LE JUGE ADMINISTRATIF, REMPART DE PROTECTION DES CITOYENS CONTRE LADMINISTRATION EN AFRIQUE NOIRE FRANCOPHONE ?

Voici plus de cinquante ans quaprs avoir abrit certaines manifestations du miracle que constitue la soumission de ladministration au contrle du juge1, les Etats africains francophones subissent lpreuve de lentreprise de rgulation du cours de la puissance publique. Legs en effet dun colonisateur soucieux non seulement de profits et de commerce marchands, mais aussi dassimilation et de transposition de ses rgles, principes, institutions et valeurs, la justice administrative recueillie et pratique depuis lors doit tenir le pari de disqualifier larbitraire des gouvernants et dassurer corrlativement la protection juridictionnelle des citoyens. Tant lenracinement de lorgane que lessor de son rle sont devenus incontestables dans le paysage juridictionnel africain. Car sen tenir la parution des recueils nationaux comments de grandes dcisions de la jurisprudence administrative 2, et une production doctrinale montrant un intrt davantage soutenu sur le sujet, on serait tent de dire, tel lalchimiste les yeux rivs sur les transformations en cours dans lathanor, que la matire prend forme . Au fil du temps, lide dun amnagement dune justice administrative sest donc impose en contrepartie du caractre ingalitaire des rapports juridiques qui stablissent entre ladministration et les personnes prives. Dans le principe, lintervention du juge administratif visera soumettre ladministration au respect des rgles qui rgissent lexercice de ses pouvoirs, contenir les privilges dans les limites que leur assigne la rgle de droit, et permettre aux administrs soit de paralyser une
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Lexistence mme dun droit administratif relve en quelque sorte du miracle , crivait Prosper WEIL dans son "Que sais-je", Le Droit administratif, PUF, n 1152, p. 3. On songe galement aux nombreux litiges ns dans les dpendances coloniales, et dont le rglement a permis au Conseil dEtat franais, dlaborer dimportantes rgles du rgime re administratif. La 1 dition des Grands Arrts de la Jurisprudence Administrative (G.A.J.A) de 1956 annotait 114 arrts dont certains ont t rendus partir des faits survenus dans les possessions coloniales franaises en Afrique ; on citera, larrt Botta de 1904 ( propos dun receveur des contributions en Algrie), larrt Tomaso Grecco de 1905 propos dune course de taureaux en Tunisie, qui a introduit une responsabilit de la puissance publique au titre des activits de police, larrt Socit Commerciale de lOuest Africain ou Bac dEloka (1921) du Tribunal des Conflits, larrt Robert de Lafreygre, le requrant tant chef de service aux chemins de fer de Madagascar (1923), larrt Couitas, galement de 1923, larrt Etablissements Vezia de 1935, larrt Compagnie maritime dAfrique orientale de 1944, larrt Syndicat gnral des Ingnieurs-conseils de 1959, larrt Marcar (Mougamadou sadagnetoullah ) de 1935 ; voir Bernard PACTEAU, Colonisation et justice administrative in Jean MASSOT (dir.), Le Conseil dEtat et lvolution de loutre-mer franais du e XVII sicle 1962, Dalloz, 2007, Coll. Thmes et Commentaires, p. 49 et suiv. 2 Voir entre autres, Guillaume PAMBOU TCHIVOUNDA, Les grandes dcisions de la jurisprudence administrative du Gabon, Pedone, 1994 ; Jacques Mariel NZOUANKEU, Les grandes dcisions de la chambre administrative sngalaise, Tome 1, e Publications de la RIPAS, 2 d. 1984 ; Martin BLEOU et Francis WODIE, La chambre administrative de la Cour suprme et sa jurisprudence, Economica, 1981 ; Salif YONABA, Les grandes dcisions de la jurisprudence burkinab, droit administratif , Coll. Prcis de droit burkinab, 2004 ; du mme auteur, La pratique du contentieux administratif en droit burkinab de lindpendance nos jours, Presses universitaires de Ouagadougou, 2008 ; Ahmed Tidjani BA, Droit du contentieux administratif burkinab, Coll. Prcis de droit burkinab, 2007 ; Jean du Bois de GAUDUSSON, La jurisprudence administrative des Cours Suprmes en Afrique , in Grard CONAC et Jean du Bois de GAUDUSSON (dir.), Les Cours Suprmes en Afrique, La jurisprudence administrative, vol 3, Economica, 1988 ; Recueil (non annot) des Arrts de la Chambre administrative de la Cour Suprme de la Rpublique Centrafricaine (1982-1995), d. Giraf et Agence intergouvernementale de la francophonie, 2000. Outre les recueils, la production doctrinale est tout aussi foisonnante ; pour les plus rcentes couvrant lensemble des Etats africains francophones, voir entre autres : Placide MOUDOUDOU, Les tendances du droit administratif dans les Etats dAfrique francophone , Revue Juridique et Politique, n1, 2010, p. 43 97 ; Ydoh Sbastien LATH, Les caractres du droit administratif des Etats africains de succession franaise, vers un droit administratif africain francophone ? RDP, n5, 2011, p. 1254 1288.
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activit administrative irrgulire, soit dobtenir une certaine compensation pour les prjudices quelle a pu leur causer. Jean-Marie AUBY et Roland DRAGO diront que le contentieux administratif remplit donc une fonction de protection des administrs contre ladministration. Il met les individus mme de prserver, dans la mesure prvue par la rgle de droit, leurs droits et intrts lencontre des exigences de laction administrative3. La finalit ainsi assigne au contentieux administratif en tant que mcanisme de protection des liberts publiques, appel par ses perfectionnements exprimer une conception librale de la socit a parfois t discute ; car le contrle dvolu un juge sur laction administrative peut ne rvler quune stratgie politique susceptible de fournir un exutoire lgal aux mcontentements dont tout rgime autoritaire redoute la fermentation4. Une autre fonction du contentieux administratif sera de servir dinstrument devant concourir une plus forte affirmation du pouvoir hirarchique en sassurant l a garantie de la docilit de lensemble de ladministration. On verra alors dans le redressement par le juge des irrgularits administratives, le moyen dobliger les diverses autorits administratives au respect des rgles tablies par les autorits places la tte du corps politique. A cet gard, le contrle de la lgalit des actes administratifs constitue un des procds les plus efficaces pour mettre fin linobservation de ces rgles, et il joue un certain rle prventif en menaant ladministration de nouvelles sanctions en cas de renouvellement de lillgalit 5. On comprend qu la lumire de ces justifications varies du contentieux administratif, certains auteurs aient pu conclure que le droit administratif africain tait un droit engag, consistant beaucoup plus en une technique de rationalisation de laction administrative, destine assurer son efficacit, sa rigueur, sa cohrence au service des fins dtermines au sommet quen un contrepoids au profit des droits individuels 6. Ces remarques, reconnat Alain BOCKEL, sont gnrales et mriteraient dtre nuances. La situation peut varier selon les pays, selon limportance et la ralit du contrle juridictionnel de ladministration ; elle peut varier aussi selon les secteurs de laction des pouvoirs publics7. La propension gnraliser lide que les Etats africains francophones nauraient connu quun droit administratif dexception, port valoriser les prrogatives de puissance publique, au lieu de les limiter8 est la consquence des choix oprs dans les annes 1970. Conscutivement, lquation se rvle dune simplicit aveuglante ; dans un contexte politique et institutionnel autoritaire domin par un parti unique ou caractris par une idologie marxiste-lniniste9, le droit ne paratrait pas en mesure de donner la socit une assise librale. Ce nest pourtant pas un moindre contraste que de constater que mme dans les rgimes unanimitaires et monopartisans, ou encore dans ceux qui se rclamaient du marxisme-lninisme, le choix de donner un juge ladministration na pas t remis en cause, et quune jurisprudence, sans toutefois se distinguer par la profusion, se construisait. Mme sous la dictature du proltariat et du parti unique au Bnin de 1985 1989, la Chambre administrative de la Cour Suprme a t saisie de 111 recours soit une moyenne de 27 28 par an10. A lchelle des Etats africains francophones, un bilan dress par le Professeur Jean du

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Jean-Marie AUBY et Roland DRAGO, Trait de contentieux administratif, LGDJ, 3 d. 1984, vol. 1 p. 15. e Jean RIVERO, Droit administratif, Prcis Dalloz, 13 d. p. 299. 5 Jean-Marie AUBY et Roland DRAGO, op cit, p. 16. 6 Alain BOCKEL, Droit administratif, NEA, 1978, coll. Manuels et Traits, n 2, p. 36. ; Placide MOUDOUDOU, Les tendances du droit administratif dans les Etats dAfrique francophone , op cit, p. 46. 7 Alain BOCKEL, op cit, p. 37. 8 Placide MOUDOUDOU, op cit, p. 46. 9 Jean du Bois de GAUDUSSON, Trente ans dinstitutions constitutionnelles et politiques : points de repre et interrogations , Afrique Contemporaine, n 164, octobre-dcembre 1992, p. 52. 10 Voir la communication de M. Andr LOKOSSOU, Conseiller la Chambre administrative du Bnin lors du sminaire dchanges et de perfectionnement consacr au Contentieux administratif et lEtat de droit , Marrakkech 14-21 dcembre 1996, Agence de la Francophonie, p. 215.
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Bois de GAUDUSSON montre que ds les annes 1960, la justice administrative tait bien sollicite tant aux fins dannulation quaux fins de rparation11. Ces donnes ne revtent pas quun simple intrt historique ; elles montrent quen dpit de la faiblesse des saisines, et sauf certaines hypothses dclipse, le juge administratif nen a pas moins continu exercer son office sur recours des citoyens persuads de pouvoir obtenir la reconnaissance juridictionnelle de leurs droits. Il ne saurait donc tre question de nantiser ou de dvaloriser 12 luvre accomplie au motif quelle serait insuffisante ou imparfaite ; elle renferme incontestablement des acquis susceptibles de contribuer une meilleure intelligence du contentieux dans une vision densemble. Lintrt renouvel dune rflexion sur la protection des citoyens par le ju ge administratif merge des transformations rcentes ayant affect la plupart des Etats africains francophones. Les constitutions fondatrices de ce quil a t convenu dappeler le renouveau dmocratique des annes 199013 ont cr les conditions dune modernisation politique et sociale par la conscration du pluralisme politique, la reconnaissance et la garantie des droits et liberts, laffirmation des principes de lEtat de droit14. Le statut des gouvernants sen est trouv valoris en consquence des procdures de dsignation rendues moins occultes et du corollaire de la responsabilit. Les citoyens pour leur part, longtemps contraints lunanimisme, cherchent dans le renouveau dmocratique fond sur lidologie des droits de lhomme, les moyens dexercer leurs droits et liberts dans leur plnitude, rsolus quils sont combattre tout pouvoir politique cens maner de leur libre choix, et qui voudrait leur opposer, selon la
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Au Gabon, la Chambre administrative a rendu de 1963 1984 inclus, 247 arrts ; au Bnin, ce sont 333 arrts qui ont t rendus de 1962 1984. Au Niger, lactivit contentieuse sest rduite deux arrts de 1960 1974 et trois depuis 1974. En Rpublique centrafricaine, aprs une longue priode de lthargie, la Chambre administrative de la Cours Suprme a rendu cinq arrts depuis 1982 mais aucun ne porte sur le fond. Au Tchad, la Chambre administrative et financire a rendu 17 arrts de 1969 1976. La Chambre administrative de Cte dIvoire a rendu depuis 1963, 63 arrts au titre du contentieux dexcs de pouvoir et 9 dcisions de cassation, soit une soixantaine en 1980 ; au Sngal, ce sont 106 arrts au titre du contentieux de lannulation qui ont t rendus de 1960 1980 ; voir, Jean du Bois de GAUDUSSON, La jurisprudence administrative des Cours Suprmes en Afrique , op cit, p. 7. 12 Il suffit de se reporter aux recueils annots de jurisprudence cits supra, et labondante production doctrinale suscite par le sujet pour sen convaincre. Sur chacun des pays africains, et entre autres, voir, Guy Jean Clment MEBIAMA, Lvolution du droit administratif congolais , Revue Juridique et Politique, n 2, 2008, p. 209 266 ; Demba SY, Le juge sngalais et la cration du droit administratif , in Dominique DARBON et Jean du Bois de GAUDUSSON (dir.), La cration du droit en Afrique, Karthala, 1997, p. 401 ; Max REMONDO, Le Droit administratif gabonais, LGDJ, 1987 ; Placide MOUDOUDOU, Droit administratif congolais, lHarmattan, 2003 ; Alain Serges MESCHERIAKOFF, Le Droit administratif ivoirien, Economica, 1982 ; Joseph-Marie BIPOUN-WOUM, Recherches sur les aspects actuels de la rception du droit administratif dans les Etats dAfrique noire dexpression franaise : le cas du Cameroun ; RJPIC, n3, 1972, p. 361 et suiv ; Ahmed Salem OULD-BOUBOUTT, Existe-t-il un contentieux administratif autonome en Mauritanie ? Rflexions propos dune dcision jurisprudentielle rcente , Penant, n 786 787, 1985, p. 58 et suiv ; Djedjro Francisco MELEDJE, Droit administratif et dcentralisation en Cte dIvoire , Communication lAtelier des acteurs cls de la Konrad Adenauer Stiftung sur Le Droit administratif et la dcentralisation en Afrique francophone , Dakar, Sngal, 18-19 fvrier 2010 ; Ibrahim SALAMI, Le recours pour excs de pouvoir : contribution lefficacit du procs administratif au Bnin (19902010) , Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives , n 25, 2011, p. 95 et suiv ; Csaire Foed S. KPENOUHOUN, Contribution lEtude du contentieux administratif au Bnin : 1990-2010, Thse pour le Doctorat en Droit Public, Universit Cheick Anta Diop, Dakar, janvier 2012. 13 Gourmo L, Quelques rflexions sur la dmocratisation en Afrique , Mlanges Patrice GELARD, Montchrestien, 1999, p. 421 et suiv., Thodore HOLO, Dmocratie revitalise ou dmocratie mascule ? Les constitutions du renouveau dmocratique dans les Etats de lespace francophone africain : rgimes juridiques et systmes politiques , Revue bninoise des sciences juridiques et administratives, n 16, 2006, p. 17 et suiv. 14 LEtat de droit implique en effet que la libert de dcision des organes de lEtat soit, tous les niveaux, limite par lexistance des rgles, dont le respect est garanti par lintervention dun juge ; voir Jacques CHEVALLIER, LEtat de droit et transformations, Les doctrines de lEtat de droit , Cahiers franais, n 288, octobre-dcembre 1998, p. 8 ; cf. en outre, Les Constitutions africaines, tome 1 et tome 2 ; textes rassembls par Jean du Bois de GAUDUSSON, Grard CONAC et Christine DESOUCHES, Bruylant-Bruxelles, la documentation franaise ; Grard CONAC, Les processus de dmocratisation en Afrique , in Grard CONAC (dir.), LAfrique en transition vers le pluralisme politique, Economica, 1993, pp. 11-41 ; Koffi AHADZI-NONOU, Les nouvelles tendances du constitutionnalisme africain, Afrique Juridique et Politique, juillet-dcembre 2002, vol.1 p. 39 et suiv.
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formule de Georges BURDEAU, une autorit discrtionnaire. Enfin, le juge administratif retrouve dans ce renouveau politique, institutionnel et idologique, une position minente sans prcdent. Outre les pouvoirs qui sont traditionnellement attachs sa fonction de par les ressources de linterprtation 15, il conquiert une redoutable prrogative, celle de faire prvaloir sur habilitation constitutionnelle, les ordres juridiques suprieurs sur la loi interne au sens formel au titre du contrle de conventionnalit16. Dans une telle configuration redessine par les nouvelles constitutions des annes 1990, et qui laisse voir une mutation de la vie politique et sociale au sein des Etats africains francophones, lobjet de la prsente tude sera de tenter dapporter des lments de rponse la question que voici : dans quelle mesure le juge administratif africain garantit-il la protection du droit aux citoyens contre ladministration ? Le problme ainsi pos dborde la question de la disponibilit ou de lexistence dun juge de laction administrative puisque cette existence remonte lpoque coloniale17. Il faudrait donc sattacher plutt montrer comment est organise cette protection pour finalement sinterroger sur le point de savoir si lobjectif ultime, les intrts des citoyens sont prservs par le juge. Il importera de rvaluer la fonction protectrice de la justice administrative la lumire de la mutation ds la fin du XIXe sicle du droit administratif peru non plus comme un droit de privilge pour ladministration mais comme un dispositif de protection des droits des administrs. Si lon admet donc que le remarquable essor du droit et du contentieux administratifs est inspir par le souci de donner aux administrs des garanties contre larbitraire, de poser des bornes lexercice du pouvoir administratif, il devient instructif dapprhender au regard des standards modernes de protection fournis par le droit compar les garanties procdurales mises en uvre dans la protection juridictionnelle de ladministr travers le recours pour excs de pouvoir et le recours de plein contentieux. Non moins instructif sera le travail de vrification de la part faite ladministr dans le procs. Il sagira de savoir si le juge administratif africain a pris conscience du fait que le requrant qui est lorigine du recours na pas pour but de contribuer llaboration des rgles gnrales, mais dobtenir de lui, lavantage positif que ladministration lui a refus tort ; non pas llaboration du droit, mais la satisfaction de son droit. La prise en considration de la personne du requrant sera la traduction concrte de cette prise de conscience. Le croisement de ces angles dapproche permettra dopposer les modalits de la protection juridictionnelle la finalit de celle-ci et de montrer que si cette protection se trouve garantie dans ses modalits (1re partie) elle apparat en revanche comme perfectible dans sa finalit (2e partie).
