Lect. univ. dr.

NICULAE NEAGU UNIVERSITATEA OVIDIUS CONSTANA FACULTATEA DE DREPT I TIINE ADMINISTRATIVE

DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERAL

( Note de curs )

CONSTANA

2009 CUPRINS

CURSUL I Introducere n problematica administraiei publice

1. 2. 3. 4.

Fenomenul administrativ Originea fenomenului administrativ Concepii despre administraia public n doctrinele contemporane Executivul i administraia public n doctrina i legislaia romneasc

CURSUL II Definiia i trsturile administraiei publice

1. Noiunea de administraie public 2. Autoritile care realizeaz administraia public 3. Clasificarea noiunilor de putere public, serviciu public i interes public
CURSUL III Definiia, obiectul i izvoarele dreptului administrativ

1. O scurt incursiune istoric 2. Obiectul dreptului administrativ 3. Izvoarele dreptului administrativ 3.1. Izvoarele scrise 3.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ 4. Codificarea normelor de drept administrativ
CURSUL IV Normele i raporturile juridice de drept administrativ

1. 2. 3. 4. 5.

Structura normei de drept administrativ Clasificarea normelor de drept administrativ Noiunea raportului juridic de drept administrativ Clasificarea raporturilor de drept administrativ Trsturile raporturilor de drept administrativ

CURSUL V Organele administraiei publice

1. 2. 3. 4.

Consideraii privind evoluia concepiilor privitoare la administraia public Noiunea de organ al administraiei publice n legislaia actual a Romniei Definirea noiunilor de organ al administraiei publice Componentele organului administraiei publice

CURSUL VI Competena i capacitatea organelor administraiei publice

1. 2. 3. 4.

Despre competena i capacitatea organelor administraiei publice Definiia competenei i a capacitii organelor administraiei publice Clasificarea competenei Excepii de la regula obligativitii competenei autoritilor administraiei publice

CURSUL VII Noiunea, clasificarea i regimul juridic al serviciilor publice

1. 2. 3. 4.

Noiunea i clasificarea serviciilor publice Formele de organizare a serviciilor publice Regimul juridic al serviciilor publice Consideraii generale privitoare la serviciile publice comunitare 4.1. Serviciile publice comunitare de eviden a populaiei 4.2. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor 4.3. Serviciile publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculare a autovehiculelor 5. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen 6. Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur 7. Regiile autonome
CURSUL VIII Teoria actului administrativ

1. Definiia i trsturile actului administrativ 2. Categorii de acte administrative 3. Condiiile de valabilitate ale actului administrativ 3.1. Legalitatea actului administrativ 3.2. Condiiile de fond ale actului administrativ 3.3. Condiiile de form ale actului administrativ 3.4. Condiiile de legalitate i de oportunitate ale actului administrativ 4. Emiterea actelor administrative 5. Aplicarea actelor administrative 5.1. Intrarea n vigoare a actelor administrative 5.2. Executarea actelor administrative
CURSUL IX Consideraii privind domeniul public i domeniul privat

1. 2. 3. 4.

Teoria folosinei generale si a inexistenei unui drept de proprietate Teoria dreptului de proprietate Teoria serviciului public a autorilor de drept public Teoria interesului general

ANEXA 1: Legea 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia ANEX: LISTA cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public al statului si al unitilor administrativ-teritoriale CURSUL X Legalitatea funciei publice n dreptul administrativ

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Consideraii introductive Concepii n dreptul european i intern Primele reglementri ale funciei publice n rile europene Reglementarea funciei publice n Romnia pn n 1950 Reglementarea funciei publice ntre 1950 i 1989 Constituionalitatea funciei publice n rile europene Concepii i teorii despre natura juridic a funciei publice n perioada interbelic 8. Teoria i practica funciei publice ntre 1949 1989 3

9. Concepii i orientri contemporane n Europe i n Romnia

CURSUL XI Definiia i clasificarea funciei publice

1. Definiia i trsturile funciei publice 2. Clasificarea funciilor publice n administraia public 2.1. Orientri i opinii n perioada 1949 1989 2.2. Clasificarea actual a funciilor publice 2.3. Cteva comentarii i consideraii finale
CURSUL XII Definiia i clasificarea funcionarilor publici

1. Noiunea de funcionar public 2. Clasificarea funcionarilor publici

CURSUL XIII Managementul funciilor publice i al funcionarilor publici

1. Agenia Naional a Funcionarilor Publici 2. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici 3. Mecanismul de gestionare a funciei publice de manager public
CURSUL XIV Modificarea i suspendarea raporturilor de serviciu public

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Noiunea de raport de serviciu Delegarea funcionarului public Detaarea funcionarului public Transferul funcionarului public Mutarea funcionarului public Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante Consideraii generale despre suspendarea raporturilor de serviciu 7.1. Suspendarea de drept a raportului de serviciu 7.2. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu 8. Instituia suspendrii raportului de serviciu
CURSUL XV ncetarea raportului juridic de serviciu

1. Consideraii generale despre ncetarea raportului de serviciu al funcionarului public 2. ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu 3. ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia din pri 4. Destituirea din funcia public a funcionarului public 5. Demisia din funcia public 6. Redistribuirea funcionarilor publici
CURSUL XVI Rspunderea juridic a funcionarilor publici

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Conceptul i evoluia rspunderii juridice a funcionarului public Consideraii privitoare la responsabilitatea funcionarilor publici n Romnia Responsabilitatea i rspunderea juridic n dreptul administrativ romnesc Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici Rspunderea contravenional a funcionarilor publici Rspunderea civil a funcionarilor publici Rspunderea penal a funcionarilor publici 4

CURSUL XVII Elementele infrastructurii etice n administraia public

1. Consideraii despre deontologia funciei publice 2. Elementele infrastructurii etice n statele democratice
Bibliografie selectiv

CURSUL I
INTRODUCERE N PROBLEMATICA ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Fenomenul administrativ Cunoatem i admitem c, n domeniul dreptului, ramurile sale se grupeaz n funcie de obiectul specific de reglementare i de fundamentare a noiunii centrale a domeniului de reglementare. Pentru dreptul administrativ un asemenea obiect i noiunea central sunt reprezentate de administraia public, fie c ne raportm la administraia public de stat, la administraia public a comunitilor locale, la activitatea administraiei de stat i/sau la activitatea altor organe ale statului, altele dect cele aparinnd administraiei publice. n acest sens, trebuie s avem n vedere soluia oferit de Constituia Romniei din 1991, mai precis Constituia revizuit din 2003, care admit, deopotriv, soluia existenei actului administrativ n cazul oricrei autoriti publice . Stabilirea cu precizie a coninutului i a sferei noiunii de administraie public are importan i teoretic i practic ntruct nu se poate face abstracie de existena dreptului pozitiv i presupune o struitoare aciune de interpretare i explicare a normelor juridice n vigoare, prin raportare la constantele doctrinei din statele cu sisteme democratice stabile. n acest sens, pentru domeniul abordat, va fi necesar explicarea fenomenului administrativ, gen proxim strict legat de practica autoritilor publice, a organelor administrative i a altor organe de stat. n doctrina romneasc din perioada interbelic, n spiritul principiului separaiei puterilor, s-a admis c dreptul administrativ cuprinde normele conform crora se desfoar activitatea organelor care fac parte din puterea executiv . Aceast constant nu a fost ferit de numeroase dezbateri i preri, mai mult sau mai puin contrare, de soluii diferite privitoare la sfera i coninutul noiunii de administraie a statului. n literatura de specialitate de dup rzboi i de pn n 1989, dezbaterile au abordat teme centrale precum cele ce se refereau la obiectul de cercetare al tiinei dreptului administrativ n raport cu cel al administraiei, relaia dintre realizarea puterii de stat i categoriile de organe de stat care o ndeplineau, cristalizarea activitii economice n raport cu activitatea administrativ, delimitarea activitii juridice i a activitii politice a organelor administraiei de stat .a. n Europa Occidental, n schimb, s-a nregistrat o ndeprtare de la paradigmele clasice i a fost pus n discuie att relaia dintre organele executive i cele legislative, respectiv executiv-administraie, ct i elementele de referin ale colii clasice, respectiv serviciul public i interesul public, care reprezint, n fapt, raiunea existenial a autoritilor publice, a majoritii organelor de stat. Literatura de specialitate de dup 1989, cu precdere dup adoptarea Constituiei din 1991 revizuit n 2003, abund n abordri care urmresc cantitatea n detrimentul calitii. Cu toate acestea, raportndu-ne la exigenele logico-metodologice clasice, vom remarca faptul c noiunea de administraie public trebuie raportat la fenomenul administrativ i la fenomenul puterii publice, elemente ale teoriei separaiei puterilor n stat. Primul fenomen este cercetat de tiinele administrative, n timp ce al doilea face obiectul dreptului administrativ. Prerea dominant n doctrina contemporan apreciaz c orice sistem administrativ poate fi comparat cu o serie de mecanisme cibernetice, plasate unul ntr-altul, denumit fapt 6

administrativ, sintagm care evoc, n sfera tiinei administraiei, toate activitile de natur administrativ, adic, fenomenul administrativ, care ar urmri s ating anumite obiective sociale. n fapt, orice activitate de natur administrativ este realizat de un grup de oameni pentru a satisface nevoi i interese ale altor grupuri de oameni. Astfel, nu se poate face abstracie de dimensiunea social a faptului administrrii ndeplinit de oameni care au n spate interese proprii, deci o anumit motivaie i nici de subordonarea interesului propriu fa de interesul public. n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune, n esen, o activitate de organizare, de conducere, de coordonare i de combinare a unor mijloace i resurse n vederea ndeplinirii unor obiective fixate de autoriti ierarhice superioare . Pentru a-l deosebi de activitatea de administrare, n sens economic sau tehnic, care presupune resorturi de gestiune sau de gospodrire a unor lucruri, vom reine c, n esen, fenomenul administrativ incub mai multe trsturi: este un fenomen social; presupune organizarea mijloacelor pentru ndeplinirea obiectivelor; obiectivele sunt fixate de autoriti superioare i se extind pn la activitatea de nfptuire material a valorii stabile, creia i este subordonat. n acest moment al demonstraiei, n consonan cu alte opinii dominante, vom putea s conchidem i s afirmm c, atunci cnd obiectivul (valoarea) pe care o are de ndeplinit un fapt administrativ este o valoare politic, ne aflm n faa unei administraii publice. 2. Originea fenomenului administrativ n legtur cu originea fenomenului administrativ, au fost propuse soluii i rspunsuri diferite. n sens larg, se admite c germenii unei administraii se pot regsi i n comuna primitiv, chiar pentru activitile politice, legislative, judectoreti i/sau administrative de mai trziu, dar numai sub aspectul efectelor i al rezultatelor percepute, nu i sub aspect instituional. n sens strict, suntem de prere c despre o veritabil i propriu-zis activitate administrativ se poate vorbi doar din momentul n care, din considerente de ordin social i politic, a aprut necesitatea ca un grup de oameni s ndeplineasc ordinele unor autoriti superioare ale organizrii sociale, necesitate exprimat prin apariia forei publice i a funcionarilor care acioneaz n numele acesteia. Astfel, putem vorbi despre fenomenul administrativ statal. Dar vom observa i opinia predominant a specialitilor n drept administrativ, respectiv cea care susine c, se pare, numai n statul modern se poate vorbi despre un spaiu administrativ propriu-zis, precis conturat, dimensionat i reglementat, n care atribuiile i competenele administrative sunt realizate de funcionari specializai, profesioniti: funcionarii publici. n opinia noastr, prezint mai puin importan opiniile exprimate n diferitele curente filozofice n legtur cu geneza faptului politico-administrativ. Se tie c filozofia marxist a redus conceptul de evoluie a statului i a aparatului administrativ de stat la ascuirea luptei de clas i la instituirea unei fore de represiune, exponent a clasei dominante opuse celorlalte clase dominante. n opinia hegelian, statul apare ca scopul imanent al societii civile, un subiect strict necesar de administrare a intereselor publice, fa de care indivizii au drepturi i obligaii. Este dincolo de orice ndoial constatarea c factorii dezvoltrii ulterioare ai fenomenului statal, deci ai fenomenului administrativ-statal, nu pot fi redui la necesitatea meninerii dominaiei unei clase asupra alteia, ei variind de la caz la caz, funcie de necesitile istorice, economice, politice, culturale, religioase sau etnice care pot viza factori cantitativi (mrirea dimensiunii teritoriale, dezvoltarea, multiplicarea administraiilor intra, extra sau suprastatale) i factori calitativi (dezvoltarea civilizaiei, revoluia tehnicotiinific, fenomenul tehnocraiei i tendina de amplificare a prerogativelor administraiei ca

stat-administrator). Nu putem omite din analiz tendinele nregistrate astzi n lume - cele de integrare, mondializare i globalizare, a organismelor regionale, continentale i/sau internaionale. Ceea ce este important de reinut i de menionat, dincolo de etiologia schimbrilor politice, sociale, economice, culturale, de organizare intra i suprastatale, este ideea c nici o component a administraiei de stat nu va putea evada din contextul cadrului normativ al dreptului creat, modificat i adaptat prin intermediul unor sisteme tehnicizate. 3. Concepii despre administraia public n doctrinele contemporane Considerm instructiv i necesar o introspecie n principalele doctrine ale dreptului administrativ exprimate pe continentul nostru , mai nainte de a ne opri la doctrina autohton. Doctrina constituional francez a conceput administraia ca pe o aciune a puterii executive dus prin mijloace i procedee de putere public. n perioada interbelic a fost instituit principiul responsabilitii statului pentru serviciul public, piatra unghiular a dreptului administrativ francez, administraia public fiind neleas ca activitate de prestare a serviciilor publice, deci un ansamblu de servicii publice, bazate pe conceptele de mandatar al statului, contractului administrativ, mandatului de drept public, tutelei administrative, proprietii publice, drepturilor de putere public, persoanei morale publice. n opinia autorilor francezi, scopul administraiei publice l reprezint interesul public iar mijloacele de aciune revin puterii publice, nvestit cu prerogativele acordate administraiei pentru a face s prevaleze interesul general. Astfel, ntr-o definiie, administraia public reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur , folosind i fora, deci prerogativele puterii publice, satisfacerea interesului public, iar dreptul administrativ este neles ca un ansamblu de norme juridice care conduc activitatea administrativ a persoanelor publice. n Germania, autorii evit s ofere o definiie expres a administraiei. Ei se rezum la conturarea elementelor de coninut, utiliznd metoda eliminrii caracteristicilor i ocupnduse de trsturile justiiei i ale legiferrii, prin comparaie cu cele ale administraiei. Astfel, administraia este conceput ca o funcie activ a statului, ce are misiunea de a modela societatea n cadrul legilor i pe baza dreptului . Se afirm c sarcinile statului, realizate de administraie, sunt stabilite de structurile sociale i prin ideile politice care caracterizeaz un stat, precum i prin substana Constituiei, pe care administraia este obligat s le respecte n toate activitile sale. Este adus n discuie i susinut, astfel, distincia dintre administraie i guvernare, pentru a se interfera conceptul unitii i autonomiei administraiei, determinat de unitatea vieii de stat, dar coordonat de guvern ai crui membri particip la realizarea funciilor acestuia. Astfel, minitrii cumuleaz funcionaliti politice i administrative, dar nu sunt considerai funcionari publici. Doctrina german actual tinde s defineasc administraia prin trsturi cum sunt: o realitate social axat pe interesul public, care presupune, mai nti aciuni dinamice orientate spre viitor, ce urmresc implementarea unor aciuni concrete, de reglementare a cazurilor de spe, inclusiv n administrarea afacerilor strine, mai puin comanda aciunilor armatei. Este de subliniat c, n concepia autorilor germani, administraia apare ca o funcie autonom, alturi de legislativ i justiie. Analiza coninutului Constituiilor n vigoare la nivel european ne demonstreaz c piatra unghiular a dreptului public contemporan o constituie, n continuare, distincia dintre organele legislative i executive. Dar, trebuie admis c, nicicnd i nicieri, cele trei puteri nu au fost complet separate, ntruct, alturi de separaia puterilor n stat, a fost utilizat,

concomitent, i principiul colaborrii puterilor, rezultat nu expresis verbis, ci, din procedurile de elaborare a legilor, formrii guvernelor, desemnrii judectorilor, contenciosului administrativ, contenciosului constituional .a. Pentru teoreticienii actuali, reala i vdita divizare nu este ntre puterea de a emite legi i cea de a le executa, ci ntre facilitatea puterii executive de a conduce politica naional, utiliznd aparatul administrativ i libertatea conferit organelor deliberative (parlamentul) de a controla activitatea guvernelor i a aparatului administrativ. n prezent, organelor executive li se recunoate plenitudinea exercitrii puterii politice, ele fiind considerate singurele capabile s elaboreze o politic naional i s o pun n micare, bazndu-se pe argumente tehnice, politice i instituionale. Ca atare, organele administrative sunt calificate drept cei mai importani realizatori ai politicii naionale , pe cnd organele reprezentative au doar rolul de aprobare i de control. Deci, rolul executivului este primordial n funcionarea statului democratic, n timp ce aplicarea principiului echilibrului i a limitrii puterilor asigur cu adevrat viabilitate funcionrii organismelor statului de drept. 4. Executivul i administraia public n doctrina i legislaia romneasc Majoritatea analitilor sunt de acord cu prerea c, pentru perioada interbelic, doctrina de drept public din Romnia a atins cel mai nalt grad de fundamentare dup adoptarea Constituiei din 1923, inclusiv n ceea ce privete cele trei teze ale separaiei puterilor n stat. Recunoscnd apetena tuturor autorilor interbelici de a preamri valabilitatea acestui principiu, se cuvine s semnalm i s reinem, ns, c, n acelai timp, acetia au relevat i necesitatea colaborrii ntre puteri, axat primordial pe evocarea ideii de funcie a statului dect pe cea de putere. Mai este de remarcat faptul c explicitarea conceptelor de administraie i de administraie public s-a realizat i prin raportare la alte noiuni: serviciu public, putere public, autoritate administrativ, organ administrativ, interes public, chiar dac opiniile despre semnificaiile acestor sintagme, n teorie i n dreptul pozitiv, au fost sensibil diferite. Astfel, profesorul Paul Negulescu definea administraia public ca pe o instituie complex care reunete toate serviciile publice destinate s satisfac anumite interese generale, regionale sau comunale, preciznd c statul, judeul i comuna sunt administraiile publice din Romnia. n opinia sa, dreptul administrativ este neles ca fiind acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice n conformitate cu care se exercit activitatea administrativ a statului. La rndul su, profesorul Anibal Teodorescu, dup ce a constatat c sub denumirea de organ executiv se neleg dou organe (autoritatea judectoreasc i autoritatea administrativ) i a pus semnul egalitii ntre noiunea de administraie i sintagma autoritatea administrativ, a definit dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului public care reunete reguli dup care statul exercit funcia executiv precum i pe cele care guverneaz raporturile dintre stat i individ, nscute n urma unui act administrativ . Profesorul Marin Vraru, utiliznd o serie de coordonate pentru a dimensiona structura administrativ a statului, preciza c practica administrativ n majoritatea rilor presupune emiterea unor acte de autoritate sau de acte patrimoniale, clasifica organele statului n deliberative i executive, admitea att principiul interdependenei puterilor ct i pe cel al colaborrii dintre puteri i ajungea la concluzia c ntreaga administraie public se nfptuiete prin intermediul serviciilor publice. Autorul mai susinea c dreptul administrativ studiaz puterea executiv n funciune, respectiv ca administraie n stare normal i n momente de criz. n concluzie, reinem i definiia dat administraiei, n opinia

sa aceasta fiind o form de manifestare a puterii executive, iar actele administrative sunt clasificate n acte de autoritate i acte de gestiune, din primele fcnd parte i actele de guvernmnt. Tezele emise i vehiculate n perioada socialist i comunist statuau administraia de stat ca una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat. Cu toate acestea, au fost nregistrate numeroase dezbateri i formulate opinii diferite n referire la coninutul, sfera, trsturile, natura i regulile juridice ale noiunii de administraie de stat. Cele mai importante opinii au fost formulate de coala de la Cluj ( teza neconcordanei: administraia de stat sau activitatea executiv este ndeplinit, n principal, de organele administraiei de stat i, n subsidiar, de alte organe ale statului, pe msura necesitii realizrii activitii lor principale), coala de la Bucureti (teza deplinei concordane pleac de la ideea c administraia reprezint o form fundamental de realizare a puterii de stat i consider c exist o concordan perfect ntre formele fundamentale de realizare a puterii de stat i de categoriile de organe de stat desemnate i reglementate de Constituie, n sensul c fiecare form este realizat numai de ctre o categorie de organe) i Institutul de Cercetri Juridice (apreciaz c administraia de stat, prin sfera sarcinilor ndeplinite, prin participanii la realizarea lor, prin formele de realizare, prin metodele utilizate i efectele sociale poate fi definit ca activitate desfurat pentru ndeplinirea practic a funciilor statului i a sarcinilor organelor administraiei de stat). Merit consemnat i teza dublei naturi a administraiei de stat , care pleca de la constatarea c nu toate relaiile sociale care se stabilesc n administraia de stat sunt reglementate de dreptul administrativ, ntruct obiectul acestuia nu se suprapune coincident cu obiectul administraiei de stat, iar parte dintre relaiile sociale care se stabilesc n administraia de stat nu sunt reglementate de norme juridice. Autoarea, profesor Valentina Gilescu, ntrete aceast opinie, susinnd c administraia de stat, ca form fundamental de activitate a statului nu este numai o activitate juridic ci i una politic. Idei interesante, pentru aceast epoc au fost avansate i de profesorul Antonie Iorgovan, care a ncercat s delimiteze activitatea realizat de organele administraiei de stat de cea realizat de celelalte structuri statale (organele puterii, judectoreti i ale procuraturii) utiliznd sintagme ca fapt administrativ scop, pentru primele, i fapt administrativ mijloc de realizare a competenei. Referindu-se la activitatea administraiei de stat, autorul o consider drept un fapt administrativ politico-statal caracterizat prin; este o specie a fenomenului administrativ, o activitate de conducere i de execuie efectiv a legilor i actelor organelor statului i, respectiv, o form de realizare a puterii de stat. Sistemul constituional introdus n anul 1991, nscriindu-se n micarea contemporan de idei a dreptului public, opereaz cu noiunea fundamental de autoritate public, care apare utilizat n Titlul II (consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale) i n Titlul III (consacrat organizrii de stat), care poart denumirea de Autoriti publice. Dar, ntruct n cuprinsul Titlurilor II i III sunt reglementate i alte organe, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi sau Curtea Constituional, sau instanele judectoreti, Ministerul Public i Consiliul Superior al Magistraturii, va trebui s admitem c noiunea de autoritate este utilizat cu dou accepiuni : Titlul II are n vedere un sens mai larg, viznd toate organele cu prerogative de putere public, indiferent dac este prevzut sau nu n Constituie; Titlul III vizeaz, n sens mai restrns, organele prin care se exercit clasicele funcii ale statului. Dup cum explica profesorul Antonie Iorgovan, Constituia actual a Romniei nu folosete n denumirea acestui titlu formularea de puterile statului i nici denumirea de putere legiuitoare n referire la Parlament, ntruct s-a considerat c funciile Parlamentului i ale executivului sunt cu mult mai complexe. Concomitent, textul constituional utilizeaz termenii de mediator i de funcie de mediere. Astfel, dei consacr principiile independenei

10

i inamovibilitii magistrailor, Preedintele Romniei exercit funcia de mediere care are drept obiect medierea unei nenelegeri dintre o instan i o alt autoritate public. Observm, n plus, c funcia de mediere ntre puterile statului a fost ncredinat Preedintelui , dei acesta reprezint o alt putere, fiind considerat ef al puterii executive doar atunci cnd exercit aceast funcie. Noiunea de autoritate public este explicat uneori i prin termenul generic de organ, ntruct ele apar echivalente. Spre exemplu, n articolul 61 alineat 1, Parlamentul este considerat organul reprezentativ suprem; n articolul 79, Consiliul Legislativ este calificat organ consultativ de specialitate al Parlamentului; articolul 111 alineat 1 conine formularea Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice ; articolul 116 alineat 2 utilizeaz att sintagma organ de specialitate ct i cea de autoritate administrativ iar n articolul 117 alineat 2 se folosete expresia organ de specialitate pentru a desemna instituii ce pot fi nfiinate de Guvern i de ministere, n subordinea lor, cu avizul Curii de Conturi. Textul constituional mai utilizeaz, pentru a desemna o serie de autoriti publice din administraie, expresii specifice cum sunt: autoritile administraiei publice, prin care se realizeaz autonomia local sau serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, iar n alte situaii, chiar n Titlul III, sediul materiei consacrat unei autoriti publice nu conine referiri exprese nici la noiunea de autoritate, nici la cea de organ, rezumndu-se s precizeze sarcinile i atribuiile sau raporturile cu alte organe de stat, lsndu-se s se neleag c ne aflm tot n faa unui organ de stat. Analiza terminologiei utilizat n varianta revizuit a Constituiei Romniei ne arat c n textul constituional actual nu mai apar expresii cum sunt autoriti publice de stat, de organe de stat sau de instituiile republicii, ci expresia instituiile prevzute de Constituie. Departe de a fi o scpare a legiuitorului, s-a apelat la noile formulri pentru a se sublinia c nu orice autoritate public are caracter statal, ntruct n viaa public se manifest i autoritile administrativ-teritoriale, care au autoriti proprii pentru a realiza administraia public n baza principiului autonomiei locale. Interesante sunt i terminologiile i conceptele care dimensioneaz sintagma de administraie public. Vom pleca de la premisa c, prin elementele sale constitutive i raiunile existeniale, textul constituional are mai mult o semnificaie politic dect tiinific i juridic i, de aceea, sarcina de a formula definiii, de a face delimitri teoretice, de a ncadra noiunile reglementate n categorii, principii sau noiuni revine tiinei dreptului, care nu se poate rezuma la interpretri lingvistice, ci trebuie s ofere o interpretare logicostructural. Astfel, prin modalitatea de reglementare a Titlului III i al Capitolului V din acesta, legiuitorul a urmrit s fac o delimitare ntre executiv i administrativ. Prin tehnica utilizat, legiuitorul constituantei a dorit s arate c autoritile publice din Capitolul V al Titlului III fac numai administraie public i nu jocuri politice. Pe de alt parte, faptul c ntlnim un capitol cu denumirea administraie public nu nseamn c autoritile enumerate ministere, alte organe de specialitate, prefect, organe locale de specialitate subordonate ministerelor, Consiliul judeean, prefect, Consiliul local, primar ar fi singurele autoriti ale administraiei de stat sau c sfera administraiei publice coincide cu sfera de activitate a autoritilor respective. Rezult, deci, c sfera administraiei publice locale este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor la care ne-am referit mai sus. Formulrile utilizate induc, fr putin de tgad, ideea c i Guvernul este organ al administraiei de stat; pe de alt parte, Preedintele este deopotriv autoritate a administraiei publice ct i a administraiei de stat.

