Ana Paula Maciel Peixoto

Vacncia residencial na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

Mobilizao do estoque vago para a promoo de habitao de interesse social
Escola de Arquitetura UFMG Belo Horizonte, 2011

Ana Paula Maciel Peixoto

Vacncia residencial na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

Mobilizao do estoque vago para a promoo de habitao de interesse social

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado da Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial para a obteno de ttulo de Mestre em Arquitetura e Urbanismo. rea de concentrao: Teoria, produo e experincia do espao. Orientadora: Profa. Dra. Ana Paula Baltazar dos Santos

Escola de Arquitetura UFMG, Belo Horizonte, 2011

P377v

Peixoto, Ana Paula Maciel. Vacncia residencial na Regio Metropolitana de Belo Horizonte [manuscrito] : mobilizao do estoque vago para a promoo de habitao de interesse social / Ana Paula Maciel Peixoto. - 2011. 221 f. : il. Orientadora: Ana Paula Baltazar dos Santos. Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado em Arquitetura e Urbanismo da Escola de Arquitetura da UFMG. 1. Arquitetura de habitao Belo Horizonte (MG). 2. Belo Horizonte, Regio Metropolitana de (MG). 3. Habitao popular. I. Santos, Ana Paula Baltazar dos. II. Universidade Federal de Minas Gerais. Escola de Arquitetura. III. Ttulo. CDD: 728

Para Ricardo e meus pais, Antnio e Inez

Agradecimentos
Profa. Ana Paula Baltazar dos Santos. A realizao deste trabalho no teria sido possvel sem sua orientao competente e paciente. Seu esprito crtico e sua generosidade so inspiraes para hoje e sempre. Profa. Silke Kapp pela minha insero no grupo de pesquisa MOM e pela disciplina Teoria e Crtica da Arquitetura que mudou minha forma de ver a arquitetura. Ao Prof. Flvio de Lemos Carsalade pelo acompanhamento durante o primeiro ano de mestrado e sobretudo pela acolhida no meu ingresso na UFMG. Aos professores Jupira Gomes de Mendona e Rogrio Palhares, cujas observaes foram de grande valia para a continuidade do trabalho aps o Seminrio de Dissertao. Agradeo duplamente Profa. Jupira que, como ex-coordenadora do NPGAU, me apoiou em momentos decisivos do curso. s amigas Lgia Milagres e Priscilla Nogueira. Ter compartilhado minha vida nos ltimos tempos com essas duas pessoas queridas tornou tudo mais fcil e divertido. Ao amigo Rodrigo Marcandier, sempre disposto a ajudar com os mapas e cruzamentos de dados. Muitas anlises no teriam sido possveis sem sua competncia no ArchiGis. Ao amigo Cristiano Bickel pelo empenho em achar a capa ideal e ao Mximo Soalheiro, por permitir a utilizao das imagens. A todos pesquisadores e amigos do MOM, em especial os alunos da graduao que desenvolveram a pesquisa Vacncia Fundiria na RMBH e a caracterizao de imveis do bairro Prado (Belo Horizonte), utilizadas nessa dissertao. Alzyra Lydia Nunes Coelho, colaboradora da FJP, que forneceu dados sobre domiclios vagos fundamentais para este trabalho.

 equipe do PDDI-RMBH e funcionrios da SEDRU-MG pela interlocuo e pelo fornecimento de dados que enriqueceram a anlise. A todos os funcionrios do NPGAU e da biblioteca da Escola de Arquitetura da UFMG, pelo apoio prestado ao longo do curso. CAPES que me concedeu, por dois anos, uma bolsa de mestrado. Ao Ricardo pela companhia, compreenso e apoio constantes e, sobretudo pela tolerncia s ausncias. Aos meus pais, Antnio e Inez pelo apoio incondicional dado a esse trabalho e s minhas escolhas durante toda a vida.

No se projeta nunca para, mas sempre contra algum ou alguma coisa: contra a especulao imobiliria e as leis ou as autoridades que a protegem, contra a explorao do homem pelo homem, contra a mecanizao da existncia, contra a inrcia do hbito e do costume, contra os tabus e a superstio, contra a agresso dos violentos, contra a adversidade das foras naturais [...] planejando no se planeja a vitria, mas o comportamento que nos propomos manter na luta. Giulio Carlo Argan (1961, p.53)

Resumo
Os dados sobre dficit habitacional e vacncia residencial na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) mostram que enquanto faltam imveis para habitao de interesse social, sobram domiclios vagos em todo o permetro urbano. Essa dissertao apresenta um diagnstico crtico da vacncia residencial na RMBH que visa subsidiar a caracterizao do estoque vago e sua possvel mobilizao para habitao de interesse social. Entende-se que tal investigao crucial tanto para que seja possvel coibir o aumento contnuo de imveis vagos na regio, quanto para entender os obstculos para a disponibilizao de domiclios ociosos para famlias com carncia habitacional. Primeiramente so perscrutados alguns aspectos tericos que circundam o fenmeno estudado. Dentre outros fatores, analisada a relao entre vacncia imobiliria e produo capitalista de moradias, visando precisar o cenrio que propicia o desencontro entre dficit e vacncia residencial. So discutidos em seguida, algumas razes para a existncia de domiclios vagos que se destacam no contexto da RMBH, como a obsolescncia e a superproduo de moradias. Posteriormente, so analisadas iniciativas nacionais e internacionais que contemplam possibilidades para a mobilizao do estoque vago e, ao final, apresentada a poltica pblica de reduo da vacncia imobiliria na RMBH, proposta pela equipe Habitao, Vida cotidiana e Qualidade de vida (HVQ) para Plano Diretor Metropolitano da RMBH (PDDI-RMBH), finalizado em dezembro de 2010. Palavras chave: vacncia residencial, dficit habitacional, habitao de interesse social, Regio Metropolitana de Belo Horizonte, poltica pblica, produo capitalista de moradias.

Abstract
Data on housing shortage and vacancy of homes in the Metropolitan Region of Belo Horizonte (RMBH) show that while there is a lack of properties for social housing, homes remain empty within the urban perimeter. This thesis presents a critical analysis of residential vacancy in the RMBH which aims to support the characterization of vacant stock and its possible mobilization for social housing. In addition, such research is crucial both to curb the steady increase in vacant housing in the region, and to understand the obstacles for making vacant homes available to families in need of housing. Firstly, theoretical issues concerning this phenomenon are scrutinized. Among other things, it is proposed the analysis of the relationship between real estate vacancy and capitalist housing production, aiming to clarify the scenario that causes the mismatch between housing shortage and residential vacancy. Subsequently, some reasons for the existence of vacant homes standing out in the context of RMBH are discussed, such as obsolescence and overproduction. Then, national and international initiatives that include opportunities for the mobilization of the vacant stock are analyzed and, finally, presented the public policy to reduce housing vacancy in the RMBH, proposed by HVQ team for the Metropolitan Master Plan of the RMBH (PDDI-RMBH), finalized in December 2010. Keywords: residential vacancy, housing shortage, social housing, Metropolitan Region of Belo Horizonte, public policy, capitalist housing production.

Lista de Figuras
Capas trabalho do artista plstico Mximo Soalheiro Srie Brancos. Ver: SOALHEIRO, Mximo. Tipografia/ Cermica. Belo Horizonte: Soalheiro, 2006. FIGURA 2.1 Mancha Antropizada RMBH FIGURA 2.2 Domiclios vagos RMBH (nmeros absolutos) FIGURA 2.3 Domiclios vagos RMBH (vacncia residencial) FIGURA 2.4 Dficit Habitacional RMBH (nmeros absolutos) FIGURA 2.5 Dficit Habitacional RMBH (percentual) FIGURA 2.6 Saldo de Vacncia RMBH 38 42 43 44 45 46

FIGURA 2.7 Taxa de vacncia de lotes nos parcelamentos na RMBH (exceto BH) estratificao original (0-24%, 25-49%, 50-74%, 75-89% e 90-100% de desocupao) 50 FIGURA 2.8 Taxa de vacncia de lotes nos parcelamentos na RMBH (exceto BH) estratificao simplificada (0-49% e 50-100% de desocupao) 51 FIGURA 2.9 Taxa de vacncia residencial por setores censitrios da RMBH FIGURA 2.10 Diviso econmico-social do espao residencial RMBH FIGURA 2.11 Domiclios vagos segundo a renda dos chefes de famlia RMBH FIGURA 2.12 Habitantes e construes ZP1/Belo Horizonte FIGURA 2.13 Habitantes e construes ZH/ Belo Horizonte FIGURA 3.1 Estruturas urbanas e edificaes planejadas em conjunto RMBH FIGURA 3.2 Estruturas urbanas planejadas com parcelas e edificaes independentes RMBH 55 67 69 77 77 81 81

FIGURA 3.3 Estruturas urbanas orgnicas com parcelas e edificaes independentes RMBH 82 FIGURA 3.4 Loteamento vago em Jaboticatubas RMBH FIGURA 3.5 Gleba remanescente em Sarzedo RMBH 84 85

FIGURA 3.6 Bairros de Belo Horizonte segundo classes pela renda mdia do chefe do domiclio de acordo com o Censo Demogrfico/ 2000 101

FIGURA 3.7 Caracterizao de imveis no bairro Prado Belo Horizonte (Setor Censitrio no 310620005670299) 115 FIGURA 3.8 Verticalizao de bairros/ novas centralidades FIGURA 3.9 Domiclio vago avenida Braslia, Santa Luzia FIGURA 3.10 Domiclio vago rua Geraldo Teixeira da Costa, Santa Luzia FIGURA 4.1 Ciclo de revitalizao de propriedades vagas - NVPC 117 119 119 136

FIGURA 4.2 Pgina do banco de dados NIS - Taxas de vacncia em diversas reas da Filadlfia 137 FIGURA 4.3 Mapa Sntese articulao entre programas da Poltica Metropolitana Integrada de Direito ao Espao Cotidiano: moradia e ambiente urbano. 187 FIGURA 5.1 Comparao quantitativos de domiclios vagos 2005-2010 RMBH 209

Lista de Grficos
GRFICO 2.1 Dficit habitacional RMBH GRFICO 2.2 Inadequao habitacional RMBH GRFICO 2.3 Domiclios vagos RMBH GRFICO 2.4 Dficit habitacional RMBH - diviso por faixa de renda GRFICO 3.1 Inadimplncia SFH dez. 2009 a nov. 2010 32 32 33 70 121

Lista de Tabelas e Quadros

TABELA 2.1 Distribuio da populao segundo Unidades Espaciais de Estrutura Urbana. RMBH 1970-91 TABELA 2.2 Ranking da vacncia na RMBH em nmeros absolutos e relativos QUADRO 3.1. Tipos de Espaos Cotidianos e Vacncia na RMBH 39 39 92

TABELA 3.1 Taxas de Vacncia em Lagoa Santa, Rib. das Neves, Sabar e Sta. Luzia 93

TABELA 3.2 Quantidade de unid. ofertadas por tipo de imvel e estratificada por bairros

100

TABELA 3.3 Grupos de bairros de Belo Horizonte a partir de janeiro de 2005 segundo classes pela renda mdia do chefe do domiclio do Censo Demogrfico/ 2000 101 TABELA 3.4 Caracterizao da vacncia residencial em Lagoa Santa, Ribeiro das Neves, Sabar e Santa Luzia. 125 QUADRO 4.1 Programas e Subprogramas LPA3 Produo da Habitao PlanHab 152 QUADRO 4.2 Sntese dos programas federais vinculados PNH que contemplam a modalidade Requalificao de reas Urbanas Centrais e Consolidadas 163 QUADRO 4.3 Sntese dos programas federais vinculados PNR que contemplam a modalidade Requalificao de reas Urbanas Centrais e Consolidadas 168 QUADRO 4.4 Poltica metropolitana integrada de direito ao espao cotidiano Programas e Projetos 186

TABELA 5.1 Domiclios Particulares Permanentes, Vagos e de Uso Ocasional RMBH e Brasil 2010 208 TABELA 5.2 Crescimento populacional RMBH e Brasil 2010 211

TABELA 5.3 Domiclios ofertados por nmero de dormitrios Belo Horizonte, 19981999 e 2008-2009 212

Lista de abreviaturas e siglas

AEIS BID CAMG CDRU CEDEPLARUFMG CEF CEMIG CEI-FJP - rea Especial de Interesse Social - Banco Interamericano de Desenvolvimento - Centro Administrativo de Minas Gerais - Concesso de Direito Real de Uso - Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais Universidade Federal de Minas Gerais - Caixa Econmica Federal - Companhia Energtica de Minas Gerais - Centro de Estatsticas e Informaes da Fundao Joo

Pinheiro COHAB DESER EUA FIPE IPEAD-MG FAR FJP FGTS FNHIS GA GIS HIS HVQ IBGE INSS IPHAN IPTU LPA LUOS MCidades MCMV MCMV-E MinC MOM-UFMG NIS NVPC NYCHVS OGU - Companhias de Habitao - Diviso Econmico-Social do Espao Residencial - Estados Unidos - Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas - Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas Administrativas de Minas Gerais - Fundo de Arrendamento Residencial - Fundao Joo Pinheiro - Fundo de Garantia por Tempo de Servio - Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - Grupo de Atendimento - Geographic Information System - Habitao de Interesse Social - Habitao, Vida Cotidiana e Qualidade de vida - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - Instituto Nacional do Seguro Social - Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - Imposto Predial Territorial Urbano - Linha Programtica de Atendimento - Lei de Uso e Ocupao do Solo - Ministrio das Cidades - Minha Casa, Minha Vida - Minha Casa Minha Vida modalidade Entidades - Ministrio da Cultura - Morar de Outras Maneiras Universidade Federal de Minas Gerais - Neighborhood Information System - National Vacant Properties Campaign - New York City Housing and Vacancy Survey - Oramento Geral da Unio

OP P PAC PAR

- Oramento Participativo - Programa - Programa de Acelerao do Crescimento - Programa de Arrendamento Residencial Construo

PAR-Construo - Programa de Arrendamento Residencial modalidade PAR-Reforma PD PDDI-RMBH PEH PEUC PlanHab PLHIS PNAD PNH PNHR PNHU PNR PRAUC ProNAC PRSH PUC-Minas RFFSA RMBH SAR SBPE SECA-PLHIS SEDRU-MG - Programa de Arrendamento Residencial modalidade Reforma - Plano Diretor - Plano Diretor de Desenvolvimento integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte - Plano Estadual de Habitao - Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios - Plano Nacional de Habitao - Plano Local de Habitao de Interesse Social - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - Poltica Nacional de Habitao - Programa Nacional de Habitao Rural - Programa Nacional de Habitao Urbana - Poltica Nacional de Reabilitao de reas Urbanas Centrais - Plano de Reabilitao de rea Urbana Central - Programa Nacional de Apoio Cultura - Programa de Reabilitao de Stios Histricos - Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais - Rede Ferroviria Federal S.A. - Regio Metropolitana de Belo Horizonte - Stichting Architectural Research - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo - Sistema Estadual de Capacitao e Acompanhamento dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana de Minas Ferais

SHIS/SEDRUMG

- Superintendncia de Habitao de Interesse Social da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana de Minas Gerais - Secretaria Nacional de Habitao - Sistema Nacional de Habitao - Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social - Sistema de Habitao de Mercado - Subprograma - Universidade Federal de Minas Gerais - Uso do solo, Dinmica imobiliria e Escalas de Centralidades metropolitanas - Valor Geral de Venda - Velocidade de Venda - Zona Especial de Interesse Social - Zona de Proteo 1

SNH SNHab SNHIS SHM SP UFMG USDEC VGV VV ZEIS ZP1

Sumrio
1 INTRODUO 2 VACNCIA RESIDENCIAL: PRESSUPOSTOS TERICOS 2.1 Imveis vagos, lgicas de produo e consumo da habitao 2.2 Famlias sem casa e casas sem famlia na RMBH 2.2.1 Clculo das necessidades habitacionais e domiclios vagos 2.2.2 Panorama da vacncia na RMBH 2.3 Imveis vagos e seus fenmenos tpicos 2.4 Imveis vagos e pseudo equilbrio do mercado de moradias 2.5 Imveis vagos e mobilidade residencial 3 ANLISE QUALITATIVA DA VACNCIA RESIDENCIAL NA RMBH 3.1 Vacncia imobiliria e espaos cotidianos na RMBH 17 23 23 29 29 37 52 59 64 80 80

3.2 Fatores que contribuem para a ocorrncia de vacncia imobiliria na RMBH 93 3.2.1 Obsolescncia 93 3.2.2 Superproduo de moradias 99 3.2.3 Pouca articulao urbana 110 3.2.4 Substituio de uso e ocupao 113 3.2.5 Situao patrimonial e pendncias jurdicas 120 3.3 Amostra de imveis vagos na RMBH 4 VACNCIA RESIDENCIAL E POLTICAS PBLICAS 4.1 Imveis vagos e iniciativas internacionais Estados Unidos (EUA) 123 133 133

4.2 Imveis vagos e polticas federais Brasil 144 4.2.1 Poltica Nacional de Habitao (PNH) 144 4.2.1.1 Programa de Arrendamento Residencial (PAR) 155 4.2.1.2 Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) 159 4.2.1.3 Outros programas federais 161 4.2.2.1 Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais 165 4.2.2.2 Programa de Acelerao do Crescimento das Cidades Histricas (PAC Cidades Histricas) 167 4.3 Imveis Vagos e Aes Estaduais Minas Gerais 4.4 Imveis vagos e planos municipais RMBH 169 171

4.4.1 Planos Diretores (PDs) 4.4.2 Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS) 4.4.3 Planos de Reabilitao de reas Urbanas Centrais (PRAUCs)

173 178 181

4.5 Desenho de uma poltica pblica para a reduo da vacncia imobiliria na RMBH 183 5 CONCLUSO 6 POST SCRIPTUM REFERNCIAS 198 207 215

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1 Introduo
A crise da habitao no Brasil marcada por uma grande contradio. Em 2005 a Fundao Joo Pinheiro (FJP) 1 j apontava que 5.890.139 famlias moravam em estruturas improvisadas, compartilhavam a mesma habitao ou viviam em moradias rsticas, imprprias ao uso. Em contrapartida, 6.029.756 domiclios permaneciam vazios, apesar de apresentarem condies de ocupao. Se todos eles fossem ocupados pelas famlias que compem o dficit habitacional, ainda teramos um saldo de 139.617 domiclios vagos. Os clculos evidenciam que sobram condies materiais para responder s demandas existentes por habitao no pas. Na maioria dos casos, entretanto, os domiclios ociosos no se tornam acessveis s famlias que deles necessitam. A possibilidade de ocupao dos imveis vazios (pblicos e privados) em reas consolidadas ganha visibilidade no Brasil a partir da dcada de 1970 pela ao de movimentos organizados da sociedade civil. Mais que o objetivo de pressionar o Poder Pblico para a mobilizao do estoque ocioso e sua destinao s famlias de baixa
1 Fonte dos dados: FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional do Brasil 2005: Municpios e Micro regies geogrficas. Braslia, 2005. Apesar de j existirem informaes mais atualizadas sobre dficit e vacncia domiciliar, divulgadas pela instituio de pesquisa em 2006 e 2007, os dados sobre domiclios ociosos desagregados por setor censitrio so provenientes da pesquisa realizada em 2005. Desse modo, para garantir a equivalncia de informaes optou-se por utilizar todos os dados do mesmo ano, ainda que isso implique numa defasagem de dois anos. Cabe ressaltar que sendo esta uma pesquisa qualitativa, os dados estatsticos sero interpretados apenas como tendncias, o que minimiza o problema da defasagem de dois anos dos dados existentes, e, principalmente, da defasagem de cinco anos da vacncia atual.

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renda, as aes evidenciam a demanda reprimida por moradia e a opo inicial das pessoas pelas reas centrais e construdas, com condies de apropriao imediata ou em um curto perodo de tempo. Neuwirth (2006) chama ateno para o fato de existirem em todo globo cerca de um bilho de pessoas vivendo como squatters nas chamadas ocupaes tanto de espaos quanto de edifcios abandonados. Isso se traduz na mdia de uma pessoa a cada sete do planeta que habita lugares sem o pagamento de tributos, aluguis e permisses de uso. Para Holston (1996) aes como essa so formas insurgentes do social. O autor argumenta que seu poder subversor potente por romper com agendas do Estado, desintegrar categorias sociais normativas e introduzir prticas urbanas novas e perturbadoras do status quo. Contudo, as apropriaes ilegais do espao, principalmente as coletivas, no se fazem sem represso. Tais intervenes perturbam a iniciativa privada. Edifcios e terrenos abandonados h dcadas, aps serem ocupados, tornam-se visveis ao poder pblico e aos capitais que sentem terem seus direitos de propriedade transgredidos. Ocupaes em Belo Horizonte2 chamam a ateno para os vazios que no cumprem a funo social da propriedade. Essa evidncia torna-se ainda mais contundente aps a retirada das famlias dos imveis ocupados: passados os confrontos, os espaos permanecem vazios garantindo a soberania dos capitais sobre a vida cotidiana. No entanto, ainda com Holston, a represso que indica a inveno. Apesar do curto perodo de existncia de muitas ocupaes, suas aes (e represses que mais ainda
2 Seis reas em Belo Horizonte esto sendo ocupadas atualmente por grupos organizados de movimentos sociais e sem teto: Dandara (887 famlias), Camilo Torres (42 famlias), Irm Dorothy (132 famlias), Novo Lajedo (1.500 famlias), Navantino Alves (90 famlias) e Recanto UFMG (150 famlias). As trs primeiras so encabeadas pelas Brigadas Populares. Todas permanecem sem a posse assegurada do terreno. A Comunidade Dandara est prestes a ter derrubada a liminar que lhe assegura a posse no imvel. A Comunidade Camilo Torres possui mandado de reintegrao de posse desde o incio de 2009, inclusive para a poro do terreno de propriedade pblica. A Ocupao Irm Dorothy tem a posse assegurada por deciso precria que pode ser derrubada a qualquer momento. O Novo Lajedo, comunidade vizinha da operao urbana que a Prefeitura pretende implantar na Mata do Isidoro, recebeu recentemente nova liminar de despejo, aps cerca de 10 anos de resistncia na rea. As duas ocupaes restantes Navantino Alves (rea hospitalar) e Comunidade Recanto da UFMG (avenida Antnio Carlos), no possuem, at o momento, decises finais sobre permanncia das famlias nas reas e vivem o drama da insegurana da posse. Algumas iniciativas para a ocupao de edificaes vazias e abandonadas tambm j foram implementadas. A ocupao mais antiga desse tipo em Belo Horizonte do edifcio San Martin (torres gmeas) de 1995. Aps quase 15 anos de permanncia das famlias, a ocupao enfrenta hoje ameaa real de despejo por causa da valorizao da regio no seu entorno. J a primeira ocupao organizada pelas Brigadas Populares foi a Ocupao Caracol em um edifcio do bairro de classe mdia Serra, em 2006. Segundo representantes das Brigadas, essa ocupao trouxe um forte impulso para a luta urbana na cidade. Aps o despejo das famlias, o prdio permanece vazio. As Brigadas ocuparam mais um edifcio de grande porte no mesmo bairro em 2007, sem sucesso, e depois, como estratgia para tentar evitar possveis despejos, tentaram a ocupar mais duas edificaes em reas mais perifricas, novamente sem xito.

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as evidenciam) demonstram que o dficit habitacional no acontece por falta de vagas. Ou, nas palavras de Engels (1872, p.19), que a produo da nossa sociedade moderna suficiente para que todos os seus membros tenham bastante para comer e que existem muitas habitaes para oferecer s massas trabalhadoras um abrigo espaoso e saudvel3. Lefbvre (2008) observa a esse respeito que apesar da superproduo, ainda h penria nos pases subdesenvolvidos. Como visto, os nmeros fornecidos pela FJP evidenciam que se os imveis ociosos fossem mobilizados, todo o dficit habitacional seria sanado. claro que a equao no to simples assim, mas ela indica a existncia de gargalos a serem investigados. Ainda de acordo com Lefbvre, raridade das reas consolidadas se ope o vazio de lugares ainda no ocupados. Essa , para o autor, a grande contradio do espao: mesmo que as possibilidades de sua ocupao tenham se multiplicado, ele artificialmente tornado rarefeito para incrementar sua valorizao. Ou seja, enquanto faltam reas para a produo habitacional, sobram terrenos e edificaes vazios e subutilizados no interior do permetro urbano. So esses gargalos que a pesquisa se prope a investigar. As reflexes tm como objetivo entender a simultaneidade entre dficit e ociosidade de moradias na realidade da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), tomada como objeto de estudo. Segundo a FJP, a RMBH possua em 2005 163.554 domiclios vagos e 104.048 famlias morando em condies que caracterizam o dficit habitacional 4 . Para esse estudo, alm do exerccio de compreenso dos dados fornecidos pela FJP, foram coletadas informaes nas prefeituras de cada um dos 34 municpios que compem a regio. Dados estatsticos puderam ser ento somados ao conhecimento vivido dos tcnicos das prefeituras entrevistados conferindo maior densidade aos dados coletados. A obteno de informaes junto a agentes mais prximos da realidade dos
3 I am satisfied if I can prove that the production of our modern society is sufficient to provide all its members with enough to eat, and that there are houses enough in existence to provide the working masses for the time being with roomy and healthy living accommodation. (ENGELS, 1872, p.19). 4 Fonte dos dados: FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional do Brasil 2005: Municpios e Micro regies geogrficas. Braslia, 2005. Consultar nota 1.

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espaos cotidianos uma das premissas dessa pesquisa, desenvolvida no mbito do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI-RMBH) como parte dos trabalhos da equipe de Habitao, Vida Cotidiana e Qualidade de Vida (HVQ)5. Tal pressuposto refora o entendimento do Ministrio das Cidades (MCidades) de que a informao municipal, mesmo quando baseada em estimativas, costuma representar uma maior aproximao da realidade do que a informao obtida em bases de dados muito abrangentes e atualizadas em perodos relativamente longos (PDDI-HVQ-4, 2010, p. 194). A pesquisa bibliogrfica revelou a existncia de uma srie de estudos internacionais sobre o assunto em contraposio a um relativo silncio na literatura nacional. necessrio, portanto, que o fenmeno da vacncia residencial seja tambm estudado na realidade brasileira, face s altas taxas de ociosidade encontradas. Entende-se que tal investigao crucial tanto para que seja possvel coibir o aumento contnuo de imveis vagos na regio, quanto para entender os obstculos da disponibilizao de domiclios ociosos para famlias com carncia de moradia, diante do cenrio contraditrio que se apresenta entre imveis vagos e dficit habitacional. O trabalho aqui apresentado visa aprofundar a compreenso das questes levantadas para o recorte especfico da RMBH. Apesar de Belo Horizonte municpio sede da regio constituir por si s uma amostra de trabalho de grande envergadura, a opo pelo estudo da vacncia imobiliria6 no conjunto de municpios que compem a RMBH se revela de maior potencial em razo de sua diversidade, com municpios de vrios tamanhos, diferentes atividades econmicas e graus de autonomia distintos com relao metrpole.

5 A elaborao do PDDI coordenada pelo Prof. Roberto Luis Monte-Mr (Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais CEDEPLAR-UFMG) em atendimento solicitao da Secretaria de Estado de Desenvolvimento e Poltica Urbana de Minas Gerais (SEDRU-MG) e a equipe HVQ coordenada pela Prof. Silke Kapp (grupo Morar de Outras Maneiras MOM-UFMG). 6 O termo vacncia imobiliria engloba a vacncia residencial (domiclios vagos) e a vacncia fundiria (lotes vagos). Embora o foco do trabalho sejam os domiclios vagos, observaes sobre a vacncia fundiria permeiam toda a anlise segundo o entendimento de que esse fenmeno compartilha das mesmas razes da vacncia residencial, ou seja, est vinculado produo capitalista de moradias. Desse modo, a expresso vacncia imobiliria, quando utilizada, far meno aos domiclios e lotes vagos.

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A anlise se divide em trs partes. A primeira delas Vacncia residencial: pressupostos tericos (captulo 2) uma espcie de prembulo da pesquisa e tem como objetivo identificar os aspectos tericos que circundam o fenmeno estudado. Num primeiro momento, busca-se estabelecer as bases para a compreenso da relao entre vacncia imobiliria e produo capitalista de moradias. Num segundo, so apresentadas as metodologias desenvolvidas e utilizadas pelos institutos de pesquisa para o clculo de edificaes vagas e uma viso panormica da vacncia na RMBH. No terceiro momento da abordagem, so listados alguns conceitos importantes para a definio do fenmeno da vacncia imobiliria, fundamentados em pesquisa bibliogrfica. O quarto item busca explicitar como a crena em um (pseudo) equilbrio do mercado de moradias pode estar relacionada formao do estoque vago, com destaque para o papel desempenhado pelo Estado na definio dos rumos da economia. Por fim, o captulo se encerra com uma discusso sobre a diviso econmico-social do espao residencial 7 e suas ligaes com o deslocamento de famlias e a permanncia de domiclios ociosos na RMBH. A segunda parte Anlise qualitativa da vacncia residencial na RMBH (captulo 3) tem como objetivo aprofundar o entendimento sobre algumas razes para a existncia de domiclios vagos que se destacam no contexto da RMBH. So elas: a obsolescncia, a superproduo de moradias, a pouca articulao urbana, a substituio de usos e a situao patrimonial e pendncias jurdicas. Cabe ressaltar que mais do que esgotar possibilidades, o que se pretende iniciar a construo de um leque de opes de abordagem como um primeiro passo para o avano em direo produo de conhecimentos sobre o tema na realidade nacional. Na terceira parte, discute-se o tema Vacncia residencial e polticas pblicas (captulo 4). So destacados os instrumentos presentes nas polticas desenvolvidas em mbito federal, estadual e municipal (planos, projetos e leis) que contemplam possibilidades para a mobilizao do estoque de imveis vazios. So analisadas tambm, algumas
7 A expresso diviso econmico-social do espao residencial ou DESER tipicamente empregada pela tradio marxista. Optou-se por essa tradio, pelo entendimento de que mesmo que a expresso no faa originalmente meno s escolhas individuais (ou microeconomia) analisadas pelas correntes heterodoxas, ela permite uma abordagem mais condizente com a pretendida pelo trabalho, se comparada expresso segregao espacial, mais restritiva.

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iniciativas internacionais e, ao final, apresentada a poltica pblica de reduo da vacncia imobiliria na RMBH, proposta pela equipe HVQ para o PDDI-RMBH, finalizado em dezembro de 2010. Todo o trabalho tem, por fim, o objetivo central de reunir informaes que possibilitem alimentar uma discusso qualitativa sobre a vacncia residencial na RMBH e, consequentemente, em mbito nacional. Esse fenmeno tem sido tratado de modo superficial at ento, seja por parte das instituies de pesquisa que divulgam dados sem profundidade, seja por parte das polticas pblicas nacionais, que tratam da vacncia residencial de modo pouco articulado e com foco restrito s aes de melhoria de edificaes degradadas e/ou abandonadas, desconsiderando medidas estruturais que se voltem mobilizao de todo o estoque vago existente. A discusso qualitativa do fenmeno da vacncia residencial aqui proposta demonstra, por fim, que a articulao entre domiclios vagos e carncia habitacional abre uma perspectiva potente para a elaborao de polticas pblicas urbanas e habitacionais que tenham como insumo, todo o estoque vago existente e no somente as edificaes vazias em reas centrais brasileiras que necessitam de reabilitao. Esse o ponto em que a pesquisa busca colaborar.

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2 Vacncia residencial: pressupostos tericos

2.1 Imveis vagos, lgicas de produo e consumo da habitao
A anlise do fenmeno da vacncia imobiliria passa por uma problematizao conceitual dos processos sociais de acesso e utilizao do espao urbano. Muitos autores propem uma organizao da estrutura scio-espacial das grandes cidades de acordo com duas lgicas distintas de coordenao das aes individuais e coletivas: lgica do Estado e lgica do mercado. Na primeira delas, o Estado como coordenador social tem o poder de definio sobre as formas de distribuio da riqueza da sociedade. Segundo essa lgica, para o acesso ao solo urbano, um indivduo ou grupo de indivduos deve ter [...] algum acmulo de capital que pode ser poltico, institucional, simblico ou de outra natureza de tal forma que permita o seu reconhecimento como parte integrante da sociedade e do seu jogo de distribuio das riquezas sociais (ABRAMO, 2005, p.2). Diferente da lgica coordenada pelo Estado, o acesso ao solo urbano via mercado definido essencialmente pelo acmulo de capital monetrio. Quando a distribuio da riqueza determinada estritamente por relaes de troca, capitais dos tipos poltico, simblico e institucional perdem em ordem de importncia. Tambm cabe observar que as trocas via lgica de mercado podem ocorrer de forma legal ou ilegal, caracterizando o que convencionalmente conhecemos como mercado formal e informal.

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As lgicas do Estado e do mercado so largamente exploradas em trabalhos acadmicos e preponderam na literatura sobre o solo urbano. Abramo, entretanto, chama ateno para uma terceira forma de coordenao social ainda pouco estudada, por ele denominada lgica da necessidade. Diferente das demais, ela no exige um capital poltico, institucional ou monetrio acumulado; a princpio, a necessidade absoluta de dispor de um lugar para instaurar-se na cidade seria o elemento para acionar essa lgica de acesso terra urbana (ABRAMO, 2005, p.2). A lgica da necessidade baseada simultaneamente na motivao e instrumentalizao social, sendo as favelas e as ocupaes de terras e de edificaes ociosas os principais exemplos desse tipo de coordenao social8. As trs lgicas de acesso ao solo urbano coexistem nas cidades brasileiras sob o manto de nossa formao econmico-social capitalista e podem interagir em acordo ou de forma conflitante. Importa entendermos que a existncia simultnea de concordncias e desequilbrios faz parte das contradies e incoerncias inerentes essncia das relaes de produo capitalistas e no so meras disfunes. Nosso objeto de estudo a vacncia residencial ele prprio resultante dessa contradio. A permanncia de domiclios ociosos em reas consolidadas das cidades em nmeros superiores aos do dficit habitacional comprova essa afirmao. Parte-se do pressuposto de que as lgicas do Estado e da necessidade seriam, em princpio, formas no capitalistas de produo de moradia uma vez que o agente que investe na produo no tem como meta a valorizao de um capital, mas sim o uso do imvel, criando desse modo o chamado valor de uso, que independente do

8 Apesar de corresponderem lgica da necessidade comum ver ocupaes de terras ociosas repetindo padres de ocupao praticados em empreendimentos da indstria da construo (lgica do mercado): Ao contrrio da favela ou de outros aglomerados consolidados, as ocupaes por movimentos sociais organizados tm reproduzido a lgica de parcelamentos adotada pelo poder pblico ou por loteadores privados: as decises so tomadas em um nico momento e segundo um plano geral, que define lotes individuais de propriedade privada. Nas favelas, pelo contrrio, a fluidez espacial e as possibilidades de negociao so maiores; pedaos do terreno de um vizinho podem ser usadas como passagem, ventilao ou depsito, assim como eventualmente comprados ou alugados. O lote privado tem seus limites rigorosamente definidos apenas com a ao externa de regularizao. J nas ocupaes organizadas, o parcelamento se faz nos moldes da cidade formal, inclusive com a perspectiva de formalizao superior; apenas os lotes so menores (na ocupao Dandara, 128 m2). (PDDI-HVQ-4, 2010, p.213).

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valor de troca9 (KAPP et al., 2005). Inversamente, na lgica do mercado a produo de um valor de uso s se justifica pela obteno da mais-valia, ou seja, de um valor de troca superior ao capital inicialmente investido no processo de produo. Assim, podese conjecturar que o fenmeno da vacncia imobiliria esteja inserido na lgica de mercado, uma vez que implica subestimao do valor de uso do imvel. Em outras palavras, a reserva de imveis, independente das necessidades sociais de uso, uma ao voltada fundamentalmente para o valor de troca, assim como o mercado imobilirio tambm o . Isso no impede, contudo, que este fenmeno tambm esteja relacionado s lgicas do Estado e da necessidade, seja pela omisso do poder pblico na produo do espao10, seja pela visibilidade conferida aos imveis vagos aps a ocupao de edificaes e lotes urbanos por movimentos sociais de luta pela moradia. A lgica do mercado, entretanto, apresenta algumas limitaes para a abordagem pretendida. Segundo Kapp et al. (2005), o emprego de termos como de mercado ou comercial para designar produo capitalista corriqueiro, do mesmo modo que para produo no-capitalista usada a expresso no-comercial. No entanto, como demonstram as autoras, tal correspondncia entre termos (capitalista/ de mercado/ comercial, no-capitalista/ no-comercial) incorre no equvoco de se equiparar forma de produo a forma de circulao:
Enquanto a mercadoria produzida no processo de valorizao de capital precisa ser comercializada para atingir seus objetivos, isto , dar fim ao ciclo produtivo, realizar o lucro e reiniciar um novo ciclo, o bem produzido por outros processos atinge seus
9 Ribeiro, diferente de Kapp et al. e Abramo, considera a produo estatal de moradias, via companhias estaduais de habitao (COHABs), um submercado do segmento capitalista, correspondente, portanto, lgica de mercado. Segundo o autor trata-se de uma produo capitalista cujo produto no circula necessariamente como capital. Com efeito, como o promotor neste caso um organismo pblico (CEHAB) ou os prprios compradores (cooperativas), em princpio, no a apropriao de um lucro de incorporao que orienta a produo. Isto possvel pela funo direta ou indiretamente exercida pelo Estado que, financiando com subsdios a produo e a comercializao, fornece um capital que circula de maneira desvalorizada. (RIBEIRO, 1997, p.124). Para Ribeiro, o segmento no capitalista de produo de moradias engloba somente as formas de autoproduo que tm como trao comum o fato de no ser a acumulao de capital o que orienta a produo, mas a produo de valores de uso. Assim sendo, quando estas moradias so colocadas no mercado, seus preos so fixados por condies totalmente alheias sua produo. Constituem-se, portanto, em moradias-mercadorias, mas no capital. (RIBEIRO, 1997, p.124). 10 Como ser visto no item 2.4 deste captulo e no captulo 3, a produo do espao na verdade no tem ocorrido sem qualquer tipo de interveno estatal. O que pode ser observado, entretanto, que o Estado tem atuado prioritariamente no sentido de manter o funcionamento do mercado de oferta e procura de classes que j ocupam os mais altos patamares de renda do pas, em detrimento dos grupos com menores rendimentos. A poltica urbana e habitacional tem, nesse sentido assumido um papel funcional na desobstruo sistemtica de quaisquer fatores que se coloquem como obstculos para as estruturas de produo capitalistas tradicionais, sempre com a bandeira de crescimento econmico e reverso de problemas sociais.

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objetivos com a obteno do valor de uso sem que a comercializao seja necessria. Mas isso no impede que o objeto produzido seja comercializado como mercadoria em algum momento de sua vida til. Mercado imobilirio e produo capitalista de imveis no so a mesma coisa. (KAPP et al., 2005, p.34, grifos meus).

Outro equvoco recorrente a generalizao da noo de especulao imobiliria nos debates. Na verdade, a emergncia desse tema nas discusses funciona mais como uma cortina de fumaa que relega as reflexes sobre a distribuio dos produtos imobilirios (mercado) e a produo dos imveis (capitalista ou no) a um segundo plano. Cabe elucidar que assim como mercado imobilirio e produo de imveis no so a mesma coisa, a especulao imobiliria tambm no o . Essa noo apenas um terceiro aspecto do debate que, em geral, serve mais para confundir do que para explicar, pois remete a relao a uma indeterminao econmica, sobretudo quando se quer estabelecer relaes entre ganhos lcitos e ilcitos. (RIBEIRO, 1983, p. 32). Kapp et al. esclarecem a esse respeito que embora os discursos neoliberais tenham nos habituado a identificar esses termos, cabe lembrar que mercado uma instncia de compra e venda, capitalismo um modo de produo, e especulao um expediente improdutivo de apropriao circunstancial de valor (KAPP et al., 2009, p.11). Conforme mencionado, h um desconhecimento generalizado sobre o enorme montante de domiclios vagos no pas. Apesar da existncia de pesquisas quantitativas em mbito nacional11 veremos a seguir, que os dados carecem de uma abordagem qualitativa e de um trabalho emprico que confira peso adequado aos nmeros coletados. Assim, a falta de informaes produz algo como um senso comum sobre o fenmeno da vacncia residencial. Esse senso comum, somado aos equvocos que podem ser gerados pelo uso genrico dos termos especulao imobiliria e lgica de mercado, pode conduzir ao entendimento de que o fenmeno estudado ocorre somente no mbito do mercado imobilirio (forma de circulao) quando na verdade estima-se que ele tenha suas razes na forma de produo capitalista de moradias. Como visto, essa produo pautada no valor de troca, tendo como enfoque aspectos como a gerao de empregos e o aquecimento da economia. Vrios so os obstculos
11 Censo Demogrfico 2000 e pesquisas Dficit Habitacional no Brasil 2005, 2006 e 2007, realizadas pela FJP (vide referncias).

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para a reproduo desse capital, como a alta durabilidade das habitaes e a falta de solvabilidade da demanda, mas, por ora, importa observar que a lgica de produo capitalista seja de carros, habitaes ou bolas de futebol, trabalha sempre com o conceito de sobra ou acumulao. No contexto especfico da produo capitalista de moradias um dos resultados dessa contnua acumulao o enorme excedente de moradias, que compe o estoque de domiclios vagos computados pelas estatsticas oficiais. Analisar o fenmeno da vacncia residencial sob a perspectiva da produo capitalista de moradias significa tambm considerar a existncia de agentes heterogneos no mercado12 (famlias e capitalistas-empresrios), embora levando-se em conta que a demanda das famlias nem sempre soberana frente ao papel ativo da oferta de moradias por parte da indstria imobiliria. Esses e outros aspectos da produo capitalista de moradias sero ainda aprofundados. O mesmo enfoque deve ser dado vacncia fundiria. Esse fenmeno, ao contrrio da vacncia residencial, facilmente perceptvel na mancha urbana e praticamente todas as prefeituras da RMBH entrevistadas 13 possuem ao menos uma estimativa da quantidade de terras vagas existente em seus municpios. Mesmo que a terra no seja um bem produzido, o estudo da vacncia fundiria pelo vis da produo capitalista de moradias faz todo sentido tendo em vista que a propriedade privada da terra representa um obstculo para essa produo. O alto ndice de terrenos vagos existente estaria, portanto ligado s estratgias adotadas pela indstria imobiliria para contornar
12 Abramo (2007) defende que a existncia de agentes heterogneos um fator crucial para que a discusso acerca do mercado de moradias seja deslocada do mbito da pura economia de troca para o da economia de produo. Os poderes reais de interveno no espao so definidos segundo o autor, de acordo com o poder de cada ator em realizar despesas monetrias. Isso confere privilgios ao dos produtores de habitao, que tm acesso a grandes montantes de crdito para realizarem seus gastos produtivos. Ainda de acordo com Abramo, nessa mesma linha, a hiptese de que os atores do mercado so heterogneos viria a ser um trao de unio entre a abordagem heterodoxa e a dos clssico-marxistas. (ABRAMO, 2007, p.171). Sobre a importncia da moeda no acesso ao solo urbano via mercado, o autor tambm comenta: Para ressaltar claramente a hierarquia nas relaes capitalistas de mercado, ento a moeda precisa ser levada em conta. Portanto, a hierarquizao dos agentes pode ser vista, sobretudo como dependente do poder de despesa que eles possuam no campo de suas prticas mercantis. Somada assimetria informacional, essa capacidade diferenciada para despender torna-se um elemento estratgico que serve para enfatizar os objetivos de localizao dos agentes do mercado residencial urbano. (ABRAMO, 2007, p.170). 13 As visitas s 34 prefeituras da RMBH foram feitas pela equipe HVQ-PDDI e ocorreram entre maro e maio de 2010. As entrevistas tiveram como foco a produo do espao na vida cotidiana. Foram abordadas as prticas com relao habitao, o ambiente urbano e os lugares pblicos. Buscou-se com isso entender como os temas so tratados em mbito municipal e como as polticas federais e estaduais so recebidas e colocadas em prtica pelos municpios. s informaes fornecidas pelas entrevistas se somaram os dados obtidos pela equipe HVQ nas Oficinas do Processo Participativo (Ciclo A), promovidas pelo PDDI em maro de 2010, que alm de confirmar muitos relatos apresentaram novos pontos de vista.

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esse problema, em busca de um fluxo permanente de seus meios de produo. Podemos considerar o padro de crescimento centrfugo das cidades brasileiras que sempre amplia as fronteiras para a expanso do capital, muitas vezes para alm do permetro urbano previsto nos Planos Diretores municipais, como um desses artifcios. Enxergar o fenmeno da vacncia imobiliria sob a tica da produo capitalista de moradias no implica, contudo, a escolha de um caminho determinado em um cardpio pr-definido de formas de abordagem. Mais do que isolar possibilidades interessa o estabelecimento de algumas prioridades que orientaro o estudo sem restringi-lo a uma lgica rigorosa que tente atribuir sociedade uma coerncia que ela no possui. Um maior aprofundamento sobre as razes da vacncia imobiliria segundo tais premissas ser ainda contemplado. Por ora veremos de modo sinttico como so elaborados os clculos oficiais das necessidades habitacionais e domiclios vagos no pas. O objetivo evidenciar a contradio existente entre o nmero de famlias sem casa e de casas sem famlia na RMBH. Sua falta de correspondncia se deve, em grande parte, ao fato de que a produo de moradias fundamentalmente capitalista, atendendo a uma demanda solvvel que cresce em funo da renda e que, por isso, negligencia as necessidades habitacionais de famlias com menor poder aquisitivo. Na verdade, pode-se dizer que essas necessidades nem sequer se configuram como demandas no contexto da produo capitalista de moradias. Tambm ser visto que, os dados referentes s necessidades habitacionais tm passado por um notvel processo de qualificao desde a dcada de 1990. Hoje j possvel distinguir, dentre vrias categorias, aquelas unidades rsticas que precisam ser repostas ou as unidades carentes de servios de infraestrutura, que necessitam somente de melhorias, por exemplo. O mesmo passo, entretanto, no foi acompanhado pela coleta de dados sobre domiclios vagos. As instituies de pesquisa permanecem divulgando estatsticas sobre a vacncia residencial totalmente desqualificadas, cuja nica informao possvel de ser obtida o nvel de renda do setor censitrio onde os imveis esto localizados. No existem outras informaes capazes de auxiliar em um aprofundamento do diagnstico da vacncia mais atrelado forma de produo aqui proposta, como o tamanho das unidades, o nmero de

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cmodos e se os domiclios correspondem a unidades em habitaes uni ou multifamiliares (horizontais ou verticais), por exemplo. Logo aps, proposto o desenho de um panorama da vacncia imobiliria na regio segundo o conhecimento vivido dos administradores municipais e as estimativas fornecidas pelas instituies de pesquisa. Ser demonstrado, dentre outros aspectos, que nem sempre dados nacionais estatsticos e a percepo municipal emprica apresentam informaes simtricas.

2.2 Famlias sem casa e casas sem famlia na RMBH

2.2.1 Clculo das necessidades habitacionais e domiclios vagos Estima-se que 70% das habitaes no Brasil sejam autoproduzidas, isto , feitas fora da indstria formal da construo e sem a interveno do poder pblico (BRASIL, 2009b, p.163). Seja por intermdio de autoconstruo em loteamentos precrios, pela formao de favelas ou por ocupaes de vazios construdos a populao vem encontrando meios para se abrigar de alguma maneira. Todo esse esforo social empreendido na resoluo informal do problema da habitao passou a ser reconhecido aps o processo de democratizao do pas, com a aprovao da Constituio Federal de 1988 que teve como resultado a construo de um novo paradigma para as polticas habitacionais com o reconhecimento do fracasso das prticas difundidas at ento. Nessa poca, tambm se assinala uma rejeio prtica de remoo de assentamentos irregulares14, o apoio a formas de gesto cooperativas, a democratizao das decises sobre os investimentos e aes e a defesa da funo social da propriedade, como forma de garantir o acesso de todos a terra urbanizada. Em 2001, a aprovao do Estatuto da Cidade (lei federal 10.257/ 2001) soma esforos para a discusso e implementao das polticas urbana e habitacional a serem conduzidas pelo MCidades, criado em 2003.

14 Tal prtica de remoo de assentamentos irregulares comea a ser substituda em 1983 com os programas PROFAVELA, em Belo Horizonte, e o PREZEIS, em Recife.

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Essa mudana de paradigmas, que como visto, leva autores a voltarem sua ateno para a autoproduo mais especificamente para a chamada produo no-capitalista de moradias15 tambm motivou as instituies de pesquisa a buscarem novas formas para dimensionar as necessidades habitacionais, fundamentais ao aprimoramento das polticas pblicas. Antes apoiado na reposio total das unidades informalmente edificadas, o dimensionamento do problema habitacional brasileiro assume uma perspectiva diferente, O novo mtodo de clculo proposto, alinhado aos pressupostos assinalados pela Constituio Federal de 1988, tambm considera o esforo social empreendido no provimento informal da habitao. Passa a contemplar no somente a produo de novas unidades, mas tambm a melhoria das existentes, visando garantir a permanncia das populaes em seus locais de origem. Outra novidade importante a incluso do clculo de edificaes ociosas que aponta uma outra face do problema. A mudana na base conceitual para o clculo das necessidades habitacionais introduzida em 1993 pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE). Um estudo dessa instituio sobre a moradia no Brasil introduz o conceito de dficit de moradias adequadas. Os critrios para um padro mnimo adequado de habitao so ento propostos e, a partir dele, seu raciocnio inverso, por um entendimento do que uma moradia adequada no deveria ser. Para efeito da pesquisa elaborado o conceito a seguir:
[...] a moradia adequada no deve ser desprovida de redes de gua e esgoto; no deve ser uma moradia improvisada, tais como meras salas, prdios em construo, viadutos e pontes; no deve ser uma moradia precria como casas de taipa no revestida ou de madeira aproveitada, casas cobertas de palha ou sap, meros quartos ou cmodos; finalmente, uma moradia adequada no deve ser uma ocupada por mais de uma famlia. (PRADO e PELIN, 1993, p.14).

A partir de ento so definidos trs tipos distintos de dficit habitacional: por moradia conjunta; por precariedade (ms condies das empenas e cobertura) e por deficincia (sem canalizao interna de gua e rede de esgoto). O entendimento de que a ltima
15 Cabe ressaltar que nem toda autoproduo pode ser considerada no capitalista. Este o caso da manso que Srgio Ferro analisa. O morador da manso compra matria prima, tcnica, projetos e fora de trabalho como em um processo de produo qualquer. Para Ferro, Esse procedimento no lhe desconhecido ou novo: as relaes de produo da manso esto prximas da que estabelece na indstria ou outro negcio qualquer. Como aqui, l a mercantilizao est implcita na produo. Mais-valia acumulada compra os meios para ficar grvida de nova maisvalia, s que aqui, sob a forma da produo de um objeto especfico, seu lar doce lar. A semelhana de atuao nos dois casos traz, como automtica conseqncia, comportamento semelhante diante dos produtos. Ambos so, para ele, mercadorias. As de l h que vender imediatamente, a de c permanecer em seu poder. (2006, p.68-69).

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seria, na verdade, uma questo de investimentos em saneamento bsico a faz ser retirada do chamado dficit alvo, integrando uma nova categoria que seria ento nomeada inadequao. A incluso do conceito inadequao como possibilidade de melhoria do estoque existente, ao invs de sua total reposio, aprofundada pelo Centro de Estatsticas e Informaes da FJP (CEI-FJP), a partir de 1995. Seu trabalho subsidia a definio de polticas para o setor, implementadas pelo MCidades e tem como base as informaes disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) via Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), realizada anualmente 16 e Censos Demogrficos, atualizados a cada decnio. O conceito de necessidades habitacionais proposto pela FJP incorpora duas condies: o dficit habitacional propriamente dito e a inadequao de moradias. A primeira categoria est ligada necessidade de reposio (domiclios rsticos) ou incremento de estoque (domiclios improvisados), coabitao familiar no voluntria, nus excessivo com aluguel e domiclios alugados com adensamento excessivo. Todas as categorias do dficit so mutuamente excludentes. A inadequao, por sua vez, possui cinco componentes (que podem se sobrepor): domiclios prprios com densidade excessiva de moradores por dormitrio, carncia de servios de infraestrutura (energia eltrica, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo), inadequao fundiria urbana, inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva e cobertura inadequada. Uma rpida anlise quantitativa da composio das necessidades habitacionais da RMBH aponta claramente para a necessidade de abordagem do tema para alm do provimento de novas unidades habitacionais. Conforme indicam os grficos abaixo o problema tambm deve ser equacionado pelo vis da melhoria do estoque existente, maior provimento de infraestrutura e redistribuio dos imveis ociosos. Os dados evidenciam a existncia de um nmero de unidades vagas e em construo na RMBH (108.474+30.404 = 138.878 domiclios) superior ao seu dficit habitacional,

16 Com exceo dos anos censitrios.

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correspondente, em 2007, a 129.404 unidades 17 . Isso quer dizer que se todas as unidades vagas ou em construo fossem mobilizadas para suprir as necessidades de reposio e incremento do estoque, ainda assim, restaria um saldo de 9.474 domiclios vazios. Cabe destacar que este nmero pode tornar-se ainda maior. A categoria nus excessivo com aluguel, includa como necessidade de incremento de estoque em 200618 representa cerca de 47% do dficit habitacional da regio e se sobrepe s demais categorias. Desse modo, caso todas as moradias que se encontram nessa condio fossem desocupadas, cerca de 60 mil unidades seriam somadas ao estoque ocioso j existente. A insero desse componente no clculo do dficit habitacional torna-se, portanto, questionvel.

GRFICO 2.1 Dficit habitacional RMBH

Fonte: FJP, 2009. Dados trabalhados pela autora.

GRFICO 2.2 Inadequao habitacional RMBH

Fonte: FJP, 2009. Dados trabalhados pela autora.

17 Fonte dos dados: FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional do Brasil 2007. Braslia, 2009. Como nesse momento interessa mais discutir os componentes da metodologia atual do que entender as relaes microlocais nos setores censitrios, optou-se por utilizar os dados mais recentes, fornecidos pela instituio em 2009 (ano de referncia 2007), em razo das revises metodolgicas no clculo dos componentes da inadequao e dficit habitacional que respectivamente, passaram a contemplar os itens cobertura inadequada e nus excessivo com aluguel. Como tais componentes aparecem de forma discriminada nos grficos, julga-se mais coerente que sejam utilizados dados menos defasados e divididos segundo os acertos metodolgicos mais recentes, implementados pela FJP. Para todo o restante do trabalho, sero utilizados os dados da pesquisa de 2005 (FJP, 2005), desagregados por setor censitrio. 18 Segundo a FJP, o nus excessivo com aluguel corresponde ao nmero de famlias urbanas, com renda familiar de at trs salrios mnimos, que moram em casa ou apartamento (domiclios urbanos durveis) e que despendem mais de 30% de sua renda com aluguel (FJP, 2006, p.16). Ainda de acordo com a instituio, na metodologia original esse componente era considerado como um dos critrios da inadequao de domiclios e no como dficit habitacional.