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Jacques CHEVALLIER, Les interprtes du Droit , in Paul AMSELEK (dir.), Interprtation et Droit, Bruylant-Bruxelles, 1995, p. 115 et suiv. 16 Outre linvocabilit devant le juge des stipulations des traits constitutifs des organisations dintgration (droit communautaire), la plupart des nouvelles constitutions africaines intgrent les conventions internationales relatives aux Droits de lhomme dans leurs dispositions et les considrent comme partie intgrante. Ds lors, ces conventions prennent place dans le bloc de lgalit auquel se rfre le juge administrati f dans son contrle de laction administrative. Le juge peut tre ainsi amen sur ce fondement exercer un contrle de conventionnalit de la loi en cas de contrarit et carter cette dernire ; certaines constitutions africaines linstar de celle du Togo du 14 octobre 1992 prvoient par ailleurs, lexception dinconstitutionnalit ; voir Jean du Bois de GAUDUSSON, Grard CONAC, Christine DESOUCHES, Les Constitutions africaines, op cit. 17 La France avait cr par un dcret du 14 octobre 1920, un Conseil du contentieux administratif, anctre des juridictions administratives modernes, dans chacune de ses dpendances. Un autre dcret du 13 dcembre 1944 les supprimera pour crer un Conseil du contentieux unique pour toute lAfrique occidentale franaise. Au Togo, territoire sous tutelle, cest un dcret du 23 novembre 1954 qui organisa le Conseil du contentieux administratif, lequel sera transform par une loi du 3 mars 1958 en Tribunal administratif ; voir, Ahmed Tidjani BA, Droit du contentieux administratif burkinab, op cit, p. 23 et suiv.
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PREMIERE PARTIE
UNE PROTECTION JURIDICTIONNELLE GARANTIE DANS SES MODALITES
A linverse du droit administratif franais base essentiellement jurisprudentielle18, le droit administratif des Etats africains francophones a un fondement principalement, sinon exclusivement lgislatif19. On aurait alors pu craindre que les fondements lgislatifs du droit administratif africain eussent consist en la seule protection de ladministration, et conduit le juge orienter ce droit sur des bases dominante autoritaire. Bien au contraire, port par un souci de perfectionnement de lEtat de droit le juge a su promouvoir dans le cadre des deux grandes voies de droit que constituent le recours pour excs de pouvoir20 et le recours de pleine juridiction21 un contrle mnageant dune part ladministration des espaces de libert en labsence desquelles sa paralysie serait nocive lintrt gnral, et dautre part, fixant des limites sans lesquelles, les citoyens seraient dpourvus de toute garantie. On sen aperoit travers linterprtation constructive de la demande du requrant (A) et le souci de rquilibrer la position des parties dans la conduite du procs (B). A- LINTERPRETATION CONSTRUCTIVE DE LA DEMANDE DU REQUERANT Le juge administratif africain exerce ce pouvoir dinterprtation lgard de lacte introductif dinstance tout en le conciliant avec les principes fondamentaux qui rgissent linstance administrative. Une telle interprtation permet au juge de porter remde des irrecevabilits (1) ou, jouant sur lordonnancement complet des cas douverture, il parvient retenir une lecture souvent favorable au requrant du fondement de la demande (2). 1- La rduction des causes dirrecevabilit Les deux grandes voies de droit que sont le recours pour excs de pouvoir et le recours de plein contentieux dans ses lments les plus caractristiques tels que le contentieux des contrats et celui de la responsabilit22 permettent de mieux situer la marge de manuvre du juge. De faon gnrale, dans un cas comme dans lautre, le juge sestime fond suppler ce quil estime tre une rdaction maladroite de lobjet de la demande pour faire produire cel le-ci un effet utile ; ce sera le cas, lorsquinvit censurer une illgalit, il estimera que lacte qui nest ni sign et
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Voir les ouvrages classiques de droit administratif dont entre autres : Ren CHAPUS, Droit administratif gnral, Tome 1, e e Montchrestien, 15 d., 2001 ; Yves GAUDEMET, Droit administratif, LGDJ, 18 d., 2005 ; Pierre DELVOLVE, Le Droit e administratif, Dalloz, Prcis, 21 d., 2006. 19 Ydoh Sbastien LATH, Les caractres du droit administratif des Etats africains de succession franaise op cit, p. 1265 ; Jean-Marie BIPOUM WOUM, Recherches sur les aspects actuels de la rception du Droit administratif dans les Etats dAfrique noire dexpression franaise : le cas du Cameroun , RJPIC, 1972, pp. 359 et ss. ; Alain BOCKEL, Le contrle juridictionnel de ladministration , in Les Institutions administratives des Etats francophones dAfrique noire, Centre dEtudes juridiques comparatives de lUniversit de Paris I, Economica, 1979, pp. 197 et suiv. ; du mme auteur, Recherche dun droit administratif en Afrique francophone , Revue Ethiopiques, octobre 1978, n 16, pp. 66 et ss. 20 Il sagit pour le juge dans le cadre de ce recours de statuer en droit sur la validit dun acte administratif ; cf. Emmanuel LANGAVANT et Marie-Christine ROUAULT, Le contentieux administratif, op cit, p. 48. 21 Ce type de recours amne le juge administratif statuer sur les droits des parties, quil apprcie en fait et en droit et pour lesquels il jouit des pouvoirs les plus tendus. Il peut condamner ladministration verser des indemnits ; voir Emmanuel LANGAVANT et Marie-Christine ROUAULT, ibid. 22 Edouard LAFERRIERE, Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux , Berger-Levrault, 1887-1888 ; rd. e LGDJ, 1989 ; Ren CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 10 d. P. 185 ; Roland DRAGO et Jean-Marie e AUBY, Trait du contentieux administratif, t. II, 3 d. LGDJ, 1984, p. 79-81 ; Andr HEILBRONNER, Recours pour excs de pouvoir et recours de plein contentieux , D. 1953, p. 183 ; Stphane DOUMBE-BILL, Recours pour excs de pouvoir et recours de plein contentieux, A propos de la nouvelle frontire , AJDA 1993, p. 3.
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qui ne porte pas de nom, doit tre considr comme inexistant et entraine une disqualification du recours pour excs de pouvoir en dclaration de nullit 23 ; ou encore il redressera lobjet de la demande en considrant que lintroduction de rparations financires dans son recours donne ce dernier le caractre de recours de plein contentieux soumis lobligation de recours pralable avant tout contentieux 24. Les rgles de comptences, souvent dordre public, rservent la juridiction administrative suprme, le jugement en premier et dernier ressort de lexcs de pouvoir des autorits excutives25, les juridictions de fond tant juges de droit commun du contentieux indemnitaire ; dans ce cas, le juge statue sur les conclusions tendant lannulation de lacte et soulve pour le surplus des conclusions, lexception de recours parallle26. En excs de pouvoir, le juge interprte les conditions de recevabilit avec libralisme pour le requrant. Sagissant de la rgle de la dcision pralable qui fait obligation au plaideur, pralablement tout recours contre ladministration, de solliciter delle une dcision sur la prtention quil se propose de soumettre au juge27 lirrecevabilit nest pas oppose pour dfaut de dcision pralable lorsque le demandeur na pu produire la dcision attaque ds lors qu au regard de lensemble des circonstances de laffaire, le juge peut tablir lexistence dune dcision contre laquelle le recours est recevable28. De mme, linstar de son homologue franais29, le juge administratif africain admet que le dfaut de dcision administrative est couvert par la rponse au fond de ladministration dans le cadre de la discussion contradictoire devant lui. Ce correctif apparait de faon explicite la lecture des motivations des arrts tendant relever le requrant du chef dirrecevabilit tir de labsence de dcision parallle : attendu que de jurisprudence constante, labsence de dcision pralable rend le recours irrecevable ; attendu cependant que, lorsque ladministration rpond aux prtentions des requrants, sa rponse constitue la rponse pralable explicite liant le contentieux30 . Ce libralisme procde dun emprunt manifeste la jurisprudence administrative franaise qui, en dehors des hypothses dcrites, admet la recevabilit dune requte laquelle la dcision attaque nest pas jointe si celle -ci na t ni notifie ni publie et si ladministration refuse den donner copie31. Labsence de production nest pas une fin de non-recevoir souleve doffice par le juge, qui doit inviter le requrant rgulariser le pourvoi32. Le requrant peut encore demander au juge des rfrs, dordonner, sil y a urgence, ladministration de produire la dcision33. Relativement lacte fondant la crance du requrant, le souci de rduire les fins de non-recevoir est aussi manifeste dans le plein contentieux. En matire contractuelle, notamment dans le contentieux
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CE Sngal, Arrt n 0058, ASC DIAL DIOP du 27. 04. 1994, Rec., n 1, juillet 1998, p. 62. CS (CA) Burkina Faso, Arrt n 018 du 08. 02. 2000 ; Aff. OUOBA Tianiagou Lucien c/ Etat Burkinab, indit. 25 Tel est par exemple le cas au Bnin, art. 35 de la loi n 2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprme ; voir sagissant du Sngal, Oumar GAYE et Mamadou Seck DIOUF, Le Conseil dEtat et la pratique du recours en annulation , Dakar, d. 2001 ; cest galement le cas au Togo ; voir art. 125 de la Constitution du 14 octobre 1992 rvise par la L.C. du 31 dcembre 2002. 26 CS (CA) du Sngal, 4 mai 1977, Abdoulaye BA c/ Rgie des Chemins de fer du Sngal, in Oumar GAYE et Mamadou Seck DIOUF, op cit, p. 49. 27 Raymond GUILLIEN, Dcision pralable et distinction des contentieux Mlanges Stassinopoulos, 1974, p. 259 28 Voir CS (CA) du Togo, ordonnance n 2008-01/CA/du 03 janvier 2008, Affaire : Chambre nationale des huissiers du Togo c/ le garde des sceaux, ministre de la justice , et notre article Une arlsienne dans le prtoire du juge de lexcs de pouvoir : retour sur les effets de lacte administratif occulte crateur de droits , Revue Togolaise des Sciences Juridiques, JuilletDcembre 2011, n 0001, p. 76 et suiv. 29 CE, 25 mars 1936, Toussaint, Rec., 376. 30 CS (CA) Burkina Faso, 10. 08. 1993, Mme Valentino et vingt autres ; voir Salif YONABA, Les grandes dcisions, op cit, p. 137. 31 CE, 4 janvier 1957, Messin, Rec., p. 10. 32 CE, 26 novembre 1982, Le Berre, req. n 34974. 33 CE, 23 fvrier 1979, S. A., Sirugue, Rec., p. 85.
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de la commande publique, le Conseil dEtat gabonais affirme que La lgislation en vigueur en matire dexcution de la dpense publique exige une commande (convention) de lEtat, une facture pro forma, des factures certifies et surtout un procs verbal de rception des travaux 34. Sur cette base, la Haute juridiction rejette la demande tendant faire condamner lEtat gabonais payer au requrant la somme de 51.050.255 francs majore de 100.000.000 de francs titre de dommages-intrts au motif qu en labsence de tels documents au dossier, la demande de la socit Batimaq est insuffisamment justifie 35. Cette apparente rigueur conduit galement carter la demande en rparation dun requrant qui, ne prsentant aucune convention le liant lEtat argue que les travaux ont t faits dans lurgence et que par ailleurs, dans la pratique commerciale quotidienne, les contrats peuvent avoir simplement une forme verbale 36. Mais il arrive aussi souvent que le juge retienne quau vu des pices du dossier et notamment les factures et les diverses correspondances changes par les administrations consacrent leffectivit et le montant des travaux raliss et, partant, du service fait par le requrant au profit de ladministration, que la crance tant ainsi justifie, il y a lieu de faire droit la demande prsente 37. Dans le contentieux de la responsabilit de la puissance publique, laide que le juge cherche apporter au requrant ne lempche pas dexciper dune irrecevabilit tire de la rgle de la prescription quadriennale, selon laquelle le crancier dune personne publique ne dispose que dun dlai de quatre ans compter du 1er janvier suivant la naissance de sa crance, pour en rclamer le paiement la personne publique dbitrice38. Dans un obiter dictum dune remarquable porte pdagogique, le Conseil dEtat gabonais fait application de cette rgle dans une des motivations dont les termes mritent dtre rappels : Considrant que ladministration, qui poursuit un but dintrt gnral, ne saurait saccommoder de la remise en cause systmatique ou permanente de son action par les usagers du service public ; Que ds lors, le particulier qui sestime ls par le fonctionnement de lAdministration, doit, pour obtenir un droit rparation, engager son action dans un dlai raisonnable, compatible avec le souci de prservation de lintrt gnral ; do il suit quil doit se mettre en instance devant ladministration ds quil a connaissance du fait gnrateur de son dommage, la prescription courant partir du 1er janvier de lanne suivant le fait dommageable pour steindre le 31 dcembre de la quatrime anne 39. Ainsi entendue, la rgle nen amnage pas moins une marge de manuvre tant lgard du juge qu celui des autorits administratives ; car si celles-ci ne peuvent y renoncer, les cranciers peuvent en revanche tre relevs de tout ou partie de la prescription 40. En France, le Conseil dEtat a dcid que lexception de dchance quadriennale nest pas dordre public, et quil nappartient donc pas au juge de la soulever doffice41. Cest le contentieux de lexcs de pouvoir qui offre loccasion de mieux percevoir leffort du juge tendant porter remde aux irrecevabilits lies lexpiration des dlais. Le juge administratif
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CE Gabon, 25 juin 2010 Socit Bitamaq c/ Etat gabonais , Rpertoire n 31.09.10. Ibid. 36 CE Gabon, 28 mai 2010, Ets Roc Sculaire c/ Etat gabonais ; Rpertoire n 26.09.10. 37 CE Gabon, 25 juin 2010, Limza Construction c/ Etat gabonais, Rpertoire n 32.09.10 ; dans le mme sens, CE Gabon, 25 juin 2010, Gabonaise de Menuiserie et Btiment c/Etat gabonais, Rpertoire n 34.09.10. 38 Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 229 ; Ren CHAPUS, Droit du contentieux e administratif, op cit, p. 681 ; Olivier GOHIN, Contentieux administratif, Litec, 5 d., 2007, p. 221. 39 Le requrant qui estimait avoir t victime dune radiation abusive des forces de police nationale a saisi le Conseil dEtat aux fins dobtenir rparation du prjudice rsultant pour lui de cette viction ; cf., CE Gabon, 30 avril 2010, Moutikali JeanRobert c/ Etat gabonais, Rpertoire n 16. 09-10. 40 CE 31 janvier 1996, Laplaud et autres, Rec., p. 1082. Sont contestables par la voie du recours pour excs de pouvoir les refus de relever les cranciers des personnes publiques (notamment en raison de leur situation) de la prescription encourue ; voir Ren CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op cit, p. 681. 41 CE 25 janvier 1985, Commune de Sanary-sur-Mer et de Bandol, DA 1985, n 133.
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bninois tient compte de la parution irrgulire du journal officiel pour retenir que le requrant na pu alors introduire son action que du jour o il a eu connaissance de ce texte ; quil chet en consquence de dcider que son recours est recevable 42. Le mme juge tenant compte dune promesse de rglement amiable non tenue de lautorit administrative et de ltat squellaire en particulier neurologique, psychiatrique, urologique et diabtique grave du requrant43, admet la recevabilit dun recours exerc largement hors dlai (soit plus de deux ans aprs le recours administratif pralable). La forclusion nest galement pas encourue lorsque ladministration, par des promesses qui ne seront pas tenues laisse entrevoir des perspectives de rglement lamiable44 ou encore quand elle ngocie lexcution de la dcision illgale moyennant une compensation45. Ce pragmatisme du juge bninois, engag privilgier lintrt du requrant 46, se retrouve dans les autres pays africains, notamment en Cte dIvoire o des faits de guerre peuvent dsormais fonder un relvement de forclusion47 , au Niger o la Chambre administrative de la Cour Suprme dcide quun recours prmatur, par le seul souci pour le requrant de ne pas rater la rentre universitaire doit tre dclar recevable 48. Lintrt agir des requrants est aussi largement entendu. Alors que le recours de plein contentieux tend la reconnaissance dun droit subjectif, et est rserv au titulaire de ce droit, le recours pour excs de pouvoir, recours objectif, exige seulement du requrant quil ait intrt lannulation. Cela veut dire que la dcision attaque doit avoir une incidence sur sa situation personnelle, qui se trouvera amliore si elle disparat49. Linterprtation souple de cette notion permet au juge bninois dadmettre quune personne ayant achet une parcelle de terrain pour son fils justifie dun intrt suffisant pour contester la lgalit du permis dhabiter dlivr une autre personne sur ladite parcelle50. Tout comme la circonstance que le Chef de lEtat et son premier Ministre appartiennent la mme personne morale, (principe de lunit de lEtat) na pas paru faire obstacle ce que le juge nigrien reconnaisse lintrt du premier contester la lgalit des dcrets dicts par le second51, une telle solution pouvant sexpliquer que faute dun lien de subordination hirarchique entre les deux autorits, lintrt agir se trouve tre dict par la dfense de la lgalit52.

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CS (CA) Bnin, Arrt n 8, du 21 juin 1994, Zokpe Albert c/ Etat bninois, Rec., 1994, p. 96. CS (CA) Bnin, Arrt n 40, du 20 septembre 2001, Lucien NAGNONHOU c/ Etat bninois. 44 CS (CA) Bnin, Arrt n 25, du 24 octobre 1997, Stphane Franois Djossinou AHOUANDJINOU c/ Ministre des Finances , Rec., 1997, p. 180. 45 CS (CA) Bnin, Arrt n 62, du 07 octobre 1999, ARABA Houdozin c/ Prfet de lOum, Rec., 1999, p. 244. 46 Ibrahim D. SALAMI, Le recours pour excs de pouvoir : contribution lefficacit du procs administratif au Bnin, 19902010 , Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives, N 25, 2011, p. 95 et suiv. 47 CS (CA) Cte dIvoire, Arrt n 13 du 19 avril 2006, Tiad LAMA c/ Ministre de la Fonction Publique, indit. 48 CS (CA) Niger, Arrt 94-9/A, du 06 octobre 1994, Maman Abdou Aboubacar c/ Doyen de la FSEJ, Revue Nigrienne de Droit, n 00, 1999, p. 142 146 ; voir galement pour un recours prcoce jug recevable au Bnin, CS (CA), Arrt n 36, du 06 juillet 2000, ALOMA Jonas c/ Prfet de lAtlantique, Rec. 2000, p. 141. 49 Jean RIVERO, Droit administratif, op cit, p. 307. 50 CS (CA) Bnin, Arrt n 73, du 16.11.2000, GANGBAZO Justine c/ Prfet de lAtlantique, Rec., 2000, p. 249. 51 CS (CA) Niger, Arrt n 96-08/A, du 14.02.1996, Prsident de la Rpublique c/ Premier Ministre, Rec., n 31, 1996, p. 290. Voir de ce point de vue la motivation de larrt : Considrant ainsi que le Premier Ministre, quelques nobles que puissent tre ses intentions, ne saurait sarroger de pouvoir quaucun texte ne lui confre ; que cest donc lgitimement que le Prsident de la Rpublique, dont les intrts se trouvent menacs par lintervention dactes pris par une autre autorit qui na point comptence pour les prendre, agit en vue de faire cesser le trouble ainsi caus ; que largument tir du dfaut dintrt agir du requrant ne saurait non plus tre retenu ; CS (CA), Arrt n 96-08/A, du 14.02.1996, Prsident de la Rpublique c/ Premier Ministre, Rec., n 31, 1996, p. 290. 52 Jean-Francois LACHAUME et Hlne PAULIAT, Les grandes dcisions de la jurisprudence, Droit administratif, Puf, coll. Thmis, 2007, p. 691.