11

ntr-o alt ordine de idei, este important s facem delimitri pentru a circumscrie cu precizie sfera administraiei publice. Articolul 52 din Constituie consacr posibilitatea pentru o persoan vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal a unei cereri, s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubelor. Rezult c textul articolului 52 reprezint temeiul constituional pentru aprarea cetenilor mpotriva abuzurilor autoritilor publice, repararea pagubelor suferite i pentru tragerea la rspundere a celor vinovai. Nendoielnic c textul articolului 52 se refer la acte administrative, dar nu numai la cele emise de ctre autoritile executive, ci la toate actele administrative emise de autoritile publice, excluznd, de pild, legea sau hotrrea judectoreasc. Aa cum demonstra profesorul Antonie Iorgovan, este clar c actul administrativ este forma juridic pe care o mbrac activitatea administraiei publice , administraia public se realizeaz i se regsete n sfera executivului, iar justiia i contenciosul administrativ sunt nfptuite de instanele judectoreti. Trebuie fcut distincia ntre administraia public realizat de structuri statale i de comunitile locale, conduse de Preedinte sau de Guvern i activitatea administrativ desfurat de celelalte organe de stat (autoriti publice): Parlament, Justiie, Curtea Constituional, Avocatul Poporului. Ideea delimitrii ntre administraia scop, de sorginte i cu scopuri politice, i administraia mijloc este mereu actual. Dac admitem ideea potrivit creia Parlamentul, Curtea Constituional, Avocatul Poporului i instanele judectoreti fac administraie public, am achiesa la subordonarea activitii acestora Guvernului, ntruct, n virtutea prevederilor articolului 102, acesta exercit conducerea general a administraiei publice. Drept urmare, considerm c actul pe care l emit acestea nu are trsturile actului administrativ tipic emis de autoritile executivului pentru realizarea administraiei publice. Pentru a conchide, ne exprimm prerea c articolul 52 folosete expresia generic de act administrativ, dar are n vedere dou categorii de acte: a) cele cu caracter administrativ emise de autoritile publice din sfera executivului i, b) actele administrative ale celorlalte autoriti publice.

12

CURSUL II
DEFINIIA I TRSTURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

1. Noiunea de administraie public Dup cum am demonstrat anterior, prin administraia public se realizeaz funcia executiv a statului, ntruct ea administraia public are sarcina organizrii executrii legilor. Administraia public cuprinde organele administraiei publice centrale i serviciile lor desconcentrate, precum i organele administraiei publice locale. Toate aceste autoriti publice i desfoar activitatea sub conducerea general a Guvernului i a Preedintelui Romniei, care are i atribuii de natur administrativ, n realitate, aa cum afirm cei mai muli dintre autori, aflndu-ne n faa unui executiv bicefal. Majoritatea autorilor afirm c noiunea de administraie public are un dublu sens; a) material ca activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legilor de ctre autoritile publice, care compun acest sistem, n vederea satisfacerii intereselor generale, scop n care adopt acte juridice, asigur i organizeaz buna funcionare a serviciilor publice i execut anumite prestaii pentru populaie; b) formal, structural ca ansamblu al autoritilor i instituiilor publice care realizeaz, pe baza i n vederea executrii legii, o activitate cu un anumit specific. Astfel, ntr-o formulare, propus de profesorul Antonie Iorgovan, se afirm c administraia public reprezint ansamblul activitilor Preedintelui Romniei, Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative autonome locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice. Analiza definiiilor propuse ne permite extragerea unor trsturi i note caracteristice: a) administraia public, conceput ca sistem de organe ale statului, este alctuit din Preedintele Romniei, Guvernul, ministerele i celelalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate n judee, prefectul i autoritile administraiei publice locale; b) administraia public, ca activitate, are mai multe componente: se realizeaz numai de ctre autoriti executive i administrative intitulate autoriti ale administraiei publice; se aduce la ndeplinire legea, se organizeaz sau realizeaz efectiv serviciile publice; se realizeaz n regimul de putere public, ce face s prevaleze interesul public n faa interesului particular. Observm, deci, c administraia public este o form a vieii publice, o specialitate a activitii publice. Cu alte cuvinte, ne aflm n faa unei componente executiv-dispozitive (organizarea executrii i executarea n concret a legilor, adoptnd acte administrative de autoritate) i a unei componente de prestare de servicii (nfiinare, organizare, luare de msuri pentru asigurarea benei funcionri a serviciilor publice, n care scop se ncheie diverse acte juridice bilaterale sau multilaterale, se svresc diferite fapte materiale i se execut anumite operaiuni tehnico-materiale. Numeroi autori afirm c, astzi, administraia public nu mai poate fi conceput i nici perceput a fi clasicul executiv, ntruct fenomenul executiv a devenit cu totul altul, respectiv activitatea public realizat de autoritile publice, cu caracter constituional i cu 13

origine politic, care impulsioneaz practic administraia public. Pe de alt parte, este mai evident ca oricnd c, administraia public nu mai reprezint nici clasica form de realizare a puterii de stat, ca form fundamental de activitate a statului. De fapt, n sistemele de drept al constituiilor democratice, statul nu mai apare ca singura persoan moral de drept public , acest rol fiind jucat i de ctre administraia public local, care acioneaz n baza principiului autonomiei locale, n esen, ca administraie public i nu ca administraie de stat. Privit din aceast perspectiv, constatm c nu toat activitatea autoritilor administrative, prin care se realizeaz autonomia local, este statal. Este evident c autonomia local nu poate fi ceea ce se numete stat n stat, iar diferenele specifice sunt indicate de subiectele care realizeaz administraia public n sfera autoritilor publice, coninutul administraiei publice i scopul administraiei publice. 2. Autoritile care realizeaz administraia public Pentru a clarifica cu maxim precizie, a desemna, contura i analiza problematica autoritilor care realizeaz administraia public n Romnia, trebuie s ne raportm la prevederile constituionale. Analiza textului constituional ne permite s enumerm, pe categorii i n ordinea importanei activitii, toate subiectele care nfptuiesc administraia public, acestea fiind: a. conducerea bicefal a executivului: Preedintele Romniei i Guvernul; b. ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului; c. organe centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului (autoriti administrative centrale autonome); d. instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale, subordonate, organic sau funcional, Guvernului; e. instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic sau funcional, organelor centrale autonome; f. Prefectul; g. Comisia consultativ judeean; h. organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect; i. organe autonome locale (Consiliul judeean, Consiliul local i Primarul); j. instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate, organic sau funcional, Consiliului judeean sau Consiliului local. O serie de precizri comport explicitarea noiunii de subordonare administrativ. n conformitate cu edificiul constituional romnesc, se afirm c organele centrale de specialitate ale administraiei publice sunt fie n subordonarea direct a Guvernului, fie autonome. De asemenea, n definiie sunt enumerate numai autoritile publice de baz ale organizrii administraiei publice, acestora adugndu-li-se, dup caz, i structurile subordonate acestora. Dar, n cazul Preedintelui, numai prin faptul c el numete Guvernul, numete n funcii publice sau prezideaz edinele de Guvern, este Preedintele Consiliului Suprem de Aprare al rii, nu nseamn c el se transform ntr-un organ ierarhic superior al acestora i nici c acestea i sunt subordonate ierarhic. n literatura juridic sunt aduse n discuie att subordonarea administrativ, n sens organic, ct i subordonarea administrativ n sens funcional, care cuprinde numai o parte dintre elementele subordonrii organice. n sens organic, subordonarea administrativ presupune mai multe drepturi pentru autoritatea superioar comparativ cu cea inferioar, i anume: a) de organizare a autoritii inferioare; b) de a-i transmite instruciuni obligatorii; c) de a exercita supravegherea general asupra activitii acesteia; d) de a numi conductorii acestora; e) de a trage la rspundere prin

14

aplicarea sanciunilor administrativ-disciplinare; f) de control al activitii cu posibilitatea anulrii actelor acestora. n sens funcional nelegem subordonarea funcional pe linie vertical ntre organe administrative cu componente teritoriale diferite, care privete: a) ndrumarea activitii organelor subordonate prin acte normative sau individuale; b) sprijinirea organelor subordonate n realizarea atribuiilor; c) supravegherea permanent a activitii organelor subordonate; d) controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulrii unora dintre acestea. Dac n privina organelor tradiionale ale administraiei publice, subordonarea n sens funcional nu ridic probleme, n privina Preedintelui rezult cu claritate c acestuia nu-i sunt subordonate organele administraiei centrale i locale, dar, nimic nu-l mpiedic pe acesta s pun n discuia Guvernului actele minitrilor pe care le consider ilegale, iar pe cele ale conductorilor serviciilor de informaii n discuia Consiliului Suprem de Aprare al rii. Cu privire la modul de nfiinare i organizare al ministerelor i al organelor centrale de specialitate ale administraiei publice, trebuie reinut c, acestea pot lua fiin: a) n subordinea Guvernului; b) n subordinea ministerelor i c) ca autoriti autonome. Autoritile autonome nu se subordoneaz nici Guvernului, nici ministerelor i nici Preedintelui rii, dar, potrivit textului constituional, ele trebuie s respecte hotrrile Guvernului care Exercit conducerea general a administraiei publice, i, ca orice organ administrativ, se afl sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile de a fi atacate n faa instanelor de contencios administrativ. n ceea ce privete exercitarea actului de subordonare funcional, n privina Guvernului trebuie s reinem c acesta exercit att o subordonare direct (cu privire la ministere i alte organe de specialitate centrale i prefect), ct i o subordonare indirect a unor instituii centrale i locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe i instituii administrative centrale i locale). Putem conchide c, ministerele, alte organe centrale, organele administrative centrale i/sau, dup caz, autoritile administrative autonome locale exercit ambele forme ale subordonrii administrative: organice i funcionale. 3. Clasificarea noiunilor de putere public, serviciu public i interes public Constituia i legile organice confer organelor administrative o serie de prerogative care contureaz noiunea de putere public, n sens de autoritate ce apr i reprezint interesul public (general) n faa celui particular. Aceste prerogative (dreptul special) fundamenteaz capacitatea de drept public a organelor administrative, n virtutea crora organele administrative emit acte de autoritate, executate din oficiu, care sunt nsoite, la nevoie, prin msuri directe de constrngere cu caracter preventiv, sancionator sau de executare silit. Noi reinem faptul c nici o alt autoritate public nu are asemenea prerogative, de a aplica direct acest gen de msuri. n plus, organele administrative sunt abilitate s pun n aplicare i sanciunile penale stabilite de instanele judectoreti prin hotrri definitive. Se cuvine s observm faptul c, n regimul de putere public descris mai sus, regimul constituional democratic presupune posibilitatea pentru cei administrai, pentru cei ce suport msurile de constrngere cu caracter preventiv, sancionator sau de autoritate, dar nu numai, s exercite ci de atac. Din acest punct de vedere, i dup aprecierea noastr, contenciosul administrativ trebuie privit ca o dimensiune a regimului juridic de putere public i nu ca pe un element exterior acestuia. Regimul juridic de putere public, aa cum a fost conceput de textul constituional i de practica judiciar i administrativ autohton, permite i presupune att aducerea la

15

ndeplinire a legilor, ct i prestarea serviciilor publice, n limitele legii. Sintagma aducerea la ndeplinire a legilor semnific: faptul c fundamentul activitii administraiei publice este constituit de lege iar principiul legalitii este elementul primordial i fundamental al acesteia. Concomitent, pentru aplicarea legii, care ndeobte are un caracter general, autoritile administrative adopt acte normative proprii care au o for juridic inferioar legii i sunt ierarhizate n funcie de nivelul i competena organelor de la care eman. Trebuie reinut c orice act individual sau orice operaiune material ndeplinit reprezint o executare n concret a legii. Deci, organizarea executrii legilor const att, n primul rnd, ntr-o activitate de organizare, de pregtire a executrii cu caracter normativ: hotrri, circulare, instruciuni i abia mai apoi, dintr-o activitate de executare material, n concret, a acestora, prin emiterea unor acte unilaterale. Comentarii speciale trebuie fcute pentru nelegerea noiunii de serviciu public. Legea nr.554/2004, n articolul 2 alineat 1 litera 12, definete serviciul public astfel: activitatea organizat sau autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui interes public. Dezbaterile purtate pe plan european cu privire la semnificaia i importana noiunii de serviciu public nu sunt convergente. Plecnd de la justificarea i utilizarea sintagmelor de ordine public, securitate public, interes public, bunuri publice sau serviciu public, ele opereaz fie cu noiuni ce depind de scopurile politice dintr-o ar sau alta, fie converg spre declararea acestora drept noiuni desuete. n Romnia se susine c noiunea de serviciu public nu este nici pe departe desuet, fiind considerat ca noiune de baz a dreptului administrativ autohton. Autorii romni i legiuitorul neleg prin serviciu public o activitate organizat sau autorizat de ctre o autoritate a administraiei publice n scopul satisfacerii nevoilor sociale n interes public . Se tie c nevoile sociale sunt nenumrate, iar administraia public trebuie s-i propun s le rezolve pe acelea care se transform ntr-un interes mai general, deci public, care preseaz valorizarea lui asupra puterii politice i determin stabilirea unor coordonate legislative. Rezult, astfel, c, pe acest lan de cauzalitate, prioritile administraiei publice pentru unul sau mai multe interese publice se modific n funcie de programul politic al forelor care cuceresc puterea politic. Astfel privind lucrurile, va trebui s acceptm c nu orice activitate de interes public se constituie ntr-un serviciu public ci doar aceea pe care puterea politic le consider necesare pentru satisfacerea acelor nevoi sociale care au cntrit primordial n programul politic votat de electorat i, deci, pe care ea le consider c prezint interes public. Pentru aceasta, puterea politic trebuie s purcead la consacrarea legislativ a interesului public i a limitelor aciunii administraiei publice. i totui, formularea presteaz servicii publice are un sens mai larg dect prestarea propriu-zis a activitilor de interes public, incluznd i autorizarea desfurrii unor activiti de ctre persoanele private. Dar ridicarea unor nevoi speciale la rangul de interes public presupune, logic, consacrarea legislativ a obiectului i a limitelor aciunii administraiei publice, fr aceasta nefiind n prezena interesului public. n acest sens, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ a propus i nuanrile necesare pentru noiunea de interes public, oferind o definiie general a acestuia, n sensul c acesta vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenei autoritii publice. Concomitent vom reine i cele dou definiii care definesc interesul legitim privat (posibilitatea de a pretinde realizarea unui interes individual) i interesul legitim

16

public (posibilitatea de a pretinde realizarea unui drept exercitat n colective, al unui drept public). Pentru a conchide, apreciem c toate cele trei definiii ale acestor concepte de sinestttoare reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, au fost emise n scopul dezvoltrii textelor constituionale i al conturrii sferei administraiei publice, iar noiunea de interes public este important pentru a contura temeiul juridic al atacrii actului n contenciosul administrativ.

17

CURSUL III
DEFINIIA, OBIECTUL I IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV 1. O scurt incursiune istoric Constituie un adevr faptul c dreptul administrativ a aprut i a nsoit statul pe ntreaga evoluie istoric a acestuia. Astfel, trebuie s acceptm concluzia c, i n istoria mai veche i mai nou a societii pe meleagurile actuale ale Romniei, ncepnd cu epoca getodacic, statului i s-au aplicat anumite reguli de drept , nscute din cristalizarea regulilor cutumiare care vizau raporturile juridice interne i externe. Puternica dezvoltare i extensie teritorial, precum i amploarea relaiilor externe ntreinute, de pild, de statul dac pe timpul lui Burebista i a urmailor si, au vizat, fr ndoial, sancionarea normelor de conduit i a raporturilor publice i private interne, inclusiv pe cele opozabile puternicului aparat administrativ, fie c erau cutumiare sau scrise. S ne amintim doar faptul c, pe timpul lui Burebista, armata statului numra circa 200 de mii de lupttori, c s-a realizat baterea monedei ntr-un singur centru sau c au aprut acei perceptori ai taxelor pe venituri i pe roadele pmntului pentru a accepta specializarea funciilor publice, care se adugau i/sau se suprapuneau ritualurilor religioase, aproape dominante n epoc. Istoria dreptului universal consemneaz, ns, faptul c, pentru cea mai mare parte a Europei , veritabilul drept administrativ, cu valene de drept public, a aprut n Imperiul Roman, ceea ce pentru spaiul romnesc semnific Dacia Roman. Trebuie s fim de acord cu istoricii, politologii i juritii care afirm c n Dacia Roman a fost aplicat dreptul roman, inclusiv normele de drept administrativ, care au putut influena unificarea provinciei cucerite i ncadrarea, sub aspect social, economic, financiar i administrativ-politic, n marea familie roman. Este nendoielnic c, dup retragerea administraiei romane din Dacia, concepia administraiei i a normelor de drept administrativ au fost pstrate i continuate de ctre populaia daco-roman, care i-a continuat existena pe teritoriul fostei provincii pn la formarea statelor feudale unitare i independente, caracterizate de elemente specifice marcate de persistena comunitilor vicinale i a formelor tradiionale de organizare din epoca dacic. Procesul de teritorializare al comunitilor steti a presupus o serie de activiti destinate asigurrii resurselor de trai pentru locuitorii acestora, precum i funcionarea unor organe administrative, care au supravegheat dezvoltrile economice rurale i perceperea taxelor necesare propriei funcionri. Este evident c activitatea acestor comuniti a fost guvernat de norme cutumiare i juridice, care izvorau din tradiie, din cutum i mai ales din deciziile conducerii noilor entiti. n acest sens, profesorul Vl. Hanga ajunge la concluzia c, nc de pe atunci, au aprut norme cu caracter administrativ legate de folosirea locurilor de punat i c, pentru plata tributului reclamat de populaiile migratoare, a fost instituit un sistem fiscal folosit de conductori n calitate de mijlocitori ntre populaia autohton i nvlitori, fapt ce le-a ngduit acestora realizarea de venituri suplimentare i s devin clasa conductoare , mergnd pn la uzurparea puterii politice a comunitii. Este important de reinut faptul c, pentru toat aceast perioad, a existat o administraie original, precum i norme de drept administrativ pe care aceasta era obligat s le aplice, n parte influenate de normele de drept administrativ ale Imperiului Roman, i mai ales din partea Bizanului. 18

Epoca Evului Mediu, n spaiul romnesc, consemneaz continuitatea preponderenei reglementrilor cutumiare, sub denumirea de obiceiul rii sau legile rii, precum i pe cele legate de prerogativele legislative ale Domnului. Raporturile dintre aceste norme sunt dificil de cntrit i de apreciat. Exist dovezi ale faptului c anumite reglementri coninute de dreptul rii, ca obicei al pmntului, care cuprindeau norme ce vizau raporturile administrative i pe cele civile erau preponderente i nu puteau fi nclcate nici de ctre Domn. n satul tradiional romnesc al Evului Mediu vom regsi aproape invariabil ceata de btrni care constituia organul suprem de reglementare al obtii, al satului devlma i de judecat a pricinilor, peste care nu ndrznea s treac nimeni. Majoritatea istoricilor i analitilor sunt de acord cu faptul c, concomitent cu aceste evoluii, aceste reglementri au dominat viaa comunitilor rmase libere. n cele care au intrat sub influena i/sau stpnirea feudalilor, mnstirilor i domeniilor domneti au fost introduse i aplicate i alte reglementri, aa-zisul sistem de norme juridice senioriale . Pentru trguri i orae i pentru cetile autohtone, care au avut privilegii rennoite periodic, dominante au fost pravilele domneti, care, indiferent de form, reprezentau manifestrile de voin ale Domnului, unicul legiuitor. Un raionament simplu cu privire la realitile politice, economice, sociale i juridice ale Evului Mediu romnesc ne conduce la concluzia c a existat un raport bilateral logic de interdependen ntre dreptul cutumiar al dreptului rii i cel domnesc, care s-au aflat permanent ntr-un raport de colaborare, concordan i completare reciproc. n mod firesc, dreptul domnesc nu a reprezentat dect o permanent sancionare a unor norme cutumiare, o surs de obiceiuri, i abia mai apoi, un nou drept care ncerca s modifice obiceiurile. De altfel, treptat, acest drept a nceput s nlocuiasc tot mai mult dreptul obinuielnic, constituind premisa istoric a viitorului drept burghez, cel care va reglementa cu mult mai mult exactitate, de pild, reglementrile fiscale, care au cptat un caracter modern ncepnd cu secolul al XVII-lea. C a existat un veritabil drept administrativ o dovedete instituirea organizrii interne a Moldovei i rii Romneti, pe judee i inuturi, nc din mijlocul secolului XIV, chiar dac la nceputuri aceste formaiuni administrative erau puin precise. Este nendoielnic faptul c ideea de jude a fost centrat pe dimensiunea teritorial a subdiviziunii i a fost aplicat pe baze moderne, dup modelul departamental din Frana, sub domnia lui Cuza. Oricum, este de presupus c acest tip de organizare intern a celor dou state romneti a avut la baz norme derogatorii de la dreptul comun, elaborate de ctre Domni, care au conturat practic un regim constituional. Conform concluziilor celor mai muli dintre autorii romni, actele care au consacrat definitiv regimul modern al termenului de regim juridic administrativ sunt reprezentate de Regulamentele Organice. Adoptate ntr-o perioad n care cele dou state romneti se aflau sub influen imperial ruseasc, cele dou regulamente au reprezentat o veritabil Constituie, fiind extrem de complexe, cu valene politice i administrative moderne, care au pus bazele dreptului administrativ romnesc, n sensul ideilor rspndite de Revoluia francez. Astfel, dreptul administrativ capt valene concrete dup aplicarea Regulamentelor Organice i prin reformele legislative din timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, cnd au fost adoptate, printre altele, Statutul dezvolttor, Legea Electoral, Legea de secularizare a averilor mnstireti, Legea naval sau Legea instruciunii , i ndeosebi Legea Consiliului de Stat din 1864. Promulgarea Constituiei din 1866, cu toate influenele sale n plan administrativ, a marcat momentul consolidrii sistemului de drept administrativ n Principatele Romne. Astfel, administraiei publice romneti i se aplicau reguli i norme n sensul modern al

19

cuvntului, chiar dac, prin desfiinarea Consiliului de Stat, soluionarea litigiilor dintre administraie i cei administrai a fost trecut n competena instanelor de drept comun. 2. Obiectul dreptului administrativ Pentru a nelege i contura obiectul dreptului administrativ vom pleca de la noiunea acestuia, care, intr-o formulare general, poate fi definit ca acea ramur a dreptului care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea i funcionare administraiei publice pe baza i n executarea legii. Observm c orice discuie referitoare la obiectul dreptului administrativ nu poate fi rupt de coninutul i sfera administraiei publice implicat n realizarea raporturilor sociale referitoare la activitatea desfurat de administraia public pe baza i n executarea legilor. De asemenea, va trebui s ne raportm i la filozofia dreptului constituional n ceea ce privete raporturile dintre executiv i legislativ, adic ntre cel care organizeaz i cel care execut, precum i la alte ramuri ale dreptului public i privat intern, ntruct o parte a activitii organelor administraiei publice este reglementat de alte ramuri ale sistemului de drept, altele dect dreptul administrativ. Ne raliem i noi la prerea dominant care susine c dreptul administrativ nu mai constituie astzi singura, deci exclusiva ramur de drept ce se aplic organizrii i desfurrii administraiei publice. Astfel, nu ne alturm prerilor potrivit crora dreptul administrativ ar fi singura ramur de drept aplicabil administraiei publice. De aceea, pentru a determina, clasifica i examina raporturile sociale din sfera dreptului administrativ va trebui s examinm relaiile sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alte ramuri ale dreptului public i ale dreptului privat, precum i litigiile legate de administraia de stat, indiferent de organul care o nfptuiete. Din perspectiva de mai sus, potrivit dreptului constituional, relaiile sociale reglementate de normele Constituiei apar ca raporturi cu dubl natur juridic , n primul rnd de drept constituional i, n subsidiar, de dreptul administrativ, dreptul privat, dreptul civil sau dreptul muncii. Privite astfel, se confirm rolul de ramur conductoare i de factor determinant al dreptului constituional, precum i cel de principal izvor de drept deinut de Constituie. Pe de alt parte, pe msura dezvoltrii sale, multiplicarea exponenial a sarcinilor administraiei publice a fcut ca din dreptul administrativ s se desprind o serie de instituii devenite veritabile ramuri: dreptul financiar, dreptul poliienesc, dreptul contravenional sau dreptul mediului. Pentru toate aceste ramuri, dreptul administrativ joac rolul de drept comun. Sunt interesante de reinut i aspectele de cooperare pe care dreptul administrativ le realizeaz cu alte ramuri ale dreptului intern, ntruct, spre exemplu, ndeosebi n domeniul asigurrii ordinii publice, el se ntlnete cu dreptul penal, cu dreptul procesual penal sau cu dreptul civil. Este vorba, n spe, despre activitatea de cercetare penal desfurat de ctre ofierii care fac parte din poliia judiciar i care au dubl subordonare. Teza dublei naturi juridice a raporturilor juridice este acceptat i acceptabil i pentru raporturile juridice din sfera administraiei publice, care, dup normele dreptului constituional, sunt reglementate de dreptul administrativ. Contrar accepiunilor care inverseaz practic sensul i coninutul raporturilor dintre dreptul administrativ i alte ramuri ale dreptului, cum sunt cele ale dreptului civil, dreptului muncii, etc., ne raliem prerii care susine contrariul, respectiv dubla natur a raporturilor generate de dreptul administrativ.