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Fonte: FJP, 2009. Dados trabalhados pela autora.

GRFICO 2.3 Domiclios vagos RMBH

A unidade vaga definida pelo IBGE como o Domiclio Particular Permanente que no tinha morador na data de referncia (IBGE, 2010, p.67). Ela diferente do domiclio de uso ocasional, caracterizado como o Domiclio Particular Permanente que servia ocasionalmente de moradia na data de referncia, ou seja, era o domiclio usado para descanso de fins de semana, frias ou outro fim, mesmo que na data de referncia, seus ocupantes ocasionais estivessem presentes (IBGE, 2010, p.67). Segundo o IBGE, a unidade vaga tambm no deve ser confundida com o chamado domiclio fechado. Ele definido como o domiclio que, apesar de ocupado, no possua moradores presentes no momento da coleta. Para esses casos, o Manual do Recenseador do Censo 2010 indica que o entrevistador dever recorrer vizinhana para saber se a ausncia apenas durante o dia, por motivo de trabalho e/ou estudo, ou se os moradores esto ausentes temporariamente, por motivo de viagem de frias, negcios, visita a parentes, internao em hospital, etc (IBGE, 2010, p.66). Ainda segundo o Manual, para realizar uma nova tentativa de coleta de dados, o recenseador dever investigar com vizinhos e porteiros de prdios uma hora ou dia mais propcios para que os moradores sejam encontrados. Segundo Gladston Policarpo
19

coordenador de rea do IBGE na agncia Norte/BH, no h a possibilidade de que domiclios vagos sejam erroneamente confundidos com domiclios fechados pelo recenseador. Para evitar imprecises, ele no poder encerrar sua coleta caso tenha encontrado um nmero superior a 3% de unidades fechadas no setor. Visitas sucessivas devero ser ento realizadas at que se consiga obter uma margem igual ou inferior porcentagem mxima de domiclios fechados permitida. Alm disso, segundo o coordenador de rea, os domiclios fechados so contabilizados no

19 POLICARPO, Gladston. Entrevistado pela autora. Belo Horizonte, Brasil. Set. 2010.

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quantitativo final dos domiclios particulares permanentes ocupados, garantindo que o nmero de unidades vagas no seja incrementado de modo equivocado. Apesar de todas as precaues que cercam a coleta de dados quantitativos sobre domiclios vagos, os pesquisadores da FJP consideram as estatsticas fornecidas insuficientes como nico respaldo para a formulao de polticas pblicas que contemplem a vacncia residencial e chamam a ateno para a importncia de uma caracterizao qualitativa do estoque existente. Segundo a instituio de pesquisa (FJP, 2009), para que uma tal poltica seja implementada devem ser considerados os quatro pontos que seguem adiante. Antes de enumer-los, contudo, cabe dizer que a qualificao da vacncia residencial proposta pelo presente trabalho vai ainda alm das consideraes feitas pela FJP, por se propor a um estudo mais estrutural do fenmeno, partindo da produo capitalista de moradias como uma de suas razes principais. A seguir, econtram-se os pontos colocados pela FJP:
(1) estudo de um percentual mdio do estoque habitacional necessrio para o

funcionamento natural do mercado imobilirio;

(2) identificao dos motivos que os levam a serem deixados vagos; (3) identificao do pblico a que se direcionam; (4) obteno de detalhamentos mais precisos sobre suas condies, localizao,

situao de propriedade e padro de construo. O estudo de um percentual mdio habitacional necessrio para o funcionamento natural do mercado imobilirio ser contemplado no item 2.3, quando alguns fenmenos pertinentes aos imveis vagos sero conceituados. Como veremos, tal percentual, usualmente chamado taxa de vacncia natural tem sido objeto de vrias pesquisas internacionais, enquanto que em mbito nacional, ainda encontrado um relativo silncio. Seria interessante que uma pesquisa similar fosse realizada para os padres brasileiros. A identificao do pblico a que se direcionam e dos motivos que levam os imveis a serem deixados vagos sero discutidos no item 2.5 deste captulo e no captulo 3, respectivamente. O objetivo do trabalho aqui proposto investigar as razes do fenmeno da vacncia residencial e os fatores que mantm os imveis vagos

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e inacessveis para a populao de renda baixa. Para isso importante que a compatibilidade entre os perfis dos imveis vagos e das famlias que compem o dficit habitacional seja verificada (item 2.5). Tal investigao parte do entendimento de que um estudo sobre o fenmeno da vacncia s se justifica se tiver como horizonte a atuao das polticas pblicas de habitao de interesse social (HIS) 20 , frente ao cenrio contraditrio que se apresenta entre imveis vagos e dficit habitacional. Busca-se com isso, entender as possibilidades e limites da mobilizao do estoque de domiclios vagos para a promoo de moradias de interesse social em reas consolidadas, tendo como contraponto a lgica preponderante de produo de habitaes destinadas s famlias socialmente vulnerveis em regies perifricas com o consequente crescimento excessivo do permetro urbano e esvaziamento dos centros adensados dos municpios. Com relao ao quarto ponto colocado pela FJP obteno de detalhamentos mais precisos sobre suas condies, localizao, situao de propriedade e padro de construo no h dvidas da importncia de que caractersticas como o grau de conservao e a compartimentao interna dos imveis sejam conhecidas para que, por exemplo, as possibilidades de ocupao imediata sejam discutidas. Tambm devem ser identificadas a localizao, a existncia de pendncias jurdicas e a situao patrimonial do imvel. Sua posio na cidade se relaciona s possibilidades de atendimento ao pblico alvo dos programas habitacionais. J o conhecimento de sua situao de propriedade auxiliaria na priorizao dos melhores imveis a serem trabalhados. Uma identificao preliminar dos detentores de condies patrimoniais menos complexas ou, de propriedade do poder pblico, facilitaria todo o processo. No entanto, uma micro-caracterizao nesse nvel s seria possvel mediante a realizao de uma pesquisa em larga escala que ultrapassa o objetivo deste trabalho, mas que deve ser considerada como ponto de partida para a elaborao de qualquer poltica pblica que tenha como mote a mobilizao do estoque vago. Um aprofundamento sobre este tema proposto no captulo 4.
20 O termo interesse social ser utilizado para qualificar a habitao produzida com subsdios pblicos para as famlias com renda mensal de 0 a 3 salrios mnimos (conforme literartura nacional das polticas pblicas), ainda que o termo venha sendo questionado em alguns debates que consideram toda habitao como sendo de interesse social, independente da renda do pblico alvo ao qual se destina.

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Alm da necessidade de qualificao do estoque de domiclios ociosos, chama ateno a inexistncia de um levantamento sistemtico dos lotes vagos em mbito nacional. O Censo Demogrfico se restringe s unidades habitacionais construdas, mas, um aperfeioamento em sua metodologia poderia criar condies para que dados sobre lotes vagos, pulverizados na mancha urbana, tambm fossem computados 21 . Para toda coleta censitria imprescindvel que um levantamento prvio in loco seja feito22. Nesse levantamento so elaboradas as chamadas faces de quadra onde as informaes sobre o nmero de domiclios existentes em cada quarteiro so computadas. Caso um setor censitrio exceda muito a mdia de domiclios prevista por setor (cerca de 250 domiclios), estudada uma forma de diviso para que os setores no apresentem nmeros de domiclios muito discrepantes. Esse momento de coleta de dados preliminares seria uma boa oportunidade para o cmputo de lotes vagos, visto que estes so facilmente percebidos na mancha urbana. Essa seria uma atividade aparentemente extra que, no entanto, no representaria uma maior morosidade do trabalho, tendo em vista que o levantamento prvio j considera os lotes vagos sem de fato comput-los. Para tentar suprir essa lacuna, uma pesquisa de iniciao cientfica denominada Vacncia Fundiria na RMBH foi elaborada por pesquisadores graduandos do grupo Morar de Outras Maneiras da Universidade Federal de Minas Gerais (MOM-UFMG), como parte dos trabalhos da equipe HVQ-PDDI. Essa pesquisa, que ser contemplada no item seguinte, estima superficialmente numa escala macro os loteamentos vagos perifricos em zonas de expanso, entretanto no consegue captar, lotes isolados ou em conjuntos menores que estejam dispersos nas reas de ocupao mais consolidada, dado este que, como apontado acima, poderia ser coletado com preciso e facilidade pelo levantamento prvio do Censo Demogrfico.

21 H uma etapa preliminar no Censo na qual os lotes vagos so levados em conta sem de fato serem computados. A justificativa para tal omisso, que inclusive pertinente, a de que o Censo demogrfico e no geogrfico, ou seja, pesquisa dinmica populacional no territrio e no o territrio. Contudo, vemos que cada vez mais a existncia de lotes vagos interfere na dinmica populacional. 22 Informao fornecida por Gladston Policarpo, coordenador de rea do IBGE na agncia Norte/BH. POLICARPO, Gladston. Entrevistado pela autora. Belo Horizonte, Brasil. Set. 2010.

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2.2.2 Panorama da vacncia na RMBH Para uma maior compreenso dos fatores que levam assimetria entre dficit e vacncia na RMBH necessrio primeiro entender como os grupos carentes de habitao e tambm as moradias desocupadas se distribuem, em termos relativos e absolutos, na rea antropizada da regio. Para situar os dados nos mapas utilizada como matriz a mancha ocupada (FIG. 2.1), que define lugares urbanos ou rurais com infraestrutura de energia (atendidos por postes da CEMIG). A utilizao dessa mscara para a insero dos dados importante para visualizar a ocupao onde ela de fato acontece, fazendo com que a proporo entre pessoas e territrio no seja abstrada, tendo em vista a ocupao difusa da regio. A FIG. 2.2 demonstra que a maior concentrao de unidades vagas ocorre nos municpios mais populosos: Belo Horizonte, Contagem, Betim e Ribeiro das Neves (TAB. 2.2 abaixo). Respectivamente os quatro municpios possuem, segundo dados da FJP em 200523, 83.148, 18.771, 14.821 e 10.684 domiclios vagos em seus territrios, destacando a capital metropolitana como detentora de mais de 50% das habitaes ociosas da regio. provvel que este quadro esteja vinculado, em parte, a uma inflexo dos movimentos demogrficos da RMBH. De acordo com Mendona, a dcada de 1960 representou um ponto de inverso da expanso demogrfica e territorial da metrpole a partir de quando Belo Horizonte passou a crescer menos do que o restante da regio metropolitana, em um processo que se aprofundaria nos anos setenta e, principalmente oitenta, quando a capital apresentou um crescimento total de apenas 1,1% ao ano (MENDONA, 2002, p.48). A TAB. 2.1 (abaixo) traz dados sobre a distribuio da populao metropolitana ao longo do tempo: em 1970, 54,87% dos habitantes estavam concentrados nas reas mais centrais (Ncleo Central e Anel Pericentral) enquanto 30,6% habitavam as reas mais perifricas a norte e a oeste (Eixo Indstrial e Periferias). Na dcada de 1980, esses nmeros se apresentam mais equilibrados: 40,51% e 45,88%, respectivamente. J em 1991, h uma evidente inverso dos primeiros dados apresentados: os habitantes das reas centrais caem

23 Fonte dos dados: FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional do Brasil 2005: Municpios e Micro regies geogrficas. Braslia, 2005.

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quase pela metade (31,57%) enquanto as periferias se adensam, acumulando 55,26% da populao metropolitana.

Fonte: CEMIG. Dados trabalhados pela equipe PDDI-HVQ (PDDI-HVQ-4, 2010, p.195).

FIGURA 2.1 Mancha Antropizada RMBH

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TABELA 2.1 Distribuio da populao segundo Unidades Espaciais de Estrutura Urbana. RMBH 1970-91
Unid. Espaciais
Ncleo Central Anel Pericent. Eixo Indstrial Periferias Demais Unidades*

1970
(n) % % (n)

1980
% % (n)

1991
% %

220.464 659.052 263.793 226.713 223.821

13,75 54,87 41,12 16,46 30,6 14,14 14,53 --

255.598 755.932 581.927 563.898 339.675

10,24 40,51 30,27 23,30 45,88 22,58 13,61 --

270.351 757.732 845.720 953.763 428.491

8,30 31,57 23,27 25,97 55,26 29,29 13,17 --

1.602.843 2.497.030 3.256.057 100 -100 -100 -RMBH Fonte: Souza e Teixeira (1999, p. 95), dados trabalhados. Fonte dos dados: IBGE, Censos Demogrficos e FJP.

*Pampulha, Franjas, Expanso Metropolitana e reas de Comprometimento Mnimo24.

TABELA 2.2 Ranking da vacncia na RMBH em nmeros absolutos e relativos25

Domiclios Vagos
83.148 18.771 14.821 10.689 6.004 4.488 3.213 2.694 2.244 2.020 1.554 1.478 1.276 1.196 1.072 987 892 845

Municpio
Belo Horizonte Contagem Betim Ribeiro das Neves Santa Luzia Ibirit Sabar Esmeraldas Vespasiano Nova Lima Pedro Leopoldo Lagoa Santa Brumadinho Mateus Leme Caet Juatuba So Joaquim de Bicas Igarap

POSIO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Municpio
Taquarau de Minas Rio Manso Juatuba Esmeraldas Jaboticatubas Baldim So Joaquim de Bicas Betim Mateus Leme Florestal Mrio Campos Brumadinho Ribeiro das Neves Sarzedo Nova Unio Lagoa Santa Itaguara Raposos

Vacncia Residencial
31,16% 23,77% 22,79% 22,47% 20,66% 20,05% 19,08% 18,89% 18,42% 18,11% 18,09% 17,77% 17,25% 16,66% 16,59% 14,99% 14,61% 14,09%

24 Souza e Teixeira adotam a caracterizao dos processos espaciais da RMBH elaborada pelo rgo tcnico de planejamento, que levou em conta a evoluo histrica, a especializao, as foras estruturantes e, particularmente, o maior ou menor comprometimento com a metropolizao como processo. Assim, a estrutura urbana da RMBH foi analisada, num primeiro nvel de aproximao, em oito grandes unidades espaciais: o Ncleo Central, compreendendo o Centro Metropolitano permetro interno da Avenida do Contorno de acordo com o plano original de Aaro Reis e sua expanso para a Zona Sul; a Pampulha como projeo da centralidade metropolitana e o Eixo Indstrial so os espaos de maior comprometimento, vindo a seguir o Anel Pericentral e as Periferias. Todos esses espaos formam a Aglomerao Metropolitana. O menor comprometimento acontece nas chamadas Franjas do Aglomerado, nas reas de Expanso Metropolitana essas recebem as marcas dos conflitos de polarizao das sedes dos municpios no conurbados e as reas de Comprometimento Mnimo. (SOUZA e TEIXEIRA, 1999, p. 9394). 25 Itatiaiuu no est presente na relao de municpios da FJP (2005) utilizada como fonte de dados. Desse modo, no foi possvel incorporar o municpio TAB. 2.2 que apresenta 33 cidades da RMBH ao invs de 34.

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783 736 724 495 488 463 444 387 299 287 282 269 226 159 120

Matozinhos Sarzedo Jaboticatubas Raposos Mrio Campos Itaguara Baldim So Jos da Lapa Rio Manso Taquarau de Minas Florestal Capim Branco Nova Unio Confins Rio Acima

19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33

Ibirit Igarap Belo Horizonte Capim Branco Contagem Santa Luzia Confins Nova Lima Vespasiano Caet Pedro Leopoldo Sabar Matozinhos So Jos da Lapa Rio Acima

13,31% 13,26% 13,23% 13,12% 13,11% 12,85% 12,75% 12,05% 11,71% 11,57% 11,15% 10,97% 10,32% 10,10% 6,23%

Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pela autora26.

Pode-se considerar que a desconcentrao populacional nas reas mais centrais e o paralelo adensamento das reas perifricas um fator que contribui para que o nmero absoluto de domiclios vagos seja mais concentrado na capital da metrpole. Tal constatao conduz a uma concluso bvia: perda populacional equivale diretamente o esvaziamento de domiclios27. Entretanto, quando os dados de vacncia residencial so relativizados com o nmero total de domiclios em cada municpio, a concentrao antes evidente, se dissolve e as cores quase se invertem: destacam-se com maior vacncia relativa as cidades mais perifricas e no os municpios do aglomerado metropolitano. Conforme mostra a FIG. 2.3, Juatuba, Esmeraldas, Taquaruu de Minas e Rio Manso apresentam os maiores percentuais de domiclios vagos da regio, entre 23 e 31% (consultar TAB. 2.2). Isso demonstra que o fenmeno da vacncia no se restringe a reas especficas da metrpole. Ao contrrio, ele est espalhado por todo o territrio, tornando evidente que a perda populacional, embora importante, no o nico fator que deve ser levado em conta no estudo do fenmeno. Concentrao similar a do nmero de unidades vagas ocorre tambm com a quantidade absoluta de famlias sem casa (FIG. 2.4). So as cidades mais populosas Belo Horizonte e Contagem - as que mais se destacam. Todavia o dficit de moradias relativizado assume uma mancha mais uniforme na RMBH que chama ateno para os
26 A FJP no fornece taxas de vacncia, mas sim os totais absolutos de Domiclios Particulares Permanentes e Domiclios Vagos. A taxa de vacncia, como ser visto no item 2.3 corresponde relao entre os dois dados. 27 Outros fatores vinculados a essa constatao, como o padro de crescimento perifrico da regio e a autossegregao dos grupos metropolitanos de renda superior, sero aprofundados no item 2.5 e no captulo 3.

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municpios de Matozinhos e Raposos. Apesar de corresponderem a nmeros absolutos pequenos respectivamente, 1.064 e 466 famlias sem casa nesses municpios, o dficit habitacional atinge uma parcela importante da populao (entre 12 e 13% - FIG. 2.5). Conforme demonstrado, o saldo de imveis vagos da RMBH corresponde a 59.506 domiclios vazios28. Quando a mesma equao feita cidade a cidade, o resultado obtido mostra que Matozinhos, Pedro Leopoldo, Sabar, Caet e Rio Acima so os nicos municpios onde existe uma necessidade real de novas construes, em todos os demais, sobram moradias desocupadas (FIG. 2.6). claro que a conta no to simples assim, mas ela indica um problema que no deve ser ignorado: mesmo que sobrem moradias, elas no so acessveis para as famlias que precisam delas. A falta de correspondncia entre famlias que precisam de casas e casas sem famlia evidencia que ociosidade e dficit, ou estoque positivo e negativo, parecem independer um do outro, sem possibilidades de intercmbio, porque so gerados e sustentados por mecanismos diferentes de mercado (SANTIAGO, 2005, p.22). Entender essa contradio um dos principais objetivos desse trabalho. Apesar de todo o exposto, relatos de gestores da RMBH
29

explicitam o

desconhecimento das Prefeituras sobre o assunto. Poucos possuem informaes sobre a existncia de moradias ociosas em nmeros compatveis aos do dficit habitacional em seus municpios. Apenas em Belo Horizonte, Contagem, Caet, Pedro Leopoldo e Sarzedo os gestores demonstram conhecimento sobre a questo. Em Caet relatado um nmero bastante prximo ao fornecido pela FJP: 1.000 unidades desocupadas. Em Sarzedo, estima-se a existncia de 1.200 moradias ociosas, enquanto que os dados da FJP trazem um nmero bastante inferior, correspondente metade das unidades referidas30. Contagem no possui um quantitativo dos domiclios
28 Fonte dos dados: FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional do Brasil 2005: Municpios e Micro regies geogrficas. Braslia, 2005. Consultar nota 1. 29 Ver nota 13. 30 Os levantamentos de domiclios vagos em Caet e Sarzedo correspondem, respectivamente, a uma pesquisa elaborada pela Fundao Israel Pinheiro (FIP), em 2009, e estimativa de desligamentos dos servios da Copasa, em 2010.

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desocupados no municpio, mas seus gestores consideram a mobilizao desse estoque uma alternativa interessante para a soluo do dficit habitacional.

Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pela equipe PDDI-HVQ (PDDI-HVQ-4, 2010, p.256)

FIGURA 2.2 Domiclios vagos RMBH (nmeros absolutos)

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Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pela equipe PDDI-HVQ (PDDI-HVQ-4, 2010, p.256).

FIGURA 2.3 Domiclios vagos RMBH (vacncia residencial)

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FIGURA 2.4 Dficit Habitacional RMBH (nmeros absolutos)

Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pela equipe PDDI-HVQ (PDDI-HVQ-4, 2010, p.257).

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FIGURA 2.5 Dficit Habitacional RMBH (percentual)

Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pela equipe PDDI-HVQ (PDDI-HVQ-4, 2010, p.257).

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Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pela equipe PDDI-HVQ (PDDI-HVQ-4, 2010, p.258)

FIGURA 2.6 Saldo de Vacncia RMBH

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O oposto acontece com a percepo dos lotes ociosos. Relatos sobre o grande montante de terras vazias em reas providas de infraestrutura so quase uma constante nos municpios da RMBH, que apresentam ndices de vacncia fundiria variando em torno de 15 a 40%, segundo os gestores municipais. Tal discrepncia na percepo dos lotes e edificaes vagos por parte dos gestores pode ser justificada em razo da invisibilidade fsica da vacncia residencial, que apesar de registrada pelos dados estatsticos, permanece fora do imaginrio da populao e da administrao municipal. Em contrapartida, a vacncia de lotes, fisicamente visvel, amplamente conhecida pela informao municipal, que parece possuir uma estimativa real da situao, apesar da inexistncia de estatsticas oficiais. Entretanto, apesar do grande montante de terras vazias, os entrevistados afirmam que no h muitos lotes disponveis no mercado imobilirio. As altas taxas de vacncia fundiria esto ligadas, em parte, ao padro de ocupao difusa da regio, resultante da contnua criao de novas fronteiras de expanso imobiliria. De modo geral, a ociosidade de lotes vinculada dinmica de crescimento centrpeto das cidades pode ocorrer sob duas formas distintas: lotes vazios pulverizados em reas consolidadas e loteamentos vagos perifricos em zonas de expanso. Em geral a existncia de lotes vazios pulverizados na mancha urbana consolidada est vinculada especulao imobiliria ou ao simples entesouramento, em ambos os casos os lotes permanecem vazios pela falta de interesse do proprietrio em disponibilizar sua propriedade para a comercializao. Segundo relatos dos tcnicos das prefeituras, em Esmeraldas, por exemplo, os lotes vagos pulverizados somam cerca de 40% do total de lotes da cidade; em Sarzedo, cinco a seis mil; em So Joaquim de Bicas, 20 mil e em Betim e Nova Lima, cerca de 40 mil cada. Grande parte dos parcelamentos vagos, por sua vez, podem ser considerados fruto de decises polticas. Segundo relato de German Dario Chinchilla31; chefe da Diviso de Planejamento, Programas e Projetos de Betim; a regulamentao do parcelamento do solo em Belo Horizonte levou a uma reduo drstica de loteamentos irregulares
31 CHINCHILLA, German Dario. Entrevistado por Silke Kapp, Ana Paula Baltazar e Ana Paula Maciel. Belo Horizonte, Brasil. Jan. 2010.

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promovidos por empreendedores privados na capital ao final dos anos 1970. Tal prtica, contudo, tendia a migrar para municpios vizinhos, que no intuito de controlar o parcelamento irregular do solo, teriam promovido o parcelamento de vastas reas em seus permetros urbanos, a partir de leis prprias de parcelamento e outros mecanismos de incentivo. Esse foi o caso de Mateus Leme, Juatuba e Igarap. A maior parte dos lotes resultantes desse processo permanece vazia at hoje, embora sejam regulares e providos de infraestrutura urbana. Segundo relatos dos gestores municipais, s em Mateus Leme so 53 loteamentos com cerca de 20% de ocupao, somando em torno de 40 mil lotes vagos para uma populao estimada de menos de 27.000 habitantes em 2009. Juatuba, emancipada de Mateus Leme em 1992, apresenta cerca de 50 loteamentos, tambm com apenas 20% de ocupao. Igarap tem 68% dos seus lotes aprovados vazios. Diversos parcelamentos com lotes de 200m2 prximos a Santa Luzia foram produzidos h mais de 20 anos pela prefeitura e at hoje quase no h ocupao; em Confins, loteamentos aprovados h 40 anos ainda no foram ocupados. Em Ribeiro das Neves, um tero dos lotes aprovados e com infraestrutura urbana esto vagos (PDDI-HVQ-4, 2010). H tambm um terceiro tipo de ociosidade de terras que, no necessariamente, se vincula ao padro de crescimento centrfugo das cidades: as glebas remanescentes em reas urbanas. Essas grandes pores de solo no parcelado, existentes em Betim, Sarzedo e Raposos, por exemplo, resultam de processos especulativos, da reserva de terras por parte de mineradoras ou da simples falta de interesse de algumas famlias em disporem de suas propriedades e abrirem mo de um padro de moradia rural (PDDI-HVQ-4, 2010). Segundo relatrio da equipe de estudo sobre o Uso do solo, dinmica imobiliria e escalas de centralidades metropolitanas (USDEC) do PDDI,
[...] as mineradoras, que constituem-se em unidades industriais em reas muito grandes, partem para o loteamento de suas reas, sejam aquelas esgotadas pela minerao e recuperadas, ou as que se configuram como interstcios, onde a minerao se torna desinteressante economicamente. Contudo, com raras excees, tanto as mineradoras quanto as cimenteiras so empresas capitalizadas, que tendem a esperar o processo de definio e valorizao do vetor para empreenderem em suas terras. (PDDI-USDEC-4, 2010, p.59).

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Exemplo disso ocorre em Nova Lima onde, segundo Mendona quase 50% do territrio municipal est concentrado nas mos de mineradoras de ouro e ferro, minerais j muito esgotados na regio. De acordo com a autora, "a minerao, com um controle rgido sobre a propriedade da terra, preservou (forosamente) algumas reas naturais, contribuiu para a manuteno de preos elevados da terra urbana e permitiu o desenvolvimento de loteamentos elitizados no eixo-sul (MENDONA, 2002, p. 16) por intermdio de uma articulao de foras com o capital imobilirio. Como j mencionado, com o objetivo de territorializar a vacncia fundiria na RMBH, a pesquisa Vacncia Fundiria na RMBH foi elaborada por pesquisadores graduandos do grupo MOM-UFMG, como parte dos trabalhos da equipe HVQ-PDDI. O estudo utiliza Geographic Information System (GIS) e anlise espacial para gerar e territorializar informaes a respeito da vacncia de lotes, buscando, alm de um quantitativo geral de terras vagas nos diversos parcelamentos existentes na regio, a identificao dos tamanhos de lotes encontrados em cada loteamento. Foram identificadas na rea antropizada da regio, manchas de vacncia equivalentes a cinco nveis distintos de ocupao. Nesse sentido, 0% de lotes vagos identifica reas densamente ocupadas, inversamente, 100% de vacncia indica a existncia de loteamentos ainda no antropizados.

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FIGURA 2.7 Taxa de vacncia de lotes nos parcelamentos na RMBH (exceto BH) estratificao original (0-24%, 25-49%, 50-74%, 75-89% e 90-100% de desocupao)
Fonte: Pesquisa Vacncia Fundiria na RMBH, grupo MOM-UFMG.

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FIGURA 2.8 Taxa de vacncia de lotes nos parcelamentos na RMBH (exceto BH) estratificao simplificada (0-49% e 50-100% de desocupao)

Fonte: PDDI-HVQ-6, 2010, p.48.

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2.3 Imveis vagos e seus fenmenos tpicos

Alguns aspectos j discutidos ou ainda por serem introduzidos carecem de um esclarecimento conceitual. Trata-se dos termos aqui empregados para caracterizar os fenmenos tpicos que podem ocorrer quando lotes existentes em reas consolidadas no so ocupados ou, em se tratando de edificaes, a partir do momento em que um imvel desocupado. Tal esclarecimento terminolgico pretende tornar claros alguns aspectos tericos que circundam o objeto de estudo, fundamentados em pesquisa bibliogrfica. Chama ateno, a constatao de que o debate que estabelece bases metodolgicas para o estudo dos imveis vagos e seus fenmenos tem ocorrido exclusivamente em mbito internacional sendo notvel o silncio da literatura nacional sobre o assunto. A obsolescncia designa o momento em que a funo original de um edifcio deixa de existir. A partir de ento, a estrutura pode ser demolida, adequada outra funo ou at mesmo desmontada, transformada e armada em outro local, se sua constituio assim permitir. A opo entre essas alternativas depender de seu grau de flexibilidade: estruturas que oferecem poucas possibilidades de mutao e adequao a novos usos acabam tendo que ser demolidas. Em contrapartida, em um edifcio onde a obsolescncia programada (ou prevista), menos problemticas so as adaptaes. Edificaes coordenadas modularmente, por exemplo, permitem alteraes de espao e de uso com mais facilidade, ampliando as possibilidades de utilizao das estruturas quando a configurao espacial original se torna obsoleta. Alternativas como essa so potentes por pensarem o edifcio no tempo, programando sua obsolescncia. Se bem utilizadas podem contribuir para evitar que o estoque de edificaes obsoleto se torne ocioso, ou seja, paralisado no tempo e sem exercer sua funo social. A obsolescncia programada uma estratgia que pode ser adotada como forma de preveno ao acmulo de edificaes ociosas ao longo do tempo, em reas consolidadas. A ociosidade gerada quando um lote ou um edifcio permanece vazio apesar de apresentar condies de ocupao. No caso das edificaes a ociosidade pode vir aps a obsolescncia, quando a estrutura no apresenta condies de adequao

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para novos usos e tambm no demolida. Jud e Frew (1990) vinculam a ociosidade de moradias sua atipicidade, ou seja, quanto mais diferente dos padres convencionais de construo e arranjos internos for a unidade, maior probabilidade ter de tornar-se obsoleta (mesmo no ocorrendo modificao de uso) e futuramente ociosa. Uma opo nesse sentido, ao invs de uma produo em massa de tipos arquitetnicos sem variao, seria uma obsolescncia programada segundo os pressupostos supracitados. Algumas edificaes, no entanto, tornam-se ociosas mesmo sem terem se tornado obsoletas, muitas vezes pelo simples abandono. Esse caso ocorre com muitas habitaes e pode ser um dos fatores responsveis pelo grande estoque de domiclios ociosos, demonstrado pelos dados da FJP. Como ser visto, estima-se que esse tipo de ociosidade possa ser resultante de um fenmeno tpico da produo capitalista de moradias: a superproduo, a ser aprofundada no captulo 3. Ao percentual de lotes e edificaes que permanece ocioso em uma determinada rea (um bairro, um municpio, uma regio ou um pas) dado o nome taxa de vacncia. Esse percentual, que corresponde relao entre todos os espaos vazios e o total geral de espaos (vazios e ocupados), deve ser verificado de acordo com usos e funes distintas. Assim, espaos no edificados, domiclios e unidades comerciais, por exemplo, nunca devero entrar na mesma conta. Convencionalmente, taxas de vacncia comercial e fundiria so definidas por rea, enquanto que a vacncia residencial calculada por unidades domiciliares (SANTIAGO, 2005, p.17). Face ao objeto de estudo, ser considerada somente a taxa de vacncia residencial. Para a RMBH, essa taxa correspondia, em 2005 32 , a 13,94% (163.554 domiclios vagos/ 1.173.032 domiclios particulares permanentes). Discusses sobre a taxa de vacncia de edificaes so corriqueiras na literatura internacional que h tempos debate a pertinncia de se estabelecer taxas de vacncia tpicas para o espao construdo, convencionalmente chamadas taxas de vacncia natural. Segundo Amy et al. (2000) essas taxas correspondem a um nvel ideal de
32 Fonte dos dados: FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional do Brasil 2005: Municpios e Micro regies geogrficas. Braslia, 2005.

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equilbrio do estoque imobilirio (comrcio, servios e domiclios), necessrio tanto como um estoque regulador para atender s contingncias futuras, quanto como um facilitador das transaes de venda e aluguel no mercado. Caso no existissem edificaes vagas disposio, a atividade imobiliria se traduziria numa dana de cadeiras: a cada desejo ou necessidade de mudana, famlias deveriam trocar de casa entre si ao invs de adquirirem novas habitaes ou alugarem domiclios com configuraes espaciais e/ou localizaes diferentes. O mesmo aconteceria para as demais atividades imobilirias no habitacionais. Em outras palavras, sem um percentual mais ou menos permanente de unidades vagas, no haveria mercado imobilirio. Da o intenso debate internacional em torno das taxas de vacncia naturais. No Brasil, o foco das discusses acerca da tipicidade e atipicidade da taxa de vacncia o tempo que o imvel permanece vago, embora profissionais da rea j se posicionem em favor de ampliar o debate no sentido de buscar as razes da ociosidade dos imveis33. Algumas pesquisas internacionais consideram que o percentual mdio do estoque habitacional necessrio para o funcionamento natural do mercado de moradias estaria em torno de 5 (BELSKYA, 1992) a 6,5% (JUD; FREW, 1990). Ao ultrapassar esse limite, a ociosidade j se tornaria atpica e, portanto, um problema. Seguindo esse raciocnio, Amy et al. (2000) consideram que a relao entre a taxa de vacncia natural e a existente (e no o seu percentual existente total) determinaria o equilbrio ou desequilbrio do mercado imobilirio. A fixao de percentuais naturais seria, portanto, importante para monitorar as condies de mercado, medindo altos e baixos (AMY et al., 2000). Desse modo, a taxa de vacncia residencial da RMBH, considerando-se hipoteticamente as estimativas de Belskya para a realidade nacional, teria 8,94% de atipicidade (vacncia encontrada menos a vacncia tpica ou natural), atestando o desequilbrio do mercado de moradias na regio. Isso tambm significa
33 Segundo a arquiteta Iracema Generoso de Abreu Bhering, coordenadora da equipe contratada pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SEDRU) em 2010 para a elaborao de quatro Planos de Reabilitao de reas Urbanas Centrais em municpios da RMBH (Lagoa Santa, Santa Luzia, Sabar e Confins), os estudos nacionais se baseiam usualmente no fator tempo para medir a atipicidade de taxas de vacncia encontradas. De acordo com a arquiteta: sempre so feitas pesquisas com profissionais ligados ao mercado imobilirio (corretores, etc) e para o perodo atual - um momento em que o mercado est aquecido - temos a informao de que trs meses de vacncia um perodo considerado normal. Acima disso temos que buscar outras razes para justificar a ociosidade dos imveis. BHERING, Iracema Generoso de Abreu. Entrevistada pela autora. Belo Horizonte, Brasil. Out. 2010.

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que, dos 163.554 domiclios vagos existentes em 2005, cerca de 105 mil poderiam ser ocupados sem prejudicar as transaes de moradias na regio. A FIG. 2.9 apresenta as reas da RMBH com vacncia tpica (abaixo de 5% - em amarelo) e regies que apresentam taxas acima desse percentual, com diferentes graus de atipicidade (em laranja).

FIGURA 2.9 Taxa de vacncia residencial por setores censitrios da RMBH

Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pela equipe PDDI-HVQ (PDDI-HVQ-6, 2010, p.7).

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No entanto, cabe contrapor que a funo reguladora do estoque imobilirio no uma funo que possa ser verdadeiramente caracterizada como de equilbrio, como suposto por Jud e Frew. De fato, o conjunto de edificaes vagas considerado tpico exerce uma funo importante no ajuste dos desequilbrios sucessivos inerentes produo capitalista do espao. No entanto, em se tratando dessa produo, como bem coloca Gorender (1996, p.32): o equilbrio no pode ser mais do que uma tendncia que pressiona em meio aos fatores desequilibrantes e se manifesta enquanto mdia de inumerveis flutuaes, jamais suscetvel de fixao. Nesse sentido, o estoque de edificaes vagas , com razo, um regulador, mas jamais pode ser considerado um estoque de equilbrio. A relao entre imveis vagos e pseudo equilbrio do mercado de moradias ser aprofundada no item 2.4. Da mesma maneira que ocorre com a vacncia residencial, tambm devemos considerar para a vacncia fundiria a necessidade de um estoque regulador de lotes, convencionalmente chamado banco de terras. Diferente, no entanto, do primeiro tipo de vacncia, que vincula o percentual natural de unidades vagas ao funcionamento do mercado, o banco de terras vagas serve ao funcionamento natural da indstria imobiliria. Conforme assinala Ribeiro:
[...] o setor de produo de moradias somente poder se constituir e desenvolver se houver um fluxo permanente de terrenos disponveis, condio fundamental para a existncia de um processo contnuo de valorizao do capital investido na produo de moradias. Sem essa condio, apenas existiro pequenas empresas, de carter artesanal ou manufatureiro, com escassos capital-dinheiro investidos. (RIBEIRO, 1982, p.38)

Cabe ressaltar que, alm da necessidade contnua de novas terras, como meios de produo, a indstria imobiliria tambm demanda escala de atuao. Desse modo, a disperso dos empreendimentos habitacionais por inmeros lotes pulverizados na mancha urbana deixa de ser uma opo interessante, uma vez que inibe o fluxo de produo mais contnuo e dificulta a utilizao de mquinas e equipamentos em longo prazo (FARAH, 1996). Esse e outros aspectos da contraditria simultaneidade entre a vacncia de lotes e a contnua necessidade de terrenos para produo habitacional, devem ser ainda aprofundados.

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Outro conceito relacionado vacncia de edificaes a cadeia de vacncia, definida pela sucesso de deslocamentos espaciais ao longo da estrutura urbana. O deslocamento de famlias para novos empreendimentos imobilirios considerado seu ponto inicial, a partir do qual uma reao em cadeia de transaes de imveis mais antigos gerada. Alguns autores sugerem vises anlogas, nas quais as cadeias seriam definidas pelo deslocamento simultneo de famlias e unidades vagas pelo espao, estas ltimas, consideradas como entes ativos:
Segundo essa viso da dinmica imobiliria, a vaga uma unidade ativa que se movimenta pelo estoque vago at que a rede seja encerrada. Existem na realidade dois componentes em uma cadeia. Uma famlia muda para uma nova edificao e a vaga se move pelo estoque de edificaes em uma direo, enquanto famlias se movem ao longo da cadeia, em direo oposta (SHARPE, 1978, np.).

Independente da discusso sobre agentes passivos ou ativos, o aspecto mais importante de uma cadeia seu comprimento. Quanto maior sua abrangncia, menor ser a atipicidade da taxa de vacncia, ou seja, mais prxima ela estar do ndice de vacncia considerado natural para seu ambiente. O movimento que torna o estoque de habitaes gerado por famlias que trocaram de residncia, acessvel a outros grupos com uma renda inferior conhecido como filtragem. O grande estoque de edificaes ociosas existente na RMBH resultante de um movimento de filtragem pouco efetivo, caracterstico de cadeias de vacncia de curto comprimento e, por isso pouco abrangentes na cidade. A curta abrangncia das cadeias de vacncia caracterstica de realidades como a brasileira, onde grande a desigualdade de distribuio de riquezas (SANTIAGO, 2005). Filtragem e cadeia de vacncia so teis para traar, embora que muito esquematicamente, um panorama das pesquisas internacionais e das diferentes formas com que os dois conceitos so utilizados para a fundamentao de polticas pblicas habitacionais. Num primeiro grupo de pesquisas que aconteceram cronologicamente antes de 1970, surgem os estudos seminais sobre o assunto34. As expectativas se concentram no momento inicial da cadeia de vacncia, ou seja, na produo de novas unidades habitacionais. O encorajamento do consumo de novas habitaes por famlias de alta renda ento visto pelo vis dos benefcios indiretos
34 Destaca-se nesse contexto o autor Willian Grisby, ver GALSTER (1996).

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que poderia trazer para as famlias de renda inferior, favorecidas na outra ponta da cadeia, pelo processo de filtragem. Tais estratgias indiretas de provimento habitacional eram ento consideradas preferveis por representarem menor nus para o Estado, uma vez que subsdios so sempre oferecidos em razo inversa renda do beneficirio. Um segundo grupo de pesquisas, entre 1970 e 1980, responsvel pelo maior nmero de publicaes35. O otimismo depositado sobre o provimento indireto de habitaes questionado frente necessidade premente de moradias para famlias de baixa renda. Apesar de estudos terem demonstrado a efetividade do processo de filtragem para a realidade norte americana, o provimento indireto sozinho no seria suficiente para suprir as demandas habitacionais existentes, tendo que se aliar ao provimento direto convencional. Um ltimo grupo de referncias36, que datam de 1990 aos anos 2000 permanece apostando em modelos de cadeias de vacncia e na filtragem, como alternativas para o provimento habitacional. A novidade, no entanto, que a esses modelos se somam os modelos de mobilidade residencial (NORDIVIKA, 2004) intra e inter-urbana, largamente empregados em pesquisas de planejamento urbano nacionais. Uma anlise conjunta associando mobilidade residencial e funcionamento da cadeia de vacncia na RMBH a proposta do item 2.5. Um panorama da utilizao dos conceitos explicitados como fundamentao para polticas publicas til como um retrospecto de experincias. No entanto, sua aplicao em realidades como a brasileira, que no viveram um regime de bem estar social, limita uma transposio direta dos conhecimentos acumulados ao longo do tempo. As altas taxas nacionais de vacncia residencial atestam um movimento de filtragem ineficiente que resulta em cadeias de vacncia pouco abrangentes. Desse modo, o foco da pesquisa investigar, na realidade nacional, os motivos da descontinuidade da cadeia de vacncia residencial, analisar em que medida as polticas pblicas contemplam o problema e buscar possveis maneiras de disponibilizar os domiclios ociosos para HIS.

35 Destaca-se nesse contexto o autor Harrison White que desenvolveu estudos especficos sobre a cadeia de vacncia, ver SANDS (2006). 36 Ver NORDIVIKA (2004).

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2.4 Imveis vagos e pseudo equilbrio do mercado de moradias

Cabe chamar ateno para o fato de que os fenmenos listados no item anterior s so vlidos e tpicos de uma formao econmico-social capitalista. Em Cuba, pas que adota um sistema poltico-econmico socialista, a propriedade privada foi confiscada em 1959 por Fidel Castro e no existe mercado imobilirio. Sem mercado e sem produo capitalista de moradias tambm inexistem unidades vagas disposio e a atividade imobiliria de fato se resume mencionada dana de cadeiras. O Instituto da Habitao o rgo nacional responsvel por fiscalizar a permuta de moradias, que pode ocorrer legalmente entre famlias. possvel, por exemplo, oferecer uma habitao e receber outras duas em troca e vice-versa. Em todo caso, entretanto, o valor dos bens trocados deve ser sempre similar, pois o Instituto no aceita mudanas desproporcionais. Alguns programas de rdio e televiso estatais oferecem anncios sobre permutas de residncias. Mas habitual que os cubanos recorram a agentes imobilirios independentes que cobram taxas para conectar os interessados em trocar suas casas. Tambm existem sites (oficiais e no oficiais) recentemente criados para facilitar as trocas, gerando uma espcie de bolsa de permutas37. Nos Estados Unidos, a cidade de Nova Iorque tem desde a dcada de 1960, uma espcie de monitoramento de imveis vagos regulamentado em lei. Ao contrrio de Cuba, entretanto, a poltica da cidade manter um estoque sempre permanente de domiclios vagos, como uma estratgia de controle dos preos de aluguel no mercado. Desse modo, uma taxa de vacncia inferior a 5% considerada um problema, sendo inclusive classificada como estado de emergncia habitacional. Tal parmetro fixado por leis que regem o valor do aluguel no estado e o controle peridico feito por encomenda ao US Census Bureau, pelo Departamento de Preservao e

37 O site <http://www.sepermuta.com/> um exemplo de iniciativa no estatal sem fins lucrativos, que tem como objetivo conectar as famlias cubanas que desejam permutar seus imveis. O nome do site inspirado no filme homnimo de Juan Carlos Tabo, de 1983.

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Desenvolvimento de Moradias da cidade38. Segundo relatos de gestores locais, todas as pesquisas, desde a primeira realizada em 1965, tm calculado taxas de vacncia de unidades para aluguel inferiores ao limite mnimo estabelecido. De acordo com os administradores municipais o aumento da oferta habitacional em anos recentes tem sido acompanhado por um enorme crescimento populacional. Para eles, tal presso sobre o mercado imobilirio da cidade motiva a continuidade do trabalho de monitoramento. A pesquisa, denominada New York City Housing and Vacancy Survey (NYCHVS), possui periodicidade trimestral e monitora cerca de 70 mil domiclios por ms. Dentre outros dados, so disponibilizadas as taxas de vacncia discriminadas por caractersticas do imvel (nmero de cmodos, de dormitrios, etc), estado de conservao, tempo de ociosidade e valor venal da unidade. Os dois exemplos ilustram nveis diferentes de participao do Estado na regulao do mercado de moradias. Em Cuba, pas onde no h economia de mercado, quase todas as atividades econmicas so, por premissa, submetidas ao controle estatal39. No caso norte americano, contudo, h um Estado que mais do que controlar as atividades econmicas, busca a regulao de mecanismos inerentes ao mercado, no sentido de estabelecer um equilbrio, mesmo que fictcio. Esse exemplo demonstra que mesmo no pas-smbolo do mercado livre capitalista, a ao do Estado, por intermdio de uma poltica urbana justificvel. Harvey (2010) chama ateno para o fato de que Adam Smith, alm de aconselhar os chefes de estado a cultivar a riqueza em seus pases por intermdio do sistema de livre mercado, tambm considerava a interveno do Estado como regulador e garantidor da distribuio das riquezas, algo que sistematicamente omitido dos discursos que citam o terico do liberalismo econmico 40 . Em outras palavras, a mo invisvel do mercado de Smith no significa, segundo Harvey, a sada
38 Maiores informaes disponveis em: <http://www.census.gov/hhes/www/housing/nychvs/nychvs.html>. Acesso em: jul/ 2010. 39 Maiores informaes disponveis em : <http://terceirocaderno.wordpress.com/2010/08/02/cuba-rumo-a-economiade-mercado/> Acesso em: nov/2010. 40 De acordo com Gorender, o liberalismo econmico alimentado pela tradio econmica ortodoxa buscou apresentar a economia capitalista como consubstancial natureza humana precisamente por ser harmnica, por si mesma apta a estabelecer o estado de equilbrio mais conveniente aos interesses supostamente gerais da sociedade. No tem outra significao para Adam Smith a mo invisvel do mercado, que faria do egosmo dos produtores individuais o instrumento da riqueza das naes. Ao proclamar que cada oferta cria sua prpria demanda, a chamada lei dos mercados de Say no passa de outra formulao do mesmo teorema do equilbrio. (GORENDER, 1996, p. 32).

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completa de cena da ao estatal. Tal pressuposto foi amplamente divulgado por Keynes. Desacreditado de que o egosmo dos produtores individuais seria o instrumento da riqueza das naes, Keynes incumbiu a mo visvel do Estado de intervir no mercado, pr as coisas em ordem e estabelecer o equilbrio do pleno emprego desejvel segurana da organizao social burguesa (GORENDER, 1996, p.32). Entretanto, o que se percebe em muitos casos, em especial no Brasil, que a interveno do Estado tem ocorrido prioritariamente no sentido de manter o funcionamento do mercado de oferta e procura de classes que j ocupam os mais altos patamares de renda do pas, em detrimento dos grupos com baixos rendimentos. A existncia paralela do dficit habitacional e de um estoque de domiclios ociosos cujo quantitativo supera o das necessidades habitacionais uma prova cabal do quo contraditria pode ser a ao estatal. A poltica urbana e habitacional tem, nesse sentido assumido um papel funcional na desobstruo sistemtica de quaisquer fatores que se coloquem como obstculos para as estruturas de produo capitalistas tradicionais, sempre com a bandeira de crescimento econmico e reverso de problemas sociais. Este aspecto das polticas pblicas brasileiras ser aprofundado no captulo 4, entretanto cabe ressaltar de antemo que quadros contraditrios como a coexistncia entre dficit e ociosidade habitacional aqui explicitada no se configuram no sistema de produo capitalista como exceo mas sim como regra. Marx faz referncia a Ortes para elucidar essa questo:
O bem econmico e o mal econmico numa ao sempre se mantm em equilbrio (il bene ed il male economico in una nazione sempre allistessa misura), a abundncia dos bens para uns sempre igual penria dos mesmos para outros (la copia dei beni in alcuni sempre eguale alla mancanza di essi in altri). Grande riqueza de alguns sempre acompanhada de privao absoluta do necessrio para muitos outros. A riqueza de uma nao corresponde a sua populao e sua misria corresponde a sua riqueza. A diligncia de uns impe a ociosidade a outros. Os pobres e ociosos so fruto necessrio dos ricos e ativos. (ORTES, 1774 apud MARX, 1996, p.275).

A argumentao de Ortes demonstra que a lgica reguladora do mercado no garante a distribuio de riquezas entre todos, como defendido pela tradio econmica ortodoxa. Ao contrrio dos pressupostos sustentados por essa tradio, o mercado livre, mesmo contando com a interveno estatal em seu favor, no assegura a existncia de um equilbrio eficiente. Gorender observa a esse respeito que tal estado

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apenas uma tendncia atuante em meio a inumerveis e incessantes desequilbrios, cuja autocorreo pelo mercado no impede que prevalea a acentuao da desproporcionalidade e a superacumulao de capital em face da demanda solvente (GORENDER, 1996, p.54, grifos meus). Cabe reiterar que isso significa, dentre outros aspectos, que a simultaneidade entre dficit e ociosidade habitacional aqui explicitada no deve ser considerada mero acaso ou coincidncia. Ao contrrio, ela apenas mais uma demonstrao da desproporcionalidade na distribuio de riquezas, da superacumulao de capital (ou de imveis) nas mos dos que j detm grande parte dos recursos (demanda com maior solvabilidade) e da simultaneidade entre penria e abundncia, de acordo com os quadros traados pelos autores. J foi visto que parte do montante de edificaes vagas considerado um tipo de estoque regulador, necessrio para atender as contingncias futuras e facilitar as transaes de venda e aluguel. A necessidade de um percentual natural de imveis vagos , entretanto apenas um dos aspectos da questo. Na verdade, a existncia de domiclios ociosos no funcional somente para que no haja dana de cadeiras, mas tambm e principalmente para regular a produo de moradias de modo global, uma vez que a retirada dos imveis mais velhos de circulao a nica forma de garantir um fluxo de vendas contnuo para a indstria imobiliria. Abramo (2007) considera a depreciao fictcia dos estoques existentes como uma estratgia de inovao adotada por essa indstria para reduzir a concorrncia que os imveis antigos poderiam fazer frente oferta capitalista de novos produtos. Cabe chamar a ateno para o fato de que, particularmente no mercado de moradias, a inovao sempre ir adquirir uma dimenso espacial. Isto significa dizer que ao entrave representado pela alta durabilidade do bem (que se estende por dcadas) soma-se ainda a caracterstica de imobilidade da habitao, isto , o bem moradia no pode ser desvinculado da sua localizao. Desse modo, a localidade quando depreciada de modo fictcio pela emergncia de inovaes, testemunhar tambm uma espcie de destruio criativa dos estoques. Segundo Abramo:
[...] criativa no sentido em que libera a oferta do processo de fechamento progressivo do mercado, imposto pela concorrncia dos estoques, e abre caminho para a produo de novas residncias (crescimento-evoluo urbano); destruio porque, de par com a dimenso seqencial dos atos mercantis, uma nova referncia ser estabelecida pelo objeto residencial. Alm disso, como esse ato mercantil de

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destruio criativa uma inovao, ela vai conferir aos que o introduzem (os inovadores) um lucro a que, antes, o mercado no lhes daria acesso. (ABRAMO, 2007, p.82).

A inovao espacial, entretanto, s possvel em funo da existncia do que Keynes denomina conveno. Segundo ele, no mercado residencial h uma confluncia de aes descentralizadas dos indivduos (atores do mercado residencial), que geralmente lanam mo de comportamentos caractersticos de massa. Todos procuram antecipar as escolhas alheias, sejam os produtores de habitao, que atuam de forma conjunta na cidade para evitar incertezas e risco nos empreendimentos, sejam os consumidores, que no desejam outra coisa seno a convergncia espacial de famlias de um mesmo tipo 41 (ABRAMO, 2007, 126). Para Keynes esses comportamentos de massa atestam a existncia de uma certa regularidade das relaes de mercado, continuamente abalada pela insero de inovaes. A conveno como princpio regulador opera, desse modo, atravs de contradies e desequilbrios sempre renovados que, de acordo com a teoria econmica marxista seriam inerentes essncia das relaes de produo capitalistas e no meras disfunes [...] como as conceberia o funcionalismo (GORENDER, 1996, p.33). A existncia de vacncia habitacional atesta desse modo, o que podemos denominar de pseudo-equilbrio do mercado de moradias. Uma espcie de estabilidade momentnea que, bem distante do conceito de equilibrao ideal proposto pela tradio econmica ortodoxa, jamais consegue suprimir a anarquia. A insero contnua de inovaes pela indstria imobiliria, como fatores desestabilizantes das convenes, por ela mesma estabelecidas, atesta o papel de desequilibrador da ordem urbana, assumido pelo empresrio capitalista. O imenso estoque de domiclios vagos existente nas cidades brasileiras torna evidente que uma tal regulao do mercado afasta-se muito dos pressupostos de eficincia urbana. Ao contrrio, o que ocorre a
41 De acordo com Abramo Essa busca de externalidade de vizinhana tem duas motivaes diferentes, conforme seja considerada do ponto de vista dos capitalistas-empresrios ou das famlias: os primeiros esperam acima de tudo, impor um mark up urbano por meio de propostas de diferenciao (sinais de coordenao); as famlias por sua vez, desejam aproveitar os efeitos positivos da externalidade. Essa coordenao espacial que atende a dois objetivos diferentes decorre, de fato, de um processo auto-referencial em que a expectativa de encontrar (no espao residencial) famlias do mesmo tipo (externalidade), antes de se concretizar realmente, expresso por uma crena na existncia de uma rea residencial que testemunhe essa externalidade. a partir de uma virtualidade (conveno urbana) que os atores urbanos vo raciocinar e formular suas decises de localizao. A configurao das externalidades s ser efetiva posteriormente s tomadas individuais de deciso. (ABRAMO, 2007, p.134).