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Le libralisme observ dans lexamen des conditions de recevabilit gagnera encore en efficacit sil trouve un prolongement dans la technique de la rgularisation ; car un requrant attend du juge la solution du diffrend qui loppose ladministration. Une dcision dirrecevabilit, quels quen soient les motifs, est perue par les administrs comme un dni de justice53. En tenant compte de la nature de la formalit, lirrecevabilit ne devrait tre souleve doffice par le juge que dans le cas o le demandeur, dabord invit rgulariser son recours, sest abstenu de donner suite cette invitation. Un exemple de cette technique est fourni par la Chambre administrative de la Cour suprme du Niger qui, dans une espce, relve que le requrant ayant t invit justifier de laccomplissement des formalits des articles 127 et 133 de loi 90-10 du 13 juin 1990, savoir lexigence du recours administratif pralable et la production de la dcision attaque, considrant que deux correspondances lui ont t adresses sans quil fasse les diligences ncessaires dclencher la procdure ; considrant que cette omission na pas t rpare par le requrant 54 Le travail dclaireur de la volont du requrant que le juge sestime fond entreprendre ne sarrte pas lexamen des conditions de recevabilit de la demande ; celle-ci renferme des cas douverture qui nchappent pas au pouvoir dinterprtation du juge. 2. Lapprciation du fondement juridique de la demande Devant le juge administratif, lexamen au fond de la requte est conditionn par un certain nombre dlments : les parties doivent prsenter des conclusions qui contiennent dune part, lobjet de la demande, c'est--dire ce que demande le requrant, ses prtentions, le rsultat quil attend (lannulation dun acte administratif, une somme dargent) ; dautre part les moyens de fait et de droit, c'est--dire largumentation sur laquelle elles se fondent pour justifier leur demande, dmontrer et expliquer le bien fond de lobjet de cette demande. Les moyens invoqus sont fonds sur une ou plusieurs causes juridiques 55 ; la cause juridique est couramment dfinie comme le fondement juridique de la demande en justice56. Elle est un groupement de moyens opr pour des raisons de logique 57. En France, cest en matire contractuelle que le Conseil dEtat a commenc par faire application de la notion de cause58 ; par la suite, la thorie de la cause a fait une entre remarque dans le contentieux de lannulation par la clbre dcision Socit Intercopie59. La difficult de distinguer les moyens de la cause vient daprs Charles DEBBASCH et Jean-Claude RICCI, de ce que ces deux lments concourent un mme but : fonder la
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Voir Grard CONAC, Le juge et la construction de lEtat de droit en Afrique , Mlanges Guy Braibant, Dalloz, 1996, p. 117 ; Alain BOCKEL, Le juge et ladministration en Afrique noire. Introduction ltude du problme , Annales Africaines, 1971-1972, pp. 9 et ss. ; Alban COULIBALY, La rnovation de la justice en Afrique : le rle de la justice dans la construction de lEtat de droit , RJPIC, janvier-avril 1999, n 1, pp. 50 et ss. 54 CS (CA) Niger, Arrt n 93-9/A, du 11.11.1993, Rec., n 28, 1993, p. 211. 55 Franois COLLY, Aspects de la notion de cause juridique de la demande en justice dans le contentieux administratif de pleine juridiction , RFDA, 3 (5), sept-oct. 1987, p. 787. 56 Jacques MOREAU, La cause de la demande en justice dans le contentieux de la responsabilit administrative extracontractuelle Mlanges Stassinopoulos, Athnes 1974, p. 77 et suiv. 57 Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 343 ; Franois COLLY, op cit, p. 787, estime que Thoriquement la notion de cause juridique de la demande constitue lune des pices permettant dappliquer le principe de limmutabilit de linstance . Ce principe signifie que les lments constitu tifs de linstance contentieuse dtermins par les parties tels que lobjet et la cause de la demande, ne peuvent pas tre modifis aprs lengagement du processus contentieux. Ainsi, partir dun moment donn, le lien juridique cr entre demandeur et d fendeur ne peut plus tre modifi ; il est en quelque sorte cristallis . Il convient en effet que le cadre du litige port devant le juge soit clairement et nettement fix et ne puisse tre modifi ou tendu par la suite au gr de linspiration des par ties et de leurs avocats 58 Ibid ; 59 CE Sect. 20 fvrier 1953, Socit Intercopie, Rec., 88.
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demande. La cause fonde directement lobjet de la demande. Les moyens ne peuvent ltablir qu travers la cause. Aussi les qualifie-t-on de causa remota de lobjet par opposition la cause, causa proxima60. Dans le plein contentieux, les causes juridiques correspondent aux principes divers sur lesquels peuvent se fonder les recours ; ce sera par exemple le cas dune demande dindemnit fonde sur limprvision, la nullit ou la violation dun contrat ; la faute de service ou le risque en matire de responsabilit. En revanche, depuis la jurisprudence de principe Socit Intercopie de 1953, deux causes juridiques ont t distingues dans le contentieux de lexcs de pouvoir : la lgalit externe (lincomptence et le vice de forme ou de procdure) et la lgalit interne (la violation de la loi et le dtournement de pouvoir)61. Quoique la notion de cause elle-mme soit rare dans les dcisions des juridictions administratives africaines62, les requrants ne fondent pas moins leurs recours sur les diffrents fondements juridiques relevant du plein contentieux ou de lexcs de pouvoir, et susceptibles de faire triompher leurs prtentions. Dans le contentieux de lannulation, et notamment en excs de pouvoir, des moyens de lgalit externe sont invoqus et des annulations prononces sur leur fondement. Ainsi, mane dune autorit incomptente et encourt lannulation de par sa gravit la sanction inflige un fonctionnaire en dtachement par le directeur de linstitution daccueil, une telle sanction ne pouvant maner que de ladministration de tutelle63. La mme sanction est prononce pour violation des rgles de procdure lorsque dans lexercice de la police concernant les difices menaant ruine, le Prfet sans une mise en demeure du maire se substitue lui pour prendre directement la mesure concerne 64 ; ou encore lorsque le ministre de la dfense, au lieu de placer un gendarme objet de poursuites pnales en position de non activit par mesure de discipline, soit jusqu son jugement, soit jusqu ce quune dcision de non-lieu intervienne en sa faveur, le raye dfinitivement des effectifs de larme65. La jurisprudence relative aux recours fonds sur les moyens de lgalit externe est anime par deux ides : accorder des garanties aux administrs dans un but de concertation et permettre galement ladministration dtre bien informe ; viter dannuler tout acte entach dun vice de forme ou de procdure pour ne pas se voir reprocher un formalisme pointilleux66. Cest pourquoi, linstar du Conseil dEtat franais, le juge administratif africain distingue les formalits substantielles, dont la
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Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 314. Olivier GOHIN, Contentieux administratif op cit, p. 234. 62 Non seulement la notion elle-mme y est rare sinon inexistante, mais encore les auteurs sintressant la matire ne lvoquent presque pas. Il est vrai quen France, la notion ne se distinguant pas par une grande cohrence surtout dans le plein contentieux, une partie de la doctrine propose son abandon au moins dans ce type de contentieux ; voir larticle de Franois COLLY, op cit, p. 800 ; et pour lensemble du contentieux administratif, Mathilde SAUSSEREAU, La cause de la demande a-t-elle encore une place en contentieux administratif ? Lapport de la procdure civile la rflexion , RDP, n 2, 2003, p. 630 et suiv. 63 CS (CA) Burkina Faso, 24 juin 1994, ROUAMBA Julien; voir Salif YONABA, Les grandes dcisions , op cit, p. 149. 64 CE Sngal, Arrt n 0023, du 17.08.2000, Bada DIOUF et autres c/Etat du Sngal, Rec., n 2, mars 2001, p. 47. 65 CS (CA) Niger, Arrt n 95-003/A, 08.04.1995, Rec., n 30, 1995, p. 270. 66 Emmanuel LANGAVANT, Marie-Christine ROUAULT, Contentieux administratif, Masson, 1987, p. 233 ; Ren DEGNI-SEGUI, Le contrle sur ladministration ivoirienne par la voie du recours pour excs de pouvoir , in Grard CONAC (dir.) Les Cours suprmes en Afrique, Economica, 1988, T. III, pp. 145 et ss. ; Thodore HOLO, Le contrle de la lgalit et la protection des administrs au Bnin , Revue Bninoise des Sciences Juridiques et Administratives, 1985, n 5, pp. 403 et suiv. ; Guy Jean Clment MEBIAMA, Lvolution du droit administratif congolais , RJP, 2008 n 2, pp. 209 et ss. ; Demba SY, Prs de deux sicles de justice administrative au Sngal : entre continuit et changement , Revue Droit crit, 2006, n 5, numro spcial, pp. 181 et ss. ; du mme auteur, Lvolution du droit administratif sngalais , EDJA, octobrenovembre-dcembre 2005, n 67, pp. 39 et ss.
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mconnaissance par lacte entranera lannulation, de celles qui sont accessoires, do nt la mconnaissance ny conduira pas67 ; de sorte que le juge sngalais aprs avoir conclu lirrgularit entachant une mesure du ministre du travail opposant tort la tardivet un recours hirarchique, dcide que cette irrgularit peut cependant tre rpare, lautorit tant en mesure en lespce de prendre une dcision de mme contenu sans violation de la chose juge 68 ; consquemment, le juge renvoie laffaire devant la mme autorit pour y tre nouveau statu69. Le juge prserve les intrts des requrants sans toutefois paralyser indment laction administrative. La mme logique est en uvre lorsque sont invoqus devant lui les moyens de lgalit interne que sont la violation de la loi ainsi que le dtournement de pouvoir 70. Mais avant de fournir des indications sur les diffrentes hypothses qui font intervenir le juge au titre des recours fonds sur ces moyens, il y a lieu de faire remarquer le travail de purification de lordre juridique effectu par le juge administratif africain, souvent amen entreprendre un travail de conciliation entre noncs lgislatifs ou rglementaires et principes jurisprudentiels, contribuant ainsi prserver la hirarchie des normes. Les juges ont t souvent confronts des cas dans lesquels les requrants sur le fondement du principe dgalit des agents publics devant le service public, invoquent le bnfice davantages irrgulirement procurs dautres agents, ladministration nayant pu corriger dans les dlais requis lerreur gnratrice davantages. Laide que le juge tente dapporter au requrant afin dviter quil soit victime de sa mconnaissance des rgles de droit nira pas jusqu lapplication sans discernement de ladage error communis facit jus ; aussi le juge bninois dcide que sil est vrai quen droit administratif, lerreur dans certains cas et aprs un dlai de deux mois devient un acquis en application du principe de lintangibilit des effets individuels de lacte administratif ou principe des droits acquis au maintien des situations individuelles dfinitives, il est aussi certain que personne ne peut allguer du fait quune erreur ait profit dautres pour rclamer lapplication ou le bnfice de lacte erron 71. Le juge burkinab se range aussi cet avis ; le principe dgalit ne doit pas tre entendu en mconnaissance des lois72. Ce travail de clarification de lordonnancement juridique se nourrit de lexamen des moyens de lgalit interne, ceux-l qui critiquent le contenu objectif (la violation de la loi) ou subjectif de lacte (le dtournement de pouvoir) La violation de la loi, aspect objectif des moyens de lgalit interne renferme la violation directe de la rgle de droit, lerreur de droit, lerreur relative aux motifs73. La violation directe de la rgle de droit se rencontre lorsque lacte attaqu porte atteinte la hirarchie des normes. Tout acte administratif dont le contenu est incompatible avec une norme suprieure en donne une illustration74. Le juge administratif africain prononce de nombreuses annulations de ce chef ; ainsi dun dcret qui apporte des
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Ibid. ; Magloire ONDOA, Le droit administratif franais en Afrique francophone : Contribution ltude de la rception des droits trangers en droit interne , RJP, 2002, n 3, pp. 287 et ss. 68 CE (Sngal), Arrt n 0013, 27-10-1993, SONAGRAINES c/Etat du Sngal, Rec., n 1, juillet 1998, p. 20. 69 Ibid ; 70 e Ren CHAPUS, Droit administratif, op cit, p. 1011 et suiv. ; Gilles LEBRETON, Droit administratif, Dalloz, 2009, 5 d., p. 485 et suiv. ; Jean RIVERO, Droit administratif, op cit, p. 320 et suiv. 71 CS (CA) Benin, Arrt n 86/CA, 24.02..1994, ELET Michel c/Ministre du Travail et des affaires sociales, Rec. , 1994, p. 64. 72 CS (CA) Burkina Faso, Arrt n 15, du 26.08. 1983, KABORE Seydou et autres ; voir Salif YONABA, Les grandes dcisions de la jurisprudence burkinab, op cit, p. 103 ; voir aussi faisant application de la maxime Lex specialia generalibus derogant, CS (CA) Benin, Arrt, n 2/CA, du 04.05.1995, GBETI Thodore c/Prfet de lOueme, Rec., 1995, p. 80. 73 Jean-Franois LACHAUME, La violation de la rgle de droit , Rpertoire Contentieux administratif, Dalloz, 2009, pp. 1 74. 74 Gilles LEBRETON, Droit administratif, op cit, p. 491 ; Georges VEDEL, Pierre DELVOLVE, Droit administratif, Puf, Tome 2, e 11 d., p. 305.
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innovations la loi75 ; dun arrt du ministre de la fonction publique pris en mconnaissance dune ordonnance76 ; de la violation du principe dgalit rsultant du refus oppos par le Ministre de la fonction publique une demande de reclassement77. Est aussi invoque lerreur de droit ; cette-fois-ci la violation porte sur les motifs de droit qui ont abouti ladoption de lacte. Cest parfois une fausse interprtation de la loi ; elle peut aussi consister fonder une dcision sur un texte qui nest pas applicable. Cest le cas, lorsque lautorit administrative nomme dans le corps des sous-officiers dhygine des agents relevant de la fonction publique en se fondant sur un dcret applicable aux seuls agents titulaires du Diplme de lEcole des Techniciens du Gnie Sanitaire (section sous-officiers de lhygine)78. Par le contrle de lerreur relative aux faits, le juge contrle la matrialit des faits 79, la qualification des faits ouvrant la voie au contrle de lerreur manifeste dapprciation80 et enfin le contrle de ladquation de la dcision aux faits. Ce dernier contrle dit maximum constitue le degr le plus pouss de contrle. Il ne sagit plus seulement de dire si les faits taient de nature justifier une dcision, mais de dterminer exactement si la mesure est bien celle qui pouvait tre prise81. La dernire critique susceptible dtre porte sur lacte administratif au titre des moyens de lgalit interne est le dtournement de pouvoir ; ce vice entache lacte administratif lorsque son auteur la pris dans un but psychologique qui ntait pas celui prvu par les textes82. En France, il a t soutenu que le dtournement de pouvoir est en voie de marginalisation voire de disparition ; cest que la preuve du dtournement de pouvoir est difficile apporter dans la mesure o ce que le requrant doit prouver est lintention psychologique de lauteur de lacte83. Malgr tout, la censure du dtournement de pouvoir reste larme ultime du juge administratif lorsquil veut sanctionner des attitudes particulirement scandaleuses de ladministration et quil nexiste pas dautre titre de sanction84. Lexamen de la jurisprudence administrative montre quen Afrique les requrants linvoquent et obtiennent souvent des annulations sur son fondement85. On peut penser quaussi longtemps que le juge pourra faciliter la tche au requrant, dans ltablissement de la preuve, ce moyen continuera dtre invoqu par les justiciables. Si dans le contentieux de lexcs de pouvoir le demandeur dfend le Droit, le plein contentieux lui fournit loccasion dinvoquer son droit ; au titre de ce dernier type de contentieux, les requrants saisissent le juge davantage sur le terrain de la responsabilit contractuelle et de la responsabilit extracontractuelle pour acte ou fait dommageable.

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CE Sngal, Arrt n 0073, du 27.07.1994, Abdoulaye Lath DIOUF c/Etat du Sngal, Rec., n 1, 1998, p. 80. CS (CA) Benin, Arrt n 4/CA, du 05.05.1994, AGNIKPE Nicolas c/Ministre du Travail et des Affaires sociales, Rec., 1994, p. 69 77 CS (CA) Niger, Arrt n 96/4/A, du 17.04.1996, Rec., n 31, 1996, p. 314. 78 CE Sngal, Arrt n 0042, du 26.01.1994, Alla NGOM et autres c/Etat du Sngal, Rec., 1998, n1, p. 49. 79 CE Sngal, Arrt n 140, du 26.06.1996, Al Path NDIAYE c/Etats du Sngal, Rec., n1, 1998, p. 113 ; CE Sngal, Arrt n 0012, du 29.06.2000, Association nationale des handicaps moteurs du Sngal c/Etat du Sngal , Rec., n 2, 2001, p. 28 ; CE Sngal, Arrt n 0041 du 26.01.1994, Cooprative des boulangers du March Zinc Bokk Jom c/ Etat du Sn gal, Rec., n 1, 1998, p. 51 ; CE Sngal, Arrt n 0011, du 25.06.1997, Consortium dEntreprise (CDE) c/ Etat Sngal, Rec. , n 1, 1998, p. 126. 80 CE Sngal, Arrt n 0026, du 24.11.1993, Socit Industrielle Moderne des Plastiques Africaines dite SIMPA S.A. c/ Etat du Sngal, Rec., n 1, 1998, p. 35 ; CE Sngal, Arrt n 0122 du 30.08.1995, Senhgane NDIAYE c/ Etat du Sngal, Rec. n 1, 1998, p. 102; CE Sngal, Arrt n 0009 du 25.06.1997, Parti Dmocratique Sngalais c/ Etat du Sngal, Rec. n 1, 1998, p. 123 ; CE Sngal, Arrt n 0004 du 29.04.1998, Salif FALL c/ Etat du Sngal, Rec. n 2, 2001, p. 2. 81 Ren CHAPUS, Droit administratif, op cit, p. 1048. 82 Gilles LEBRETON, Droit administratif, op cit, p. 486. 83 Ibid. 84 Ibid. 85 CS CA (Niger), Arrt n 96-12/A du 10.04.1996, Rec., n 31, 1996, p. 306 ; CE Sngal, Arrt n 0026 du 24.11.1993, Socit Industrielle Moderne des Plastiques Africaines dite SIMPA c/ Etat du Sngal, Rec., n 1, 1998, p. 35.