20

Argumentele care demonstreaz aceast realitate pornesc de la constatarea logic a faptului c elementele care dimensioneaz competenele i organizarea organelor administraiei publice sunt de sorginte constituional i administrativ, n primul rnd, i doar n subsidiar in i de alte ramuri ale dreptului (civil, familiei, muncii etc.). Este teza caracterului structurant al dreptului administrativ n relaiile pe care le are cu alte ramuri de drept privat, viziune n care acestea doar ntregesc reglementrile referitoare la competena organelor administraiei de stat. ntr-o alt ordine de idei, dac ne raportm i la partea relaiilor sociale care constau n garantarea procedurii efectelor de drept civil, prin sistemul i msurile de constrngere administrativ, cu sau fr caracter sancionator, dreptul administrativ apare ca un cosistem de protecie public cu rol de protecie social, asemntor dreptului penal. Prin aceste valene, dreptul administrativ i procesul administrativ apr relaii de familie, de proprietate, de munc, de ordine i siguran public, dup caz, facilitnd aplicarea normelor de drept privat. De asemenea, prin rolul su de ntregire i de facilitare , raporturile dintre dreptul administrativ i celelalte ramuri de drept pot conduce la reglementri complexe i la instituii mixte (de drept administrativ i de drept civil, sau de drept administrativ i de dreptul familiei), facilitnd chiar apariia unor noi ramuri de drept (ex. Dreptul ecologic). Din cele expuse anterior, am putea concluziona c sub incidena dreptului administrativ intr dou mari categorii de raporturi sociale: cele care privesc aplicarea legii, respectiv prestarea serviciilor publice de ctre structuri statale i alte subiecte publice i cele care se refer la soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice, alte autoriti statale i ceteni. Privind astfel, vom putea spune c relaiile sociale din sfera administraiei publice sunt reglementate preponderent i direct de dreptul administrativ, iar uneori, n subsidiar i cu valoare de principiu, acestea se regsesc i n reglementarea concret a unor norme de drept privat. De aici rezult i o alt form a definiiei dreptului administrativ, la care achiesm, respectiv acea ramur a dreptului public care reglementeaz raporturile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structurile private cu autoritate public i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti. Este important de reinut, astfel, c dreptul administrativ reglementeaz ndeosebi relaiile sociale de administrare activ, acelea care vizeaz n concret i cu valoare de principiu raporturile din sfera organizrii i funcionrii administraiei publice, fiind, astfel, material, procesual, contravenional, contencios .a. n acelai timp, dreptul administrativ reglementeaz i relaiile de administraie contencioas, adic pe acelea care se refer la soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice i ceteni. Avnd n vedere concluziile analizei asupra valorii juridice a raporturilor sociale pe care le reglementeaz dreptul administrativ, am putea avansa o clasificare doctrinar a normelor juridice pe care le conine, astfel: a) norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile publice, pe de o parte, i dintre acestea i persoanele fizice i juridice, pe de alt parte; b) norme referitoare la funcia public i funcionarul public; c) norme care reglementeaz rspunderea patrimonial a autoritilor administraiei publice, precum i rspunderea administrativ (contravenional) a persoanelor fizice i juridice; d) norme care reglementeaz instituia contenciosului administrativ; e) norme procesuale care reglementeaz principiile i procedura dup care se desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.

21

3. Izvoarele dreptului administrativ Cercetarea normelor dreptului administrativ, prin care se reglementeaz raporturile sociale ce constituie obiectul acestuia, contribuie la clarificarea problematicii definirii i nelegerii acestei importante ramuri a dreptului. De aceea, pornim de la convingerea c analiza izvoarelor dreptului administrativ trebuie s aib n vedere deopotriv normele, adic formele juridice de exprimare a acestora, ct i pe cele nescrise, cum sunt cutuma, jurisprudena, doctrina i principiile generale ale dreptului. n fond, ne rentoarcem la teoria general a dreptului care analizeaz dou mari categorii de izvoare: n sens material, care au n vedere condiiile de existen; i n sens formal, adic formele juridice de exprimare a voinei legiuitorului. Pe aceleai coordonate i moduri de gndire se aeaz i doctrina juridic occidental, care mparte izvoarele dreptului n izvoare scrise i izvoare nescrise. Primele sunt constituite din : constituii, legi, regulamente, tratate, convenii, iar secundele vizeaz: cutuma, jurisprudena, principiile generale i doctrina celor mai recunoscui juriti ai rilor respective. Dac n ceea ce privete izvoarele scrise nu exist preri contradictorii, cu privire la izvoarele nescrise, ndeosebi n raport cu jurisprudena i doctrina, s-au formulat preri diferite. Se cunoate c, n Romnia, ntre 1948-1989, practica judiciar a fost exclus din sfera dreptului administrativ. A fost necesar ca nsi Constituia s traneze disputa i s consacre: nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre celelalte instane judectoreti, potrivit competenelor sale. Un argument n plus este adus i de articolul 23 al Legii contenciosului administrativ care consacr soluia publicrii n Monitorul Oficial a hotrrilor definitive i irevocabile ale instanelor de contencios administrativ. Fcnd o interpretare a poziiilor exprimate n doctrina romneasc i n conformitate cu experiena occidental, este de preferat s admitem existena a trei categorii de izvoare: scrise, nescrise de sorginte cutumiar i nescrise de sorginte jurisprudenial. 3.1. Izvoarele scrise n consonan cu principiul normativitii juridice, care ierarhizeaz normele dup fora lor juridic, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din Romnia se ordoneaz i ierarhizeaz astfel: 1) Constituia; 2) Legea organic; 3) Legea ordinar i ordonana; 4) Hotrrea Guvernului; 5) ordine, instruciuni ale administraiei ministeriale (i ale altor organe centrale de specialitate subordonate Guvernului i organe administrative centrale autonome); 6) ordinul prefectului; 7) Hotrrea Consiliului judeean; 8) Hotrrea Consiliului local; 9) dispoziia primarului. La aceste izvoare, unii autori adaug i decretele Preedintelui Romniei, actele adoptate de serviciile publice descentralizate i chiar actele emise de conducerile regiilor autonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Dac n cazul Preedintelui s-ar putea admite c, n situaii excepionale (de agresiune) i numai cu titlu de excepie, decretul Preedintelui s aib caracter normativ, n alte condiii, potrivit opiniei majoritii autorilor, aceste decrete nu au dect semnificaia unui fapt administrativ. De asemenea, reprezint dezvoltri exagerate prerile care susin c, n aplicarea unor instruciuni ministeriale, i ordinele prefectului sau actele conductorilor organelor descentralizate ar putea emite acte normative. n privina actelor cu caracter intern ale regiilor autonome, care pot fi atacate n contenciosul administrativ, suntem de prere c scopul lor este buna organizare i funcionare intern a serviciului public i nu modaliti de reglementare a relaiilor sociale n vederea executrii prevederilor legilor care vizeaz aceste servicii.

22

Constituia, celelalte legi i ordonane Este evident c textul constituional i normele acestuia formeaz bazele constituionale ale dreptului administrativ ntruct, att n sens material, ct i n sens organic, Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor de administraie public. Analiza textului constituional ne arat c, prin enumerarea valorilor supreme garantate de statul romn, ca stat de drept, democratic i social, i prin enunarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, se stabilesc, explicit sau implicit, sarcinile, drepturile, obligaiile i limitele ale administraiei publice. Prin formulri directe sau prin cele de genul statul este obligat s ia msuri, autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate .a. sunt vizate una sau mai multe autoriti ale administraiei publice. Cea mai mare parte a textelor constituionale referitoare la obiectivele pe care trebuie s le asigure statul n plan economic, financiar i social direcioneaz activitatea Guvernului i a unor ministere n domeniile: economic i financiar, comerului i turismului, resurselor i mediului, nvmntului i cercetrii, lucrrilor publice i amenajrii teritoriului, culturii .a. Legile organice Majoritatea legilor organice vizeaz administraia public: organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare al rii, statutul funcionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul strii de asediu i al celui de urgen, organizarea nvmntului, organizarea i funcionarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio i televiziune, organizarea administraiei centrale autonome, structura sistemului naional de aprare, organizarea armatei, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor militare, poliitilor, magistrailor, personalului didactic, organizarea i funcionarea poliiei, a serviciilor de informaii ale statului etc. De asemenea, o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept administrativ, cum ar fi Legea ceteniei romne, Legea electoral sau Legea privind organizarea i desfurarea referendumului. Legile ordinare i ordonanele Legile ordinare i ordonanele sunt considerate izvoare de drept administrativ doar n msura n care reglementeaz relaii sociale ce fac obiectul administraiei publice. Astfel, Constituia Romniei precizeaz c ministerele se nfiineaz i se organizeaz prin legi ordinare (fie o lege general i legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o lege general sau numai legi speciale. n privina ordonanelor, trebuie observat c ele pot fi utilizate numai n materiile n care se adopt legi ordinare, ele neputnd reglementa sau modifica legi organice. Este evident c i acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar n msura n care se refer la sfera de activitate a administraiei publice, la raporturile de drept administrativ, la relaiile sociale reglementate de dreptul administrativ. Tratatul internaional Se admite, astzi, c orice tratat internaional care este de aplicativitate imediat , direct i nemijlocit, este ratificat potrivit dispoziiilor constituionale i conine reglementri ale relaiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului administrativ, trebuie inclus n sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ. Acest punct de vedere este impus de ctre prevederile articolului 20 din Constituia Romniei, care stipuleaz c, pactele i tratatele internaionale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, au prioritate fa de legile interne n situaii n care nu exist concordan ntre ele.

23

Pe de alt parte, i alte texte ale Constituiei Romniei clarific natura de izvor de drept administrativ al tratatelor ratificate de Romnia. Astfel, articolul 11 stipuleaz c Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i cu bun credin obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte. De asemenea, prin Legea de revizuire a Constituiei s-a introdus i atribuia Curii Constituionale de a se pronuna asupra constituionalitii tratatelor, iar n articolul 11 a fost introdus un alineat nou (3) potrivit cruia ratificarea unui tratat care conine dispoziii contrare Constituiei se poate face numai dup revizuirea Constituiei. Evoluiile europene recente i viitoare fac ca relaiile dintre sursele interne ale dreptului administrativ i sursele internaionale s dobndeasc o alt semnificaie. n acest context, este imperios necesar implicarea tiinei dreptului administrativ pentru identificarea soluiilor necesare integrrii Romniei i asimilarea teoriilor existente n Occident. Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunitii Economice Europene confer autoritilor comunitare dreptul de a adopta regulamente i directive , primele fiind direct aplicabile de ctre administraia public i justiia statelor membre, iar secundele oblignd statele membre s adopte reglementri n aplicarea lor. Aplicarea Tratatului presupune, n continuare, probleme interpretrii dispoziiilor Tratatului prin apelare la Curtea de Justiie a Comunitii Europene ale cror decizii devin hotrtoare. Pe de alt parte, s ne amintim c i Convenia European pentru protecia drepturilor omului i a libertilor fundamentale d dreptul cetenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a se adresa Curii Europene a Drepturilor Omului dac apreciaz c sunt victime ale drepturilor garantate prin Convenie, evident dup epuizarea cilor de atac oferite de dreptul naional. O discuie aparte comport, pentru viitor, natura i semnificaia Tratatului Constituional al Uniunii Europene din perspectiva integrrii Romniei i a includerii acestuia n izvoarele dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi ale Constituiei Romniei va fi necesar revizuirea Constituiei. Mai mult, prin prevederile noi introduse n momentul revizuirii, motivate de perspectiva integrrii, s-a menionat c aderarea Romniei la Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organic, adoptat n edin comun ale celor dou camere, cu majoritate calificat de dou treimi, n scopul transferrii unor atribuii ctre instituiile comunitare i pentru exercitarea n comun cu celelalte state membre a competenelor prevzute n tratatele respective. Legea indicat n articolul 148 a fost adoptat cu unanimitate de voturi, la 17 mai 2005, la textul propriu-zis al Tratatului, care conine doar 6 articole, fiind ataate dou documente: un Protocol de aderare care va fi anexat Constituiei Uniunii Europene, dac la 1 ianuarie 2007, cnd este preconizat integrarea Romniei, Constituia pentru Europa va fi n vigoare i, respectiv un Act de aderare care va fi anexat Tratatului privind Uniunea European i Tratatului privind instituirea Comunitii Europene, dac la data integrrii Romnie la Uniunea European Constituia pentru Europa nu va fi n vigoare. Referindu-ne la natura juridic a Tratatului pentru Constituia Uniunii Europene, apreciem i noi c acesta poate fi ncadrat n sfera actelor de drept internaional , ca tratat constituional i nu al unei veritabile Constituii. Este clar c el poate fi inclus n sfera izvoarelor dreptului constituional i, nu n ultimul rnd, el va reprezenta i un principal izvor al dreptului administrativ european. Este, ns, la fel de clar faptul c, n mod asemntor altor tratate, Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa se prefigureaz ca un izvor de drept administrativ romn nu numai n materia drepturilor omului, aa cum rezult din textul articolului 143 alineat 2, care stipuleaz c, urmare aderrii prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Acest

24

proces va presupune, evident, declanarea procedurii de revizuire a Constituiei Romniei n cadrul unui proces pluridimensional de europenizare a constituiilor naionale, aflat sub monitorizarea Comisiei pentru afaceri constituionale a Parlamentului Uniunii Europene. 3.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ Considerm c, asemntor doctrinei i practicii dreptului internaional, i izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ romnesc. n primul rnd cutuma, adic acea practic repetat, ndelungat, care creeaz percepia obligativitii i a legitii, trebuie admis ca izvor de drept, inclusiv al dreptului administrativ romnesc. Apreciem i noi c o practic repetat i ndelungat tinde s acopere o lacun legislativ. Dar numai acest lucru nu este suficient, ntruct, o a doua condiie presupune ca autoritile publice i cei administrai s aib convingerea c prin cutum s-au stabilit deja veritabile drepturi i obligaii juridice. Numeroi autori sunt de prere c i n Romnia evoluia practicii autonomiei locale a condus la apariia i manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoaterea, n primul rnd de ctre instanele judectoreti, a caracterului de reguli juridice pentru unele autoriti administrative i pentru ceteni a unor practici administrative impuse de diferii factori. Cu toate c nu exist norme scrise ca s-i oblige pe reprezentanii autoritilor administraiei locale s-i regleze propria activitate cu tradiia i obiceiurile, cutuma a impus aceste reguli juridice ca izvor de drept. Un alt izvor de drept ce va trebui acceptat de doctrina romneasc, evocat adesea doar n referire la practica judiciar din rile occidentale sau n practica dreptului internaional public, este constituit de principiile generale ale dreptului i regulile generale . Avem n vedere faptul c, n principal, instanele administrative i cele de contencios administrativ dezvolt, n jurisprudena lor, principii generale i reguli care nu se regsesc promulgate n legile materiale, dar care, izvornd din practica instanelor, pot guverna conduita justiiei i a prilor. Aceleai comentarii ar trebui admise i impuse i n legtur cu recunoaterea practicii judiciare ca izvor de drept, fiind, de asemenea, vorba despre practica instanelor de drept administrativ sau de drept constituional . S ne raportm doar la semnificaia deciziei Curii Constituionale de a declara un text de lege ca fiind neconstituional sau a unei Curi Administrative de a declara ilegal un act administrativ pentru a constata faptul c aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice alt instan. n opinia noastr, mai mult dect a constata ilegalitatea unui text de lege ori a unui act administrativ, instanele pot ntri, prin argumente noi aduse, tocmai constituionalitatea sau legalitatea acestora. Va trebui s admitem i s susinem aceste realiti ntruct, chiar i n perioadele anterioare, a existat n tradiia democratic din Romnia tendina de a considera practica judiciar ca izvor de drept, inclusiv pentru domeniul contenciosului administrativ. De altfel, multe dintre soluiile instanelor de contencios administrativ, pronunate pe baza legii i a principiilor dreptului administrativ, s-au impus n practica administrativ i judectoreasc cu valoarea i autoritatea unor adevrate norme de drept. Pe de alt parte, va trebui s constatm c, prin Legea de revizuire a Constituiei, nalta Curte de Casaie i Justiie a fost abilitat cu interpretarea i aplicarea unitar a legilor n practica celorlalte instane judectoreti. Plecnd de la coninutul i sensul formulrii textului constituional, nu putem nelege altceva dect faptul c deciziile de interpretare, date n promovarea unui recurs n interesul legii, are semnificaia unui izvor de drept pentru cazul n spe i pentru viitor. Aceleai considerente le avem n vedere i pentru soluiile date de instanele de contencios i pentru actele administrativ normative, care, potrivit exigenelor noii legi a contenciosului administrativ, trebuie publicate.

25

Am putea concluziona, astfel, c trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile Curii Constituionale, deciziile naltei Curi de Casaie i Justiie i deciziile instanelor de contencios administrativ prevzute de articolul 23 din Legea nr.554/2004. n referire la doctrin, prerile sunt nuanate, chiar mprite, nu numai n Romnia. Astfel, unii recunosc caracterul de izvor de drept, alii resping aceste teze. Noi ne raliem poziiei exprimate de cei care consider c, din punct de vedere strict tehnic, doctrina nu constituie izvor de drept n sensul deplin al coninutului acestei categorii juridice. Pe de alt parte, admitem faptul c, n cele mai multe dintre rile democratice, instanele i motiveaz soluiile fcnd trimitere la argumentele produse de doctrin; astfel, tratatele, cursurile, monografiile i/sau comentariile textelor legale sunt des invocate de ctre tribunale n virtutea principiului ratio scripta. i, mai departe, considerm i noi c doctrina celor mai recunoscui juriti poate ndruma conduita magistrailor, a practicienilor dreptului administrativ i a legiuitorului chiar i poate reprezenta un semnal de alarm cu privire la anumite reglementri sau necesiti de lege ferenda care ar trebui s stea n faa acestuia. 4. Codificarea normelor de drept administrativ Indiferent de prerile vehiculate n legtur cu importana operei de codificare a dreptului pentru evoluia general a civilizaiei, a culturii i a dreptului, vom constata c, dac pentru dreptul civil, spre exemplu, existena unor coduri ne rentoarce cu multe secole n urm, n ceea ce privete dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat doar n epoca modern i aproape exclusiv n dreptul penal, determinate de aplicarea celor dou principii nulla poena sine lege i nulla crimen sine lege. Ct privete dreptul administrativ, cea mai facil atitudine a constat n susinerea tezei imposibilitii obiective a codificrii. Argumentele viznd aa-numita imposibilitate obiectiv se bazau pe constatarea subiectiv a mobilitii excesive a textelor i a practicii administrative variate, complexe, n continu schimbare, realitate pe care o admitem i noi. Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemntor altor domenii i ramuri ale dreptului i probabil c un cod administrativ nu ar fi niciodat n consens cu legislaia la zi din cauza nnoirilor prea frecvente ale legilor ce l alctuiesc. Cu toate c a fost reluat i susinut i astzi, o asemenea tez nu ar trebui admis cu uurin i n zilele noastre, ntruct o administraie modern ntr-un stat de drept, care apr cele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile i libertile sale, libera dezvoltare a personalitii umane, pluralismul politic) trebuie s se bazeze pe legi, principii i norme clare, unitare i transparente, cunoscute deopotriv de oamenii politici, legiuitor, magistrai, funcionarii publici, ali funcionari ai statului, persoanele juridice i persoanele fizice, ori o asemenea oper nu ar fi altceva dect un cod administrativ. Nu comentm, n acest spaiu, despre inteniile teoreticienilor dreptului administrativ ci despre nevoia acut a apariiei acestui cod de legi unitar, clar i util pentru toat lumea, adaptat vremii i viitorului administrativ, aa cum este prefigurat de legislaia comunitar i de Tratatul instituind o Constituie pentru Uniunea European i a posibilelor efecte ale dreptului comunitar asupra dreptului intern. Dac avem n vedere faptul c o parte dintre componentele unui viitor cod s-au realizat prin adoptarea legilor privind organizarea i funcionarea Guvernului i a ministerelor, a proprietii i a contenciosului, sau c au fost adoptate Statutul funcionarului public i Statutul poliistului, precum i Legea contenciosului administrativ, putem afirma c o prim etap a procesului de codificare a fost realizat. Ct despre teza permanentei modificri i actualizri, ca argument al inutilitii i dificultii codificrii, ea trebuie nlturat, prin comparaie cu aceleai mutaii nregistrate n domeniul dreptului penal i al codului de procedur penal, de pild, modificate n mod

26

succesiv n ultimii ani. Este momentul s se neleag faptul c, statul de drept nu nseamn pluralitate de proceduri administrative, ci reguli i norme identice pentru guvernani i guvernai, n primul rnd n ceea ce privete procedura administrativ necontencioas i contencioas.

27

CURSUL IV
NORMELE I RAPORTURILE JURIDICE DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Structura normei de drept administrativ n mod asemntor cu celelalte norme juridice, normele de drept administrativ cuprind trei elemente: ipoteza, dispoziia i sanciunea. n dreptul administrativ, ipoteza este, de obicei, mai dezvoltat i prevede mprejurrile, condiiile n care se aplic i respectiv subiectele la care se refer dispoziia. n ipotez sunt incluse i alte pri ale normei: definiii, principii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni. De altfel, n articolul 2 al Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici sunt redate mai multe definiii, astfel: (1). Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. (2). Funcionarul public este persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie public. Persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. (5). n sensul prezentei legi, totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. Este de notat faptul c, n ultimii ani, ndeosebi n domeniul dreptului administrativ, sa generalizat practica i tehnica legislativ de a defini, n cadrul ipotezei normei de drept, noiunile cu care opereaz actul normativ respectiv, cu intenia vdit de a clarifica exhaustiv, n cele mai mici amnunte, noiunile utilizate n cuprinsul acestora. De pild, noua Lege a contenciosului administrativ definete nu numai noiunea de baz interes legitim ci i formele acestuia: interesul legitim privat i interesul legitim public. Observm c necesitatea obiectiv a acestui mod de redactare a ipotezei normei de drept administrativ a devenit o necesitate. Obiectul administraiei publice i implicit al dreptului administrativ, aplicarea practic n cele mai variate forme i situaii concrete a valorilor aprate i prestarea serviciilor publice, care urmresc realizarea intereselor generale ale statului i cele personale ale ceteanului, cer i impun o asemenea manier de legiferare. Acelai context, al importantei activiti desfurate de administraia public, reclam o multitudine de ipoteze dezvoltate, oferind administraiei publice i locale ct mai multe elemente i argumente pentru identificarea cadrului legal, a interesului public aprat i aplicarea ct mai exact a legii. n doctrin, mergnd n detaliul analizei, se face distincie ntre ipoteza precis determinat (conturarea detaliat i precis a mprejurrilor n care se va aplica dispoziia) care impune funcionarului doar s ia act, s verifice ori s constate i s confirme i ipoteza relativ determinat, care prevede, la modul general, mprejurrile n care se aplic norma, lsnd la aprecierea organului modalitatea de aplicare, acetia avnd competena de apreciere (ele sunt evocate prin expresii de genul: n situaii deosebite ..., n cazuri bine justificate, dac este necesar, i altele de natur ... sau i altele de asemenea ...). n ce ne ce privete, dac ne referim la ipotezele relativ determinate, vom observa tendina legiuitorului romn de a abuza de asemenea sintagme , care lrgesc plajele 28

arbitrariului i abuzului n practica administrativ, aspect relevat cu obstinaie de ctre comisiile, observatorii i specialitii aparinnd Comunitii Europene. Acest lucru va trebui analizat i soluionat de-a lungul procesului legislativ, rmnnd ca numai n situaiile n care obinerea unui act, a unui aviz, a unei propuneri este condiionat de o anchet administrativ sau o procedur prealabil, s se mai utilizeze asemenea formulri. n ceea ce privete dispoziia normei de drept administrativ, vom constata c ea este mai ntotdeauna categoric, precis i imperativ, reflectnd procesul de realizare a puterii. Astfel, principalele norme oblig subiectele la o anumit conduit. Spre exemplu, articolul 17 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001 stipuleaz c n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile administraiei publice locale vor asigura folosirea, n raporturile cu acetia, i a limbii materne a acestora, n conformitate cu prevederile Constituiei .... n mod asemntor, n articolul 8 din legea invocat anterior se prevede: Autoritile administraiei publice centrale vor consulta, nainte de adoptarea oricrei decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod direct, potrivit legii. Este de observat c o mare parte dintre normele de drept administrativ conin dispoziii prohibitive, stipulnd norme de interzicere a unor aciuni, aa cum se ntmpl ndeobte cu cele cu caracter contravenional prin care se stabilesc regulile de constrngere administrativ. n acest sens, ne st la ndemn articolul 9 din Legea nr.60/1991, republicat, privind organizarea i desfurarea adunrilor publice, redactat astfel: Sunt interzise adunrile publice prin care se urmrete: a) propagarea ideilor totalitare de natur fascist, comunist, rasist, ovin sau ale oricror organizaii terorist-diversioniste, defimarea rii i a naiunii, ndemnul la ur naional sau religioas, incitarea la discriminare, la violen i la manifestri obscene, contrare bunelor moravuri: b) organizarea unei lovituri de stat sau altei aciuni contrare siguranei naionale; c) nclcarea ordinii, siguranei sau moralitii publice, a drepturilor i libertilor cetenilor ori punerea n pericol a sntii acestora. Uneori, dispoziia normei de drept administrativ are i caracter permisiv, stabilind numai facultatea de a aciona sau nu ntr-o anumit modalitate, evocat mai ales prin verbele a putea, sau a face i/sau prin utilizarea sintagmelor autoritatea administrativ poate ... sau ceteanul poate .... Spre exemplu, articolul 12 din Legea administraiei publice locale stipuleaz: Autoritile administraiei publice locale pot ncheia i pot participa , inclusiv prin alocarea de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional, n condiiile legii. n acelai sens, invocm, spre pild, formularea articolului 46, al aceluiai act normativ, care, printre altele, stipuleaz: ...nominalizarea comisiilor i compartimentelor crora li se transmit materiale spre analiz se face de ctre primar mpreun cu secretarul. n legtur cu sanciunea normei de drept administrativ, o serie de autori i specialiti consider, n mod eronat, c normele de drept administrativ, asemntor celor de drept constituional, nu ar avea sanciune, bazndu-se pe constatarea faptului c, la fel ca i n cazul altor ramuri ale dreptului, ea nu apare ntotdeauna i n mod expres, fiind dedus, prin analiza logic a coninutului normei juridice respective sau fiind aplicat aceeai sanciune pentru nclcarea a mai multor norme juridice coninute de acelai act legislativ. Pe de alt parte, considerm i noi, c sanciunea rmne elementul potenial al normei de drept administrativ, ntruct trebuie s admitem c ea se pune n aplicare nu numai din teama de a nu fi sancionat, ci mai ales din convingerile morale ale organului, funcionarului i ale cetenilor. Apoi, pe un plan mai larg, innd cont de noiunile cu care operm i cele unanim acceptate, precum i de coninutul legislaiei n vigoare, suntem i noi de acord c trebuie fcut distincie ntre sanciune, ca element al structurii logico-juridice a normei i, sanciune,

