Consolidarea schimbului de informaii Centrul pentru Semestrul II dintre Centrul pentru Combaterea Combaterea Crimelor 2011 Crimelor Economice i Corupiei i Economice i Corupiei, autoritile responsabile pentru lupta Ministerul Afacerilor mpotriva corupiei Interne, Serviciul de Informaii i Securitate, Procuratura General, Curtea de Conturi Implementarea legislaiei privind prevenirea i combaterea corupiei, asigurnd funcionarea eficient a autoritii independente de combatere a corupiei; elaborarea codurilor etice i organizarea instruirilor n domeniul anticorupie care vizeaz n special funcionarii publici implicai n aplicarea legii i a sistemului judiciar 56. Asigurarea aplicrii legislaiei Punerea n aplicare a mecanismului de Ministerul Justiiei Semestrul II privind prevenirea i implementare a Legii nr.16-XVI din 15 2011 combaterea corupiei februarie 2008 cu privire la conflictul de interese prin elaborarea proiectului de lege cu privire la Comisia Principal de Etic, structura i modul de funcionare a acesteia Elaborarea proiectului de modificare a Ministerul Justiiei, Semestrul II Legii nr.25-XVI din 22 februarie 2008 Cancelaria de Stat 2011 privind Codul de conduit a funcionarului public 57. Optimizarea funcionrii Elaborarea proiectului de lege privind Centrul pentru Semestrul II Centrului pentru Combaterea modificarea i completarea Legii nr.1104- Combaterea Crimelor 2011 Crimelor Economice i XV din 6 februarie 2002 cu privire la Economice i Corupiei Corupiei n vederea asigurrii Centrul pentru Combaterea Crimelor independenei instituionale Economice i Corupiei n vederea asigurrii unei funcionri independente Organizarea i desfurarea unor instruiri Centrul pentru Periodic anticorupie cu participarea funcionarilor Combaterea Crimelor 2011 publici i a lucrtorilor sistemului judiciar Economice i Corupiei, Ministerul Afacerilor Interne,

53

Serviciul Grniceri, Procuratura General, Ministerul Justiiei

54