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Les administrations africaines ne sont hlas pas toujours promptes payer le prix des fournitures, prestations ou services dcoulant des divers marchs conclus par elles. Cest donc au juge administratif que sadressent les contractants pour obtenir non seulement le paiement de leurs crances mais aussi la condamnation de lEtat des dommages et intrts ; ainsi ; le Conseil dEtat gabonais, dans une srie de dcisions, tout en faisant droit la requte prsente par le requrant jugera sur la demande de dommages et intrts quen privant lEntreprise LIMZA Construction de son d depuis plusieurs annes, lEtat gabonais lui a occasionn un prjudice certain que le Conseil dEtat arbitre souverainement la somme de cinq millions (5.000.000) de francs CFA 86. On rencontre de semblables situations devant les juges burkinab87 ou centrafricain88 sans lintervention desquels les crances des cocontractants nauraient pu tre constates et leurs paiements exigs de ladministration peu prompte se conformer ses obligations contractuelles. Le contentieux de la responsabilit extracontractuelle tout aussi foisonnant permet aux citoyens dobtenir rparation des prjudices causs par un fait ou une ngligence de ladministration ou par une dcision illgale ; le juge est appel examiner des recours fonds sur les divers chefs de responsabilit les plus courants savoir la faute prsume, le risque, la responsabilit sans faute fonde sur la rupture de lgalit devant les charges publiques89 ; constitue donc une faute ouvrant droit rparation, le fait davoir priv le requrant de son traitement non seulement pendant la dure de sa dtention prventive mais encore jusqu sa retraite alors mme quil na fait lobjet ni dune sanction disciplinaire, ni dune sanction pnale90 ; lest galement le dfaut dentretien ou mauvais entretien des voies publiques91 ; rparation sera aussi due la Sage-femme qui, manipulant une bouteille doxygne reoit un jet qui lui brle le visage alors que ltat dfectueux de la bouteille avait t signal la hirarchie92 ; les ayantscause de dame AZIHOUNGBA Pauline atteinte mortellement par un coup de feu tir par des militaires la poursuite dun vad de prison obtiendront rparation sur le terrain du risque93 ; le risque ( dfaut de rfrence un texte explicite) fondera le recours dun fonctionnaire ayant perdu la vue par suite de la manipulation au cours de sa priode dactivits de produits pharmaceutiques94. Enfin le refus dexcuter

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CE Gabon, Arrt du 25 juin 2010, Aff : LIMZA Construction c/Etat gabonais, Rpertoire n 32/09-10 ; galt du mme jour, CE Gabon, Aff. Gabonaise de Menuiserie et Btiment c/Etat gabonais , Rpertoire n 34/09-10. 87 re e e CS Burkina Faso (CA), 14 mai 1996 (1 espce), 27 fvrier 1998 (2 et 3 espces), Entreprise burkinab de construction, peinture et carrelage (Ebcpc) c/Ecole nationale des rgies financires (Enaref) , voir Salif YONABA, Les grandes dcisions de la jurisprudence burkinab, op cit, p. 181 et suiv. 88 CS (CA), Rpublique Centrafricaine, 13 juillet 1989, Aff. Faraba Emile c/Etat centrafricain ; 20 octobre 1992 Aff. Bangue Michel c/Ministre de lEconomie et des Finances ; voir Franois NANARE, La jurisprudence du Conseil dEtat centrafricain , Revue administrative, n spcial, 6, 1999, p. 62 et suiv. 89 Jean RIVERO, Droit administratif, op cit, p. 337 ; Lara KARAM-BOUSTANY, Laction en responsabilit extracontractuelle devant le juge administratif, LGDJ, 2007 ; B. DELAUNY, La faute de ladministration, LGDJ, 2007. 90 CE Gabon, Arrt du 30 avril 2010, Aff : DEACK ELEWAGNE Florentin c/Etat gabonais, Rpertoire n 22/09-10. 91 re CS (CA) Burkina Faso, 10.04. 1970, (1 espce), 08. 05. 1970 (2e espce), Aff : SAWADOGO Vincent c/Commune de BoboDioulasso ; voir Salif YONABA, Les grandes dcisions, op cit, p. 44. 92 CS Bnin (CA), Arrt n 5/CA du 23 mars 1999, DOGUE Mathilde ne DANDOKA c/Ministre de la sant publique , in Samson DOSSOUMON, Contentieux administratif au Bnin et au Togo , Presses de lImprimerie Presse Indpendante (IPI) Godomey, 2007, p. 84 et suiv. 93 CS Bnin (CA), Arrt n 35/CA du 23 mai 1999, in Samson DOSSOUMON, ibid, p. 85. 94 CS (CA) Burkina-Faso ; la chambre administrative au regard de certificats mdicaux et de rapports dexpertise produits dans le dossier, admettra la responsabilit de lEtat et le condamnera indemniser ; voir, (CS/CA. Arrt n 2 du 13 juillet 1993, Bationo Pascal c/Etat Burkinab ; cf. Venant OUEDRAOGO, communication au sminaire d Echanges et de Perfectionnement organis sur le thme Le contentieux administratif et lEtat de Droit , op cit, p. 219).
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une dcision la condamnant constitue une faute susceptible dengager la responsabilit de ladministration 95 A travers les diffrentes espces qui lui sont soumises tant en excs de pouvoir quen plein contentieux, le juge administratif africain sefforce de rduire les causes dirrecevabilit et daccueillir des moyens ressortissant lordonnancement complet des cas douverture. A cet gard, il a t observ que dans le contentieux de pleine juridiction dsormais en expansion96, le juge retient la responsabilit de ladministration sans toujours prciser la nature du fait dommageable (faute, sans faute ou risque)97. On y verra, son souci de ne pas compliquer la tche au requrant sur le terrain de la cause juridique de la demande surtout dans ce type de contentieux. Ce travail dorthopdie juridique selon la formule du Prsident Raymond ODENT 98 est manifeste, on la soulign, travers linterprtation de la demande c'est--dire de lacte introductif dinstance ; il sera davantage affirm dans la marche du procs. B- LE REEQUILIBRAGE DES PARTIES DANS LA CONDUITE DU PROCES Tant en France que dans les Etats africains francophones lingalit des personnes en cause reste une caractristique de linstance, et explique certains traits distinctifs du procs administratif. La procdure y est essentiellement inquisitoire car conduite par le juge 99. Ce rle accru du juge permet de rtablir dans le procs administratif une galit fausse par la prsence dun justiciable public. Ce sont les manifestations de ce travail de rquilibrage des positions respectives des parties dans le droulement du procs administratif en Afrique quil importe prsent de saisir dans deux directions ; savoir dans la recherche de la preuve (1) et dans lapplication du principe du contradictoire (2).

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CS (CA) Bnin, Arrt n 53/CA du 28 septembre 2000, AMOUSSOU Yaovi Antoine c/Ministre des Finances, Rec. , anne 2000, Tome 2, p. 413 420. 96 Ydoh Sbastien LATH, Les caractres du droit administratif des Etats africains de succession franaise, vers un droit administratif africain francophone , op cit, p. 255 et suiv. ; Les recherches menes dans le cadre de la prsente tude ont montr que sur un chantillon de 36 arrts rendus entre 2009 et 2010 par le Co nseil dEtat gabonais, 34 ressortissent au contentieux indemnitaire (contrats et responsabilit) et deux seulement sont relatifs au recours pour excs de pouvoir soit un pourcentage de 94 % darrts rendus sur la priode en plein contentieux. 97 Arrt cit, CS (CA) Burkina-Faso, 13 juillet 1993, Bationo Pascal c/Etat Burkinab. 98 Formule rappele par Charles DEBBASCH, Linterprtation par le juge administratif de la demande des parties , op cit., p. 3085. Sur lvolution du plein contentieux notamment le contentieux contractuel, voir par exemple, le cas du Sngal : Moustapha NGAIDE, La loi n 2006-16 du 30 juin 2006 modifiant le Code des obligations de lAdministration ou le renouveau du droit des contrats administratifs au Sngal , Droit sngalais-Revue de lAssociation sngalaise de droit pnal, novembre 2007, n 6, pp. 1 et ss. ; Mayacine DIAGNE, Les nouvelles tendances du droit des contrats administratifs au Sngal , RJP, 2009, n 1, pp. 102 et ss. 99 Il est vari quavec la rforme du code de procdure civile franais le juge civil est devenu aussi un juge interventionniste. Linstitution de magistrats instructeurs dots de pouvoirs tendus de direction et de contrle de linstance (notamment, les juges ou conseillers de la mise en tat) symbolise le caractre largement inquisitorial de la procdure civile ; voir, Ren CHAPUS, Loffice du juge : contentieux administratif et nouvelle procdure civile , EDCE 1977-1978, n 29, p. 11-65.
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1- La recherche de la preuve La preuve est la cl du procs. De ses rigueurs ou de ses souplesses dpendent les perspectives concrtes de laction en justice. La possibilit pour les administrs dobtenir la garantie de leurs droits devant le juge administratif est donc directement fonction de la capacit de celui-ci protger leurs chances travers les rgles qui gouvernent ladministration de la preuve100 En principe les rgles dadministration de la preuve devant le juge administratif africain obissent au droit commun de la preuve, c'est--dire quen particulier, elles sont soumises la rgle actori incumbit probatio. Comme devant les juridictions judiciaires, la charge de la preuve incombe au demandeur101. La justification de cette rgle se trouve dans le pouvoir dinitiative du demandeur. La personne qui met une prtention en justice, pour la voir satisfaire doit fournir la preuve. La consquence de la rgle actori incumbit probatio est damener le rejet de la prtention du demandeur si celle-ci ne parait pas suffisamment tablie ; la rgle ne fait pas peser toute la preuve sur le demandeur, mais seulement le risque de labsence ou de linsuffisance dlments de nature tablir la conviction du juge 102. Le juge burkinab jugera ainsi qu attendu que, malgr sa prtention davoir pay aux lieu et place de ladministration, des sommes dargent dont la charge incombait celle-ci, CABORET Clment nest recevable en sa demande quautant quil tablit la ralit de ce paiement, quil nen rapporta pas la preuve, et quil chet surseoir statuer quant prsent de ce chef jusqu ce quil sexcute 103. Le requrant nayant pas t en mesure de prsenter une preuve valable lappui de son recours, sa prtention sexpose tre rejete. Mais dans le procs administratif, a-t-il t soulign, lingalit des parties en cause est particulirement marque. Gnralement, cest ladministration qui dtient les moyens de preuve dont le requrant a besoin. Ce dernier peut difficilement en obtenir connaissance. Le demandeur sur lequel psent les charges essentielles de la preuve se trouve donc tre la personne la plus dfavorise. Le juge va ds lors concevoir sa mission comme devant concourir rtablir lgalit dans linstance. Ds que le requrant invoque des arguments suffisamment prcis lappui de son recours sans cependant fournir la preuve, le juge administratif va user de ses pouvoirs dinstruction pour rechercher la vrit ; les pouvoirs dont le juge est investi attnuent alors la porte du principe qui fait peser la charge de la preuve sur le requrant. En consquence, le juge administratif nestimera pas ncessaire que le requrant fasse la preuve entire des faits quil allgue. Il exigera simplement que le demandeur apporte des lments de nature faire penser que la dcision de ladministration nest peut-tre pas justifie. Les lments apports par le requrant doivent faire natre le doute dans lesprit du juge. Cest dans cette mesure que la charge de la preuve incombe au requrant. Cette attitude du juge est conforme la logique des preuves en justice : actori incumbit probatio. Il est normal que ce soit au requrant dapporter la preuve de la violation du droit dont il se plaint 104 Dans cette acception de charge de la preuve, le juge exigera simplement du requrant quil apporte une argumentation srieuse lappui de ses allgations ou quil se prvale de prsomptions srieuses rsultant de sa requte. Une fois le commencement de preuve apport le juge administratif va
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Ahmed Tidjani BA, Droit du contentieux administratif burkinab, op cit, p. 359. Ibid. 102 Charles DEBBASCH, Jean-Claude de RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 396. 103 Voir Ahmed Tidjani BA, Droit du contentieux administratif burkinab, op cit, p. 359. 104 Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 398 ; Jean-Philippe CULSON, Loffice du juge et la preuve dans le contentieux administratif, LGDJ, 1970, coll. Bibl. Droit public , t. 101 ; Bernard PACTEAU, Preuve : Rpertoire de contentieux administratif, Dalloz ; Alain PLANTEY, Franois-Charles BERNARD, La preuve devant le juge administratif, Economica, 2003 ; galt, La preuve devant le juge administratif , JCP, 1986, I, 3245.
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consentir contribuer la recherche de la preuve, sengageant ainsi percer le voile qui entoure laction administrative. En France, cest par son pouvoir inquisitorial que le juge va modifier de manire essentielle la position de ladministration en exigeant delle quelle contribue linstruction, faute de quoi les prtentions du requrant seront considres comme tablies. Alors mme que la possibilit pour le juge dadresser des demandes dexplications ou de documents aux parties linstance ntait prvue par aucun texte, le juge se lest reconnue dans sa jurisprudence Couespel du Mesnil105 travers ce que lon a appel les injonctions dinstruction en vertu desquelles il lui appartient dexiger de ladministration comptente la production de tous documents susceptibles dtablir sa conviction et de permettre la vrification des allgations du requrant . Cette jurisprudence reprise depuis106 ouvre au juge le droit de prescrire ladministration de lui communiquer tous dossiers, pices, do cuments, rapports au vu desquels ont t prises les dcisions attaques ou, plus gnralement, de nature permettre dapprcier la lgalit de ces dcisions107. Si ladministration refuse de satisfaire ce qui est demand, ou ny satisfait pas dans le dlai imparti, ou y satisfait incompltement, son attitude sera sanctionne ; les allgations du requrant seront tenues pour fondes. Le juge administratif africain quelques rares exceptions prs108 fait siennes ces solutions ; la chambre administrative de la Cour Suprme du Burkina-Faso jugera qu attendu que ce mme directeur savre totalement incapable dexposer en quoi consistait exactement ladite erreur technique de bornage layant amen confondre ab initio 2 lots contige n 2 et 2 bis, quinvit for mellement par le magistrat instructeur sexprimer sur ce point au cours de la procdure, il ne daigna pas donner la moindre rponse ; que lon ne peut accorder une quelconque valeur ses dires faute de preuve 109 ; le juge bninois adopte une dmarche comparable dans une espce juge le 15 fvrier 1974 o il dclara : considrant que, malgr toutes les investigations (demandes au Ministre de la Sant, consultation du dossier administratif du requrant), il na pas t possible de connaitre la date la quelle MAOUIGNON a reu notification de la dcision et du titre daffectation attaqus ; quil appartient ladministration de prouver la date de notification de lacte querell, faute de quoi le dlai prescrit par la loi ne court pas contre le requrant 110 Ce pouvoir inquisitorial qui permet de compenser linfriorit de la partie prive dans le procs administratif nest pas circonscrit au contentieux de lexcs de pouvoir ; en plein contentieux, lorsquil rsulte de lexamen du dossier que les allgations du requrant sont srieuses et prcises, le juge fait droit ses prtentions comme la jug le Conseil dEtat gabonais dans une espce o il retient que considrant que, faute davoir fourni la preuve du versement au requrant de son d au titre de
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CE sect. 1 mai 1936, Couespel du Mesnil, Rec., p. 485 CE Ass. 28 mai 1954, Barel, Rec., p. 308. 107 CE 20 novembre 1968, Ministre des armes et Anger, Rec., p. 581 ; 25 octobre 2000, Mme Cucicea-Lamblot, AJDA 2001, p. 284 ; 21 dcembre 1960, Vicat-Blanc, Rec. P. 1022 ; 22 fvrier 1986, Deloste, Rec., p. 47 ; Sect. 26 janvier 1968, Soc. Maison Genestal, Rec., p. 62. 108 Pour une des rares situations dans lesquelles face des allgations srieuses et prcises le juge ne recourt pas ses injonctions dinstruction, voir Cour Suprme, (CA) du Togo, ordonnance n 2008 -01/CA du 03 janvier 2008, Affaire Chambre nationale des huissiers du Togo, cite supra, et notre article Une arlsienne dans le prtoire du juge de lexcs de pouvoir , op cit, 109 CS (CA) Burkina-Faso, 13 novembre 1970, BALIMA Noufou c/Rpublique de Haute-Volta, arrt n 35, voir, Ahmed Tidjani BA, Droit du contentieux administratif burkinab, op cit, p. 363. 110 CS (CA) Bnin, Arrt du 15 fvrier 1974, Docteur Gilbert MAOUIGNON c/Ministre de la Sant Publique, Ministre de lconomie et des Finances, cit par Samson DOSSOUMON, Contentieux administratif au Bnin et au Togo, op cit, p. 109.