29

ca element al rspunderii juridice de natur administrativ. Privind astfel lucrurile, pot fi identificate mai multe forme principale ale sanciunii normei de drept administrativ: a) sanciuni administrativ-disciplinare (destituirea din funcie, revocarea alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinar, trecerea ntr-o funcie public inferioar, suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare, sau dup caz, de promovare n funcia public .a.); b) sanciuni administrativ-contravenionale (avertismentul, amenda, confiscarea .a.). c) sanciuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o daun material sau moral); d) msuri tehnico-administrative de constrngere (de protecie a unor interese personale sau publice, de prevenie i de protecie a unor interese personale sau publice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: reinerea administrativ, reinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical .a.); e) msuri de executare silit (de nfrngere a unei rezistene fizice: aciuni n for ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiinarea unor construcii .a.); f) msuri cu privire la actele juridice (anulri, suspendri, ci de atac, .a.). 2. Clasificarea normelor de drept administrativ Am vzut anterior c normele de drept administrativ pot mbrca cele mai diverse forme: fie sunt cuprinse n diferite acte juridice normative, fie mbrac forma actelor administrative cu caracter normativ, fiind necesar distincia ntre normele de drept administrativ i actele administrative normative. n plus, actele administrative normative cuprind de regul i alte norme juridice dect cele administrative, cum sunt cele de drept civil, la muncii, al familiei, etc. n literatura de specialitate, i nainte de 1989, au fost utilizate mai multe criterii de clasificare a normelor de drept administrativ, printre care: a) al sectorului de activitate; b) al ramurii i al domeniului activitii administrative; c) al obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere. Cele mai elaborate lucrri i mai fundamentate clasificri aparin profesorului Valentin Priscaru (care utilizeaz criteriile obiectului reglementrii i al sferei de reglementare a normelor i ajunge la patru categorii de norme: organice, de drept material i de drept procesual - respectiv generale, norme speciale i norme excepionale) i profesorului Antonie Iorgovan, care, la cele patru criterii amintite adugm i un altul: al funciei care se realizeaz, norma respectiv, ajungnd astfel la cinci categorii de norme, la care achies i noi, astfel: a) norme organice; b) norme de structurare n sistem a altor categorii de norme juridice; c) norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme juridice; d) norme de aprare a valorilor sociale cu caracter generic (neeseniale) pentru societate; e) norme de contencios administrativ. Se cuvine s menionm c, n opinia autorilor menionai mai sus, prin sintagma norme organice se pot evoca toate normele care se refer la organizarea i funcionarea instituiilor politico-administrative, indiferent, de pild, dac reprezint legi organice, legi ordinare sau norme edictate chiar de ctre autoritile administrative centrale sau locale. Am aduga c importana cunoaterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului administrativ decurge din nevoia de categorisire i de ordonare a lor ntr-o succesiune logic,

30

atunci cnd se pune problema aplicrii unora sau altora ntr-o spe concret. De pild, conform cu coninutul, sensul i organismul de la care eman vor avea prioritate normele organice fa de cele ce rezult din legile ordinare, respectiv cele de drept administrativ fa de cele ce apar i rmn subordonate, respectiv dreptul muncii, dreptul civil i, nu n ultimul rnd, normele cu caracter special se aplic naintea celor cu caracter general, iar norma de excepie numai naintea celor dou mai sus menionate. 3. Noiunea raportului juridic de drept administrativ ntr-o formulare simplist, raporturile juridice ne apar ca relaii sociale czute sub incidena normelor juridice. Pentru a fi i mai exaci, vom preciza c nu toate relaiile sociale sunt reglementate de normele dreptului administrativ. Aceste premise, ne vor permite s afirmm c raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ care se constituie ntr-o categorie cu totul distinct. O serie de autori afirm c raportul juridic concret, din care deriv drepturile i obligaiile subiectelor, se poate stabili fie n urma interveniei unui fapt juridic, fie rezult direct din norma juridic aa cum se ntmpl curent n domeniul dreptului penal. Spre deosebire de domeniul penal, care conine nu numai norme cu dispoziii i sanciuni, am vzut c n domeniul administrativ normele au n structur ipoteza, dispoziia i sanciunea . De aceea, teza raporturilor de conformare i conflict nu poate fi extins la toate raporturile juridice care cad sub incidena sa, dect, de pild, la normele contravenionale, n interiorul crora agentul de autoritate poate solicita i impune o anumit conduit iar cellalt participant la raportul respectiv este obligat s-l execute, deci s se conformeze. Indiferent de teoriile avansate, vom putea afirma c raportul de drept administrativ este reprezentat de relaia social reglementat de ctre norma dreptului administrativ , indiferent dac s-a nscut direct, din norma juridic, sau indirect din fapta juridic svrit n executarea acesteia. 4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ Vom consemna mai nti evoluia contradictorie, n literatura de specialitate din perioadele interbelic i postbelic, a problematicii clasificrii raporturilor de drept administrativ. n perioada interbelic s-a pus accent mai mult pe analiza subiectelor administrative de drepturi sau a persoanelor morale de drepturi, n timp ce literatura postbelic s-a angajat n teorii care au ncercat s explice, uneori de o manier tehnicojuridic, fenomenele politice ale perioadei socialiste i comuniste. Se poate cita, de pild, teza pluralitii de forme ale raporturilor de drept administrativ, fiind identificate trei mari categorii de raporturi de drept administrativ: de subordonare, de participare i de colaborare. Pentru a ajunge la opinia dominant actual a clasificrii raporturilor de drept administrativ, n raporturi de subordonare i n raporturi de colaborare, ne vom ralia la prerea celor care susin faptul c denumita categorie a raporturilor de participare nu reprezint o categorie de sine stttoare, ci o form a raporturilor de colaborare, astfel nct vom putea analiza cele dou mari categorii identificate. Raporturile de subordonare se stabilesc ntre o autoritate a administraiei de stat, pe de o parte, i un alt subiect de drept, pe de alt parte (o alt autoritate public, o persoan juridic civil, o persoan fizic). Important de reinut este faptul cardinal c, n cadrul acestui tip de raport, subiectul purttor al autoritii publice este subiectul supraordonat. Acesta, fie

31

n baza autoritii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru realizarea interesului public dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect. Se accept, ns, i posibilitatea ca subiectul supraordonat s fie i o persoan privat, n msura n care a fost sau este autorizat prin lege sau, dup caz, de ctre o autoritate a administraiei publice s desfoare activiti n regim de autoritate public. Raporturile de colaborare se stabilesc ntre subiecte aflate n poziii de egalitate, dintre care cel puin unul dintre acestea este reprezentantul unei autoriti administrative, deci purttorul autoritii publice. Acest tip de raporturi apare, de regul, ntre dou autoriti ale administraiei publice care acioneaz mpreun, pe picior de egalitate, exercitndu-i fiecare competena, pentru aplicarea legii. Este cazul, destul de frecvent, al activitii desfurate pentru meninerea ordinii i linitii publice, realizate n cadrul unor raporturi de colaborare, de ctre Jandarmerie i Poliie. Acest tip de raporturi pot aprea i ntre o autoritate a administraiei publice centrale sau locale i o alt autoritate public, atunci cnd legea le oblig s acioneze mpreun pentru ndeplinirea unei sarcini care revine administraiei publice. (Putem cita prezena judectorilor n Comisia de pe lng Ministerul Justiiei n materie de cetenie sau n birourile electorale), respectiv ntre o autoritate a administraiei publice i o persoan juridic civil sau o persoan fizic, n situaiile n care acestea din urm sunt atrase la prestarea unor servicii publice. Ct privete inter-relaiile raporturilor de subordonare, profesorul Antonie Iorgovan observ, cu just temei, existena unor reguli: a) un raport de conformare poate fi att un raport de colaborare, ct i un raport de natur conflictual; b) un raport de natur conflictual este ntotdeauna un raport de subordonare i c) realizarea unui raport conflictual poate reclama i un raport administrativ de colaborare, n situaia n care raportul administrativ de colaborare se constituie ntr-un mijloc juridic de garantare a realizrii drepturilor i obligaiilor organului de stat ca subiect. 5. Trsturile raporturilor de drept administrativ n literatura de specialitate, corespunztor tezelor, clasificrilor i definiiilor date raporturilor de drept administrativ, opiniile prezentate au oferit poziii teoretice i cu privire la trsturile acestora. Astfel, profesorul Romulus Ionescu a propus patru trsturi: a) au acelai obiect cu administraia de stat; b) cu necesitate, unul dintre subiecte este organ al administraiei de stat; c) se nasc, n general, pe baza unei manifestri unilaterale de voin care eman de la un organ al administraiei de stat i d) naterea i realizarea lor n concret constituie o obligaie chiar i pentru organul administrativ de stat. Avnd n vedere opiniile personale exprimate anterior, considerm c trsturile generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel: a) sunt raporturi care se nasc, se modific i se sting n sfera relaiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ; b) sunt raporturi de putere n care subiectul supraordonat acioneaz n calitate de purttor al autoritii publice i de organ al administraiei de stat; c) se bazeaz preponderent pe subordonare i nu pe autonomia prilor, de obicei fiind realizat la iniiativa unui organ al administraiei de stat. Prima trstur delimiteaz raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public (constituional, penal .a.). Cea de a doua trstur explic poziia i fora pe care unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilali participani, iar acesta nu poate fi dect un organ al administraiei publice, nvestit cu autoritate public necesar bunei ndepliniri a atribuiilor sale. Ea invalideaz faptul c unul dintre subiectele raportului juridic este o persoan juridic (moral) de drept public.

32

n fine, cea de a treia trstur explic poziia privilegiat n care se afl unul dintre subiecte, faptul c i n cadrul raporturilor de colaborare unul dintre subiecte, i obligatoriu cel ce reprezint administraia de stat, este n poziia de subiect supraordonat. Ne referim ndeosebi la situaia n care, de pild, la ndeplinirea unei activiti particip mai multe organe ale administraiei de stat ce ndeplinesc atribuiile potrivit competenelor, dar n care unul dintre organe are responsabilitatea conducerii, coordonrii i/sau a finalizrii activitii, i n aceast poziie, de subiect supraordonat, poate dispune cu privire la comportamentul celorlalte subiecte participante.

33

CURSUL V
ORGANELE ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Consideraii privind evoluia concepiilor privitoare la administraia public Mai nainte de a ne apleca asupra noiunii de organ al administraiei publice se impune s enunm cteva consideraii privind evoluia concepiilor privitoare la administraia public n sistemul judiciar modern al Romniei, respectiv dup 1866, jurisprudena a adoptat teoria ficiunii persoanelor juridice, conform creia persoanele juridice nu pot fiina dect printr-un act de putere public, dat de ctre stat, i anume prin lege. Textul constituional din 1923 a adoptat principiul dup care dreptul la libera asociaie nu implic n sine i dreptul de a crea persoane juridice, iar Legea nr.21/1924 privind persoanele juridice preciza c persoanele juridice de drept public se creeaz numai prin lege. Concomitent i decurgnd din cele expuse mai sus, va trebui s reinem c pe lng stat, jude sau comun existau i alte persoane morale de drept public, care se nfiinau prin lege, ntre care preponderente erau stabilimentele politice, care nu erau altceva dect instituii publice ale unui serviciu public. Potrivit legii, erau considerate stabilimente publice naionale, printre altele, Camerele de comer, Camerele de agricultur, Camerele de meserii, Casa asigurrilor sociale, CEC-ul, regiile publice comerciale de stat, Casa autonom a monopolurilor, Regia autonom CFR, Regia autonom PTT, precum i multe alte regii, respectiv o serie de instituii de cultur (teatre, opere), uniuni profesionale (avocai), institute, fundaii. Acestea aveau dreptul de a folosi puterea public, litigiile dintre acestea cu particularii erau considerate litigii de drept public care erau de competena instanelor de contencios administrativ. n perioada postbelic, cu toate frmntrile i sumedenia lucrrilor i analizelor efectuate de specialiti, nu s-a ajuns la o concepie unitar asupra noiunii de organ al administraiei de stat. Dificultile plecau de la varietatea prerilor referitoare la coninutului i sfera noiunii de administraie de stat, decurgnd chiar din divergenele de a defini, n dreptul constituional, noiunea de organ al statului. ncercrile de a defini noiuni de organ al statului, organ al administraiei de stat au fost i mai mult ngreunate de concepiile care au guvernat epoca socialist i epoca comunist, potrivit crora, ntr-un viitor nu prea ndeprtat, statul va disprea de pe scena istoriei omenirii. n condiiile date, specialitii tiinei dreptului i ai tiinei dreptului administrativ s-au angrenat n discuii pentru conturarea noiunilor i a naturii juridice a ntreprinderilor socialiste, instituiilor socialiste, arbitrajului de stat i mai ales a organelor cu dubl natur: de partid i de stat. Autorii de drept administrativ au struit asupra faptului c pentru definirea noiunii de organ al administraiei de stat, ca de altfel a noiunii de organ de stat, calitatea de persoan juridic ori funcionarea pe baza principiilor autogestiunii economico-financiare nu au relevan, trecnd peste nenumratele inovaii venite dinspre teoreticienii dreptului civil sau de drept economic, ale cror teze au bulversat pur i simplu concepiile teoretice i aciunile practice ale vremii. O serie de autori i-au exprimat rezerve fa de tezele specialitilor n drept economic i n drept civil, care promovau conceptul de unitate economic de stat, mprumutnd realitile din domeniul dreptului public. Unii autori de drept public au acceptat conceptul potrivit cruia calitatea de organizaie economic de stat nu trebuie opus calitii de organ al administraiei de stat n cadrul aceleai structuri organizatorice i nici unora i acelorai norme 34

juridice. De aici, s-a susinut c nu orice organizaie economic avea calitatea de organ al administraiei de stat i, vice-versa, nu orice organ al administraiei de stat putea fi i organizaie economic. n literatura de specialitate postbelic din rile occidentale au continuat s fie menionate i dezvoltate tezele perioadei interbelice, mai ales a interferenelor dintre public i privat, nefiind tot att de riguroi n privina definiiilor noiunilor, definind puterile statului i, n particular, cea executiv prin expresii cum sunt: organisme, organe, instituii, structuri, servicii publice, stabilimente politice, ntreprinderi publice. 2. Noiunea de organ al administraiei publice n legislaia actual a Romniei n Romnia, n cuprinsul textului Constituiei din 1991 modificat n 2003, se opereaz cu noiunea autoritate public, care se refer ndeosebi la organele de stat i n subsidiar la organele administraiei locale care realizeaz activitile n baza principiului autonomiei locale. Titlul III al Constituiei Romniei, intitulat Autoritile publice, debuteaz cu capitolul Parlamentul susinnd expres c Parlamentul este organul reprezentativ al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii. Analiznd n continuare textul constituional, vom constata c sintagma de autoritate public este utilizat, n primul rnd, pentru a desemna un organ public, reprezentnd colective de oameni care exercit prerogativele de putere public ntr-o unitate a statului sau ntr-o unitate din administraia public local, i doar n subsidiar pentru a evoca funcionarii publici, adic pe cei care, intrnd n contact cu cetenii, desfoar un serviciu public cu scopul de a le apra drepturile fundamentale. Este important de semnalat faptul c identificarea noiunii de autoritate public cu cea de organ public este fcut n cuprinsul textului articolului 111, care menioneaz c Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice , sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor, de Senat sau de Comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. Deducem c, n concepia legiuitorului romn, Guvernul este un organ al administraiei publice, fiind alturat celorlalte organe ce au acest statut. Lecturarea coninutului Capitolului V Administraia public al Titlului III al Constituiei ne lmurete i mai mult, ntruct n acesta sunt desemnate generic sau chiar nominalizate principalele organe ale administraiei publice. Astfel, este prezentat structura administrativ intern din Romnia, relaiile interne dintre administraia public de stat i administraia public local autonom, inclusiv instituia tutelei administrative, fcndu-se vorbire despre: ministere, autoriti administrative autonome, alte organe de specialitate, consiliu local, primar, consiliu judeean, prefect, servicii publice desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale, care, toate, sunt categorii principale ale administraiei publice. Este evident, ns, c sfera organelor administraiei de stat nu se poate rezuma doar la enumerarea anterioar, ntruct, trebuie acceptat faptul c ndeplinirea prerogativelor constituionale ale unora dintre acestea impun, cu necesitate, nfiinarea altor organe sub forma unor instituii bugetare, regii autonome sau societi comerciale. Astfel, n dezvoltarea textelor cu valoare de principiu ale Constituiei Romniei, Legea nr.215/2001 privind administraia public, reia i consacr dreptul organelor administraiei publice locale (Consiliul judeean i Consiliul local) de a nfiina instituii i ageni economici de interes local sau instituii de binefacere. Astfel, n textul alineatului (2) litera i al articolului 138 printre atribuiile Consiliului local este prevzut i nfiineaz instituii publice, societi comerciale i servicii publice de interes local, urmrete, controleaz i analizeaz activitatea acestora, instituie, cu

35

respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare i funcionare pentru instituiile i serviciile publice de interes local, numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii serviciilor publice de interes local, precum i pe cei ai instituiilor publice din subordinea sa, aplic sanciuni disciplinare, n condiiile legii, persoanelor pe care le-a numit. De asemenea, la litera j a aceluiai articol se prevede, n mod asemntor, c: hotrte asupra nfiinrii i reorganizrii regiilor autonome de interes local , exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile acionarului la societile comerciale pe care le-a nfiinat, hotrte asupra privatizrii acestor societi comerciale .... n plus fa de atribuiile menionate anterior, potrivit prevederilor articolului 104 litera o, Consiliul Judeean: nfiineaz instituii sociale i culturale , precum i pentru protecia drepturilor copilului i asigur buna lor funcionare, prin alocarea fondurilor necesare. 3. Definirea noiunilor de organ al administraiei publice Potrivit Constituiei i a legilor n completare rezult c organul administraiei publice face parte din categoria autoritii publice abilitat s execute legea i s presteze servicii publice uznd de prerogativele puterii publice. Astfel, n aceast poziie i calitate, organele administraiei publice reprezint persoane morale de drept public care pot intra n raporturi juridice n nume propriu. Dispoziiile constituionale delimiteaz structura administraiei publice din Romnia, dup cum urmeaz: I. Administraia central: a) organele supreme ale autoritii publice: Preedintele Romniei, Guvernul; b) organele centrale de specialitate: - ministerele i alte organe subordonate Guvernului; - autoritile administraiei publice centrale autonome; c) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor autonome, inclusiv cele organizate ca regii sau societi comerciale. II. Administraie de stat din teritoriu: a) Prefectul; b) Serviciile desconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale. III. Administraia local: a) Consiliul judeean; b) Consiliul local i primarul. Aceste prevederi ne permit s ncercm definirea noiunii de organ al administraiei publice, astfel: structura organizaional care posed personalitate de drept public i care acioneaz din oficiu pentru executarea legii sau pentru prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub controlul Parlamentului. Opinm c o noiunea de administraie local, respectiv aceea de organ al administraiei locale s fie utilizat numai pentru a evoca autoritile desemnate de jos n sus prin votul popular, care-i desfoar activitatea n baza principiului autonomiei locale n judee, municipii, orae i comune. De altfel, prin Legea nr.24/1996 a fost introdus noiunea de colectivitate local, ceea ce, n opinia profesorului Antonie Iorgovan, permite folosirea noiunii de organ al colectivitilor locale i administraie a colectivitii locale. De altfel, Legea administraiei publice locale nr.215/2001 menine sintagma colectiviti locale i ofer definiia acestora: Prin colectiviti locale se nelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial.

36

Profesorul Antonie Iorgovan propune simplificarea limbajului, la care achiesm, n sensul ca prefectul s fie calificat drept organ de tutel administrativ, iar serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrative teritoriale s fie calificate servicii publice statale din teritoriu. 4. Componentele organului administraiei publice Dup cum arat majoritatea autorilor tiinei dreptului administrativ, n scopul lmuririi complete a noiunii de organ al administraiei publice este necesar analiza tuturor poziiilor care o compun, printre care: personalul care compune organul administraiei publice, competena i capacitatea juridic a acestuia i mijloacele materiale i de alt gen pe care le utilizeaz. Opinm i noi c numai precizarea generic a acestor trsturi nu este suficient pentru a delimita cu precizie noiunea de organ al administraiei publice de noiunile celorlalte organe publice. De asemenea, o introspecie mai aprofundat a componentelor este necesar, ntruct n realizarea puterii de stat, fiecare organ dispune de mijloacele legale materiale i financiare i de sediile i dotrile absolut necesare realizrii activitilor, pe care cetenii le percep mai nti n viaa de toate zilele. Drept consecin, analiza va trebui s deceleze toate particularitile pe care le au aceste componente ale organelor ce nfptuiesc administraia public. n ajutorul unei atare analize va trebui s invocm, n primul rnd, modalitatea de reglementare prin lege a activitii , adic totalitatea normelor juridice care fac referire la un organ al administraiei publice indiferent dac acestea aparin dreptului administrativ sau nu. Apoi, va trebui s ne raportm la alte tiine ale dreptului, respectiv, i de exemplu, la tiinele dreptului financiar, comercial i civil, atunci cnd abordm problematica mijloacelor materiale i financiare ale organelor administraiei publice centrale i locale. Nu trebuie s uitm nici c regimul juridic al personalului unui organ al administraiei publice este studiat de mai multe ramuri ale dreptului, ndeosebi de dreptul muncii i dreptul administrativ. Nu n ultimul rnd, regimul juridic al competenelor, al ansamblului de atribuii n realizarea puterii publice face obiectul dreptului constituional, dreptului administrativ i dreptului judiciar.