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depreciao de mercadorias (habitaes) e uma contnua sucesso de deseconomias. evidente, portanto, a necessidade premente de que formas de mediao no mercantilistas sejam introduzidas. Em outras palavras, isso significa que o Estado deve comear a se ocupar em identificar os rastros de vacncia e garantir acesso (direto e indireto) a esses imveis para as famlias de baixa renda. Entretanto, como visto de incio, a interveno do Estado tem ocorrido prioritariamente, no sentido de proteger os interesses do capital privado. Empresrios tm cada vez mais voz nas instncias participativas e muitas vezes se confundem com o prprio corpo estatal. A lgica reguladora que resulta na simultaneidade entre estoque ocioso e dficit habitacional permanece assim, inalterada, pois o Estado no intervm no sentido de garantir a distribuio de riquezas entre todos. Mantendo-se ao lado dos capitais, a ao estatal, pelo contrrio, favorece o crescimento da vacncia de unidades e a manuteno de sua ociosidade, visto que aes para a mobilizao do estoque vago e provimento habitacional de camadas com renda inferior dificilmente saem do papel. A sinergia entre Estado e capitais ser aprofundada no captulo 4. A seguir, ser estudada a relao entre imveis vagos, dficit habitacional e mobilidade residencial, com foco na diviso econmico social do espao.

2.5 Imveis vagos e mobilidade residencial

Segundo Mendona (2002, p.14), a mobilidade residencial diz respeito a fluxos intraurbanos e intra-metropolitanos implicando mudana de moradia. Para a autora, ela difere do chamado movimento pendular e das migraes de longa distncia que implicam, respectivamente, no deslocamento dirio para o trabalho sem mudana de residncia e na mudana de moradia para locais mais distantes, motivada principalmente por alteraes econmicas e no mercado de trabalho. Como visto, o imvel que fica vago pela troca residencial de uma famlia poder ou no dar incio a uma sucesso de transaes das habitaes mais antigas, denominada cadeia de vacncia. A existncia desta cadeia ocorrer conforme a deciso da famlia entre retornar seu antigo imvel ao mercado de moradias ou mant-lo em seu poder, ainda

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que sem utilizao. Uma vez iniciada, contudo, a cadeia ter seu comprimento definido por fatores conjunturais fortemente influenciados por convenes urbanas, produo capitalista de moradias e decises polticas, dentre outros aspectos. Entretanto, apesar da convergncia entre mobilidade residencial e cadeia de vacncia, as muitas pesquisas nacionais relacionadas ao primeiro tema dificilmente tocam na questo do estoque imobilirio vago gerado, permanecendo o estudo sobre as cadeias de vacncia uma lacuna nos trabalhos nacionais. A pesquisa de Abramo (2007) pode ser considerada, contudo uma exceo a essa regra. O autor prope um estudo da mobilidade residencial com foco nas estratgias adotadas pela indstria imobiliria para manter um fluxo de produo contnuo de moradias. Todavia, a redistribuio do estoque de domiclios desencadeada pelo avano do capital um tema tambm abordado em seu trabalho, que mesmo sem utilizar a expresso cadeia de vacncia, acaba nos fornecendo uma definio precisa do termo:
[...] as famlias (oportunistas) que se mudam para zonas de renda superior deixam para trs lugares que sero (potencialmente) ocupados por famlias de renda inferior, gerando assim um processo de transformao de sua antiga zona residencial [...]. E prosseguindo com esse raciocnio at o nvel mais baixo da escala dos rendimentos familiares, vemos que a alterao da composio das zonas residenciais pode ser estendida cidade como um todo, dando lugar a uma transformao generalizada dos bairros residenciais. (ABRAMO, 2007, p.58).

Cabe contrapor, entretanto, que a descrio de uma cadeia de vacncia ideal proposta por Abramo no corresponde realidade dos deslocamentos intra-metropolitanos realizados na RMBH. As mudanas de famlias na regio dificilmente so capazes de gerar um encadeamento de deslocamentos que atinja a ordem urbana global e motive mudanas residenciais de grupos com renda inferior. Esse inclusive, um dos principais motivos para a existncia do grande estoque de domiclios vagos na RMBH. A falta de articulao entre os temas mobilidade residencial e mercado imobilirio outra lacuna constatada nas pesquisas desenvolvidas no pas. Santiago chama a ateno para a pertinncia de um tal estudo para um melhor entendimento das dinmicas urbanas:
[...] apesar da vasta literatura no Brasil relacionada urbanizao, notria a inexistncia de discusses que articulem urbanizao, mercado imobilirio e mobilidade intra-urbana. A discusso sobre a atividade imobiliria e a mobilidade intra-urbana parece merecer especial ateno, uma vez que seus impactos na

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dinmica de reestruturao das cidades podem explicitar elementos importantes da dinmica econmica e a forma como a desigualdade na distribuio da riqueza se cristaliza no espao construdo. (SANTIAGO, 2005, p.4).

A relao entre mobilidade residencial e mercado imobilirio sem dvida uma questo-chave para a melhor compreenso do fenmeno da vacncia residencial no Brasil. Alm disso, uma abordagem sobre tais temas no deve desconsiderar a desigualdade na distribuio de riquezas que, como visto no item 2.3, caracteriza a curta abrangncia das cadeias de vacncia no pas. Mendona estabelece uma relao entre mobilidade residencial e disputas pela apropriao dos recursos urbanos: dado que a apropriao dos recursos urbanos , no capitalismo, intrinsecamente desigual, a conseqente diviso social do espao faz com que a mobilidade residencial surja como fruto dessa diviso social e expresse, ao mesmo tempo, uma mobilidade social (2002, p.15). Ainda segundo a autora, tais disputas resultam em um espao urbano hierarquizado e segregado, onde no h mistura entre os diferentes estratos de renda: A distribuio das pessoas no territrio da cidade ser, portanto, resultante do acesso desigual aos recursos urbanos, e o uso residencial submetido lgica capitalista de organizao do espao (2002, p.16). A FIG. 2.10 mostra como as famlias de diferentes faixas de renda se distribuem no territrio da RMBH. A imagem retrata um espao socialmente segmentado onde os grupos de renda superior permanecem concentrados ao centro da metrpole (espao mais bem provido de amenidades urbanas) enquanto a periferia abriga predominantemente as famlias com renda inferior. Merece destaque o alto percentual de reas ocupadas por famlias cujo chefe possui renda igual ou inferior a 3 salrios mnimos: 72% do territrio metropolitano. Os demais 28% da rea antropizada da RMBH abrigam famlias em que o chefe recebe entre 3-6, 6-10 e 10 ou mais salrios mnimos, esta ltima faixa com apenas 4% das famlias da regio.

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FIGURA 2.10 Diviso econmico-social do espao residencial RMBH

Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pelo grupo MOM-UFMG

A relao existente entre a desigualdade de distribuio de riquezas e a mobilidade residencial tambm deve ser pensada para o estoque de imveis vazios, decorrente do deslocamento das famlias. A FIG. 2.11 mostra a combinao dos dados sobre domiclios vagos e renda dos chefes de famlia na RMBH, fornecidos pelo Censo

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Demogrfico de 200042. Para a territorializao das unidades vagas por faixa de renda foram formados 16 grupos a partir das quatro faixas salariais pr definidas: 0-3, 3-6, 610 e 10 ou mais salrios mnimos, representadas, respectivamente, pelas cores azul, verde, roxo e vermelho. A cada uma das faixas corresponde uma variao diferente de vacncia em nmeros absolutos: entre 0-25, 26-48, 49-96 e 97-366 domiclios vagos. Assim, s tonalidades mais escuras das quatro cores principais correspondem os nveis mais altos de vacncia (97-366 domiclios vagos). Inversamente, quando mais claras elas forem, menor ser o nmero de domiclios vagos encontrados no setor censitrio correspondente. Destaca-se, em primeiro lugar, que a vacncia est espalhada por todo o territrio. Em segundo lugar, o grfico tambm explicita um outro fator ainda de maior relevncia para a anlise aqui desenvolvida: os domiclios vagos esto proporcionalmente mais concentrados nas reas ocupadas por famlias de renda igual ou superior a 10 salrios mnimos. Como era de se esperar, h uma clara relao entre renda e vacncia: o percentual de domiclios vagos encontrados nas reas ocupadas por famlias de alta renda (18% - FIG. 2.11) 4,5 vezes maior do que a participao desses grupos na rea total da RMBH (4% - FIG. 2.10). A forma como os grupos com maiores rendimentos utilizam o espao , portanto, importante para o estudo do fenmeno da vacncia residencial na RMBH. Cabe ressaltar ainda que, apesar de tal comparativo entre renda e vacncia residencial ser possvel a partir dos dados do Censo Demogrfico, fica clara a necessidade de uma melhor qualificao desse estoque vago que no leve em conta apenas a localizao dos imveis, atrelada faixa de renda mdia da regio.

42 Como j falado, as estatsticas sobre domiclios vagos divulgadas pelas instituies de pesquisa consistem em dados totalmente desqualificados, cuja nica informao possvel de ser obtida o nvel de renda do setor censitrio onde os imveis esto localizados. Desse modo, para uma maior qualificao das informaes fornecidas, procedeu-se a um cruzamento entre os dados de domiclios vagos e renda dos chefes de famlia em cada setor censitrio. As informaes cruzadas tm como resultado a FIG. 2.11 que classifica os domiclios vagos segundo a renda dos chefes de famlia. O grfico com dados percentuais na parte superior da imagem, consiste em um somatrio dos domiclios vagos. Isto quer dizer que o percentual expresso pela faixa vermelha, por exemplo, significa que 18% dos domiclios vagos esto concentrados em reas habitadas por famlias cujo chefe tem rendimento superior a 10 salrios mnimos.

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FIGURA 2.11 Domiclios vagos segundo a renda dos chefes de famlia RMBH
Fonte: FJP, 2005. Dados trabalhados pelo grupo MOM-UFMG.

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A distribuio do dficit habitacional por faixa salarial tambm til para uma comparao entre a concentrao das moradias desocupadas e a distribuio dos grupos carentes de habitao no territrio metropolitano. De acordo com a FJP (2009), cerca de 90% do dficit habitacional da regio metropolitana (GRFICO 2.4) composto pela populao com renda igual ou inferior a 3 salrios mnimos, ao passo que, como vimos, um grande nmero de unidades vazias se localiza em reas ocupadas por famlias com rendimentos acima dessa faixa salarial. Em nmeros absolutos isso significa dizer que de 104.048 famlias carentes de moradia na RMBH, cerca de 94.000 tm rendimentos iguais ou inferiores a trs salrios mnimos. Entretanto, 58% (FIG. 2.11 faixas verde, roxa e vermelha) do total de imveis vagos da RMBH no esto localizados em reas cuja renda mdia equivale renda das famlias que compem o dficit. Do total de 163.554 domiclios ociosos, cerca de 95.000 situam-se em reas cujos chefes de famlia possuem rendimento mdio mensal superior a trs salrios mnimos43.

GRFICO 2.4 Dficit habitacional RMBH - diviso por faixa de renda

Fonte: FJP, 2009. Dados trabalhados pela autora.

Como pode ser visto, mesmo que sobrem moradias, elas no so acessveis para as famlias que precisam delas. A simultaneidade entre domiclios vagos e dficit habitacional , portanto, um problema que no se resolve por intermdio de uma simples equao matemtica entre estoque positivo e negativo, subtraindo-se do montante ocioso o dficit habitacional. Em outras palavras, a mobilizao do estoque vago para a promoo de HIS no se efetivar pela ocupao dos imveis mais caros pela populao de baixa renda. De outro modo, o que deve ser proposto que o comprimento das cadeias de vacncia, ativadas pela mudana de grupos de renda superior seja alongado de maneira a atingir, na outra ponta, as famlias que compem o dficit habitacional. Esse ser um dos pontos abordados pelo captulo 4. Por ora,
43 Fonte dos dados: FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil 2005: Municpios e micro regies geogrficas. Braslia, 2005.

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procuraremos entender os fatores que contribuem para a pequena abrangncia das cadeias de vacncia ativadas na RMBH, especialmente em reas de alta renda do territrio metropolitano. Sero buscados os elos quebrados da cadeia, que resultam de um movimento de filtragem pouco efetivo e contribuem para a formao do imenso estoque de domiclios ociosos existente na regio. De acordo com Mendona (2002), a diviso econmico-social do espao residencial tem sido uma marca da morfologia espacial da RMBH desde sua formao, inaugurada pelo projeto higienista de Aaro Reis. O plano do engenheiro no previa a moradia dos trabalhadores que passaram a ocupar as reas perifricas da nova capital. Segundo a autora, ao contrrio do que ocorre em outras metrpoles brasileiras44, esse padro de dinmica de estruturao urbana se manteve na RMBH, acentuando a separao entre grupos populacionais com rendas distintas:
Nos anos recentes, persiste o quadro de segregao. Belo Horizonte se elitiza: os segmentos superiores na hierarquia social se concentram em reas cada vez mais restritas e as camadas mdias se espraiam, ocupando as periferias imediatas rea central. Os trabalhadores continuam sendo expulsos para as periferias cada vez mais distantes na regio metropolitana. A possibilidade de ocupao de reas centrais para esta populao se restringe s favelas, as quais vm se tornando cada vez mais densas. (MENDONA, 2002, p.29).

Ainda segundo a autora, os grupos de renda superior so os que mais se concentram no espao, caracterizando um movimento voluntrio de autoexcluso. Tal concentrao fruto das disputas coletivas45 pela apropriao dos recursos urbanos e tambm das escolhas individuais de localizao com base em externalidades de vizinhana, termo empregado por Abramo (2007) para definir a opo residencial de determinados grupos, baseada na localizao de outras famlias. Segundo o autor, Basta introduzir nas preferncias individuais uma dimenso de repulsa a tipos de
44 Segundo Mendona (2002), muitos autores que estudam mudanas na estruturao urbana das demais metrpoles brasileiras, constataram nos ltimos anos, que famlias com padres de renda distintos voltaram a cohabitar o espao urbano, mesmo que separados por enclaves fortificados. Esse novo padro seria diferente, portanto do modelo centro-periferia que, de acordo com a autora, ainda permanece como padro predominante na RMBH. 45 Ao passo que as disputas coletivas pela apropriao dos recursos urbanos correspondem a uma abordagem marxista do espao, que enfatiza as chances desiguais de acesso aos bens ofertados pela cidade, as escolhas individuais correspondem anlise das correntes heterodoxas do pensamento econmico, que conferem um peso maior s escolhas individuais e distncias sociais entre grupos. Tendo em vista que para o trabalho aqui apresentado, mais do que a corrente ideolgica, importa o fato de existirem agentes heterogneos interagindo no mercado de moradias, e que essa premissa tambm adotada pelas duas abordagens (heterogeneidade de agentes para as correntes heterodoxas e luta de classes para os marxistas), optou-se por coloc-las lado a lado na defesa do argumento, segundo o entendimento de que ambas reforam-se mutuamente.

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famlias de menor renda (externalidade de vizinhana) para que o espao, da em diante, j no seja representado por uma distncia dada pela natureza, mas, sobretudo, pela localizao intraurbana dos diversos tipos de famlias (ABRAMO, 2007, p.39). Desse modo os grupos com maior renda, alm de definirem sua prpria localizao no espao acabam por condicionar ou mesmo escolher efetivamente, a posio e preferncias de localizao dos demais grupos sociais. A possibilidade de escolha pela localizao residencial, diretamente proporcional ao acmulo de capital (monetrio, poltico, institucional e simblico), reflete assim, a diviso econmico-social do espao residencial46 e a hierarquia dos preos do solo. Essa diviso dificulta o funcionamento das cadeias de vacncia na RMBH. A cada mudana das famlias de renda superior, os antigos domiclios ou so mantidos vazios como formas de entesouramento, ou retornam ao mercado com preos inacessveis para as famlias que no possuem nvel de renda similar ao da antiga ocupante. Quebra-se o elo da cadeia de vacncia e a sucesso de deslocamentos espaciais ao longo da estrutura urbana no ocorre, pois o estoque de habitaes gerado por famlias que trocaram de residncia no se torna acessvel a outros grupos com uma renda inferior. Mendona (2002) faz uma anlise dos fluxos de entrada e sada de famlias nas diversas subreas da regio metropolitana47. Segundo a autora, h uma

46 Como j mencionado, a expresso diviso econmico-social do espao residencial ou DESER tipicamente empregada pela tradio marxista. De acordo com Abramo, Segundo os termos neoclssicos, seria preciso falar de uma anlise da cidade segregada (ABRAMO, 2007, p.42), conforme adotado por Mendona (2002). Optou-se pela tradio marxista, pelo entendimento de que mesmo que a expresso no faa originalmente meno s escolhas individuais (ou microeconomia) analisadas pelas correntes heterodoxas, ela permite uma abordagem mais condizente com a pretendida pelo trabalho, se comparada expresso segregao espacial, mais restritiva. 47 Apesar da mencionada pesquisa ter foco na dcada de 1980, segundo a autora, Algumas observaes preliminares [...] permitem levantar a hiptese de aprofundamento dos processos ocorridos nessa ltima dcada. Os dados da PNAD 1999 mostraram maior polarizao do espao social da metrpole belo-horizontina com diminuio dos segmentos mdios. Um conjunto de fatores concorre para consolidar esse quadro, destacando-se a diminuio da participao da RMBH no conjunto da economia de Minas Gerais e o aumento, na estrutura de ocupao, da participao dos setores de atividades que concentram pessoal menos qualificado e com relaes de trabalho, em geral, precarizadas. Esses grupos sociais constitudos pelo subproletariado e por trabalhadores pouco qualificados, tem cada vez menos condies de permanecerem em reas mais prximas do centro metropolitano. O seu lugar de moradia cada vez mais longe desse centro: so as periferias mais distantes, com infraestrutura precria, predominncia do uso residencial e densidade populacional em processo de intensificao. Ao mesmo tempo, do outro lado da metrpole, o adensamento, observvel a olho nu, dos condomnios horizontais fechados, expanso dos espaos superiores na direo sul, parece consolidar uma tendncia de enclausuramento dos grupos sociais superiores, particularmente a parcela das classes mdias constitudas pelos profissionais de nvel superior. Trata-se na realidade do aprofundamento do processo mais geral de segregao, que, de modo localizado, toma uma forma fragmentada e polarizada: acompanhando a expanso dos condomnios, e nos seus interstcios est o crescimento de loteamentos populares, lugar de resistncia do sub proletariado, de servios domsticos e pessoais. Simultaneamente, novas centralidades so esboadas nesse territrio, espaos de servios de grande porte,

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evidente correlao entre o perfil social das reas e sua vocao para a atrao ou expulso de populaes.
Em sntese, a dinmica demogrfica da Regio Metropolitana de Belo Horizonte apresenta dois movimentos: de um lado o esvaziamento populacional das reas centrais e peri-centrais, simultneo ao crescimento das reas mais perifricas; de outro, a predominncia dos fluxos de sada das famlias de baixa renda das reas mais centrais em relao ao percentual dos seus fluxos de entrada nessas reas, bem como a relao inversa desses fluxos nas reas mais perifricas. (MENDONA, 2002, 118).

H um claro movimento de expulso de populaes de menor renda das reas habitadas pelos grupos com maiores rendimentos. Nestas reas, que possuem saldo de mobilidade negativo, predominam fluxos de entrada realizados por famlias com renda superior a 10 salrios mnimos. Inversamente, nas reas que apresentam saldo de mobilidade positiva, predomina a entrada de grupos com renda igual ou inferior a 3 salrios mnimos. Em mbito regional, o saldo dos fluxos realizados caracteriza um movimento centro-periferia que acentua a diviso econmico-social do espao residencial j direcionada pelo plano de fundao do ncleo metropolitano. Mendona destaca que menos de 40% dos fluxos registrados 48 ocorreram em movimento ascendente, isto , somente algumas famlias se mudaram de reas com renda familiar mdia inferior da unidade espacial de destino. Esses grupos realizam, portanto, o movimento natural da cadeia de vacncia, ocupando domiclios deixados vazios por famlias de renda um pouco superior. Entretanto, segundo a autora este foi um movimento altamente concentrado: 74% das unidades espaciais que apresentaram essas alteraes encontram-se no municpio de Belo Horizonte e 22% em Contagem, mais especificamente na regio industrial (MENDONA, 2002, p. 173). Nas reas perifricas da RMBH predominaram movimentaes descendentes (cerca de 60% do total de fluxos) caracterizando o que podemos chamar de uma cadeia de vacncia invertida49: ao invs de ascenderem socialmente a maioria das famlias da
especializados e sofisticados, orientados para um dos plos sociais temas relevantes e instigantes para novos estudos. (MENDONA, 2002, p.178). 48 Predominam na regio metropolitana, os fluxos de sada descendentes, isto , aqueles cuja unidade espacial de origem apresenta renda familiar mdia maior do que a da unidade espacial de destino. Excluindo os fluxos internos s unidades espaciais, 62,8% dos grupos familiares que mudaram de residncia entre 1982 e 1992 realizaram fluxo descendente e apenas 37,2% realizaram fluxo ascendente. (MENDONA, 2002, 118). 49 Descendo do mais alto ao mais baixo escalo da distribuio dos recursos familiares, segundo a mesma lgica de busca de externalidade de vizinhana, nota-se que, a cada patamar, as famlias que tm rendimentos mais

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regio metropolitana migraram para reas piores do que as de origem ao realizarem mudana de domiclio. Em sntese, os dados evidenciam que as reas de renda superior sofrem simultaneamente, perdas populacionais e mudanas sociais ascendentes (cadeia de vacncia comum), ao passo que o crescimento populacional e as mudanas sociais descendentes so tpicas das periferias metropolitanas, onde ocorre o que pode ser considerado uma cadeia de vacncia invertida. Contraditoriamente, as reas de maior renda, apesar de apresentarem perda populacional, registram transbordamento territorial (expanso do vetor sul com os condomnios fechados) e um crescimento substancial no nmero de domiclios. Um aprofundamento sobre o vnculo entre superproduo capitalista de moradias e vacncia residencial proposto no captulo 3 visando explicar o grande montante de imveis vagos existente nas reas mais ricas do territrio metropolitano. A existncia de um movimento de mobilidade residencial descendente contribui para que as habitaes deixadas vagas pelos grupos de maior renda no motivem o encadeamento de deslocamentos de outras famlias de renda menor. Dessa forma, habitaes com preos acessveis para esses grupos no so disponibilizadas na outra ponta. Essa cadeia de vacncia incompleta, incapaz de abranger a ordem urbana global, tem como resultado o enorme estoque de domiclios vagos registrados pelas estatsticas oficiais. Como vimos, disputas coletivas pela apropriao dos recursos urbanos e escolhas individuais de localizao levam a um movimento de autoexcluso dos grupos de renda superior que de um lado, realizam mudanas de moradia sempre ascendentes e, de outro, ao interditarem o prolongamento das cadeias de vacncia ativadas por seu deslocamento, acabam por influenciar o padro descendente de mobilidade residencial, realizado pelas famlias com menores rendimentos. Entretanto, os grupos de renda superior no esto sozinhos na definio da diviso econmico-

elevados expulsam as de mais baixa renda, criando uma dinmica de excluso que produzir uma estrutura de cidade segmentada. O espao residencial, ento, j no ser definido em funo da distncia do centro dos negcios: levar em conta, sobretudo, as localizaes relativas dos diversos tipos de famlias. (ABRAMO, 2007, p.52).

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social do espao residencial esboada. H outros agentes importantes no jogo, destacando-se o papel do Estado e da indstria imobiliria. Conforme j mencionado, o incio da ocupao da nova capital de Minas Gerais esteve nas mos do poder pblico, por intermdio do plano de Aaro Reis. Desde ento a interveno estatal tem orientado a ocupao do espao metropolitano, especialmente por intermdio de polticas habitacionais, realizao de grandes obras e regulamentao de legislaes urbansticas. Todavia, como visto no item 2.4, tais aes de interveno do Estado tm se dado prioritariamente, no sentido de garantir a expanso de capitais, sem necessariamente resguardar uma diviso igual de riquezas. Desse modo, as aes estatais, que tm impacto direto nas disputas pelo territrio urbano, acabam por definir tambm a diviso do espao residencial da RMBH, impedindo que as cadeias de vacncia atinjam a ordem urbana global. As polticas habitacionais sero objeto de anlise do captulo 4. Com relao execuo de grandes obras, cabe dizer que em dcadas passadas, houve um claro privilgio das reas de moradia dos grupos de renda superior. Mendona cita como exemplo a ligao entre o centro e a Pampulha, nos anos quarenta e cinqenta, ou com a Cidade Nova no final dos anos sessenta, ou ainda as novas acessibilidades nas reas de expanso da zona sul, nos anos setenta e oitenta (MENDONA, 2002, p.53). Hoje tais obras se voltam promoo de novas reas de expanso para a indstria imobiliria, como o Centro Administrativo de Minas Gerais (CAMG) implantado em uma rea tradicionalmente ocupada por grupos de renda baixa no vetor norte. Contudo, fatores como a alta dos preos de terrenos nas reas circundantes, em especial no municpio de Santa Luzia, indicam que, ao invs de uma melhoria dos espaos com a permanncia de suas populaes, o que ocorrer ser um enobrecimento das reas e a posterior expulso dos moradores originais, certamente para espaos de renda inferior, confirmando o padro de mobilidade residencial descendente dos grupos mais pobres. A legislao edilcia tambm fator crucial para a diviso econmico-social do espao residencial. A Lei de uso e ocupao do solo (LUOS) o instrumento que regulamenta a produo do espao nas cidades e dependendo do critrio utilizado (como o

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zoneamento de usos, por exemplo) pode tornar-se comprovadamente segregacionista e excessivamente determinista das relaes cotidianas na cidade (PDDI-HVQ-4, 2010, p.248). Atualmente, a LUOS de Belo Horizonte adota o critrio do adensamento com quota de terreno por unidade, uma atualizao da antiga lei antes baseada no zoneamento por usos. Entretanto, por estar definido segundo o nmero de domiclios por hectare, o tipo de adensamento proposto tende a ampliar o tom segregacionista da lei anterior, definindo de antemo onde cada grupo scio econmico deve habitar na cidade. Alguns exemplos prticos de aplicao da lei podem ilustrar como o adensamento habitacional capaz de ser to definidor da diviso econmico-social do espao residencial quanto o tradicional zoneamento por usos, este ltimo, adotado na maioria das cidades do pas. A Zona de Proteo 1 (ZP1) estabelece que para cada moradia deve haver um terreno ou uma frao ideal correspondente a 2.500 m2 e que somente 30% da rea do terreno pode ser ocupada (coeficiente de aproveitamento de 0,3). Desse modo, caso todo o coeficiente de aproveitamento seja utilizado, uma nica famlia ocupar um espao enorme da cidade, com uma moradia de 750m2 (FIG. 2.12). Em contrapartida, a Zona Hipercentral de Belo Horizonte, determina uma quota de terreno por unidade de 10 m2 e uma rea construda trs vezes maior que a do lote. Nessas condies, utilizando todo o coeficiente de aproveitamento dado, possvel implantar moradias com 30 m2 apenas. Caso tivssemos um terreno com a mesma rea do exemplo da ZP1 (2.500 m2), ao invs de um nico grupo familiar, teramos 250 famlias (FIG. 2.13). Os exemplos evidenciam que o estabelecimento de quotas de terreno por unidade habitacional associadas ao potencial construtivo induz a ocupao dos terrenos com unidades de mesma metragem quadrada e, consequentemente, para uma mesma faixa de renda, levando homogeneidade e segregao por zoneamentos (PDDI-HVQ-4, 2010, p.250). As aes do Estado, por intermdio da regulao de legislaes urbansticas com carter elitizante, produzem, desse modo, reas de distino na cidade que dificultam o funcionamento das cadeias de vacncia e levam ao esvaziamento e manuteno de edificaes e lotes ociosos em reas consolidadas da mancha urbana.

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FIGURA 2.12 Habitantes e construes ZP1/Belo Horizonte

Fonte: PDDI-HVQ-4, 2010, p.249.

FIGURA 2.13 Habitantes e construes ZH/ Belo Horizonte

Fonte: PDDI-HVQ-4, 2010, p.249.

Legislaes urbansticas desse tipo tambm geram condies favorveis para a indstria imobiliria. De modo geral, sua atuao se d por intermdio de duas estratgias distintas: expanso e inovao, esta ltima, abordada no item 2.4. Ambas sero ainda aprofundadas no captulo 3, entretanto, tendo em vista seu papel na diviso econmico-social do espao residencial, cabe adiantar uma abordagem sinttica. A estratgia de expanso tem como objetivo absorver uma maior parte da renda fundiria. Desse modo, a indstria imobiliria busca antecipar oportunidades atravs da criao de novos espaos pela expanso de fronteiras, seja para a produo de lotes perifricos para baixa renda, seja para a promoo de novas localidades com seu posterior enobrecimento e valorizao dos empreendimentos. Outra forma de antecipar oportunidades ocorre por intermdio de presses junto ao poder pblico para a alterao do uso do solo em determinadas regies e sua verticalizao para construo de moradias para as classes mdia e alta.

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A expanso j seria por si s um mecanismo eficiente de seleo e alocao de grupos sociais na cidade, mas a inovao, entretanto, a estratgia responsvel por elevar em seu grau mximo a diviso econmico-social do espao residencial. Como visto, a indstria imobiliria depende da exacerbao de diferenas na ocupao urbana para que possa manter um fluxo de vendas continuo de seus produtos (residncias). Tendo em vista que sua cartela de clientes se restringe a famlias que j possuem casas, somente a diferenciao real ou simblica dos novos espaos, paralela depreciao tambm simblica das antigas habitaes, ir garantir a manuteno desse fluxo de vendas. Em outras palavras, as pessoas que j possuem casas s iro adquirir novas habitaes mediante o oferecimento de algum diferencial, seja ele de localizao ou de produto50 (novos ambientes no programa arquitetnico como varanda gourmet, pet care etc.). As desigualdades espaciais so, portanto, funcionais para a indstria imobiliria que, mais do que seguir os movimentos populacionais os antecede51. Mais uma vez, temos uma realidade que nada contribui para que as cadeias de vacncia se tornem mais abrangentes no territrio. Ao contrrio, a falha da cadeia ela mesma o sucesso da conveno criada, uma vez que a autoexcluso dos grupos de renda

50 Segundo Abramo existem dois tipos de estratgias de diferenciao de moradias que podem ser adotadas pela indstria da construo civil: As estratgias do tipo vertical vo estabelecer ofertas de bens moradias com qualidades variadas que evidenciaro os diferentes tipos de famlias que compem a demanda de localizao, ao passo que, dentro de um mesmo tipo de famlia, vamos encontrar estratgias de tipo horizontal que acarretaro variaes nas caractersticas do bem habitao, o que leva a diferentes modelos de imveis. [...] os empresrios urbanos vo adotar estratgias de diferenciao dos bens moradias que levem em conta a interdependncia espacial das localizaes residenciais e da distribuio (segmentao) dos recursos da demanda. (ABRAMO, 2007, p.76). 51 Por saberem que sua opinio individual no tem valor, as pessoas acabam se voltando para as decises dos que consideram mais bem informados, no caso do mercado de moradias, so os agentes da indstria imobiliria, os maiores detentores de conhecimentos: No meu enfoque espacial, possvel fazer a figura do empresrio schumpeteriano intervir numa dinmica de antecipao especular e as famlias procurarem indcios nas pessoas que consideram mais bem informadas sobre o futuro da estrutura urbana. Nesse caso, de imaginar que elas vo voltar-se para os empresrios urbanos, na suposio de que eles teriam indicaes sobre a localizao dos diversos tipos de famlia que compem o mercado residencial. A crena de que os empresrios esto mais bem informados, apesar de ningum saber de antemo qual ser a futura configurao residencial, no desprovida de sentido. De fato, se todos os participantes desse mercado precisam especular sobre a ordem residencial futura, para eles os empresrios devem agir como verdadeiros profissionais da antecipao. Como a deciso de produzir moradias tomada em uma temporalidade cronolgica (histrica), elas sero oferecidas em momento posterior deciso, o que obriga os decididores a antever as antecipaes de todo mundo. Por outro lado, tratando-se de um bem que implica imobilidade espacial, e como as convenes referentes localizao domiciliar das famlias so precrias (como todas as convenes), o exerccio especulativo dos empresrios mais crtico que o das famlias. De modo que elas so propensas a acreditar que os empresrios dispem dos indcios mais seguros sobre a configurao futura das externalidades de vizinhana. Em seu isolamento mercantil, as famlias podem at ter a iluso (cognitiva) de que a oferta continua soberana no mercado residencial o que algumas proposies da sociologia marxista deram a entender , como se fosse insensvel aos problemas da coordenao mercantil. (ABRAMO, 2007, p.131).

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superior utilizada como estratgia de marketing das campanhas dos novos empreendimentos. V-se, portanto, que a atuao do Estado e da indstria imobiliria (em conjunto ou no) funciona muitas vezes como limitadora da abrangncia das cadeias de vacncia tendo, por conseguinte, grande responsabilidade sobre a formao do estoque ocioso existente na RMBH. Mais do que isso pode-se dizer que a presena do Estado e das chamadas parcerias pblico-privadas por ele fomentadas, no vm sendo suficientes para promover HIS seja via mobilizao do estoque vago, seja pela adoo de outras alternativas de provimento habitacional. Houve nos ltimos anos, um inquestionvel aumento do poder aquisitivo dos grupos de menor renda, tornando possvel seu acesso a financiamentos para aquisio de imveis. Em outras palavras, ampliou-se a demanda solvvel no mercado popular. Contudo, tal demanda ainda muito especfica e a grande maioria dos imveis vagos disponveis permanece sem solvabilidade para as classes com padro de renda inferior52. Conforme demonstrado pelo cruzamento entre renda e vacncia, os domiclios vagos encontram-se proporcionalmente mais concentrados em reas mais ricas do territrio metropolitano e permanecem, portanto inacessveis para a populao mais pobre. Esses fatores, associados diviso econmico-social do espao residencial aqui investigada, contribui para a formao do imenso estoque de domiclios ociosos registrado pelos dados oficiais e condiciona a existncia de cadeias de vacncia de curta abrangncia na RMBH.

52 Vale ressaltar, que a faixa de renda que concentra 90% do dficit habitacional (famlias com rendimento mensal de 0 a 3 salrios mnimos) continua fora do mercado e precisa recorrer a programas habitacionais como o Minha Casa Minha Vida (MCMV). Apesar disso, representantes de construtoras da RMBH relatam o grande desafio de viabilizar a construo das unidades do MCMV para as famlias que recebem de 0 a 3 salrios mnimos, pois o subsdio do governo muito baixo para se operar nesta faixa de renda, e as empresas no conseguem auferir a rentabilidade desejada no negcio (PDDI-USDEC-4, 2010, p.21). Entrevistas realizadas pela equipe USDEC-PDDI em abril de 2010 com as seguintes construtoras: Celta, Emcamp, Habit, Habitare, Lincoln Veloso, MRV, Prodomo, Tenda.

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3 Anlise qualitativa da vacncia residencial na RMBH

3.1 Vacncia imobiliria e espaos cotidianos na RMBH
A sistematizao das informaes sobre a vacncia imobiliria obtidas via estatsticas oficiais e relatos de gestores municipais, somadas s demais informaes sobre os espaos cotidianos da RMBH, originou uma espcie de banco de situaes tpicas, elaborado no mbito dos trabalhos da equipe HVQ no PDDI. Esse banco uma ferramenta conceitual que objetiva facilitar o reconhecimento dos problemas e das possveis aes para sua reverso por parte do municpio (PDDI-HVQ-4, 2010, p.4). Alm disso, ele visa incentivar e subsidiar a cooperao entre prefeituras e entre grupos de habitantes, j que solues, procedimentos ou propostas para um determinado lugar podem ser teis para outros lugares de mesmo tipo (PDDI-HVQ-6, 2010, p.9). Sua meta principal aumentar o poder de deciso municipal sobre as situaes tpicas cotidianas estimulando tambm a autonomia individual e coletiva dos habitantes. O grau de autonomia ou heteronomia da populao nas decises mais relevantes para a produo do espao desse modo tomado como aspecto definidor de trs agrupamentos de tipos que so relevantes para a caracterizao da vacncia imobiliria urbana: (1) Estrutura urbana e edificaes planejadas em conjunto: [...] as decises mais relevantes so tomadas por uma instncia nica (o planejador, a equipe tcnica, o

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empreendedor) num momento determinado (PDDI-HVQ-4, 2010, p.6). Os tipos desse grupo so: Conjunto de interesse social, Conjunto popular e Conjunto de Classe mdia alta;

FIGURA 3.1 Estruturas urbanas e edificaes planejadas em conjunto RMBH

Fonte: PDDI-HVQ-6, 2010, p. 11. Imagens trabalhadas pela autora.

(2) Estrutura urbana planejada com parcelas e edificaes independentes: [...] parte das decises tomada por uma instncia nica num momento determinado, enquanto outra parte tomada por muitos indivduos ao longo do tempo (PDDI-HVQ4, 2010, p.6). Nesse grupo so identificados trs tipos distintos: Parcelamento com lotes pequenos, Parcelamento com lotes mdios e Parcelamento com lotes grandes.

FIGURA 3.2 Estruturas urbanas planejadas com parcelas e edificaes independentes RMBH
Fonte: PDDI-HVQ-6, 2010, p. 12. Imagens trabalhadas pela autora.

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(3) Estrutura urbana orgnica com parcelas e edificaes independentes: [...] todas as decises mais relevantes so tomadas por muitos indivduos ao longo do tempo (PDDI-HVQ-4, 2010, p.6). So trs os tipos de aglomerado nesse grupo: Aglomerado frgil, Aglomerado consolidado e Aglomerado histrico.

FIGURA 3.3 Estruturas urbanas orgnicas com parcelas e edificaes independentes RMBH
Fonte: PDDI-HVQ-6, 2010, p. 13. Imagens trabalhadas pela autora.

A utilizao da tipologia de espaos cotidianos desenvolvida pela equipe HVQ til para a identificao de fatores que levam existncia de vacncia na RMBH, pois permite recortes no universo estudado. Existem tipos nos quais a vacncia imobiliria no se apresenta como uma variao importante, em outros, contudo, ela um aspecto fundamental. H tambm os tipos em que a vacncia residencial mais relevante do que vacncia fundiria e vice-versa. Essas variaes so importantes de serem marcadas, uma vez que podem colaborar com uma anlise mais sistemtica das informaes. Para Estruturas urbanas e edificaes planejadas em conjunto (1) a ociosidade de terras no existe, por definio. A vacncia residencial, entretanto, pode ocorrer em vrios nveis e tambm variar segundo a faixa de renda a qual o espao se destina. Os Conjuntos de interesse social so espaos planejados pela lgica do Estado com a utilizao predominante de recursos no onerosos, para abrigar famlias com rendimento mensal de 0 a 3 salrios mnimos. No entanto, quando implantados em reas desarticuladas, sem acesso a amenidades urbanas e oportunidades de

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trabalho, esses espaos tendem a apresentar vacncia residencial, devido ao abandono de domiclios por famlias que seguem em busca de localidades mais favorveis obteno de renda. O mesmo pode ocorrer com Conjuntos populares. Esses espaos contam com uma maior participao dos beneficirios, tanto financeira, quanto na escolha da localizao dos empreendimentos. Mesmo assim, algum grau de vacncia pode ser encontrado. H casos em que h simplesmente, um descompasso entre a oferta subsidiada por programas do Estado e a necessidade de moradias. Esse o caso de Itaguara, por exemplo. No municpio, onde o dficit estimado corresponde a 167 famlias, construtoras locais planejam a construo de cerca de 400 unidades53 (horizontais e verticais) a serem viabilizadas pelo programa MCMV. Em outras palavras, pode haver uma superproduo de habitaes populares que exceda a demanda por moradia, um fenmeno recente alimentado pela disponibilizao de um volume de recursos estatais sem precedentes para a promoo habitacional54. Os Conjuntos de classe mdia alta, por sua vez, podem apresentar taxas de vacncia residencial elevadas. A diviso econmico-social do espao residencial e a retirada de unidades do mercado como forma de entesouramento so fatores a serem considerados para a caracterizao da vacncia desses conjuntos. Muitas vezes, as famlias com esse perfil de renda, ao trocarem de habitao, no retornam a antiga moradia ao mercado, preservando-a como reserva de valor e tornando-a inacessvel para outras famlias com menores rendimentos. Como visto no item 2.5, a forma como os grupos de alta renda utilizam o espao de grande relevncia para o estudo da vacncia na RMBH. Apesar de registrarem perda populacional, as reas ocupadas por esses grupos tm apresentado transbordamento territorial e um crescimento substancial do nmero de domiclios, fenmenos que evidenciam a ocorrncia de um
53 311 unidades unifamiliares (32 m2/ unidade) para famlias com rendimentos mensais de 0 a 3 salrios mnimos e 144 unidades (47 m2/unidade), distribudas em nove prdios de quatro andares, destinadas s famlias com rendimentos de 4 a 6 salrios mnimos mensais. 54 Fica evidente que nestes casos, mais do que o objetivo de promoo habitacional, a ao estatal visa manter o aquecimento econmico no pas, subsidiando o lucro da indstria imobiliria e, por conseguinte estimulando a superproduo de moradias, que pode ter como conseqncia o incremento do estoque de domiclios vagos e inacessveis populao com carncia habitacional.

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padro tpico da produo capitalista de moradias: a superproduo de habitaes de alta renda. Nas Estruturas urbanas planejadas com parcelas e edificaes independentes (2) a vacncia de lotes e residncias pode ocorrer simultaneamente e em diferentes graus para os Parcelamentos com lotes pequenos, mdios ou grandes. H casos, contudo, em que mais de 75% da rea loteada encontra-se desocupada, caracterizando o fenmeno Loteamento vago (FIG. 3.4), que pode ocorrer nos trs tipos de parcelamento. Como visto no item 2.2.2, grande parte dos loteamentos vagos so decorrentes de decises polticas, como o parcelamento de vastas reas em municpios perifricos da RMBH, na dcada de 197055. A Gleba Remanescente (FIG. 3.5) outro fenmeno que pode ocorrer entre parcelamentos (do mesmo tipo ou de tipos distintos) ou como uma ilha isolada no meio de um parcelamento especfico. Estima-se que essas grandes pores de solo no parcelado resultem de processos especulativos, da reserva de terras por parte de mineradoras ou da simples falta de interesse de algumas famlias em disporem de suas propriedades e abrirem mo de um padro de moradia rural (PDDI-HVQ-4, 2010).

FIGURA 3.4 Loteamento vago em Jaboticatubas RMBH

Fonte: Google earth.

55 Segundo relato de German Dario Chinchilla, chefe da Diviso de Planejamento, Programas e Projetos de Betim, a maior parte dos lotes resultantes desse processo permanece vazia at hoje, embora sejam regulares e providos de infraestrutura urbana. CHINCHILLA, German Dario. Entrevistado por Ana Paula Maciel, Ana Paula Baltazar e Silke Kapp. Belo Horizonte, Brasil. Jan. 2010.

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FIGURA 3.5 Gleba remanescente em Sarzedo RMBH

Fonte: Google earth.

As razes para que lotes e residncias em Parcelamentos com lotes grandes sejam mantidos vagos tambm so vrias e, assim como no caso dos Conjuntos de classe mdia alta, se vinculam superproduo de habitaes de alta renda. Esse tipo de parcelamento tem proliferado na RMBH e expressa a procura dos capitais por novas fronteiras e o interesse em atrair um pblico especfico de novos moradores, por parte de polticas municipais. Em muitos casos, entretanto, essas grandes pores de terras parceladas so mantidas como formas de entesouramento de particulares ou compem bancos de terras de construtoras espera de ocasies oportunas para edificao. Isso caracteriza, muitas vezes, o fenmeno dos Loteamentos vagos anteriormente mencionado. Se j edificados, os Parcelamentos com lotes grandes podem tambm apresentar uma alta taxa de vacncia, quando grandes propriedades so mantidas fora do mercado imobilirio como reserva de valor impedindo que as cadeias de vacncia ativadas se prolonguem por todo o territrio metropolitano. Parcelamentos com lotes mdios so um tipo de grande ocorrncia na RMBH. Novos loteamentos desse porte so, no entanto raros e os existentes apresentam graus j avanados de consolidao. Mesmo assim, so registradas para esse tipo de espao cotidiano, um grande nmero de lotes vagos que no ocorrem usualmente em conjunto, mas pulverizados na mancha urbana. Essa inclusive, uma razo importante para a manuteno de sua ociosidade. Alm de muitos lotes permanecerem fora do mercado por razes meramente especulativas, eles muitas vezes no se enquadram no perfil de atuao em escala da indstria imobiliria que prioriza os grandes terrenos,

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geralmente distantes de reas consolidadas. Quando utilizados para novos empreendimentos, a verticalizao sempre a soluo adotada em busca de um melhor aproveitamento dos coeficientes possveis e de um fluxo de produo mais continuo. Em geral, novos coeficientes de aproveitamento mais lucrativos para a produo em escala so aprovados pelo decreto de leis municipais, como resultado da sinergia entre capitais e Estado. Como visto no item 2.5, a poltica urbana e habitacional tem assumido, em muitos casos, um papel funcional na desobstruo sistemtica de quaisquer fatores que se coloquem como obstculos para as estruturas de produo capitalistas tradicionais. Essa parceria tem resultado na substituio dos padres de uso e ocupao de vastas reas das cidades. Em geral, a chegada de novos usos (comercial e de servios) e o maior adensamento de reas residenciais acaba gerando a expulso dos moradores originais que no se adaptam aos novos padres econmicos e ambientais. Vrios domiclios so assim deixados ociosos e, ainda que em muitos casos sua vacncia seja apenas temporria, ela pode representar uma frao importante do montante de domiclios vagos compilado pelas estatsticas oficiais. Contudo, os processos de substituio no so a nica causa da vacncia residencial em lotes mdios edificados. Novamente, podemos considerar o uso do espao para entesouramento e a diviso econmico-social do espao residencial como importantes razes para a permanncia das ociosidades. Cabe ressaltar que a retirada dessas unidades do mercado tambm sofre influncia da superproduo de habitaes de alta renda. A constante inovao do produto habitao e a publicizao de novos estilos de morar so artifcios utilizados pela indstria imobiliria para persuadir consumidores a adquirirem novas residncias, independente do estado de conservao e utilidade imediata das que deixam para trs. Esta , como visto no captulo 2, a chamada depreciao fictcia dos estoques antigos, uma estratgia adotada pela indstria imobiliria para reduzir a concorrncia que esses imveis poderiam fazer frente oferta capitalista de novos produtos. Outra razo para a existncia de ociosidade de edificaes em Parcelamentos com lotes mdios a obsolescncia. Como mencionado, esses loteamentos so mais

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antigos e apresentam uma ocupao j de longa data nas cidades da RMBH. comum, por exemplo, que muitas edificaes fiquem sem pblico por no possurem garagens. A falta de estacionamento em geral um problema muito relatado pelos gestores e tcnicos envolvidos com planos municipais e pode ser um ponto importante para a interrupo da cadeia de vacncia: quem no possui carro no pas quase sempre mais pobre e, portanto, incapaz de pagar pelos domiclios antigos sem garagem. Na maioria das vezes bem localizados, esses imveis acabam no sendo oferecidos no mercado a preos populares. Parcelamentos com lotes pequenos so um tipo no muito bem vindo na RMBH. Por se destinar a um pblico de baixa renda, considerado indesejvel pela maioria dos gestores municipais entrevistados, esses parcelamentos ocorrem prioritariamente em reas desarticuladas das cidades. Em razo das dificuldades para construo e ocupao dos lotes, essas reas acabam apresentando altas taxas de vacncia fundiria, sendo incomum a ocorrncia de domiclios vagos. Para as Estruturas urbanas orgnicas com parcelas e edificaes independentes (3) considera-se que somente os tipos Aglomerado Consolidado e Histrico podem apresentar alguma taxa atpica de vacncia. Os Aglomerados Frgeis correspondem, geralmente, a ocupaes informais (em baixo de linhas de transmisso de energia, beiras de ferrovias e rodovias etc.) ou que deveriam ter uma insero muito cuidadosa, como as encostas, por exemplo. Nesses casos, as habitaes costumam ser precrias, mas esto sempre ocupadas por famlias de baixa renda para as quais, a localizao um fator decisivo da economia domstica. Para os Aglomerados Consolidados, embora seja rara a vacncia de lotes, pode-se considerar a ocorrncia de vacncia residencial da mesma forma como ocorre nos parcelamentos, isto , em decorrncia de processos de substituio, da superproduo de moradias e tambm pela obsolescncia das habitaes. Em se tratando de favelas consolidadas (ainda no urbanizadas) a facilidade de ampliao das casas e negociao com vizinhos, sem lotes demarcados, acaba atendendo as demandas de crescimento das famlias que dificilmente se mudam para outro lugar, tendendo a taxa de vacncia residencial a ser baixa nesses locais.

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Os Aglomerados histricos, por sua vez, apresentam dinmicas bastante prprias, muito em razo de dispositivos de tombamento a que so submetidos. Alm disso, em face ao seu alto grau de consolidao, estima-se que a vacncia residencial prepondere sobre a vacncia fundiria. Muitas edificaes podem permanecer ociosas justamente em razo do congelamento da cidade histrica e at mesmo pelo fato de o proprietrio ficar desestimulado a continuar preservando com recursos prprios, edificaes pelas quais nutre interesses distintos dos manifestos pelos rgos de tombamento. Em outras palavras, pode acontecer que as edificaes permaneam obsoletas em razo de restries impostas pelos dispositivos legais de preservao, mesmo apresentando condies de modificao e atualizao. Quando no protegidas ou com proteo apenas parcial (ex: tombamento de fachada) essas edificaes podem tambm permanecer temporariamente vagas, em funo da substituio de usos. Um fator que, independente do tipo de espao cotidiano, pode levar vacncia de lotes e edificaes a situao patrimonial e as pendncias jurdicas. Muitos imveis se tornam objeto de disputas judiciais e permanecem fora do mercado por longos perodos de tempo, at que as pendncias sejam resolvidas. Dentre inmeras possibilidades, situaes como essa tambm podem ocorrer devido inadimplncia dos proprietrios quando financiamentos imobilirios tm como garantia o prprio imvel, no caso de imveis que fazem parte da massa falida de empresas e tambm em razo do abandono de bens. Neste ltimo caso situaes de inadimplncia de tributos municipais so recorrentes, sendo possvel que o proprietrio perca o direito de propriedade do imvel aps ao do poder pblico. Cabe notar que pendncias com relao situao patrimonial e pendncias jurdicas no so exclusividade de imveis residenciais e lotes vagos. Muitas edificaes com outros tipos de uso e que no so contabilizadas pelas estatsticas oficiais de imveis vagos, restritas aos domiclios, tambm se encontram em situao similar e sem utilizao. Em sntese pode-se inferir que cinco fatores so especialmente relevantes para a existncia de vacncia imobiliria na RMBH: a superproduo de moradias, a substituio de uso e ocupao, a obsolescncia dos imveis, a pouca

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articulao urbana e a situao patrimonial e pendncias jurdicas. Excetuando-se o ltimo fator, todos esto relacionados direta ou indiretamente dinmica de crescimento expansionista e excludente das cidades. Este padro, por sua vez, est vinculado atuao da indstria imobiliria na regio. A produo capitalista de moradias se volta prioritariamente ao atendimento da demanda solvvel, assim, a cada dia mais e mais habitaes so produzidas para famlias que j possuem casas. Mais recentemente, quando a indstria imobiliria passou a se voltar para a demanda solvvel formada via incentivos estatais, a superproduo tem atingido tambm os setores populares. Em muitos casos, contudo, possvel que seja reproduzido o padro de produo em escala sem a garantia de atendimento das famlias que de fato compem as estimativas do dficit habitacional. Alm disso, a indissociao de moradia e solo faz com que, a cada novo bloco de habitaes lanado, novas terras sejam demandadas, fazendo com que os municpios acabem crescendo alm do previsto em seus Planos Diretores, com a criao de novas fronteiras de expanso. Ao mesmo tempo, reas de moradia pouco articuladas so criadas. Considerando que famlias de alta renda geralmente possuem automveis para se locomover, este um problema que atinge somente os grupos mais pobres que se vem isolados de oportunidades de trabalho e renda. Do mesmo modo, sua impossibilidade de adquirir imveis deixados vagos por famlias com rendimentos superiores impede as famlias mais pobres de acessar domiclios ociosos bem localizados em reas urbanas, mas cuja ausncia de garagem, por exemplo, os faz serem considerados obsoletos pelas famlias mais ricas. Como evidenciado, os fatores que contribuem para a existncia de vacncia imobiliria na RMBH devem ser lidos em conjunto. Alguns fatores, contudo, so mais especficos de determinados perfis de renda. A falta de articulao urbana, como visto, prioritariamente relevante para a vacncia imobiliria em reas mais pobres. Mesmo morando em regies perifricas, os grupos de classe mdia e alta, em geral, no dependem do transporte pblico para se locomover. Inversamente, estima-se que a obsolescncia seja um fator mais comum em reas ocupadas por esses ltimos grupos. As caractersticas fsicas da moradia, condicionantes de seu grau de obsolescncia (existncia de garagem, nmero de dormitrios e instalaes sanitrias,

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padro dos acabamentos etc.) apenas comeam a ter relevncia quando o nvel de renda aumenta substancialmente (KAPP et al., 2005, p.34). Para os setores com nvel de renda inferior, essas caractersticas acabam se tornando um aspecto secundrio, sendo a boa localizao da moradia (prxima a amenidades urbanas e oportunidades de trabalho, por exemplo) sua qualidade mais importante. Outros fatores so igualmente importantes para o estudo da vacncia em reas mais ricas e mais pobres da regio metropolitana. A superproduo de habitaes, por exemplo, um fenmeno j consolidado em bairros de classe mdia e mdia alta, mas graas aos altos investimentos pblicos atualmente disponibilizados para a promoo habitacional, pode se tornar importante nos setores populares, embora como j mencionado, seja provvel que as famlias classificadas como de interesse social continuem no sendo atendidas. Igualmente, a substituio de uso e ocupao de imveis tambm pode gerar vacncia residencial em reas com diferentes perfis de renda. Em regies mais ricas, entretanto, comum que ela ocorra no sentido de manter ou consolidar a externalidade de vizinhana j existente, ao passo que em regies desvalorizadas pode ocorrer enobrecimento das reas e expulso das populaes originais. Por sua vez, a vacncia de unidades em funo da situao patrimonial e pendncias jurdicas independe do perfil de renda da rea atingida. Como visto, este fator tampouco se relaciona ao tipo de espao cotidiano em que incide. Uma vez que no se configura como um resultado direto da dinmica urbana, esse tipo de vacncia, embora tenha um resultado espacial, est mais vinculado ao campo das decises judiciais e patrimoniais do que ao perfil econmico das reas em que ocorre. Que esses fatores sejam igualmente importantes para a vacncia de unidades em reas mais ricas e mais pobres no indica, entretanto, que seus efeitos espaciais sejam simtricos. Como visto no item 2.5, apesar de espalhada por todo o territrio a vacncia residencial est proporcionalmente mais concentrada nas reas da metrpole ocupadas por famlias com renda superior a 10 salrios mnimos. Isto evidencia, como j mencionado, que a forma como os grupos com maiores rendimentos utilizam o espao importante para o estudo do fenmeno da vacncia residencial na RMBH.