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lindemnit concerne lEtat gabonais, conformment aux dispositions du dcret n 589/PR/MFPRA/MFEBP-CP du 11 juin 1997 susvis, doit tre condamn lui payer la somme correspondant la priode considre)111 Que ce soit en matire dactes ou en matire de faits112, lintervention active du juge dans le procs administratif est une ncessit ; elle contribue allger les difficults dune preuve quon ne peut transfrer en rgle gnrale ladministration pour ne pas dnaturer les principes fondamentaux de toute instance et quon ne peut maintenir sous son aspect absolu la charge du demandeur peine de valider automatiquement toutes les formes de laction administrative113. Si ces pouvoirs inquisitoriaux du juge sexercent presque toujours lgard de la personne publique, cest justement en raison de la personnalit des parties en cause et de leur position respective dans linstance. On peut ds lors estimer que matre de la conduite du procs, le juge administratif saura donner toute sa porte cet autre principe fondamental de protection des administrs que constitue le principe du contradictoire. 2- Le contrle du respect du principe du contradictoire Le juge administratif en Afrique sestime tenu de faire respecter par ladministration et de respecter lui-mme le principe du contradictoire. Dans le premier cas, il contrle si le droit de ladministr dtre inform et entendu a t respect avant lintervention dune dcision administrative dfavorable. En Afrique, lintrt du principe se manifeste surtout dans lhypothse des sanctions ; il bnficie de par les dispositions statutaires aux fonctionnaires qui ne peuvent se voir infliger une sanction quaprs avoir t mis mme de discuter les griefs retenus contre eux. Cest surtout lgard des administrs que le contrle de lapplication du principe rvle un effort de construction tel quon lobservera dans une espce juge par la chambre administrative de la Cour Suprme de la Haute Volta aujourdhui Burkina-Faso. Le requrant, chef de village de son tat contestait la lgalit dun arrt de rvocation de ses fonctions de chef de village, pris sur la base des calomnies rpandues par ses adversaires et dun rapport prescrit par le Ministre de lintrieur alors quil na aucun moment t averti des menaces qui pesaient sur lui, ni entendu lors des auditions pralables au rapport lincriminant. Dans ses observations en rponse, la dfenderesse soutenait que le principe audi alteram partem quon lui reprochait davoir viol ne concerne que les fonctionnaires de jure et que le requrant de par sa qualit de chef de village ne saurait prtendre au bnfice dun tel principe114. La Cour rejeta une telle argumentation en dcidant quil rsulte des principes gnraux du droit applicables mme en labsence de texte quune sanction ne peut tre prononce sans que lintress ait t mis en mesure de prsenter utilement sa dfense ; quil sagit l dune obligation gnrale et absolue simposant ds que la mesure envisage revt un caractre certain de gravit 115. Puis, de faon plus pdagogique, la Cour retint quattendu quavant de prendre une sanction, lautorit administrative doit dfrer aux trois obligations ci-aprs : aviser lintress de son intention de le sanctionner, lui communiquer sur sa demande les griefs retenus son encontre et motivant les
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CE Gabon, Arrt du 25 juin 2010, Aff. : Jean Victorien NZENGUE c/Etat gabonais, Rpertoire n 28, 09-10 Les procds de vrification en matire de faits consistent organiser des procdures pour la constatation des faits ; ce sont, lexpertise, la visite des lieux, lenqute, la vrification dcriture, linterrogatoire ; ils ne sont pas inconnus du juge administratif africain ; voir par exemple pour une expertise, CE Gabon Arrt du 26 juin 2009, Aff. : Herv Patrick OPIANGAH c/Etat Gabonais, Rpertoire, n 36/08/09. 113 Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 402. 114 Salif YONABA, Les grandes dcisions de la jurisprudence burkinab, op cit , p. 57 115 Ibid.
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poursuites, lui permettre de faire connatre ses moyens de dfense devant les organes comptents 116. Larrt de rvocation du Chef de village fut annul tout comme le fera le Conseil dEtat sn galais saisi dune mesure de rvocation dun agent non fonctionnaire de lEtat. Le Conseil nonce en effet que considrant quavant toute sanction, lagent non fonctionnaire doit tre mis mme de prsenter ses explications sur les faits qui lui sont reprochs ; considrant comme le fait souligner le requrant, que cette procdure na pas t respecte puisque ni lInspection gnrale dEtat qui a constat son absence et propos son licenciement, ni le ministre de la modernisation de lEtat nont invit BADIANE fournir des explications sur son absence, ni enjoint celui-ci de reprendre son poste 117. Les juridictions administratives africaines vont, dans lapplication du principe et son corollaire le respect des droits de la dfense, au-del des hypothses prvues par les textes pour consacrer en la matire un vrai principe gnral du droit ; il serait souhaitable que lobligation stende tous les actes dont ldiction est susceptible dtre claire par la procdure contradictoire118. Le second cas dapplication du principe du contradictoire apparat lorsque le juge se voit tenu de lobserver lui-mme au cours de linstance. La particularit du procs administratif qui oppose comme cest gnralement le cas un particulier la puissance publique noffre pas de choix possible cet gard. Cest par lorganisation de la contradiction que lon peut le mieux remdier lingalit naturelle des parties dont la justice ne peut saccommoder. La meilleure des protections des parties dans une instance crivent Charles DEBBASCH et Jean-Claude RICCI, est celle qui rsulte de linformation. Si par des procdures appropries, les parties sont mises au courant des actes du juge, en mme temps que de ceux des parties adverses, elles peuvent organiser leur dfense. Linformation doit donc servir la garantie des droits de la dfense119. Ce souci dassurer linformation la plus complte des justiciables travers lorganisation de la contradiction se dgage de la lecture des arrts des juridictions administratives africaines. Sont gnralement viss, non seulement les textes, mais aussi les mmoires changs entre les parties, les communications adresses aux parties par le juge,120et au besoin, les mises en demeure de produire adresses aux parties et restes sans suite121. Il est vident que les diffrentes communications entre les parties ou entre celles-ci et le juge doivent se faire sous la direction de ce dernier, qui nhsitera pas en tant que de besoin recourir ses pouvoirs inquisitoriaux. Parce que, comme dans tout procs, largumentation dune partie devant tre pleinement connue de son adversaire et discute par lui, le principe du contradictoire fait galement partie devant les juridictions administratives des principes gnraux du droit, et le Conseil dEtat franais la rang au nombre des garanties essentielles des justiciables122. A ce point des rflexions, on retiendra que ce nest pas une moindre conqute que de voir perdurer luvre cinquantenaire que reprsente la soumission de ladministration en Afrique au droit et au juge. Les justiciables en conflit avec la puissance publique peuvent en appeler un juge qui, par son statut, par les procdures quil suit, a pour mission de rsoudre au moyen dune dcision prise
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Ibid. CE Sngal, Arrt n 0135 du 24-04-1996, Soulye BADIANE c/Etat du Sngal, Rpertoire n 1, juillet 1998, p. 111. 118 Le Conseil dEtat franais tend le respect du principe du contradictoire tous les actes dont ldiction est susceptible dtre claire par la procdure contradictoire ; voir CE Sect. 7.12.2001 Soc. Ferme de Rumont, RFDA, 2002, p.46. 119 Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 355. 120 Ce sont des rgles de forme et de procdure auxquelles se conforment les juridictions dont les dcisions ont t consultes. 121 Pour un exemple de mise en demeure adresse ladministration et reste sans suite, voir, CS Bnin, Arrt n 8/CA du 21.06.1994, ZOKPE Albert c/Etat bninois, Rec., 1994, p. 96. 122 CE Ass. 12 octobre 1979, Rassemblement des nouveaux avocats de France, Rec. , p. 370 ; CE Ass. 5 juillet 1985, Confdration gnrale du travail, Rec., p. 217.
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contradictoirement dans le respect des droits de la dfense et de lgalit des parties tous les litiges qui lui sont soumis. Lexamen des modalits techniques de lintervention du juge montre les efforts accomplis pour donner lide de protection des citoyens un certain contenu ; mais celui-ci est-il incontestable ? le juge de ladministration est-il parvenu mobilier lensemble des rouages institutionnels, procduraux et contentieux au service du citoyen ? Dans un contexte politique et idologique caractris par les rfrences lEtat de droit et la dmocratie123, le juge dont le statut se trouve consquemment rehauss ne doit pas perdre de vue la finalit ultime poursuivie par le citoyen qui le saisit : faire en sorte qutant au commencement, il soit aussi la fin de cette dialectique de la franchise et de lasservissement au droit qui domine lensemble du rgime administratif124. Or ce compte l, bien des voies restent encore explorer pour faire du juge un authentique auxiliaire du requrant en procs avec la puissance publique.

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Martin MANKOU, Droits de lhomme, Dmocratie et Etat de Droit dans la Convention de Lom IV , Penant, Mai - Aot 2001, pp. 221 239 ; Maurice KAMTO, Lnonc des droits dans les Constitutions des Etats francophones , Rvue juridique africaine, 1991, n2 et 3, p. 23 et suiv. ; Albert BOURGI, Lvolution du constitutionnalisme en Afrique : du formalisme leffectivit , RFDC, 52, 2002, p. 721 et suiv. 124 Franois BURDEAU, La complexit nest-elle pas inhrente au droit administratif ? , Cls pour le sicle, Dalloz 2000, p. 417 et suiv.
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DEUXIEME PARTIE
UNE PROTECTION JURIDICTIONNELLE PERFECTIBLE DANS SA FINALITE Loptimisme qui renat en doctrine au sujet de la part prise par le juge dans la liaison par le droit de laction administrative125 marque larrimage progressif des Etats africains de lespace francophone au principe de lEtat de droit ; mais, ainsi que le rappelle le professeur Etienne PICARD, pour pouvoir demeurer tel et plus encore laisser se dployer son principe de dveloppement, lEtat de droit et ses tenants ses juges en tout premier lieu- ne doivent pas le faire fonctionner comme une mcanique purement formelle, un agencement de rouages dont le fondement et la fin, le sens et la valeur se perdraient dans lalgbrose de son langage technique : les droits fondamentaux de lhomme doivent rester sa rfrence constante 126. De ce point de vue, leffort accompli par le juge africain pour garantir les liberts individuelles contre les atteintes ventuelles de lEtat tout en accordant celui -ci les moyens ncessaires lexercice de sa mission reste affect dun certain nombre de dficiences. Ce sont donc tout la fois les questions de lefficacit, de leffectivit et de lefficience de la justice administrative127 qui sous-tendront ce renforcement de la protection du requrant envisager dans la recherche de la solution juridictionnelle (A) et travers la construction de la dcision du juge (B). A- UNE PROTECTION RENFORCER DANS LA RECHERCHE DE LA SOLUTION JURIDICTIONNELLE Avant mme que le juge naccepte dexaminer le recours dont le plaideur la saisi, se pose pour celui-ci un certain nombre de difficults propres le dissuader de poursuivre linstance sil nest gure persvrant : lloignement gographique de la juridiction administrative128, lexigence dun recours administratif pralable129, les conditions de dlai130, la consignation dune caution131 sont autant de
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Placide MOUDOUDOU, Les tendances du droit administratif dans les Etats dAfrique francophone , op cit, p. 43 et suiv. ; Ydoh Sbastien LATH, Les caractres du droit administratif des Etats africains de succession franaise, vers un droit administratif africain francophone ? , op cit, p. 1254 et suiv. 126 Etienne PICARD, LEtat de droit en tant quil implique un contentieux administratif , in Le Contentieux administratif et lEtat de droit, Actes du sminaire dchanges et de perfectionnement, Agence de la francophonie, Marrakkech, 14 -21 dcembre 1996. 127 La justice doit tre efficace, c'est--dire tout la fois de qualit, bien entendu, mais galement effective, terme qui dsigne la qualit de ce qui se traduit en actes rels , et efficiente, dans lacception du terme qui vient de langlais et qui dsigne la ralisation dobjectifs en optimisant les moyens mis disp osition ; voir Jean-Marc SAUVE, Le juge administratif face au dfi de lefficacit, Retour sur les pertinents propos dun Huron au Palais -Royal et sur la critique managriale , RFDA, 2012, p. 613 ; Jean-Paul COSTA, Leffectivit de la justice administrative en France , Deuxime centenaire du Conseil dEtat, Revue administrative, p. 132. 128 Quel que soit le modle dorganisation juridictionnel retenu, le problme de lloignement gographique du juge administratif se pose dans tous les cas ; voir le rapport gnral du Professeur Babacar KANTE au colloque portant sur le thme Conseil dEtat et Etat de droit, La contribution des Hautes juridictions administratives ldification de lEtat de droit , Revue administrative, n spcial 6 1999, p. 113. 129 Le recours administratif pralable reste obligatoire dans certains Etats tels que le Bnin, le Cameroun, la Cte dIvoire, le Tchad. 130 En Afrique comme en France, le contentieux de lexcs de pouvoir est enf erm dans un dlai parfois variable mais gnralement de deux mois compter de la notification de lacte individuel ou de la publication de lacte rglementaire dans le cas de dcisions explicites. Quant au contentieux de pleine juridiction, labsence de dlai pour lexercer se trouve relativise par le jeu de la prescription quadriennale ; cf. Emmanuel LANGAVANT, Marie-Christine ROUAULT, Le contentieux administratif, op cit, p. 259 et suiv.
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facteurs qui relvent cependant dune politique judiciaire ; celle-ci renvoie une politique de la justice ou parfois de lorganisation juridictionnelle132. A lgard de ces facteurs, le juge possde peu demprise mme si lacte juridictionnel influe sur la politique judiciaire. Si le juge na pas une matrise totale des composantes dune politique judiciaire, il retrouve en revanche dans lacte de jugement des pouvoirs inhrents sa mission de trancher les litiges. Pour le requrant, lutilit pratique du recours au juge administratif se trouve fragilise par la lenteur du procs administratif laquelle il importe de remdier (1), cependant quun enrichissement des techniques juridictionnelles contribuera accrotre la protection de celui-ci dans la recherche de la solution au litige (2). 1- La rduction ncessaire de la dure de linstance Ce que le plaideur souhaite quand il saisit le juge administratif, cest que dans la ralit de sa vie quotidienne, quelque chose, au terme du recours, se trouve chang en mieux 133 ; mais sil doit attendre plusieurs annes avant de sentendre dire que sa rclamation tait fonde ou linterdiction de runion ou de manifestation quon lui opposait tait illgale, crot-on encore pouvoir parler de lefficacit de laction juridictionnelle ? Non seulement celle-ci reste tributaire essentiellement du rsultat quelle peut procurer son auteur mais encore son effectivit est inhrente la prservation des intrts du requrant. En Afrique, la dure excessive des instances contentieuses confine souvent au dni de justice, alors quon ne saurait encore parler vritablement dune explosion du contentieux134. Dans les pays o ce contentieux se dveloppe, la catgorie des usagers concerne connat seulement un largissement progressif135. La dure des instances varie de deux (2) semaines 16 ans et plus 136 et dans bien des cas les requrants dcdent avant que le juge statue sur leur requte137. Dans un tel systme juridictionnel qui prive le recours de tout effet suspensif138, on ne saurait contester que cette situation est contraire aux engagements internationaux souscrits par la plupart des
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Tel est par exemple le cas au Bnin qui la porte de 5.000 F 15.000 F CFA par larticle 6 de la loi n 2004-20 du 17 aot 2007 portant rgles de procdures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprme, tandis que le Sngal la supprimait par la loi organique n 2008-35 du 7 aot 2008 portant cration de la Cour Suprme. 132 . Guy CANIVET, Nicolas MOLFESSIS, La politique jurisprudentielle , in la cration du droit jurisprudentiel, Mlanges Jacques BORE, Dalloz, 2007, p. 81. 133 Jean RIVERO Le Huron au Palais Royal ou rflexions naves sur le recours pour excs de pouvoir , Dalloz Chr. VI, 1962, p. 37-40. 134 En guise dexemple, le bulletin des arrts du dfunt Conseil dEtat du Sngal retrace pour les annes judiciaires de 1993 1997 un total de 87 arrts toutes sections runies. 135 Pour ne prendre que lexemple du Bnin, pays qui connat un contentieux en croissance, la population des requrants est principalement constitue de fonctionnaires, de commerants, denseignants, de membres des ordres professionnels, de journalistes etc. ; voir Csaire Foed S. KPENONHOUN, Thse prcite, p. 505 ; il y a quelques annes, cette population tait circonscrite dans la plupart des Etats africains aux seuls fonctionnaires, ce qui reste encore vrai par ailleurs ; voir Jean Du Bois de GAUDUSSON, La jurisprudence administrative des Cours Suprmes en Afrique op cit, p. 8. 136 Voir Csaire Foed S. KPENONHOUN, op cit, p. 508 ; cela, il faut ajouter que la dure moyenne est de cinq ans (49 % des affaires) au Bnin, entre deux (2) trois (3) ans au Sngal ; voir Madjigune DIAGNE, La contribution du Conseil dEtat Sngalais la construction de lEtat de droit , Revue administrative, nspcial, 6, 1999, p. 81 et suiv. 137 Au gabon par exemple, dans les espces ANGO Jean-Pierre c/ Etat gabonais (requte enregistre le 11 dcembre 2000 et juge le 30 avril 2010), Hamidou COULIBALY reprsentant lgal de la socit Transports Routiers Urbains Librevillois (requte enregistre le 20 octobre 1998 et juge le 28 mai 2010) les requrants au bout dune dizaine dannes dinstance sont dcds. On notera au passage que dans chacune de ces affaires, et comme si elle sy croyait oblige, la Haute juridiction administrative gabonaise tenait faire apparatre dans ses motivations qu la date laquelle le dcs a t notifi au Conseil dEtat, laffaire tait en tat dtre juge ; sans doute, un attendrissement posthume pour le De cujus qui a cherch la justice mais ne laurait jamais eue avant son trpas !