37

CURSUL VI
COMPETENA I CAPACITATEA ORGANELOR ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Despre competena i capacitatea organelor administraiei publice n referire la competena organelor administraiei publice vom observa c, n cercetarea acesteia, ar trebui s lmurim i problematica sarcinilor i misiunilor acestora, ntruct, tradiional, n cursurile de drept administrativ au fost analizate doar categoriile de competen i de capacitate juridic. Anterior adoptrii Constituiei din 1991 modificat n 2003 s-a admis ideea c noiunea de sarcin a administraiei de stat putea fi conturat prin analiza sensului i spiritului reglementrilor legale. Aceasta, ntruct n cuprinsul Legii nr.6/1959, s-a utilizat termenul de sarcini i cel de atribuiuni, fapt ce a motivat explicarea tiinific a noiunii de sarcin, care aprea ca o noiune judiciar. n contextul politic al epocii, noiunea de sarcin a fost raportat la obiectivele pe care organele de stat trebuiau s le urmreasc i s le ndeplineasc n conducerea activitilor economico-gospodreti, social-culturale i administrative pe plan local. n schimb, noiunea de atribuie a fost asimilat cu drepturile i obligaiile cu care erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor, respectiv pentru exercitarea puterii de stat. Astfel, ntr-o lucrare aprut n 1979, un colectiv de autori, comentnd pe marginea Legii nr.5/1968, artau c, importana teoretic i practic a distinciei dintre sarcini i atribuii reiese cel puin din trei puncte de vedere: a) sarcinile pot fi stabilite prin hotrri de partid i legi i alte acte juridice, n schimb atribuiile nu pot fi stabilite dect prin legi; b) sarcinile sunt stabilite nu numai pentru organele de stat ci i pentru organizaiile socialiste i ceteni, n timp ce atribuiile care implic exercitarea puterii de stat nu le pot avea dect organele de stat i n mod excepional, organizaiile obteti i c) aprecierea modului cum se exercit atribuiile se face prin raportarea la ndeplinirea sarcinilor ce revin consiliilor populare din hotrrile organelor de partid i de stat. n referire direct la sarcinile organelor administraiei de stat, s-a emis prerea c acestea nu puteau fi puse pe acelai plan cu cele ale organelor puterii de stat, de care erau dependente, crora n fapt li se subordonau. De asemenea, s-a susinut c sarcinile administraiei erau subordonate i puterii politice i c scopul acestora era de realizare a acesteia. n contextul Constituiei din 1991, modificat n 2003,, care a nlturat noiunile de organe de stat i de organe de partid, nlocuindu-le cu cele de parlament, i a introdus rspunderea politic a Guvernului i a celorlalte organe administrative n faa Parlamentului i controlul parlamentar asupra administraiei, teza dependenei sarcinilor administraiei fa de organe de stat trebuie nlocuit cu cea de dependen fa de Parlament, organul suprem, ales prin vot electoral. n noul context i sensul noiunii de sarcin a administraiei publice este altul i semnific, i n opinia noastr, ndatoririle ce revin administraiei publice n cadrul noului sistem politic i social actual. Se tie c noul sistem politic consacr principiul separaiei puterilor n stat, n care se mai poate vorbi nc despre anumite sarcini la a cror ndeplinire contribuie toate categoriile de autoriti publice, inclusiv organele administraiei publice. Aceasta nseamn c orice activitate a statului i a puterilor sale trebuie ndreptat spre 38

conservarea i aprarea valorilor stipulate n cuprinsul articolului 1 alineat (3) din Constituie sau n articolul 134 alineat (2). Pe baza celor expuse mai sus, considerm c, sarcinile reprezint necesitile sociale valorizate politico-normativ care presupun intervenia organelor statului, inclusiv ale organelor administraiei publice. Astfel, sarcinile organelor administraiei publice reprezint necesitile sociale, identificate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, ndeplinite de aceast categorie de organe. Analiza logic a definiiei ne indic faptul c sarcinile organelor administraiei publice reprezint ansamblul necesitilor sociale ce reclam aciunea organelor statului din sfera administraiei publice, care sunt identificate de puterea politic, ele putnd s prezinte diferenieri de la un regim politic la altul. Aceste necesiti i nevoia soluionrii lor se regsesc n programele electorale, mai apoi, n programele de guvernare votate de Parlament, moment n care se face trecerea de la un fenomen eminamente politic n sfera fenomenului politico-statal bazat pe principiul entitii publice. Sancionarea de ctre Parlament a programului de guvernare i, ulterior, a actelor cu caracter normativ semnific, practic, momentul i modalitatea de stabilire a sarcinilor pentru autoritile administraiei publice. Acestea au importan pentru organizarea sistemului administrativ i pentru organizarea i funcionarea fiecrui organ n parte. Este important s reinem c sarcinile administraiei publice le regsim, n primul rnd, n Constituie, care prevede sarcinile fundamentale ale statului, implicit ale organelor administraiei publice, prin utilizarea sintagmei rol, cum sunt cele din articolul 80, intitulat Rolul Preedintelui sau articolul 102 ce se raporteaz la Rolul i structura Guvernului. Mergndu-se n detaliu, constatm faptul c sarcinile generale ale statului n diversele domenii ale vieii economice, sociale, culturale, tiinifice, umanitare .a. difer de la un organ al statului la altul. De pild, sarcinile care deriv din coninutul articolului 135 din Constituie se regsesc doar n sarcina Guvernului, adic al organului care realizeaz conducerea general a administraiei publice i asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Celelalte organe ale administraiei publice contribuie, pe baza competenei materiale speciale stabilit prin Constituie, legi, hotrri ale Parlamentului sau ordonane ale Guvernului, la ndeplinirea uneia sau alteia dintre aceste sarcini. Astfel, ajungem la concluzia c atribuiile stabilite pentru fiecare organ al administraiei publice reprezint tocmai mijloacele juridice de realizare a sarcinilor , care, ndeobte le regsim sub forma unor drepturi i obligaii (competene). Noiunea de competen a fost i este diferit analizat de autorii tiinei dreptului administrativ. Totui, pot fi identificate elementele care constituie constanta n doctrin cu privire la aceast noiune, i anume: a) este un ansamblu de atribuii prevzute de lege; b) reprezint o obligaie legal (are caracter obligatoriu); c) este prezentat sub forma unor drepturi i obligaii ale organelor administrative; d) poate fi explicat fr explicarea capacitii lor juridice i e) este special determinat pentru fiecare organ al administraiei publice sub trei feluri: material, teritorial i temporal. Trebuie reinut faptul c, dei ne raportm la drepturile i obligaiile pe care legea le stabilete n sarcina organelor administraiei publice, exercitarea atribuiilor nu este lsat la voina lor de a face sau a nu face, ci acestea sunt obligatorii de ndeplinit, drepturile indicnd limitele i posibilitile pe care acestea le au pentru executare, aplicare i/sau ndeplinire. Trecnd peste divergenele existente ntre diveri autori care s-au referit la felurile n care se evoc aceste circumstane, vom ncerca s parcurgem paii spre o definiie corespunztoare, adaptat fenomenului i faptului administrativ, raportului de drept administrativ i organului administraiei publice. n acest demers, va trebui s inem cont de corelaia dintre competen i capacitate. Se tie c, tradiional, capacitatea a fost definit

39

ca aptitudinea de a fi titular de drepturi i obligaii n raporturile administrative, ca element esenial al competenei. Ea indic sfera raporturilor de drept administrativ n care pot intra organele administrative de stat i, deopotriv, sfera formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege. n ceea ce privete primul aspect sfera raporturilor de drept administrativ , n care pot intra organele administraiei publice - majoritatea autorilor afirm c normele juridice care indic competena, stabilesc doar capacitatea acestora de a fi titulare n raporturile juridice administrative. n privina celui de al doilea aspect al formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege autorii au ales ntre trei poziii: sensul strict, sensul larg i sensul mixt, astfel: a) sensul strict: competena presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative i de a efectua operaiuni administrative, deci de a ntreprinde aciuni n realizarea puterii de stat; b) sensul larg: competena este aptitudinea de a face acte juridice sau operaiuni administrative, ct i operaiuni materiale, care nu presupun realizarea puterii de stat; c) sensul mixt: competena presupune, pe de o partea, aptitudinea legal a organelor administraiei de stat de a nfptui activiti executive prin acte cu valoare juridic i, pe de alt parte, capacitatea de a face att acte juridice ct i operaiuni materiale-tehnice recunoscute de lege unui organ al administraiei de stat, n limitele stabilite, n vederea realizrii activitii sale i a sarcinilor ce-i revin. Analiznd obiectiv, credem, ns, c, atunci cnd vorbim despre competena unui organ al administraiei publice nu putem s nu nelegem i aptitudinea acestuia de a efectua o anumit activitate i de a fi, pentru aceasta, titular n raporturi juridice de putere, nu i capacitatea unui organ de a folosi puterea de stat n efectuarea unor acte materiale i tehnice, adic operaiuni de administrare. n acest punct al analizei noastre, expunem prerea c, au fost fcute eforturi i parcuri pai semnificativi n sensul schimbrilor de concepie ntr-o serie de acte normative aprute, ntre care menionm: Legea 21/1996, Legea concurenei, completat i modificat de Ordonana de urgen a Guvernului nr.121/2003, aprobat prin Legea nr.184/2004 i de Legea nr.538/2004, care a consacrat principiul atacrii hotrrilor Consiliului concurenei n faa instanelor de contencios administrativ, legislaia n domeniul silvic sau Legea nr.554/2004, Legea contenciosului administrativ, care reglementeaz patru categorii de contracte administrative i stabilete competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona litigiile legate de ncheierea i executarea acestora. n acelai timp, opinm c noile reglementri nu clasific pn la capt toate aspectele, inclusiv prevederile Legii administraiei publice nr.215/2001 nefiind suficient de acoperitoare. Revenind la noiunea de competen, au existat autori care au excelat n formularea unor teze aparent contrarii celor exprimate anterior, cum ar fi profesor Ilie Iovna, potrivit cruia capacitatea nu se identific cu competena organelor administrative, dei, practic, putem realiza dac o anumit formaiune colectiv are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetnd competena ei legal, stabilit de legea organic. Autorul invoc, n susinerea opiniei formulate, trei puncte de vedere, prin care este explicat diferena dintre competen i capacitate: a) capacitatea este proprie numai organelor administrative, pe cnd competen au att organele administraiei publice, ct i structurile lor organizatorice i funcionale; b) cu necesitate, capacitatea administrativ presupune posibilitatea de a aciona n nume propriu, iar competena nu presupune o astfel de independen; c) atribuiile, care formeaz categorii de competen, pot di delegate sau repartizate altor organe sau persoane, iar capacitatea nu poate fi transmis altui subiect de drept.

40

Observm i noi c teza susinut de profesorul Ilie Iovna se oprete i expune aceeai prere cu a celorlali autori, n sensul capacitate competen, utiliznd ali termeni, cum este cel de atribuii. Astfel, devreme ce competena este un ansamblu de atribuii, care reprezint investirea legal cu anumite prerogative, de cte ori ne aflm n prezena unor asemenea atribuii, menionate n actele normative, indiferent pentru cine sunt fixate, ne gsim n prezena competenei, fr a fi neaprat necesar, i n prezena capacitii, ntruct aceasta apare doar atunci cnd atribuiile sunt exercitate n nume propriu. 2. Definiia competenei i a capacitii organelor administraiei publice Toat construcia analitic anterioar arat c fundamentul capacitii administrative este constituit din normele prin care se confer competena, pe care o regsim doar n cazul organelor administraiei de stat, a administraiei publice, n general. i totui, va trebui s reinem c structurile organizatorice interne nu au, n principiu, atribuii n sensul de competen. Acest lucru nu nseamn c actele normative nu pot utiliza i n cazul acestora termenul de atribuii, dar care nu vor putea fi calificate dect ca atribuii de serviciu care se exercit prin funcionarii care compun aceste dimensiuni sau acest aparat dup cum bine precizeaz profesorul Mihai Anghene . Pe calea continuitii de idei, se admite i ipoteza n care, n mod cu totul special, legiuitorul s confere unei anumite pri a structurii organizatorice a unui organ al administraiei publice chiar i atribuii n sens de capacitate, situaie n care putem vorbi despre aceste pri n sensul de autoriti publice. Profesorul Antonie Iorgovan consider, pe linia semnificaiei tradiionale a terminologiei, c ideea de capacitate evoc ideea de persoan moral de drept public, sau, pur i simplu, de persoan administrativ. n acest sens, se invoc situaia n care prin Legea de organizare i funcionare, spre exemplu, unui minister, unui departament sau direcie general, i se recunosc anumite atribuii, cnd se va putea admite c aceste structuri organizatorice au competene proprii, atipice, imperfecte i, deci, sunt autoriti administrative. Numai c, i noi credem astfel, ele reprezint autoriti administrative doar n interiorul ministerului, nu i n afara acestuia, ntruct structurile la care ne referim expres, rmn elemente componente ale structurii administrative interne. Astfel, ntr-o formulare forat, ele pot fi denumite organe interne ale ministerului i nu ale structurii externe, i nu pot cpta semnificaia de persoan moral de drept public sau de stabiliment public. Distincia este important dac ne raportm la autoritatea unui litigiu de contencios administrativ, care presupune i despgubiri, cnd este de neconceput s figureze ca prt doar departamentul nu i ministerul, afar de situaia, de asemenea excepional, n care legiuitorul recunoate acestui organ i capacitatea civil, situaia n care acel departament poate figura ca prt. Problematica analizei capacitii trebuie extins i asupra funcionarilor unui organ al administraiei publice. n mod obligatoriu trebuie fcut deosebirea ntre funcionarii care sunt titulari de funcii publice, deci supui ai Statului, i ceilali funcionari administrativi, care, n sensul larg al termenului, sunt supui normelor Codului muncii. Pentru prima categorie de funcionari, denumit funcionarul public, atribuiile cu care sunt investii contureaz coninutul funciei publice i evoc competena acestora. Pentru cea de a doua categorie, atribuiile nu semnific dect anumite sarcini de serviciu. Privite pe un plan mai larg, atribuiile stabilite pentru ambele categorii de funcionari, definesc coninutul raportului juridic de serviciu, al raportului juridic de funcie, crora le sunt aplicabile prevederile Codului muncii, respectiv ale Statutului funcionarului public.

41

Astfel stnd lucrurile, putem defini competena, dar va trebui s avem n vedere ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie i de legi, c acestea precizeaz obligaiile astfel determinate de a desfura o anumit activitate administrativ, ntr-un anumit domeniu, loc sau timp, c activitatea administrativ se realizeaz n numele propriu a subiectului care apare n raporturile juridice de putere iar activitatea n sine se nfptuiete n exercitarea i realizarea puterii publice, cu folosirea puterii de constrngere a statului pentru a se impune interesul public. n atari condiii, prin competena organelor administraiei publice se nelege totalitatea atribuiilor stabilite prin norme juridice care confer drepturi i obligaii pentru a aduce, n nume propriu, i n realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ. Rezult, aadar, c aptitudinea de a fi subiect de drept i calitatea de subiect de drept n raporturile de drept administrativ, pe care le presupune realizarea competenei sunt cele dou dimensiuni dominante ale noiunii de capacitate. Majoritatea autorilor consider c noiunea de competen evoc o serie de caractere, cum ar fi: caracterul legal, caracterul obligatoriu, caracterul autonom, caracterul ndeplinirii prin intermediul organelor de conducere i al funciilor publice, care, fiecare, semnific constantele activitii organelor administraiei de stat i publice. n opinia unor autori, competena ar putea fi determinat de: natura organului, locul ocupat n categoria organelor administraiei de stat, sarcinile pe care urmeaz s le ndeplineasc i sfera activitii acestora. Observm c aceast enumerare este incomplet i nu dimensioneaz corect complexitatea noiunii de competen. Caracterul legal a devenit o constant a tiinei dreptului administrativ. El arat faptul c organele administraiei publice au obligatoriu o competen stabilit prin lege care ine cont de sarcinile care-i revin n concret, determinat n contextul diviziunii i specializrii necesare n exercitarea puterii de stat. Caracterul obligatoriu al competenei decurge din faptul c exercitarea competenei, deci ndeplinirea drepturilor i obligaiilor conferite prin Constituie i legile rii este obligatorie, orice nendeplinire putnd atrage rspunderea organului, n primul rnd pentru cei care dein funcii publice n cadrul organului respectiv. Evident, caracterul obligatoriu nu se refer la modalitatea aleas pentru ndeplinirea unei atribuii, domeniu n care legea las un drept de apreciere la ndemna funcionarilor de a aciona ntr-o direcie sau alta, ori ntr-un moment sau altul. Aceste opiuni in de elementul oportunitate care poate aprea deopotriv ca o condiie de valabilitate sau de legalitate a actelor i operaiunilor administrative ndeplinite. Caracterul autonom al competenei, legat intrinsec de caracterul legal, indic faptul c organul administrativ are dreptul de a-i ndeplini, de unul singur, de sine stttor i n condiiile stabilite de lege, toate atribuiile cu care este investit iar, de cele mai multe ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligaia de a le asigura independen i mijloacele de realizare a lor. n virtutea principiului enunat este interzis interferarea activitilor organelor subordonate de ctre organele ierarhic-superioare, prin substituirea sau exercitarea direct a atribuiilor primelor. Principiul nu se aplic i n relaionarea intern a organelor administraiei publice, de pild ntre un conductor i o structur funcional a organului pe care-l conduce, eful avnd oricnd dreptul de a ndeplini personal o activitate i/sau de a anula actele emise de la unul sau altul dintre departamentele, direciile sau serviciile componente. Cu privire la ndeplinirea competenei prin intermediul organelor de conducere i al funciei publice, trebuie subliniat faptul c exercitarea atribuiilor de ctre fiecare organ al

42

administraiei publice este legat de organele de conducere, de funciile de conducere i nu de persoanele care le ndeplinesc. Referindu-ne, stricto-senso, la competena i capacitatea administraiei publice locale, sunt necesare urmtoarele precizri: - trebuie s observm c legea atribuie capacitate juridic numai unitilor administrativ-teritoriale, nu i organelor lor administrative. n acest sens, invocm prevederile articolului nr.19 din Legea nr.215/2001 privind administraia public local, care precizeaz: Comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin; - trebuie observat, de asemenea, c din economia aceluiai articol, rezult c legea atribuie acestor uniti administrativ-teritoriale att capacitate juridic civil, ct i capacitate juridic de drept public, calitate n care pot fi titulare de drepturi i obligaii n diverse raporturi juridice, fr nici o ngrdire; astfel, n calitate de persoan juridic de drept public, ele pot participa la raporturi juridice de drept public, iar n calitate de persoane juridice de drept privat pot participa la raporturi juridice de drept privat; - trebuie s nu se omit c angajarea unitilor administrativ-teritoriale n diverse raporturi juridice se face de ctre organele de conducere i pe seama acestora. 3. Clasificarea competenei n literatura de specialitate, n legtur cu clasificarea competenei, se susine c exist trei feluri ale competenei organelor administraiei de stat : material (ratione material), teritorial (ratione loci) i temporal (ratione temporis), care pot fi caracterizate astfel: a) Competena material const n sfera i natura atribuiilor unui organ al administraiei publice, fie c vorbim despre competena general (n toate domeniile i ramurile de activitate), fie despre competena special (de ramur, de domeniu). Ultima ar putea fi confundat cu cea special a tuturor organelor administraiei publice. Astfel, competena general a Guvernului poate fi privit i ca special determinat din punctul de vedere al autonomiei i legalitii activitii acestuia. Dac ne raportm la textul constituional, la nivel central funcioneaz ca organe cu o competen general: Preedintele Romniei i Guvernul, iar la nivel local: Prefectul, Consiliul judeean, Consiliul local i primarul. b) Competena teritorial, precizeaz i delimiteaz limitele spaiale, teritoriale ale aciunii organelor administraiei publice n cadrul crora pot fi exercitate atribuiile conferite de lege. i aici, putem vorbi despre competen general la care o adugm pe cea local. ntruct competena teritorial general nu necesit alte precizri, vom observa, n privina competenei teritoriale locale, c aceasta din urm se refer numai la numite poriuni din teritoriu, care corespund de regul cu unitile administrativ-teritoriale: jude, municipiu, ora, comun. De asemenea, trebuie precizate dou ipostaze care privesc competena teritorial a organelor administraiei publice: a) n primul rnd, la nivelul unui jude, n virtutea principiului cine poate mai mult, poate i mai puin, se admite c organele administrative judeene se regsesc, n limite mai restrnse, pe anumite poriuni ale teritoriului judeului; b) unele organe administrative, cum sunt regiile autonome sau societile comerciale, nu-i exercit atribuiile ntr-un cadru teritorial bine determinat. c) Competena temporal indic limitele n timp sau de timp n care un organ al administraiei publice este obligat i i poate exercita atribuiile, n conformitate cu prevederile exprese ale legii. Se susine c, de regul, organele administraiei publice au o competen nelimitat de timp, ntruct actele normative nu stabilesc durate determinate de existen i de funcionare pentru acestea. Au fost i exist situaii n care o serie de organe au

43

fost i sunt nfiinate numai pentru o perioad de timp, stabilit de lege, cum ar fi: Preedintele Romniei, Consiliul judeean, Consiliul local i primarul care, potrivit legislaiei noastre sunt alese pe 5 respectiv 4 ani. Autorii, printre care profesorii Ilie Iovna i Antonie Iorgovan, atrag atenia asupra distinciei ce trebuie fcut ntre competena temporal special determinat pentru fiinarea organelor administraiei publice i caracterul temporar al unor acte emise de acestea. n literatura de specialitate vom regsi i un alt mod de clasificare a competenei organelor administrative publice: competena legal i competena cu drept de apreciere care a fost numit i putere discreionar a administraiei publice. Astfel, mai muli autori au susinut c, n acele mprejurri n care legea determin n mod precis condiiile pentru emiterea actelor administrative iar acele mprejurri sunt ndeplinite, organul administrativ este obligat s emit actul prevzut de lege. A fost invocat mprejurarea n care administraia este obligat s emit autorizaia de construcie dac solicitantul face dovada c deine n mod legal terenul necesar construciei respective i a obinut toate avizele i acordurile prevzute de lege. Dimpotriv, n situaiile n care condiiile pentru emiterea unui act administrativ nu sunt determinate sau sunt insuficient determinate, legea las administraiei posibilitatea, mai larg sau mai restrns, de a aprecia asupra condiiilor n care se va emite actul administrativ, cum sunt trimiterile la noiuni precum: bunele moravuri, motive temeinice, ordinea i linitea public .a. 4. Excepii de la regula obligativitii competenei autoritilor administraiei publice De la regula obligativitii competenei autoritilor administraiei publice exist mai multe excepii pe care autorii tiinei dreptului administrativ le-au semnalat de-a lungul timpului. Astfel, se vorbete despre delegarea de competen, delegarea de atribuii i/sau nlocuirea unor funcionari de decizie , modaliti asupra crora vom strui pe scurt n cele ce urmeaz: a) Delegarea de competen care loc numai n legtur cu funcionarii publici de decizie, care pentru motive ce in de mai buna administrare i funcionare a organului condus, pot ncredina spre exercitare, n totalitate sau numai n parte, din atribuiile lor ctre ali funcionari publici sau organe. Este de reinut, ns, c delegarea de competen poate avea loc numai dac legea prevede n mod expres c acel funcionar public cu funcie de decizie poate s o fac. De exemplu, potrivit articolului 70 alineat (1) din Legea nr.215/2001 privind administraia public local, primarul deleag viceprimarilor, prin dispoziie scris, emis n 3o de zile de la validarea alegerii sale, exercitarea unora dintre atribuiile sale ce-i revin potrivit legii. n conformitate cu alineatul (2) al aceluiai articol, atribuiile de ofier de stare civil pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcionari cu competene n acest domeniu, potrivit legii. Un alt exemplu este oferit de coninutul alineatului (2) al articolului 115 din Legea 215/2001 privind administraia public local, care prevede c Preedintele Consiliului judeean poate delega vicepreedintelui, prin dispoziie, atribuiile prevzute la alineat (1) literele g i p, respectiv pe cele care se refer la coordonarea i controlul activitii instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea Consiliului judeean i pe cele care vizeaz acordarea, prin aparatul propriu i serviciile de specialitate ale Consiliului judeean, a sprijinului i consultanei tehnice i juridice pentru autoritile administraiei publice locale, comunale i oreneti, la solicitarea acestora. C delegarea de competen se poate face numai n anumite situaii i c ea are o ntindere strict delimitat tot de ctre lege o dovedete lecturarea coninutului alineatului (3) al

44

articolului 70 din Legea nr.215/2001 conform cruia Atribuiile care revin primarului ca reprezentant al statului nu pot fi delegate potrivit articolului 69 (23), cu excepia celor de stare civil, precum i cele prevzute la articolul 68 alineat (1) literele a-f, h-i, k-l i t ce pot fi delegate. b) nlocuirea unor funcionari de decizie are i ea loc n condiii strict reglementate de lege, pentru motive ce in de nendeplinirea sau neputina de a ndeplini, n totalitate sau n parte, a propriilor atribuii. Astfel, potrivit articolului 82 alineat (1) din Legea nr.215/2001 privind administraia public, n caz de vacan a funciei de primar i nu n caz de suspendare din funcie a primarului, acesta este nlocuit de viceprimar sau, dup caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de Consiliul local cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. n condiiile prevzute de alineatul (2) al aceluiai articol, Consiliul local poate delega prin hotrre, din rndul membrilor si, un consilier care va ndeplini temporar atribuiile viceprimarului Este evident c instituia nlocuirii unor funcionari de decizie este o instituie juridic diferit de cea a delegrii de competen, prin: - nlocuirea poate fi de drept sau la iniiativa funcionarului de decizie, n timp ce delegarea poate fi numai de drept; - prin nlocuire se urmrete asigurarea exercitrii atribuiilor unui funcionar n situaii de excepie, n timp ce delegarea urmrete o mai bun repartiie a sarcinilor de serviciu ntre funcionarii: cu funcii de decizie din administraia public; - delegarea de competen are, n general, caracter permanent, n timp ce nlocuirea unor funcionari are caracter temporar, spre exemplu pn la validarea alegerii altui primar, ncetarea suspendrii acestuia sau ncetarea cauzelor obiective care au determinat msura nlocuirii. c) Repartizarea de atribuii reprezint modalitatea prin care un organ colegial stabilete c unele dintre atribuiile sale vor fi exercitate, n intervalul dintre edine ori permanent, de unul dintre membrii si. Spre exemplu, organele colegiale ale administraiei publice locale (Consiliul local, Consiliul Judeean) pot repartiza anumite atribuii membrilor lor cu funcii de conducere, adic viceprimarilor, preedintelui ori vicepreedinilor Consiliilor judeene.