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O QUADRO 3.1 (abaixo) relaciona os tipos de espaos cotidianos aos fatores que contribuem para a ocorrncia das altas taxas de ociosidade encontradas na regio. importante ressaltar que a listagem de tais fatores no tem como meta esgotar possibilidades de estudo. Como mencionado, a tipificao dos espaos cotidianos apenas uma ferramenta conceitual que objetiva facilitar a compreenso de fenmenos e processos urbanos. Do mesmo modo, a associao entre tipos e vacncia visa clarear o entendimento do fenmeno estudado e alimentar a discusso sobre a caracterizao qualitativa da vacncia imobiliria na RMBH. Em outras palavras, o objetivo no exaurir o objeto de estudo, mas apenas dar incio a uma discusso que permanece ainda em relativo silncio em mbito nacional. Espera-se que as respostas obtidas aprofundem a investigao dos motivos que levam os imveis a serem deixados vagos e que caminhos viveis para futuras polticas pblicas lidarem com o cenrio contraditrio que se apresenta entre imveis vagos e dficit habitacional possam ser apontados. A associao entre espaos cotidianos tpicos e fatores que contribuem para a ocorrncia de vacncia na RMBH acompanhada de exemplos reais de cidades da regio. Alm das informaes coletadas junto a agentes mais prximos da realidade dos espaos cotidianos nas prefeituras municipais56 so tambm utilizados os Planos de Reabilitao de reas Centrais (PRAUCs) de Lagoa Santa, Ribeiro das Neves, Sabar e Santa Luzia, cuja elaborao teve incio em 201057. As reas de interveno selecionadas pelos planos tm taxas de vacncia residencial prximas s fornecidas pela FJP, o que endossa a utilizao das amostras para a anlise qualitativa aqui proposta. Os dados coletados pelos PRAUCs so utilizados no item 3.2 quando pertinentes s situaes analisadas. O item 3.3, por sua vez, traz uma sntese mais metdica dos dados. O objetivo fornecer uma espcie de amostra dos domiclios vagos na RMBH reunindo informaes como a chamada tipologia (unifamiliar, multifamiliar etc.), existncia de dvidas com tributos municipais, idade da construo,
56 Ver nota 13. 57 Os PRAUCs de Lagoa Santa, Ribeiro das Neves, Sabar e Santa Luzia esto ainda em fase de elaborao e atendem solicitao da SEDRU-MG, sob a coordenao de Liliana Gomes Rocha Sousa, superintendente de apoio gesto do solo metropolitano. Para este trabalho, foram utilizados os produtos 4 e 5 que detalham os imveis subutilizados e vazios existentes nas amostras selecionadas para os planos.

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tempo de vacncia, padro da unidade, estado de conservao e existncia de garagem. Cabe esclarecer que a montagem de uma tal amostra no se pretende universal, mais do que um estudo abrangente procura-se ilustrar a vacncia residencial da RMBH com informaes mais detalhadas e exemplos concretos de imveis vagos existentes na regio.

QUADRO 3.1. Tipos de Espaos Cotidianos e Vacncia na RMBH

Conjuntos Parcelamentos Aglomerados

...so situaes em que as decises mais relevantes sobre a moradia e seu ambiente imediato so tomadas... ...por uma instncia nica ...em parte por uma instncia ...por muitos indivduos ao longo (planejador, nica num momento do tempo. empreendedor) num momento determinado e em parte por determinado. muitos indivduos ao longo do tempo. Seu principal aspecto de diferenciao ... ...a faixa de renda dos moradores. ...o grau de consolidao. ...o tamanho das parcelas (lotes). Essa diferenciao d origem aos seguintes TIPOS...
(4) Parcelamento de lotes pequenos (< 360m2) (5) Parcelamento de lotes mdios (360m2 a 1000m2) (6) Parcelamento de lotes grandes (>1000m2) (7) Aglomerado frgil (8) Aglomerado consolidado (9) Aglomerado histrico

(1) Conjunto de interesse social (2) Conjunto popular (3) Conjunto de classe mdia ou alta

A VACNCIA de lotes e unidades construdas pode acontecer em cada TIPO em razo de...
(1) Conjunto de interesse social Pouca articulao urbana Situao patrimonial e pendncias jurdicas (2) Conjunto popular Superproduo de moradias Situao patrimonial e pendncias jurdicas (4) Parcelamento de lotes pequenos Pouca articulao urbana Situao patrimonial e pendncias jurdicas (5) Parcelamento de lotes mdios Superproduo de moradias Substituio de uso/ ocupao Obsolescncia Situao patrimonial e pendncias jurdicas (6) Parcelamento de lotes grandes Superproduo de moradias Situao patrimonial e pendncias jurdicas (7) Aglomerado frgil --

(3) Conjunto de classe mdia ou alta Superproduo de moradias Situao patrimonial e pendncias jurdicas

(8) Aglomerado consolidado Superproduo de moradias Substituio de uso/ ocupao Obsolescncia Situao patrimonial e pendncias jurdicas (9) Aglomerado histrico Substituio de uso/ ocupao Obsolescncia Situao patrimonial e pendncias jurdicas

Fonte: PDDI-HQV-6, 2010, p.10. Dados trabalhados pela autora.

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TABELA 3.1 Taxas de Vacncia em Lagoa Santa, Rib. das Neves, Sabar e Sta. Luzia
Taxas de Vacncia
Pesquisa FJP (2005) PRAUCs (2010)

Lagoa Santa
11,65% 14,94%

Ribeiro das Neves

10,25% 17,25*%

Sabar
10,29% 10,97%

Santa Luzia
11,85% 12,85%

Fonte: FJP, 2005 e MINAS GERAIS, 2010b, 2010c, 2010d e 2010e. Dados trabalhados pela autora.

* possvel que a maior discrepncia encontrada nas taxas de vacncia de Ribeiro das Neves se deva ao tamanho pequeno da amostra de estudo selecionada pelo plano e por tratar-se de uma rea conflituosa do municpio.

3.2 Fatores que contribuem para a ocorrncia de vacncia imobiliria na RMBH

3.2.1 Obsolescncia Parcelamentos com lotes mdios Aglomerados consolidados e histricos A obsolescncia um dos fatores que podem gerar vacncia residencial nas cidades. Diferente da simples ociosidade, quando a edificao apesar de vazia apresenta plenas condies de uso, a moradia obsoleta possui caractersticas materiais que no so mais condizentes aos usos atuais. Poucos banheiros, arranjos espaciais que permitem possibilidades restritas de mutao e adequao a novos usos e principalmente ausncia de garagem so algumas das caractersticas de uma moradia que podem torn-la obsoleta. Nos ncleos histricos, entretanto, comum que habitaes permaneam inadequadas a usos atuais mesmo apresentando condies de modificao. Em muitos casos, as restries impostas pelos dispositivos legais de preservao restringem mudanas nos espaos. Segundo dados do Plano de Reabilitao de rea Urbana Central do municpio de Sabar (PRAUC-Sabar), 10,29% das moradias no ncleo histrico da cidade esto vagas. Desse montante de habitaes, cerca de 80% no possui garagem, 60% considerado de interesse cultural e 40% apresenta condies de conservao consideradas ruins. Em um quarto da amostra as trs condies ocorrem simultaneamente, ou seja, uma mesma moradia que no possui garagem est em pssimas condies de conservao e tambm considerada de interesse cultural, apresentando restries legais para modificaes que poderiam favorecer sua reocupao residencial.

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A ausncia de garagem tambm uma caracterstica recorrente das moradias vagas que no fazem parte de ncleos histricos, podendo ocorrer em edificaes de Parcelamentos com lotes mdios e Aglomerados consolidados. Nas reas de interveno selecionadas pelos PRAUCs de Santa Luzia e Ribeiro das Neves o nmero de moradias vagas que no possuem garagem relevante. No primeiro municpio, mais da metade das habitaes ociosas no oferecem possibilidades para a guarda de carros enquanto que em Ribeiro das Neves esse percentual ainda maior, cerca de 80%. Dados como esses evidenciam que a obsolescncia um fator importante para a vacncia de habitaes na RMBH. Os dados tambm revelam que as condies de conservao da unidade so outro aspecto relevante 58 . Embora obsolescncia no seja a mesma coisa que m conservao comum que os dois fatores andem juntos. Em Santa Luzia, por exemplo, 20% das moradias vagas alm de no possurem garagem (sendo, portanto consideradas obsoletas para os usos atuais) apresentam sinais evidentes de deteriorao. Mesmo assim, comum que a obsolescncia e a degradao fsica no levem desvalorizao econmica dos imveis. Segundo Ribeiro (1997), o solo valorizado segundo seu uso em potencial que nem sempre coincide com o uso real. Isso quer dizer que uma moradia j degradada e obsoleta ser mais valorizada em funo de sua localizao e dos potenciais construtivos do lote em que est implantada do que em funo de suas caractersticas materiais. Para o autor, essa se trata, muitas vezes, de uma estratgia oportunista do proprietrio:
[...] o proprietrio de um imvel prefere ret-lo deteriorado do que fazer melhorias e alug-lo a um preo maior, porque sabe que, em decorrncia de transformaes na diviso econmica do espao, sua propriedade alcanar, futuramente, preos superiores (na venda ou no aluguel) em funo de ser procurada para fins comerciais. (RIBEIRO, 1997, p.73).

Essa uma das razes que fazem as habitaes consideradas obsoletas pela falta de garagem, por exemplo, acabarem no sendo disponibilizadas para famlias sem carro. Como j mencionado, quem no possui carro no pas so quase sempre as pessoas
58 Segundo o Plano de Reabilitao do Hipercentro de Belo Horizonte tais aspectos no seriam relevantes para rea central do municpio sede da RMBH. Estima-se que isso se deva especificidade da rea que se configura no somente como centralidade municipal, mas tambm metropolitana: Note-se ainda que no h uma relao direta entre taxas de vacncia e nmeros de vagas de garagem, nem idade da edificao, tampouco localizao dos imveis, confirmando a existncia de uma demanda especfica para moradia no centro, mais orientada para as vantagens locacionais e de acessibilidade da rea no contexto da cidade. (PBH, 2007, p.5).

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mais pobres. O estoque de domiclios sem garagem, considerado obsoleto para alguns, poderia nesse caso representar uma habitao de melhor padro para famlias de menor poder aquisitivo. Contudo, face s razes explicitadas, esses imveis acabam no sendo ofertados no mercado a preos mais populares e permanecem vazios. Isso o que ocorre em Sabar, Santa Luzia e Ribeiro das Neves59. Mesmo apresentando altos nveis de vacncia com percentuais elevados de imveis obsoletos, as reas pesquisadas pelos PRAUCs nesses municpios tm passado por uma intensa valorizao econmica, alguns de seus imveis apresentaram nos ltimos anos incremento de 100, 200 e at 300% em seu valor de venda (MINAS GERAIS, 2010a, 2010b e 2010c). Alm do preo dos imveis, outro fator que contribui para que moradias obsoletas permaneam ociosas a legislao edilcia municipal. Pesquisas em torno da chamada reabilitao, que tratam da adequao de imveis mais antigos aos usos atuais, citam de maneira recorrente que a legislao edilcia, geralmente restrita a obras novas, dificulta a viabilidade de adequao dos prdios antigos tornando-a mais complexa e mais onerosa (ZMITROWICK; BONFIM, 2007, p. 54). O estabelecimento de dimenses mnimas para determinados ambientes, a existncia obrigatria de vagas de garagem e a exigncia de ventilao e iluminao diretas para as instalaes sanitrias so alguns dos obstculos mencionados. Em face aos entraves, muitas tm sido as discusses em torno de uma possvel flexibilizao nos cdigos de obras para atender reabilitao. Um exemplo de iniciativa nesse sentido ocorreu em Belo Horizonte. Em 2007 foi aprovada a lei municipal 9.326, elaborada pelo chamado Grupo Gerencial do Hipercentro. A nova norma flexibiliza os parmetros urbansticos e edilcios para possibilitar a reforma de imveis comerciais ou mistos e sua transformao para uso habitacional no hipercentro da cidade. Entretanto, aps a aprovao da lei municipal os membros do Grupo Gerencial muitos deles empresrios do ramo da construo civil
59 Cabe lembrar que a obsolescncia de habitaes no ocorre somente nos municpios listados. Sabar, Santa Luzia e Ribeiro das Neves so tomados como exemplos apenas porque os dados aqui analisados fazem parte dos PRAUCs elaborados para esses municpios. Estima-se que as situaes de obsolescncia residencial sejam recorrentes em toda a RMBH, visto que os tipos Parcelamentos com lotes mdios e Aglomerados consolidados e histricos podem ser encontrados em praticamente todos os municpios da regio.

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chegaram concluso de que a promoo de HIS seria uma proposta invivel para a rea. Nesse caso, a flexibilizao da legislao urbanstica, embora tenha de fato permitido a atualizao de muitas edificaes obsoletas, serviu apenas ao favorecimento de estratos j privilegiados da sociedade, reforando a lgica segregacionista que prepondera na RMBH desde a sua formao. Hoje construtoras da cidade promovem nas antigas edificaes vazias condomnios residenciais de padro sofisticado60 que nada tm de popular. De modo perverso, a aprovao de uma legislao municipal mais condescendente transformou o hipercentro em uma nova frente de expanso do capital imobilirio, negligenciando a necessidade de suprir o dficit habitacional que, como visto, se concentra em outra faixa de renda (famlias com rendimento mensal equivalente a 0 a 3 salrios mnimos). Para alm da flexibilizao de legislaes e de outros artifcios que possam estimular a reocupao de habitaes obsoletas nas cidades, cabe refletir sobre a vida til dos edifcios e sua correlao com as diferentes demandas individuais e constantes mudanas sociais. Pensar o edifcio no tempo uma forma de facilitar as alteraes que so naturalmente demandadas ao longo dos anos pelos diferentes usurios que habitam os espaos. Programar a obsolescncia 61 implica, dentre outros aspectos, pensar a habitao como objeto inacabado e abandonar o ideal arquitetnico de projeto predeterminado, completamente definido antes de ser construdo ou usado, tornando difcil acomodar qualquer mudana futura que surja a partir de diferentes demandas de uso (MOM, 200-, np.). Em outras palavras, isso significa abandonar a separao entre projeto, produo e uso dos espaos o que, segundo Kapp (2005) pode abalar profundamente o estatuto da profisso do arquiteto. De acordo com John Habraken com 10% de flexibilidade no espao fixo possvel garantir 90% das mudanas requeridas (MOM, 200-, np.). Os sistemas coordenados modularmente por
60 Disponvel em: <http://www.dinizcamargos.com.br/transformacao.html>. Acesso em: maio/ 2010. 61 Santiago constri o argumento de seu trabalho com base em uma perspectiva diferente de obsolescncia programada. Para ele, a obsolescncia programada pelo mercado imobilirio uma estratgia capitalista que contribui para a subutilizao de moradias e portanto, para a coexistncia de ociosidade e dficit habitacional nas cidades brasileiras: Essa tendncia superacumulao no pode ser eliminada sob o prprio modo capitalista de produo, mas algumas formas de conter ou absorver a superacumulao tm sido praticadas nas ltimas dcadas e so essas estratgias que podem conter pistas da gnese do fenmeno da obsolescncia programada como de sustentabilidade do mercado. [...] A obsolescncia programada seria o prprio expediente econmico que controla a desvalorizao necessria absoro da superacumulao e a sustentabilidade do mercado. (SANTIAGO, 2005, p.13).

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ele propostos - Stichting Architectural Research (SAR) e Open Building - so tentativas nesse sentido. Cedric Price outro arquiteto que se deteve no estudo de formas alternativas para a flexibilizao de edificaes. Price considerado o promissor da arquitetura como processo aberto. Simptico idia de projetar para que as pessoas continuassem projetando seus espaos enquanto os usavam (MOM, 200-, np.), o arquiteto desenvolveu diversas propostas
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que se revelaram alternativas potentes por

pensarem o edifcio no tempo, programando sua obsolescncia. Seu trabalho evidencia que, ao oferecerem melhores condies para transformaes e mudanas de uso, estruturas tornadas ao longo dos anos obsoletas, tm suas possibilidades de utilizao ampliadas, diminuindo o risco de permanecerem ociosas e incrementarem os percentuais de vacncia. Possibilidades que sigam a linha da flexibilidade proposta por Price devem ser ainda aprofundadas, divulgadas e adaptadas para a realidade nacional, pois constituem uma medida preventiva. Nesse sentido, cabe ressaltar o papel das universidades como importantes instituies de pesquisa e difusoras de novos conhecimentos. Contudo, as alternativas de flexibilizao de edificaes apesar de promissoras, podem encontrar obstculos para sua difuso em larga escala. O desenvolvimento de novos componentes construtivos e de maneiras diferentes de construir, ainda que impliquem em economia na produo, dificilmente so incorporados pela indstria imobiliria. De acordo com Farah (1996), os ganhos com terreno e comercializao das unidades prontas se sobrepem aos lucros obtidos por incrementos da produo que, por isso, tendem a ser algo secundrio. Segundo a autora, [...] enquanto a incorporao obtm uma margem de lucro de 100%, num prazo de um ano e meio, na atividade de construo, no mesmo perodo, a margem de lucro de 10% (FARAH, 1996, p.111). Em face a esse cenrio no estranho que ganhos fundirios e imobilirios acabem por desestimular mudanas qualitativas e quantitativas nos processos de produo. Kapp et al., observam a esse respeito que:
62 As habitaes Steel Housing, o teatro Fun Palace, o Kentish Town Interaction Center e o Generator so alguns dos projetos de Cedric Price que tm como premissa a configurao espacial dada pela presena do usurio (MOM, 20-).

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Um processo de construo pode ser, por exemplo, mais econmico quanto ao consumo de matria-prima, mas ao acarretar retreinamento da mo-de-obra, novas formas de distribuio do produto ou novo maquinrio, s ser adotado se o custo dessas inovaes adicionais no superarem o sobrelucro auferido com a economia de matria-prima. Isso significa que perfeitamente possvel que alternativas favorveis de um ponto de vista social mais amplo (por exemplo, menor consumo de recursos naturais), mas desfavorveis ao capital, no contexto dos processos adotados na produo capitalista daquele momento histrico, sejam rechaadas e acabem desaparecendo ou sobrevivendo apenas marginalmente. (KAPP et al., 2005, p.36).

Isso no significa, contudo, que a atividade construtiva se caracterize pelo total imobilismo. A anlise de sua evoluo no Brasil revela ao contrrio, que a construo tem experimentado uma srie de transformaes, tanto no plano tecnolgico como no organizacional. A incorporao de novos sistemas construtivos, a apropriao das atividades de canteiro pelo setor produtor de materiais, a cientifizao da produo, o parcelamento das atividades de execuo e as estratgias de gesto do processo produtivo so algumas das mudanas que foram sendo incorporadas pelo setor ao longo do tempo. Na maioria dos casos, entretanto, tais mudanas assumem carter apenas incremental, no implicando em grandes alteraes no processo produtivo e nem em grandes investimentos por parte dos promotores. Do mesmo modo, praticamente inexistem inovaes que de fato possam gerar uma real evoluo do habitar, no sentido proposto por Habraken e Price. Inversamente, muitas das inovaes produtivas incorporadas nas ltimas dcadas se tornaram ainda mais restritivas s alteraes e mudanas de uso das edificaes. Exemplo disso so os inmeros predinhos destinados habitao de baixa renda com fachada e compartimentao interna em alvenaria estrutural. A difuso e consolidao desse sistema construtivo est vinculada ao fato de ele prescindir de grandes investimentos por parte do capital produtor e no h dvidas de que representa inmeros ganhos em custos, prazos e produtividade na construo. Contudo, a forma com que so pensados os projetos que adotam esse sistema e a impossibilidade de modificaes quando empregado em divisrias internas da habitao podem representar um obstculo s possibilidades de flexibilizao do uso da edificao ao

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longo do tempo63. Em outras palavras, as torres de alvenaria estrutural de hoje, podem se tornar os domiclios obsoletos e irrequalificveis de amanh.

3.2.2 Superproduo de moradias Conjuntos populares e conjuntos de classe mdia e alta Parcelamentos de lotes mdios e grandes Aglomerados consolidados Como visto, a abordagem da vacncia imobiliria proposta objetiva deslocar o foco do debate para o mbito da economia de produo. Parte-se do princpio de que a irracionalidade expressa pela coexistncia de escassez e ociosidade de habitaes apenas mais uma das inmeras contradies da produo capitalista de moradias. Kapp et al. destacam que Marx j havia elucidado os mecanismos de crise do capitalismo, demonstrando que recesso e desemprego constituem o modo pelo qual o sistema funciona, no o modo pelo qual ele falha. (KAPP et al., 2005, p.37). Analogamente, pode-se inferir que a ocorrncia simultnea de dficit habitacional e ociosidade de moradias nas cidades brasileiras no representa o colapso de seu sistema de produo. De maneira inversa, esse precisamente o modo como a indstria imobiliria se autorregula e renova. A expanso da construo imobiliria em Belo Horizonte ilustra alguns aspectos importantes da questo. A Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas Administrativas de Minas Gerais (IPEAD-MG) analisa, ms a ms, as novas unidades lanadas e sua oferta segundo o tipo de bairro na cidade (TAB. 3.2). Segundo os resultados da pesquisa para os meses de setembro de 2008, 2009 e 2010, a produo dirigida aos mercados de padres Alto e Luxo totalizou 3.866 unidades, enquanto para o mercado popular foram ofertadas 1.114 moradias. O descompasso se faz mais evidente quando os dados so contrapostos lista de bairros divididos em padres da cidade (TAB. 3.3). Segundo o IPEAD, 54 bairros de Belo Horizonte so considerados
63 Uma longa pesquisa sobre a flexibilidade das habitaes foi desenvolvida por Till e Schneider (2005). Os autores fazem uma crtica alvenaria estrutural como um sistema construtivo que pode oferecer diversos obstculos para as mudanas nos espaos residenciais quando empregado inadequadamente.

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de padres Alto e Luxo enquanto 169 so classificados como Populares. A concentrao de 3.866 unidades em 54 bairros evidencia que a indstria imobiliria direciona sua produo prioritariamente ao atendimento da classe mdia alta, cujos rendimentos so iguais ou superiores a 8,5 salrios mnimos. Cabe enfatizar que, como j exposto (item 2.5 FIG. 2.11), tais grupos ocupam menos de 14% da rea metropolitana ao passo que mais de 70% do territrio habitado por famlias com rendimentos inferiores a 5 salrios mnimos64.

TABELA 3.2 Quantidade de unid. ofertadas por tipo de imvel e estratificada por bairros
Classe de Bairro
Popular (1) 1114 Mdio (2) 293 Alto (3) 2044 Luxo (4) 1822

Estgio
Acabados Em construo Na planta TOTAL Acabados Em construo Na planta TOTAL Acabados Em construo Na planta TOTAL Acabados Em construo Na planta TOTAL

Set/2008
No de imveis venda 5 221 67 293 18 90 29 137 24 314 343 681 70 316 224 610 % ---17,03 ---7,96 ---39,57 ---35,44

Set/2009
No de imveis venda 1 78 335 414 21 7 8 36 14 255 455 724 49 349 196 594 % ---23,42 ---2,03 ---40,95 ---33,60

Set/2010
No de imveis venda 0 70 337 407 16 17 87 120 80 214 345 639 39 374 205 618 % ---22,81 ---6,72 ---35,81 ---34,64

Total Geral 1.721 100 1768 Fonte: IPEAD 2008, 2009 e 2010. Dados trabalhados pela autora.

100

1.784

100

(1) 2008: bairros Camargos, Santa Mnica, Engenho Nogueira e Serrano; 2009: bairros: Boa Vista, Ferno Dias, Engenho Nogueira e Visconde do Rio Branco; 2010: bairros So Joo Batista, Ferno Dias, Serrano, Jardim Amrica, Santa Mnica, Engenho Nogueira, Helipolis, Boa Vista e So Pedro. (2) 2008: bairros Silveira, Planalto e Alpio de Melo; 2009: bairros: Santa Maria e Silveira; 2010: bairro Nova Sua. (3) 2008: bairros Buritis, So Lucas, Barro Preto, Ouro Preto, Santa Brbara e Castelo; 2009: bairros Buritis, Santa Branca, Jaragu, Prado, Ouro Preto, Estoril e Centro; 2010: bairros Buritis, Castelo, Prado, Graja e Itapo. (4) 2008: bairros Funcionrios, Belvedere, Sion, Lourdes, Santo Antnio, Anchieta, Savassi, Gutierrez e Serra; 2009: bairros Gutierrez, Belvedere, Sion, Luxemburgo, Funcionrios, Santo Antnio, Santo Agostinho, Serra, Anchieta, Bandeirantes e Savassi; 2010: bairros Lourdes, Serra, Funcionrios, Santo Antnio, Savassi, Sion, Gutierrez, Belvedere e Luxemburgo.

64 O fatiamento de faixas de renda proposto pelo IPEAD (0-5; 5-8,5; 8,5-14,5 e acima de 14,5 salrios mnimos) diferente do utilizado no captulo 2, FIG. 2.10 (0-3; 3-6; 6-10 e acima de 10 salrios mnimos). Isso ocorre em funo da especificidade da capital metropolitana que, de maneira geral tem um padro de renda superior aos demais municpios da RMBH. Caso o mesmo fatiamento proposto pelo IPEAD fosse tambm utilizado para as outras cidades da regio, poucas nuances seriam encontradas, comprometendo a anlise.

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TABELA 3.3 Grupos de bairros de Belo Horizonte a partir de janeiro de 2005 segundo classes pela renda mdia do chefe do domiclio do Censo Demogrfico/ 2000
Grupo de bairro
Popular Mdio Alto Luxo

Renda (SM) (1)

0-5 5-8,5 8,5-14,5 Superior a 14,5

Total de bairros
169 43 29 25

%
63,54 16,16 10,90 9,40

Total Geral 266 100 Fonte: IPEAD. Disponvel em <http://www.ipead.face.ufmg.br>. Acesso em: Nov. de 2010. Dados trabalhados pela autora. (1) Renda mdia mensal do chefe de famlia em salrios mnimos (SM).

FIGURA 3.6 Bairros de Belo Horizonte segundo classes pela renda mdia do chefe do domiclio de acordo com o Censo Demogrfico/ 2000
Fonte: CEMIG e IPEAD. Disponvel em <http://www.ipead.face.ufmg.br>. Acesso em: Nov. de 2010. Cruzamento de dados realizado pela autora.

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A pesquisa realizada pelo IPEAD evidencia que a produo imobiliria de Belo Horizonte se concentra nos bairros de maior renda, onde so tambm encontrados os mais altos ndices de vacncia habitacional da regio. Em sntese, ocorre na RMBH um fenmeno de superproduo de habitaes voltadas para famlias com renda superior. Apesar da escassez de moradias registrada por estatsticas oficiais, numa economia de base capitalista, a demanda por servios de habitao apenas a demanda solvvel que cresce em funo da renda e no em funo das necessidades habitacionais de famlias com menor poder aquisitivo. Como j mencionado estas, segundo a lgica da produo capitalista de habitaes, nem sequer se configuram como demanda no mercado de moradias. Pode-se inferir, desse modo, que h uma relao direta entre o crescimento do estoque de moradias de luxo e sua subutilizao65 (SANTIAGO, 2005, p. 92). Fica evidente que a distribuio desigual do estoque de moradias resulta em grande parte, do desequilbrio da produo imobiliria na cidade e da forma como a moradia consumida. A produo capitalista seja de casas, sapatos ou bolas de futebol tende a uma superproduo de mercadorias que s se realiza mediante expanso contnua. Cabe considerar que a superacumulao uma qualidade intrnseca desse modo de produo, sendo tambm fundamental para sua constante renovao. Assim, cabe aos produtores, a adoo de determinados artifcios, necessrios para que o excedente de mercadorias continuamente gerado seja absorvido, evitando o colapso do sistema. No caso da indstria imobiliria, um artifcio recorrente a j mencionada inovao. Como visto no captulo 2, a lenta obsolescncia da habitao e sua imobilidade espacial so impasses que estrangulam a oferta de moradias, uma vez que o estoque antigo pode fazer concorrncia s novas habitaes lanadas. Diante desse quadro, os agentes da indstria imobiliria agem no sentido de estabelecer diferenas entre as residncias que pretendem oferecer e o estoque existente, ou seja, adotam uma estratgia de

65 O estoque excedente de moradias de luxo pode contribuir com um incremento no nmero de moradias subutilizadas (como os domiclios de uso ocasional) e tambm facilitar a adoo de novos estilos de vida que incidem diretamente na composio dos domiclios, reduzindo o nmero de habitantes. comum, por exemplo, que famlias com maiores rendimentos permitam que filhos universitrios passem a morar sozinhos em apartamentos menores. Tambm tem se tornado recorrente, a existncia de casais, em geral sem filhos, que permanecem morando em casas separadas.

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diferenciao do produto que visa a modificar as preferncias da demanda e operar, portanto, uma depreciao fictcia desse estoque (ABRAMO, 2007, p.88, grifos meus). A depreciao fictcia dos estoques antigos promovida pela inovao uma espcie de desvalorizao simblica que, diferente da obsolescncia, no implica em uma decadncia fsica ou funcional. Alm disso, a indissolubilidade entre moradia e localizao faz com que no somente a habitao seja depreciada, mas tambm reas residenciais inteiras. Em outras palavras, a inovao concernente aos bens residenciais ser tambm uma inovao urbana (ABRAMO, 2007, p.83). importante observar que tal mudana na dinmica residencial em reas como a RMBH, onde prevalece uma diviso econmico-social do espao, sempre se dar no sentido de garantir externalidades de vizinhana. Isto quer dizer que os consumidores em potencial (demanda solvvel) s iro adquirir uma nova habitao-localizao caso o novo local garanta a reunio de famlias de um tipo particular buscado66. recorrente inclusive que no momento da escolha da nova moradia, tais atributos de localizao tenham um peso maior se comparados s caractersticas fsicas do produto ofertado. O artifcio da inovao funciona desse modo, como uma espcie de bomba fictcia67 que reorienta a demanda para uma nova oferta, produzindo a rotatividade necessria
66 importante ressaltar que, em se tratando de mercadoria habitao a demanda que ir se deslocar espacialmente. Segundo Abramo, as residncias do local entram em fase de transio. [...] Essa transio ser expressa, pois em um movimento social de deslocamento das famlias. V-se ento que o principal fator de convergncia das antecipaes especulares que daro nascimento essa conveno urbana a proposio de uma inovao espacial, e o deslocamento ocasionado revela que uma localizao foi depreciada de maneira fictcia. J se viu que a estratgia de inovao espacial adotada pelos empresrios urbanos intervm sempre nos julgamentos (utilidades) que as famlias atribuem aos bens localizaes residenciais urbanos antigos. Com a proposta de modificar as caractersticas de suas moradias, eles de fato estimulam as famlias a reconsiderar a idia que fazem de sua localizao (e, portanto, a se mudar). Essa estratgia chamada de diferenciao do produto e, em razo da imobilidade e da durabilidade do bem em causa, s pode ser levada a cabo mediante a introduo de deslocamentos espaciais da demanda (ABRAMO, 2007, p.298). 67 O termo bomba fictcia utilizado por Abramo ao discorrer sobre a inovao como estratgia da indstria imobiliria para aumentar a velocidade de rotao do capital: a que a inovao (a diferenciao) poder levar uma esperana de independncia autovalorizao do capital, ao esprito animal dos produtores de habitaes urbanas. Ela vai permitir que os empresrios submetam os estoques residenciais a uma depreciao material. A inovao pode no ter o efeito devastador de uma bomba nos bairros residenciais que perduram, devido durabilidade, e continuam a fazer concorrncia oferta nova; entretanto, ela capaz de anular de forma fictcia esses estoques residenciais. Mas como a inovao pode transformar-se numa bomba fictcia? Ao modificarem as caractersticas dos imveis-habitao (diferenciao), os empresrios shumpeterianos estaro prontos a produzir (induzir) mudanas nas preferncias dos consumidores, a saber, uma depreciao scio-mercantil dos estoques existentes capaz de reorientar a demanda para uma oferta nova que escapar ao efeito de concorrncia dos estoques. O empresrio pode propor tanto a modificao das caractersticas existentes do bem residncia oferecendo novas composies (diferenciao horizontal) como a introduo de novas caractersticas e, portanto,

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contnua reproduo do capital. Conforme visto no captulo 2, no momento em que uma inovao aceita ela transfigura-se em uma conveno (confluncia de aes descentralizadas de indivduos que lanam mo de comportamentos de massa) e um novo ciclo iniciado. Outra inovao dever emergir, os antigos estoques e reas residenciais sero depreciados de modo fictcio e novas habitaes-localizaes sero ofertadas. Tanto as novas moradias quanto o estoque ocioso resultante desse processo so igualmente teis para a indstria imobiliria. Como afirma Santiago, para o capital, o termo til ou utilidade se define em termos de vendabilidade e quanto menos um produto utilizado, maior ser a velocidade de circulao de novas mercadorias (SANTIAGO, 2005, p.14). No de se estranhar que um dos principais indicadores utilizados para avaliar o funcionamento do mercado imobilirio seja a Velocidade de Venda (VV)68. Ainda que as moradias pertenam categoria dos bens durveis, o (pseudo) equilbrio buscado pela indstria imobiliria s alcanado mediante o rpido descarte dos bens que produz. Fica evidente, portanto, que a produo capitalista de moradias opera atravs da fabricao de necessidades. Isso se justifica segundo Kapp (2005), em razo de a indstria arquitetnica integrar a chamada indstria cultural. Segundo a autora este termo no diz respeito somente ao entretenimento de massa, mas tambm a uma espcie de produo de necessidades vinculadas esfera da vida privada:
A indstria cultural, ao mesmo tempo que vende seus prprios produtos ditos culturais, conforma a subjetividade ou, se quiser, a mentalidade para a qual parece fazer sentido o consumo massivo dos bens provenientes da produo industrial de um modo geral. As necessidades assim fabricadas promovem: a substituio cada vez mais rpida dos objetos de uso, em geral sob o pretexto do progresso tcnico; a criao contnua de necessidades e desejos com satisfao
uma diferenciao vertical dos estoques residenciais. Nos dois casos, o que se prope um novo bem habitao: o estoque existente torna-se , ento, um bem no substituvel aos recm oferecidos, ainda que esse bem diferenciado tenha exatamente o mesmo papel em termos de consumo. Efetivamente, o objetivo da estratgia de diferenciao produzir uma mudana no quadro das preferncias das famlias, uma espcie de efeito de moda graas ao qual os imveis, quando envelhecem, perdem a capacidade concorrencial. Nesse sentido, a inovao-diferenciao confere aos empresrios schumpeterianos um certo poder que lhes permitir impor um mark-up ao mercado da demanda. Livrando-os da concorrncia das produes do passado (os estoques), a inovao vai coloc-los na condio virtual de price makers (ABRAMO, 2007, p.80). 68 De acordo com o IPEAD a velocidade de vendas um nmero percentual correspondente razo entre a quantidade de unidades vendidas e a quantidade ofertada no incio do perodo (IPEAD, 2010, p.8). Segundo Ribeiro, ela uma das variveis que determinam o faturamento global do investimento, em conjunto com o preo do imvel e o nmero de unidades que podero ser construdas no terreno: o lucro do incorporador financiado pelo tempo de durao da imobilizao do capital empregado aumento e diminuio dos preos conforme velocidade da venda (RIBEIRO, 1997, p.121).

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reduzida a pequenas amostras; pouca inovao real e pouca variedade real, apesar da aparncia contrria; pouco espao para a criatividade, a ao autonma ou a reflexo crtica do consumidor; e transposio, para o mundo do cio, de habilidades, comportamentos e modelos exigidos pelo mundo do trabalho (KAPP, 2005, p.150151).

Kapp afirma ainda, que diante de tais necessidades fabricadas, o consumidor pouco tem poder69. Interesses econmicos regem a produo, distribuio e consumo dos produtos imobilirios. O grau de diferenciao real das moradias seja pelo efeito da localizao, seja pela ao do marketing, seja ainda pela influncia da diferenciao das qualidades construtivas se ancora na fabricao de uma nova simbologia urbana que associa ao produto um novo estilo de morar de forte apelo ao consumidor. Vende-se mais conforto, maior segurana e a modernizao de hbitos, potencializados por representaes veiculadas em jornais e revistas, geralmente fundamentadas em slogans de individualidade e liberdade. comum inclusive, que os gastos com o marketing do empreendimento que vo desde anncios publicitrios e pessoas balanando bandeiras no trnsito construo de apartamento decorado e distribuio de folhetos luxuosos (KFOURI, 2006, np.) supere em muitas vezes, os recursos destinados ao projeto arquitetnico. De acordo com Kfouri (2006), cerca de 3 a 6% do Valor Geral de Venda (VGV) de um empreendimento so gastos com publicidade, ao passo que a remunerao pelo projeto de arquitetura tem uma margem bem inferior, entre 0,5 e 1,5% do VGV. Estratgias como essa evidenciam a recusa da produo capitalista suposta soberania dos consumidores, defendida pela perspectiva neoliberal. Ainda que a demanda seja importante para validar a produo (por intermdio da compra) as ofertas so resultantes de necessidades fabricadas pelo prprio capital. Da decorre a superproduo de moradias. Sendo a indstria imobiliria um setor produtor de bens durveis, a rotao do capital s mantida mediante artifcios (inovao) capazes de gerar uma insatisfao permanente dos consumidores, sempre motivados a adquirir novas habitaes. Ao mesmo tempo, essa demanda uma demanda especfica, solvvel, e composta por famlias de alto poder aquisitivo que j possuem casas para
69 Segundo Abramo, comum que as famlias apostem na credibilidade do empreendedor para adquirirem novos imveis: [...] na estratgia de depreciao fictcia, as decises dos empresrios devero ter credibilidade para que as famlias se mudem efetivamente para a nova localizao: preciso que elas acreditem que novas famlias do mesmo tipo estejam sensibilizadas pelas propostas de diferenciao [...] (ABRAMO, 2007, p.83).

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morar. A produo de um excedente de moradias para esses grupos especficos seria por si s um motivo contundente para a existncia de habitaes ociosas nas cidades. Contudo para que a equao se complete, outros fatores devem ser tambm considerados. A superproduo de moradias s se torna de fato um estoque ocioso por que as habitaes vazias no so disponibilizadas para famlias com renda inferior. Como visto, isso se deve em parte diviso econmico-social do espao residencial, tpica das cidades brasileiras. Conforme evidenciado no item 2.5, os grupos de renda superior so os que mais se concentram no espao, caracterizando um movimento voluntrio de autoexcluso. Essa diviso dificulta o funcionamento das cadeias de vacncia e impede que o deslocamento de famlias para novos empreendimentos imobilirios recm-lanados dispare uma reao em cadeia de novas transaes. Como j elucidado, ocorre que o estoque deixado vago muitas vezes retorna ao mercado com preos inacessveis s famlias que no possuem nvel de renda similar ao da antiga ocupante. Considerando que os possveis consumidores com renda compatvel ao valor solicitado j esto direcionados s novas localidades criadas pela indstria imobiliria, os domiclios depreciados simblica, mas no monetariamente, acabam permanecendo sem utilizao. Alm da diviso econmico-social do espao residencial, outro fator que impede o prolongamento das cadeias de vacncia por toda a cidade a reteno de moradias como reserva de valor. Muitas famlias mantm seus imveis mais antigos ociosos sem retorn-los ao mercado de habitaes, ainda que estejam em plenas condies de ocupao. A utilizao do espao como forma de entesouramento recorrente e pode justificar, em parte, o grande montante de domiclios vagos existentes nas reas ocupadas por famlias de renda superior. O entesouramento tem como objetivo transferir a capacidade de consumo para um perodo futuro e transforma o bem residencial numa espcie de ativo urbano. Para Abramo (2007) isso ocorre graas sua boa liquidez, vinculada existncia de um mercado imobilirio permanente e organizado ligado a esse tipo de bem (ABRAMO, 2007, p.186). recorrente que a aplicao em imveis seja valorizada como um timo investimento em mdio e longo

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prazos 70 que possibilita uma rentabilidade acima da mdia: a poupana, preferida pelos investidores mais conservadores, rendeu, nos ltimos 36 meses, em torno de 28%, enquanto os imveis tiveram no mesmo perodo, valorizao superior a 40%71. A estabilidade do investimento em imveis quando comparada s demais modalidades de aplicao financeira outra vantagem ressaltada: Quando uma pessoa investe em aes, aplica o dinheiro em um negcio instvel. Como um jogo, necessrio saber o momento certo de aplicar, de resgatar, conhecer as condies de mercado... o imvel, por outro lado, um bem de raiz com tendncia valorizao. No existe jogo!72. Outros investidores exaltam suas mltiplas facetas: Em alguns bairros [de Belo Horizonte] a valorizao surpreendeu at mesmo os mais otimistas, superando os 40%. Imveis do Carmo, Anchieta, Sion e Cruzeiro tiveram valorizao entre 60% e 80% nos ltimos 36 meses. O que prova que imvel ao mesmo tempo, patrimnio, renda e previdncia privada73. Ainda que a maioria dos depoimentos seja de agentes do setor imobilirio (e por isso diretamente interessados em valorizar seu objeto de trabalho), os nmeros evidenciam a valorizao imobiliria recente, no restando dvidas de que o investimento em imveis pode ser considerado uma opo rentvel e segura de aplicao financeira. Soma-se a isso, uma espcie de preferncia nacional, vinculada ao perfil mais conservador dos investidores brasileiros. Entretanto, do ponto de vista espacial, social e at mesmo ambiental a utilizao da propriedade imobiliria como forma de entesouramento tem limites muitos claros, inclusive fsicos: a terra um bem no produzvel e, portanto, finito. Como afirma Santiago, parece necessrio, portanto, encontrar meios efetivos que possam subverter essa lgica e tornar o estoque de moradias na cidade como um bem social, sobreposto aos interesses individuais (SANTIAGO, 2005, p.11). A coleo de tesouros como obras de arte, jias preciosas e
70 Relato do consultor em finanas Mauro Halfeld (FOCO IMOBILIRIO, 2009b, p. 12). 71 Relato do diretor da Multimveis Rede Netimveis, Paulo Roberto Perptuo Gomes Luz (FOCO IMOBILIRIO, 2008, p. 3). 72 Relato do vice presidente de loteadoras da CMI/ Secovi-MG, Jos Carlos Manetta (FOCO IMOBILIRIO, 2009a, p. 7). 73 Relato do diretor da Multimveis Rede Netimveis, Paulo Roberto Perptuo Gomes Luz (FOCO IMOBILIRIO, 2008, p. 3).

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objetos congneres seria nesse sentido uma forma menos prejudicial coletividade do que a reserva de parcelas de solo edificadas ou no como entesouramento. Afinal como coloca Adolf Loos, Uma obra de arte no tem que contentar a ningum, enquanto que a casa tem responsabilidade para com todos74 (LOOS, 1998, p.82). Todo exposto, contudo, dificilmente tem lugar no debate poltico. Encontra-se atualmente em fase de aprovao, mais um empreendimento de classe mdia alta que ocupa grande parte de uma rea de proteo ambiental permanente, ao norte da capital. A regio conhecida como Isidoro ou Granja Werneck ser objeto de uma operao urbana consorciada que prev a construo de mais de 70 mil moradias75, 14 centros de sade, 16 unidades de educao infantil, 21 escolas de ensino fundamental e oito do ensino mdio, dois centros profissionalizantes, 17 terminais de nibus, dois auditrios, alm da sede da administrao regional, estrutura que atender uma populao de 300 mil pessoas 76 . Certamente, em torno de 65 mil unidades77, destinadas s famlias sem carncia habitacional, tendem a ser somadas aos 163.554 domiclios vagos j existentes na RMBH seja pela no ocupao do novo estoque ofertado, seja pelos rastros de vacncia que a mudana de famlias para a nova rea poder gerar. Ainda assim, a construo de tantas novas unidades habitacionais conta com a aprovao de grande parte da populao dado o pressuposto de que a construo civil organizada para a reproduo ampliada do capital gera efeitos imediatos de crescimento econmico (PDDI-HVQ-3, 2010, p.8). A mesma premissa tende a ser adotada pelas polticas habitacionais visando o atendimento das famlias de baixa renda. Apesar do clculo de necessidades habitacionais da FJP deixar evidente que
74 A work of art is brought into the world without there being a need for it, a building meets a need. A work of art has no responsability to anyone, a building to everyone. (LOOS, 1998, p.82). 75 Dentro do montante de 72 mil moradias previstas, 10% sero destinadas ao programa federal MCMV, para famlias de 0 a 6 salrios mnimos. Segundo informaes disponveis em: <http://bairrosdebelohorizonte.webnode.com.br/regi%C3%A3o%20do%20>. Acesso em: Dez/ 2010. 76 Disponvel em: < http://bairrosdebelohorizonte.webnode.com.br/regi%C3%A3o%20do%20>. Acesso em: Dez/ 2010. 77 72 mil unidades habitacionais menos 7,2 mil unidades (10%) populares e de interesse social, destinadas s famlias com carncia habitacional a serem contempladas pelo programa MCMV.

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redistribuir e melhorar o estoque existente mais importante do que construir novas unidades, as polticas habitacionais parecem ainda contar com o mito da produtividade, segundo o qual o problema habitacional se resumiria a um dficit que poderia ser mensurado em termos quantitativos e ser sanado a partir de um constante incremento no volume de moradias subsidiadas pelo Estado (SANTIAGO, 2005, p.86). Retornando TAB. 3.2 possvel observar, alm da evidente concentrao da produo formal de melhor poder aquisitivo, um incremento da oferta nos bairros Populares. O aumento coincidente com a aprovao do programa habitacional federal MCMV, que comeou a ser implementado aps abril de 2009. Mesmo havendo a possibilidade de que organizaes sem fins lucrativos sejam as proponentes dos empreendimentos (MCMV-Entidades, ver item 4.2.2.2), prioritariamente atravs da indstria imobiliria que as habitaes financiadas via MCMV tm sido implementadas. Como j mencionado, dado que essa indstria demanda escala de atuao, as prefeituras so pressionadas a aprovar empreendimentos em terrenos maiores, geralmente verticalizados e com centenas de unidades, mesmo que tal produo supere a demanda expressa pelo dficit habitacional de muitos municpios. Dados quantitativos oficiais ainda no podem ser obtidos, mas, de acordo com entrevistas realizadas nas prefeituras da RMBH, j estava prevista em 2010, a produo de 16 mil em 12 municpios da regio78 (PDDI-HVQ-4, 2010). Esse nmero pode ser considerado modesto tendo em vista que o dficit habitacional da RMBH corresponde a mais de 100 mil famlias. Contudo, face resistncia das prefeituras da RMBH ao aumento da populao de renda mais baixa o MCMV tem tido empreendimentos de Conjuntos populares nessa regio, tanto verticais (como o Citt Liberdade em Vespasiano, com 400 apartamentos) quanto horizontais (como o Citt Savajus em Ribeiro das Neves), mas no de Conjuntos de interesse social (PDDI-HVQ-4, 2010, p.63). Isto quer dizer que a recente disponibilizao de um volume de recursos estatais sem precedentes para a promoo habitacional pode resultar em uma superproduo de habitaes populares que exceda em muito a demanda popular por habitao, mas que ao mesmo tempo continue deixando de
78 Betim, Brumadinho, Contagem, Lagoa Santa, Mateus Leme, Pedro Leopoldo, Esmeraldas, Santa Luzia, Ribeiro das Neves, Sarzedo, Matozinhos e Nova Lima

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atender a faixa populacional de interesse social (0-3 salrios mnimos), que representa mais de 90% do dficit de moradias do pas. Tendo em vista que a produo popular de moradias fomentada pelo governo via MCMV de fato ainda no se concretizou, seus resultados devero ser ainda medidos.

3.2.3 Pouca articulao urbana Conjuntos de interesse social Parcelamentos com lotes pequenos Se a superproduo de moradias um fator decisivo para a vacncia em reas mais ricas das cidades, a falta de articulao urbana est associada diretamente vacncia fundiria e residencial em regies mais pobres, habitadas por famlias socialmente vulnerveis. Como visto no captulo 2, a vacncia residencial est espalhada por todo o territrio metropolitano e, embora o nmero de unidades vagas em reas mais pobres da regio seja proporcionalmente inferior ao montante concentrado em pores mais ricas do territrio, ele tambm importante. De modo geral, a pouca articulao urbana dos Conjuntos de interesse social e Parcelamentos com lotes pequenos (destinados a famlias com renda inferior a 3 salrios mnimos) est vinculada ao problema de formao do preo da terra. Ribeiro defende que os preos fundirios so formados a partir da demanda capitalista por solo e no por sua oferta, uma vez que a terra um bem no produzido que, portanto, no tem valor, mas adquire um preo (RIBEIRO, 1997, p.39). Isso quer dizer que todos os capitais, sejam eles produtores de casas, sapatos ou insumos agrcolas, disputam o solo em iguais condies. A grande desvantagem da produo de moradias, contudo, est no fato de que para essa atividade produtiva, o solo matria prima e no apenas condio de produo. Em outras palavras, a cada moradia produzida, uma poro de solo inteiramente consumida. Desse modo, estando em condies de concorrncia frente aos demais capitalistas, um nico ciclo de produo de moradias deve superar n ciclos de outras atividades econmicas, que apenas utilizam o solo como condio e no como meio de produo. O preo elevado da terra

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decorrente dessa concorrncia um obstculo mais simples de ser transposto em se tratando de habitaes de alto padro. Entretanto, como chamam ateno Kapp et al., No difcil imaginar que, para o ramo da moradia popular, essa [superao das outras atividades econmicas] uma condio praticamente impossvel de satisfazer em qualquer regio urbana provida de infra-estrutura e com uma localizao favorvel s atividades cotidianas de seus moradores (KAPP et al., 2005, p.39). Como apenas em poucos casos h uma reserva de solo por parte do Estado para promoo de HIS (por intermdio da demarcao de ZEIS, por exemplo), a produo formal de moradias para famlias com renda inferior a 3 salrios mnimos acaba ocorrendo prioritariamente em reas distantes, desarticuladas da mancha urbana e desprovidas de equipamentos e infraestrutura. Contribui com esse cenrio a segregao econmica, social e cultural que, como visto definiu o padro de crescimento da RMBH desde a fundao de Belo Horizonte. Contudo, as moradias implantadas em reas longnquas e desarticuladas, mesmo que sejam consideradas mais adequadas, segundo os parmetros da produo formal via arquitetos e planejadores, podem no se configurar de fato como soluo do problema habitacional das famlias. Para os grupos em condies de vulnerabilidade social, a moradia no constitui primordialmente um abrigo, nem primordialmente uma unidade de consumo, mas parte ativa da economia domstica, unidade de produo, possibilidade de renda, aplice de seguro, poupana, garantia de insero social e de acesso a trabalho, escola, sade, comrcio (KAPP et al., 2005, p.40). Isso quer dizer que para essas famlias, mais vale uma moradia improvisada (sob viadutos ou em favelas, por exemplo) prxima a oportunidades de trabalho e amenidades urbanas do que uma habitao formal de difcil articulao. Para famlias que integram o setor mais pobre da sociedade, a m localizao da moradia pode impedir sua mudana ainda que lotes e habitaes nessas localidades sejam concedidos gratuitamente. Nesse caso, mesmo com o alto dficit habitacional computado pelas estatsticas nacionais, lotes e habitaes em Parcelamentos com lotes pequenos e habitaes em Conjuntos de Interesse Social podem acabar sendo deixados vagos, incrementando as taxas de vacncia fundiria e residencial.

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Tambm importante considerar que a periferizao de grupos de baixa renda origina um outro nus decorrente da forma como os novos loteamentos populares so implantados. A implantao e extenso de servios urbanos demandados por esses parcelamentos atravessam grandes pores de reas vazias no interstcio entre os lotes populares e a cidade, que ajudam a incrementar ainda mais as taxas de vacncia e a alimentar a especulao imobiliria por garantir aos loteadores as valorizaes decorrentes desses investimentos. A falta de acesso das famlias mais pobres a espaos articulados e sua dificuldade de vida em lugares longnquos leva ainda a outro prejuzo urbano: a ocupao de reas inadequadas para a moradia. Como j visto, muitas famlias preferem continuar morando em domiclios precrios ou optar por uma habitao em favelas e outros espaos informais uma vez que sua atividade produtiva depende de uma boa localizao. Essa opo pode ainda implicar na formao de Aglomerados frgeis Como visto, esse tipo de ocupao (em encostas ngremes e deslizantes, beiras de crregos, reas de proteo de mananciais, dentre outros), usualmente implantada em locais bem articulados, no apresenta taxas de vacncia residencial relevantes. Contudo, sua precariedade pode resultar em prejuzos ambientais e em risco de vida para as famlias residentes. Tudo isso evidencia que a promoo de HIS em reas pouco articuladas no uma soluo para o problema habitacional no pas. Como o clculo proposto pela FJP mostra concretamente, as necessidades habitacionais devem ser abordadas para alm dos programas convencionais de construo de novas moradias, privilegiando o provimento de infraestrutura urbana em reas j ocupadas e a redistribuio e melhoria dos estoques existentes. Uma proposta coerente nesse sentido seria a promoo de programas de aluguel social que poderiam associar o provimento de HIS bem localizada ocupao imediata de imveis vagos em reas consolidadas, reduzindo desse modo, as taxas de vacncia municipais. Propostas de mobilizao do estoque vago para promoo de HIS, via alternativas de aluguel social sero contempladas no

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item 4.5, onde sero esboadas as premissas para o desenho de uma poltica pblica de reduo da vacncia imobiliria na RMBH.