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Etats africains et qui consacrent le droit dtre jug dans un dlai raisonnable 139. Le caractre tardif des jugements reprsente par consquent pour ladministration un encouragement ne pas respecter la loi. Les inconvnients de la longueur des instances sont encore accrus par labsence de vritables procdures durgence. Les Etats africains ont pour la plupart conserv le rfr et le constat durgence tels quils ont exist en France avant la loi du 30 avril 2000 relative aux procdures durgence mais les mesures impliques par ces procdures sont de porte limite puisquelles ne permettent pas de faire obstacle lexcution dune dcision administrative140. Le sursis excution aurait pu permettre de limiter les inconvnients du caractre non suspensif des recours si le juge administratif africain nen retenait une conception particulirement parcimonieuse au point de le dtourner de lobjectif qui aurait d tre le sien : celui de contrepoids indispensable, dans un Etat de droit, au privilge du pralable. Examine plusieurs mois seulement aprs le dpt de la requte comme cest le cas actuellement devant certaines juridictions141, la demande de sursis ne revt dans ces conditions aucun caractre dissuasif. Le retard observ par le juge pour lexaminer est mis profit par ladministration pour poursuivre rapidement lexcution de ses dcisions frappes de recours de faon leur confrer un caractre irrversible. Le juge prte ainsi la main une politique du fait accompli142. Cette affligeante lenteur de la justice administrative nen pose pas moins de problmes au re gard de lutilit pratique du recours et de la notion de dlai raisonnable de jugement 143. En France, outre

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Dans la tradition juridique franaise reprise par les Etats africains, le caractre suspensif du recours contentieux aurait compromis lactivit de ladministration, et permis aux intrts particuliers de tenir en chec lintrt gnral. 139 Voir, article 7, d, de la Charte africaine des droits de lhomme e t des peuples entre en vigueur le 21 octobre 1986 ; article 9 3 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 dcembre 1966. 140 Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 364. 141 Larrt ne mentionnant pas la date denregistrement de la requte, on note toutefois que pour une demande de sursis dirige contre un arrt pris le 24 dcembre 1999 larrt statuant sur la demande nintervient que le 13 avril 2000 ; voir, CE Sngal, Arrt n 0007 du 13 avril 2000, Maman GUEYE c/ Etat du Sngal, Rpertoire, n 2, mars 2001, p. 15. 142 Dans laffaire ENYBAT c/ Etat Gabonais, le Conseil dEtat statue au fond le 23 fvrier 2007 avant dexaminer le 26 fvrier 2010 une demande de sursis excution enregistre le 17 dcembre 2002 ; voir CE Gabon, Arrt du 26 fvrier 2010, Rpertoire n 08/2009-2010. 143 Suite de nombreuses condamnations prononces contre la France par la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH, 18 dcembre 2001, SAPL c/ France ; CEDH, 26 mars 2002, Lutz c/ France ; CEDH, 7 mai 2002, Ribes c/ France ; CEDH, 14 novembre 2002, Julien c/ France), le Conseil dEtat franais a opr un revirement de jurisprudence en dcidant dengager la responsabilit de lEtat pour faute simple en raison de la mcon naissance du droit un procs dans un dlai raisonnable, qui constitue un fonctionnement dfectueux du service public de la justice. Ce droit dcoule des articles 6 1 et 13 de la Convention EDH, et des principes gnraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives et sapplique dans le cas du dpassement du dlai raisonnable pour juger laffaire (Ass., 28 juin 2002, Ministre de la Justice c/ Magiera ; 25 janvier 2006, SARL Potchou et autres ; 22 janvier 2007, M. Guy A.). Ainsi, un dlai de plus de 4 ans est excessif pour juger une affaire sans difficult particulire et dans laquelle aucun agissement dilatoire ne peut tre reproch au requrant ; CE, 26 novembre 2007, Villeret. Lapprciation du prjudice est complexe : lorsque le droit un dlai raisonnable de jugement a t mconnu, les justiciables peuvent obtenir la rparation de lensemble des prjudices tant matriels que moraux, directs et certains, causs par ce fonctionnement dfectueux du service de la justice et se rapportant la priode excdant le dlai raisonnable ; le caractre raisonnable du dlai doit, pour une affaire, sapprcier de manire globale compte tenu de lexercice des voies de recours - et concrte en prenant en compte sa complexit, les conditions de droulement de la procdure, de mme que le comportement des parties tout au long de celle-ci, et aussi dans la mesure o le juge a connaissance de tels vnements, lintrt quil peut y avoir pour lune ou lautre, compte tenu de sa situation particulire, des circonstances propres au litige et, le cas chant, de sa nature mme, ce quil soit tranch rapidement ; lorsque la dure globale du jugement na pas dpass le dlai raisonnable, la responsabilit de lEtat est nanmoins susceptible dtre engage si la dure de lune des instances a, par elle -mme, revtu une dure excessive
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quil est un droit du justiciable, le dlai raisonnable correspond pour le juge une obligation dgage par la Cour europenne des droits de lhomme, en sappuyant sur larticle 6 de la Convention, ainsi que par le Tribunal des Conflits et le Conseil dEtat franais, qui le rattachent lexigence de bonne administration de la justice et aux principes gnraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives 144. Le juge administratif africain nest pas encore entr dans le temps de lurgence, linstar de son homologue franais, qui depuis ladoption de la loi du 30 juin 2000 relative aux procdures durgence145, sest rendu apte traiter avec davantage de clrit les affaires dont il est saisi. Par appel son pouvoir dinjonction et aux rgles gnrales de procdure 146, le juge pourra bien acclrer les processus dcisionnels, aussi bien en amont par leffort de rgularisation des irrgularits de forme de faon accueillir les vraies questions de fond poses par les requrants quen aval en usant comme le fait le juge administratif bninois de lordonnance dabrviation de dlai de procdure147. Il importera surtout pour le juge dapprhender les diffrentes temporalits juridiques en dissociant les voies de recours et les modes de traitement des requtes en fonction de la nature de cellesci. Il sagira en quelque sorte deffort ou de rponse proportionns la demande de justice. Le juge administratif franais a ainsi adopt la solution consistant faire examiner les affaires soulevant des questions peu compliques par un juge unique et non en formation collgiale 148. Une intervention rapide des dcisions juridictionnelles est indispensable lorsque sont en jeu les droits et liberts des citoyens. Un systme de filtrage des recours en fonction de leur nature, la possibilit de dispense dinstruction, celle de dispense de conclusions sont autant de mesures devant concourir un m me but : en traitant plus rapidement, avec des moyens plus lgers mais sans perdre en qualit, les requtes les moins ardues, celles o la solution, soit simpose demble, soit ne soulve pas de difficult de droit ou de fait, du temps est dgag pour permettre de traiter plus pertinemment, et donc plus efficacement, les autres requtes149. Une rforme des procdures durgence comparable celle introduite en France par la loi du 30 juin 2000 simpose de toute vidence pour sous-tendre les rponses juridictionnelles.

(Sect., 17 juillet 2009, Ville de Brest) ; dure qui prend en compte le dlai excuter le jugement (26 mai 2010, M. Mafille) ; e voir sur ces points, Charles DEBBASCH, Frdric COLIN, Droit administratif, Economica, 10 d., p. 497 et suiv. 144 Tribunal des conflits, 17 octobre 2011, Prfet de la rgion Bretagne, Prfet dIlle -et-Vilaine, SCEA du Chneau et autres c/ INAPORC, AJDA. 2012-27 ; CE Ass. 28juin 2002, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice c/ Magiera, AJDA. 2002, 596. 145 En introduisant dans le contentieux administratif une vritable procdure de rfr comparable celle qui existe devant le juge judiciaire, la loi du 30 juin 2000 relative aux procdures durgence a marqu un tournant important dans le rglement des litiges en matire administrative contentieuse ; le sursis excution y a t remplac par le rfrsuspension octroy des conditions de fond plus souples que celles qui simposaient au sursis excution ; voir Ren CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op cit, p. 1231 et suiv. 146 Les rgles gnrales de procdure sont des principes concernant le droulement et la solution des procs dgags par le juge et applicables sans texte devant toutes les juridictions administratives. Elles permettent de suppler les lacunes des textes crits et de soumettre les juridictions administratives des rgles fondamentales pour lexercice dune activit juridictionnelle saine. Certaines dentre elles constituent de vritables principes gnraux du droit que des textes rglementaires, mme pris dans le cadre du pouvoir de rglementation prtendument autonome de lexcutif, ne peuvent atteindre. Le plus grand nombre de rgles gnrales de procdure sont en revanche des rgles suppltives. Elles sappliquent faute de dispositions lgislative s ou rglementaires contraires ; cf., Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, op cit, p. 19 et suiv. 147 Ibrahim D. SALAMI, Le recours pour excs de pouvoir : contribution lefficacit du procs administratif au Bnin (1990-2010) , op cit, p. 132. 148 Madjigune DIAGNE, op cit, 85. 149 Jean-Marc SAUVE, Le juge administratif face au dfi de lefficacit, Retour sur les perti nents propos dun Huron au Palais-Royal et sur la critique managriale , op cit, p. 617 ; lauteur, Vice Prsident du Conseil dEtat franais montre les progrs accomplis par la justice administrative en termes de dlai de jugement lorsquil crit : En 2011, pour la premire
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Le prtoire du juge gagnera consquemment tre dsengorg, le requrant verra sloigner le spectre du dni de justice, le temps juridictionnel et le temps social et pour tout dire celui du requrant concideraient en termes defficacit de la protection de ce dernier. Tout comme concourt ce mme objectif, lenrichissement des mthodes de contrle du juge administratif. 2- Lenrichissement possible des mthodes de contrle juridictionnel Le juge administratif exerce simultanment une double mission : celle, immdiate, de donner leurs solutions aux diffrents litiges quon lui soumet ; et celle, occasionnelle, de participer la cration des rgles du droit positif. Aux mthodes strictement juridictionnelles sajoutent ainsi parfois des mthodes jurisprudentielles150. Mais parce que la fonction jurisprudentielle du juge est ncessairement dans la dpendance de son activit juridictionnelle, on nopposera pas les mthodes strictement juridictionnelles du juge, celles quil emploie dans le cadre dune espce dfinie et les mthodes jurisprudentielles, celles quil utilise pour incorporer une rgle gnrale nouvelle au droit positif151. Dans la recherche dune solution au litige qui lui est soumis, le juge ne pourra se dispenser dune mthode, entendue comme lart de bien conduire sa pense 152; cette mthode, emprunte un systme de concepts, des techniques juridictionnelles153, des modes de raisonnement le plus souvent forgs par le juge lui-mme parce quils sont ncessaires la bonne intelligence et partant la bonne conduite de sa mission. Le Professeur Yves GAUDEMET citant Laferrire disait de lui quil souhaitait la systmatisation (du droit), non seulement parce quelle permet de vulgariser les doctrines, mais encore parce quelle contribue en assurer la fixit, qui est une des garanties dues au justiciable 154. Sinon la science juridique risquerait de devenir, comme le redoutait Paul LOMBARD, un catalogue de donnes arbitraires et un pur mcanisme de dductions scolastiques 155. Les juridictions administratives africaines dont on a dit quelles ont dans la quasi-totalit des cas rceptionn la jurisprudence du Conseil dEtat franais 156 nauraient pas pu rpudier sans sinterroger davantage cette systmatisation labore par lauguste Assemble du Palais-Royal, et qui apparat finalement comme la meilleure garantie contre larbitraire des solutions particulires.

fois dans son histoire, le dlai prvisible moyen de jugement a t infrieur un an en premire instance, en appel, comme devant le Conseil dEtat. Certes, le dlai moyen non plus prvisible, mais constat, de jugement des affaires ordinaires, aprs retrait des affaires urgentes et des ordonnances, reste encore lev devant les tribunaux administratifs, mme sil vient de franchir la baisse la barre des deux ans (23 mois contre 31,5 en 2005) et mme si la proportion des dossiers de plus de deux ans y baisse fortement : elle tait de 14 % au 31 dcembre 2011, contre plus de 40 % dix ans plus tt. Cette proportion des dossiers anciens est infrieure 5 % devant les Cours administratives dappel et elle quivaut 7 % devant le Conseil dEtat. Devant ces juridictions, le dlai moyen constat pour les affaires ordinaires slve respectivement 14 et 17,5 mois . 150 Yves GAUDEMET, Les mthodes du juge administratif, LGDJ, 1972, p. 19 et suiv. 151 Voir cependant la controverse survenue ce sujet entre Didier LINOTTE, Dclin du pouvoir jurisprudentiel et ascension du pouvoir juridictionnel en droit administratif , AJDA, 1980, p. 632, et Stphane RIALS, Sur une distinction contestable et un trop rel dclin, A propos dun rcent article sur le pouvoir normatif du juge , AJDA, 1981, p. 116 et suiv ; puis Didier LINOTTE et Stphane RIALS, Conclusion dune controverse , AJDA, 1981, p. 202. 152 Ren DESCARTES, Discours de la mthode, in uvres, tome I, F.G.Levrault ; Yves GAUDEMET, Les mthodes du juge administratif, op cit, p. 31 et suiv. 153 Yves GAUDEMET, Les mthodes du juge administratif, op cit, p. 31 et suiv. 154 Idem. 155 Idem. 156 Jean Du Bois de GAUDUSSON, La jurisprudence administrative des Cours suprmes en Afrique , op cit, p. 2.
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Au nombre des grandes constructions prtoriennes mises au point par le Conseil dEtat franais et reprises par le juge administratif, on fera mention de la notion des principes gnraux du droit157 imagine par le Conseil dEtat partir des annes 1940 afin de donner davantage dautorit ses dcisions dans une poque trouble, marque par un recul des liberts publiques et un accroissement de la lgislation gouvernementale prsentant moins de garanties158. On citera galement, les diffrents types de contrle tels que lerreur manifeste dapprciation159, le contrle de proportionnalit160, le contrle du bilan cots-avantages161. Le juge administratif nest pas parfois loign dune annulation conditionnelle162. Il nhsite pas recourir une interprtation neutralisante comme a pu le faire le juge nigrien dune rsolution de la confrence nationale souveraine163. Le juge administratif possde incontestablement un arsenal de techniques propres contribuer lefficacit de sa mission ; celles-ci sont pour la plupart empruntes au juge administratif franais mais doit-on combattre une telle propension considre par certains auteurs comme trangre aux attentes des africains164 ? Le Professeur Maurice KAMTO tente deffacer toute ambigut ce sujet lorsquil affirme que toute rflexion faite, il ny a pas lieu de smouvoir parce que le droit national rsulterait
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Parmi les nombreuses dcisions faisant application de tels principes, on citera entre autres, CS (CA) Niger, Arrt du 11 novembre 1993, Abdoulaye Mounkaila (violation des droits de la dfense) ; galement Arrt du 18 juillet 1991, Dame Mairomeya Hamadou, (violation du principe dgalit des citoyens devant la loi, violation de la thorie des droits acquis), cf. Communication de M. Mahamane Boukari sur Le contentieux administratif au Niger, in Actes du sminaire dchanges et de perfectionnement portant sur le Contentieux administratif et lEtat de droit, op cit, p. 296 ; CS (CA) Centrafrique, Arrt du 10 mars 1994, LAKOUE-DERANT Philmon c/ Ministre de la Communication (principe du paralllisme des formes) ;galement, Arrt du 22 octobre 1994, ORONINDJI Maurice Christophe c/ Ministre de la Fonction Publique (violation du principe de non rtroactivit des actes rglementaires) ; voir Recueil des Arrts de la Cour Suprme (Rpublique Centrafricaine) op cit, pp. 312 et 345. La Constitution du 14 janvier 1995 a cr un Conseil dEtat a ppel exercer les comptences jusque l dvolues la Chambre administrative de la Cour Suprme ; CS (CA) Burkina Faso, Arrt du 28 juin 1974, Conombo Jean-Baptiste (violation des droits de la dfense) ; CS (CA), Arrt du 26 aot 1983, Kabor Seydou et autres (violation du principe des droits acquis) ; voir Salif YONABA, Les grandes dcisions de la jurisprudence burkinab, op cit, pp. 57 et 103. 158 Alain BOCKEL, op cit, p. 94. 159 Il sagit dune erreur grossire, vidente la lecture du dossier et qui tra duit un abus du pouvoir discrtionnaire ; voir CS (CA) Bnin, Arrt n 075/CA du 16 novembre 2000, Edmond DAHOUNDO c/ Prfet de lAtlantique, Rec., p. 16-22 ; CE, Sngal, Arrt n 19/1995 du 26 avril 1995, Cheikh Diane et autres c/ Etat sngalais, Rpertoire, p. 219. 160 Dans ce type de contrle, le juge examine non seulement si les faits justifient une mesure, mais si parmi les mesures envisageables, celle qui a t prise est exactement celle quil fallait retenir ; voir Relevant la disproportion entre la faute commise et la sanction applique, CE Sngal, 30 aot 1995, Senghane NDIAYE, (indit) ; Jugeant disproportionn le montant dun ordre de recette par rapport aux manquements imputs au requrant, CS (CA) Bnin, Arrt n 015/CA du 10 avril 2000, Paul TOUSSE c/ Etat bninois, Rec. pp. 49-59. 161 Le juge compare lavantage que la dcision attaque prsente pour lintrt gnral avec ses inconvnients pour dautres intrts dont la protection de lenvironnement, les intrts privs, dordre financier et s on cot financier. Il lannule si les inconvnients lemportent sur les avantages ; voir CS (CA) Bnin, Arrt du 18 dcembre 1998, Urbain Karim da SILVA c/ Etat bninois, Rec., pp. 187-197. 162 Constatant que lirrgularit, au demeurant formelle nest pas irrmdiable, le juge sngalais ne censure pas automatiquement lacte ; il renvoie le requrant devant ladministration ainsi autorise prendre une nouvelle dcision sans que puisse lui tre oppose la violation de la chose juge, voir, CE Sngal, Arrt n 0013 du 27 octobre 1993, SONAGRAINES c/ Etat du Sngal, prcit ; la solution ne doit pas seulement tre interprte comme une tolrance lgard de ladministration ; il va de lintrt de tous, y compris de celui de ladministr justiciable que l Etat du droit soit dfinitivement fix le plus rapidement possible et, le cas chant, que ladministration corrige sans plus attendre lirrgularit dune dcision quelle compte de toute manire rditer en cas dannulation ; voir David BAILLEUL, Les nouvelles mthodes du juge administratif , AJDA, 2004, p. 1626 et suiv. 163 Le juge administratif nigrien considre quen labsence de textes dapplication appropris, toute dcision prise sur le fondement de la rsolution de la confrence nationale souverai ne relative lassainissement et la moralisation des services publics violerait le principe de la hirarchie des normes et de la sparation des pouvoirs ; voir, CS(CA) Niger, Arrt n93-5/A du 8 juillet 1993, BATTILE Alhazi et autres, Rec. N 28, 1993, p. 202. 164 Alain-Serge MESCHERIAKOFF, Le dclin de la fonction administrative contentieuse au Cameroun , RJPIC, n 4, oct.dc. 1980, p. 825-840.