45

CURSUL VII
NOIUNEA, CLASIFICAREA I REGIMUL JURIDIC AL SERVICIILOR PUBLICE 1. Noiunea i clasificarea serviciilor publice Ne vom opri, mai nti, asupra noiunii i a clasificrii serviciilor publice. n doctrina juridic, serviciul public a fost definit sub un dublu aspect: material i formal. Din punct de vedere material, serviciul public este privit ca o activitate de interes general care se desfoar de ctre organele administraiei publice sau de ctre persoane particulare autorizate, abilitate n acest scop. Din punct de vedere formal, serviciul public poate fi definit ca ansamblul de structuri ale administraiei publice sau al organismelor private care desfoar activiti n regim de serviciu public. n funcie de modul de organizare, serviciile publice pot fi interioare sau exterioare. Serviciile interioare sunt reprezentate de compartimentele de lucru ale autoritilor administraiei publice, a cror competen i atribuiile sunt strict determinate de legile de organizare i funcionare ale fiecruia n parte. Serviciile exterioare sunt constituite din entitile distincte, autonome, cu sau fr personalitate juridic, constituite de ctre administraia public, care au organizare de sine stttoare i conducere proprie. Aceste servicii, organizate de particulari, sunt mputernicite, n baza legii, de ctre autoritile publice competente pentru a desfura o anumit activitate i trebuie s se conformeze dispoziiilor legale n temeiul crora funcioneaz, sub sanciunea retragerii autorizaiei administrative. Astfel, n conformitate cu prevederile articolului 104 alineat 1 litera f, Consiliul judeean hotrte asocierea cu Consiliile locale, pentru realizarea unor interese comune, scop n care poate nfiina, mpreun cu acestea instituii publice, societi comerciale i servicii publice iar potrivit articolului 138 litera i, Consiliile locale nfiineaz instituii publice, societi comerciale i servicii publice de interes local. n funcie de ntinderea competenelor, serviciile publice pot fi organizate att la nivel naional ct i la nivel local. Serviciile publice de interes naional, sunt organizate, de obicei, fie sub forma unor structuri interioare (departamente, inspectorate, direcii generale), fie sub forma unor instituii sau regii autonome, exterioare, organizate de autoritile administraiei publice centrale. De asemenea, pot fi nfiinate servicii publice de interes naional de ctre organismele nonguvernamentale, cum ar fi fundaiilor pentru protecia copilului, femeilor violentate, animalelor, universiti particulare etc. Serviciile publice de interes local sunt organizate de autoritile administraiei publice locale sau de ctre organisme private, autorizate n acest scop, care i limiteaz activitatea la nivelul unei singure uniti administrativ-teritoriale. Potrivit prevederilor legilor n vigoare, autoritile administraiei publice locale au obligaia de a organiza i asigura funcionarea corespunztoare a serviciilor publice de interes local, att a propriilor servicii interioare i exterioare, ct i a serviciilor publice gestionate de particulari. Se poate aborda i o alt clasificare a serviciilor publice, respectiv dup modul lor de gestionare. Serviciile publice gestionate in mod direct de Consiliile judeene i Consiliile locale sunt cele care nu pot fi ncredinate unor particulari i sunt organizate sub forma unor compartimente proprii (de urbanism, amenajarea teritoriului, autoritate tutelar, stare civil 46

.a.) sau sub forma unor structuri exterioare. Din aceast categorie, care reunete, de pild, serviciile publice comunitare, vom enumera serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor i serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen. Acestea au statut de instituii publice, cu personalitate juridic, aflate n subordinea Consiliilor locale i Consiliilor judeene. Alte servicii publice comunitare se nfiineaz sub forma unor compartimente interne ale autoritilor administraiei publice, cum sunt serviciile publice comunitare pentru eliberarea si evidena paapoartelor nfiinate n cadrul aparatului propriu al Prefecturilor judeene, respectiv a municipiului Bucureti. Exist diverse alte situaii n care, pentru o mai bun funcionare a serviciilor publice, acestea sunt ncredinate unor particulari. Este vorba despre situaiile n care autoritile administraiei publice locale nu dispun de totalitatea fondurilor necesare pentru a nfiina, finana i asigura funcionarea unor servicii publice sub forma unor componente proprii sau sub forma unor structuri exterioare, cum sunt serviciile publice comunitare. Pot fi citate, drept exemplu, nfiinarea unor fundaii sau asociaii pentru acordarea de asistent minorilor, tinerilor, a femeilor, iar n situaii speciale persoanelor cu handicap, ori servicii publice de transport n comun sau de salubrizare a localitilor .a. n fine, se mai utilizeaz i clasificarea n funcie de natura activitii desfurate: servicii administrative i servicii economice. Astfel, au caracter administrativ serviciile de protecie social i sanitar, cele cu scop educativ i cultural, precum i cele de meninere a ordinii publice (poliia comunitar, serviciile publice de eviden a persoanei sau de eliberarea altor acte necesare persoanei .a.) Serviciile publice cu caracter economic desfoar activiti lucrative, economicofinanciare care aduc i un profit, cum sunt: serviciile de transport n comun, de salubrizare a localitilor sau serviciile de ntreinere a strzilor i parcurilor pentru prestarea crora beneficiarii pltesc taxele stabilite de administraia public, potrivit legii. Avnd n vedere modul diferit de finanare a celor dou tipuri de servicii, cele administrative sunt exploatate direct de ctre administraia public, n timp ce administrarea serviciilor economice este delegat particularilor, pe cale contractual. 2. Formele de organizare a serviciilor publice Natura activitilor desfurate, dar mai ales modalitatea n care este realizat gestionarea serviciilor, determin esenialmente forma de organizare a fiecrui serviciu public n parte. Astfel, n literatura de specialitate se vorbete despre: a) compartimentele interioare ale autoritilor administraiei publice, care nu au personalitate juridic, nici calitatea de ordinator de credite, deci nici calitatea de subiect de drept n raporturile juridice i nici calitate procesual; ele apar ca prepui ai autoritii publice din care fac parte; b) instituii publice sau stabilimente , cu sau fr personalitate juridic, crora le-au fost ncredinate anumite servicii publice administrative. Acestea au o anumit autonomie, dar se gsesc i rmn sub tutela administraiei publice; c) delegarea gestiunii serviciilor publice , constnd n concesionarea pe baz de licitaie a unor servicii publice economice ca societi comerciale, denumii i operatori de servicii publice care i desfoar activitatea pe baz concurenial, n scopul obinerii unui profit. Trebuie s reinem c aceti ageni comerciali au o personalitate juridic de drept privat i nu se afl n raporturi de subordonare cu autoritile administraiei publice, ci, n cadrul legii i a clauzelor angajamentelor asumate, accept supravegherea i controlul asupra modului n care este asigurat serviciul public concesionat.

47

n situaia nfiinrii unei regii autonome sau a unei societi comerciale, de ctre administraia public nsi, forma de organizare a acestora nu este concesionarea ci gestiunea direct, proprie structurilor interne sau externe ale administraiei publice locale. d) delegarea de gestiune a unor servicii ctre organisme private, cu caracter neguvernamental, care poart denumiri diferite: fundaii, asociaii, uniuni etc. Acestea preiau, de regul, n integritatea lor, gestiunea serviciilor publice care constituie aportul lor de activitate cu caracter social, de binefacere, de nvmnt, de sntate .a. Delegarea gestiunii acestor servicii se face pe baza autorizaiei emise, ntotdeauna, de ctre autoritile publice care au competene n domeniile de specialitate respective, spre deosebire de delegarea gestiunii sarcinilor publice economice, despre care am amintit deja, care se face pe cale contractual. 3. Regimul juridic al serviciilor publice Este firesc s abordm problematica regimului juridic al serviciilor publice, respectiv regulile i normele cu valoare de principii care trebuiesc respectate de ctre autoritile publice organizatoare i de ctre agenii economici sau organismele private crora li s-au ncredinat aceste activiti de interes public. Pentru analiza noastr, este important, n primul rnd, analiza principiilor care fundamenteaz activitatea organismului ce desfoar activiti n regim public: egalitatea tuturor, continuitatea funcionrii i adaptarea la nevoile interesului public. Principiul egalitii tuturor cu privire la funcionarea serviciilor publice se degaj din principiul egalitii n faa legii i a autoritilor publice, fr discriminri i fr privilegii. Principiul se refer i privete att egalitatea condiiilor de ncredinare, prin concesionare sau prin delegare, a gestiunii serviciilor publice ctre stabilimente, instituii publice, ageni economici i/sau regii autonome, ct i calitatea de beneficiari ai cetenilor n ce privete funcionarea serviciilor publice, poziia lor n raporturile juridice cu aceste servicii publice, n cadrul crora nu trebuie s fie dezavantajate sub nici un motiv. Pe cale de excepie, s-a admis ca anumite persoane, aflate n situaii sociale dezavantajoase, s poat beneficia de unele faciliti pentru serviciile prestate, prin stabilirea unor tarife mai mici i/sau acordarea unor ajutoare bneti suportate de ctre administraia public sau de ctre operatorii de servicii publice. Facilitile despre care vorbim pot fi acordate prin lege sau prin hotrri ale organelor administraiei publice ori ale operatorului de servicii publice. Principiul continuitii presupune asigurarea funcionrii nentrerupte a serviciilor publice, esena i caracteristica principal a serviciilor publice, create i destinate eminamente pentru a rspunde n permanen nevoilor de interes general i privat. In acest scop, prin lege i prin normele interne ale autoritilor publice centrale i locale, se reglementeaz n mod detaliat nu numai modul de organizare i funcionare, ci, mai ales, statutul personalului, drepturile si obligaiile acestuia raportate la continuitatea serviciului, condiiile de exercitare a dreptului la grev de ctre personalul fiecrui serviciu, modul de rezolvare a situaiilor excepionale care se pot ivi pe timpul funcionrii serviciilor publice, cu excepia situaiilor de for major. Principiul adaptrii serviciilor publice la exigenele interesului public general sunt schimbrile i nevoile de adaptare la evoluiile de ordin politic, economic, social i juridic care au loc n timp i determin premisele noi ale funcionrii acestor servicii. Potrivit acestui principiu, toate organele administraiei publice centrale sau locale, care rspund direct sau indirect de buna funcionare a tuturor formelor de servicii publice, au obligaia legal i moral de a se adapta pe moment evoluiilor care au loc i de a adapta funcionarea serviciilor publice, gestionate direct sau indirect, pentru a rspunde ateptrilor

48

beneficiarilor, n primul rnd ale cetenilor. Legea stabilete c, n acest scop, dac situaia impune, pot fi denunate unilateral concesiunile sau delegrile de servicii publice. Analiza regimului juridic al serviciilor publice ne oblig, pe lng examinarea acestor principii eseniale i trsturi ale serviciilor publice s lum n considerare i regimul juridic specific, aplicabil fiecrui tip sau form de serviciu public, funcie de formele de organizare si funcionare, fr a putea face o distincie clar ntre normele de drept public i cele de drept privat aplicabile acestor servicii. n acest sens, dac ne referim la personalul serviciilor publice, vom observa i admite c personalul serviciilor publice administrative gestionate direct de ctre organele administraiei publice, prin propriile compartimente sau prin stabilimente publice, este supus regimului juridic de drept public, fiindu-i aplicate dispoziiile din statutul funcionarilor publici. Relaiile dintre serviciile publice amintite mai sus i administraia public, pe de o parte, precum i cele dintre aceste servicii i teri, pe de alt parte, sunt, de asemenea, guvernate de normele de drept public, iar contractele ncheiate cu teri vor fi supuse regulilor de drept privat. Serviciile publice economice gestionate direct sau prin operatorii de servicii publice sunt supuse att regimului juridic de drept public ct i regimului juridic de drept privat. n primul rnd, relaiile dintre aceti operatori de servicii publice i utilizatori, care se ntemeiaz pe actele juridice unilaterale emise de ctre aceti operatori, sunt supuse obligatoriu regulilor de drept administrativ, deoarece, nendoielnic, operatorul acioneaz, n spe, n calitatea sa de subiect nvestit cu prerogative de putere public. Am putea exemplifica, n acest sens, dispoziiile operatorilor de servicii publice prin care acestea, majoreaz tarifele pentru prestarea unor servicii publice sau prin care se modific programul orar de funcionare al acestora. Apoi, n relaiile contractuale dintre operatorii de servicii publice i administraia public concendent, sunt aplicabile, de regul, normele de drept public i doar n subsidiar cele de drept privat. Ne referim, n primul rnd, la ncheierea contractelor de concesiune care se supun normelor dreptului administrativ, deci normelor de drept public. n acest sens, majoritatea clauzelor viitorului contract sunt fixate de organele administraiei publice concendente, iar eventuala modificare a acestora i/sau ncetarea contractului, n mod unilateral, numai din iniiativa acestuia. n schimb, normele dreptului privat sunt aplicabile personalului serviciilor publice economice, care este supus dispoziiilor dreptului muncii. Conductorii ageniilor economice cu capital integral ori majoritar public au, de asemenea, calitatea de salariai i i desfoar activitatea n temeiul contractului individual de munc. Relaiile contractuale ale agenilor economici, care au calitatea de operatori de servicii publice, sunt de asemenea, guvernate de normele dreptului privat (Dreptul comercial: spre exemplu, cel de furnizare de produse sau de prestare de servicii). n privina organismelor neguvernamentale, crora le-au fost delegate servicii publice administrative, acestea sunt supuse, cu precdere, regimului de drept comun, care reglementeaz att raporturile cu propriul personal, ct i raporturile lor cu alte persoane juridice i fizice, Vom observa, totui, c, n anumite condiii i ipostaze, cum este cazul n situaia exploatrii unor bunuri publice sau ale lurii unor msuri de ctre aceste organisme private, prin punerea n aplicare a unor prerogative de putere public cu care au fost nvestite prin lege, sunt aplicabile i normele dreptului public. n astfel de situaii, aceste organisme adopt adevrate acte administrative, denumite acte administrative prin delegaie. Este evident c sunt aplicabile normele dreptului public, inclusiv normele privind contenciosul administrativ.

49

4. Consideraii generale privitoare la serviciile publice comunitare nfiinarea serviciilor publice comunitare n Romnia apare ca efect pozitiv al descentralizrii administrative, componenta esenial a reformei administraiei publice. Este vorba despre schimbarea de fond a raportului dintre administraie i cetean, descentralizarea i desconcentrarea serviciilor publice i demilitarizarea treptat a serviciilor comunitare, n contextul reconstruciei instituionale i a armonizrii cadrului legislativ n spaiul euroatlantic. Msurile privitoare la nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor servicii comunitare au avut n vedere, n primul rnd, necesitatea proteciei populaiei, democratizrii serviciului oferit acesteia, prevenirii actelor de corupie, apropierii serviciilor publice de ceteni. Ele au afectat structurile din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, ale ministerelor i ale altor organe de specialitate din cadrul administraiei publice centrale i al unor instituii publice. Astfel, ntr-o perioad relativ scurt de timp, au fost organizate sau reorganizate serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor, pentru situaii de urgen, pentru eliberarea i evidena paapoartelor, pentru regimul permiselor de conducere i nmatriculare a autovehiculelor, i respectiv, pentru cadastru i agricultur. Potrivit programelor aprobate i a coninutului actelor normative adoptate, aceste servicii comunitare fac parte din categoria serviciilor publice administrative care sunt gestionate n mod direct de ctre administraia public central i local i ntre care se instituie i trebuie s se realizeze o cooperare permanent. O parte dintre aceste servicii publice comunitare sunt organizate sub forma unor structuri interioare, respectiv compartimente de lucru ale Consiliilor judeene i/sau locale, iar altele ca structuri exterioare ale acestora, avnd statutul de peroane juridice. De asemenea, o alt parte dintre serviciile comunitare se nfiineaz n cadrul Prefecturilor judeene i a municipiului Bucureti. Ele au de ndeplinit o serie de atribuii prin colaborare cu serviciile publice comunitare din cadrul Consiliilor locale, ntre care s-a instituit i trebuie s existe o permanent colaborare. Serviciile publice comunitare se deosebesc att de serviciile desconcentrate ale administraiei publice, ct i de serviciile administraiei locale, deoarece, trebuie s reinem c, ele se afl n raporturi de dubl subordonare, att pe orizontal ct i pe vertical. Spre exemplu, dei unele dintre aceste servicii publice comunitare se organizeaz n cadrul Consiliilor judeene sau a Consiliilor locale, activitatea acestora este coordonat i controlat de ctre organele de specialitate ale administraiei publice centrale. 4.1. Serviciile publice comunitare de eviden a populaiei n conformitate cu prevederile articolului 1 alineat 1 din Ordonana Guvernului nr.84 din 30 august 2001 serviciile publice comunitare de eviden a persoanei, se organizeaz la nivelul Consiliilor locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, precum i la nivelul Consiliilor judeene, respectiv al municipiului Bucureti prin reorganizarea compartimentelor de stare civil din aparatul propriu al Consiliilor locale i a formaiunilor locale de eviden a populaiei din structura Ministerului Administraiei i Internelor. De asemenea, se nfiineaz servicii publice comunitare locale de eviden a persoanelor i n cadrul sectoarelor municipiului Bucureti, prin reorganizarea compartimentelor de stare civil din aparatul propriu al Consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureti, precum i activitii de eviden a populaiei din structura Serviciului de eviden informatizat a persoanei al municipiului Bucureti din structurile Ministerului Administraiei i Internelor. Serviciile publice comunitare pentru evidena persoanelor asigur ntocmirea, pstrarea, evidena i eliberarea, n sistem de ghieu unic, a actelor de stare civil, a crilor de identitate, a crilor de alegtor, a listelor electorale permanente, a permiselor de conducere

50

i a certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor, precum i eliberarea paapoartelor simple. Serviciile publice comunitare judeene i ale municipiului Bucureti funcioneaz ca instituii publice de interes judeean, respectiv municipal, cu personalitate juridic. Ele gestioneaz, n regim extra-bugetar, veniturile ncasate din activitile de eliberare a documentelor, din valorificarea formularelor utilizate n procesul de eliberare a acestora i din furnizarea, n condiiile legii, a datelor referitoare la persoan, precum i din donaii i sponsorizri. n principal, finanarea cheltuielilor curente i de capital se asigur din venituri extra-bugetare i din subvenii de la bugetele locale, judeene i ale municipiului Bucureti. Activitatea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor este coordonat de secretarul general al judeului i al municipiului Bucureti, sau de secretarul municipiului, sectorului municipiului Bucureti, oraului sau comunei, dup caz. Potrivit prevederilor articolului 2 din Ordonana Guvernului nr.84/2001, ns, coordonarea i controlul metodologic al serviciilor publice comunitare se asigur n mod unitar de ctre Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor, care este organizat i funcioneaz ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, aflat n componenta Ministerului Administraiei i Internelor. Din analiza coninutului acestor dispoziii rezult, fr echivoc, faptul c serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor au o dubl subordonare (att fa de autoritile publice locale, care hotrsc cu privire la nfiinarea lor, ct i fa de administraia public central care asigur ndrumarea i controlul tehnic de specialitate asupra activitii acestor servicii). Dubla natur a componentei de subordonare impune lmurirea i delimitarea competenei administraiei publice locale, comparativ cu cea a administraiei publice centrale. n acest sens, considerm c administraia public local, printre altele, este competent: s decid nfiinarea lor, s aprobe organigrama i numrul de personal, s numeasc i revoce din funcie conducerea acestor servicii, s stabileasc salariile, s gestioneze celelalte resurse la dispoziie .a. Aceste atribuii, dei nu sunt precizate i de Ordonana Guvernului nr.84/2001, pot fi deduse din economia textului Legii administraiei publice locale nr.215/2001, care, n articolul 38 alineat 1 litera i i n articolul 107 alineat 1 litera h stipuleaz dreptul Consiliilor locale i judeene de a nfiina instituii publice, societi comerciale i servicii publice de interes local, respectiv judeean. n conformitate cu aceleai texte de lege, Consiliile locale si judeene ndeplinesc i urmtoarele atribuii: - urmresc, controleaz i analizeaz activitatea serviciilor publice nfiinate; - instituie, cu respectarea criteriilor generale stabilite prin lege, norme de organizare i funcionare pentru aceste servicii publice; - numesc i elibereaz din funcie, n condiiile legii, conductorii serviciilor publice din subordinea lor; - aplic sanciuni disciplinare, n condiiile legii, persoanelor pe care le-au numit. Atribuiile Consiliilor locale i judeene se refer i la serviciile publice comunitare care nu sunt altceva dect o subcategorie a serviciilor publice de interes local sau judeean, dup caz. In eventualitatea n care unele dintre atribuii, prevzute de Legea nr.215/2001, ar putea fi date, prin lege special, n competena administraiei publice centrale, se va aplica reglementarea special, potrivit principiului lex specialia generalibus derogat. Este ns necesar ca reglementarea special s aib cel puin aceeai for juridic cu reglementarea general, ceea ce nu este cazul pentru Ordonana Guvernului nr.84/2001. Pe de alt parte, atribuiile principale ale administraiei publice centrale (Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor) cu privire la serviciile publice

51

comunitare locale sunt prevzute n articolul 14 din Ordonana Guvernului nr.84/2001, acestea fiind urmtoarele: - asigurarea punerii n aplicare unitar a reglementrilor legale n domeniul evidenei persoanelor, a strii civile i a schimbrii pe cale administrativ a numelor persoanelor fizice; - elaborarea normelor i metodologiilor de lucru utilizate de serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor; - administrarea Registrului naional de eviden a persoanelor care conine datele de identificare i adresele tuturor cetenilor romni, precum i imaginile posesorilor de cri de identitate; - furnizarea, n condiiile legii, a datelor de identificare a persoanei solicitate de autoriti i instituii publice, ageni economici i de alte persoane juridice, pentru derularea unor aciuni de interes general reglementate prin acte normative; - asigurarea compatibilitii sistemelor informaionale care stocheaz i prelucreaz date referitoare la persoan; - punerea n aplicare, mpreun cu celelalte instituii abilitate, a reglementrilor privind confidenialitatea i protecia datelor referitoare la persoan; - gestionarea sistemului informatic de eviden a persoanelor; - asigurarea dotrii serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, precum i furnizarea registrelor de stare civil i a materialelor necesare emiterii crilor de identitate, a crilor de alegtor i a certificatelor de stare civil; - colaborarea cu celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale pentru constituirea unor registre permanente, potrivit legii. Va trebui s mai reinem i c Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor ndeplinete i funciile de: a) strategie: presupune fundamentarea direciilor de dezvoltare pentru optimizarea fluxului de actualizare i de valorificare a datelor referitoare la persoan, creterea calitii serviciilor prestate pentru cetean i perfecionarea mijloacelor utilizate pentru stocarea i prelucrarea datelor; b) reglementare: asigur elaborarea, printre altele, de acte normative necesare pentru armonizarea cu legislaia comunitar, precum i a actelor normative cu caracter intern instruciuni, norme i metodologii de lucru - pentru serviciile publice comunitare; c) autoritate de stat: urmrete aplicarea i respectarea reglementrilor legale n domeniul eliberrii actelor de stare civil, a actelor de identitate, a permiselor de conducere, a certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i ntocmirea listelor electorale permanente; d) sprijin, ndrumare i control a activitii serviciilor publice comunitare. Serviciile publice comunitare asigur att ntocmirea, pstrarea, evidena i eliberarea actelor de stare civil, a crilor de identitate, a crilor de alegtor i a listelor electorale, ct i primirea cererilor de eliberare a paapoartelor simple, a permiselor de conducere, a certificatelor de nmatriculare a vehiculelor i a plcilor cu numere de nmatriculare n sistem de ghieu unic. Astfel, potrivit articolului 5 din Ordonana Guvernului nr.84/2001, serviciile publice comunitare locale au urmtoarele atribuii: a) elibereaz, n sistem de ghieu unic, certificatele de stare civil, crile de identitate, crile de alegtor, paapoartele simple, permisele de conducere i certificatele de nmatriculare a autovehiculelor; b) nregistreaz actele i faptele de stare civil , precum i meniunile i modificrile intervenite n statutul civil, n domiciliul i reedina persoanei, n condiiile legii; c) ntocmesc i pstreaz registrele de stare civil, n condiiile legii;

52

d) ntocmesc, completeaz, rectific, anuleaz sau reconstituie actele de stare civil, precum i orice meniuni fcute pe actele de stare civil i pe actele de identitate, n condiiile legii; e) constituie, actualizeaz i administreaz Registrul local de eviden a persoanei, care conine datele de identificare i de adres ale cetenilor avnd domiciliul n raza de competen teritorial a serviciului public comunitar local respectiv; f) furnizeaz, n condiiile legii, datele de identificare i de adres ale persoanei ctre autoritile i instituiile publice centrale, judeene i locale, agenii economice i ctre ceteni; g) ntocmesc listele electorale permanente; h) constat contraveniile i aplic sanciuni, n condiiile legii i) primesc cererile i documentele necesare n vederea eliberrii paapoartelor simple, permiselor de conducere i certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i le nainteaz, dup caz, serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor, respectiv serviciilor abilitate cu evidena i producerea permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare; j) primesc paapoartele simple, permisele de conducere i certificatele de nmatriculare a autovehiculelor, ntocmite de serviciile publice comunitare judeene, respectiv ale municipiului Bucureti, pe care le elibereaz solicitanilor; k) in registre de eviden pentru fiecare categorie de documente eliberate. Serviciile publice comunitare judeene, respectiv ale municipiului Bucureti ndeplinesc urmtoarele atribuii principale: a) constituie, actualizeaz i valorific Registrul judeean de eviden a persoanei i Registrul judeean de eviden a permiselor de conducere i certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor; b) coordoneaz i controleaz metodologic activitatea serviciilor publice comunitare; c) controleaz modul de gestionare i de ntocmire a registrelor de stare civil i a listelor electorale permanente de alegtor; d) asigur producerea i emiterea certificatelor de stare civil, a crilor de identitate, a permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare, a autovehiculelor, precum i a crilor de alegtor; e) monitorizeaz i controleaz modul de respectare a prevederilor legale n domeniul asigurrii datelor referitoare la persoan; f) gestioneaz resursele materiale i de dotare necesare activitii proprii; g) in evidena i pstreaz registrele de stare civil (exemplarul 2) i efectueaz meniuni pe acestea, conform comunicrilor primite. 4.2. Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor, i serviciile publice regim permise de conducere i nmatriculare a autovehiculelor sunt reglementate prin Ordonana Guvernului nr.83/2001 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor simple i serviciilor comunitare regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor. Ambele se organizeaz n cadrul aparatului propriu al prefecturilor. Astfel, serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor se nfiineaz sub forma unui compartiment al aparatului propriu al Prefecturilor, prin reorganizarea formaiunilor teritoriale de paapoarte din cadrul serviciilor judeene de eviden informatizat a persoanei din structura Ministerului Administraiei i Internelor. Ele asigur ntocmirea, pstrarea, evidena i eliberarea paapoartelor simple.

53

Serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor au urmtoarele atribuii principale: a) soluioneaz cererile pentru eliberarea paapoartelor simple ori de prelungire a valabilitii acestora, n conformitate cu prevederile legii, ale tratatelor i conveniilor internaionale la care Romnia este parte; b) asigur eliberarea paapoartelor simple n colaborare cu serviciile comunitare locale de eviden a persoanelor din subordinea Consiliilor municipale, oreneti i comunale, precum i ale sectoarelor municipiului Bucureti; c) administreaz, gestioneaz i valorific registrele judeene, respectiv ale municipiului Bucureti de eviden a paapoartelor; d) asigur nscrierea de meniuni n paapoarte, n condiiile legii; e) organizeaz, la nivelul judeului i al municipiului Bucureti, gestionarea i controlul eliberrii paapoartelor. Potrivit articolului 2 din Ordonana Guvernului nr.83/2001, coordonarea i controlul metodologic al acestor servicii publice comunitare se asigur de ctre Direcia General pentru Paapoarte, respectiv Direcia regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor. n scopul bunei finaliti a activitii de eliberare a paapoartelor, serviciile publice comunitare din cadrul Prefecturilor trebuie s conlucreze permanent cu serviciile publice comunitare locale de eviden a persoanelor. Astfel, potrivit articolului 12 alineat 1 din Ordonana Guvernului nr.83/2001, cererile pentru eliberarea paapoartelor simple ori de prelungire a valabilitii acestora se depun de ctre cei interesai la serviciile publice comunitare de eviden a persoanelor n a cror raz teritorial i au domiciliul. Aceste servicii publice preiau cererile respective i le transmit, n mod operativ, spre soluionare serviciilor publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor din cadrul Prefecturilor. Aceste din urm servicii publice analizeaz cererile depuse, emit paapoartele simple solicitate de ceteni sau, dup caz, nscriu meniunile necesare n acestea i le transmit operativ serviciilor publice comunitare locale de eviden a persoanelor care le elibereaz solicitanilor. 4.3. Serviciile publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculare a autovehiculelor Serviciile publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor se nfiineaz n cadrul aparatului propriu al Prefecturilor, prin reorganizarea compartimentelor regim permise de conducere i certificate de nmatriculare din cadrul serviciilor judeene de eviden informatizat a persoanei din structura Ministerului Administraiei i Internelor. Aceste servicii publice au urmtoarele atribuii principale: a) constituie, actualizeaz, valorific Registrul judeean de eviden a permiselor de conducere i a vehiculelor nmatriculate; b) organizeaz examenele pentru obinerea permiselor de conducere, n condiiile legii; c) asigur emiterea permiselor de conducere, a certificatelor de nmatriculare a autovehiculelor i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru vehicule rutiere; d) soluioneaz cererile pentru eliberarea permiselor de conducere, a certificatelor de nmatriculare i a plcilor cu numere de nmatriculare pentru vehicule rutiere, n condiiile legii; e) monitorizeaz i controleaz modul de respectare a prevederilor legale n domeniul proteciei datelor referitoare la persoan; f) gestioneaz resursele materiale i de dotare necesare activitii proprii.