3.2.4 Substituio de uso e ocupao Parcelamentos com lotes mdios Aglomerados consolidados e histricos Diferente da obsolescncia fsica de edificaes, da superproduo de moradias e da falta de articulao urbana, os imveis deixados vagos em consequncia da substituio de uso e ocupao podem enfrentar um perodo de vacncia apenas passageiro. O aquecimento do mercado imobilirio em conjunto com a ao estatal (instituio de novas polticas habitacionais, realizao de grandes obras e regulamentao de legislaes urbansticas, dentre outras aes) so os principais fatores que podem desencadear processos de substituio, durante os quais muitos imveis acabam sendo deixados vagos por um curto perodo de tempo. Esse o caso de Santa Luzia. O municpio tem passado por uma mudana intensa, decorrente de grandes obras estatais implantadas recentemente no vetor norte da RMBH, como a Linha Verde e o CAMG. Desde ento, a procura por imveis na rea tem se intensificado e comum que depois de vendidas as edificaes permaneam vazias, espera de sua reforma ou demolio. Como o Censo colhe os dados de um perodo de referncia determinado, possvel que parte dos domiclios vagos computados possam se encontrar nessa situao. Dado que a coleta de dados ocorreu justamente no perodo em que a cidade est passando por um intenso processo de substituio, provvel que uma grande parcela dos domiclios vagos tenham sido computados ainda que exista uma ocupao/ utilizao j prevista para um futuro prximo. Contudo, mesmo que a substituio possa no resultar diretamente em uma vacncia duradoura, ela pode contribuir de maneira indireta para o incremento do estoque vago por perodos de tempo mais longos. Quando a substituio se d no sentido da mudana de ocupao, via adensamento, possvel que ela se torne a base de um processo de superproduo de moradias. A mudana de perfil de um lugar, em geral

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dada por sua verticalizao, no deixa de ser tambm uma estratgia de inovao, atraindo novas famlias que deixaro rastros de vacncia para trs 79 . Um exemplo nesse sentido pode estar ocorrendo com o bairro Prado, em Belo Horizonte. Em pesquisa realizada com os domiclios de um setor censitrio selecionado 80 , foi constatada uma considervel reduo da taxa de vacncia residencial: de 12,33%, em 2000, para 3,74%, em 2010. Paralelamente mudana de usos (muitas residncias foram transformadas em confeces de roupas, uma atividade tpica do bairro) ocorre tambm um adensamento, via verticalizao. Oito torres residenciais com cerca de 70 novos domiclios esto em fase de construo, o que representar um incremento no nmero de moradias do setor (cerca de 10%). Tendo em vista que o Prado considerado um bairro de alto padro81, os imveis a serem ofertados demandam um pblico bastante especfico que dever estar disposto a pagar cerca de R$ 2.500,00 por m2 edificado82. Desse modo, possvel que as famlias que se mudem para os novos domiclios a serem disponibilizados acabem deixando rastros de vacncia para trs. Como visto no item 3.2.2, a diviso econmico-social do espao residencial e a reteno de imveis como forma de entesouramento so fatores que dificultam o prolongamento das cadeias de vacncia ativadas em bairros de melhor padro econmico. Isso significa que os domiclios antigos deixados pelas famlias que se mudaro para o Prado podero ser mantidos vagos, incrementando no futuro, o montante de habitaes ociosas da RMBH.

79 Abramo observa a esse respeito que De fato, por traduzirem a vontade de mudar o perfil de uma localizao, essas proposies vo gerar, em relao s externalidades de vizinhana, movimentos migratrios de certos tipos de famlias dentro do espao urbano ao passo que, em termos materiais, vo manifestar-se por uma modificao das caractersticas gerais (do ndice de verticalidade-densidade, por exemplo) do estoque residencial em causa. (ABRAMO, 2007, p.327). 80 Uma pesquisa com o setor censitrio no 310620005670299, no bairro Prado foi elaborada pelo grupo MOMUFMG com o objetivo de checar a existncia de discrepncias entre as taxas de vacncia obtidas pelo Censo Demogrfico/ 2000 e o ano de 2010, antecipando os resultados do Censo Demogrfico deste ano, que s foram disponibilizados no incio de 2011. 81 Segundo classificao da Pesquisa do Mercado Imobilirio em Belo Horizonte, elaborada pelo IPEAD. 82 Segundo site http://www.netimoveis.com/netimoveis. Acesso em: dez/2010.

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FIGURA 3.7 Caracterizao de imveis no bairro Prado Belo Horizonte (Setor Censitrio no 310620005670299)
Fonte: Produzido pelo grupo de pesquisa MOM-UFMG.

Isso evidencia que o processo de substituio e a superproduo de moradias devem ser entendidos em conjunto. Abramo considera as migraes sucessivas dos grupos mais ricos como uma destruio da conveno produzida pela indstria imobiliria de modo a reorientar sucessivamente a demanda para as novas ofertas: o processo produtivo que permite que uma configurao residencial seja concluda em conformidade com a crena relativa ao futuro de uma localizao levar no s realizao dessa conveno, mas tambm implementao de seu processo de destruio (ABRAMO, 2007, p.292). Conforme evidenciado, as sucessivas valorizaes e desvalorizaes das localizaes residenciais so funcionais para a indstria imobiliria que tem um papel fundamental na produo do estoque vago nas cidades. Isto quer dizer que uma vez vendida, a conveno residencial deixa de ter o compromisso com o novo modo de morar propagandeado.

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O adensamento gera reas saturadas, diferentes da expectativa nutrida pelas famlias e a insatisfao com o novo produto adquirido ir motivar outras tantas migraes e aquisies, garantindo a necessria rotao do capital. Como os domiclios deixados vagos no se tornam atraentes para os grupos com maior poder aquisitivo e tambm no so disponibilizados para famlias de renda inferior, crescem os estoques ociosos da regio. Assim, mesmo que o processo de substituio tenha inicialmente gerado uma vacncia passageira, no perodo em que usos e coeficientes de ocupao da rea que receber novas famlias (rea de destino) so modificados, ela pode incorrer numa vacncia mais duradoura de forma indireta, por dar espao superproduo nessas reas de destino e por resultar na formao de estoques ociosos nas reas residenciais abandonadas pelas famlias (reas de origem). A substituio tambm est vinculada dinmica de expanso da mancha urbana que gera reas de moradia popular pouco articuladas. Segundo relatrio da equipe HVQ para o PDDI,
A expanso da rea urbana ocorre principalmente para acomodar os pobres, enquanto as reas centrais se adensam com a substituio e verticalizao das edificaes. Por fim, essas reas perdem qualidade ambiental, se esvaziam porque so consideradas desagradveis pelos ricos, mas continuam inacessveis para os pobres. A populao de renda mdia e alta deixa os centros adensados e busca ambientes mais agradveis e, assim, expulsa mais uma vez os pobres das periferias imediatas. (PDDI-HVQ-4, 2010, p.241).

A presso da indstria imobiliria um fator decisivo no desencadeamento dessa migrao. As prefeituras so pressionadas a elevar potenciais construtivos em diversas reas de forma a possibilitar a ocorrncia de processos de substituio, principalmente via verticalizao. Contudo, comum que o nvel efetivo de densificao da rea no corresponda s expectativas das famlias de maior poder aquisitivo recm-deslocadas. A degradao ambiental e a circulao pesada de carros e pedestres podem gerar frustrao, desencadeando novas migraes. Com a migrao da populao mais rica para as periferias imediatas, um novo processo de substituio ento iniciado, com a presso da indstria imobiliria para o aumento de potenciais construtivos. A FIG. 3.8 ilustra essa dinmica.

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FIGURA 3.8 Verticalizao de bairros/ novas centralidades

Fonte: PDDI-HVQ-4, 2010, p.241.

Isso o que est ocorrendo com Lagoa Santa. A substituio (uso/ ocupao) e o adensamento dela decorrente tem gerado um processo de expulso do uso residencial do centro da cidade. Algumas vias que acessam a rea se encontram saturadas e muitas edificaes tm sido demolidas para a criao de estacionamentos. Situao similar tambm ocorre em Sabar. A substituio de usos em sua rea central tem gerado uma presso por garagens que motivou a transformao dos quintais e reas verdes residenciais em estacionamentos comerciais, reduzindo a qualidade ambiental das reas (MINAS GERAIS, 2010b e 2010d). Como evidenciado, a chegada de novos usos (comercial e de servios) e o maior adensamento de reas residenciais acaba gerando a expulso dos moradores originais que no se adaptam aos novos padres ambientais. Vrios domiclios so assim deixados ociosos e, ainda que em muitos casos sua vacncia seja apenas temporria, ela pode representar uma frao importante do montante de domiclios vagos compilado pelas estatsticas oficiais. Todo exposto evidencia que os processos de substituio se relacionam diretamente com a mudana ou manuteno do perfil econmico nos lugares em que incidem. Em regies mais ricas comum que ela ocorra no sentido de manter ou consolidar a externalidade de vizinhana j existente, ao passo que em regies desvalorizadas

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pode ocorrer enobrecimento das reas e expulso das populaes originais. Esse o caso dos imveis situados margem da avenida Braslia, em Santa Luzia. A rea um dos casos mais radicais de substituio de uso que tm ocorrido na RMBH83. Como explicitado tal transformao se deve s novas condies de sua insero na dinmica de crescimento do vetor norte da regio, com a implantao de grandes obras pblicas. Graas a esses empreendimentos, o corredor comercial teve seu raio de influncia ampliado e hoje novos conjuntos de lojas e servios de padro sofisticado tm disputado o espao da avenida. Essa disputa resultou na supervalorizao da terra na regio, e os imveis lindeiros avenida Braslia tm hoje o metro quadrado mais valorizado da RMBH, girando em torno de R$ 1.400,00 a R$ 1.700,00, com uma valorizao de cerca de 300% nos ltimos trs anos (MINAS GERAIS, 2010b). No surpreendente que tamanha presso imobiliria resulte na expulso sistemtica da populao mais pobre que habitava originalmente a regio. Contudo, mesmo j saturada, existem planos para que a avenida Braslia tenha seus coeficientes de aproveitamento alterados. Como visto, a poltica urbana e habitacional tem assumido, em muitos casos, um papel funcional na desobstruo sistemtica de quaisquer fatores que se coloquem como obstculos para as estruturas de produo capitalistas tradicionais. H uma presso muito forte por parte dos proprietrios dos terrenos junto Prefeitura Municipal e vrias empresas tm comprado lotes e casas para a promoo futura de grandes empreendimentos antevendo a obteno de sobrelucros fundirios. A obteno de tais sobrelucros, entretanto, no leva em conta o estado de conservao dos imveis. Como visto no item 3.2.1, o solo valorizado segundo seu uso em potencial que nem sempre coincide com o uso real. A comparao entre os valores de venda de imveis vagos situados em quadras lindeiras avenida Braslia ilustra essa afirmao. Apesar de se encontrar em estado de quase runa o valor da residncia localizada imediatamente margem da avenida em processo de substituio (FIG. 3.9) est em torno de R$ 1.550,00/ m2, enquanto que o valor de outro domiclio considerado em bom estado de conservao (FIG. 3.10), mas situado no outro lado da quadra (rua Geraldo Teixeira da Costa), quase cinco vezes inferior,
83 Segundo relato da arquiteta Iracema Generoso de Abreu Bhering, responsvel tcnica dos PRAUCs de Lagoa Santa, Sabar e Santa Luzia. BHERING, Iracema Generoso de Abreu. Entrevistada pela autora. Belo Horizonte, Brasil. Out. 2010.

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com o metro quadrado girando em torno de R$ 340,00. Isso demonstra que ao vislumbrar a ocorrncia de processos de substituio, o proprietrio de uma residncia prefere mant-la desocupada e em mau estado de conservao do que promover melhorias que favoream sua ocupao por outras famlias, pois sabe que a propriedade ser valorizada por fatores exgenos (grandes empreendimentos e alteraes de legislao) que independem de aes individuais visando cumprir a funo social da propriedade.

FIGURA 3.9 Domiclio vago avenida Braslia, Santa Luzia

Fonte: MINAS GERAIS, 2010e, p.41.

FIGURA 3.10 Domiclio vago rua Geraldo Teixeira da Costa, Santa Luzia

Fonte: MINAS GERAIS, 2010e, p.43.

A mudana do perfil scio econmico das reas (ou mudana da conveno), a expulso de populaes vulnerveis e a especulao do solo urbano, dentre os outros fatores supracitados, so desdobramentos dos processos de substituio que podem ser infinitamente detalhados. Contudo, mais do que perscrutar pormenores importa

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observar o seguinte: todos os municpios da RMBH podem acomodar mais habitantes sem expandir sua rea urbana e sem aumentar seus potenciais construtivos (PDDIHQV-4, 2010, p.251). Em outros termos isso quer dizer que os processos de substituio no so justificveis em face aos altos graus de vacncia residencial e fundiria encontrados na regio. Contudo, apesar do alto nmero de habitaes e lotes vagos, a tendncia substituio geral na RMBH. Para Ribeiro esse um dos grandes paradoxos da produo imobiliria: sempre necessrio destruir para construir (RIBEIRO, 1997, p.124). A mudana paulatina de uso e ocupao do solo em Parcelamentos com lotes mdios, Aglomerados consolidados e histricos e outras reas da regio desse modo, mais do que uma necessidade de abertura de espaos para acomodar o crescimento populacional, uma estratgia mercadolgica de expanso do capital. Cabe ao Estado, a colocao em prtica de novas formas de interveno e planejamento do crescimento das cidades que no reforcem a irracionalidade na distribuio do estoque de moradias expressa pelas estatsticas oficiais.

3.2.5 Situao patrimonial e pendncias jurdicas Conjuntos de interesse social, populares e de classe mdia e alta Parcelamentos com lotes pequenos, mdios e grandes Aglomerados consolidados e histricos Diferente da obsolescncia, da superproduo de moradias, da pouca articulao urbana e da substituio de uso e ocupao, a vacncia relacionada situao patrimonial e s pendncias jurdicas no pode ser associada a um tipo de espao cotidiano especfico. Do mesmo modo, ela no se configura como um resultado direto da dinmica urbana e, embora tenha um resultado espacial, est mais vinculada ao campo das decises judiciais e patrimoniais do que ao perfil econmico das reas em que incide. Cabe esclarecer que pendncias com relao situao jurdica e patrimonial no so exclusividade de imveis residenciais e lotes vagos. Muitas edificaes com outros tipos de uso e que no so contabilizadas pelas estatsticas oficiais de imveis ociosos, restritas aos domiclios, tambm se encontram em situao

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similar e sem utilizao. Dentre inmeros fatores que podem gerar vacncia imobiliria nessas condies, quatro possibilidades podem ser destacadas: imveis associados a processos e disputas judiciais (1), os que integram a massa falida de empresas (2), os pertencentes a pessoas jurdicas (3) e os imveis em situao de abandono (4). As duas primeiras possibilidades esto associadas a decises judiciais enquanto que as demais se vinculam a situaes patrimoniais. Quando o pagamento da dvida no honrado, imveis utilizados como garantia para a obteno de recursos so solicitados pelos credores e usualmente permanecem ociosos enquanto a disputa ou processo judicial estiver em andamento (1). Esse o caso da inadimplncia de financiamentos imobilirios que tm como garantia o prprio imvel. Embora relatrios recentes do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) evidenciem uma reduo na quantidade de muturios inadimplentes84, o ano de 2010 foi fechado com uma taxa de inadimplncia ainda importante, equivalente a 7,4% dos contratos firmados (GRFICO 3.1).

Fonte: Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/fis/SFH/port/est2010/11/>, Acesso em: Dez/ 2010.

GRFICO 3.1 Inadimplncia SFH dez. 2009 a nov. 2010

Outros imveis que tambm podem estar associados a decises judiciais so os que integram a massa falida de empresas (2). Nesses casos, o tempo de vacncia pode ser superior ao dos imveis utilizados como garantia para a obteno de recursos, tendo em vista a maior complexidade dos processos de falncia. Aps a promulgao da lei federal 11.101/ 2005 esses processos passaram por uma simplificao significativa, mas ainda assim a realizao dos ativos imobilirios pode se tornar um processo moroso. A lei de 2005 se baseia no princpio da preservao da empresa e
84 Segundo relatrio do SFH, a taxa de inadimplncia se refere a contratos com mais de trs prestaes em atraso. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/fis/SFH/port/est2010/11/>. Acesso em: dez/2010.

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permite, por exemplo, a alienao antecipada de bens considerados perecveis, deteriorveis ou sujeitos a considervel desvalorizao ou de conservao arriscada ou dispendiosa85 . Com relao aos bens durveis, possvel que sejam vendidos mediante autorizao expressa dos credores ou alugados de forma a produzir renda para a massa falida. No h mais o interesse dos credores em manter os bens imobilizados para evitar que a renda obtida com sua liquidao seja destinada s despesas processuais, tendo em vista que a nova lei tornou obrigatrio que tais despesas sejam pagas antes mesmo da disputa para desqualificao dos bens entre os credores. Contudo, a utilizao de imveis nessa situao pode encontrar outros obstculos. Esse o caso do edifcio San Martin, em Belo Horizonte. Popularmente conhecido como Torres Gmeas, em 1995 o imvel foi ocupado por cerca de 150 famlias aps a falncia das construtoras ICC e JET Engenharia, responsveis pela obra. Apesar da ausncia de processo de reintegrao de posse por parte da massa falida e de sua anuncia para a venda do imvel, a omisso da Prefeitura na articulao do processo resulta hoje na possibilidade real de desocupao do edifcio, aps processo movido em 2009 pelo Ministrio Pblico, por solicitao da vizinhana do prdio. Apesar dos esforos da Pastoral de Rua de Belo Horizonte e do departamento de auxlio jurdico da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas) a desapropriao do imvel, que seria feita via recursos do programa Crdito Solidrio no foi efetivada graas inrcia do poder municipal, que alega ter dificuldades com o processo. No ser surpreendente que, caso a desocupao de fato se efetive, o imvel permanea vazio, resultando no consequente incremento das taxas de vacncia e dficit municipais. Os imveis pertencentes a pessoas jurdicas (3) tambm podem enfrentar longos perodos de vacncia. Segundo Santiago (2005), isso ocorre em razo de esses bens serem computados no balano das empresas como ativos imobilirios. Em muitos casos os valores lanados superam os preos praticados no mercado representando um obstculo para a sua comercializao. Entretanto, caso os valores fossem
85 Lei Federal 11.101/2005.

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reduzidos, os balanos contbeis sofreriam uma grande alterao e os responsveis teriam que assumir a execuo de um prejuzo diante dos acionistas. Dessa forma, os preos so mantidos sem qualquer desvalorizao espera de um momento mais oportuno para a venda. possvel que muitas unidades vagas (domiclios, unidades comerciais e de servios e mesmo lotes vagos) se encontrem nessa situao. O abandono de imveis tambm um fator que pode incrementar as taxas de vacncia municipais. Nesse caso situaes de inadimplncia de tributos municipais so recorrentes, sendo possvel que o proprietrio perca o direito de propriedade do imvel aps ao do poder pblico. Segundo dados dos PRAUCs de Santa Luzia e Sabar, cerca de 50% dos imveis encontrados vazios esto em dbito com o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU), em Ribeiro das Neves o percentual ainda superior, cerca de 70% dos domiclios vazios devem tributos municipais. possvel, portanto que existam situaes de abandono e, caso a inadimplncia se prolongue, processos de execuo fiscal podero ser promovidos pela fazenda pblica. O abandono um instrumento disciplinado pelo artigo 1.276 do Cdigo Civil aprovado em 2002. Se caracterizado, caber Prefeitura arrecadar a propriedade e fazer com que seja exercida sua funo social.

3.3 Amostra de imveis vagos na RMBH

Como visto, as reas de interveno selecionadas pelos PRAUCs de Lagoa Santa, Ribeiro das Neves, Sabar e Santa Luzia apresentam taxas de vacncia residencial equivalentes a 11,65%, 10,25%, 10,29% e 11,85%, respectivamente. Tomado como base o percentual limite de 5% para a vacncia tpica, necessria para o funcionamento natural do mercado de moradias segundo Jud e Frew (1990), pode-se considerar que em todos os municpios o grau de atipicidade das taxas elevado. Cabe considerar ainda que as taxas encontradas esto prximas s fornecidas pela FJP, com base no Censo de 2000, o que alm de endossar a utilizao das amostras para a anlise aqui proposta tambm evidencia que o fenmeno tem se perpetuado ao longo dos anos. importante frisar que a montagem de uma amostra da vacncia residencial na RMBH aqui proposta no se pretende universal. Mais do que um estudo

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abrangente procura-se ilustrar o fenmeno com informaes detalhadas e exemplos concretos dos imveis vagos existentes na regio. A TAB. 3.4 evidencia que se comparados aos demais tipos de habitao, os domiclios unifamiliares so os que apresentam as maiores taxas de vacncia. Esse resultado se deve, em parte, predominncia desse tipo residencial nas cidades analisadas nos PRAUCs e pode sofrer variaes se outros municpios da RMBH forem tambm pesquisados. Como era de se esperar, a vacncia tambm predominante em imveis antigos, com mais de 11 anos de construo em Santa Luzia e Ribeiro das Neves e mais de 51 anos em Lagoa Santa e Sabar. Com exceo do primeiro municpio, o tempo de vacncia dos imveis encontrados vazios superior a 13 meses, sendo que em Ribeiro das Neves foi registrado um grande nmero de imveis vagos h mais de 8 anos. As unidades de padro mdio so as que apresentam as maiores taxas de ociosidade nos quatro municpios. Em segundo lugar (com exceo de Lagoa Santa), esto os domiclios de alto padro, confirmando os dados obtidos pelo cruzamento entre vacncia e renda dos chefes de famlia na RMBH (captulo 2, FIG. 2.11). Conforme elucidado, a forma como os grupos com maiores rendimentos utilizam o espao importante para o estudo do fenmeno da vacncia residencial na regio. Tambm predominam os domiclios em ms condies de conservao. Contudo, como j explicitado nem sempre o mau estado do imvel acompanhado por sua desvalorizao econmica e muitos domiclios em pssimas condies permanecem com altos preos no mercado. Alm disso, comum que a vacncia esteja acompanhada da ausncia de garagem, de dvidas com os tributos municipais e da classificao do imvel como de interesse histrico. Em Sabar, nico ncleo histrico das amostras selecionadas, 60% das unidades vagas possuem algum tipo de proteo dos rgos de tombamento.

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TABELA 3.4 Caracterizao da vacncia residencial em Lagoa Santa, Ribeiro das Neves, Sabar e Santa Luzia.
Tipologia
Unifamiliar Multifamiliar Misto Unifamiliar Misto Multifamiliar

Lagoa Santa (%)

66,7 5,5 13,9 13,9

Ribeiro das Neves (%)

25 8,3 66,7 --

Sabar (%)
36,4 15,1 36,4 12,1

Santa Luzia (%)

39 29,3 7,3 24,4

Idade da construo
At 5 anos 5 a 10 anos 11 a 25 anos 26 a 50 anos Acima de 51 anos Outros/ sem informao

Lagoa Santa (%)

-3,2 3,2 9,7 19,3 35,4

Ribeiro das Neves (%)

--33,3 25 -41,7

Sabar (%)
---12,5 62,5 25

Santa Luzia (%)

2,5 5 15 12,5 5 40

Tempo de vacncia
Menos de 1 ms 1 a 6 meses 7 a 12 meses 13 meses a 8 anos Mais de 8 anos Outros/ sem informao

Lagoa Santa (%)

3,2 6,5 6,5 13 -70,8

Ribeiro das Neves (%)

8,3 25 8,3 8,3 33,5 16,6

Sabar (%)
4,2 12,5 8,3 29 -54

Santa Luzia (%)

-17,5 7,5 17,5 -57,5

Padro da unidade
Alto Mdio Baixo Outros/ sem informao

Lagoa Santa (%)

16,1 64,5 19,4 --

Ribeiro das Neves (%)

33,3 41,7 8,3 16,7

Sabar (%)
16,7 75 8,3 --

Santa Luzia (%)

22,5 50 22,5 --

Estado de conservao
Ruim Mdio Bom

Lagoa Santa (%)

38,7 25,8 35,5

Ribeiro das Neves (%)

33,3 16,7 50

Sabar (%)
41,7 33,3 25

Santa Luzia (%)

47,5 25 27,5

Imveis...
... de interesse histrico ... em dvida com o IPTU ... que no possuem garagem

Lagoa Santa (%)

-* 20

Ribeiro das Neves (%)

-73 80

Sabar (%)
60 46 80

Santa Luzia (%)

-53 55

Fonte: MINAS GERAIS, 2010b, 2010c, 2010d e 2010e. Dados trabalhados pela autora.

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4 Vacncia residencial e polticas pblicas

4.1 Imveis vagos e iniciativas internacionais Estados Unidos (EUA)
A utilizao de estruturas vagas ou abandonadas e a ocupao de lotes vazios e bem inseridos na malha urbana uma preocupao de muitas cidades norte americanas que vm acumulando experincias em torno do tema. Ainda que pertencentes a uma realidade distinta da brasileira, as prticas implementadas e os conhecimentos produzidos revelam maneiras de enfrentar a vacncia de lotes e edificaes de forma sistemtica e continuada e podem servir de referncia para as iniciativas nacionais. Dentre as principais causas encontradas para a vacncia de lotes destacam-se o tamanho pequeno das parcelas, seu formato no convencional e sua localizao 86. Abandono, perda de populao, padro de crescimento urbano perifrico, falta de pagamento de tributos e execues hipotecrias so as principais causas apontadas

86 O Center on Urban & Metropolitan Policy do The Brookings Institute (Washington, DC) realizou em 1998 uma pesquisa sobre a vacncia de lotes em 99 cidades norte americanas. Alm das causas j destacadas, a especulao imobiliria e a existncia de problemas de infraestrutura foram outros fatores destacados como causadores da vacncia fundiria pela pesquisa: Overall, vacant land conditions in the 99 responding cities tended to be characterized by one or more of three fundamental conditions: the parcels were not large enough (56 percent of respondents), they were odd-shaped (45 percent), or they were in the wrong location (44 percent). These three characteristics individually, but especially in concert, seemed to limit the development potential of vacant land. For some cities (26 percent), the issue was temporal, that is, land stayed vacant for too long. Twenty-eight percent identified other conditions, among which were the holding of vacant land for speculative purposes, the presence of brownfields, or the existence of infrastructure problems( PAGANO e BOWMAN, 2000, p.7-8).

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para a existncia do grande nmero de imveis desabitados nas cidades norte americanas. Diferente do Brasil, onde preponderam unidades em bom estado de conservao, retiradas do mercado pela simples falta de interesse dos proprietrios em ocup-las, nos EUA predominam edificaes em situao de abandono pela incapacidade financeira das famlias em honrarem parcelas de crdito junto aos bancos, saldarem dvidas de impostos com os cofres pblicos ou mesmo por considerarem o investimento na manuteno dos imveis pouco vantajoso. A National Vacant Properties Campaign87 (NVPC) uma campanha nacional que tem como objetivo divulgar informaes, iniciativas e pesquisas sobre vacncia imobiliria nos EUA e fornecer assistncia tcnica para agncias e demais rgos pblicos interessados em promover aes de uso e ocupao de edificaes e lotes vagos (NVPC, sd). A campanha destaca o abandono de propriedades como um fenmeno nacional que resulta na baixa arrecadao de impostos, desvalorizao dos imveis do entorno e em altos custos para os cofres pblicos que arcam com o nus das demolies. Alm dos custos econmicos, custos sociais tambm so contabilizados tendo em vista que os imveis vagos so considerados ims de atividades criminosas e foco de doenas (NVPC, sd; NVPC, 2005a). A NVPC apia aes espalhadas por todo pas disseminando o iderio de crescimento inteligente (smart growth) segundo o qual os imveis vagos devem ser vistos como oportunidades de negcio e desenvolvimento econmico para as cidades:
A reutilizao de lotes vagos e estruturas abandonadas pode representar uma oportunidade para o crescimento econmico e recuperao de diversas reas urbanas. Para uma cidade em rpido crescimento, como Charlotte [Michigan], ou para uma cidade com fronteiras fixas que est perdendo populao, como a Filadlfia [Pensilvnia], lotes vagos continuam a ser um trunfo competitivo para implementar uma srie de estratgias de desenvolvimento econmico: criao de empregos, incremento das receitas fiscais, melhoria da infraestrutura, transporte e atrao de moradores. Para aqueles que trabalham com o conceito de crescimento inteligente, a reutilizao estratgica de lotes vagos e de estruturas abandonadas pode representar uma excelente oportunidade para promover uma maior densidade e reduzir a tendncia suburbanizao88. (PAGANO e BOWMAN, 2000, p.1).
87 A campanha um projeto da Smart Growth America (SGA), Local Initiatives Support Corporation (LISC) e Metropolitan Institute at Virginia Tech. Ela conta com fundos provenientes da Fannie Mae Foundation, U.S. EPA, Ford Foundation, C.S. Mott Foundation, Surdna Foundation e National Endowment for the Arts. Para informaes adicionais ver: http://www.vacantproperties.org/ . 88 The reuse of vacant land and abandoned structures can represent an opportunity for the economic growth and recovery of a diverse range of urban areas. For a city rapidly growing in population with the ability to expand political borders, like Charlotte, or for a city with fixed boundaries that is losing population, like Philadelphia, vacant land

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Desse modo predominam esforos para estimular investimentos, reocupar lugares que esto sendo abandonados e tornar as cidades economicamente mais competitivas89. Por sua realidade econmico-social diversa, a abordagem norte americana no tem o mesmo enfoque esperado para uma ao a ser implementada em um pas como o Brasil, para o qual os domiclios vagos, mais do que um alavanca econmica, so uma possibilidade real de soluo do dficit habitacional existente. Entretanto, o estmulo para uma maior ateno e participao do Estado na resoluo do problema e a necessidade de atuao na escala microlocal so apontamentos das iniciativas norte americanas nos quais uma poltica habitacional brasileira com foco na vacncia imobiliria deve se espelhar. De acordo com Kromer (2002, p.3) importante que as diversas esferas do governo, com nfase na escala municipal, entendam a existncia de imveis vagos como um desafio para as cidades que devem ter seus lderes capacitados para o enfrentamento da questo. Alm das lideranas governamentais, tambm importante que a comunidade local seja envolvida. Segundo relatrio da NVPC para a cidade de Youngstown (Ohio) O desenvolvimento comunitrio funciona melhor na escala da vizinhana, com foco na habitao e qualidade de vida dos moradores e suas famlias 90 (NVPC, 2009, p.22). Embora nas experincias norte americanas o envolvimento comunitrio sempre parta de uma organizao governamental centralizada, a proposta de se enfrentar o problema da vacncia em menor escala importante de ser pensada para a realidade brasileira que deve estar aberta a iniciativas mais engajadas e autnomas da populao. Para sistematizar as aes a serem desenvolvidas a NVPC desenvolveu o chamado Ciclo de revitalizao de propriedades vagas (Vacant Properties Revitalization Cycle FIG. 4.1) que pretende conter todas as etapas para implantao e funcionamento de

remains a key competitive asset for implementing a number of economic development strategies: creating jobs, increasing tax revenue, improving transportation infrastructure, and attracting residents. For those working on smart growth issues, the strategic reuse of urban vacant land and abandoned structures can represent a key opportunity for encouraging greater density and reducing the push to develop suburban greenfields. (PAGANO e BOWMAN, 2000, p.1). 89 Para maiores informaes ver NVPC (2005b, p.1) e KROMER (2002, p.8). 90 Community development works best at the neighborhood scale with a focus on housing and improving the quality of life for residents and their families (NVPC, 2009, p.22).

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uma poltica com foco na vacncia imobiliria. So elas: Estratgias de informao (1), Estratgias de preveno e estabilizao (2), Estratgias de aquisio e gesto (3) e Estratgias de reutilizao e planejamento em longo prazo (4).

FIGURA 4.1 Ciclo de revitalizao de propriedades vagas - NVPC

Fonte: NVPC, 2009a, p.15.

Como estratgia de informao (1) indicada a elaborao de um banco de dados de lotes e edificaes baseado em uma coleta ampla e sistemtica de informaes a serem periodicamente atualizadas (como o banco de dados existente na Filadlfia Neighborhood Information System NIS, ver imagem 4.2). Essa indicao, parte da constatao de que o Censo norte americano no oferece um retrato completo e abrangente da existncia e condio dos domiclios desocupados 91 (PAGANO e BOWMAN, 2000); alm disso, informaes sobre lotes vagos no so coletadas, fato que tambm se repete no Brasil. De acordo com o relatrio da NVPC apresentado para Cleveland (Ohio), acredita-se que a falta de informaes sistemticas sobre os imveis vagos uma das razes para que at o hoje o problema no tenha sido

91 No formal or standardized definition of vacant land exists. The U.S. Bureau of the Census does not collect data on the use of land. Census data contains information only on vacant residential structures; the Census has no data on vacant land (as opposed to buildings) and no data on non-residential structures. The Census also does not measure abandonment (PAGANO e BOWMAN, 2000, p.2).

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tratado com a urgncia que merece92 (NVPC, 2005b, p.21). Ainda segundo o relatrio, os dados do banco devem ser regularmente atualizados e disponibilizados para uma ampla gama de usurios (dados confidenciais podem ser protegidos por uma senha, se necessrio). Alm disso, as informaes devem ser disponibilizadas em vrios formatos (tabelas, grficos e mapas que utilizem GIS) e necessrio que orientao e treinamento sejam oferecidos para usurios em potencial. Segundo a NVPC, a existncia de uma banco de dados acessvel ao pblico em geral uma forma de sensibilizar a opinio pblica e os moradores sobre os problemas das vizinhanas93 (NVPC, 2009a, p.16).

FIGURA 4.2 Pgina do banco de dados NIS - Taxas de vacncia em diversas reas da Filadlfia

Fonte: Disponvel em: <http://cml.upenn.edu/nis>. Acesso em out/ 2010.

92 We believe that the lack of this information is one reason why vacant properties have not been addressed with the urgency they deserve. The citys decision makers do not have accurate data on the number of vacant properties, where they are located, what costs the city incurs each year to deal with them, or the extent to which they diminish property values and destabilize the citys neighborhoods. (NVPC, 2005b, p.21). 93 One of the most promising strategies is to develop a neighborhood typology based on a wide range of socioeconomic indicators along with a comprehensive inventory of vacant property conditions. The challenge for many communities is how to systematically compile, maintain, and update these indicators as neighborhoods and properties move back and forth through the revitalization cycle. A growing number of cities have created real property information systems incorporating data from field work along with public data systems, such as records of water utility shutoffs, code enforcement cases, and foreclosure filings. Targeting vacant property strategies, based on the neighborhood typology, can ensure selection of the right remedy for the right neighborhoods. Targeting can help focus the attention of policymakers, staff, and community groups to these neighborhoods and their problems. Effective targeting is also a cost-efficient method of achieving meaningful results (NVPC, 2009a, p16).

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Bancos de dados com essas caractersticas j foram criados para Cleveland, Los Angeles (Califrnia), Filadlfia, Minneapolis (Minnesota) 94 , dentre outras cidades. Segundo a NVPC (NVPC, 2009a), o maior desafio tem sido a alimentao contnua do sistema, pois a informao no se autogerencia95 (NVPC, 2005b, p.22). Relatrios de desligamento de luz obtidos junto s concessionrias (NVPC, 2009a, p.27), informaes oficiais sobre execues fiscais e hipotecrias e pesquisas de campo so algumas das fontes utilizadas (NVPC, 2009a, p.16). Cabe ressaltar que nenhum dos bancos de dados implementados apresenta formas de participao colaborativa dos usurios. A alimentao dos sistemas centralizada e limita a participao das pessoas ao simples acesso aos dados. Em estratgias de preveno e estabilizao (2) merece destaque a necessidade de revises na poltica de crdito habitacional (2.1), atualizaes na gesto institucional (2.2) e revises no sistema jurdico (2.3). Os emprstimos predatrios para aquisio de casa prpria (2.1) e sua consequente onda de execues hipotecrias so apontados como uma das razes para a existncia do grande montante de residncias vagas nos EUA (NVPC, 2005b, p. 13). Como j mencionado, frente incapacidade de honrarem as dvidas com instituies financeiras, famlias acabam perdendo suas residncias que permanecem vazias durante um longo tempo, em propriedade dos credores. Como visto no captulo 3 (item 3.2.5), situaes como essa tambm ocorrem no Brasil. Com relao necessidade de atualizaes na gesto institucional (2.2) destaca-se a resistncia por parte de servidores pblicos para a mudana de procedimentos (principalmente com relao informatizao dos dados) e a fragmentao dos rgos e agncias que cuidam de questes pertinentes s propriedades imobilirias vagas. Em decorrncia desses fatores, muitas vezes h sobreposio de atividades e
94 Os bancos de dados mencionados podem ser acessados pelos seguintes endereos: Cleveland (NEO CANDO): http://neocando.case.edu/cando/admin/login.jsp; Los Angeles (Neighborhood Knowledge Los Angeles - NKLA): http://datamob.org/datasets/show/neighborhood-knowledge-los-angeles-nkla-data; Filadlfia (Neighborhood Information System NIS: http://cml.upenn.edu/nis/ e Minneapolis (Minneapolis Neighborhood Information System), ainda no disponvel na internet. 95 Information does not manage itself (NVPC, 2005b, p.22).

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retrabalho desnecessrios. Segundo Kromer (2002, p.12) as questes administrativas (mais do que os problemas tcnicos) so os maiores obstculos potenciais para a implementao de aes para o combate vacncia de lotes e edificaes. Iniciativas como a montagem do banco de dados enfrentam obstculos com a coordenao interdepartamental, preocupaes com confidencialidade dos dados e discordncias polticas. Para articular todas as aes fragmentadas em torno do tema, a cidade de Pawtucket (Rhode Island) criou um conselho que inclui representantes de sete departamentos diferentes para coordenar seus esforos na mobilizao de propriedades vagas e abandonadas. A cidade criou uma equipe que trabalha em tempo integral para dar suporte a todas as decises da prefeitura. De acordo com dados municipais, esses esforos, em conjunto com reformas na legislao estadual, tornaram possvel uma considervel reduo do montante de imveis vagos na cidade (NVPC, 2005b). importante ressaltar que embora a existncia de vrias agncias e departamentos que tratam das propriedades vagas e abandonadas seja vista como um obstculo, ela evidencia que a vacncia de unidades construdas no ignorada pelos municpios estadunidenses como acontece no Brasil. provvel que isso ocorra em parte pelo fato de que nos EUA predominam edificaes em situao de abandono que usualmente revelam sinais visveis de desocupao (como vidros quebrados e falta de manuteno) prova disso que so os vizinhos das unidades abandonadas que muitas vezes denunciam sua existncia Prefeitura (PAGANO e BOWMAN, 2000, p.2). As revises do sistema jurdico (2.3) dizem respeito a cinco demandas distintas: desburocratizao de transaes jurdicas dos imveis devedores de impostos ou em situao de abandono, cobrana de responsabilidade legal do proprietrio, simplificao do acesso municipal aos imveis vagos estaduais e federais e reviso das legislaes edilcia e de zoneamento. Em Cleveland, por exemplo, formas de facilitar a execuo fiscal de propriedades e a transmisso voluntria de unidades devedoras de impostos para o banco de propriedades municipais esto sendo pensadas. A ideia que o tempo entre infrao e encerramento seja reduzido (NVPC, 2005b). A cobrana da responsabilidade legal do proprietrio sobre o imvel tambm

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um aspecto importante. Os consultores da NVPC sugerem que todo proprietrio que tiver seu imvel vago por um perodo determinado (cerca de 6 meses, por exemplo) deva registrar obrigatoriamente a situao de sua propriedade junto Prefeitura. Proprietrios no residentes na cidade devem designar um representante para agir em seu nome. A partir de um determinado perodo de vacncia, os impostos prediais devero sofrer um aumento gradativo at sua desapropriao, caso o imvel permanea desocupado (NVPC, 2005b, p.11). Esse artifcio, semelhante ao IPTU Progressivo brasileiro, j foi implementado em Wilmington (Delaware), onde a taxa gradativa sobre a propriedade vaga associada a uma lei municipal que obriga os proprietrios a registrarem seus imveis vagos96 (NVPC, 2005b, p.11). Facilitar o acesso municipal aos imveis vagos estaduais e federais uma recomendao de Kromer (2002, p. 32) para Baltimore e Filadlfia que j est sendo posta em prtica pela legislao brasileira para o caso de imveis vagos da Unio. Como ser visto nos itens seguintes, a lei federal 11.481/2007 que dispe sobre a regularizao fundiria um avano nesse sentido e pode ser um estmulo para a criao de leis estaduais com o mesmo propsito. Alm disso, segundo a NVPC em relatrio elaborado para a cidade de Youngstown, revises nas legislaes edilcia e de zoneamento tambm so importantes (conforme j apontado pelo captulo 3 - item 3.2.1):
As leis de zoneamento e construo podem se tornar uma barreira para a reutilizao de propriedades vagas. Muitos desses cdigos foram elaborados para padres de crescimento perifrico. Outros no anteciparam o nvel de abandono e desinvestimento que est ocorrendo em algumas reas. Como Youngstown comea a implementar aes para cuidar de suas propriedades vagas (como a utilizao do banco de terras), prudente que a lei de zoneamento seja revisada para facilitar formas novas e inovadoras de reutilizao dos imveis vagos [...]. Muitos desses imveis iro envolver uma variedade de usos verdes, como agricultura urbana e jardins comunitrios, que demandaro mudanas nos cdigos existentes. O mesmo desafio ser enfrentado para o redesenho global das vizinhanas. A cidade dever

96 A NVPC no deixa claro quais seriam as punies para o proprietrio (perda da propriedade, por exemplo) no caso do no registro do imvel. Essa informao seria importante para que efetividade dessa medida fosse checada. Registration ordinances basically require owners of properties that have become vacant or abandoned for a certain length of time (e.g., six months or more) to register formally with the local government. Such registration ordinances provide the local government with a point of contact in case the property becomes a public nuisance, and they encourage the owner to devise a timely rehabilitation plan by imposing a sliding fee: the longer the property remains vacant, the greater the fee (NVPC, 2005b, p.11).

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criar zonas 97 especiais de sobreposio para reas com srios nveis de vacncia e abandono . (NVPC, 2009b, p. 52).

Embora no tenham sido encontradas maiores explicaes sobre as zonas especiais de sobreposio mencionadas, pode-se estimar que elas se aproximem da distino entre ZEIS e AEIS proposta em discusses de leis de uso e ocupao brasileiras. Em Belo Horizonte discute-se que a AEIS, diferente da ZEIS, no necessita de uma demarcao prvia e regulamentada em lei. Desse modo, ela funcionaria como uma espcie de sombreamento, mais simples de ser aplicado pela Prefeitura em reas pulverizadas como edifcios ou lotes isolados, ou pequenos conjuntos. Revises na legislao edilcia, por sua vez, foram colocadas em prtica no estado de Maryland que elaborou um cdigo de obras especfico para a reabilitao. A nova regulamentao prope o ajuntamento de leis sobre reabilitao j existentes, estabelece padres para os projetos de reabilitao distintos dos exigidos para novas construes e prev demandas legais diferentes segundo o grau de complexidade da reabilitao, ou seja, quanto menor o projeto, mais simples ser sua aprovao junto aos rgos competentes (KROMER, 2002, p.35). Como j visto (item 3.2.1), proposta similar tambm foi implentada pela lei municipal 9.326/2007, de Belo Horizonte. As estratgias de aquisio e gesto (3) so uma parte do Ciclo de Revitalizao de Propriedades Vagas bastante especfica da realidade norte americana. Como visto, predominam nos EUA unidades abandonadas, cujo proprietrio muitas vezes no consegue ser identificado. Como soluo para o problema, so propostos bancos de terra alimentados pela aquisio pblica dos imveis edificados que, na maioria dos casos, so demolidos e do lugar a pequenos parques e praas verdes exemplos das estratgias de reutilizao e planejamento (4) adotadas. De acordo com a NVPC essas estratgias constituem a parte mais crtica do ciclo de revitalizao e

97 At some point local zoning and building codes become a barrier to the reuse of vacant properties. Many of these codes were designed and written for patterns of suburban growth. Other regulations did not anticipate the level of blight and disinvestment that is present in some areas. As Youngstown begins to reform its essential vacant property systems, such as land banking, it would be prudent to reexamine its zoning code and land development processes to facilitate new and innovative forms of vacant property reuse. [...] As for zoning reform, many of these vacant properties will involve a variety of green uses, such as urban agriculture and community gardens, that would likely demand changes to existing codes. The same challenge might also surface with the wholesale redesign of neighborhoods. The city might want to create special overlay zones for those neighborhoods with serious levels of vacancy and abandonment. (NVPC, 2009b, p. 52).

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demandam abordagens criativas. Segundo relatrio da campanha para a cidade de Youngstown, em reas
[...] com imveis pulverizados, o enchimento de casas, uso misto das edificaes e pequenos parques podem ser adequados. medida que o abandono aumenta, as comunidades devem adotar a demolio em larga escala e, posteriormente, um mix de opes de reutilizao. Esses lugares devem considerar opes de uso permanentes e provisrias que incluam infraestrutura verde (ex: parques, espaos abertos, sistemas para reaproveitamento de guas de chuva, trilhas, lazer e agricultura urbana)98 (NVPC, 2009a, p.17).

A ocupao de casas abandonadas ou enchimento de casas (infill housing) uma ideia que parte da constatao de que a cidade no necessita de novas unidades habitacionais. Segundo o relatrio, a quantidade de moradias vazias supera a demanda potencial estimada para o futuro e novas construes poderiam comprometer ainda mais um mercado de moradias j frgil incrementando o nmero de unidades abandonadas99 (NVPC, 2009b, p.40). O urban greening uma estratgia pensada para a ocupao imediata de lotes vagos. Cleveland, Flint e cidades da Pensilvnia100 tm colocado em prtica aes nesse sentido, promovendo redes de caminhos verdes, jardins comunitrios, pequenos parques e espaos de recreao. Na Pensilvnia, onde a iniciativa assume uma escala mais abrangente, os moradores fazem a indicao dos lugares e se envolvem com a limpeza, criao e manuteno dos espaos. Desabrigados e ex-presidirios so contratados para colaborarem com as atividades e, de acordo com estudos, as propriedades adjacentes aos lotes verdes criados, foram valorizadas em cerca de 20% (NVPC, 2009b, p.51).

98 In relatively stable or transitional neighborhoods with a handful of vacant properties scattered throughout, infill housing, mixed-use developments, and pocket parks might be appropriate. As the level of abandonment increases, communities must adopt large-scale demolition strategies and a different mix of reuse options. These places must consider interim and/or permanent uses that include green infrastructure (e.g., parks, open space, stormwater filtration, trails, recreational facilities, and urban agriculture). (NVPC, 2009a, p.17). 99 Good strategy is not only a matter of targeting resources, but determining which investments are appropriate for a particular area. Youngstown has no need of more housing units as such; the quantity of housing still standing in the city exceeds potential demand for the foreseeable future. What it needs are housing units that can make a difference in terms of strengthening neighborhoods and building markets. In order to do that, polices and programs must be sensitive to market and neighborhood conditions. New construction of subsidized housing either for homeownership or Low Income Tax Credit rental development in an area that contains a surplus of housing priced to sell or rent at comparable or lower levels, for example, is likely to further undermine an already weak private market, increasing the number of abandoned units. (NVPC, 2009b, p.40). 100 Para maiores informaes, ver Pennsylvania Horticultural http://www.pennsylvaniahorticulturalsociety.org/home/index.html Society (PHS). Disponvel em:

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A Tipologia de Bairros a ferramenta indicada pela NVPC para o planejamento a mdio e longo prazos. Com algumas semelhanas aos tipos de espaos cotidianos propostos pela equipe HVQ-PDDI, a Tipologia de Bairros se baseia nas caractersticas do mercado imobilirio (aquecido, frgil etc.) e anlises demogrficas tendo como objetivo ajudar os lderes locais e a comunidade a escolherem estratgias de atuao especficas para cada tipo de situao. Taxas de vacncia, preo venal das habitaes, tipo de ocupao do proprietrio e idade de construo so algumas das informaes coletadas que ajudam na classificao dos bairros em categorias como em transio, em recuperao etc. Os bairros da categoria recuperao, por exemplo, exigem os maiores nveis de interveno por meio da aquisio pblica de propriedades em grande escala e sua posterior demolio101, j os bairros com grande perda populacional seriam os candidatos mais adequados para a promoo de urban greening. Exemplos de cidades que aplicaram a tipificao de bairros como ferramenta de planejamento so Baltimore e Filadlfia102. Todo exposto evidencia que a mobilizao do estoque imobilirio vago tem se tornado uma preocupao norte americana, seja por intermdio de sua integrao s agendas polticas, seja por aes no governamentais. As vrias iniciativas enumeradas demonstram alternativas reais para a identificao, tratamento e controle do problema. A realidade brasileira, contudo, se revela menos engajada. Como visto, no caso da vacncia residencial, as prefeituras sequer tm conscincia do volume de imveis vazios em seus territrios, pois ao contrrio dos lotes vagos, os domiclios ociosos no so visveis na mancha urbana. Tal quadro assume contornos mais perversos quando comparado s altas taxas de dficit habitacional no pas. Diferente dos Estados Unidos, o cenrio brasileiro marcado pela contradio entre imveis vagos e carncia
101 Apesar de aparentemente contraditria, a demolio de edificaes em bairros classificados como de recuperao uma ao recomendada, pois segundo Kromer, nesses bairros com altas taxas de vacncia e um mercado imobilirio praticamente inexistente, o estoque vagos encontra-se em condies de total deteriorao. Redevelopment neighborhoods languish: They have significantly deteriorated housing stock, with dense concentrations of vacancy. The real estate market in these neighborhoods is the weakest in the city and is not expected to stabilize and recover in the short term. Accordingly, recommended public action includes vacant-property acquisition and the demolition of surplus vacant housing, followed by the development of cleared land for new uses, including recreation, as well as retail and other job-generating uses. Other public action includes conventional and scattered-site public housing rehabilitation and the development of CDBG/HOME-financed affordable housing. (KROMER, 2002, p.15) 102 Para maiores informaes ver Kromer (2002, p.13-16).

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habitacional. Para a mudana desse cenrio, estratgias de reutilizao e planejamento (4) poderiam constituir os primeiros esforos de uma poltica pblica nacional visando a mobilizao do estoque ocioso para a promoo de HIS. Como j demonstrado, o potencial desse estoque atualmente est longe de ser aproveitado para sanar o dficit habitacional no pas. Para isso, faz-se necessrio conferir maior visibilidade ao fenmeno da vacncia residencial e prolongar as cadeias de vacncia. Nesse sentido, estratgias de informao (1) e de preveno e estabilizao (2) tambm deveriam ser implementadas. Essas alternativas sero abordadas mais detalhadamente no desenho de uma poltica pblica para a reduo da vacncia imobiliria na RMBH (item 4.5), ao final desse captulo. Por ora, sero contempladas algumas iniciativas que j apontam para uma tentativa de reverso do quadro de vacncia residencial brasileiro e paulatinamente resultam nas novas legislaes e polticas pblicas a serem analisadas a seguir. Buscar-se- avaliar em que medida aes para a mobilizao do estoque vago comparecem no emaranhado de instrumentos jurdicos e planos que regulamentam e conduzem os programas urbanos e a poltica habitacional, implementados em mbito federal, estadual e municipal.

4.2 Imveis vagos e polticas federais Brasil

4.2.1 Poltica Nacional de Habitao (PNH) A PNH foi criada em 2004, sob responsabilidade da Secretaria Nacional de Habitao (SNH), que integra o MCidades. No que concerne ao aproveitamento do estoque de imveis vagos/ subutilizados possvel destacar, dentre os seis103 princpios da poltica habitacional, trs que se relacionam diretamente questo:

103 Os demais Princpios da PNH so (BRASIL, 2004): Direito moradia, enquanto um direito individual e coletivo, previsto na Declarao Universal dos Direitos Humanos e na Constituio Brasileira de 1988. O direito moradia deve ter destaque na elaborao dos planos, programas e aes; Moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de habitabilidade, infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos, servios urbanos e sociais; e Gesto democrtica com participao dos diferentes segmentos da sociedade, possibilitando controle social e transparncia nas decises e procedimentos.

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(1) Funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma urbana que possibilitem melhor ordenamento e maior controle do uso do solo, de forma a combater a reteno especulativa e garantir acesso terra urbanizada (BRASIL, 2004, p. 30, grifos meus); (2) Questo habitacional como uma poltica de Estado, uma vez que o poder pblico agente indispensvel na regulao urbana e na regulao do mercado imobilirio, na proviso da moradia e na regularizao de assentamentos precrios, devendo ser, ainda, uma poltica pactuada com a sociedade e que extrapole mais de um governo (BRASIL, 2004, p. 30, grifos meus); (3) Articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as demais polticas sociais e ambientais (BRASIL, 2004, p. 30, grifos meus).

Duas diretrizes da PNH tambm merecem ateno:

(1) promoo e apoio integrao da Poltica Fundiria e Habitacional de forma a viabilizar a produo de solo urbanizado com qualidade para a implantao de programas habitacionais, a regularizao fundiria para programas de integrao urbana de assentamentos precrios e de reabilitao de imveis para fins de interesse social (BRASIL, 2004, p. 31, grifos meus); e (2) promoo e apoio definio de mecanismos que viabilizem a obteno de imveis em reas urbanizadas e bem localizadas para produo de habitao de interesse social pelos setores pblico, privado e associativo (BRASIL, 2004, p. 31).

Esses princpios e diretrizes assinalam uma mudana de paradigmas na Poltica Habitacional a ser consolidada pelos trs eixos principais dos quais dependem sua formulao e implementao: Poltica Fundiria (a), Estrutura Institucional (b) e Poltica Financeira (c). Com relao Poltica Fundiria (a), destacado seu papel estratgico na garantia do insumo fundamental para a realizao dos programas habitacionais: a terra. Seu acesso e funo social devem ser assegurados pela aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, por meio dos Planos Diretores (PDs) municipais. Vrios desses instrumentos se destinam ao combate da propriedade subutilizada ou no utilizada e abrem precedentes para a mobilizao no somente do estoque de terras nessa condio, como tambm das edificaes ociosas. Considerar a utilizao desse estoque um tema ainda novo nas polticas habitacionais implica a gerao de novos insumos para realizao de programas habitacionais, conforme assinalam as diretrizes da poltica nacional. Ainda de acordo com a PNH, a Poltica Fundiria deve considerar o uso de terrenos e imveis de propriedade do poder pblico (Unio, estados e municpios) na promoo habitacional. Para concretizao desse objetivo os municpios devem receber apoio nas seguintes aes (BRASIL, 2004, p. 49): criao

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de um sistema de informaes e gesto de imveis pblicos; adequaes na legislao para facilitar acesso a imveis pelos programas; montagem de rgos gestores de imveis pblicos e particulares; capacitao para gesto fundiria; formao de estoques como proteo contra possveis valorizaes; criao de polticas voltadas reduo de domiclios vazios atravs de mecanismos de estmulo ocupao, como financiamento para reformas, fomento demanda, como bolsas-aluguel e penalizao em casos de especulao imobiliria; e, por fim, a elaborao de planos municipais para utilizao dos imveis e terrenos vazios. A lei federal 11.481/ 2007, que dispe sobre a regularizao fundiria de interesse social em imveis da Unio, um importante apoio para a mobilizao desse estoque. Os dois outros eixos principais da Poltica Habitacional - Estrutura Institucional (b) e Poltica Financeira (c) esto vinculados criao do Sistema Nacional de Habitao (SNHab), definido como o principal instrumento da PNH 104 . A nova Estrutura Institucional (b) prev a integrao dos trs entes federativos com os demais agentes pblicos e privados envolvidos com a questo habitacional. Com o objetivo de separar as demandas por habitao e tambm as fontes de recursos que viabilizam o acesso moradia, so criados para o SNHab dois subsistemas: Sistema de Habitao de Mercado (SHM) e Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). Esse ltimo institudo pela lei federal 11.124/2005 que regulamenta seus princpios e diretrizes tendo como base, a PNH. Dentre eles, aparecem novamente trs pontos associados reduo da vacncia de lotes e edificaes: a funo social da propriedade, visando garantir o acesso terra urbanizada; a prioridade para a utilizao de reas consolidadas e a utilizao de imveis do Poder Pblico para a implantao de projetos habitacionais. A Poltica Financeira (c) responsvel pelas regras que definem uma das principais premissas da PNH: a articulao entre recursos onerosos e no onerosos na promoo habitacional. Sua estratgia parte da constatao de que a classe mdia
104 A Poltica Nacional de Habitao conta com um conjunto de instrumentos a serem criados, pelos quais se viabilizar a sua implementao. So eles: o Sistema Nacional de Habitao (SNH), o Desenvolvimento Institucional, o Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao, e o Plano Nacional de Habitao (PlanHab). (BRASIL, 2004, p. 29).