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pratiquement demprunts slectifs faits des lgislations trangres. La question qui devrait interpeller le juriste est de savoir si la norme importe fournit la solution adquate au problme juridique local. Si cest le cas, le droit import devient alors le droit national par rception ou par incorporation. Lemprunt juridictionnel est dautant plus invitable en matire de contentieux administratif que le droit administratif lui-mme est tout entier un droit nouveau en Afrique, son apparition tant intimement lie celle de lEtat moderne dinspiration europenne 165. Ce qui est vrai pour le fond du droit, lest aussi de ladministration du droit selon la distinction prte Maurice HAURIOU166. Le fond du droit aurait t form de lensemble des rgles de droit prcises, et ladministration du droit, la police juridique , aurait comport les procds de mise en uvre de ces rgles, mthodes dinterprtation, techniques procdurales, etc .167 Or, sur le terrain des techniques de contrle, ce sont ses pouvoirs propres de contrle, son aptitude de juge ladministration du droit que le juge africain est invit enrichir dans lintrt bien compris des justiciables. Dans cet ordre dides, on dcouvre la lecture des dcisions rendues que le contrle de conventionnalit reste presque exceptionnel sinon inconnu des choix mthodologiques du juge. Or en Afrique, non seulement la plupart des constitutions des annes 1990 168 font rfrence aux instruments internationaux et rgionaux de protection des droits de lhomme169 considrs comme partie intgrante desdites constitutions mais encore les organisations dintgration dveloppent un maillage normatif, source dun droit communautaire en expansion170. Dans la mesure o ces sources extraterritoriales consacrent de nombreux droits et liberts au profit des justiciables, des proccupations telles que le recours la question prjudicielle quimpose ou
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Maurice KAMTO, La fonction administrative contentieuse de la Cour Suprme du Cameroun , in Les Cours Suprmes en Afrique, La jurisprudence administrative, op cit, p. 59 et suiv. 166 Voir rappelant cette distinction, Stphane RIALS, Sur une distinction contestable et un trop rel dclin, A propos dun rcent article sur le pouvoir normatif du juge , op cit, p. 115. 167 Idem. 168 Voir Les Constitutions africaines, Tome 1 et 2 textes rassembls par Jean Du Bois de GAUDUSSON, Grard CONAC et Christine DESOUCHES, La documentation franaise, 1998, d. Bruylant, Bruxelles. 169 Sont gnralement viss, la Charte des Nations Unies de 1945, la Dclaration Universelle des droits de lHomme de 1948 et les pactes internationaux de 1966, la Charte Africaine des Droits de lhomme et des Peuples adopte en 1981 par lOrganisation de lUnit Africaine ; cf. par exemple le prambule de la Constitution togolaise du 14 octobre 1992. 170 Outre le trait crant lOrganisation pour lHarmonisation en Afrique du Droit de s Affaires (OHADA) sign le 17 octobre 1993 Port-Louis (Ile Maurice) par 14 Etats africains, les principales organisations rgionales africaines dintgration sont : lUnion Economique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA) cre le 10 janvier 1994 regroupant huit (8) Etats, la Communaut Economique et Montaire de lAfrique Centrale (CEMAC) cre en 1994, regroupant six (6) Etats membres, la Communaut Economique des Etats de lAfrique de lOuest (CEDEAO) fonde le 28 mai 1975 et regroupant 15 Etats membres. Ces ordres juridiques communautaires dveloppent dj en ce qui concerne la protection des droits et liberts de leurs ressortissants une jurisprudence qui annonce le dialogue ou la guerre ( ?) des juges. On sen rend compte la lecture de certaines dcisions de la Cour de justice de la CEDEAO. Dans larrt N ECW/CCJ/JUD/05/10 du 08 novembre 2010, Affaire : Mamadou Tandja c/ Salou Djibo et lEtat du Niger, la Cour a jug que les droits dun prsident renvers par un coup dEtat devaient tre intgralement respects. Le nouveau pouvoir avait t condamn pour arrestation et dtention arbitraires et la libration de lex -Chef de lEtat avait t ordonne. Dans son arrt N : ECW/CCJ/JUD/06/10 du 18 novembre 2010, Affaire : Hissein Habr c/ Rpublique du Sngal, elle a estim que le pouvoir de rvision constitutionnelle avait mconnu le principe absolu de la non rtroactivit de la loi pnale. En 2011, saisie la suite dune dcision n E-002/2011 du 22 juin 2011 de la Cour Constitutionnelle du Togo refusant la rintgration de neuf dputs dclars dmissionnaires dans des conditions litigieuses lAssemble nationale, la Cour de justice de la CEDEAO dans son arrt N ECW/CCJ/JUD/09/11 du 07 octobre 2011 jugera dune part que le Togo a viol le droit fondamental tre entendu des requrants durant la procdure devant la Cour Constitutionnelle, dautre part, ordonnera lEta t du Togo de rparer la violation des droits de lhomme et de payer chaque victime 3 millions de francs CFA. Ces exemples tirs de la jurisprudence de la Cour de justice de la CEDEAO montrent quune forme de communautaris ation des droits internes, en loccurrence du droit constitutionnel des Etats membres est en cours ; voir Stphane BOLLE, La Cour de Justice de la CEDEAO : une Cour (supra) constitutionnelle ? ,http://www.la-constitution-en-afrique .org/
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permet le droit communautaire, linsertion des conventions relatives aux droits de lhomme dans la hirarchie de la lgalit administrative, les conflits de conventionnalit ne manqueront pas de surgir. Le citoyen ntant pas encore partout en Afrique, lexception notable du Bnin et du Gabon 171 recevable dfrer la juridiction constitutionnelle les actes de lexcutif, et la procdure de le xception dinconstitutionnalit l o elle est ouverte naboutissant qu une contestation indirecte et lissue alatoire de la lgalit de lacte administratif, seul le juge administratif lui permettra de mettre en uvre un arsenal juridique formellement protecteur. Certes fera-t-on valoir, il faut pour mettre en uvre une technique juridictionnelle, que le juge soit saisi par un requrant sur un fondement qui lui en fournira le prtexte. Celui-ci ne pouvant sautosaisir dans la tradition juridique francophone en matire administrative, on voudra esprer quau premier concours de circonstances favorable il sappropriera du contrle de conventionnalit comme un outil supplmentaire de protection des administrs. Une autre avance mthodologique accomplir par le juge administratif sera dinverser le sens de la formule souvent reprise savoir que ltendue de son contrle dpend de la situation discrtionnaire ou lie dans laquelle se trouve ladministration172. Bien au contraire, il appartiendra au juge, travers les diffrents contrles de lerreur manifeste, de proportionnalit et de bilan coutsavantages dj inclus dans son arsenal, de moduler lui-mme ltendue de son contrle qui seul, permettra de dterminer si ladministration tait en situation de pouvoir discrtionnaire ou de comptence lie. En somme, et linstar du juge administratif franais, le juge africain affirmerait davantage sa volont dans la logique de lEtat de droit, de protger plus efficacement les droits des administrs en limitant la libert de ladministration173. En renforant ses outils mthodologiques en termes de contrle, le juge sera ainsi en situation de jouer son rle de contre-pouvoir, son rle de protecteur des administrs, en sopposant aux dcisions de ladministration quil estime mauvaises. Cest ce mme souci de renforcement de la protection du justiciable quil convient de rechercher dans la dcision rendue. B. UNE PROTECTION RENFORCER DANS LA CONSTRUCTION DE LA DECISION DU JUGE A la recherche de la solution au litige qui lui est soumis doit succder la phase de construction de la dcision dfinitive qui, signifie aux plaideurs tranchera leurs prtentions opposes. Phase ultime du travail juridictionnel, elle est cense offrir au juge, en vertu du principe res judicata pro veritate habetur174 loccasion de se prononcer sur la nature, les effets et la porte de la solution quil impose. Cest galement au cours de cette phase que le justiciable prouvera lattention qui lui est port e. En Afrique, on sabuserait en affirmant que le juge administratif se proccupe de la valeur de sa dcision en
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Dans un souci de renforcement de la protection des droits fondamentaux et des Liberts publiques, les constituants du Bnin et du Gabon ont ouvert aux citoyens le prtoire du juge constitutionnel contre les actes de lexcutif ; voir pour le Bnin les articles 3 alina 3, 117 alina 3, article 121 alina 2 de la Constitution du 11 dcembre 1990. Pour le Gabon, les articles 84, 85 et 86 de la Constitution du 26 mars 1991 ; galement, Clestin Tchapnga KEUTCHA, Le juge constitutionnel, juge administratif au Bnin et au Gabon , RFDC, n 75, 2008, p. 551 583. 172 e Andr de LAUBADERE, Jean-Claude VENEZIA, Yves GAUDEMET, Trait de droit administratif, LGDJ, T. 1, 13 d. 1994, p. 602. 173 Sur les rcents dveloppements du contrle juridictionnel du pouvoir discrtionnaire en France, voir Pierre SERRAND, Le contrle juridictionnel du pouvoir discrtionnaire de ladministration travers la jurisprudence rcente RDP 2012, n 4, p. 901 et suiv. 174 Locution latine voulant signifier que la chose juge est tenue pour vrit, cf. Emmanuel PISIER et Olivier DUHAMEL (dir), Locutions latines juridiques, Dalloz, 2007, p. 83.
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 termes de vie quotidienne du requrant. Cest alors la question des effets de la dcision sur les parties qui reste pose. Elle sera examine deux points de vue : le contenu de la dcision dabord et son excution ensuite. 1. Lexplicitation des consquences de la dcision juridictionnelle La teneur des dcisions que rend le juge administratif africain montre quil reste encore largement en de de sa fonction juridictionnelle faute davoir vritablement recouvr limprium inhrent lacte de juger. Parce que lide prvaut encore que pas plus quelle ne peut dcider la place de ladministration, la juridiction administrative ne peut lui adresser des injonctions afin que so ient tires de lannulation, les consquences que celle-ci implique ; lide dborde le cadre du recours pour excs de pouvoir puisque dans le contentieux de pleine juridiction, elle interdit toute condamnation faire : seule la condamnation pcuniaire peut tre prononce lencontre des personnes publiques175. En consquence, le juge administratif africain en excs de pouvoir, nest au mieux quun censeur des irrgularits ; il ne se montre pas en mesure, en raison de linefficacit souligne du sursis excution, dordonner, et ainsi denjoindre ladministration de suspendre provisoirement lexcution dun acte dont la lgalit est douteuse, de prendre toute mesure ncessaire faire cesser une atteinte grave et manifestement illgale une libert fondamentale, et enfin dappliquer, en agissant si besoin est dans un sens dtermin, la dcision quil prononce. En plein contentieux, si le juge fait leffort de prononcer des condamnations pcuniaires au principal, il se montre en revanche trs parcimonieux dans loctroi des indemnits lies aux autres chefs de prjudice,176 allant mme jusqu refuser lallocation dintrts moratoires normalement dus177. La principale raison souvent avance pour justifier cette autolimitation du juge a t tire du principe de la sparation de la fonction administrative et de la fonction du juge administratif, lequel principe serait fond sur les textes rvolutionnaires prohibant limmixtion des juges judiciaires dans les fonctions administratives178. Or on sen aperoit aisment, les seuls juges viss par ces textes sont les juges judiciaires ; lgard du juge administratif, ces mmes textes sont traditionnellement considrs comme les fondements de sa comptence179. A lui tout le contentieux t aux tribunaux ordinaires. Si le juge administratif sinterdit ce quil considre comme une immixtion dans laction administrative, cest donc en vertu dune autolimitation, non dun impratif extrieur sa volont180. On conviendra alors avec Jean RIVERO que la fonction juridictionnelle, prise en elle-mme, ne saurait videmment se limiter un pouvoir dannulation ni mme un pouvoir dindemnisation ; linjonction adresse celui dont le droit condamne la prtention fait partie des pouvoirs normaux du
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Jean-Marie AUBY, Roland DRAGO, Trait des recours en matire administrative , Litec, 1992 ; Martine DENIS-LINTON, Rgime gnral des recours de plein contentieux, J-CL. Adm., Fasc. 1122 ; Andr HEILBRONNER, Recours pour excs de pouvoir et recours de plein contentieux , Dalloz, 1953, 183. 176 Pour ne prendre que deux exemples tirs de la jurisprudence du Conseil dEtat gabonais ; dans laffaire Gabonaise de Menuiserie et Btiment c/ Etat gabonais du 25 juin 2010, la Haute juridiction accorde en dehors de la rparation due au titre du principal, 5 000 000 de francs de dommages-intrts sur les 300 000 000 de francs demands ; dans laffaire LIMZA Construction c/ Etat gabonais, de la mme date, le juge accorde 5 000 000 de francs de dommages-intrts sur les 35 000 000 de francs demands. 177 Le juge a plus prcisment rejet une demande de capitalisation des intrts en raison des arrirs de loyers impays par lEtat ; voir Arrt n 15/AC, CS Bnin, TOKO Bamenou Michel c/ Ministre des Finances du 27 juillet 1995, Rec., 1995, p. 111. 178 Il sagit de la loi des 16 et 24 aot 1790 et du dcret du 16 fructidor An III. 179 Jean RIVERO, Le systme franais de protection des citoyens contre larbitraire administratif lpreuve des faits , op cit, p. 574. 180 Idem ;
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juge. Si donc, lorsque son justiciable est ladministration, il sinterdit duser de ces pouvoirs, ce nest pas en vertu de la nature de sa fonction, mais au contraire partir de la volont de la restreindre eu gard la qualit de lune des parties : la fonction juridictionnelle perd sa dimension normale lorsquelle sexerce lencontre de dadministration181. Que le juge sinterdise, au moment mme o il fait droit la requte de ne pas identifier demble les mesures ncessairement impliques par une annulation et les expliciter dans s a dcision ne dcoule ni dun texte formel ni dune ncessit logique. En Afrique, lexception du contentieux de la fonction publique182 le juge nest gure port dicter ladministration lensemble de la conduite tenir dans le jugement quil prononce ds lors surtout que cette dernire serait dans une situation de comptence lie. En France, la longue tradition de dfrence du Conseil dEtat envers ladministration ou les inhibitions propres la Haute juridiction, si ce nest son excs de sagesse, ont provoqu lintervention du lgislateur pour enfin doter le juge administratif dun vritable pouvoir dinjonction. Tel quil existe en France, ce pouvoir dinjonction est subordonn une demande spcifique du justiciable et ne peut intervenir que dans deux hypothses :183 la premire est celle o le jugement implique ncessairement quune mesure dexcution soit prise dans un sens dtermin . Cest au cas o ladministration na aucune libert de choix quant la dcision que le respect de la cho se juge lui impose de prendre : sa comptence est lie. En pareille hypothse le juge peut prescrire cette mesure et fixer le cas chant le dlai dans lequel elle devra tre accomplie. La seconde hypothse est celle o le jugement implique ncessairement que de nouveau une dcision soit prise aprs une nouvelle instruction . Le cas se prsente lorsque ladministration est tenue de statuer nouveau, mais dispose cet effet dun pouvoir discrtionnaire. Dans ce cas, le juge se bornera prescrire que la nouvelle dcision sera prise dans un dlai dtermin. Ainsi conu, ce mcanisme concilie la recherche de lefficacit et limpossibilit pour le juge de se substituer ladministration, ce qui en fait un pouvoir normal de son office. En dpit du contexte rest pendant longtemps monarchique qui est le sien et de la tradition dautoritarisme qui a caractris les Etats africains jusquaux annes 1990 le juge administratif africain peut choisir de faire voluer lui-mme le cadre juridique dexercice de sa fonction juridictionnelle sil entend sadapter aux nouvelles aspirations des justiciables. Il noutrepasserait pas sa fonction de juge qui consiste aussi clairer les parties sur le sens de ses dcisions dans la perspective de leur excution. Le juge administratif franais a quant lui, dj franchi le pas, allant mme se substituer ladministration dans certaines hypothses au moyen de nouvelles techniques quil a lui -mme forges184. Pour la premire fois, la Haute juridiction administrative franaise apporte des prcisions pour expliciter les consquences tirer de lannulation prononce dans son arrt Vassilikiotis185 ; elle procde une annulation conditionnelle dans larrt Titran186, et saisit loccasion de larrt Caisse
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Idem ; Voir CS (CA) Bnin, Arrt du 04 novembre 2010, Affaire MONTEIRO Clestin c/ Etat bninois, reproduit dans la Revue Bninoise des Sciences Juridiques et administratives, n 25, 2011, p. 143 et suiv. ; encore quen indiquant ladministration les mesures impliques ncessairement par sa dcision, le juge ne lui fixe aucun dlai pour les prendre ! 183 Loi n 95-125 du 08 fvrier 1995 relative lorganisation des juridictions et la procdur e civile, pnale et administrative ; voir Franck MODERNE, Sur le nouveau pouvoir dinjonction du juge administratif RFDA 1996, p. 43. 184 Jean-Marc SAUVE, op cit, p.613 et suiv. ; 185 CE 29 juin 2001, Vassilikiotis, Rec., p. 303 ; AJDA 2001, p. 1051. 186 CE 27 juillet 2001, Titran, Rec., p. 411 ; AJDA 2001, p. 1053. Par cette dcision, le CE met ainsi dornavant le juge de lexcs de pouvoir en mesure de ne pas censurer automatiquement lacte dont il constate lillgalit, mais dapprhender
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dassurance-accidents agricoles du Bas-Rhin pour inaugurer une rformation interprtative187. Le souci de concilier le principe de lgalit et le principe de scurit se concrtisera par ladoption dun arrt en Assemble le 11 mai 2004, Association Agir contre le Chmage (AC !) et autres dans lequel, par un considrant de principe la Haute juridiction nonce dune part, que loffice du juge peut le conduire, lorsque les consquences dune annulation rtroactive seraient manifestement excessives pour les intrts publics et privs en prsence, moduler dans le temps les effets de lannulation quil prononce et dautre part, en faisant aussitt application de cette nouvelle technique contentieuse au cas qui lui est soumis188. Ces audaces jurisprudentielles de la Haute juridiction franaise donnent la mesure de limprium quelle a su recouvrer au fil des annes et indiquent mutatis mutandis la voie suivre par le juge africain ; mais lapproche concrte et pragmatique qui doit tre la sienne, lintrt marqu quil doit manifester pour les effets rels des dcisions quil rend doivent galement le conduire sinterroger sur leurs consquences dans leur phase dexcution. 2. Le concours du juge lexcution de la dcision Que le juge administratif se reconnaisse le pouvoir dindiquer dans le dispositif de sa dcision la marche suivre pour redresser la situation litigieuse est une chose. Lexcution de la chose juge en est une autre. Les refus gnralement implicites dexcution, les retards dexcution sont enregistrs au mpris de lautorit de la chose juge qui, faut-il le rappeler, impose une double obligation : celle de prendre toutes les mesures pour excuter la dcision de justice et celle de ne rien entreprendre en contradiction avec ladite dcision189. Au Bnin par exemple, il a t tabli que les dcisions dannulation sont rarement excutes dans un dlai raisonnable et que seulement 5 % de celles-ci taient excutes dans les trois annes suivant lannulation190. Pourtant, cest laune de lexcution des jugements et arrts rendus la charge de ladministration que sapprcie notamment la capacit des pouvoirs publics respecter les droits et intrts des justiciables, et in fine, les principes essentiels de lEtat de droit. Les difficults dexcution peuvent tre imputes des problmes dordre divers. Elles peuvent rsulter de linintelligibilit de certains arrts comme le montre un auteur partir de lexemple que voici : Dans larrt BALLE rendu par la Chambre administrative de la Cour Suprme du Bnin, le requrant a t rvoqu de la fonction publique en 1979. La dcision du juge statuant sur son cas est intervenue en 1999. Il est donc fort probable que si ce dernier tait en activit, il aurait t sur le point de faire valoir ses droits la retraite. Le juge nen ordonne pas moins qu il y a lieu de procder la reconstitution de la carrire de Monsieur Janvier BALLE . Au lieu de parler de reconstitution de carrire aprs 21 ans de rvocation, il serait plus indiqu, remarque lauteur que le juge recomman de simplement que le requrant soit indemnis dune part, en tenant exceptionnellement compte des activits professionnelles quil a menes en dehors de la fonction publique, et que dautre part sa
plus globalement la situation juridique qui en dcoule et de ne procder lannulation immdiate que sil apparat que lillgalit est irrmdiable ou quelle est trop importante pour ne pas tre sanctionne, en un mot si elle est opportune. Dans le cas contraire un dlai est octroy lauteur de lacte pour procder la rgularisation ncessaire, ventuellement guide par le juge lui-mme ; voir David BAILLEUL, Les nouvelles mthodes du juge administratif , op cit, p. 1627. 187 CE 25 mars 2002, Caisse dassurance-accidents agricole du Bas-Rhin, Rec., p. 110. Ici, le Conseil dEtat a fait uvre de rformation en ce quil a confr au contenu de la dcision quil a contrle un sens diffrent de celui quelle portait. Et pour faire bonne mesure il a enjoint doffice lautorit comptente la publication de cette interprtation ; voir David BAILLEUL, Ibid., p. 1628. 188 CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC !, Rec., p. 197 ; AJDA 2004, p. 1183. 189 Formule retenue par lArrt n 53 CS (CA) Bnin du 28 septembre 2000, Yaovi Antoine AMOUSSOU C/ Ministre des Finances, Rec. ; p. 415 ; Arrt n 68/CS (CA) du 28 septembre 2000, INFOGES et Ecole LOYOLA c/ MESRS, Rec., p. 437. 190 Ibrahim D. SALAMI, op cit, p 137.