54

n exercitarea atribuiilor lor, aceste servicii publice comunitare coopereaz cu serviciile publice comunitare pentru eliberarea i evidena persoanelor. Coordonarea i controlul metodologic al acestor servicii publice comunitare se asigur de ctre Direcia General de Paapoarte, respectiv Direcia regim de permise de conducere i nmatriculare a vehiculelor din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor. Potrivit articolului 3, din Ordonana Guvernului nr.83/2001, Ministerul Administraiei i Internelor, prin intermediul celor dou direcii, va asigura punerea n aplicare, ntr-o concepie unitar, a legislaiei n vigoare n domeniul paapoartelor simple, respectiv din domeniul permiselor de conducere i al certificatelor de nmatriculare, precum i a programelor de reform privind apropierea administraiei publice de ceteni. 5. Serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen n conformitate cu prevederile articolului 1 din Ordonana Guvernului nr.88/200, serviciile publice comunitare pentru situaii de urgen se organizeaz n subordinea Consiliilor judeene, Consiliului General al Municipiului Bucureti, a Consiliilor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i ale sectoarelor municipiului Bucureti. Aceste servicii publice se mpart n: servicii profesioniste i servicii voluntare. Serviciile publice profesioniste se nfiineaz n subordinea Consiliilor judeene i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, prin preluarea de la Ministerul Administraiei i Internelor a structurilor unificate ale Inspectoratelor de protecie civil i a Grupurilor i Brigzilor de pompieri militari. Serviciile publice comunitare voluntare se organizeaz n subordinea Consiliilor locale prin unificarea serviciilor publice de pompieri civili i a formaiunilor de protecie civil din subordinea acestora. Aceste servicii publice comunitare vor fi transformate n servicii profesioniste, odat cu dotarea i asigurarea resurselor necesare. Serviciile publice comunitare sunt supuse unei duble subordonri, att fa de administraia public local, ct i fa de administraia public central. Astfel, conducerea activitii acestor servicii publice se face, pe de o parte, de ctre preedintele Consiliului judeean i de primarul general al municipiului Bucureti, respectiv de primarii localitilor, iar, pe de alt parte, coordonarea i controlul metodologic al acestor servicii publice se fac de ctre Inspectoratul General pentru Situaii de Urgen (articolul 7 i articolul 11 alineat 1 din O.G. nr.88/2001). De asemenea, regulamentul de organizare i funcionare a serviciilor publice comunitare se ntocmete pe baza metodologiei elaborate de Inspectoratul General i se aprob de Consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, respectiv de Consiliile locale ale comunelor, oraelor i municipiilor. n fine, structura organizatoric i dotarea serviciilor publice comunitare se aprob de Consiliile judeene i locale pe baza criteriilor minime de performan elaborate de Inspectoratul General i aprobate prin ordinul ministrului administraiei i internelor. Inspectoratul General pentru Situaii de Urgen este un organ de specialitate al administraiei publice centrale, demilitarizat, cu personalitate juridic i funcioneaz n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor. Serviciile publice comunitare i Inspectoratul General fac parte din forele de protecie ale sistemului de securitate naional i au ca scopuri principale: aprarea vieii, bunurilor i mediului mpotriva incendiilor i dezastrelor, precum i realizarea msurilor de protecie civil. Inspectoratul General asigur, la nivel naional, punerea n aplicare, ntr-o concepie unitar, a legislaiei n vigoare n domeniile date n competena sa, precum i coordonarea i controlul metodologic al serviciilor publice comunitare.

55

6. Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur n conformitate cu prevederile articolului 1 din Ordonana Guvernului nr. 13/2001, serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur se nfiineaz la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Ele pot fi organizate fie sub forma unor compartimente distincte n cadrul aparatului propriu al Consiliilor locale, cu ncadrarea n numrul maxim de posturi aprobat potrivit legii, fie ca servicii publice cu personalitate juridic n subordinea Consiliilor locale. ndrumarea tehnico-metodologic a acestor servicii publice se asigur de oficiile judeene de cadastru, geodezie i cartografie i de direciile generale judeene pentru agricultur i industrie alimentar (articolul 1 alineat 3 din O.G. nr.13/2001). Serviciile publice comunitare pentru cadastru i agricultur sunt investite cu urmtoarele atribuii principale: a) particip la aciunea de delimitare a teritoriului administrativ al comunei, oraului sau municipiului i asigur conservarea punctelor de hotar materializate prin borne; b) efectueaz msurtori topografice pentru punerea n posesie pe amplasamentele stabilite de Consiliile locale de aplicare a Legii fondului funciar; c) ntocmete fiele de punere n posesie; d) constituie i actualizeaz evidena proprietilor imobiliare i a modificrilor aduse acestora; e) constituie i actualizeaz evidena terenurilor care fac parte din domeniul public sau privat; f) delimiteaz exploataiile agricole din teritoriul administrativ al localitilor; g) fac propuneri i avizeaz proiectele de organizare i funcionare a exploataiilor agricole i aplic n teren elementele necesare pentru funcionarea acestora; h) fac propuneri i avizeaz proiectele pentru amenajarea reelei de drumuri, de alimentare cu ap, de irigaii; i) urmresc modul n care deintorii de terenuri asigur cultivarea acestora; j) furnizeaz date pentru completarea i inerea la zi a registrului agricol; k) acord consultan agricol, urmresc aplicarea tehnologiilor adecvate i iau msuri de protecie fitosanitar; l) acord consultan n domeniul zootehniei i asigur operaiunile de nsmnare artificial; m) iau msuri pentru prevenirea mbolnvirii animalelor i asigur efectuarea tratamentelor n cazul mbolnvirilor; n) ntocmesc documentaiile necesare pentru acordarea de sprijin productorilor agricoli, n condiiile prevzute de lege, i urmresc realizarea acestor aciuni; o) alte atribuii stabilite prin lege sau nsrcinri primite de la Consiliile locale ori de la primriile localitilor. Activitile serviciilor publice comunitare pentru cadastru i agricultur care presupun prestri de serviciu la cererea cetenilor se execut pe baz de taxe stabilite de Consiliile locale, potrivit legii. Numrul i specialitile profesionale ale personalului din cadrul acestor servicii publice comunitare se stabilesc de Consiliile locale care le nfiineaz, n funcie de specificul activitilor, de mrimea unitilor administrativ-teritoriale i de posibilitatea de finanare. Potrivit articolului 5 alineat 1 din Ordonana Guvernului nr.13/2001, Consiliile locale au obligaia s nfiineze societi comerciale pentru preluarea i valorificarea produselor agroalimentare de la productorii individuali, de la exploataiile agricole asociative i de la exploataiile familiale. Asemenea societi comerciale pot fi nfiinate i prin asocierea ntre mai multe Consilii locale. n acest scop, serviciile publice pentru cadastru i agricultur au

56

obligaia s acorde consultan i s coordoneze nfiinarea acestor societi comerciale. De asemenea, aceste servicii publice vor acorda consultan i sprijin productorilor agricoli pentru valorificarea produciei vegetale i animaliere (articolul 5 alineat 2 din O.G. nr.13/2001). 7. Regiile autonome n Conformitate cu prevederile Legii nr.15/1990, regiile autonome se organizeaz i funcioneaz n ramurile strategice ale economiei naionale i n alte domenii stabilite de Guvern. Rezult, deci, c aceste regii fac parte din categoria stabilimentelor publice i au drept obiect de activitate realizarea unor servicii publice economice de interes major pentru stat sau unitile administrativ-teritoriale. Considerm c, n aceast situaie, pot fi asimilate autoritilor administrative, n sens larg, i, deci, pot emite acte administrative supuse controlului de contencios administrativ. Din economia textului legii rezult c regiile autonome se pot nfiina, dup cum sunt de interes naional sau de interes local, fie pe baza hotrrii Guvernului, fie prin hotrre a organelor judeene i municipale ale administraiei publice, prin care se stabilesc obiectul de activitate, patrimoniul, denumirea i sediul principal. Regiile autonome pot nfiina, n cadrul structurii lor organizatorice: uzine, fabrici, servicii, sucursale i altele necesare ndeplinirii obiectului de activitate. Dac, pentru regiile autonome de interes naional am precizat domeniile de activitate avute n vedere de legiuitor, n ceea ce privete regiile autonome de interes local aceste domenii pot privi: gospodria comunal, spaiile locative, distribuirea energiei termice, amenajarea i ntreinerea strzilor i a celorlalte spaii publice, transporturile locale .a. Ordonana Guvernului nr.15/1993 a adus o serie de precizri cu privire la condiiile ce trebuie ndeplinite pentru ca o activitate s fie organizat sub forma unei regii autonome de interes naional, astfel: a) s constituie monopol de stat, n sensul unei activiti de producie sau de prestri de servicii care, datorit necesitii unor tehnologii specifice sau a unor investiii de capital cu costuri ridicate, nu se poate realiza n condiii de eficien normal n uniti concureniale sau care ar deveni concureniale pe termen mediu; b) s fie de interes public; c) s produc bunuri i s presteze servicii eseniale pentru aprarea rii i siguranei naionale. Regiile autonome sunt conduse de ctre Consiliul de administraie numit prin ordin, de ministrul de resort, sau, dup caz, prin hotrrea Consiliului local, respectiv a Consiliului judeean, iar activitatea curent este condus de un director general sau un director economic numit de ministrul de resort, respectiv de Consiliul local sau judeean, dup caz, sub a crei autoritate funcioneaz. n acest sens, anual, consiliul de administraie prezint un raport ministrului de resort sau unitii administrativ-teritoriale locale, n referire la rezultatele activitii precedente i programul de activitate pentru anul n curs. Patrimoniul regiilor autonome este constituit din bunuri care fac parte din domeniul privat i din domeniul public de interes naional sau local. Trebuie precizat c bunurile care aparin domeniului public, fiind inalienabile, nu pot fi nstrinate, sunt date doar n administrarea regiilor autonome i trebuie evideniate separat n patrimoniul acestora. Asupra lor nu se pot constitui nici un fel de garanii. n exercitarea dreptului de proprietate i/sau de administrare, regia autonom are dreptul de a se folosi, n mod autonom, de bunurile pe care le are n patrimoniu, n vederea realizrii scopului pentru care a fost constituit, acoperirii cheltuielilor, amortizarea

57

investiiilor, rambursrii creditelor, obinerii unui profit, constituirii fondului de rezerv i a fondului de dezvoltare, plii taxelor, impozitelor i a celorlalte vrsminte, prevzute de lege. Ct privete bunurile imobile de interes privat, nstrinarea unor bunuri n valoare de peste zece milioane lei se poate face numai cu aprobarea ministrului de resort. Bugetul de venituri i cheltuieli ale regiilor autonome de interes naional se aprob de Guvern, iar cel al regiilor autonome de interes local se aprob, dup caz, de Consiliile locale sau judeene, odat cu bugetul unitii administrativ-teritoriale respective.

58

CURSUL VIII
TEORIA ACTULUI ADMINISTRATIV 1. Definiia i trsturile actului administrativ Autoritile administraiei publice, fie c i desfoar activitatea la nivel central fie la nivel local, au ca modalitate de manifestare a voinei, n sensul executrii legii i a organizrii executrii, actul administrativ. Actul administrativ reprezint, aadar, acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin, de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti. Consacrarea terminologiei de act administrativ ca manifestare de voin a autoritilor administraiei publice a fost fcut, mai nti, de Legea nr.29/1990, abrogat ca urmare a apariiei Legii nr.554/2004 i de Constituia Romniei, n articolul 48. Pot adopta sau emite acte administrative, de pild, organele de conducere ale fiecreia dintre cele dou Camere ale Parlamentului (ex.: preedintele i biroul Camerei, precum i funcionarii publici care dein funcii de conducere n aparatul acestora; secretarul general i efii de departamente) i conducerile autoritilor judectoreti (ai judectoriilor, tribunalelor, Curilor de Apel, naltei Curi de Casaie i Justiie), n vederea bunei administrri a justiiei. n literatura juridic, tentativele de a defini noiunea de act administrativ au dat natere mai multor formulri, grupate sub denumirile de act administrativ sau act de drept administrativ. Denumirea de act de drept administrativ ncearc s sublinieze regimul juridic al elaborrii actelor organelor administraiei de stat, considerndu-se c acestea indic apartenena actului la administraia de stat. Aceast terminologie a fost criticat, apreciindu-se c este contrar celei de act administrativ, prevzut de unele acte normative, inclusiv de Constituie. Termenul de act administrativ este definit i de noua Lege a contenciosului administrativ, care stipuleaz c acesta este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. Noi considerm c doar termenul de act administrativ este cel care trebuie s fie folosit, n orice mprejurare, din urmtoarele dou principale argumente: a) n primul rnd, actele normative de baz folosesc termenul de act administrativ. Legea nr.29 din 8 noiembrie 1990, lege care constituie actul normativ de baz n ceea ce privete regimul juridic aplicabil acestui tip de act juridic, folosete termenul de act administrativ. b) n al doilea rnd, termenul de act administrativ este preferabil datorit folosirii sale ndelungate n literatura juridic i n practica juridic. n activitatea practic se utilizeaz diferii termeni pentru desemnarea acestui tip de act juridic i anume: decizie, ordin, instruciune, hotrre, regulament, dispoziie, autorizaie, permis, not de relaii .a. Trsturile caracteristice, pe baza crora se poate defini actul administrativ, sunt: a) Actul administrativ este forma principal de activitate a administraiei publice . Actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important.

59

Acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat, dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile tehnice productive. Exist o difereniere n ceea ce privete ponderea actului administrativ n sfera formelor de activitate a autoritilor administraiei publice, acestea variind n funcie de nivelul ierarhic al autoritii de la care eman actul. b) Actul administrativ este emis n regim de putere public. n acest fel, actul administrativ se deosebete de alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor administraiei publice. Actul administrativ concretizeaz voina autoritilor administrative, ca subiect de drept investit cu putere public. Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu. Obligativitatea actului administrativ se refer la toate subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor respective, ea este o consecin a prezumiei de legalitate de care se bucur actele administrative, fiind emise pe baza i n vederea executrii dispoziiilor legale n vigoare. Regimul de putere nu exclude, ci permite exercitarea controlului de legalitate exercitat asupra actelor administrative. Fora juridic a actelor administrative se fundamenteaz pe prezumia relativ c acestea au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor cerute de Constituie i celelalte acte normative cu for juridic superioar actelor emise. Prezumia de legalitate, denumit i prezumia de conformitate cu dreptul, subnelege condiia actului administrativ de a corespunde Constituiei, legii i actelor juridice emise n baza legii. Prezumia de legalitate este asociat cu alte prezumii: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate. Din aceste trei prezumii rezult c actul administrativ se impune subiectelor de drept care sunt obligate s-l respecte i s-l execute. Fora juridic a diferitelor acte administrative este condiionat de mai multe elemente, i anume: locul organului emitent n sistemul autoritilor administraiei publice; natura organului emitent; categoria de act (respectiv cu caracterul individual sau cu caracterul normativ al actului). n cazul actelor administrative cu caracter normativ, autoritatea administraiei publice va putea adopta sau emite ea acest act, cu condiia ca problema care constituie obiectul actului s nu fie rezervat prin lege organului legiuitor al rii (de exemplu, printr-un act administrativ normativ nu ar putea fi modificat organizarea administrativ-teritorial a rii, ntruct aceast problem este rezervat reglementrii numai pe cale de lege organic). Din acest punct de vedere soluia prevzut de Constituia Romniei, de a enumera n mod expres i limitativ domeniile i problemele rezervate legii organice ca act al Parlamentului, este salutar, ntruct nltur o lacun mai veche a legislaiei noastre. Prin urmare, ori de cte ori o problem nu este reglementat de lege i nu constituie nici domeniul rezervat al acesteia, ea poate fi reglementat de o norm juridic inferioar, n limitele competenei recunoscut de lege autoritii emitente. n ceea ce privete emiterea unui act administrativ cu caracter individual, autoritatea administraiei publice nu ar putea s oblige o persoan s fac sau s nu fac ceva, fr s fie mputernicit prin lege s dispun n acest sens. De exemplu, Constituia i legile rii reglementeaz pentru ceteni dreptul de vot, ca un drept fundamental al acestora, i nu ca o obligaie, lsnd nesancionat neparticiparea la vot. n aceste condiii, nici o autoritate a administraiei publice, centrale sau locale, nu ar putea emite un act administrativ prin care s sancioneze un cetean care nu i-a exercitat dreptul de vot. c) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin juridic unilateral , ce aparine autoritii publice care l-a emis.

60

Caracterul unilateral al voinei exprimate n actul administrativ nu este determinat de numrul de persoane fizice care i exprim voina n adoptarea actului, ci de faptul c acele persoane fac parte dintr-o structur organizatoric instituionalizat creia i se recunoate, prin lege, competena de a emite acte administrative n exercitarea atribuiilor care i revin. Deci, persoanele fizice care compun respectiva autoritate acioneaz n realizarea competenelor acestei autoriti, nu a competenelor membrilor ei. Manifestarea unilateral de voin nu este n toate cazurile pregnant conturat. Astfel, uneori actele administrative se emit de ctre autoritile administraiei publice la cererea celor interesai (exemplu: emiterea unei autorizaii de exercitare a unei activiti), n timp ce, alteori, actele administrative se emit fr consimmntul persoanei creia i se adreseaz (exemplu: actul de plat al impozitului). n primul caz, dei actul emis la cererea persoanei interesate, nu se poate trage concluzia c este un act juridic civil (un contract, un acord de voin). El este un act administrativ, care investete pe beneficiar cu drepturile i obligaiile prevzute de lege, din chiar momentul emiterii lui. Dac actul ar fi de natur contractual, pe de o parte, naterea drepturilor i obligaiilor ar avea loc numai n momentul acordului de voin iar, pe de alt parte, anularea acestui act nu s-ar putea face numai prin voina unilateral a organului care l-a emis. Trebuie s facem o precizare special n legtur cu actele administrative emise n comun, de dou sau mai multe autoriti ale administraiei publice, precum i a celor emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoriti. n primul caz, observm c aceste acte conin un consens al celor dou autoriti, ele urmrind acelai scop i aceeai prestaie din partea altor subiecte. Manifestrile lor de voin converg spre aceleai efecte juridice i, de aceea, sunt acte care conin tot o manifestare unilateral de voin. n situaiile n care actele administrative sunt adoptate sau emise cu acordul sau autorizarea altei autoriti, acest acord (autorizare) are sensul unei aprobri prealabile dat, de regul, de ctre autoritatea ierarhic superioar celei care adopt sau emite actul. Actul adoptat cu acordul (autorizarea) necesar rmne un act unilateral. d) Actul administrativ este executoriu, de ndat ce a intrat n vigoare, fr a fi necesar ntocmirea unor formaliti ulterioare, ca n cazul unei hotrri judectoreti rmas definitiv care, pentru a fi executat, trebuie s fie investit cu formul executorie. Totui, este relevant faptul c sunt i acte administrative care nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i nu pot fi puse direct n executare. Este cazul proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniei care sunt executorii, prin ele nsele, numai dac persoana sancionat nu face plngere n termenul prevzut de lege. Dac, ns, contravenientul a fcut plngere, punerea n executare a procesului-verbal nu mai are loc; ea se suspend, pn la soluionarea plngerii de ctre instana de judecat. 2. Categorii de acte administrative Actele administrative pot fi grupate n diverse categorii, reprezentnd att o importan teoretic ct i una practic. ntruct n literatur sunt utilizate o multitudine de criterii de clasificare, am apelat la cele mai reprezentative. n acest context, noi credem c cele mai importante criterii de clasificare a actelor administrative sunt urmtoarele: A. Dup natura juridic, acestea pot fi: a) acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere public): aceste acte se adopt sau se emit de ctre o autoritate public-legislativ, executiv sau judectoreasc, n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii legii, numai n scopul naterii, modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ.

61

Actele administrative de autoritate se mpart, la rndul lor, n acte administrative de autoritate cu caracter normativ (acte normative) i acte administrative de autoritate cu caracter individual (acte individuale). b) acte administrative de gestiune , ncheiate de ctre serviciile publice administrative cu persoanele fizice sau juridice i privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale (jude, municipiu, ora,comun), dup caz. Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinznd dou manifestri de voin: a serviciului public administrativ i a unei persoane fizice sau juridice. c) actele administrativ jurisdicionale se emit, n mod unilateral, de ctre autoritile de jurisdicie administrativ, anume abilitate de lege i rezolv conflicte aprute ntre servicii publice i particulari. Aceste acte juridice, dup organul care le emite, sunt acte administrative, iar dup efectele pe care le produc sunt acte de jurisdicie. Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ definete actul administrativjurisdicional ca fiind actul juridic emis de ctre o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur de contradictorialitate i cu asigurarea dreptului de aprare. Actul administrativ-jurisdicional se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: este un act administrativ aparent atipic din punct de vedere al organului de la care eman, n sensul c autoritatea public care l emite este investit prin lege cu soluionarea unor litigii; de asemenea, este un act administrativ cu caracter individual, dar este atipic fiind exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative, procedura de soluionare a litigiului fiind similar celei judiciare (contradictorialitatea, asigurarea dreptului de aprare), iar prin ele se soluioneaz un litigiu cu for de adevr legal i capt autoritate de lucru judecat dac nu este atacat n justiie. De asemenea, actul este obligatoriu motivat. B. Dup competena material, pot exista: a) acte administrative cu caracter general: aceste acte se adopt sau se emit de ctre autoritile administraiei publice care au competen material general. Din aceasta categorie fac parte: decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale, unele ordine ale prefecilor i unele dispoziii ale primarilor. b) acte administrative de specialitate : aceste acte sunt emise de organele administraiei publice centrale de specialitate i de autoritile administraiei publice locale de specialitate. Din aceast categorie fac parte: ordinele i instruciunile emise de minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, precum i cele emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate. C) Dup competena teritorial, actele administrative pot fi: a) actele administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice centrale (decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate). Aceste acte produc efecte pe ntreg cuprinsul tarii; b) acte administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale (hotrri ale consiliilor judeene i ale consiliilor locale, dispoziiile primarilor, ordinele prefecilor, precum i actele emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate).

62

Aceste acte produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le emit. D) Dup gradul de ntindere al efectelor juridice, actele administrative sunt: a) acte administrative normative, care produc efecte cu caracter general i impersonal (decrete ale Preedintelui Romniei, hotrri i ordonane ale Guvernului, instruciuni, regulamente i altele asemenea ale minitrilor i ale conductorilor celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, hotrrile consiliilor judeene i ale celor locale, precum i unele ordine ale prefecilor i dispoziii ale primarilor) . b) acte administrative individuale , care produc efecte numai cu privire la persoane fizice sau juridice determinate. Din aceast categorie fac parte: unele decrete emise de Preedintele Romniei, unele ordine ale minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, actele emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate n judee i n municipiul Bucureti ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, precum i cele emise de preedintele consiliului judeean i unele dispoziii emise de ctre primar. Una din distinciile dintre cele dou categorii este aceea c niciodat actele individuale nu pot nclca actele normative. E) Dup natura efectelor juridice pe care le produc, sunt: a) acte administrative care acord drepturi (impersonale i generale sau individuale); b) acte administrative care constat existena unui drept. F) Dup autoritatea care le emite, actele administrative sunt: a) acte administrative emise de autoritile administraiei publice Din aceast categorie fac parte toate actele administrative emise de autoritile administraiei publice centrale i locale, cu competen material general sau special, precum i cu competen teritorial central ori local; b) acte administrative adoptate de Parlament , cum este de pild Planul naional de amenajare a teritoriului , care se aprob n baza Legii nr. 50/1991, sau unele acte de numire n anumite funcii publice, n condiiile legii; c) acte administrative emise de instanele judectoreti (cum sunt de pild, cele emise pentru numirea i eliberarea din funcii a personalului); d) acte administrative emise de instituiile publice; e) acte administrative emise de celelalte structuri organizatorice care privesc organizarea executrii i executarea legii. G) Dup perioada de timp n care produc efecte juridice a) acte administrative permanente care produc efecte juridice de la intrarea n vigoare i pn la abrogare; b) acte administrative temporare care produc efecte juridice doar pentru o anumit perioad de timp, care de regul este indicat chiar n cuprinsul actului administrativ respectiv.