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tem se apropriado dos recursos subsidiados para promoo pblica de moradias, deixando a populao de baixa renda que, como visto, representa cerca de 90% do dficit habitacional total (ver captulo 2, GRFICO 2.4) sem alternativas que no a resoluo informal do seu problema de moradia (BRASIL, 2007a, p.365). Para reverter esse quadro, o novo modelo se baseia numa concesso de subsdios inversamente proporcional capacidade de pagamento dos beneficirios, classificados em cinco Grupos de Atendimento (GA) 105 . Assim, o GA1 composto pelas famlias de menor renda, possui 100% de recursos subsidiados enquanto que, na outra ponta, os GA4 e GA5 compostos por famlias com maior capacidade de assumir um financiamento habitacional, contam somente com recursos onerosos. Em posio intermediria esto GA2 e GA3, o primeiro grupo dispe de uma composio entre recursos onerosos e no onerosos, enquanto que GA3 conta apenas com recursos onerosos que so disponibilizados em condies mais favorveis, por intermdio de descontos. Aos diferentes grupos de atendimento tambm correspondem diferentes fontes de recursos. A lei federal 11.124/2005, que cria o SNHIS tambm institui o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) 106. Voltado para o atendimento estrito da populao de baixa renda, esse fundo oferece 100% de recursos no onerosos e pode atender os grupos GA1 e GA2. Cabe registrar que a Lei 11.124/2005 prev como uma das aplicaes dos recursos do FNHIS a recuperao ou produo de imveis em reas encortiadas ou deterioradas, centrais ou perifricas, para fins habitacionais de interesse social. Outro fundo que compe o SNHIS o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), desde sua criao em 1960, o fundo
105 No h uma faixa de renda fixa para cada grupo, os valores variam segundo o padro da cidade e o volume de subsdio concedido. De modo simplificado, fazem parte do GA1, as famlias com renda inferior a R$400,00 em cidades no metropolitanas e inferior a R$500,00, em cidades metropolitanas. A renda das famlias que integram o GA2 pode variar entre R$400,00 e R$1.000,00, podendo chegar aos limites de R$1.200,00 e R$1.400,00, dependendo do tipo de cidade e do subsdio requerido. Fazem parte do GA3, famlias com renda entre R$1.200,00 e R$2.000,00, assim como no caso do GA2, esse intervalo e tambm o volume de subsdio concedido podem variar segundo o tipo de cidade. GA4 e GA3 so famlias com rendimentos mensais superiores essas faixas (valores vigentes em 2007) (Para maiores esclarecimentos, ver BRASIL, 2007b). 106 A lei federal 11.124/2005 estabelece que o SNHIS composto por recursos advindos do: Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS); Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), e, tambm, de recursos provenientes de outros fundos que venham a compor o FNHIS. Existem, ainda no Sistema os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) que atendem programas habitacionais especficos como o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e o Programa Crdito Solidrio.

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representa a principal fonte de recursos para o financiamento das polticas de habitao e, segundo o novo modelo de concesso de subsdios, deve atender os grupos GA2, GA3 e GA4. Por fim, o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), que oferece um financiamento mais oneroso que o FGTS, no integra o SNHIS, e atende apenas o grupo GA5107. Outro instrumento para implantao da PNH criado pela lei federal 11.124/2005 o Plano Nacional de Habitao (PlanHab). Esse plano, elaborado pela SNH entre 2007 e 2008, estabelece metas a mdio e longo prazo com o horizonte de 2023. Segundo a SNH, o plano dever articular as instncias de governo e superar a disperso das aes e programas habitacionais, propondo novos arranjos institucionais de forma a articular as fontes de recursos pblicos e sob gesto pblica (BRASIL, 2008b, np.). Alm disso, o PlanHab tambm conta com a parceria do setor privado, que deve ter suas aes ampliadas, e com a mobilizao dos movimentos sociais, numa ao conjunta para atendimento das demandas habitacionais. Para concretizao dos objetivos traados, so detalhados quatro eixos estratgicos: Financiamento e Subsdios (1), Arranjos e Desenvolvimento Institucional (2), Cadeia Produtiva da Construo Civil (3), e Poltica Urbana Fundiria (4). O primeiro eixo do PlaNHab (1) consiste no novo modelo de financiamento e subsdios previsto pela PNH e trata de um dos obstculos mais mencionados para o equacionamento da questo habitacional no pas: a solvabilidade da demanda. Merece destaque a proposta de criao de um Fundo Garantidor de Financiamentos Habitacionais que visa uma maior utilizao dos recursos do FGTS para atender s faixas de renda com alto risco de crdito. Para tanto, sero utilizados recursos a fundo perdido do Oramento Geral da Unio (OGU) e FNHIS, por meio de um programa de subsdios habitacionais que tem como foco o GA2. O eixo Arranjos e Desenvolvimento Institucional (2) consiste na articulao entre entes federativos e nas estratgias de participao e controle social. Segundo PNH e PlanHab, as instituies pblicas e os agentes privados devem operar sob uma mesma
107 Para maiores esclarecimentos, ver 2007b, p.14.

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tica, com conceitos e foco comuns. A principal estratgia do PlanHab para a concretizao dos objetivos desse eixo o fomento elaborao de planos de habitao por parte de estados e municpios Plano Estadual de Habitao (PEH) e Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS) que sero melhor detalhados adiante. O terceiro eixo (3) tem como meta dinamizar a cadeia produtiva da construo civil e reduzir o custo final do produto habitacional. So estimulados a ampliao da produo e tambm a modernizao de tcnicas construtivas. Merecem destaque os objetivos de agilizar os procedimentos de aprovao, simplificar processos de licenciamento em mbito local e tornar os registros cartorais menos morosos. Com relao melhor utilizao do estoque de imveis vagos, essas ltimas contribuies so importantes, pois podero minimizar empecilhos existentes para a mobilizao dos bens, como: situao fundiria complexa (propriedades federais e estaduais), propriedades privadas com a documentao no regularizada, dvidas nas concessionrias, dentre outros problemas. A Poltica Urbana Fundiria (4), como j explicitado pela PNH, um ponto crucial para o equacionamento da questo habitacional. Nesse eixo do PlaNHab merecem destaque, mais uma vez, o estimulo produo e regularizao de HIS em imveis da Unio (regulamentado pela lei federal 11.481/2007) e o fomento produo de unidades habitacionais em reas consolidadas e centrais. Sobre esta ltima meta cabe registrar a proposta para criao de um Subsdio Localizao, voltado, especificamente, para reas consolidadas e centrais de regies metropolitanas e cidades de maior dimenso. Esse subsdio considera o custo mais elevado para a promoo de HIS nessas reas e leva em conta as especificidades da rede urbana brasileira (BRASIL, 2007b, p. 13). Todo exposto evidencia que aes para superar a contradio entre estoque vago e dficit habitacional no pas comeam a ser pensadas. Contudo, cabe registrar que, em certos momentos, a conjuno das metas estabelecidas pelo PlanHab pode resultar em contradies difceis de resolver. O novo modelo de financiamentos e subsdios (1),

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que se prope a equacionar o problema da solvabilidade da demanda; os novos arranjos propostos (2), que visam ampliar a participao da iniciativa privada; e as estratgias para dinamizar a cadeia produtiva da construo civil (3) so todas, metas que apostam no equacionamento da questo habitacional por intermdio de estruturas de produo capitalistas tradicionais. Como visto no captulo anterior, mesmo existindo possibilidades de acesso a subsdios por parte de famlias ou associaes e cooperativas, financiamentos habitacionais direcionam seus recursos prioritariamente indstria imobiliria. A ampliao da participao da iniciativa privada, proposta pelo eixo (2), confere peso ainda maior a esta afirmao. Alm disso, a dinamizao da cadeia produtiva da construo civil (3) uma estratgia, h tempos praticada, utilizada como medida para dinamizar o setor imobilirio, mantendo a atividade econmica e os nveis de emprego no pas. Essa medida incorre no repetido erro de equiparar crescimento econmico a desenvolvimento social. Lefbvre (2008) chama ateno para os resultados negativos de tal construo ideolgica. Para o autor seus nicos resultados, antes do desenvolvimento social, so na verdade, sua paralisia, a destruio da natureza e o mal estar urbano. fato que alternativas baseadas em aes sociais mais transformadoras, como o estmulo promoo habitacional por sistemas autogeridos, com apoio de associaes, cooperativas e assistncia tcnica, se fazem presentes no PlanHab. H que se notar, no entanto, a pouca reflexo sobre a incluso de tais sistemas no plano: ao lado das cooperativas e associaes sistemas alternativos de produo so colocados sistemas baseados em arranjos produtivos autoritrios, como as Companhias de Habitao (COHAB). Ou seja, sistemas alternativos comparecem literalmente como possveis alternativas na cadeia produtiva convencional, o que em princpio contraditrio. Alm disso, a nfase dada s solues tradicionais de equacionamento da questo habitacional, bem como as facilidades de que dispem, tendem a fazer com que essas solues se sobreponham s demais. s contradies internas de cada proposta, se somam conflitos decorrentes de sua articulao. Essas divergncias se tornam claras ao confrontarmos os trs primeiros

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eixos com as estratgias traadas pela Poltica Urbana Fundiria quarto eixo estratgico do PlanHab. Em essncia, essa poltica trata do acesso terra e prope instrumentos para o cumprimento de sua funo social. Esses instrumentos, dentre os quais merecem destaque a demarcao de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e o IPTU Progressivo, tratam da retirada de determinadas reas da disputa de capitais (PDDI-HVQ-3, 2010, p. 9) e contradizem, portanto, as premissas dos trs primeiros eixos do PlanHab, que, como mencionado so todas baseadas na estrutura de produo capitalista tradicional. A prpria proposta de mobilizao do estoque de imveis vagos para a promoo de HIS, tendo em vista que a pulverizao da vacncia no oferece condies para a realizao de empreendimentos de grande porte, acaba tornando-se desinteressante para as aes da iniciativa privada, que, como j visto, sempre demandam escala de interveno (FARAH, 1996). H, desse modo, o risco de se incorrer num autoaniquilamento das proposies e de que as iniciativas que comeam a ser esboadas caiam no limbo dos planos que no saem do papel caso as contradies estruturais no equacionamento do problema habitacional no sejam superadas. As aes do PlanHab esto agrupadas em quatro Linhas Programticas de Atendimento (LPA), que possuem Programas (P) e Subprogramas (SP) prprios. So elas: LPA1 Integrao Urbana de Assentamentos Precrios e Informais; LPA2 Apoio Melhoria da Unidade Habitacional; LPA3 Produo da Habitao e LPA4 Desenvolvimento Institucional. Dado o enfoque dessa pesquisa na mobilizao do estoque de imveis vagos, cabe abordar em detalhe, dois programas da LPA3, destacados no quadro a seguir:

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QUADRO 4.1 Programas e Subprogramas LPA3 Produo da Habitao PlanHab

Programa
P 3A - Promoo Habitacionais Urbanas de Novas Unidades

Subprograma

SP 3A1 Promoo Pblica de Unidades Habitacionais Urbanas Prontas SP 3A2 Promoo Privada de Unidades Habitacionais Urbanas Prontas SP 3A3 Promoo por Autogesto de Unidades Habitacionais Urbanas Prontas SP 3A4 Promoo de Unidades Habitacionais Urbanas para Arrendamento P 3B - Promoo de Unidades Habitacionais em SP 3B1 Promoo Pblica de Unidades Habitacionais em reas Urbanas reas Urbanas Centrais Centrais para Aquisio SP 3B2 Promoo de Locao Social de Unidades Habitacionais em Centros Histricos e reas Consolidadas P 3C Programa para a Promoo de Loteamentos Urbanos com Oferta de Materiais de Construo e Assistncia Tcnica P 3D Programa para a Promoo Pblica ou por Autogesto de Unidades Habitacionais Rurais

Fonte: BRASIL, 2007b. Dados trabalhados pela autora.

No programa Promoo de Novas Unidades Habitacionais Urbanas (P 3A), merecem destaque os subprogramas Promoo por Autogesto de Unidades Habitacionais Urbanas Prontas (SP 3A3) e Promoo de Unidades Habitacionais Urbanas Prontas para Arrendamento (SP 3A4). O primeiro deles no tem relao direta com a mobilizao do estoque vago, mas se aproxima da questo ao considerar a autogesto, ou seja, a atuao das articulaes sociais e polticas organizadas pelo acesso moradia. Essas articulaes deram origem a importantes experincias de ocupao em prdios abandonados aes que muito contriburam para tornar visvel o problema do estoque ocioso em reas consolidadas. O segundo subprograma objetiva promover a oferta de unidades habitacionais prontas para aquisio por meio de arrendamento, com opo de compra pelos beneficirios. De acordo com o PlanHab, as unidades podem ser produzidas em empreendimentos a serem construdos; que se encontram em fase de construo, mas esto paralisados; ou em edifcios reciclados ou reabilitados localizados obrigatoriamente em reas urbanas consolidadas (BRASIL, 2007b, p.163, grifos meus). O programa Promoo de Unidades Habitacionais em reas Urbanas Centrais (P 3B) busca atender duas demandas distintas: movimentos sociais organizados que reivindicam acesso moradia e a permanncia no centro da cidade, e grupos sociais dispersos (com nveis de renda distintos) que se interessam por morar nesses lugares. As reas urbanas centrais devem ser definidas pelas municipalidades atravs dos instrumentos de planejamento e podem pertencer a dois tipos: centros histricos e

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reas consolidadas. Estas ltimas so caracterizadas como pores da cidade totalmente urbanizadas, com alta densidade construda, polarizadoras da oferta de emprego e trabalho e dotadas de boas condies de acessibilidade. Segundo o PlanHab, a definio de centralidades no municpio deve ser guiada por pressupostos determinados:
[...] muito importante que sejam utilizados os mesmos indicadores para definir claramente quais so as reas urbanas centrais de cada municpio. Esta delimitao deve ser feita atravs do cruzamento dos indicadores de densidade de empregos, despovoamento com ociosidade de infra-estrutura e concentrao de sistema de transporte coletivo e atrao de viagens intra-urbanas e metropolitanas motivadas pelo trabalho e estudo (BRASIL, 2007b, p.165, grifos meus).

A Promoo Pblica de Unidades Habitacionais em reas Urbanas Centrais para Aquisio (SP 3B1) e a Promoo de Locao Social de Unidades Habitacionais em Centros Histricos e reas Consolidadas (SP 3B2) so os dois subprogramas que compem o programa Promoo de Unidades Habitacionais em reas Urbanas Centrais. De acordo com o PlanHab (2007b), o primeiro deles (SP 3B1) pode ser implantado em duas situaes: edifcios reciclados/ reabilitados e vazios urbanos. O Plano destaca a reciclagem de edificaes ociosas como uma estratgia que vai alm da poltica habitacional, pois articula poltica fundiria, de mobilidade urbana e de recuperao do patrimnio histrico vis a vis a reabilitao e desenvolvimento das reas consolidadas como um todo. A produo de novas unidades em terrenos vazios tambm considerada uma estratgia fundamental. Dado os altos valores da terra nessas localidades, so indicadas formas de ocupao mais compactas: O aproveitamento mximo do terreno com altas densidades populacionais deve compensar os altos preos de terrenos das reas centrais (BRASIL, 2007b, p. 167). neste ponto que o PlanHab traz uma importante inovao que contraria o senso comum das prticas habitacionais: ao invs de indicar solues arquitetnicas verticalizadas em usuais plantas de formato H, considera-se importante desenvolver projetos de tipologias horizontais com altas densidades, boa qualidade urbanstica e arquitetnica e custos menores de execuo e manuteno (BRASIL, 2007b, p.167). Como possveis entraves para a concretizao dos objetivos desse subprograma pode-se destacar: a falta de linhas de

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financiamento e crdito especficos e a propriedade condominial dos imveis. Como j mencionado, a maioria deles pertence a muitos proprietrios, o que dificulta as decises e negociaes para a interveno. Mais uma vez, deve ser lembrada a lei federal 11.481/2007 que traz importantes avanos nesse sentindo ao desburocratizar o acesso a imveis de propriedade da Unio. O subprograma para Promoo de Locao Social de Unidades Habitacionais em Centros Histricos e reas Consolidadas (SP 3B2) pretende garantir o acesso moradia para pessoas incapazes de acessar programas para aquisio de imveis, em funo de seu alto valor. O PlanHab destaca que a locao social [...] visa ainda permitir a mobilidade espacial dos beneficirios que necessitam mudar os locais de residncia por motivos diversos como, por exemplo, melhor aproveitamento das oportunidades de trabalho (BRASIL, 2007b, p. 170). Somaria esforos a essas aes (SP 3A4, SP 3B1 e SP 3B2) a incluso de entidades privadas sem fins lucrativos (cooperativas, associaes etc.) como agentes promotores dos empreendimentos. A mobilizao de imveis vagos para promoo de HIS geralmente resulta em intervenes de pequena escala que no interessam indstria imobiliria, pois no geram resultados quantitativos expressivos. Conforme ser visto no item seguinte, esse um dos principais obstculos para a concretizao dos objetivos do Programa de Arrendamento Residencial na modalidade reforma (PARReforma), nico programa federal que at ento apresentou resultados concretos (ainda que tmidos) na promoo de HIS em imveis vagos. Para que a articulao entre dficit habitacional e vacncia de unidades seja de fato viabilizada preciso colocar em prtica arranjos produtivos que favoream empreendimentos em pequena escala, admitindo reformas e adequaes de moradias existentes, novas construes e melhorias no ambiente urbano microlocal (PDDI-HVQ-4, 2010, p.282). Como j mencionado, cooperativas habitacionais e associaes comunitrias so formas de autogesto urbana reconhecidas pelas polticas pblicas108, com destaque para a lei
108 Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (Lei Federal 10.257/2001 - Estatuto da Cidade), Poltica Nacional de Habitao (Lei Federal 11.124/2005), Sistema Financeiro da Habitao (Lei Federal 4380/64), Assistncia Tcnica destinada a famlias de baixa renda para projetos e construes de interesse social (Lei Federal 11.888/2008) e SNHIS (Lei Federal 11.124/2005).

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federal 11.124/2005, que as reconhece como agentes promotores no mbito do SNHIS. Em outros termos, Isso significa reconhecer o cooperativismo autogestionrio como prtica competente e apta execuo das propostas pblicas, em paridade com a iniciativa privada (PDDI-HVQ-4, 2010, p.283). Todo o exposto evidencia que, apesar da necessidade de ajustes, h um esforo positivo por parte das polticas federais, para introduzir a mobilizao do estoque vago em reas consolidadas como alternativa para o acesso habitao. O ANEXO 1 traz um quadro-sntese dos quatro subprogramas analisados. Cabe atentar que s Linhas Programticas de Atendimento, Programas e Subprogramas do PlanHab, correspondem programas de financiamento posteriores e anteriores ao plano, que se relacionam sua categorizao, baseada nas diferentes necessidades habitacionais. Muitas vezes o governo federal busca articular suas aes, promovendo um dilogo inter e intraministerial. As interaes entre ministrios (MCidades, Ministrio da Cultura - MinC, dentre outros) ou entre SNH e demais secretarias do MCidades, so alguns exemplos de articulaes promovidas no mbito das iniciativas de requalificao de imveis urbanos, que esto relacionadas aos programas e aes federais contemplados a seguir.

4.2.1.1 Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Destinado prioritariamente s famlias com renda inferior a 6 salrios mnimos, o PAR uma operao de aquisio de unidades residenciais em empreendimentos a serem construdos, em construo e a recuperar ou reformar para arrendamento residencial, com opo de compra ao final do prazo contratado (CEF, 2003). A Caixa Econmica Federal (CEF - rgo gestor) tem a propriedade fiduciria das unidades, que so adquiridas pelo Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), criado exclusivamente para atender ao programa. Considerado o precursor da possibilidade de recuperao e reforma de edifcios existentes para fins habitacionais o PAR, criado em maio de 1999 (Medida Provisria n 1823) e convertido em lei em fevereiro de 2001 (lei federal n 10.188/2001), tem uma modalidade especfica para a reabilitao, o PAR-Reforma.

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Segundo Maleronka Essa possibilidade veio preencher uma lacuna histrica nas polticas habitacional e urbana brasileiras: ao mesmo tempo em que pode contribuir para o repovoamento dos centros urbanos, rompe com a lgica de segregao dos mais pobres nas regies perifricas (2005, p.2). Contudo, as possibilidades abertas pela modalidade especfica, tendo ainda em vista as altas taxas de vacncia das cidades brasileiras, no foram suficientes para estimular sua difuso em larga escala. Hoje, aps mais de 10 anos do lanamento do programa, poucas foram as unidades de fato viabilizadas pelo PAR-Reforma. De acordo com Maleronka (2005), os problemas que inviabilizam os empreendimentos nessa modalidade so diversos. Obstculos gerais que afetam todos os tipos de programas habitacionais (1), dificuldades com a aquisio dos imveis (2), especificidades tcnicas das obras de reforma (3), expedientes burocrticos para a aprovao dos empreendimentos (4), inexistncia do fator escala na produo (5) e a no alocao dos recursos disponibilizados por modalidade do programa (6) so alguns dos entraves destacados. Comprometimento do proprietrio do imvel com propostas incertas, morosidade das aprovaes, problemas de matrcula, dvidas tributrias e falta de verba para projetos e estudos preliminares so alguns dos obstculos apontados que podem ocorrer com qualquer empreendimento habitacional de iniciativa pblica ou particular (1). A aquisio do imvel (2), entretanto, pode tornar-se mais complexa em empreendimentos que implicam em reforma. O alto custo das edificaes se mostrou um dos maiores obstculos para a difuso do programa. Enquanto na construo de novas unidades (PAR-Construo) o custo de aquisio dos imveis em geral fica abaixo de 20% do total do empreendimento, em obras do PAR-Reforma esse percentual pode superar 60% do custo final 109 (MALERONKA, 2005). Muitas vezes, isso ocorre em funo do oportunismo de proprietrios que diante da demanda pblica, sobrevalorizam seus imveis espera de modificaes nas regras do programa ou de outras oportunidades mais lucrativas. Para diluir o alto preo do imvel e garantir o

109 Obviamente, no se pode esperar que o custo de um imvel edificado se equipare ao custo de um terreno vago. Para o PAR-Construo, segundo a composio de custos das empreiteiras, o valor do terreno deve representar 10 a 20% do custo final do empreendimento. Para o PAR-Reforma, estendeu-se essa margem para o limite de 25%. Contudo, no se sabe ao certo em que fatores a composio de custos das construtoras est baseada e em que nvel o aproveitamento da estrutura existente considerado um fator de economia para a obra.

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lucro dos promotores, fora-se uma subdiviso excessiva da edificao que, em geral resulta em unidades de pouca qualidade e em dificuldades construtivas. A especificidade tcnica das obras de reforma (3) outro entrave importante para a difuso do programa. A adequao das edificaes s novas necessidades, regulamentaes e a um novo contexto urbano pode ser extremamente complexa, tendo em vista que sua execuo se baseou em necessidades de uso e legislaes que, na maioria das vezes, diferem dos padres e da regulamentao atuais. Alm disso, o alto grau de imprevisibilidade das reformas impede uma maior racionalizao dos empreendimentos que, somada ao formato do programa que impossibilita reajustes no decorrer da obra, acaba prejudicando todo o processo. Outro entrave decorrente do desenho proposto para o PAR-Reforma a burocracia na aprovao dos empreendimentos (4). O procedimento engessado e no considera a escala do projeto. Isto quer dizer que uma proposta para a execuo de 10 unidades dever passar pelas mesmas etapas e procedimentos (certificaes, anlises de risco de crdito etc.) de um outro empreendimento com 100 unidades, por exemplo. A inviabilidade de uma produo em escala (5) tambm um obstculo importante. Empreendimentos habitacionais de reabilitao no geram resultados quantitativos expressivos tornando a modalidade reforma pouco interessante para a indstria imobiliria se comparada ao PAR-Construo, que possibilita que at 500 unidades habitacionais em um mesmo empreendimento sejam construdas. De outro modo, a reforma de edificaes vazias para a promoo habitacional possibilita a obteno de ganhos coletivos do ponto de vista ambiental e urbano, que no interessam indstria da construo. Maleronka chama ateno para a falta de interesse generalizada em obras desse tipo no pas: O nosso modelo de cidade um modelo de cidade que se reconstri, a reforma e a reciclagem de edifcios no fazem parte do cenrio urbano brasileiro. Do ponto de vista da indstria da construo civil, melhor fazer de novo que recuperar o existente (2005, p.72). Alm disso, a falta de alocao dos recursos por modalidade do programa (6) tambm dificultou a difuso da reforma frente a possibilidade das construtoras em optarem pelo PAR-Construo, mais adequado aos

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modos de produo tradicionais, convencionalmente utilizados pela indstria imobiliria. Todos os fatores somados levam a um desinteresse generalizado da indstria imobiliria pelo PAR-Reforma. Tendo em vista que as empresas construtoras so os nicos agentes permitidos pelo programa para a realizao das obras, a modalidade acabou sendo esquecida. Experincias em So Paulo evidenciam que no houve, em nenhum caso, interesse espontneo da iniciativa privada pela modalidade reforma110. Os empreendimentos realizados foram todos propostos por associaes encabeadas por movimentos de luta pela moradia, reconhecidas como agentes promotores aps negociao com rgos federais. Segundo Maleronka,
[...] os movimentos teriam autonomia para definir os projetos - com o auxlio de suas assessorias tcnicas - e suas demandas. Caberia ainda organizao popular encontrar uma empreiteira disposta a realizar as obras. Essas foram as concesses feitas pelo banco. A realizao das obras em regime de mutiro com autogesto foi considerada impossvel. (MALERONKA, 2005, p.41, grifos meus).

Todo exposto leva a crer que o desenho restritivo e pouco flexvel do programa limitou sua difuso e potencial como uma poltica habitacional inovadora. Em especial cabe destacar a exclusividade da iniciativa privada na execuo dos empreendimentos mesmo aps o reconhecimento das entidades como agentes promotores. No de se estranhar, que a construo de habitaes novas tenha sido privilegiada pelos agentes executores que permanecem construindo empreendimentos novos, padronizados e implantados em reas perifricas, ainda que a malha urbana existente oferea possibilidades para comportar moradias em nmero suficiente. Ao mesmo tempo, arranjos produtivos alternativos como a autogesto, que envolvam a comunidade e viabilizem pequenos empreendimentos sem lucro, mas com remunerao do trabalho (PDDI-HVQ-4, 2010, p.207) so sumariamente descartados, ainda que se configurem
110 Depoimentos colhidos por Maleronka evidenciam o pouco interesse da indstria imobiliria em empreendimentos do PAR-Reforma: "Hoje as duas empresas que foram pioneiras - a Cury e a Tarraf - esto saindo fora. Porque no deu escala. A gente pagou para aprender e no continuou. Ento todas as outras que entrarem vo passar por tudo aquilo que a gente passou. Pode ser que o cara no se interesse mais depois que ele fizer a primeira. Muitas empresas tm recusado. Hoje as empresas esto recuando, ou porque o cara sente o problema, porque j ouviu alguma coisa, ou ento esto aparecendo umas construtoras menores interessadas. Entrevista do engenheiro Argemiro Jonas da Silva (Construtora Tarraf Ltda) concedida a Camila Maleronka em outubro de 2003. (MALERONKA, 2005, p.59). "Apesar da insatisfao financeira, eu tive uma grande satisfao pessoal de entregar esses prdios, mas ns no somos uma empresa beneficente e no podemos perder dinheiro (...) Pessoalmente eu adoro esses projetos, mas no vou mais ter prejuzo. Entrevista do Engenheiro Fbio Cury (Cury Empreendimentos Imobilirios Ltda) concedida a Camila Maleronka em novembro de 2003. (MALERONKA, 2005, p.60).

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como opes mais adequadas ao perfil dos empreendimentos do PAR-Reforma que se mostraram pouco interessantes para a indstria da construo111.

4.2.1.2 Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) O programa MCMV, institudo pela lei federal 11.977/ 2009, compreende os Programas Nacionais de Habitao Urbana (PNHU) e Rural (PNHR), alm do Programa MCMV Entidades (MCMV-E), regulamentado pela Instruo Normativa no 36, de 15 de julho de 2009. Os dois primeiros tm como proponentes as empresas do ramo da construo civil, enquanto o ltimo promovido por organizaes sem fins lucrativos (cooperativas, associaes etc.). PNHU e PMCMV-E oferecem modalidades que contemplam a aquisio e requalificao de imveis existentes em reas consolidadas, no entanto, para o PNHU a ao ainda carece de regulamentao (BRASIL, 2010a, p.33). De modo geral, os critrios de prioridade estabelecidos pela lei que institui o MCMV fomentam a ocupao de reas consolidadas e j providas de infraestrutura. Ou seja, municpios que possuem os instrumentos do Estatuto da Cidade regulamentados e onde h a possibilidade de doao de terrenos pblicos nessas reas avanam na captao dos recursos disponibilizados. No entanto um entrave importante para a concretizao de tais premissas tem sido a atuao da CEF que alm de ser o agente operador do programa (segundo definio do MCidades), tambm assume usualmente o papel de agente financeiro 112 . Em muitos casos, a despeito do estmulo para doao de terrenos por parte do poder pblico registrado em lei, o agente operador e financeiro do programa desencoraja os municpios a prosseguirem com esse propsito, alegando a morosidade do processo
111 Para viabilizar solues que relacionem o dficit habitacional com a vacncia de unidades e lotes [...], preciso colocar em prtica arranjos produtivos que favoream empreendimentos em pequena escala, admitindo reformas e adequaes de moradias existentes, novas construes e melhorias no ambiente urbano microlocal. Essas intervenes em pequena escala no so lucrativas para a indstria da construo nos seus arranjos convencionais, mas podem favorecer arranjos novos, fundamentados numa economia do trabalho, assim como podem incrementar a autonomia das pessoas como agentes na transformao do espao cotidiano. (PDDI-HVQ-4, 2010, p.282). 112 Cabe esclarecer que a CEF o agente operador de todos os programa habitacionais federais, mas que no necessariamente ela deva acumular o papel de agente financeiro. Na verdade, a diversificao da gesto do crdito estimulada pelo PlanHab, contudo, em face a inexistncia no Brasil de cooperativas de crdito que possam assumir o lugar de agentes financeiros, esse papel acaba ficando sempre a cargo da CEF.

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com risco de perda dos recursos disponibilizados. Segundo relato do Secretrio de Planejamento de Sarzedo 113 , a administrao municipal tinha como objetivo para a realizao do MCMV no concentrar as unidades ofertadas em uma mesma rea. Logo no incio do cadastro, a prefeitura foi procurada por vrios pequenos empreiteiros da cidade que ofereceram seus servios para execuo das obras, mediante a doao dos terrenos como contrapartida da prefeitura. Essa opo foi cogitada, mas, segundo o secretrio, a CEF desaconselhou a doao de lotes alegando que a desafetao de uso e os processos burocrticos de doao para os fundos levariam cerca de seis meses. Descartada a doao de terrenos, a prefeitura foi em busca de empreiteiras maiores que dispensassem sua contrapartida. As empresas ento contratadas foram em busca de grandes parcelas de terreno com preos mais baratos e localizados em reas menos favorecidas da cidade. Garantiu-se desse modo, uma aprovao mais gil e condies favorveis produo em escala. Ao mesmo tempo, as premissas de ocupao de lotes vagos, reas bem providas de infraestrutura e maior convvio dos moradores foram sumariamente desconsideradas. A consolidao dos pressupostos tericos na realidade prtica do programa encontra dificuldades ainda maiores na modalidade Entidades. Como j dito, o MCMV-E a nica variao do MCMV que tem a possibilidade de requalificao de imveis existentes em reas consolidadas j regulamentada. Outro avano importante da modalidade a admisso de regimes de construo alternativos. Alm da contratao de empreiteiras, a autoconstruo assistida, a autoajuda em mutiro e a autogesto (com a contratao de profissionais e empresas para a execuo parcial dos servios necessrios) tambm so permitidas e ficam a critrio da entidade organizadora. A abertura a novos arranjos produtivos representa um passo importante que poderia de fato consolidar a requalificao de imveis como prtica dos programas habitacionais, tendo em vista o pouco interesse nessa modalidade expresso pela iniciativa privada (conforme evidenciado pela experincia do PAR-Reforma). Contudo, segundo relatos de representantes de movimentos em prol da moradia114, o MCMV-E, ao contrrio das

113 VIEIRA, Jarbas. Entrevistado pela autora. Belo Horizonte, Brasil. Mar. 2010. 114 Disponvel em < http://www.sp.unmp.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=424:minha-casaminha-vida-ta-na-hora-de-sair-do-papel&catid=41&Itemid=94>. Acesso em: nov/2010.

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demais modalidades do programa (executadas via indstria da construo), ainda no obteve avanos na prtica:
Ainda nos deparamos com o despreparo e preconceito com as formas autogestionrias de produo habitacional, como se no fosse o povo o maior construtor de nossas cidades. Desde que o Programa Minha Casa, Minha Vida foi aprovado em Entidades, como associaes e cooperativas, tm sido encontradas dificuldades enormes e inmeros obstculos para avanar nessa modalidade de produo de moradia popular. A cada passo dado aparece uma dificuldade ou uma nova exigncia, dificultando o acesso a recursos de forma gil e sem burocracia, impossibilitando, na prtica que uma parceria na construo de moradias para famlias com renda de at 3 salrios mnimos saia do papel. Assim, quanto mais dificuldade e mais demorados so os procedimentos, mais aumenta a desconfiana e a frustrao das famlias com os projetos que aguardam. No fossem as tais dificuldades, milhares de habitaes j poderiam estar sendo construdas em parceria com entidades populares em todo Brasil. (UNIO DOS MOVIMENTOS DE MORADIA DE SO PAULO, 2009, np.).

Como evidenciado, os entraves para o desenvolvimento do MCMV-E esto ligados, principalmente, aos esquemas e protocolos de trabalho j institudos pelos rgos responsveis pela aprovao dos empreendimentos. Nesse caso, h uma burocratizao desnecessria que alm de comprometer o andamento do programa pode representar um grande obstculo para a promoo de HIS, via mobilizao do estoque vago, tendo em vista a necessria associao desta alternativa adoo de novos arranjos produtivos que favoream empreendimentos em pequena escala, admitindo reformas e adequaes de moradias existentes (PDDI-HVQ-4, 2010, p.282).

4.2.1.3 Outros programas federais Outros programas federais que contemplam a modalidade requalificao de reas urbanas centrais e consolidadas so: a Ao de apoio Produo Social de Moradia (1), a Carta de Crdito Associativo (2), Programa Crdito Solidrio (3), Apoio Produo de Habitaes (4) e a Ao de Apoio Proviso de Habitao de Interesse Social (5). Os programas Apoio Produo Social de Moradia (1), Carta de Crdito Associativo (2) e Crdito Solidrio (3) devem ser propostos por entidades privadas sem fins

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lucrativos vinculadas ao setor habitacional 115 e devidamente habilitadas pela CEF (agente financeiro). As duas primeiras aes tm modalidades especficas para reabilitao urbana que contemplam a aquisio de imveis e obras para recuperao, alm da modificao de uso quando necessrio. A segunda ao, que tambm pode ser implementada por COHABs ou rgos assemelhados, exige que os projetos comprovem sua insero nos PRAUCs (a serem contemplados no item 4.2.2). O Crdito Solidrio (3) no tem uma modalidade exclusiva mas pode contemplar a reabilitao. Exemplo disso so intervenes em cortios na cidade de Santos. Para a relocao de algumas famlias, optou-se pela ocupao de um edifcio vazio reformado e ampliado por intermdio de um contrato de Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) (BRASIL, 2010a, p. 132). O Apoio Produo de Habitaes (4) tem como proponente as empresas privadas do ramo da construo civil. O programa tem aes especficas para a reabilitao urbana em reas consolidadas e contempla tanto a aquisio dos imveis quanto suas obras de recuperao. Assim como a Carta de Crdito Associativo (2) o programa exige que os projetos comprovem sua insero nos PRAUCs. A Ao de Apoio Proviso de Habitao de Interesse Social (5), por fim, deve ser proposta pelo poder pblico. So previstas a aquisio de imveis, a realizao de obras e servios para adaptao e/ou mudana de uso de edificaes e a realizao de obras e servios voltados reurbanizao, ao reparcelamento ou a reconstruo de edificaes e terrenos, que resulte em lotes ou unidades habitacionais. O programa prev ainda aes de trabalho social, utilizao remunerada de mo-de-obra das famlias beneficiadas e assistncia tcnica no caso de obras executadas em regime de mutiro ou autoconstruo.

115 Apesar de associaes e cooperativas constarem como agentes proponentes do programa, segundo Maleronka, a Carta de Crdito Associativo est estruturada numa condio operacional que deixa de priorizar os critrios sociais na seleo dos beneficirios, para colocar em primeiro plano a anlise da capacidade de pagamento, segundo parmetros de uma linha de crdito bancrio convencional (MALERONKA, 2005, p.32).

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QUADRO 4.2 Sntese dos programas federais vinculados PNH que contemplam a modalidade Requalificao de reas Urbanas Centrais e Consolidadas
Quem se enquadra Limites de Financiamento por Famlia
--

Prog.

Prop.

Legislao

Pessoa Jurdica (empresa do ramo da construo civil; associaes e cooperativas

PAR-Reforma

Famlias com renda mensal de at 6 salrios mnimos

Apoio Produo de Hab.

Entidades privadas sem fins lucrativos (cooperativas, associaes, etc), vinculadas ao setor habitacional

Apoio Produo Social de Moradia

Famlias: organizadas por entidades sem fins lucrativos, com renda mensal de at 3SM; Municpios: todos, com prioridade para os municpios que implementaram os instrumentos urbansticos que ampliam o acesso terra urbanizada, previstos no Estatuto das Cidades. Famlias: organizadas de forma associativa, com renda mensal superior a R$ 1.125,00; Municpios: todos

Lei Federal n 11.977/ 2009.

PMCMV-E

Apoio Proviso HIS

Poder pblico

Famlias: organizadas de forma associativa, com renda mensal de at R$ 4.900,00 em RMs e municpios com pop. igual ou superior a 500mil hab.; e R$ 3.900,00 para famlias residentes nos demais municpios. Municpios: todos e CIAs de Habitao (COHAB) ou rgos assemelhados. Famlias: organizadas de forma associativa, com renda mensal de at: R$ 1.750,00: limitadas a 35% do grupo para propostas em RMs e capitais estaduais; ou 20% para propostas nos demais mun. ou em reas rurais. R$ 1.050,00: demais famlias. Municpios: todos Famlias: renda mensal de at R$ 1.050,00; Municpios: todos

Carta de Crdito Assoc.

MODALIDADE REQUALIFICAO: R$ 30mil: RMs; R$ 24mil: municpios com pop. igual ou superior a 100mil hab., ou capitais estaduais que no pertenam a RMs; R$ 18mil: demais municpios. *Os limites podero ser acrescidos em at 20%, nos casos de construo ou aquisio de unidades habitacionais verticalizadas, admitido ainda acrsc. referente ao custo do trabalho social. Valor mximo para a aquisio da unidade habitacional: R$ 130mil: RMs R$ 100mil: municpios com pop. igual ou superior a 500mil hab., R$ 80mil: demais municpios

Resolues/ CGFNHIS n 18, de 19 de maro de 2008, e n 19, de 16 de junho de 2008, e n 20, de 17 de setembro de 2008. A seleo de 2008 regida pela Instruo Normativa n 47, de 8 de outubro de 2008, do MCidades, que aprovou seu Manual para apresentao de propostas.

Crdito Solidrio

R$ 9mil: municpios com pop. igual ou superior a 100mil hab., capitais estaduais ou integrantes de RMs; R$ 7mil: demais municpios *Os limites podero ser acrescidos de at 20% nos casos de construo ou aquisio de unidades habitacionais verticalizadas

P/ o perodo de 2008 a 2011 so aplicveis Ao as diretrizes gerais e os proced. operacionais para a execuo orament. e finan. constantes na Resol./ CGFNHIS No 13, de 15/10/2007, e os manuais aprov. pela Port. n 439, de 12 de set. de 2007 e pelas Inst. Normat. n 27, de 14 de jun. de 2007 e No 50, de 30 de out. de 2007.

Fonte: BRASIL 2010; BRASIL 2007c e CEF, 2003. Dados trabalhados pela autora.

FNHIS

FDS

Para RMs: R$ 10mil: Modalidade Aquisio de Material de Construo; R$ 20mil: demais modalidades

Resolues do Conselho Curador do FDS n 93, de 28 de abril de 2004; Instrues Normativas do MCidades; n 39, de 28 de dez. de 2005; n 53, de 08 de nov. de 2007; Portarias do MCidades n 361, de 24 de ago. de 2004; n 399, de 1 de set. de 2005.

FGTS

Resoluo do Conselho Curador do FGTS: n 475, de 31 de maio de 2005; Instruo Normativa do Ministrio das Cidades: n 38, de 27 de agosto de 2007.

FNHIS

FAR/ FDS

FAR

Famlias: renda mensal de at R$ 3.900,00; Municpios: todos

Valor mximo de financiamento por unidade (aquisio + custos de produo): R$ 78mil: RMs; R$ 60mil: municpios com pop. igual ou superior a 500mil hab., R$ 48mil: demais municpios --

Lei n 10.188, de 12 de fevereiro de 2001; Lei n 10.859, de 14 de abril de 2004; Lei n 11.474, de 15 de maio de 2007; Portaria Interministerial n 109, de 7 de maio de 2004; Portaria n 493, de 04 de outubro de 2007, do MCidades; Medida Provisria n 1823 de maio de 1999. Resoluo do Conselho Curador do FGTS: n 485, de 27 de outubro de 2005; Instruo Normativa do Ministrio das Cidades: n 37, de 17 de agosto de 2007.

FNHIS

Recursos

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4.2.2 Poltica Nacional de Reabilitao de reas Urbanas Centrais (PNR) A reabilitao de reas urbanas centrais uma poltica nacional que est sendo construda pelo MCidades, sob coordenao da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) 116 . A secretaria utiliza o termo reabilitar para definir a ao de recompor atividades, habilitando novamente o espao, atravs de polticas pblicas e de incentivos s iniciativas privadas, para o exerccio das mltiplas funes urbanas, historicamente localizadas numa mesma rea da cidade, reconhecida por todos como uma centralidade e uma referncia do desenvolvimento urbano (BRASIL, 2008a, p.25, grifos meus). Assim, sua estratgia de reabilitao est centrada na recuperao/ disponibilizao do estoque imobilirio subutilizado de modo a propiciar o acesso habitao, promover o uso e ocupao dos centros urbanos, estimular a diversidade funcional, atrair diversas classes sociais (com nfase nas de baixa renda) e garantir a preservao do patrimnio histrico. Notemos a nfase dada ao estoque imobilirio subutilizado que, de acordo com a SNPU, deve ter destinao prioritria a programas de habitao de interesse social. importante observar, entretanto, a preocupao com uma definio mais precisa acerca das reais possibilidades que esses imveis vazios podem oferecer como alternativa para reduo do dficit habitacional:
Existem dois fatores principais que devem ser levados em considerao no momento da deciso da destinao e priorizao dos investimentos pblicos e que, devido cultura urbana brasileira, no vm sendo avaliados na maior parte das cidades.O primeiro o potencial do estoque imobilirio subutilizado em relao ao dficit habitacional que marca nossas cidades. Ou seja, definir qual a capacidade de utilizar os imveis ociosos e vazios no sentido de reduzir o dficit de habitao. O segundo o custo da infra-estrutura para que se promovam novas urbanizaes em reas de expanso em relao ao custo de implantao de atividades nas reas centrais nas quais essas infra-estruturas j se encontram presentes e, muitas vezes, tambm subutilizadas. Considerados esses dois fatores, chega-se facilmente a uma justificativa dos motivos que fazem da reabilitao um bom investimento e, sobretudo, uma excelente poltica pblica, de incluso, de diversidade e de cidadania. (BRASIL, 2008a, p.143, grifos meus).

116 Segundo Rolnik e Botler: A perspectiva que tende a reunir condies favorveis para a construo de uma poltica de reabilitao articulada foi aberta a partir do incio do novo governo, a criao do Ministrio das Cidades e de uma abertura indita por parte dos gestores dos diferentes programas (Monumenta/PRSH/Ministrio das Cidades) em construir de forma articulada um Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, includo no programa do Governo Federal e no seu Plano Plurianual. 2004/2007 (2003, np.).

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Alm da necessidade de um trabalho para caracterizao e definio das potencialidades do estoque (como tambm indicado pela FJP ver captulo 2), h ainda que se superar a complexidade de se viabilizar a ocupao dos imveis em funo do valor da terra, das legislaes incidentes, da logstica envolvida nas obras de reforma e tambm por preconceitos da sociedade com a implantao de HIS em reas consideradas valorizadas. Nesse sentido, o papel desempenhado pelos movimentos sociais e o trabalho de assessorias tcnicas so reconhecidos como fundamentais para a implementao da poltica (BRASIL, 2008a), cujo principal instrumento, o Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais 117 , ser contemplado a seguir.

4.2.2.1 Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais A PNR encabeada pelo Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais, criado em 2003, com o intuito de integrar, na esfera federal, aes pontuais de reabilitao que vinham sendo praticadas em vrios locais do pas. Seus principais antecessores so os programas: Monumenta-BID (1), uma parceria entre MinC e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); Programa Urbis (2), promovido pelo Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) e o Programa de Reabilitao de Stios Histricos (PRSH) (3), implementado pela CEF. So objetivos de cada um dos trs programas: (1) restaurar setores especficos de centros histricos de propriedade pblica tombados por lei federal com apoio financeiro do BID (ROLNIK; BOTLER, 2003); (2) recuperar condies de habitabilidade dos stios histricos atravs da recuperao da infraestrutura urbana, dos espaos pblicos, equipamentos coletivos culturais, mobilirio urbano e de edifcios pblicos e privados para usos residencial, comercial, de servios e misto. No possui apoio financeiro especfico (BRITO, 2002); (3) reabilitar imveis vazios em stios histricos destinando-os para uso habitacional numa ao integrada com melhorias de infraestrutura, servios e equipamentos. Sem um fundo especfico de financiamento, conta apenas com recursos do PAR e com a
117 Note-se que a sigla PRAUC se refere ao Plano e no ao Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais.

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possibilidade de agregar recursos da lei federal de incentivo cultura (lei federal 8.313/1991 Lei Rouanet), via renncia fiscal, para complementar os custos extras com obras de restauro que ultrapassam os tetos de financiamento estabelecidos pelo PAR (ROLNIK; BOTLER, 2003). Diante de um quadro desarticulado de aes, a SNPU contou com a colaborao de gestores do Monumenta-BID, PRSH e MCidades para o desenho do Programa de Reabilitao, a partir de uma redefinio do campo de atuao proposto pelo programa da CEF. Os limites antes restritos aos stios histricos se ampliam para as reas urbanas centrais com o objetivo de articular as aes de reabilitao com a poltica urbana dos municpios, consolidada em seus PDs. Segundo Rolnik e Botler (2003, np.) essa estratgia visa fazer valer a funo social da propriedade, propiciar a reduo do preo e combater a manuteno de imveis vazios, ociosos e subutilizados, de carter especulativo ou no. Ainda de acordo com os autores, as reas centrais foram escolhidas por oferecem mltiplas possibilidades de implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade e funcionam como um primeiro teste para a aplicao e consolidao do programa. H, desse modo, a perspectiva de ampliao de seus limites de atuao para todas as reas consolidadas. As aes do programa so divididas em trs frentes especficas: (1) apoio direto atravs de recursos financeiros, (2) disponibilizao de imveis pblicos e (3) coordenao setorial e fomento s aes federativas. O apoio direto (1) disponibilizado para estados e municpios com recursos da Unio (OGU)118 a fundo perdido, em duas aes distintas: auxlio a projetos de infraestrutura e requalificao de espaos de uso pblico em reas centrais; e suporte elaborao do PRAUC, este ltimo, decorrente do entendimento de que as questes envolvidas na reabilitao dessas reas so principalmente da alada municipal devendo, portanto, ser
118 O Programa apia, com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), a elaborao de Planos de Reabilitao e as aes a ele relacionadas para definir as reas a serem reabilitadas, alm do conjunto de aes, estratgias e projetos, locais de interveno integrada, todos os itens necessrios para a requalificao do espao urbano. Alm disso, em articulao com o Congresso Nacional, o Programa vem conseguindo investir recursos a fundo perdido para a execuo de obras previstas nos planos de reabilitao. So investimentos em infraestrutura, equipamentos urbanos, espao pblico, patrimnio etc. Tambm por meio do OGU e das linhas de financiamento, o Governo Federal apia a produo habitacional atravs do financiamento para reforma de imveis subutilizados ou vazios e a execuo de planos, projetos e obras de transporte, mobilidade e de saneamento ambiental. (BRASIL, 2008a, p.146).

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coordenadas pelos governos locais. A disponibilizao de imveis pblicos (2) faz parte da proposta de simplificar a alienao de imveis vazios e subutilizados, pertencentes Unio, ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) para destin-los a programas habitacionais ou de regularizao fundiria. A j mencionada lei federal 11.481/2007, que dispe sobre a regularizao fundiria de interesse social em imveis da Unio resultado dos esforos conjuntos da SNPU e alguns de seus parceiros: a Secretaria do Patrimnio da Unio e o Ministrio dos Transportes. A SNPU tambm implementa aes de coordenao setorial e fomento s aes federativas (3). Nesse sentido, seu papel agilizar acordos atravs do apoio a governos locais, associaes e cooperativas que permitam viabilizar os empreendimentos previstos nos PRAUCs. A associao de linhas de investimento e financiamentos, a fim de possibilitar a execuo de obras de reforma e transformao de uso, um exemplo desse tipo de acordo.

4.2.2.2 Programa de Acelerao do Crescimento das Cidades Histricas (PAC Cidades Histricas) Atualmente o Programa de Reabilitao tem sido o canal de atuao da SNPU no PAC Cidades Histricas, lanado em outubro de 2009 pelo MinC em parceria com o IPHAN. Segundo o ministrio, o programa colocado como sucessor do Monumenta-BID, consiste na maior ao governamental para apoiar o desenvolvimento e revitalizao das cidades histricas do pas. A divulgao ainda esclarece que a atuao do PAC no se restringe restaurao de monumentos protegidos, mas tambm visa promover requalificaes urbansticas amplas e melhorias de infraestrutura, assim como fornecer suporte s cadeias produtivas locais e promover o patrimnio cultural. A promoo de HIS um dos pressupostos que constam no objetivo quatro do programa Recuperar monumentos e imveis pblicos com destinao de uso de interesse social que prev a execuo direta, com a recuperao condicionada garantia do uso. Para essa ao, o PAC conta com a mobilizao de recursos do Programa Nacional de Apoio Cultura (ProNAC), atravs da lei federal de Incentivo Cultura (lei federal 8.913/91) (BRASIL, 2009a).

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O PAC tem como alvo especfico as 173 cidades119 do pas que possuem patrimnio protegido e, segundo a divulgao do programa, um de seus grandes objetivos o Reposicionamento da imagem do Brasil no cenrio internacional, com destaque para a Copa do Mundo em 2014 e as Olimpadas em 2016 (BRASIL, 2009a, p.24). Tambm de acordo com o texto de divulgao: O reconhecimento das cidades histricas brasileiras favorecer o desenvolvimento nacional alm de reposicionar o pas no cenrio mundial do entretenimento, lazer, turismo e cultura (BRASIL, 2009a, p.14). A articulao entre Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais e PAC Cidades Histricas muito recente para que seja possvel mensurar resultados. No entanto, o tom propagandstico e publicizado do PAC e sua restrio ao atendimento exclusivo de stios histricos protegidos, pode representar um retrocesso na plataforma do Programa de Reabilitao em um momento crucial em que se firmam posies para a elaborao da Poltica Nacional de Reabilitao Urbana em reas Centrais, ainda em construo120.

QUADRO 4.3 Sntese dos programas federais vinculados PNR que contemplam a modalidade Requalificao de reas Urbanas Centrais e Consolidadas
Programa
Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais Poder Pblico

Prop.

Quem se enquadra
- municpios integrantes de regies metropolitanas; - capitais que tenham sofrido processo de esvaziamento populacional e de atividades na rea central, que tenham acervo edificado subutilizado com potencial de uso habitacional ou que apresentem processos de degradao fsica relativa infraestrutura e ao ambiente construdo na rea central; - municpios que apresentem reas deterioradas sujeitas a fatores de risco, insalubridade ou degradao ambiental na rea central 173 municpios do pas que possuem patrimnio protegido. Fazem parte desse montante: Todas as capitais estaduais e Braslia/DF; nove cidades Patrimnio Cultural da Humanidade; todas as cidades sedes da Copa de 2014; 30% das cidades integrantes do Programa Territrios da Cidadania; 40 cidades consideradas destinos indutores do desenvolvimento turstico e 18 cidades integrantes dos Projetos de Revitalizao e de Integrao da Bacia do Rio So Francisco.

Recursos
OGU

PAC Cidades Histricas

Lei de incentivo Cultura (8.313/1991) e Fundo Nacional da Cultura (FNC)

Fonte: BRASIL 2010; BRASIL 2007c. Dados trabalhados pela autora.

119 Fazem parte desse montante: Todas as capitais estaduais e Braslia/DF; nove cidades Patrimnio Cultural da Humanidade; todas as cidades sedes da Copa de 2014; 30% das cidades integrantes do Programa Territrios da Cidadania; 40 cidades consideradas destinos indutores do desenvolvimento turstico e 18 cidades integrantes dos Projetos de Revitalizao e de Integrao da Bacia do Rio So Francisco. 120 Ver ROLNIK; BOTLER, 2003.