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pension de retraite soit aligne sur celle des collgues avec qui il avait dbut sa carrire et dont les promotions ont t rgulirement prononces191. Dautres difficults dinexcution proviennent, de faon inattendue du justiciable lui-mme. Dans le contentieux sngalais de lexcs de pouvoir, rapporte M. Mayacine DIAGNE, et dans la majorit des pays africains, il est significatif que le requrant soit couramment satisfait de la victoire morale que lui procure lannulation. En effet, celui-ci ne se soucie gure de lexcution proprement dite du jugement. Car le plus souvent, le justiciable ne sait pas que larrt dannulation rendu par la Cour Suprme doit tre excut par ladministration192. Hormis ces difficults dexcution extrieures ladministration, ce sont celles qui rsultent dlibrment du fait de cette dernire qui mritent quon sy attarde en raison de la violation ouverte de la juge juge. De quels moyens dispose le juge pour vaincre la mauvaise volont de ladministration et lignorance dlibre de ses arrts ? Le requrant a la facult de se prvaloir de lillgalit que constitue la violation de la chose juge pour engager la responsabilit de ladministration sur le fondement de la faute 193 ; et en consquence de laquelle la collectivit publique devra rparer le prjudice caus au bnficiaire de larrt. Outre que cette procdure est longue, puisquelle ncessite la rintroduction dune seconde instance194, elle ne suffit pas toujours vaincre la rticence de ladministration. Celle-ci refuse parfois de sincliner et singnie prendre le mme acte jusqu lassitude du requrant. Un tel acharnement nest pas exceptionnel, mais se rencontre de temps autre195 et demande une rponse particulirement nergique : le prononc dune astreinte peut y pourvoir. A quelques rares exceptions prs196 le juge administratif africain ne dispose pas de ce moyen de pression pour contraindre le justiciable public se conformer larrt le condamnant. Est-il condamn sy rsigner en attendant comme son illustre homologue, le Conseil dEtat franais, une cautle lgislative ? Avec pourtant, une dose de hardiesse, il pourrait sagrger cet outil supplmentaire qui modifierait en profondeur son office. Certains textes lui en offrent la brche ; la loi organique n 005/2002 du 27 novembre 2002 fixant lorganisation, la composition, la comptence et le fonctionnement du Conseil dEtat Gabonais dispose en son article 6 : Les arrts du Conseil dEtat sont revtus de lautorit absolue de la chose juge. Ils ne sont susceptibles daucun recours ; la loi
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Csaire Foed S. KPENOUNHOUN, Thse prcite, p. 455. Mayacine DIAGNE, Lefficacit du contrle contentieux exerc sur ladministration sngalaise , Thse de Doctorat dEtat, Aix-en-Provence, 1990, p. 281 ; galement, Francis WODIE, Les attributions de la chambre administrative de la Cte dIvoire , RJPIC, 1968, p. 77. 193 Ren CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op cit, p. 1030. 194 Etant entendu que linexcution ne sera imputable ladministration qu trois conditions : la notification de la chose juge celle-ci ; la formulation dune demande en dcision pr alable ; lexercice, par consquent, dun recours de plein contentieux que suppose le rejet de la demande pralable ; voir Arrt n 53 CS (CA) Bnin du 28 septembre 2000, Yaovi Antoine AMOUSSOU C/ Ministre des Finances, prcit. 195 Voir trs emblmatique de la situation dcrite, la motivation que retient la chambre administrative de la Cour Suprme du Burkina Faso dans une espce juge le 13 fvrier 1970 sur saisine dun requrant bnficiaire dune premire dcision : en sopposant larrt du 10 janvier 1969, les services de la fonction publique attentent lindpendance dune juridiction souveraine ; voir Ydoh Sbastien LATH, op cit, p. 1283. 196 Le lgislateur bninois a institu par une loi n 2004-20 du 17 aot 2007 une astreinte devant sexercer sur le patrimoine des personnes physiques qui entravent ou retardent lexcution dune dcision de justice. Au Gabon, la loi organique n 005/2002 du 27 novembre 2002 fixant lorganisation, la composition, la comptence, et le fonctionnement du Conseil dEtat cre en sa section 5, article 23 une commission de suivi de lexcution des dcisions juridictionnelles. Larticle 27 de ladite loi dispose : sont passibles dune astreinte dans les conditions fixes par les textes en vigueur, toutes les personnes morales de droit public ou de droit priv charges de la gestion dun service public, qui nexcutent pas une dcision rendue p ar une juridiction administrative .
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organique n 97-05 du 06 mai 1997 portant organisation et fonctionnement de la Cour Suprme du Togo nonce en son article 41 al.3 : Ladministration est tenue dexcuter les arrts de la Cour . Aux termes de larticle 131 alinas 3 et 4 de la Constitution bninoise du 11 dcembre 1990, Les dcisions de la Cour Suprme ne sont susceptibles daucun recours. Elles simposent aux pouvoirs publics, toutes les juridictions et toutes les autorits administratives . La mme Constitution dispose en son article 59 : Le Prsident de la Rpublique assure lexcution des lois et garantit celle des dcisions de justice . Saisie pourtant deux reprises sur le fondement des dispositions sus-mentionnes aux fins dassortir sa dcision dannulation dune astreinte, la Chambre administrative de la Cour Suprme du Bnin oppose une fin de non-recevoir la demande, motif pris de ce que la Haute juridiction ne tient daucune disposition, la possibilit dassortir une dcision dune astreinte quelle soit comminatoire ou non197. En allant au-del du cas bninois, et la lumire des extraits de textes sus-mentionns relatifs aux comptences des juridictions administratives, on peut bien sinterroger sur linterprtation que fait le juge de lautorit dont sont revtues ses arrts savoir quils ne sont susceptibles daucun recours. Le juge administratif ne tient-il pas l, dans le silence des textes loccasion de donner une effectivit au respect de la chose juge en se reconnaissant par la voie jurisprudentielle tant le pouvoir de prononcer des astreintes que le pouvoir dinjonction ? La force performative selon le mot de Jean-Marc SAUVE198 des dcisions du juge rsultera ncessairement de la combinaison de linjonction et de lastreinte. Cette dernire procde dun mcanisme souple199. Lastreinte est en principe provisoire. Ceci signifie quelle pourra tre modre ou mme supprime lors de sa liquidation en raison notamment mais pas exclusivement dun retour de ladministration un comportement plus correct. Le juge peut aussi dcider que lastreinte sera dfinitive ; mais il doit le dire expressment. En ce cas, elle ne peut tre modifie que sil est tabli que linexcution rsulte dun cas de force majeure. Enfin le juge dispose dune assez large libert dapprciation. Il peut fractionner lastreinte demande ou prvoir quelle sera due en une seule fois. Il nest pas davantage tenu par le montant demand. La demande peut mme tre rejete, bien quil soit tabli que la chose juge na pas t respecte, lorsque lexcution force de larrt entranerait pour lordre public un trouble plus grave que celui rsultant de son inexcution. En France, la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prvoit que la juridiction ne peut tre saisie quaprs lexpiration dun dlai de six mois suivant la notification du jugement, moins que celui-ci ait ordonn une mesure durgence. Ce dlai correspond au temps jug ncessaire pour permettre ladministration dexcuter volontairement la dcision et tablir a contrario la ralit du refus dexcution. Limposition dune astreinte requiert donc en rgle gnrale une seconde procdure qui fait suite une premire dcision et qui retarde dautant le moment o le requrant obtiendra concrtement
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CS (CA) Bnin, Arrt n 123/CA du 28 juillet 2005, Marius KOUKPAKI c/ MFPTRA, Etat bninois, www.juricaf.org ; CS (CA) Bnin, Arrt n 05/ CA du 23 fvrier 2006, Parti politique Union des Forces Dmocratiques (UFD) c/ MISD, www.juricaf.org 198 Jean-Marc SAUVE, op cit, p. 616. 199 Muriel DREIFUSS et Alain BOMPARD, Du pouvoir comminatoire au pouvoir de sanction : la liquidation de lastreinte , AJDA, 1998, P. 3 ; Jean-Michel GALABERT, Lapplication par le Conseil dEtat des dispositions de la loi du 16 juillet 1980 relative aux astreintes , Mlanges Gustave Peiser, Grenoble, PUG, 1995, p. 241-265 ; Jean GOURDOU, Les nouveaux pouvoirs du juge administratif en matire dinjonction et dastreinte (premires applications de la loi du 08 fvrier 1995) , RFDA, 1996, p. 333 et suiv.
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satisfaction. Toutefois, les juridictions administratives franaises ont, depuis la loi du 8 fvrier 1995, le pouvoir dassortir immdiatement dun tel moyen de pression les dcisions qui comportent une injonction200. Il est loisible de penser que dans le systme juridique, dautres instances ou autorits puissent concourir lexcution des dcisions du juge administratif ; mais lefficacit de ces instances reste fortement alatoire201. La garantie relle de la protection des justiciables revient au juge ; celui-ci peut choisir dattendre que le lgislateur lui offre les moyens ncessaires leffectivit et lefficacit de son office ; mais une audace mesure, un effort dinventivit sont de nature lui permettre de forger les outils ncessaires au rehaussement de lchelle des garanties des citoyens la mesure des exigences de nos temps prsents. Le juge administratif africain subit linfluence prpondrante du Conseil dEtat franais qui ne consent certaines avances sans interventions lgislatives ; mais ce que lon ne souligne pas souvent, cest que mme sur ces registres, la Haute juridiction devance (choix stratgique sans doute) mthodologiquement le lgislateur. Ainsi, le Conseil dEtat prendra de lavance sur le lgislateur pour faire thoriquement de lastreinte un principe gnral du droit202 ; il considrera dans le mme mouvement que lastreinte est intimement soude linjonction, prfigurant ainsi la loi du 8 fvrier 1995 relative lorganisation des juridictions et la procdure civile, pnale et administrative203. Cest que comme institution qui se rclame de la philosophie librale, le Conseil dEtat franais sait de quel esprit il est ; Au juge administratif africain aussi de savoir quappel uvrer la consolidation des expriences dmocratique mergentes, il doit faire rgner la puissance du Droit tout en adoptant comme axe essentiel la protection concrte du requrant.

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Idem. Ces autorits peuvent tre en particulier, le Parlement et le Mdiateur. Le contrle parlementaire de lactivit ministrielle peut au besoin venir au secours des justiciables en butte linexcution des dcisions des juridictions administratives. Le recours aux questions parlementaires, voire dans les cas importants le recours linterpellation des ministres, peuvent attirer lattention des responsables des dpartements sur les dysfonctionnements de ceux -ci et les inciter y remdier. En vertu de la loi franaise du 3 janvier 1973, telle quelle a t modifie par une loi du 24 novembre 1976, linexcution dune dcision coule en force de chose juge peut provoquer lintervention du Mdiateur de la Rpublique aujourdhui devenu le Dfenseur des droits suite la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Celui-ci a le pouvoir denjoindre lautorit publique tenue de respecter la chose juge de sy conformer dans le dlai quil fixe . Si cette injonction nest pas suivie deffets, linexcution du jugement fait lobjet dun rapport spcial publi au journal officiel. Ds lors que linexcution dun arrt ne fait pas lobjet dun second recours pour excs de pouvoir et que cette inexcution constitue ncessairement un cas flagrant de mauvaise administration, linstitution du mdiateur, rp andue dans lensemble des pays dEurope occidentale, est appele dans lavenir pauler les juridictions administratives. Certains Etats africains lont adopte mais son efficacit demeure sujet caution. 202 CE Ass. 10 mai 1974, BARRE et HONNET, Rec., p. 276 ; CE 15 janvier 1975, HONNET, Rec., p. 22. 203 Voir, Rolland DEBBASCH, Le juge administratif et linjonction : la fin dun tabou , JCP 1996. I. 3924. Il importe toutefois de souligner que dans les faits, la toute premire condamnation sous astreinte est postrieure la loi n 80-539 du 16 juillet 1980 sur lastreinte (voir CE. Sect. 17 mai 1985, MENNERET, Rec., p. 149, RFDA, 1985, p. 842) ; galement, Michel DREIFUSS et Alain BOMPARD, Du pouvoir comminatoire au pouvoir de sanction : la liquidation de lastreinte , op cit, p. 4.
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CONCLUSION Au final, trois interprtations de luvre plus que cinquantenaire du juge administratif africain sont concevables. Dabord une version positive selon laquelle le juge administratif aurait dfinitivement russi soumettre ladministration au droit et permettre aux requrants de sauvegarder leurs droits ou leurs intrts particuliers. Ensuite une version ngative selon laquelle lexistence dune justice administrative naurait fait reculer en rien larbitraire administratif plus triomphant que jamais. Enfin une version intermdiaire selon laquelle le contrle juridictionnel de ladministration, non sans rvler des failles, se dveloppe et progressivement remplira sa mission de mcanisme essentiel dans la construction dun Etat de droit. Les rflexions conduites jusqu prsent ont montr que seule la version intermdiaire tait conforme la ralit. Luvre accomplie par le juge administratif africain est loin dtre insignifiante mme si elle laisse entrevoir des failles ; encore faut-il, au titre de ces dernires, indiquer que le cadre juridique dexercice de la fonction juridictionnelle est htrodtermin c'est--dire que tous les mcanismes ne relvent pas de lemprise exclusive du juge ; certains requirent lintervention dautres instances. De nombreuses difficults gnralement dplores par la doctrine, notamment lexigence dun recours administratif pralable en excs de pouvoir, la consignation dune caution peine de dchance, lloignement des juridictions, labsence de vritables procdures durgence, ressortissent une vritable politique judiciaire sur laquelle le juge a peu de prise. En revanche il a t dmontr que le juge russit faire produire un effet utile la demande du requrant dans le cadre de sa politique jurisprudentielle. Cest cette approche constructive qui autorise dire que ce parti pris de libralisme est le gage des progrs futurs. Des avances incontestables, indispensables la prservation des droits des requrants restent accomplir. Le juge administratif africain na pas encore vritablement intgr son office limperium qui lui fait dfaut ; sengagera-t-il redfinir lui-mme les bases de son rle par le recours linjonction pour clairer le sens de la chose juge, et lastreinte pour contraindre lexcution de sa dcision ou encore va-t-il attendre de se voir confrer ces attributs par le lgislateur ? On la vu, ces attributs relvent de sa fonction ; la perspective dune dsobissance de la part du justiciable public ne doit pas confiner limpuissance du Droit ni effrayer le juge de ses responsabilits. Toutefois, des pouvoirs accrus, une autorit vritable ne sacquirent pas sans un certain nombre de pralables mme si ladhsion de la conscience collective la dmocratie et lEtat de droit cre des conditions favorables. La lgitimit du juge est aussi tributaire de la qualit de son travail, des mthodes employes204 ; cest la question de la spcialisation du juge corollaire ncessaire de lefficacit de son office. Mais la stratgie de lgitimation gagnera stendre aux aspects non contentieux de son activit ; la plupart des constitutions et des lois organiques prvoient dans leurs dispositions relatives la juridiction administrative des comptences consultatives205. Ce dernier chef de comptences presque ignor de lopinion offre lopportunit la justice administrative damliorer aussi bien la production normative que son image dans lopinion. Le rapport annuel que ces juridictions sont tenues, en vertu des textes, de produire doit servir de vecteur la promotion de rformes. Cette activit de rflexion servie par une politique active de

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Babacar KANTE, op cit, p. 12 Voir par exemple, et en ce sens, les articles 37 et 56 de la loi organique n 005/2002 du 27 novembre 2002 fixant lorganisation, la composition, le fonctionnement du Conseil dEtat gabonais.
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relations publiques fera percevoir par lopinion, au-del du seul gouvernement la place minente qui revient la justice administrative. Lentreprise de lgitimation ou de rlgitimation revient en tout tat de cause au juge administratif qui, sil entend bien sa spcificit de juge de ladministration, doit sengager, ne serait-ce que par une sorte de logique institutionnelle, dvelopper son rle de contrle de la puissance publique et en amliorer les rgles et les techniques206. Car cest notamment mais singulirement grce lui, sa dtermination, sa force, son relief personnel, son exemplarit que lautorit de la justice a quelque chance de simposer dans les faits, et lEtat de droit de stablir rellement. Ces qualits savrent absolument vitales pour soutenir les volonts politiques et administratives lorsquelles vont dans ce sens mais plus encore dans le cas contraire, pour les combattre fermement et justement. Pour que le miracle que constitue la soumission de ladministration au droit et au juge ne svanouisse pas des rivages dAfrique !

Babakane D. COULIBALEY Matre-Assistant de Droit Public Universit de Kara Togo.

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Lopold DONFACK SOKENG, LEtat de droit en Afrique , Afrique Juridique et Politique, juillet-dcembre, 2002, n 2, vol. 1, pp. 87 et ss.
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