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4.3 Imveis Vagos e Aes Estaduais Minas Gerais

O estado segue fundamentalmente as definies legais estabelecidas em mbito federal. A Lei Estadual 18.315/2009 o marco regulatrio que estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Estadual de Habitao de Interesse Social que se pretende alinhada PNH. Muitos pontos contemplados por esta ltima poltica so reproduzidos pela lei estadual como a garantia da participao dos beneficirios, a parceria com associaes e cooperativas autogestionrias, o incentivo ao aproveitamento de reas dotadas de infraestrutura no utilizadas, e a utilizao prioritria de terrenos de propriedade do poder pblico121 para a implantao de HIS. A lei federal que cria o SNHIS, o FNHIS e o PlanHab tambm determina que os estados e municpios formulem seus respectivos planos locais de habitao, condicionando a isso, a adeso ao SNHIS e a aplicao dos recursos do FNHIS. No fim de 2009, teve incio em Minas Gerais, a elaborao do PEH, coordenado pela Superintendncia de Habitao de Interesse Social da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (SHIS/SEDRU-MG), com a participao de representantes do poder pblico e da sociedade civil. Os precedentes abertos pela lei federal 11.481/2007, potencializados pela Lei Estadual, criam os pressupostos legais necessrios para a insero da discusso sobre o estoque de imveis ociosos nas cidades e sua possvel destinao. Soma-se a isso os esforos de alguns membros do conselho de elaborao do PEH para introduzir a discusso e a presena de representantes da Secretaria Estadual de Planejamento e Gesto (SEPLAG), que poderiam facilitar o acesso ao estoque de edificaes e lotes no utilizados ou subutilizados pertencentes ao Estado. Em paralelo elaborao do PEH, implementado pela SHIS/SEDRU-MG o Sistema Estadual de Capacitao e Acompanhamento dos PLHIS (SECA-PLHIS) que visa habilitar os municpios para desenvolverem sua capacidade de planejamento. A proposta da Superintendncia Habitacional se soma ao do MCidades que lanou
121 A Lei Estadual 18.315/2009 no traz detalhes sobre a utilizao prioritria de terrenos de propriedade do poder pblico. Permanece a dvida se tal meno diz respeito a terrenos da Unio, estados e municpios ou somente quelas de propriedade estadual.

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um curso de ensino distncia para auxiliar na elaborao dos planos locais (EADPLHIS), logo aps o trmino do PlanHab, em 2009. O PLHIS uma exigncia do MCidades, junto criao do fundo e seu conselho gestor, para a adeso do municpio ao SNHIS e acesso aos recursos por ele disponibilizados. Apesar da mobilizao de foras, um problema de difcil soluo a articulao do plano estadual com os planos locais municipais. Alm de estarem sendo elaborados simultanemente, os planos so obrigados a seguir um formato engessado, sempre composto pela trade metodologiadiagnstico-estratgias de ao, que no somente desconsidera as diferenas de escala entre cidades, como tambm estabelece o mesmo modelo do plano municipal para a elaborao do plano estadual. Como resultado, temos um estado que permanece forosamente encaixado numa poltica habitacional feita para os municpios. Os planos se repetem mudando somente a escala plano e planinho muitos estados seguem fazendo um ajuntamento de informaes municipais, costurando uma colcha de retalhos pouco coesa. O estado ainda enfrenta dificuldades com relao definio dos papis institucionais. Apesar de serem reconhecidas como agentes do SNHIS, as COHABs e outros rgos assemelhados em vrios estados do pas transitam margem do sistema sem se dobrarem aos pressupostos estabelecidos em mbito federal. Prova disso a recente atuao controversa da COHAB-MG em Nova Lima. Aps receber, por doao municipal, terrenos bem localizados na malha urbana, a Companhia realizou alguns empreendimentos menores e levou a leilo os lotes restantes. O argumento utilizado foi de que os recursos obtidos com a venda das terras, valorizadas pela localizao, poderiam ser utilizados para a promoo de um nmero maior de unidades em outros municpios, na contramo de todos os esforos da PNH que, como vimos, tem como diretriz o aproveitamento de reas dotadas de infraestrutura no utilizadas na malha urbana122.

122 Segundo relatos de representantes da COHAB-MG durante oficinas de trabalho do PDDI, set/2010.

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4.4 Imveis vagos e planos municipais RMBH

na escala municipal que as intenes das polticas encontram sua possibilidade de concretizao ou, inversamente, tambm podem ser corrompidas. Os marcos legais e regulatrios, existentes nos mbitos federal e estadual, tornam evidente que a perspectiva do aproveitamento de estruturas ociosas (lotes e edificaes) dentro da malha urbana uma preocupao existente e claramente demarcada. No entanto, as rotinas executivas dentro das prefeituras nem sempre conseguem acompanhar o mesmo passo ao tentar incorporar as intenes registradas pelas polticas, planos e leis, prtica de seus municpios. Visitas s cidades que compem a RMBH 123 e conversas com seus tcnicos e administradores responsveis pela habitao e planejamento urbano, evidenciam que as razes desse descompasso podem estar fundamentadas sob aspectos distintos, tais como baixa capacidade institucional, quadro de funcionrios restrito, disputas poltico-partidrias, expedientes burocrticos impostos verticalmente pelas polticas e, at mesmo, os prprios esquemas e protocolos de trabalho j institudos pelos setores das prefeituras. Vrias so as dificuldades encontradas. Dentre os 34 municpios da regio metropolitana apenas cinco possuem rgos especficos para tratar da questo habitacional: Belo Horizonte, Betim, Contagem, Nova Lima e Santa Luzia. No entanto, a simples existncia de tais rgos no suficiente para caracterizar uma situao institucional favorvel implementao da poltica habitacional proposta em mbito federal. Nem sempre as polticas urbanas so tratadas de maneira integrada em nvel local. Em Betim, por exemplo, a Secretaria de Habitao est filiada Secretaria de Infraestrutura, ao invs de pertencer ao Planejamento. Segundo os gestores do municpio essa posio leva distribuio desigual de recursos: na disputa entre infraestrutura e habitao sempre a primeira a ser priorizada nas definies dos Oramentos Participativos (OP). Nas demais cidades que no possuem rgos especficos para cuidar da habitao, o tema compartilhado por vrias secretarias distintas, como Planejamento, Assistncia Social, Obras e Meio Ambiente. Todos os municpios se queixam do tamanho exguo de suas equipes. O problema assume
123 A equipe HQV visitou os municpios da RMBH entre abril e maio de 2010.

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maiores propores nas cidades perifricas da regio, menores e economicamente mais frgeis, elas apresentam dificuldades em atrair e manter profissionais qualificados em seus quadros administrativos. Soma-se a isso, a j mencionada invisibilidade da vacncia residencial quando comparada ociosidade de lotes em reas consolidadas, esta ltima, claramente percebida pelos gestores locais. Como visto no captulo 2, as estatsticas fornecidas pela FJP estimam que cerca de 13,94% dos domiclios da RMBH estavam vagos em 2005. Mesmo assim, os relatos dos gestores municipais demonstram uma desinformao generalizada do problema por parte das prefeituras. Por outro lado, no mbito municipal que se encontra a principal potncia de ao. So os tcnicos e administradores locais os maiores detentores do conhecimento sobre a real situao e dinmicas de seus municpios. Trata-se de um conhecimento vivido potente, que deve ser motivado para a percepo de alternativas que visem o equacionamento dos problemas municipais, via capacitao dos gestores, por exemplo. O treinamento dos tcnicos para a leitura de dados estatsticos, como o quantitativo de unidades vagas, poderia conferir uma maior densidade aos nmeros fornecidos. Isso pode acontecer pelo cruzamento de informaes qualitativa e quantitativa, uma vez que os tcnicos podem, por exemplo, interpretar os nmeros fornecidos a partir de seu conhecimento sobre a dinmica imobiliria do municpio. O banco de situaes tpicas, elaborado no mbito dos trabalhos da equipe HVQ e contemplado no captulo 3, tambm pode ser considerado um instrumento de capacitao dos gestores municipais. Como visto, o banco uma ferramenta conceitual que objetiva facilitar o reconhecimento dos problemas e das possveis aes para sua reverso por parte do municpio (PDDI-HVQ-4, 2010, p.4). Alm disso, ele visa colaborar com a cooperao entre prefeituras e entre grupos de habitantes, j que solues, procedimentos ou propostas para um determinado lugar podem ser teis para outros lugares de mesmo tipo (PDDI-HVQ-6, 2010, p.9). Sua meta principal aumentar o poder de deciso municipal sobre as situaes tpicas cotidianas estimulando tambm a autonomia individual e coletiva dos habitantes. Por tudo isso, importante entender onde esto as pontes quebradas entre as intenes abstratas, definidas pelas polticas, e sua colocao em prtica, por parte

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dos municpios. Dentre o emaranhado de planos124 que recaem sob a responsabilidade das prefeituras foram destacados trs em funo de sua capacidade de impactar diretamente sobre a vacncia de lotes e edificaes: Plano Diretor; Plano Local de Habitao e o Plano de Reabilitao de reas Centrais. Atravs de sua leitura esperase uma maior aproximao do que est por trs do mencionado descompasso.

4.4.1 Planos Diretores (PDs) A campanha pelo Plano Diretor Participativo, em 2004, marca o incio da poltica fundiria do MCidades. O Estatuto da Cidade a caixa de ferramentas disponibilizada para os municpios que devem incorporar seus objetivos bsicos e princpios, fundamentados no cumprimento das funes sociais da cidade e da propriedade, em seus planos. Cabe dizer que, mais do que trazer novos elementos para serem utilizados pelas polticas pblicas, o Estatuto rene instrumentos existentes e j utilizados por alguns municpios. Exemplo disso Contagem que, desde 1992, instituiu Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) para um programa de regularizao fundiria municipal. A anlise dos PDs dos municpios que compem a RMBH permite dizer que apesar dos avanos do Estatuto da Cidade, a elaborao dos planos em um curto perodo de tempo, para cumprir prazos pr-definidos e o entendimento de que se tratava de apenas mais um expediente burocrtico para ser delegado a terceiros, fizeram de muitos PDs uma letra morta, desconectada das realidades municipais das quais deveriam cuidar. Soma-se a isso, a reproduo genrica dos instrumentos do Estatuto sem regulamentao posterior, e a ausncia de qualquer tipo de seleo que elegesse as ferramentas mais condizentes com a realidade de cada lugar. Planos vagos demais, mapas errados e a ausncia da demarcao de ZEIS so bastante comuns e os municpios continuam expandindo seu territrio sem seguir as diretrizes fixadas pelos

124 Outros planos que recaem sob a responsabilidade dos municpios podem ser: Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel, Plano de recuperao das APPs urbanas, Plano Municipal de Reduo de Risco, Plano Municipal de Saneamento Bsico, Plano de Preservao do Patrimnio Histrico, Planos de gesto de Bacias Hidrogrficas etc.

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planos. Essa a situao relatada por Jaboticatubas e Santa Luzia, por exemplo. Por outro lado, h tambm municpios como Itaguara que no conseguiu ter seu PD (mesmo que apenas burocrtico) aprovado pela Cmara de Vereadores em funo de disputas polticas. Em casos como esse, a inexistncia do Plano uma barreira para o municpio conseguir projetos e investimentos de todo tipo junto aos rgos estaduais e federais. As ZEIS comparecem em vrios dos planos municipais da RMBH por serem um instrumento importante para a poltica habitacional. Vrios PDs as dividem em tipos. Prevalece a distino entre ZEIS para a implantao de novos assentamentos, em reas no ocupadas ou subutilizadas, e ZEIS em assentamentos consolidados que necessitam de regularizao fundiria e urbanstica. Esse ltimo o caso de Betim, Igarap, Pedro Leopoldo, Esmeraldas, Matozinhos, Santa Luzia e Contagem. Merece destaque a estratgia adotada por Contagem que, nas ZEIS para novos assentamentos menciona a utilizao de lotes vagos e de edificaes vagas ou subutilizadas. O PD de Jaboticatubas divide as reas especiais de interesse social (AEIS) em quatro tipos, sendo a AEIS III referente a imveis no edificados e subutilizados que ofeream condio para a implantao de HIS. No entanto, apesar da delimitao detalhada desse instrumento em diversos PDs, alm de Belo Horizonte somente Santa Luzia possui as zonas devidamente regulamentadas e delimitadas pela LUOS, nos demais municpios prevalecem apenas intenes genricas, sem delimitaes concretas das reas reservadas e sem pactuao com a comunidade, tornando incuo todo o trabalho. Alm da ausncia de regulamentao h de modo geral uma falta de entendimento sobre a aplicao prtica do instrumento. O PD de Confins, por exemplo, estabelece rea e testada mnimas para os lotes de, respectivamente, 300m2 e 10m, equivalentes ao mnimo estipulado para um terreno de condomnio fechado no municpio, ou seja, fora dos padres populares de ocupao. H tambm casos como Sarzedo, onde segundo os gestores do municpio, as ZEIS no so fixadas previamente, mas de acordo com a necessidade e avaliao. Capim Branco, por sua vez, define a regularizao fundiria como instrumento a ser utilizado em vrias zonas urbanas, o

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que tornaria desnecessria a delimitao de zonas especficas para a regularizao. Tambm cabe destacar que, a despeito da distino entre ZEIS vazias e de regularizao proposta por vrios planos, poucos realmente consideram a primeira opo. Seu carter estratgico de reserva e formao de um estoque de terras125 para o municpio contraria a ao do capital numa luta difcil de encarar. Todo exposto revela a falta de compreenso sobre o instrumento e, ainda, a dificuldade dos poderes locais de enfrentar politicamente os proprietrios privados e estabelecer um zoneamento compatvel com o interesse popular. A dificuldade de enfrentamento poltico , sem dvida um entrave crucial para todos os PDs. A fora do embate do capital privado, ou mesmo sua prpria insero dentro do poder pblico acaba por favorecer estratos j privilegiados da sociedade e reforar a diviso econmico-social do espao que o uso dos instrumentos deveria reverter. Relatos de gestores da RMBH destacam a impossibilidade de regulamentao dos instrumentos do Estatuto que estabelecem um embate direto com a propriedade privada, ainda que estejam previstos pelos PDs 126. Ao mesmo tempo, instrumentos como as Operaes Urbanas Consorciadas, que promovem parcerias com o setor privado para a implementao de programas habitacionais so enfatizados pelos planos que trazem alternativas concretas para facilitar sua viabilizao, como a flexibilizao de parmetros de uso e ocupao do solo. A nfase dada parceria pblico-privada demonstra que, apesar do fomento a cooperativas e associaes constar em muitos planos, essa alternativa, espacialmente mais pulverizada que os grandes empreendimentos privados, ainda no se tornou uma possibilidade concreta para os municpios. A mesma lgica de privilgio do capital ocorre com relao cobrana de tributos pelos municpios. Em Matozinhos, os gestores alegam que a implantao do IPTU Progressivo no nem mesmo cogitada, pois os grandes proprietrios de lotes e edificaes da cidade exercem considervel influncia sobre as decises polticas. A impossibilidade de implantar o IPTU Progressivo tambm
125 A necessidade de formao de banco de terras explicitada pelos PDs de Betim, Esmeraldas e Jaboticatubas, sendo que esse ltimo municpio prev tambm a criao de bancos de materiais de construo. 126 O relato dos gestores de Ibirit ilustra bem o fato: o PD do municpio est passando por um processo de reviso que, segundo os tcnicos da prefeitura, contemplar todos os instrumentos previstos pelo Estatuto. No entanto, ao serem questionados sobre a viabilidade de sua aplicao, os gestores afirmaram que os instrumentos que estabelecem um embate direto propriedade privada, no conseguiro ser de fato regulamentados.

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mencionada em Betim e Contagem onde administraes do passado decretaram a iseno do pagamento de IPTU residencial, como uma estratgia populista para angariar votos. Nesses casos, onde voltar a cobrar o imposto j difcil, implementar a taxao progressiva parece algo impossvel. Com relao a ocupao de lotes vagos em reas consolidadas, destacam-se as propostas dos PDs de Belo Horizonte, Betim e Brumadinho, que prevem a utilizao preferencial de pequenas reas inseridas na malha urbana, dotadas de infraestrutura e equipamentos, numa tentativa de reverso da lgica de ocupao de reas distantes da mancha urbana consolidada. importante lembrar que a existncia de lotes ociosos quase uma constante nos municpios da RMBH que apresentam ndices de ociosidade fundiria variando em torno de 15 a 40%, de acordo com relatos dos gestores pblicos entrevistados 127 . A presena de estratgias para reverso desse quadro em apenas trs PDs da regio demonstra a fragilidade do instrumento e sua desconexo com a realidade dos municpios. Essa omisso conduz a situaes como a de Sarzedo (j relatada). Na cidade, onde existem cerca de 6 mil lotes ociosos em reas consolidadas, a administrao municipal se props doao de terrenos mais centrais para a promoo de unidades do programa MCMV. No entanto, por um desestmulo da CEF, habituada aos esquemas j institudos pela indstria da construo, a prefeitura desistiu da proposta que beneficiaria pequenos produtores, e foi em busca de empreiteiras maiores que dispensaram a contrapartida de terras pblicas. Para realizao dos empreendimentos, foram ento escolhidas reas mais distantes, pior providas de infraestrutura e equipamentos, mas cuja rentabilidade fosse mais vantajosa do que empreendimentos menores, pulverizados na malha urbana. A previso de uso de edifcios vagos ou subutilizados para a promoo de HIS consta nos Planos de Contagem, Capim Branco e Esmeraldas. Contraditoriamente, os gestores das duas ltimas cidades afirmam desconhecer a existncia de tal estoque nos municpios, sendo que em Esmeraldas fala-se, inclusive, da pouca oferta de imveis para a venda e aluguel, enquanto os dados do Censo 2000 estimam que no municpio, mais de 20% dos domiclios estejam desocupados. Em Contagem, que
127 Ver nota 13.

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apresentava uma taxa de 13,1%128 de vacncia em 2000, a secretria de habitao demonstrou estar ciente da presena da proposta no PD do municpio. Sua ocorrncia justificada como uma influncia da tendncia de reocupao dos centros propagada por So Paulo, ao final da dcada de 1990 e incio dos anos 2000. Apesar do municpio no ter feito progressos com relao proposta, a gestora considera a utilizao de edifcios ociosos uma alternativa bastante interessante. Por outro lado a ocorrncia da mesma proposio nos PDs de cidades que no registram a ociosidade de edificaes como um problema Capim Branco e Esmeraldas evidencia uma prtica bastante comum entre os municpios da RMBH: ao elaborarem seus PDs, muitas cidades menores tomam por base o plano de municpios mais consolidados e produzem uma cpia pouco refletida dos mesmos, que nada tem de sua prpria realidade. Todo o exposto evidencia que os instrumentos presentes nos PDs carecem de maior reflexo para a concretizao dos objetivos demarcados pelo Estatuto. A falta de uma autoaplicao dos planos e sua pouca correspondncia com a realidade dos municpios so decorrentes de elaboraes corridas, muitas vezes sem o devido envolvimento da gesto municipal. De acordo com o MCidades:
Delegar gesto municipal a implementao dos instrumentos tem conseqncias positivas e negativas. Positivas porque joga para a esfera local a mediao do conflito entre o direito privado e o interesse pblico, permitindo as necessrias diferenciaes entre realidades municipais completamente diversas no pas e garantindo que a discusso da questo urbana no nvel municipal torne-se mais prxima do cidado, podendo ser eficientemente participativa. O aspecto negativo que, ao jogar a regulamentao dos instrumentos para uma negociao posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa, como j dito essencialmente poltica, no nvel municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses instrumentos podem ser mais ou menos efetivados. (BRASIL, 2009b, p. 23).

A estratgia do MCidades, no entanto, oscila entre a autonomia conferida aos municpios e a submisso imposta pelo cumprimento de prazos e formatos

128 importante acrescentar que apesar de obsoletos, os dados estatsticos evidenciam tendncias importantes de serem consideradas, nesse sentido seria crucial que os municpios aprofundassem seus conhecimentos acerca dos dados fornecidos pelas instituies oficiais de pesquisa acrescentando a eles informaes capazes de serem obtidas apenas em mbito municipal.

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determinados em mbito federal 129 . justamente dessa ambiguidade que trata a discusso a seguir.

4.4.2 Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS) Como visto, o PLHIS uma exigncia do MCidades para adeso ao SNHIS. Seu formato bsico estabelecido pelo Ministrio e fixado em trs etapas distintas: metodologia, diagnstico e estratgias de ao. Dentre as diretrizes constantes nas diversas etapas, cabe destacar duas em especial: o dimensionamento da quantidade de terras necessrias para o provimento habitacional e o levantamento de imveis e terrenos ociosos da prefeitura. A primeira diretriz uma demanda obrigatria para aprovao do plano. Seu destaque dado em razo de ser ela uma base importante para a efetiva demarcao de reservas de terra para HIS, por intermdio de ZEIS, por exemplo. O levantamento de imveis e terrenos ociosos da prefeitura uma diretriz que se relaciona diretamente com o aproveitamento de imveis vazios em reas consolidadas. Alm disso, vai ao encontro das aes federais, regulamentadas pela Lei 11.481/2007, que como visto, dispe sobre a utilizao de imveis da Unio para fins habitacionais. Aes como essa evidenciam que o PLHIS pode ser uma oportunidade importante para que o problema da ociosidade do estoque de imveis passe a ser de fato percebido e ganhe densidade em mbito municipal. na escala da cidade que estatsticas como as da FJP, que indicam uma taxa de vacncia residencial representativa para a RMBH, podero ser melhor esmiuadas. Alm disso, o Plano abre espao para que temticas mais relevantes em cada municpio sejam priorizadas. Desse modo, se o diagnstico assim o indicar a questo fundiria e a mobilizao do estoque ocioso podem tornar-se centrais. Entretanto, como j mencionado, ainda que as diretrizes federais sejam favorveis insero do tema nos planos, a grande maioria dos municpios que esto elaborando seus PLHIS no tm conhecimento

129 Segundo Rolnik et al. a determinao de prazos para a elaborao de planos municipais est vinculada inteno de que no sejam criadas leis que no pegam (2008).

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sobre a vacncia residencial e apesar de demonstrarem uma clara percepo do volume de lotes vagos em seu territrio, os gestores no tm em mos qualquer informao sistematizada, em condies de ser agregada ao contedo dos planos. Como j exposto, iniciativas federais e estaduais tm sido promovidas com o objetivo de capacitar os municpios para a elaborao dos Planos. Essas iniciativas defendem que o processo de elaborao to importante quanto o produto final, pois pretende agregar capacidade institucional Prefeitura Municipal, muitas vezes desarticulada. Por esse ponto de vista, a elaborao do PLHIS serve no somente para viabilizar a mencionada adeso ao sistema nacional, mas tambm para tornar o ente federativo ciente de suas necessidades habitacionais e das possibilidades de que dispe para resolv-las, nisso que apostam os gestores federais e estaduais. H o entendimento de que ao integrar o sistema, o municpio passa a contar com a capacidade de planejamento e gesto da Unio, mas sem abrir mo de sua autonomia deixando de apenas participar de forma acrtica das aes padronizadas que compem os sistemas nacionais (MINAS GERAIS, 2009, p. 12). No entanto, na maioria dos casos o pressuposto de autonomia dos municpios no tem se feito cumprir. O formato dos planos proposto pelo MCidades engessado e no considera a escala dos municpios. Isto significa dizer que a prefeitura de uma cidade com 20 mil habitantes dever passar pelas mesmas etapas e elaborar os mesmos produtos que tero de ser feitos por um municpio com um milho de pessoas, por exemplo. Definies como essa dificultam e burocratizam o processo de elaborao dos planos, que acabam se tornando apenas mais um protocolo a ser cumprido pelas prefeituras, assim como o ocorrido com os PDs. Inversamente proposta inicial do MCidades e da SHIS/SEDRU-MG, passa-se reproduo sem reflexo das diretrizes nacionais, reduz-se a autonomia dos municpios, e planos heternomos, que dificilmente sairo do papel, so produzidos por equipes tcnicas que, na grande maioria das vezes, vm de outros municpios e no possuem uma vivncia cotidiana da realidade com a qual iro trabalhar. Um fator que, segundo a SHIS/SEDRU-MG, contribui para o agravamento da situao a definio do MCidades que estabelece que sejam empregados 80% dos recursos destinados aos municpios com a

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contratao das equipes tcnicas 130 . Os termos de referncia para o contrato das consultorias so objeto de curso especfico ministrado pela CEF, agente operador do FNHIS. Outro dado importante que para liberao dos recursos etapa a etapa, a CEF no examina contedo, mas sim o formato dos produtos entregues, o que faz com que retornemos ao problema anterior: no h diferenciao de planos de acordo com a escala e capacidade institucional dos municpios, todos devem cumprir, impreterivelmente, as mesmas etapas prescritas. Pelo formato dificultoso e tambm pelo incentivo em reproduzir a lgica vigente manifesto pela CEF, as prefeituras se sentem estimuladas a terceirizarem por completo seus planos. No entanto, cabe refletir, que parte desse problema pode vir de um cmodo erro de interpretao. No de se estranhar que grande parte dos recursos para elaborao dos planos seja destinado a consultorias, afinal, os tcnicos das prefeituras j recebem pelo trabalho que devero desempenhar. Isso no soluciona a questo do engessamento dos planos, mas evidencia que talvez muitos municpios tenham se acomodado em sua inrcia, pela ausncia de cultura de planejamento ou mesmo por falta de funcionrios disponveis para se dedicarem exclusivamente questo. Motivos como esses podem levar as prefeituras a entregarem a elaborao completa de seus planos s consultorias ao invs de estabelecerem um contrato colaborativo, mais dificultoso certamente, mas mais fiel s realidades de cada lugar. Isso o que ocorre com muitos municpios da RMBH. Apesar de 14 deles 131 se encontrarem, segundo o MCidades, em situao regular quanto a adeso ao SNHIS, conversas com seus gestores demonstram que foram cumpridos apenas procedimentos burocrticos, sem qualquer atitude mais engajada por parte das Prefeituras. A elaborao de muitos planos j foi delegada a consultorias e os Conselhos e Fundos permanecem apenas no papel. Exceo regra o municpio de Jaboticatubas que elaborou um pr-projeto do Plano e est no aguardo do recebimento
130 Embora a destinao de 80% dos recursos se justifique pelo fato de os funcionrios das prefeituras j terem seus salrios, cabe lembrar que uma grande parte dos municpios tm oramento muito exguo e a realizao de outras atividades, como a mobilizao social que no est includa na verba da consultoria, acaba sendo prejudicado. 131 Em documento expedido em maro de 2010, o MCidades informa que 14 municpios da RMBH esto em situao regular frente ao SNHIS quanto a exigncia das leis municipais que criam o Fundo Local de Habitao e seu Conselho Gestor. So eles: Belo Horizonte, Betim, Caet, Contagem, Florestal, Jaboticatubas, Mateus Leme, Matozinhos, Nova Lima, Ribeiro das Neves, Sabar, Santa Luzia, Sarzedo e Vespaziano.

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da verba para a contratao de uma consultoria que auxilie nos expedientes burocrticos e na coleta de dados, sem assumir o processo por completo. Outro desafio para a elaborao dos PLHIS sua articulao com os PDs. Como visto, a integrao da poltica de habitao poltica urbana um dos eixos da PNH. Desse modo, o MCidades coloca como fundamental que o PLHIS seja desenvolvido de forma articulada ao PD, de forma a possibilitar a ampliao do acesso terra urbanizada s classes de menor renda. indiscutvel que esse seja um dilogo indispensvel, no entanto, representa um grande desafio tendo em vista as condies dos PDs existentes feitos em curtos perodos de tempo e desconectados das realidades municipais. Considerando os motivos j expostos, de se esperar que a elaborao dos PLHIS caminhe no mesmo sentido.

4.4.3 Planos de Reabilitao de reas Urbanas Centrais (PRAUCs) Alguns PRAUCs que esto sendo elaborados para municpios da RMBH j foram mencionados no captulo 3, que utilizou suas reas de interveno como amostras da vacncia residencial na regio. Alm dos quatro municpios mencionados (Lagoa Santa, Ribeiro das Neves, Sabar e Santa Luzia) Confins outra cidade metropolitana que tem, atualmente, um plano desse tipo em andamento. Como visto, a estratgia de reabilitao do PRAUC est centrada na disponibilizao do estoque imobilirio subutilizado com nfase na promoo de HIS. No entanto, este no o mote dos planos que esto sendo elaborados132. De acordo com a equipe tcnica, a demanda manifesta pelos municpios trata de espaos coletivos e, apesar da ausncia de propostas para unidades habitacionais via ocupao do estoque vago existente, polticas para a manuteno das populaes nos lugares de origem devero ser implementadas. As centralidades objeto das intervenes foram definidas por processos participativos realizados em todos os municpios. No entanto, os lugares definidos em Sabar e
132 Os PRAUCs encontram-se em fase de elaborao das propostas.

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Lagoa Santa foram postos em questo pelas consultorias e pela SEDRU-MG, que intermediou o contrato com o MCidades. Em Sabar, por exemplo, foi eleito o distrito de Ana Lcia, fronteirio a Belo Horizonte (e por isso mais articulado a esse municpio), que demanda uma nova praa. Segundo gestores da cidade a escolha se deu mais em funo da organizao poltica de associaes do distrito, que compareceram em peso no dia da definio da centralidade alvo do plano, do que por motivaes conectadas s intenes usuais dos PRAUCs, da a posterior definio de uma centralidade na sede histrica do municpio. Relatos de tcnicos da Prefeitura evidenciam uma defasagem da poltica habitacional na cidade ao passo que polticas culturais, patrimoniais e ambientais so consideradas satisfatrias. Mesmo assim, no h indcios de que a promoo de HIS ser incorporada ao plano, cuja centralidade definida uma rea de interesse histrico. No caso de Lagoa Santa, a rea inicialmente escolhida um campinho de futebol onde seria construda uma escola tcnica foi interditada por no se tratar de um caso de reabilitao, mas sim de criao de uma nova centralidade. Em 2005, Belo Horizonte tambm foi contemplada com aes vinculadas ao PRAUC com o objetivo de reverter o quadro de esvaziamento populacional registrado no centro da cidade. Dois anos depois, foi elaborado o Plano de Reabilitao para o hipercentro que incluiu, dentre outras propostas a recuperao estratgica de imveis vazios ou subutilizados (PBH-PRXIS, 2007, p.36) para usos residencial e no residencial. Pontos importantes levantados pelo Plano foram os entraves do Cdigo de Obras e da LUOS para a utilizao dos vazios construdos: qualquer mudana de uso em imveis vazios de grande porte so enquadradas como empreendimentos de impacto implicando exigncias, custos e tempo de implementao adicionais (PBH-PRXIS, 2007, p.13). Para correo do empecilho foram propostas adequaes na legislao urbanstica, nos procedimentos administrativos e demais instrumentos de gesto promovendo a articulao entre agentes pblicos e privados para o cumprimento das diretrizes e implementao das propostas (PBH-PRXIS, 2007, p.16). A j mencionada lei municipal 9.326/2007 (item 3.2.1) concretizou as intenes de adequao dos marcos regulatrios manifestas pelo Plano de Reabilitao. Como

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visto, entretanto, ao invs de criar condies para a promoo de HIS nessa localidade a lei serviu apenas ao favorecimento de estratos j privilegiados da sociedade, reforando a lgica segregacionista que prepondera na RMBH desde a sua formao. As antigas edificaes passaram a abrigar apartamentos sofisticados, reforando a diviso econmico-social do espao residencial e negligenciando a necessidade de suprir o dficit habitacional que, como visto, se concentra em outra faixa de renda (famlias com rendimento mensal equivalente a 0 a 3 salrios mnimos).

4.5 Desenho de uma poltica pblica para a reduo da vacncia imobiliria na RMBH
A anlise do marco regulatrio, planos e projetos levantados anteriormente demonstra um esforo positivo no tratamento integrado das questes habitacionais e urbanas. Entretanto, a anlise tambm revela que solues especficas para o equacionamento do estoque vago residencial e sua disponibilizao para HIS so ainda incipientes e encontram dificuldades para serem implementadas na prtica. Dentre inmeros aspectos, deve-se destacar o desinteresse do setor privado por esse tipo de alternativa (como visto, pouco lucrativa) que acaba direcionando a atuao pblica para a adoo de solues habitacionais alinhadas s expectativas de crescimento econmico da indstria imobiliria, como bem demonstra o programa MCMV. Tambm foi visto que tal sinergia entre capitais e poder pblico no garante uma distribuio igualitria de riquezas, ao contrrio, as desigualdades so acirradas e a diviso econmico-social do espao residencial acentuada. Em sntese, cria-se um cenrio pouco favorvel para que a contradio entre dficit e vacncia residencial seja superada. O quadro traado demonstra que, apesar dos esforos listados, a mobilizao do estoque habitacional vago ainda no se tornou de fato presente nas agendas polticas. Para preencher essa lacuna, os trabalhos da equipe HVQ para o PDDI-RMBH se voltaram construo da chamada Poltica Metropolitana Integrada de Direito ao Espao Cotidiano: moradia e ambiente urbano, finalizada em dezembro de 2010. Um dos subsdios para a formulao dessa poltica foi o conjunto das discusses expostas

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ao longo dessa dissertao. Dentre outros aspectos, pretende-se tornar o Estado responsvel pela identificao dos rastros de vacncia, garantindo o acesso direto e indireto s unidades vagas pelas famlias de baixa renda e criando, ao mesmo tempo, condies para a autonomia na produo do espao cotidiano na escala microlocal de uma maneira congruente com a dinmica metropolitana como um todo (PDDI-HVQ-6, 2010, p.3). De modo geral, busca-se apontar formas que facilitem o acesso das famlias carentes ao estoque de domiclios vagos, que interditem a ociosidade desse estoque, forando sua liquidez e, por fim, que contribuam para sua difuso. Tal proposta pretende ser viabilizada pelo estmulo a novos arranjos produtivos, principalmente para a melhoria e recuperao de imveis, sempre voltados para o valor de uso e que remunerem o trabalho e no os capitais. Essas medidas so consideradas cruciais para a reduo da vacncia habitacional em todo o pas. Espera-se, alm disso, que elas resultem em uma reduo do controle dos capitais sobre os espaos cotidianos, tendo em vista que a forma de produo capitalista de moradias um aspecto decisivo para a formao do imenso estoque de imveis vagos existente, podendo ser considerado ainda, um dos principais elos quebrados das cadeias de vacncia no s na RMBH como em todo o pas. A Poltica Metropolitana Integrada de Direito ao Espao Cotidiano: moradia e ambiente urbano tem os objetivos gerais e especficos que seguem: Objetivos gerais (PDDI-HVQ-6, 2010, p.11):
Efetivar a implementao dos instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) e outros instrumentos jurdicos disponveis, sobretudo com vistas ao cumprimento da funo social da propriedade; Melhorar a qualidade dos espaos cotidianos da RMBH (moradias e seus ambientes urbanos), em especial aqueles ocupados pela populao de menor renda, sanando a inadequao habitacional e a precariedade urbana; Ampliar a oferta de terra e unidades habitacionais para a populao de menor renda, extinguindo o dficit habitacional; Intensificar o uso do espao edificado e urbano, contendo expanses e adensamentos construtivos desnecessrios da malha urbana; Possibilitar a gesto do espao cotidiano em escala microlocal por grupos primrios e administraes municipais com autonomia de deciso e ao e troca solidrias, sem prejuzo para as diretrizes metropolitanas de escalas mais abrangentes;

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Viabilizar arranjos produtivos cooperativos para o trabalho de construo civil, estendendo os benefcios para a gerao de trabalho e renda; Conter a especulao e a dominncia da indstria imobiliria na deciso acerca dos rumos da cidade.

Objetivos especficos (PDDI-HVQ-6, 2010, p.11-12):

Utilizar o estoque de edificaes vagas, privadas e pblicas, para uso habitacional e para outros usos de interesse social; Utilizar o estoque de lotes urbanizados ociosos para uso habitacional e para outros usos de interesse social; Promover a produo de novas unidades habitacionais de interesse social em reas centrais ou prximas s centralidades urbanas; Ampliar a disponibilidade de espaos livres pblicos e estimular sua gesto em nvel microlocal; Ampliar o acesso de grupos organizados e administraes municipais a programas habitacionais e urbansticos existentes.

Todos os objetivos so contemplados por projetos e aes que se dividem entre quatro programas distintos: Programa de Regulamentao Metropolitana de Direito ao Espao Cotidiano (1), Programa de Gesto do Espao Cotidiano (2), Programa de Intensificao do Uso Social da Cidade (3) e Programa de Construo Cooperativa (4). Merece destaque o terceiro deles que objetiva ampliar a oferta habitacional mediante a mobilizao do estoque de edificaes e lotes vagos em reas bem providas de infraestrutura urbana. O QUADRO 4.4 (abaixo) apresenta de forma resumida o desenho final da poltica. Seus projetos sero mais detalhados adiante, contudo, dada a interdependncia entre os programas (FIG. 4.3), cabe chamar ateno para algumas aes que no fazem parte da Intensificao do Uso Social da Cidade, mas que, no entanto so importantes para a sua implementao.

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QUADRO 4.4 Poltica metropolitana integrada de direito ao espao cotidiano Programas e Projetos
Poltica metropolitana integrada de direito ao espao cotidiano: moradia e ambiente urbano
1 Programa de Regulamentao Metropolitana de Direito ao Espao Cotidiano [...] criar uma regulamentao em nvel metropolitano dos instrumentos urbansticos e sociais necessrios para fazer cumprir a funo social da cidade e da propriedade, possibilitando a execuo dos demais elementos da Poltica de Direito ao Espao Cotidiano. (p.23) 1.1 Regulamentao Metropolitana dos Instrumentos Urbansticos [...] elaborao de um texto regulatrio que, uma vez acordado e aprovado pelo Conselho Metropolitano, dever ser utilizado para a regulamentao dos instrumentos urbansticos em todos os municpios da RMBH. (p.23) 1.2 Regulamentao Metropolitana dos Instrumentos Complementares [...] elaborao de um texto regulatrio que, uma vez acordado e aprovado pelo Conselho Metropolitano, dever ser utilizado em todos os municpios da RMBH. Este texto contempla todas as definies legais necessrias implementao dos demais elementos da Poltica de Direito ao Espao Cotidiano: o aluguel social, a atuao das associaes de moradores e as cooperativas de construo. (p.27) 1.3 Delimitao Metropolitana de ZEIS [...] delimitao georreferenciada e aprovao, pelas Cmaras Municipais, de reas e imveis de ZEIS das modalidades Vazia, Ocupada e Protegida e de reas de aplicao da ZEIS Sobreposta. (p.27) 2 Programa de Gesto do Espao Cotidiano [...]estimular uma gesto transparente, articulada e colaborativa, que favorea as iniciativas da populao, possibilitando tanto a melhoria de cada poro do espao cotidiano ao longo do tempo e de acordo com as decises dos cidados diretamente afetados, quanto a ampliao da oferta de HIS na RMBH. (p.29). 2.1 Levantamento Fundirio Metropolitano [...] levantamento da situao fundiria e de uso das reas, terrenos, lotes e edificaes na RMBH, com foco no uso habitacional. (p.31). 2.2 Ferramenta Digital de Gesto do Espao Cotidiano [...] elaborao, implantao e manuteno de uma ferramenta digital composta por banco de dados e um conjunto de interfaces acessveis via web para consulta e insero de informaes. (p.34). 2.3 Melhoria do Espao Cotidiano [...] promoo e facilitao de iniciativas de melhoria da qualidade da moradia e de seu ambiente urbano. Trata-se de promover a troca de informaes e experincias entre indivduos, grupos organizados (entidades), empreendedores privados e Prefeituras e de ampliar seu acesso, em nvel municipal e microlocal, a programas de desenvolvimento urbano, regularizao fundiria e urbanstica, recuperao ambiental e melhoria habitacional. (p.37) 2.4 Produo de HIS [...] promoo e facilitao de iniciativas de produo de HIS, por indivduos, grupos organizados (entidades), empreendedores privados e pelas prefeituras, especialmente nos municpios com menor capacidade institucional para o acesso aos programas federais de financiamento de HIS. (p.38) 3 Programa de Intensificao do Uso Social da Cidade [...] ampliar a oferta habitacional, especialmente para a populao com renda familiar mensal de at trs salrios mnimos, mediante a disponibilizao do estoque existente de reas, terrenos e edificaes subutilizadas ou no-utilizadas providas de boa infraestrutura e articulao urbanas. (p.40). 3.1 Casa Cheia [...] promover a ocupao das edificaes subutilizadas ou no-utilizadas, fazendo cumprir a funo social da propriedade, mediante a aplicao dos instrumentos urbansticos e a disponibilizao de opes aos proprietrios dos imveis. (p.41). 3.2 Lote til [...]promover a ocupao de lotes, terrenos, parcelas e glebas subutilizados ou noutilizados, incentivando o cumprimento da funo social da propriedade, mediante a disponibilizao aos proprietrios dos imveis de opes a serem avaliadas pelas prefeituras municipais e pelas associaes de moradores. (p.43) 3.3 Aluguel Social [...] implementao do aluguel social como opo de utilizao de edificaes vagas e, ao mesmo tempo, forma de ampliao da oferta de HIS, no somente em carter emergencial ou para aqueles que esto espera da casa prpria, mas prioritariamente em mdio e longo prazo. (p.45) 4 Programa de Construo Cooperativa [...] estimular a formao e atuao de cooperativas de trabalho e produo na construo civil, com foco na obteno de ganhos sociais, como a gerao de trabalho e renda com autonomia dos trabalhadores e a valorizao dos ofcios da construo. (p.50). 4.1 Formao de Cooperativas de Construo Civil [...] implementao de processos educacionais para a formao social e tcnica de integrantes de cooperativas de produo no setor da construo civil. (p.52). 4.2 Sustentabilidade das Cooperativas de Construo Civil [...] implementao de um conjunto de medidas que favorea a sustentabilidade das cooperativas de construo. (p.54)

Fonte: PDDI-HVQ-6, 2010. Dados trabalhados pela autora.

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FIGURA 4.3 Mapa Sntese articulao entre programas da Poltica Metropolitana Integrada de Direito ao Espao Cotidiano: moradia e ambiente urbano.

Fonte: PDDI-HVQ-6, 2010,p.19.

A regulamentao em mbito metropolitano dos instrumentos urbansticos para cumprimento da funo social da propriedade o objetivo principal do Programa de Regulamentao Metropolitana de Direito ao Espao Cotidiano (1) e, ao mesmo tempo, o respaldo legal para que o uso social das cidades seja intensificado. O programa composto por trs projetos distintos: Regulamentao Metropolitana dos Instrumentos Urbansticos (1.1), Regulamentao Metropolitana de Instrumentos Complementares (1.2) e Delimitao Metropolitana de Zonas Especiais de Interesse Social (1.3). Em especial, o primeiro projeto consiste na elaborao de um texto regulatrio a ser pactuado entre todos os municpios da RMBH para a regulamentao de instrumentos como as ZEIS; Dao em Pagamento; Abandono; Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC); IPTU Progressivo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica, cruciais para que o estoque de lotes e domiclios vagos seja mobilizado. Dentre os contedos da Regulamentao Metropolitana de Instrumentos Urbansticos (1.1) que se relacionam intensificao do uso social das cidades, cabe destacar o seguinte (PDDI-HVQ-6, 2010, p.24-26):

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ZEIS SOBREPOSTA definida como rea urbana na qual o imvel (terreno ou edificao) subutilizado ou no-utilizado destinado produo de HIS ou a outros usos de interesse social e pode estar sujeito a regras especficas de uso e ocupao do solo, independentemente de sua delimitao especfica na legislao municipal; TERRENOS EM REAS HOMOGNEAS COM VACNCIA DE LOTES DE AT DE 50% (menos da metade dos lotes sem uso) e bem providos de infraestrutura e articulao urbana estaro sujeitos aplicao de PEUC, seguida de IPTU Progressivo no Tempo e, se o lote continuar sem uso, Desapropriao com Ttulos da Dvida Pblica. So excetuados dessa aplicao de PEUC trs casos: lotes vagos em reas de preservao; lotes vagos em reas de interesse do patrimnio histrico; e lotes de uso habitacional que constituam a nica propriedade de lote de uma famlia (proprietrio e seus dependentes). Essa ltima exceo deve preservar as famlias que tm a inteno de construir, mas ainda no dispem de recursos para isso; TERRENOS EM REAS HOMOGNEAS COM VACNCIA DE LOTES ACIMA DE 50% (mais da metade dos lotes sem uso) no estaro sujeitos aplicao de PEUC, mas tero incentivo para implementar usos de interesse social.

A ZEIS Sobreposta um instrumento fundamental para a mobilizao do estoque vago aqui pretendida. Semelhante s zonas especiais de sobreposio norte americanas (item 4.1), esse tipo de ZEIS no necessita de uma demarcao prvia e regulamentada em lei. O sombreamento proposto mais simples de ser aplicado pela Prefeitura e deve contemplar edificaes, lotes ou pequenas reas pulverizadas na cidade. As diferentes alternativas para promover a utilizao social de terrenos homogneos, segundo seu percentual de lotes vagos, tambm uma proposta relacionada s altas taxas de vacncia residencial encontradas. Face ao nmero de domiclios vagos existentes na RMBH, pretende-se evitar o excesso de novas construes (terrenos em reas homogneas com vacncia de lotes acima de 50% e, em geral, pouco articulados com a mancha urbana). Por outro lado, faz todo sentido incentivar a construo de interesse social (moradias e espaos pblicos coletivos) em lotes ociosos pulverizados pela cidade (terrenos em reas homogneas com vacncia de lotes de at 50%). A mobilizao do estoque de domiclios vagos, pelo aumento da abrangncia da cadeia de vacncia aqui proposto, demandar tempo para ser efetivado. Desse modo, considerando a necessidade premente das 104.048 famlias da RMBH morando em condies que caracterizam o dficit habitacional, a ocupao dos lotes ociosos bem articulados na cidade (bem providas de infraestrutura e amenidades urbanas) uma soluo mais imediata.

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O Programa de Gesto do Espao Cotidiano (2) objetiva favorecer as iniciativas da populao por intermdio de uma gesto colaborativa (entre poder municipal e comunidades) que possibilite a melhoria dos espaos cotidianos e a ampliao da oferta de HIS na RMBH. O Levantamento Fundirio Metropolitano (2.1), a Ferramenta Digital de Gesto do Espao Cotidiano (2.2), a Melhoria do Espao Cotidiano (2.3) e a Produo de HIS (2.4) so os projetos que compem a gesto colaborativa pretendida. Os dois primeiros so especialmente importantes para a intensificao do uso social da cidade. O Levantamento Fundirio Metropolitano (2.1) objetiva coletar e disponibilizar dados consistentes sobre a RMBH e serve como ponto de partida para outros projetos da poltica. Situao fundiria e de uso das reas, terrenos, lotes e edificaes da regio devero ser levantadas, tendo sempre como o foco o uso habitacional. Outra funo do levantamento ser a classificao do territrio metropolitano segundo os Tipos de Espaos Cotidianos que, conforme j destacado no captulo 3 (item 3.1), objetivam facilitar o reconhecimento dos problemas e das possveis aes para sua reverso por parte do municpio. Alm da pesquisa de campo so destacadas formas complementares de obteno de dados, via coleta de informaes em cartrios de registro de imveis (dados sobre a situao patrimonial), concessionrias de servios pblicos (relatrios de desligamento dos servios ou consumo nulo), instituies financeiras (execues fiscais e hipotecrias de imveis), secretarias municipais de finanas (levantamento de imveis com dbito de IPTU) e Secretarias de Patrimnio Municipal, Estadual e da Unio (levantamento de imveis pblicos). A realizao desse levantamento preenche parte da lacuna destacada pela FJP, que chama a ateno para a insuficincia dos dados quantitativos por ela disponibilizados como nico respaldo para a formulao de polticas pblicas que contemplem a vacncia imobiliria no pas, conforme visto no captulo 2 (item 2.2.1). A Ferramenta Digital de Gesto do Espao Cotidiano (2.2) consiste na elaborao, implantao e manuteno de uma ferramenta digital composta por banco de dados e um conjunto de interfaces acessveis via web para consulta e insero de informaes (PDDI-HVQ-6, 2010, p.34). A exemplo das aes norte americanas relatadas no item 4.1, as estratgias de informao so consideradas cruciais na mobilizao do estoque vago. A diferena entre essas aes e a ferramenta proposta, entretanto, o carter

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colaborativo da ferramenta, aberto participao dos cidados metropolitanos. As interfaces que sero utilizadas para consulta e insero de informaes correlatas intensificao do uso social das cidades so (PDDI-HVQ-6, 2010, p.35-36):
INTERFACE DE ZEIS: interface que possibilite o acesso, via web e em diversos formatos (mapas, tabelas, grficos), dos dados sobre as ZEIS resultantes do projeto de Delimitao Metropolitana de ZEIS, bem como a insero de novos dados ao longo do tempo, referentes a aes e projetos de utilizao (com ou sem edificao) de ZEIS Vazias, regularizao e melhoria de ZEIS Ocupadas, utilizao e monitoramento de ZEIS Protegidas e criao de ZEIS Sobrepostas. Estas informaes sero atualizadas pelas Prefeituras Municipais, mas podero ser consultadas tambm pela populao em geral, sobretudo para o acompanhamento das aes por movimentos populares e cidado interessados. INTERFACE DE EDIFICAES VAGAS: interface que possibilite o acesso, via web e em diversos formatos (mapas, tabelas, grficos), dos dados sobre edificaes e unidades vagas resultante do projeto de Levantamento Fundirio Metropolitano, bem como a insero de novos dados ao longo do tempo, referentes a aes e projetos de reocupao de edificaes vagas. Estas informaes sero atualizadas pelas Prefeituras Municipais, mas podero ser consultadas e complementadas tambm pela populao em geral para uma participao colaborativa na identificao de novas unidades edificaes vagas (dados confidenciais podem ser protegidos por senha, se necessrio) 133 . A interface dever, tambm, disponibilizar esclarecimentos, procedimentos, formulrios e outras informaes necessrias para que as Prefeituras possam proceder s notificaes dos proprietrios de imveis vagos e s aplicaes dos instrumentos urbansticos tal como definida na Regulamentao Metropolitana. INTERFACE DE ALUGUEL SOCIAL: interface que possibilite o acesso via web a todas as regras e possibilidades do aluguel social e constitua uma forma de comunicao efetiva entre as entidades gestoras desse projeto, bem como uma base georreferenciada de informaes sobre os imveis participantes e um cadastro de famlias, tambm georreferenciado, das famlias candidatas ao aluguel social. INTERFACE DE MELHORIA DO ESPAO COTIDIANO: interface que possibilite o acesso via web a uma gama ampla de informaes sobre melhorias, incluindo desde reformas e ampliaes de edificaes at a urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos ou a melhoria de espaos pblicos e coletivos, especialmente as possibilidades dadas pelo projeto Lote til. A estrutura bsica dessas informaes feita pela classificao dos espaos cotidianos em Tipos [tais como descritos no captulo 3, item 3.1]. Nesta interface, a insero de dados pelas associaes de moradores e pelos cidados em geral especialmente relevante.

O Programa Intensificao do Uso Social da Cidade (3), conforme j explicitado, est diretamente vinculado promoo de HIS via mobilizao do estoque imobilirio ocioso em reas bem providas de amenidades urbanas. Cabe esclarecer que a mobilizao do estoque vago difere da reabilitao de edificaes, mote dos programas habitacionais federais anteriormente analisados. A reabilitao expressa a necessidade de recompor atividades, habilitando novamente espaos que tenham
133 Como visto no item 3.1, bancos de dados com caractersticas semelhantes j foram criados para cidades como Filadlfia (Neighborhood Information System NIS: http://cml.upenn.edu/nis/) e Los Angeles (Neighborhood Knowledge Los Angeles - NKLA: http://datamob.org/datasets/show/neighborhood-knowledge-los-angeles-nkla-data).

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passado por processos de degradao ou perda de funes como as edificaes abandonadas e mal conservadas existentes nas reas centrais de grandes cidades. A mobilizao do estoque vago , por sua vez, uma ao estrutural. Como evidenciado pelo captulo 3, a vacncia de unidades pode ser resultante de diversos fatores como a obsolescncia, a superproduo de moradias, a substituio de uso e ocupao, a pouca articulao urbana e a situao patrimonial e pendncias jurdicas, que no implicam necessariamente a degradao ou a m conservao do imvel. Mesmo alguns domiclios considerados obsoletos podem prescindir de melhorias do espao fsico. Uma residncia sem garagem, por exemplo, perfeitamente adequada a uma famlia que no possui carros, desde que o imvel se enquadre em seu padro de compra ou aluguel. Isso evidencia que muitos imveis vagos (seno a maioria) encontram-se em plenas condies de uso e no necessitam de reformas, reciclagens ou reabilitaes, mas sim de estratgias (via legislao, programas etc.) que interditem sua ociosidade e prolonguem as cadeias de vacncia. Nesse sentido, o monitoramento das taxas de vacncia uma iniciativa fundamental. A exemplo do modelo implementado em Nova Iorque (detalhado no captulo 2, item 2.4), as taxas de vacncia da RMBH devero ser monitoradas tomando-se como recortes de pesquisa, reas com vacncia expressiva. Essa amostra no se restringe s unidades vazias, mas tambm contempla os demais domiclios. Todas as unidades da amostra selecionada tero sua ocupao monitorada ao longo do perodo da pesquisa, pois possvel que muitos imveis ociosos sejam ocupados e que, inversamente domiclios antes habitados, tornem-se vazios134. O monitoramento uma estratgia de preveno e estabilizao (ver tem 4.1) e deve ser pensado para grupos de municpios com caractersticas semelhantes (faixa de renda da vizinhana onde se concentram os vagos, tamanho do permetro urbano, populao, atividade econmica etc.). Ele consiste em um trabalho de campo continuado sendo que a coleta de informaes deve ser feita diretamente com a populao, por meio de questionrios. Alm dessa medida, trs projetos so importantes para a concretizao
134 Segundo o modelo de Nova Iorque, a unidade permanece na amostra por 4 meses consecutivos, fora dela por outros 8 meses e depois retorna por mais 4 meses. Depois desse perodo a unidade retirada da amostra. Para que o monitoramento seja colocado em prtica na RMBH, deve-se pensar uma temporalidade mais adequada ao caso brasileiro face s especificidades da vacncia residencial no pas (como a utilizao de imveis para entesouramento, por exemplo).

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dos objetivos do Programa de Intensificao do Uso Social da Cidade: Casa Cheia (3.1), Lote til (3.2) e Aluguel Social (3.3)135. O projeto Casa Cheia (3.1) consiste na aplicao dos instrumentos urbansticos e disponibilizao de opes de utilizao aos proprietrios do imvel para fazer cumprir a funo social da propriedade. Foi formulado um cardpio preliminar com algumas opes para a reocupao de edificaes vagas. So elas: Aluguel social (conforme projeto respectivo) que pode ser institucional (gesto do imvel transferida para uma instituio), pblico (instalao de equipamentos pblicos do Municpio e do Estado) ou cooperativo/ associativo (gesto do imvel transferida para uma entidade sem fins lucrativos); Comodato parcial (parte do imvel cedida ao Municpio ou Estado para instalao de equipamento Pblico) e Doao. So pr requisitos para a realizao do Casa Cheia os seguintes projetos (FIG. 4.3): Regulamentao Metropolitana dos Instrumentos Urbansticos (1.1), Levantamento Fundirio Metropolitano (2.1) e Ferramenta Digital de Gesto do Espao Cotidiano (2.2). Para a concretizao de seus objetivos, o projeto conta ainda com a atuao de diversos atores (PDDI-HVQ-6, 2010, p.42):
1. Instituies de pesquisa e planejamento: detalhamento de um cardpio geral de opes para a reocupao de edificaes vagas, a ser disponibilizado na INTERFACE DE EDIFICAES VAGAS. Prefeituras Municipais / Cmaras Municipais: classificao de edificaes e unidades vagas no municpios segundo os instrumentos urbansticos cabveis, que so: a sucesso de Parcelamento, Edificao e Uso Compulsrios (PEUC), IPTU Progressivo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica; Desapropriao; Dao em Pagamento; Abandono; ZEIS Sobreposta. Prefeituras Municipais: notificao dos proprietrios dos imveis, quando houver, para a aplicao dos instrumentos urbansticos e disponibilizao das opes locais para a reocupao de edificaes vagas; notificaes e opes locais devem ser continuamente atualizadas na INTERFACE DE EDIFICAES VAGAS. Prefeituras Municipais: monitoramento da taxa de vacncia e aplicao continuada dos instrumentos urbansticos queles imveis que permanecerem vagos, de acordo com os procedimentos e prazos indicados na Regulamentao Metropolitana.

2.

3.

4.

135 Os projetos propostos so opes de reutilizao, conforme indicado pela experincia norte americana (item 4.1).

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O projeto Lote til (3.2) tem como objetivo fazer cumprir a funo social de reas no edificadas como lotes, terrenos, parcelas e glebas ociosas a partir da aplicao dos instrumentos urbansticos. A Regulamentao Metropolitana dos Instrumentos Urbansticos (1.1) e o Levantamento Fundirio Metropolitano (2.1) so os pressupostos para a realizao do projeto. Assim como no Casa Cheia, devero ser disponibilizadas aos proprietrios de lotes vagos opes de ocupao que sero avaliadas pelas prefeituras municipais e associaes de moradores. Conforme explicitado pelos contedos da Regulamentao Metropolitana dos Instrumentos Urbansticos (1.1), terrenos com vacncia de lotes inferior a 50% devero ser submetidos aplicao do trio IPTU Progressivo, PEUC e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica. reas com vacncia superior a esse percentual devero ser edificadas, caso oportuno, ou disponibilizadas para uso pblico (equipamentos temporrios, agricultura urbana ou periurbana etc.), particulares ou associaes de moradores. Como visto no item 4.1, iniciativas similares j foram implementadas em cidades norte americanas. Em geral, as opes de utilizao imediata e temporrias incluem a criao de infraestrutura verde (urban greening). Cleveland, Flint e cidades da Pensilvnia136 tm colocado em prtica aes nesse sentido, promovendo redes de caminhos verdes, jardins comunitrios, pequenos parques e espaos de recreao. Na Pensilvnia, onde a iniciativa assume uma escala mais abrangente, os moradores fazem a indicao dos lugares e se envolvem com a limpeza, criao e manuteno dos espaos. Para a concretizao de seus objetivos, o projeto Lote til conta com a participao dos seguintes atores (PDDI-HVQ-6, 2010, p.44): 1. Instituies de pesquisa e planejamento: detalhamento de um cardpio geral de opes para a

reocupao de lotes vagos, a ser disponibilizado na INTERFACE DE MELHORIA DO ESPAO COTIDIANO.

2. Prefeituras Municipais / Cmaras Municipais: classificao de lotes vagos no municpio, no

delimitados como ZEIS VAZIAS, segundo os instrumentos urbansticos cabveis, que so: a sucesso de Parcelamento, Edificao e Uso Compulsrios (PEUC), IPTU Progressivo e Desapropriao com Pagamento em Ttulos da Dvida Pblica; Desapropriao; Dao em Pagamento; Abandono; Direito de Preempo; ZEIS Sobreposta.

3. Prefeituras Municipais: notificao dos proprietrios dos imveis, quando houver, para a
aplicao dos instrumentos urbansticos e disponibilizao das opes locais de usos de
Society (PHS). Disponvel

136 Para maiores informaes, ver Pennsylvania Horticultural http://www.pennsylvaniahorticulturalsociety.org/home/index.html

em:

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interesse social. Notificaes e opes locais devem ser continuamente atualizadas na INTERFACE DE MELHORIA DO ESPAO COTIDIANO.

4. Associaes de moradores: sugesto de uso social para os lotes vagos e, dado esse uso,
fornecimento de atestado ao proprietrio a ser usado junto prefeitura.

5. Prefeituras Municipais: aplicao continuada dos instrumentos urbansticos queles imveis

que permanecem vagos, de acordo com os procedimentos e prazos indicados na Regulamentao Metropolitana.

O Aluguel Social (3.3) um projeto que visa implementar a utilizao de edificaes vagas ampliando a oferta de HIS. A gesto dos empreendimentos dever ser feita preferencialmente por entidades (associaes de moradores, movimentos populares organizados etc.), mas poder tambm ficar a cargo das Prefeituras. O Casa Cheia (3.1), a Ferramenta Digital de Gesto do Espao Cotidiano (2.1) e a criao de um Fundo Metropolitano de Aluguel Social so os pressupostos para a realizao do projeto. Para a concretizao de seus objetivos, o projeto Aluguel Social conta com a participao dos seguintes atores (PDDI-HVQ-6, 2010, p.46): 1. Conselho Metropolitano: Criao de um fundo metropolitano de aluguel social 2. Agncia Metropolitana/ SEDRU-MG/ Prefeituras municipais: chamada pblica para
cadastramento de inquilinos, entidades gestoras e imveis para o aluguel social (deve ser acompanhada de uma difuso do Projeto Casa Cheia, de modo que os proprietrios possam se antecipar notificao de PEUC). O cadastramento pode se dar via INTERFACE DE ALUGUEL SOCIAL, nas Prefeituras ou em outros locais de atendimento (CRAS, LUMEs etc.).

3. Prefeituras municipais: seleo e classificao de inquilinos, entidades gestoras e imveis

disponveis para aluguel social. Os imveis so classificados tambm em relao ao seu estado de conservao e necessidade de reformas ou melhorias. A disponibilidade dos imveis decorrer, num primeiro momento, da chamada pblica; posteriormente, imveis advindos do Projeto Casa Cheia so incorporados ao estoque.

4. Entidades gestoras: seleo de inquilinos, elaborao de contratos e manuteno dos imveis. E com as regras que seguem (PDDI-HVQ-6, 2010, p.46-47):
Os proprietrios de edificaes ou unidades vagas podem disponibiliz-las para o aluguel social. Durante o tempo em que estiverem alugadas, tais edificaes so isentas do pagamento do IPTU. O processo de aplicao dos instrumentos urbansticos Parcelamento, Edificao e Uso Compulsrio (PEUC), seguido de IPTU Progressivo e Desapropriao com Ttulos da Dvida Pblica cessa a partir do momento em que o imvel disponibilizado para o Aluguel Social.

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O aluguel pago ao proprietrio do imvel pelo Fundo Metropolitano de Aluguel Social uma nica vez ao ano. Seu valor inferior ao praticado pelo mercado e baseado no valor venal do imvel, segundo a planta geral de valores das Secretarias Municipais de Finanas. O nus do inquilino inclui taxa de condomnio e o retorno, total ou parcial, do aluguel ao Fundo Metropolitano de Aluguel Social, pagos mensalmente. O nus nunca deve exeder 25% da renda familiar mensal. O inquilino pode ser integralmente dispensado do retorno ao Fundo, conforme a faixa de renda da famlia. O inquilino tem a responsabilidade de zelar pelo imvel e obedecer as regras gerais de seu uso, bem como as regras especficas do Aluguel Social. A prpria Prefeitura pode constituir uma entidade gestora. Outras entidades gestoras de aluguel social so constitudas como associaes ou cooperativas. Estimula-se a organizao dos inquilinos e de grupos locais para a criao de tais entidades, mas elas podem ser implementadas tambm a partir de instituies como universidades (para moradia de estudantes, funcionrios, professores), hospitais (para moradia de pacientes em tratamento ambulatorial prolongado e suas famlias), penitencirias (para a moradia das famlias dos detentos). Entidades gestoras assumem a responsabilidade pela gesto e manuteno dos imveis, pela seleo de inquilinos e pela elaborao dos contratos de aluguel. Os recursos para isso provm do Fundo Metropolitano de Aluguel Social. Os contratos de aluguel social tm prazo mnimo de 12 meses. Findo esse prazo, o contrato pode ser renovado ou o proprietrio pode requerer o imvel para uso prprio. No caso de no renovao do contrato de aluguel, a entidade gestora deve procurar disponibilizar outro imvel na mesma regio para os inquilinos. Imveis disponibilizados para o aluguel social tm rea til mnima de 30m2 e no tem limitao de rea til mxima, desde que seja ocupada de modo a no exceder limite de 25m2 por morador (isto , famlias mais numerosas ou polinucleares podem ocupar imveis maiores).

A Construo Cooperativa (4) o ultimo programa que integra a Poltica Metropolitana Integrada de Direito ao Espao Cotidiano. Seu objetivo estimular novos arranjos produtivos na construo civil como alternativa produo capitalista de moradias. Como visto, a ideia de motivar a atuao de entidades sem fins lucrativos na promoo habitacional vem ganhando espao nas polticas federais. Contudo, ainda que esses agentes possam ocupar no s o papel de proponentes, mas tambm de executores dos empreendimentos via autogesto (como no MCMV-E, item 4.2.1.2), poucos tm sido os avanos dessas prticas alternativas na realidade. A produo de moradias para a populao socialmente vulnervel continua sendo relegada s mos da indstria imobiliria, ainda que o histrico da promoo pblica de moradias e as estatsticas do dficit habitacional tenham tornado evidente o pouco interesse dessa indstria por esse pblico especfico:

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fato que a habitao da populao de menor renda constitui uma mercadoria invivel do ponto de vista da produo capitalista, tanto em razo da solvabilidade da demanda, quanto em razo do preo da terra urbana, definido pela disputa dos capitais por sobrelucros de localizao e, no caso da habitao, pelo mercado de incorporao para as classes mdia e alta. Na RMBH, semelhana de muitas outras metrpoles brasileiras, essa contradio estrutural deixou de ser enfrentada pelas polticas pblicas durante muito tempo, levando a populao a produzir suas prprias alternativas habitacionais, caracterizadas pela escassez de recursos tcnicos e financeiros e pela precariedade de localizaes urbanas (ora perifricas, ora centrais de difcil ocupao). (PDDI-HVQ-6, 2010, p.3-4).

Embora a reabilitao de imveis no seja o mote especfico da intensificao do uso social da cidade, para esse tipo de produo habitacional o no reconhecimento de outros agentes executores, alm do setor imobilirio privado, ainda mais impeditivo. Como visto, alm de pulverizados na mancha urbana, esses empreendimentos no tm resultados quantitativos expressivos, sendo, portanto, pouco interessantes para a indstria da construo (conforme evidenciado pela experincia do PAR-Reforma, ver item 4.2.1.1). O mesmo vale para lotes ociosos espalhados na malha urbana. A disperso dos empreendimentos habitacionais inibe o fluxo de produo mais contnuo e dificulta a utilizao de mquinas e equipamentos em longo prazo (FARAH, 1996). Desse modo, a proposio do programa de Construo Cooperativa torna-se crucial para a concretizao de todos os demais programas da Poltica Metropolitana Integrada de Direito ao Espao Cotidiano, pois pode viabilizar aes de melhoria de edificaes existentes, recuperao de reas degradadas e produo de HIS em empreendimentos de pequeno porte em locais bem providos de infraestrutura urbana (PDDI-HVQ-6, 2010, p. 50). Todas as medidas listadas so consideradas cruciais para a reduo da vacncia habitacional na RMBH e devem ainda ser aprofundadas e melhoradas. Contudo, dado o contexto de transio poltica 137 em que foi elaborado, restam dvidas sobre a efetividade dos trabalhos realizados no mbito do PDDI-RMBH. A colocao em prtica dos programas desenhados, seria importante para testar suas possibilidades e limites, criando condies para ajustes e modificaes, certamente necessrios. Mesmo assim, entende-se que os trabalhos desenvolvidos para a Poltica
137 Como j mencionado, os trabalhos do PDDI-RMBH foram finalizados em dezembro de 2010, em um contexto de mudanas no governo do estado. Embora o mesmo partido poltico tenha se mantido no poder, mudanas de segundo escalo dissolveram a SEDRU-MG e geraram incertezas quanto aplicao do plano desenvolvido.

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Metropolitana Integrada de Direito ao Espao Cotidiano representam um importante passo na convergncia do estoque residencial vago para a resoluo do dficit habitacional. Alm disso, essa experincia abre uma perspectiva potente para a elaborao de outras polticas pblicas urbanas e habitacionais em todo o pas, tendo em vista o cenrio contraditrio entre carncia habitacional e domiclios vagos e a curta abrangncia das cadeias de vacncia, resultantes da predominncia do processo de produo capitalista do espao.

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5 CONCLUSO
A vacncia residencial constitui um fenmeno ainda pouco explorado em mbito nacional. Foram aqui reunidas diversas referncias sobre o assunto, a maioria internacionais, que quando comparadas ao volume de pesquisas de que dispomos sobre outros temas da arquitetura e urbanismo, se revelam ainda de pequena envergadura. Desse modo, mais do que reflexes conclusivas, buscar-se- apresentar uma sntese das reflexes aqui desenvolvidas que possa ser til para pesquisas futuras e imprescindveis. A necessidade de entender as razes para a coexistncia de carncia e vacncia habitacional nas cidades da RMBH a principal motivao deste trabalho. Parte-se da constatao de que compreender as razes dessa contradio e os motivos que tornam os domiclios ociosos inacessveis para as famlias que deles necessitam fundamental para a elaborao de polticas pblicas urbanas e habitacionais que contemplem o problema de maneira efetiva. Como visto, a abordagem da vacncia imobiliria proposta objetiva inserir o debate no mbito da economia de produo. A existncia simultnea de habitaes ociosas e famlias sem casa vista, desse modo, como mais uma das inmeras contradies da produo capitalista de moradias. Em outros termos, isso significa dizer que, numa economia de base capitalista, a demanda habitacional apenas a demanda solvvel que cresce em funo da renda e no em funo das necessidades habitacionais de famlias com menor poder aquisitivo. Na verdade, estas, segundo a lgica da produo capitalista de habitaes, nem sequer se configuram como demanda no mercado de moradias.

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A reflexo, dividida em trs tempos, buscou, em primeiro lugar, desenvolver reflexes que pudessem justificar a no disponibilizao dos domiclios vagos existentes para as famlias que necessitam de casa. Temas como a diviso econmico-social do espao residencial da RMBH e o pseudo equilbrio do mercado de moradias foram colocados em discusso. A relao entre renda, vacncia e dficit habitacional ento trazida a tona: os setores censitrios em que a renda da populao varia entre 0 a 3 salrios mnimos mensais concentram 90% do dficit habitacional e apenas 42% dos domiclios vagos, ao mesmo tempo, os setores censitrios habitados pelas famlias de renda acima de dez salrios mnimos somam cerca de 4% da populao e 18% do total de domiclios vagos. Fica evidente que a forma como os grupos com maiores rendimentos utilizam o espao importante para o entendimento do fenmeno estudado. Em sntese, pode-se dizer que seu comportamento excludente afeta o funcionamento das cadeias de vacncia na regio e impede que o deslocamento de famlias para novos empreendimentos imobilirios recm-lanados dispare uma reao em cadeia de novas transaes. Essa uma realidade que nada contribui para que as cadeias de vacncia se tornem mais abrangentes no territrio. Ao contrrio, a falha da cadeia ela mesma o sucesso da conveno criada, uma vez que a autoexcluso dos grupos de renda superior utilizada como estratgia de marketing das campanhas dos novos empreendimentos habitacionais. O prolongamento das cadeias, entretanto, no dificultado apenas pelas decises de localizao de famlias mais abastadas. Como visto, parte do montante de edificaes vagas considerado um tipo de estoque regulador, necessrio para atender as contingncias futuras e facilitar as transaes de venda e aluguel. Contudo, a existncia de domiclios ociosos no funcional apenas para que no haja dana de cadeiras no mercado habitacional. Na verdade, a principal funo desse estoque regular o mercado de moradias de modo global, uma vez que a retirada dos imveis mais velhos de circulao a nica forma de garantir um fluxo de produo contnuo para a indstria imobiliria. Nesse sentido, foi visto tambm, que as decises de mobilidade residencial das famlias capazes de adquirir produtos habitacionais so elas mesmas necessidades fabricadas por essa indstria. A constante alternncia entre

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inovao e depreciao fictcia dos estoques residenciais so estratgias que geram uma insatisfao permanente da demanda, sempre motivada a adquirir novas habitaes. Seu objetivo manter a rotao do capital sempre contnua, independente dos rastros de vacncia que vo sendo deixados para trs. A ao estatal tambm pode afetar a abrangncia das cadeias de vacncia na cidade por sua capacidade de acentuar a diviso econmico-social do espao residencial. As polticas habitacionais, a realizao de grandes obras e a regulamentao de legislaes urbansticas orientam a ocupao do territrio sem, necessariamente resguardar uma diviso igual de riquezas. Em muitos casos a execuo de grandes obras privilegia reas de alta renda. Tambm comum que ela se volte promoo de novas reas de expanso para a indstria imobiliria que, ao invs de uma melhoria dos espaos cotidianos com a permanncia de populaes, acabam gerando um enobrecimento das reas e a expulso dos moradores originais para as periferias. A legislao edilcia tambm fator crucial para acentuar a diviso econmico-social do espao residencial. A LUOS o instrumento que regulamenta a produo do espao nas cidades e dependendo do critrio utilizado (como o zoneamento de usos, por exemplo) pode tornar-se segregacionista e excessivamente determinista das relaes cotidianas na cidade. Muitas vezes, legislaes urbansticas de carter elitizante produzem reas de distino que dificultam o funcionamento das cadeias de vacncia e levam ao esvaziamento e manuteno de edificaes e lotes ociosos em reas consolidadas da mancha urbana. Em segundo lugar, buscou-se uma especificao qualitativa da vacncia habitacional na RMBH. Cinco fatores que contribuem para sua ocorrncia foram considerados especialmente relevantes: a obsolescncia dos imveis, a superproduo de moradias, a pouca articulao urbana, a substituio de uso e ocupao e a situao patrimonial e pendncias jurdicas. Reflexes sobre o comportamento oportunista de proprietrios, a necessidade de flexibilizao nos cdigos de obras para atender s demandas de reforma e a possibilidade de se pensar a arquitetura como processo aberto, foram propostas ao se discutir a obsolescncia das habitaes. Temas como o desequilbrio da produo imobiliria da cidade, o consumo da habitao, a depreciao fictcia de

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estoques e a reteno de moradias como reserva de valor foram levantados pela discusso sobre a superproduo de moradias. A pouca articulao urbana abordou, por sua vez, o problema da formao do preo da terra, a disputa dos capitais por solo, a especulao imobiliria e a ocupao de reas inadequadas para a moradia. Na abordagem do quarto fator - substituio de moradias - foram propostas discusses sobre a presso da indstria imobiliria para a elevao de potenciais construtivos, a mudana do perfil scio econmico das reas e a expulso de populaes. Por fim, o abandono de propriedades e a vinculao de imveis a processos, disputas judiciais e massas falidas de empresas, foram os temas correlatos situao patrimonial e pendncias jurdicas postos em discusso. Todos os temas supracitados so desdobramentos dos fatores que contribuem para a ocorrncia de vacncia na RMBH que podem ser infinitamente detalhados. Contudo cabe chamar ateno para dois pontos importantes: em primeiro lugar, os fatores enumerados no so exaustivos, vrias outras justificativas para a ocorrncia de vacncia podero ser ainda encontradas revelando-se igualmente relevantes; em segundo lugar, mais importante do que as implicaes especficas de cada um dos fatores o fato de que em conjunto, eles demonstram que os municpios da RMBH podem acomodar mais pessoas sem expandir seu territrio ou elevar potenciais construtivos. Em outros termos isso quer dizer que a produo incessante de mais e mais moradias no se justifica em face s altas taxas de vacncia residencial e fundiria encontradas. Como visto, todos os fatores (com exceo da situao patrimonial e pendncias jurdicas) esto relacionados direta ou indiretamente ao padro de crescimento expansionista e excludente das cidades. Essa dinmica de crescimento por sua vez, funciona como uma estratgia da indstria imobiliria para garantir um fluxo de produo contnuo da mercadoria moradia, seja por intermdio da elevao de coeficientes de aproveitamento, seja pela promoo de novas frentes de expanso. Cabe, portanto ao Estado, a colocao em prtica de novas formas de interveno e planejamento do crescimento das cidades que no reforcem a irracionalidade na distribuio do estoque de moradias expressa pelas estatsticas oficiais.

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As alternativas de interveno estatal para o controle da vacncia imobiliria so contempladas pela terceira parte da anlise. Foram examinadas aes internacionais e nacionais (federais, estaduais e municipais) que contemplam o tema, e avaliados sua eficcia e os obstculos existentes. As informaes levantadas revelam que a mobilizao do estoque imobilirio vago tem se tornado uma preocupao internacional, seja por intermdio de sua integrao s agendas polticas, seja por aes no governamentais. As vrias iniciativas enumeradas demonstram alternativas reais para a identificao, tratamento e controle do problema. A realidade brasileira, contudo, revela-se menos avanada. fato que o marco regulatrio, os planos e projetos levantados demonstram um esforo positivo para o tratamento integrado das questes habitacionais e urbanas. A mobilizao do estoque de imveis ociosos em reas consolidadas depende fundamentalmente disso, uma vez que seus benefcios so obtidos em mbito global e no somente na esfera especfica do atendimento habitacional. Entretanto, as intenes das polticas esbarram em entraves importantes. O primeiro deles, de carter mais especfico, a falta de percepo do fenmeno da vacncia em mbito municipal. Como mencionado, em oposio ociosidade de terras, amplamente percebida e questionada (embora informalmente, pois no consta de nenhum diagnstico estatstico), os vazios construdos assumem uma invisibilidade generalizada. Desse modo, ao atingirem a esfera concreta das cidades, polticas que tratam dessas questes podem tornar-se abstratas e sem sentido, o que restringe sua aplicao. Outros empecilhos so de ordem mais geral. O primeiro deles o reconhecimento de que o MCidades, mesmo com todos os esforos para desenvolvimento das instituies estaduais e municipais, ele prprio frgil institucionalmente. Esse problema est vinculado atuao da CEF como agente operador e principal agente financeiro dos recursos. Sua enorme capilaridade (a CEF est presente em quase todos os municpios do pas) faz dela a responsvel prioritria pela aprovao dos financiamentos e acompanhamento dos empreendimentos. Isso evidencia que o MCidades se responsabiliza pela gesto da poltica habitacional apenas em tese. Mesmo que sejam expedidos normativos para orientao de procedimentos, provvel que os esquemas e protocolos de trabalho j institudos na CEF possam, de certa

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forma, corromper as orientaes passadas pelo ministrio. claro que essa uma hiptese a ser melhor investigada mas vrios indcios que tendem a confirmar essa intuio foram levantados. Um exemplo o caso de Sarzedo onde a CEF desestimulou a doao de terras pblicas, pulverizadas no centro da cidade, para a promoo de unidades do programa MCMV. Aes como essa contrariam frontalmente os pressupostos do MCidades que priorizam as reas consolidadas e a utilizao de imveis pblicos para a promoo de HIS. Tambm cabe destacar nas polticas, a permanncia de uma correspondncia equivocada entre crescimento econmico e desenvolvimento social. A aposta do PAC Cidades Histricas no reposicionamento da imagem do Brasil no cenrio internacional (BRASIL, 2009a, p. 24), as estratgias do PlanHab focadas na dinamizao do setor imobilirio, manuteno das atividades econmicas e nvel de emprego no pas, alm do programa MCMV, evidenciam a permanncia de um pensamento arcaico que identifica o crescimento em todas as direes com o desenvolvimento social qualitativo. Esse pressuposto tem, contudo limites muito claros. Caso a taxa de crescimento anual seja mantida (cerca de 2,5% ao ano), em 2035 toda a produo mundial ter sido dobrada. Tendo em vista os evidentes obstculos de ordem ambiental e social para que esse crescimento se sustente, previsvel que num futuro prximo, possamos esperar um crescimento nulo ou at mesmo negativo (HARVEY, 2009). Alm disso, apesar de registrar avanos em mbito terico, na prtica a poltica habitacional e urbana tem assumido, muitas vezes, um papel funcional na desobstruo sistemtica de quaisquer fatores que se coloquem como obstculos para as estruturas de produo capitalistas tradicionais. Como visto, os PDs e PLHIS devem demarcar instrumentos para regular o crescimento das cidades. No entanto embates de ordem poltica que envolvem interesses privados, acabam fazendo com que o poder pblico tome, muitas vezes, iniciativas que legitimam a atuao predatria de empreendedores na cidade. Isso especialmente problemtico em se tratando da mobilizao do estoque de imveis ociosos. A utilizao dos vazios depende fundamentalmente de sua retirada dos ciclos de especulao e, para isso, a correta

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regulamentao de instrumentos como o IPTU progressivo e as ZEIS que combatem frontalmente a propriedade privada so cruciais. Mesmo assim, quando avanos nesse sentido so promovidos como no caso de Belo Horizonte, onde uma legislao edilcia especfica foi criada para atender reabilitao os esforos acabam sendo cooptados pela iniciativa privada: o hipercentro da cidade, na contramo das propostas iniciais, viu-se reabsorvido pela indstria imobiliria como nova frente de expanso. Por todo o exposto, cabe refletir sobre a interao entre os pressupostos assinalados pelas polticas e a produo concreta do espao. A prpria ateno voltada para a mobilizao do estoque ocioso e tambm a incluso dos movimentos sociais como agentes da poltica habitacional, demonstram o desejo de aproximao dos espaos reais e uma valorizao das prticas sociais. No entanto, a traduo de tais percepes em planos, programas e projetos pode ter-se tornado demasiado abstrata em funo de uma tendncia natural das instituies pblicas burocratizao, do fechamento das propostas em arranjos que reproduzem as relaes sociais de produo e tambm de uma falta de engajamento dos diretamente interessados nos movimentos sociais organizados pr-habitao. Isso evidenciado na crtica aos formatos engessados dos planos. Muitas vezes, esses instrumentos so elaborados pelos municpios apenas para cumprimento de um expediente burocrtico e no como o resultado de uma reflexo mais profunda sobre as cidades e sua dinmica cotidiana. A inadequao de formato, entretanto, no um problema exclusivo dos planos municipais. Conforme evidenciado, os programas habitacionais federais, focados na utilizao do estoque vago existente, como o PAR-Reforma e o MCMV-E, tambm enfrentam obstculos para sua difuso em razo de suas prprias exigncias contratuais. Sua restrio indstria da construo como nico agente apto para executar as reformas no caso do primeiro e a admisso apenas em tese de regimes de construo alternativos (como a autogesto) no caso do segundo, representa um entrave importante para a consolidao da ocupao de imveis vagos como prtica nos programas habitacionais, tendo em vista o pouco interesse por essa modalidade expresso pela iniciativa privada. Alm disso, o foco na reabilitao pode representar uma viso um pouco distorcida do problema. Mais importante do que (re)habilitar

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espaos degradados existentes em reas centrais de grandes cidades mobilizar todo o estoque vago espalhado pelo territrio de municpios grandes e pequenos, tornando as cadeias de vacncia mais abrangentes e fazendo valer a funo social da propriedade. Como visto, grande parte desse estoque (seno sua maioria) encontra-se em plenas condies de uso e no necessita de reformas, reciclagens ou reabilitaes, mas sim de estratgias (via legislao, programas etc.) que interditem sua ociosidade. Em outras palavras, isso significa que o Estado, mais do que manter seu foco restrito reabilitao dos imveis deve comear a se ocupar em identificar os rastros de vacncia e garantir acesso direto e indireto a essas unidades para as famlias de baixa renda. Esse um dos principais objetivos da Poltica Metropolitana Integrada de Direito ao Espao Cotidiano: moradia e ambiente urbano que, dentre outros aspectos, pretende tornar o Estado responsvel pela identificao dos rastros de vacncia, garantindo o acesso direto e indireto s unidades vagas pelas famlias de baixa renda. Para tanto so apontadas formas que visam facilitar o acesso das famlias carentes ao estoque de domiclios vagos e interditar a ociosidade desse estoque, forando sua liquidez. Tal proposta viabiliza-se pelo estmulo a novos arranjos produtivos, principalmente para a melhoria e recuperao de imveis, sempre voltados para o valor de uso e que remunerem o trabalho e no os capitais. Essas medidas so consideradas cruciais para a reduo da vacncia habitacional em todo o pas e podem, de fato, enfrentar o problema de maneira estrutural e menos restritiva ou superficial, como ocorre no caso das polticas focadas exclusivamente em reabilitaes. Espera-se, alm disso, que elas resultem em uma reduo do controle dos capitais sobre os espaos cotidianos, tendo em vista que a forma de produo capitalista de moradias um aspecto decisivo para a formao do imenso estoque de imveis vagos existente, podendo ser considerado ainda, um dos principais elos quebrados das cadeias de vacncia no s na RMBH como em todo o pas. A discusso qualitativa do fenmeno da vacncia residencial aqui proposta demonstra, por fim, que a articulao entre domiclios vagos e carncia habitacional abre uma perspectiva potente para a elaborao de polticas pblicas urbanas e habitacionais

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que tenham como insumo todo o estoque vago existente e no somente as edificaes vazias em reas centrais que necessitam de reabilitao. Esse o ponto em que a pesquisa busca colaborar. Seriam bastante teis, contudo, novas pesquisas que aprofundassem tal anlise qualitativa para as demais regies do pas e que desenvolvessem temas aqui apenas tateados como: as ocupaes informais que, pela primeira vez, chamaram a ateno para a possibilidade de utilizao dos imveis vazios; a obsolescncia programada como uma estratgia de preveno ao acmulo de edificaes ociosas ao longo do tempo; os novos arranjos produtivos, potentes para que a ocupao de imveis vagos seja de fato difundida; o estudo de um percentual mdio de vacncia residencial necessrio para o funcionamento natural do mercado imobilirio para a realidade brasileira (aos moldes do proposto por BELSKYA, 1992 e JUD; FREW, 1990); o desenvolvimento de ferramentas de informao que conferissem maior visibilidade vacncia de edificaes (como a Ferramenta Digital de Gesto do Espao Cotidiano, contemplada no tem 4.5) e, por fim, a vacncia no residencial, apesar de no registrada pelas estatsticas oficiais, estima-se que essa forma de vacncia imobiliria seja igualmente importante.

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6 POST SCRIPTUM

A investigao aqui proposta utiliza dados da vacncia residencial de 2005 (FJP, 2005). Conforme destacado, para essa pesquisa qualitativa os dados estatsticos foram interpretados como tendncias, minimizando o problema de sua defasagem de cerca de cinco anos (ver nota 1). Mesmo assim, cabe considerar as informaes recmdivulgadas pelo Censo Demogrfico de 2010 (IBGE, 2011) que revelam mudanas quantitativas expressivas, lanando novas perspectivas para a continuidade e aprofundamento de pesquisas relacionadas vacncia imobiliria no pas. Merece destaque a reduo da taxa de vacncia residencial na RMBH: de 13,94% em 2005, para 7,71% em 2010 (TAB. 5.1). queda percentual corresponde uma reduo absoluta de domiclios vagos e um crescimento dos domiclios particulares permanentes, equivalentes, respectivamente, a 32.284 e 530.455138 domiclios em toda a regio. Os dados tambm revelam um aumento populacional expressivo, com um acrscimo de mais de 500.000 habitantes na regio.

138 O aumento expressivo do nmero de domiclios um dado relevante para a taxa de vacncia, considerando ser este o divisor da relao entre domiclios vagos e total de domiclios existentes.

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TABELA 5.1 Domiclios Particulares Permanentes, Vagos e de Uso Ocasional RMBH e Brasil 2010
Munic. Domiclios Part. Permanentes (un.) 2000 2010
2.215 628.334 78.479 7.180 9.267 2.050 1.247 143.217 11.987 1.557 33.721 6.373 3.169 -3.505 4.331 9.860 2.698 6.494 7.585 16.758 1.362 13.938 3.513 61.969 1.926 1.258 29.294 46.736 4.674 3.831 4.419 921 19.164 1.173.032 3.709 846.433 124.805 15.373 14.151 3.578 2.235 202.534 26.020 2.963 49.901 12.835 5.237 4.795 10.516 9.135 20.532 4.915 11.691 11.318 28.166 2.418 20.178 4.913 94.744 3.742 2.669 40.984 64.222 8.578 6.772 8.501 2.180 32.744 1.703.487 (acrscimo de 45%) 67.447.199 (acrscimo de 51%)

Domiclios Vagos (un.) 2000

444 83.148 14.821 1.276 1.072 269 159 18.771 2.694 282 4.488 845 463 -724 987 1.478 488 1.196 783 2.020 226 1.554 495 10.689 120 299 3.213 6.004 892 387 736 287 2.244 163.554

2010
504 65.214 8.811 1.057 857 318 206 14.648 3.178 410 2.928 902 548 539 1.008 974 2.195 572 1.543 1.109 2.145 281 1.554 361 7.544 171 290 2.993 3.864 926 560 758 307 1.995 131.270

Tax. Vac. (%) 2000 2010

20,05 13,23 18,89 17,77 11,57 13,12 12,75 13,11 22,47 18,11 13,31 13,26 14,61 20,66 22,79 14,99 18,09 18,42 10,32 12,05 16,59 11,15 14,09 17,25 6,23 23,77 10,97 12,85 19,08 10,10 16,66 31,16 11,71 13,94% 13,59 7,70 7,06 6,88 6,06 8,89 9,22 7,23 12,21 13,84 5,87 7,03 10,46 11,24 9,59 10,66 10,69 11,64 13,20 9,80 7,62 11,62 7,70 7,35 7,96 4,57 10,87 7,30 6,02 10,80 8,27 8,92% 14,08 6,09 7,71%

Domiclios de Uso Ocasional (un.) (%) 2000 2010 Dif.

356 13686 2186 2315 1037 210 216 1992 3271 452 349 1115 379 686 1607 1011 1980 371 892 439 1168 324 709 118 1201 509 394 1010 1182 617 381 243 434 528 43.368 654 18.199 3.394 3.733 1.399 611 329 2.906 5.283 519 669 1.526 695 1.177 4.084 1.334 2.574 469 1.575 614 1.788 456 1.074 171 1.961 938 680 1.605 1.967 842 557 394 710 910 65.797 (acrscimo de 52%) 3.932.990 +84 +33 +55 +61 +35 +91 +52 +46 +62 +15 +92 +37 +83 +72 +54 +32 +30 +26 +77 +40 +53 +41 +51 +45 +63 +84 +73 +59 +66 +36 +46 +62 +64 +72 +52%

Baldim Belo Horizonte Betim Brumadinho Caet Capim Branco Confins Contagem Esmeraldas Florestal Ibirit Igarap Itaguara Itatiaiuu Jaboticatubas Juatuba Lagoa Santa Mrio Campos Mateus Leme Matozinhos Nova Lima Nova Unio Pedro Leopoldo Raposos Rib. das Neves Rio Acima Rio Manso Sabar Santa Luzia So Joaquim de Bicas So J. da Lapa Sarzedo Taqu. de Minas Vespasiano RMBH

BRASIL

44.776.750

6.029.756

6.071.568

13,47%

9%

--

--

Fonte: IBGE, 2011. Dados trabalhados pela autora.

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FIGURA 5.1 Comparao quantitativos de domiclios vagos 2005-2010 RMBH

Fonte: FJP, 2005 e IBGE, 2011. Dados trabalhados pela autora.

Quando analisados em separado, todos os municpios apresentam queda nas taxas de vacncia residencial, mas em somente um tero deles (13 municpios 139 ) a queda percentual foi acompanhada por uma reduo em nmeros absolutos. Em todos os demais foi contabilizado um aumento no nmero de domiclios vagos (FIG. 5.1). Dentre os municpios que sofreram reduo absoluta destacam-se: Belo Horizonte (-17.934 dom.), Betim (-6.010 dom.), Contagem (-4.123 dom.), Ibirit (-1.560 dom.), Ribeiro das
139 Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Caet, Contagem, Ibirit, Juatuba, Raposos, Ribeiro das Neves, Rio Manso, Sabar, Santa Luzia e Vespasiano

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Neves (-3.145 dom.) e Santa Luzia (-2.140 dom.), nos demais, a reduo foi inferior a mil unidades. Em conjunto, a reduo absoluta dos domiclios vagos nestes seis municpios equivale a cerca de 35.000 unidades 140 , evidenciando seu papel fundamental na queda da taxa de vacncia residencial mdia da RMBH. Conforme evidenciado pela FIG 5.1, todos os seis municpios esto localizados no ncleo metropolitano e fazem parte de uma dinmica prpria que justifica, em parte, a reduo de domiclios vagos contabilizada. As cidades a oeste de Belo Horizonte (Betim, Contagem e Ibirit), por exemplo, integram o eixo industrial e vm atraindo famlias em funo da chegada de novas indstrias e expanso das existentes (SINDUSCON, 2009). Do mesmo modo, a periferia metropolitana, composta, dentre outros municpios, por Ribeiro das Neves e Santa Luzia, tem recebido um grande nmero de pessoas, seja pela expulso de grupos mais pobres de Belo Horizonte, Contagem e Betim, no caso do primeiro municpio, seja em funo da chegada de grupos com renda superior, atrados pelas grandes obras recm-realizadas no vetor norte, como a Linha Verde e o CAMG, no caso de Santa Luzia. Os dados sobre crescimento populacional (TAB 5.2) evidenciam que a capital e mais seis cidades (as cinco j mencionadas Betim, Contagem, Ibirit, Ribeiro das Neves, Santa Luzia e Vespasiano) so os lugares onde se registrou o maior crescimento populacional absoluto141, confirmando o potencial desses municpios para a atrao de populaes e a consequente reduo do nmero de domiclios vagos dela decorrente. Embora o crescimento populacional no corresponda a um crescimento (ou ocupao) do nmero de domiclios na razo de 1:1, esse dado importante. Todos os municpios da RMBH, com exceo de Baldim, registraram crescimentos populacionais relevantes, com destaque para Igarap, So Joaquim de Bicas e Sarzedo, onde o crescimento percentual foi superior a 40%. A mdia registrada para a RMBH equivale a 12% e se iguala mdia nacional.

140 Este nmero superior reduo absoluta de domiclios vagos na RMBH (32.284 domiclios), pois o saldo final da regio compensado pelos municpios onde houve acrscimo de unidades vagas e no reduo. 141 Crescimento populacional em nmeros absolutos nos municpios citados: Belo Horizonte 136.918 pessoas, Betim 70.872 pessoas, Contagem 65.031 pessoas, Ibirit 25.982, Ribeiro das Neves 49.530 pessoas, Santa Luzia 18.281 pessoas e Vespasiano 28.190 pessoas.

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TABELA 5.2 Crescimento populacional RMBH e Brasil 2010

Municpio
Baldim Belo Horizonte Betim Brumadinho Caet Capim Branco Confins Contagem Esmeraldas Florestal Ibirit Igarap

Cresc. Pop. (%)

-3 +6 +23 +28 +12 +12 +22 +12 +28 +17 +20 +40

Municpio
Itaguara Itatiaiuu Jaboticatubas Juatuba Lagoa Santa Mrio Campos Mateus Leme Matozinhos Nova Lima Nova Unio Pedro Leopoldo Raposos

Cresc. Pop. (%)

+9 +17 +27 +36 +39 +25 +15 +9 +26 +2 +9 +7

Municpio
Rib. das Neves Rio Acima Rio Manso Sabar Santa Luzia So Joaquim de Bicas So J. da Lapa Sarzedo Taqu. de Minas Vespasiano

Cresc. Pop. (%)

+20 +19 +13 +9 +10 +41 +32 +49 +9 +37

Fonte: IBGE, 2011. Dados trabalhados pela autora.

RMBH BRASIL

+12% +12%

Alm do crescimento populacional, outros fatores tambm so relevantes para a reduo das taxas de vacncia. Em primeiro lugar, notvel a facilidade para a aquisio de emprstimos imobilirios, decorrente no somente do aumento da renda familiar, mas, principalmente, da desburocratizao dos procedimentos bancrios em anos recentes. Alm de facilitar o acesso casa prpria, esse novo cenrio pode ter contribudo para o grande aumento no nmero de domiclios de uso ocasional, registrado pelo Censo de 2010 (TAB. 5.1). Cerca de 23.000 unidades so utilizadas como segunda residncia na RMBH o que equivale a um crescimento de 52% dos domiclios nessa condio, com relao aos dados de 2005. Tornou-se comum, por exemplo, que famlias residentes em reas mais distantes, como os condomnios fechados, tenham uma segunda residncia mais central, para facilitar o deslocamento durante a semana. Estima-se que o aumento no nmero de domiclios de uso ocasional tenha contribudo para a ocupao de muitos domiclios antes desocupados, reduzindo as taxas de vacncia da regio. Esse tipo de comportamento atesta tambm a emergncia de novos modos de vida na metrpole, que, assim como a facilidade para a aquisio de emprstimos imobilirios, contribui para a reduo do nmero de domiclios vagos, contabilizada em 2010. Muitos trabalhos 142 apontam para uma mudana paulatina na composio dos
142 Ver, por exemplo, TRAMONTANO, 1993 e LEIVA, 2006.

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domiclios nas ltimas dcadas. Fatores como a queda acentuada da fecundidade, o aumento da longevidade, a crescente insero da mulher no mercado de trabalho, a liberao sexual, a fragilidade cada vez maior das unies, o individualismo acelerado, etc. (TRAMONTANO, 1993), so tendncias que vm atuando no sentido de diminuir o tamanho das famlias. reduo do nmero de componentes no grupo familiar equivale uma maior demanda por habitaes, seja via produo de novas moradias, seja pela ocupao de parte do estoque vago existente. A pesquisa Mercado imobilirio em Belo Horizonte: Construo e comercializao, realizada pelo IPEAD, analisa, ms a ms, as novas unidades lanadas na cidade (ver item 3.2.2). Os resultados da pesquisa para os anos 1998-1999 e 2008-2009 (TAB. 5.3) demonstram que a produo de domiclios com apenas um dormitrio praticamente quintuplicou no perodo analisado, atestando a alterao no perfil das famlias de Belo Horizonte. Paralelamente, constata-se uma reduo absoluta na oferta de domiclios com dois, trs e quatro dormitrios, com destaque para as duas primeiras categorias. TABELA 5.3 Domiclios ofertados por nmero de dormitrios Belo Horizonte, 19981999 e 2008-2009
Perodo 1 dorm.
1998-1999 2008-2009 217 1.014

Domiclios por nmero de dormitrios 2 dorm. 3 dorm. 4 dorm.

23.415 8.853 38.295 15.705 15.218 14.386

Total
77.145 39.958

Fonte: IPEAD, 1999 e 2009. Dados trabalhados pela autora.

A mesma pesquisa tambm evidencia que no foram ofertadas unidades em bairros populares (IPEAD, 2009, p.11), demonstrando que a mudana comportamental dos grupos familiares um fator de maior relevncia para os grupos com maiores rendimentos. Alm disso, cabe considerar que, embora a maior demanda por moradias decorrente das mudanas comportamentais desses grupos seja um fator claramente favorvel produo capitalista de moradias, seu horizonte no parece ser muito promissor para a continuidade do ritmo de produo atual. Em outras palavras, ainda que a quantidade de pessoas morando sozinhas tenha crescido, a baixa fecundidade das novas famlias com maior poder aquisitivo tende a diminuir a necessidade futura de unidades residenciais desse padro. Isto quer dizer que, caso o ritmo de produo

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habitacional seja mantido, provvel que as taxas de vacncia voltem a crescer em um futuro no muito distante. primeira vista pode-se inferir que os dados mais recentes apontam para um maior equilbrio do mercado de moradias na RMBH. Contudo, conforme demonstrado pelo item 2.4, num contexto de produo capitalista, perodos de estabilidade so apenas momentneos. Dificilmente, a lgica reguladora do mercado por si s, isto , sem uma interveno estatal sistemtica, ser capaz de suprimir a anarquia. Alm disso, no se pode dizer que a reduo das taxas de vacncia seja o resultado de uma maior distribuio das riquezas socialmente produzidas. Como pode ser visto na TAB. 5.1, o quantitativo total de unidades vazias na RMBH corresponde a 131.270 domiclios. Ao mesmo tempo, segundo os dados mais recentes sobre o dficit habitacional no Brasil (BRASIL, 2010b), a carncia de moradias na regio equivale a 115.689 famlias. Ou seja, considerando-se uma taxa de vacncia residencial natural de 5% (BELSKYA, 1992), cerca de 47.000 unidades poderiam ser ocupadas sem prejudicar o funcionamento do mercado de moradias. Relao equivalente tambm pode ser pensada para o contexto do Brasil. Mesmo que tenha ocorrido uma reduo na taxa de vacncia residencial de 12%, em 1995, para 9%, em 2010, o nmero absoluto de domiclios vagos aumentou em cerca de 42.000 unidades e corresponde hoje a 6.071.568 habitaes ociosas. Paralelamente, as estatsticas da FJP (BRASIL, 2010b) apontam que o dficit habitacional no pas corresponde atualmente a 5.572.000 famlias. Numa conta direta, nas condies atuais, mesmo que todos os domiclios vagos fossem ocupados ainda assim sobrariam cerca de 500.000 unidades ociosas. Retirando-se da conta o percentual natural de unidades vagas, importante para o funcionamento do mercado de moradias (5% do total de domiclios vagos, segundo BELSKYA, 1992), ainda assim, metade do dficit habitacional no pas poderia ser sanado. Como j demonstrado, a conta no to simples assim, mas ela evidencia que ainda que as taxas de vacncia residencial tenham sofrido uma reduo importante nos ltimos cinco anos, permanece no pas a falta de correspondncia entre ociosidade e

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dficit habitacional. O cruzamento entre vacncia e renda, nos moldes do apresentado no item 2.5 (FIG. 2.11), no possvel de ser realizado, pois os dados sobre domiclios vagos e renda dos chefes de famlia desagregados por setor censitrio ainda no foram divulgados143. Mesmo assim, a falta de correspondncia entre domiclios vazios e famlias sem casa, revela que a diviso econmico-social na RMBH e em todo pas ainda se configura como um obstculo para o prolongamento das cadeias de vacncia iniciadas. Em outras palavras, as mudanas de famlias com maiores rendimentos permanecem incapazes de gerar um encadeamento de deslocamentos que atinja a ordem urbana global e motive as mudanas residenciais de grupos com renda inferior, assim, tais deslocamentos, no chegam a contribuir nem sequer indiretamente com a reduo do dficit habitacional no pas. Nesse sentido, a reduo das taxas de vacncia constatada, mais do que um avano na superao do problema pode mascarar a contraditria coexistncia de ociosidade e carncia habitacional no pas, permanecendo esta um desafio a ser ainda superado, via polticas publicas a serem pensadas e postas em prtica em mbito nacional.

143 POLICARPO, Gladston. Entrevistado pela autora. Belo Horizonte, Brasil. Fev. 2011.

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ANEXO
QUADRO SNTESE PLANHAB PROGRAMAS P3A/ P3B SUBPROGRAMAS SP3A3, SP3A4, SP3B1 e SP3B2

QUADRO SNTESE PLANHAB PROGRAMAS P3A/ P3B SUBPROGRAMAS SP3A3, SP3A4, SP3B1 e SP3B2 PROGRAMA SUBPROGR. P 3A PROMOO DE NOVAS UNIDADES HABITACIONAIS URBANAS P 3B PROMOO DE UNIDADES HABITACIONAIS EM REAS URBANAS CENTRAIS

SP 3A3 Promoo por Autogesto de Unidades SP 3A4 Promoo de Unidades Habitacionais SP 3B1 Promoo Pblica de Unidades SP 3B2 Promoo de Locao Social de Habitacionais Urbanas Prontas Urbanas para Arrendamento Habitacionais em reas Urbanas Centrais para Unidades Hab. em Centros Histricos e reas Aquisio Consolidadas
Entidades privadas sem fins lucrativos vinc. ao setor hab. que promovam HIS por proces. autogestion. articulado c/ servios de Assist. Tc. G1, 2 e 3 organizados em entidades privadas sem fins lucrativos com experincia nesse tipo de ao, em municpios dos tipos A, B, C, D e E Poder Pblico, Executivo Municipal e Empreendedores Poder Pblico, Executivo Estadual e Municipal, IPHAN e Poder Pblico, Executivo Municipal, IPHAN Privados que atuam com habitao Empreendedores Privados que atuam com habitao Empreendedores Privados que atuam com habitao G1 e 2, em municpios dos tipos A, B, C, D e E e

Proponente Quem se enquadra (Fam./ Mun.)

G2 e 3 (prioridade para G2), em municpios dos tipos A, G2 e 3, prioritariamente em mun. dos tipos A, B, C, D e B, C, D e E E e demais mun. c/ pop. entre 20.000 e 100.000 hab. que possuam importante patrimnio histrico, arquitetnico e cultural que devam ser protegidos e preservados Ag. Coordenador: MCidades X Ag. Coordenador: MCidades X Ag. Coordenador: MCidades X Ag. Operador/ Financeiro: CAIXA X Ag. Operador/ Financeiro: CAIXA X Ag. Operador/ Financeiro: CAIXA X Ag. Financeiro: Instituies Financeiras Privadas Ag. Financeiro: Instituies Financeiras Privadas Ag. Financeiro: Instituies Financeiras Privadas X Ag. Co-Promotor: Governo Estadual + rgos X Ag. Co-Promotor: Governo Estadual + rgos Ag. Co-Promotor: Governo Estadual + rgos X afins afins afins Ag. Co-Promotor: Governo Municipal + rgos X Ag. Co-Promotor: Governo Municipal + rgos X Ag. Co-Promotor: Governo Municipal + rgos X afins afins afins Ag. Co-Promotor: MinC + IPHAN Ag. Co-Promotor: MinC + IPHAN Ag. Co-Promotor: MinC + IPHAN X Agentes Ag. Promotor: Entidades privadas que atuam Ag. Promotor: Entidades privadas que atuam X Ag. Promotor: Entidades privadas que atuam com X com habitao com habitao habitao Ag. Promotor: Entidades privadas sem fins X Ag. Promotor: Entidades privadas sem fins Ag. Promotor: Entidades privadas sem fins lucrativos que atuam com habitao lucrativos que atuam com habitao lucrativos que atuam com habitao Ag. Administrador: Entidades privadas que Ag. Administrador: Entidades privadas que X Ag. Administrador: Entidades privadas que atuam atuam na administrao imobiliria e de atuam na administrao imobiliria e de na administrao imobiliria e de Condomnio Condomnio Condomnio - Contratao, pela CAIXA (gestora do FAR) de emprst. 1) REC. NO ONEROSOS: 1) REC. NO ONEROSOS: Formas de para suplement. de recursos junto ao FGTS (ver - Repasse do FNHIS p/ os FMH a serem utiliz. na reabil. e Repasse dos FEH, FMH e FNHIS p/ Ent. Priv. s/ fins Financiamento condies na Resoluo 437/2003 do CCFGTS); lucrativos (incluindo remun. da Assist. Tc.); reciclag. de edif. p/ a prod. de moradias em centros urb. e - Repasse do FNHIS para o FEH e FEM a serem - Contrat. de Ent. Priv. pela CAIXA, para aquis. de hist. dest. aos G2 e 3; terreno, elab. de projetos e exec. das obras, inclusive - Repasse do FNHIS p/ os FEH e FMH a serem utiliz. na repassados s Ent. Priv. realiz. de trabalhos sociais; prod. de novas un. habit. em centros hist. e reas - Contrat. de Ent. Priv. que atuam na Adm. Imob. e de consolid. destinados aos G2 e 3; 2) REC. ONEROSOS: - Emprstimos do FGTS, destinados a beneficirios dos Condom. envolvidos nos empreend. hab. produzidos para arrendam. resid. c/ opo de compra; 2) REC. ONEROSOS: G2 e 3 a serem repassados s Ent. Priv. - Arrendam. res. c/ opo de compra das un. hab. produz. - Emprst. do FGTS p/ G2 e 3 adquirirem moradias em p/ esta finalidade centros hist. e reas consolid. promov. pelo poder pub. e por agentes. priv; - Emprst. do FGTS para ag. priv. produzirem un. hab. em centros hist. e reas consolid. alocadas em edif. novos, reabilitados ou reciclados.

Ag. Coordenador: MCidades X Ag. Operador/ Financeiro: CAIXA X Ag. Financeiro: Instituies Financeiras Privadas Ag. Co-Promotor: Governo Estadual + rgos afins Ag. Co-Promotor: Governo Municipal + rgos X afins Ag. Co-Promotor: MinC + IPHAN X Ag. Promotor: Entidades privadas que atuam com X habitao Ag. Promotor: Entidades privadas sem fins lucrativos que atuam com habitao Ag. Administrador: Entidades privadas que atuam na administrao imobiliria e de Condomnio 1) REC. NO ONEROSOS: - Repasse do FNHIS p/ os FMH p/ subsidiar aluguis sociais de moradias para os G1 e 2 em centros histricos e reas consolidadas; 2) REC. ONEROSOS: - Financiamentos c/ recursos onerosos do FGTS p/ proprietrios e empreendedores priv. p/ execuo de reformas e melhorias de unidades localizadas em centros histricos e reas consolidadas que sero acessadas pelos G1 e 2 atravs da locao social.

Recursos

FNHIS; FGTS; FDS; FEH e FMH

FGTS e FAR

FNHIS; FGTS; FEH e FMH

FNHIS; FEH e FMH.

Fonte dos dados: BRASIL, 2007b, p. 159-171.