63

3. Condiiile de valabilitate ale actului administrativ 3.1. Legalitatea actului administrativ n doctrina de specialitate s-a apreciat c prin regimul juridic al actelor administrative nelegem un ansamblu de reguli de fond i de form care contureaz personalitatea acestora n circuitul juridic, n sensul c evoca criteriile lor de valabilitate, sau ca regimul juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de reguli ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea respectivelor acte. Observm, ns, c, n orice caz, elementul central al acestui regim juridic l reprezint legalitatea actului administrativ, ceea ce nseamn c autoritile administraiei sunt inute, n deciziile pe care le iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalitii, adic unui ansamblu de reguli de drept, de ranguri i de coninuturi diferite. n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu a analizat condiiile de valabilitate ale actului administrativ n cadrul teoriei nulitii, punnd accent pe sanciunile nerespectrii principiului legalitii, iar prof. G. Rrincescu s-a aplecat asupra cercetrii cauzelor de ilegalitate ale actului administrativ cu ocazia examinrii, pe de-o parte, a motivelor recursului pentru exces de putere, iar pe de alt parte, a examinrii excepiei de ilegalitate. n perioada postbelica, autorii au distins ca fiind condiii de valabilitateale actului administrativ urmtoarele: competena organului administraiei de stat, respectarea textului legii i a scopului urmrit de legiuitor, respectarea formei i a procedurii stabilite de lege. ntr-o alt opinie se precizeaz, referindu-se la condiiile de valabilitate a actelor de drept administrativ c acestea nu sunt n realitate dect aspecte ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare. Mult mai recent, pe msura lrgirii i diversificrii preocuprilor privind condiiile de legalitate ale actului administrativ, varietatea condiiilor de legalitate i faptul c, de multe ori, ele sunt prevzute expres pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte i-a determinat pe autorii de drept administrativ s analizeze tipuri ale condiiilor de legalitate, fie ntr-o viziune sincronic, axat pe logica intern a sistemului normativitii, fie intr-o viziune diacronic, axat pe fazele procesului administrativ. Prof. Antonie Iorgovan enumera, ca fiind condiii eseniale de valabilitate ale actului administrativ: - actul s fie emis de organul competent i n limitele competenei sale; - actul s fie emis n forma i procedura prevzute de lege; - actul s fie conform din punct de vedere al coninutului cu Constituia, legile i celelalte acte normative n vigoare; - actul s fie emis conform cu interesul public urmrit de lege. n opinia noastr, putem reine ca fiind condiii generale de legalitate ale actului administrativ: - actul s fie emis n conformitate cu litera i spiritul Constituiei; - actul s fie emis n conformitate cu litera i spiritul legilor i ordonanelor; - actul s fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; - actul s fie emis n forma i procedura prevzut de lege. n ceea ce privete doctrina strin, varietatea tezelor cu privire la coninutul condiiilor de legalitate, dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune n dificultate n stabilirea constantelor. n doctrina francez, condiiile de legalitate au fost abordate din perspective diferite: - cea a teoriei nulitii actelor administrative, cea a contenciosului administrativ inclusiv pentru exces de putere;

64

cea a prezentrii propriu-zise a condiiilor de valabilitate ale actului administrativ; cea care presupune o combinaie ntre prezentarea condiiilor de valabilitate i a sanciunilor nerespectrii acestora. Ni s-a prut interesant analiza reputatului prof. Rene Chapus, care abordeaz problema condiiilor de valabilitate a actului administrativ, att din perspectiva semnificaiei obligativitii conformitii actului administrativ cu ansamblul ierarhizat i complex de norme constituionale i legislative, precum i cu regulile administraiei, dar i cu diversele norme ce in de conveniile internaionale, precum i din aceea a serviciilor de natur a afecta legalitatea actelor administrative. Autorul distinge ntre ilegalitatea extern i cea intern a actului administrativ, legalitatea extern fiind concretizat de incompeten, viciile de procedur i viciile de form, iar cea intern n violarea direct a legii, motivele actului i scopul actului, precum i deturnarea de putere n cazul lurii n considerare a interesului public. Interesant este de a se constata c, i in zonele geografice ndeprtate, condiiile de legalitate ale actului administrativ sunt abordate din perspectiva viciilor care afecteaz legalitatea extern (incompetena, precum i viciile de procedur i de form) i viciile care afecteaz legalitatea intern a actului administrativ (violarea legii, viciile care afecteaz motivul actelor i deturnarea de putere). 3.2. Condiiile de fond ale actului administrativ n analiza noastr, plecm de la o premis clar: condiiile de fond ce trebuie ndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ in de stricta respectare a competenelor pe care le au autoritile administrative care emit/adopt actul administrativ. n teoria actului administrativ s-au formulat multiple i diverse teze cu privire la nelesul noiunii de capacitatea sau competena de aciune a autoritilor administraiei publice. ntr-o abordare, competena organelor administraiei de stat a fost definit ca fiind dreptul i totodat obligaia prevzut de lege i celelalte acte normative de a duce o anumit activitate, adic de a fi n acest scop subiect n diferite raporturi juridice, deci ca o parte constitutiv a unui organ de stat, iar, pe de alt parte, se arat c organele administraiei de stat, avnd o anumit competen special determinat, ele au, cu alte cuvinte, capacitatea de a fi subiecte n anumite raporturi juridice, nelegnd capacitatea juridic a organelor administraiei de stat ca o component a calitii organelor administraiei de stat de subiecte n raporturi juridice. n concepia altor autori, competena organelor administrative a mai fost definit ca fiind capacitatea ce le este recunoscut de lege de a aciona din punct de vedere juridic n vederea realizrii activitii executive sau ca aptitudine legal recunoscut unui organ al administraiei de stat de a nfptui aceast activitate, sau ca fiind aptitudinea conferit de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administraiei de stat de a face acte juridice sau operaiuni administrative i materiale. ntr-o alt viziune, capacitatea nu se identific cu competena organelor administrative, dei, practic, putem realiza dac o anumit formaiune colectiv are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetnd competena ei legal, stabilit n legea organic, capacitatea administraiei desemnnd astfel posibilitatea de a participa ca subiect independent n raporturi de drept administrativ, iar competena desemnnd ansamblul atribuiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane i limitele exercitrii lor. Atribuia este investirea legal cu anumite prerogative. n ceea ce privete diferenele dintre capacitate i competen vom observa urmtoarele:

65

capacitatea este proprie numai organelor administrative, n timp ce competen au att organele administrative ct i structurile lor organizatorice i funcionale; - ntotdeauna capacitatea presupune posibilitatea de a aciona n nume propriu, competena nu presupune o astfel de independen; - atribuiile ce formeaz coninutul categoriei de competen pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi transcris altui subiect de drept. n opinia noastr, mai putem spune c prin competen se nelege totalitatea atribuiilor autoritilor administraiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane i limitele exercitrii lor. Precizm c fiecare autoritate a administraiei publice are o anumit competen, determinat de sarcinile ce i revin i de scopul pentru care a fost nfiinat i, c prin norme juridice, conform principiilor constituionale, ea este concret determinat i exercitat potrivit dispoziiilor legale prin care a fost stabilit. Astfel, ea reprezint ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un subiect de drept n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg, ea reprezint activitile (actele i faptele) cu semnificaie juridic, iar n sens juridic restrns, reprezint numai ansamblul actelor juridice prevzute a fi emise conform legii, de un organ n realizarea atribuiilor. In fine, am putea defini competenta organelor administraiei publice ca fiind ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege, ce confer drepturi i obligaii pentru a duce, n nume propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ, iar ideea de capacitatea administrativ evoc ideea de persoan moral de drept public sau, pur i simplu, autoritate administrativ. Din perspectiva obligaiei ca actul administrativ s fie emis de organul administrativ competent numai n limitele competenei sale, competena are caracter legal, are caracter obligatoriu i, de regul, are caracter permanent, exercitndu-se n mod continuu n sensul c autoritatea administraiei publice competente emite actul ori de cte ori se ivesc condiiile prevzute de lege. Ea poate fi material, teritorial, temporal i personal. n doctrina occidental, putem remarca o abordare mai complex a problemei competenei autoritii publice, n sensul gsirii unui echilibru ntre evitarea anulrii unor acte administrative doar pentru satisfacerea iluzorie a petiionarilor i necesitatea satisfacerii exigenelor de form i de procedur care ofer garanii. Spre exemplu, n literatura francez de specialitate, distincia este clar, dar n prezent se dezbate posibilitatea de a realiza transferuri de competene ntre stat i colectivitile locale n cadrul preconizatei reforme a administraiei. Tratatele Uniunii Europene clarific i competenele ntre rile membre i instituiile europene. Astfel se consacr trei principii: principiul atribuirii, principiul subsidiaritii, i principiul proporionalitii. Potrivit primului principiu, Uniunea acioneaz n limitele competenelor conferite ei de statele membre, iar competenele care nu se atribuie acesteia aparin statelor. Atunci cnd Tratatele atribuie Uniunii o competen exclusiv ntr-un domeniu determinat (acestea fiind politici comerciale comune, politici monetare pentru zona euro, uniunea vamal i conservarea surselor biologice ale mrii) numai Uniunea poate legifera i adopta acte juridice obligatorii. De asemenea, Uniunea dispune de competen exclusiv pentru ncheierea de acorduri internaionale atunci cnd aceast ncheiere este prevzut ntr-un act legislativ al Uniunii, fie pentru a permite acesteia s i exercite competena la nivel intern, fie din cauz c aceasta afecteaz un act intern al Uniunii Europene. Uniunea dispune i de o competen comun cu statele, atunci cnd Tratatele i atribuie o competen care nu se refer la domeniile prevzute expres doar n competena sa,

66

referitoare la aciuni de sprijinire, de coordonare sau complementare a industriei, protecia i mbuntirea sntii umane, educaie, formare profesional, tineret i sport, cultur, protecie civil i actele obligatorii din punct de vedre juridic adoptate de Uniunea European. n doctrin s-a artat c pot fi identificate i utilizate cteva reguli, cum ar fi: - Tratatele i dreptul adoptat de Instituiile Uniunii n exercitarea competenelor atribuite au prioritate fa de dreptul Statelor Membre; - Statele Membre trebuie s adopte msurile generale sau particulare adecvate pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor ce decurg din Tratatele Uniunii sau care rezult din actele Instituiei Uniunii; - n spaiul competenei particulare, Statele Membre i exercit competena n msura n care Uniunea nsi nu i-a exercitat-o sau ea a decis s cedeze exercitarea competenei sale. Potrivit principiului subsidiaritii, n domeniile care nu se ncadreaz n competena sa exclusiv, Uniunea acioneaz numai dac i n msura n care obiectivele aciunii vizate nu pot fi suficient realizate de Statele Membre, dar, datorit dimensiunilor sau efectelor aciunii vizate, se pot realiza mai bine la nivelul Uniunii. Potrivit principiului proporionalitii, coninutul i forma aciunii Uniunii nu pot depi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituiei. Instituiile Uniunii pot lua decizii i n alte domenii pentru care Tratatele nu au prevzut puterile de aciune n baza aa-zisei Clauze de flexibilitate. 3.3. Condiiile de form ale actului administrativ Actele administrative, n cele mai multe cazuri, mbrac forma scris, care este i trebuie apreciat ca o garanie de legalitate. Actele administrative cu caracter normativ mbrac ntotdeauna numai forma scris, fiind obligatorie publicarea lor, iar cele cu caracter individual pot mbrca i forma oral, n condiiile legii. n prezenta analiz, noi am ajuns la concluzia c forma scris a actelor administrative este necesar din mai multe motive, i anume: - necesitatea cunoaterii exacte i complete a coninutului actelor; - existena unui mijloc de prob n caz de litigiu; - realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv; - posibilitatea verificrii legalitii actului, n vederea sancionrii celor vinovai de eventuale vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis. Forma scris reprezint o condiie de valabilitate a actului, ea fiind impus ns ad validitatem i nu ad probationem. Trebuie s reinem c de forma scris a actului administrativ se leag i alte elemente de concretizare exterioar a actului, i anume: a) limba de redactare a actului care, de regul, fa de dispoziiile art. 13 din Constituia revizuit, este limba romn. Cu toate acestea, n conformitate cu dispoziiile art.120 alineat 2 din Legea fundamental i ale art.51 i 71 alineatele 2 i art.106 alineat 8 din Legea nr.215/2001, privind administraia public local, n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ se aduc le cunotina public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective; b) motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt i de drept care legitimeaz intervenia actului respectiv.

67

Potrivit art. 29 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat, motivarea n cazul ordonanelor i a hotrrilor Guvernului se face prin note de fundamentare, iar n cazul celorlalte acte normative prin referate. Prin dispoziiile unor legi speciale se prevede obligativitatea motivrii anumitor acte administrative. Astfel, art.175 din Codul de procedur fiscal dispune ca decizia prin care se soluioneaz contestaiile mpotriva actelor administrative fiscale s cuprind motivele de fapt i de drept pe care se ntemeiaz actul administrativ jurisdicional. De asemenea, prin dispoziiile art.22 din Legea 554/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public se dispune ca refuzul comunicrii informaiilor solicitate s se motiveze. Obligativitatea motivrii tuturor actelor normative va constitui o regul care va fi cuprins n viitorul Cod de procedur administrativ. n doctrin s-a exprimat i opinia potrivit creia forma scris a devenit un postulat, nu doar legal, dar chiar constituional. Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative, de regul, ntr-o form scris, avnd n vedere c acestea nu sunt, n principiu, consensuale, s-a exprimat, i noi suntem de acord, cu opinia potrivit creia acest lucru este explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise n numele i cu autoritatea statului, n realizarea puterii publice, aa cum preciza reputatul autor de drept administrativ, prof. Antonie Iorgovan.. n ceea ce privete actele administrative normative, legislaia romneasc ofer cteva instrumente de tehnic legislativ valoroase. Actele administrative cu caracter normativ mbrac numai forma scris, ntruct legea prevede obligativitatea publicrii lor, aceast regul fiind i constituionalizat. Art. 44 alineat 2 din O.G.nr.35/2002 aprobat prin Legea nr.673/2002 conine prevederi cu privire la redactarea hotrrilor autoritilor publice locale, iar n art.50din Legea nr.215/2001 se prevede obligativitatea aducerii la cunotin public a hotrrilor normative ale consiliilor locale. Ori de cte ori legea prevede necesitatea formei scrise aceasta este considerat de autorii de drept administrativ, o condiie de valabilitate, de validitate sau de legalitate. Din punctul nostru de vedere, este important s recunoatem avantajele formei scrise, att pentru executarea, ct i pentru controlul actului administrativ. Exist i cazuri n care legea nu prevede obligativitatea formei scrise. ns, aa cum am artat anterior, n majoritatea cazurilor, actele administrative individuale mbrac forma scris, avnd n vedere obligativitatea comunicrii lor, n principal, prin modaliti care presupun o asemenea form. De asemenea, considerm c, mai ntotdeauna, actele organelor colegiale ale administraiei publice vor trebui s mbrace forma scris, chiar i atunci cnd ele au caracter individual, dat fiind c numai aa se poate distinge hotrrea adoptat de opiniile diverse exprimate n edin. Considerm c, n prezent, multiplicarea i diversificarea modalitilor de comunicare reclam o nou abordare, att din perspectiva necesitii comunicrii actului, ct i din cea a mijloacelor de comunicare, fr a contrazice avantajele formei scrise, chiar i pentru actul individual care ar trebui i el s fie emis n forma scris. 3.4. Condiiile de legalitate i de oportunitate ale actului administrativ n activitatea autoritilor administraiei publice, aplicarea principiului legalitii nu semnific ncorsetarea total i anularea oricrei posibiliti de a decide n legtur cu modalitile concrete n care legea trebuie aplicat. Aciunea administraiei se bucur de o oarecare marj de libertate, de o aa-zis putere discreionar care permite administraiei s se adapteze condiiilor concrete, aadar, s poat aprecia oportunitatea aciunilor i a actelor sale.

68

nc din perioada interbelic a fost formulat teza, potrivit creia, n afar de cazurile cnd legea este imperativ, cnd ea comand categoric, n toate celelalte cazuri, ea las la suverana alegere a autoritii administrative de a face sau de a nu face actul pentru care a fost autorizata prin lege. Cu alte cuvinte, acestei autoriti i se las cea mai larg putere de apreciere asupra oportunitii actului. Astfel, se face distincia ntre actele de guvernmnt i actele administrative de autoritate discreionare. n acest fel, s-a artat c, libertatea de apreciaiune asupra oportunitii msurilor de luat este n puterea administraiei care, n activitatea sa este supus ordinii legale. n prezent, raportul dintre legalitatea i oportunitatea actului administrativ a devenit o problem controversat n doctrina romneasc, conturndu-se dou curente de gndire distincte. Astfel, coala de la Cluj consider c legalitatea i oportunitatea constituie dou condiii distincte de valabilitate ale actelor administrative, n timp ce coala de la Bucureti a conceput oportunitatea ca un element al legalitii, i nu ca o condiie distinct de valabilitate a actului administrativ, acceptnd ideea c judectorul de contencios administrativ poate s verifice dac administraia public a acionat abuziv n principal, contrar interesului public i, n subsidiar, contrar interesului individual. Aadar, n timp ce reprezentanii colii de la Cluj neleg oportunitatea ca o condiie de valabilitate a actului administrativ, ce exprim realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, cei ai colii de la Bucureti au definit oportunitatea ca o condiie a legalitii actului. Astfel, puterea discreionar nu trebuie neleas ca un comportament ilegal al administraiei, ntruct doar depirea acesteia este un abuz, iar nu exercitarea dreptului de apreciere n limite legale, fapt cruia, ns, autorii par s-i dea interpretri diferite. n doctrin s-au formulat i alte opinii. Prin urmare, se admite c limitele dreptului de apreciere, de care beneficiaz autoritile administraiei publice cu ocazia elaborrii actelor administrative, sunt determinate chiar de legi i celelalte acte normative pe care trebuie s le aplice. n ceea ce privete controlul nfptuit de instanele judectoreti, se consider c acestea se limiteaz la legalitatea actului administrativ, oportunitatea acestuia nefiind supus controlului judectorului. Se susine, de asemenea, c legalitatea i oportunitatea nu se exclud i nu se subsumeaz reciproc, interferena dintre acestea duce ns la asigurarea celor mai bune condiii de emitere i de realizare a unui act valabil. Exist i prerea potrivit creia, pentru a evita confundarea oportunitii cu abuzul, se resimte necesitatea unei redimensionri conceptuale, astfel nct s se disting noiunea de putere discreionar ataat de legalitate, n cadrul sferei de putere discreionar, autorii susinnd c noiunea de legalitate a oportunitii semnaleaz o extindere a controlului judectoresc, ntruct controlul se fundamenteaz pe ideea controlului legalitii. ntr-o alt opinie, n examinarea relaiei legalitate-oportunitate, condiia oportunitii se poate pune, de regul, numai n legtur cu actele administrative normative, nu i n cazul celor individuale, iar proiectul Codului de procedur administrativ propune a se stabili dispoziia potrivit creia cauzele anulrii actului administrativ pot viza legalitatea i/sau oportunitatea, putnd fi anterioare, concomitente sau ulterioare actelor, dup caz, anularea n aceste condiii putnd fi dispus i de instanele judectoreti. n doctrina strin, problemele legate de raportul ntre legalitate i oportunitate sunt artate prin prisma necesitii respectrii separaiei puterilor n stat, dar i al echilibrului, al balansului acestora n cadrul democraiei constituionale, ceea ce a contribuit la varietatea teoriilor despre libertatea de aciune a administraiei.

69

n Frana, conceptul de putere discreionar exprim libertatea de decizie i de aciune a administraiei n cadrul ngduit de lege; administraia are, deci, puterea de a determina oportunitatea unei anumite direcii de aciune. n Germania, o trstur dominant a dreptului administrativ este tocmai frecvena cu care tema libertii de decizie este adus n discuie. Este explicabil aceast tendin ntruct, pe de o parte, n perioada postbelic s-a dorit construirea unui stat constituional a crui conducere s fie ct mai strict supus legii, ceea ce a condus la ideea c puterea discreionar a administraiei este mai ales un fel de corp strin n structura statului de drept, o instituie necesar, totui, pentru garantarea flexibilitii administraiei. n Marea Britanie, unde opereaz principiul ultra vires, abuzul administraiei este considerat o ilegalitate supus controlului instanelor judectoreti i se examineaz, att n raport cu jurisprudena, cu reglementrile secundare precum i cu scopul impropriu, aplicndu-se principiile rezonabilitii, proporionalitii i al controlului, i asigurndu-se un echilibru ntre interesul public i cel particular. n dreptul comunitar, noiunea de eroare manifestat de apreciere este acceptat, dei unii teoreticieni consider c noiunea nu este att de bine determinat ca aceea de rezonabilitate, care limiteaz controlul tribunalelor britanice asupra actelor administrative discreionare, fr ns a exclude acest control. 4. Emiterea actelor administrative Din punct de vedere terminologic, autoritile administrative unipersonale emit acte administrative, iar cele colegiale adopt acte administrative. Specialitii n drept administrativ, teoreticienii i practicienii, admit, n unanimitate, c emiterea sau adoptarea unui act administrativ impune parcurgerea unor proceduri, care se poate realiza de ctre organul de la care eman actul sau de ctre alte autoriti publice. Este, astfel, unanim acceptat, de teoreticienii i practicienii dreptului administrativ, c emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale, care dei n majoritate nu produc efecte juridice prin ele nsele, avnd n general natura juridic de operaiuni tehnico-administrative, iniiaz i menin sistemul decizional administrativ. Au fost identificate, astfel, trei categorii de forme procedurale, n funcie de momentul n care intervin: - forme procedurale anterioare emiterii sau adoptrii actului; - forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; - forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptrii actului. n funcie de consecinele juridice ale acestor forme procedurale, ele pot fi clasificate n trei categorii: - forme procedurale care produc prin ele nsele efecte juridice; - forme procedurale care au implicaii n ceea ce privete legalitatea actelor administrative; - forme procedurale care nu afecteaz legalitatea actelor administrative. Forme procedurale prealabile emiterii sau adoptrii actului administrativ Acestea au o frecven destul de mare n activitatea administraiei. Dintre acestea, relevan deosebit prezint avizul, doctrina vorbind despre o veritabil teorie a avizului i acordul prealabil. Avizele reprezint puncte de vedere pe care le solicit altui organ autoritatea care urmeaz s emit un act. ntr-o formare mai dezvoltat, ele mai sunt definite ca reprezentnd opinii pe care un organ al administraiei publice le solicit altui organ al administraiei

70

publice, ntr-o problem sau n mai multe probleme, pentru a se informa i a decide n cunotin de cauz. n opinia majoritilor autorilor, avizele pot fi cerute altui organ, compartiment sau funcionar. n funcie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii: - avizele facultative - pentru care organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul, nici s-l respecte daca l-a solicitat i obinut; - avizele consultative - sunt acel tip de avize pentru care legea prevede obligativitatea obinerii lor i facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constituional. - avizele conforme - sunt acele avize care se caracterizeaz prin trstura lor obligatorie att din punct de vedere al cererii, ct i din punct de vedere al respectrii lor. ntre avize, indiferent de forma pe care o mbrac, pe de-o parte, i actele administrative, pe de alt parte, exist deosebiri fundamentale dar i unele asemnri, astfel: - i avizele i actele administrative reprezint manifestri de voin cu caracter unilateral; - dac manifestarea de voin pe care o concretizeaz actul administrativ este fcut n scopul de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, deci de a produce efecte juridice, avizele nu au nici acest scop, nici aceste consecine. Avizele, prin ele nsele, nu produc efecte juridice. Rolul lor const n a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau n a ntri legalitatea acestuia.Ele condiioneaz, sau dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ; - i avizele i actele administrative sunt emise de autoriti diferite. Ele pot s fie solicitate de la o autoritate ierarhic sau de la un alt organ public, situat fie la acelai nivel, fie la unul inferior organului pe care l solicit, cum se precizeaz n doctrin: avizul consultativ sau facultativ nu poate fi solicitat de la organul superior ierarhic celui care emite sau adopt un act administrativ, pentru c specificul raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic. Acordul reprezint consimmntul pe care l d un organ public altui organ, n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit act administrativ. El reprezint tot o manifestare de voin a unei autoriti publice determinate de lege, prin care aceasta i exprim consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre o alt autoritate public. n funcie de momentul n care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ. Pentru formele procedurale prealabile, relevan va avea acordul prealabil. Acordul vizeaz astfel un act administrativ, care fie se afl n faza de emitere, fie a fost deja emis. Indiferent de forma sa, putem identifica urmtoarele elemente ale regimului juridic al acordului: - reprezint o manifestare de voin cu caracter unilateral emis de un organ administrativ; - emiterea lui, atunci cnd este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul manifestrii de voin a doua organe, cel care a emis acordul i cel care a emis actul; - acordul nu are drept consecin obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. El condiioneaz numai valabilitatea unui act administrativ, care dac este emis n absena sau cu nclcarea acordului, este nul; - dei condiioneaz legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el nsui, nu acoper viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv;

71

acordul nu produce prin el nsui efecte juridice; el condiioneaz numai efectele juridice ale actului administrativ pe care l fundamenteaz; nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei aciuni, n contenciosul administrativ, de sine stttoare.

Forme procedurale concomitente adoptrii sau emiterii actului administrativ Aceste forme se ntlnesc cu prioritate la organele colegiale i ele vizeaz funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre aceste autoriti publice. Cvorumul este majoritatea ceruta de lege pentru funcionarea valabil a organului colegial. Exist trei tipuri de majoriti: - majoritatea simpl, care impune pentru adoptarea unui act votul majoritii membrilor organului colegial prezeni la edin; - majoritatea absolut, respectiv majoritatea membrilor care compun organul colegial respectiv; - majoritatea calificat, care reprezint dou treimi din numrul membrilor care compun organul colegial. Forme procedurale ulterioare emiterii actului Comunicarea este operaiunea procedural care vizeaz actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicrii lor celor interesai. Doctrina o definete ca fiind operaiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunotina celui interesat un act administrativ, fie prin predare direct acestuia, fie prin afiare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace. Publicarea vizeaz, de regul, actele administrative cu caracter normativ, dar i unele acte cu caracter individual. Ea este definit n doctrin ca reprezentnd operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris. Competena, condiie esenial pentru emiterea actelor administrative Acte administrative pot ntocmi, emite sau adopta numai acele organe care se bucur de competena pe care le-o confer legea sau actele emise n baza i executarea legii. Autori ai actelor administrative pot fi organe unipersonale sau organe colegiale investite cu competena de a face astfel de acte juridice. Astfel, spre exemplu, este organ unipersonal primarul unei comune, iar organ colegial senatul unei universiti. Organele emitente ale actelor administrative acioneaz pe baza unei competene conferite de lege. Aptitudinea de a face acte administrative n baza competenei conferite de lege autorilor acestor acte juridice constituie condiia esenial de legalitate a actelor administrative. Deci, o prim caracteristic a aptitudinii pe care o au autorii actelor administrative este aceea a legalitii competenei n baza creia emit actele administrative. Competena acestora decurge din normele de drept i uneori din principii de drept. Competena de a face acte administrative este legat de funcia pe care o ndeplinete autorul competenei, nu de persoana acestuia. Prin urmare, competena de emitere a actelor administrative este destinat, deci conferit, tuturor acelora care ndeplinesc funcia respectiv. Persoana care ndeplinete funcia nu este dect mijlocul prin care se realizeaz funcia respectiv. Competena de emitere a actelor administrative exist mai nainte de numirea persoanei n funcie i subzist i dup plecarea persoanei respective din funcie, precum i n cazul n care funcia nu este ocupat.

72

O alt caracteristic a abilitii legale a autorilor actelor administrative este aceea c exerciiul competenei lor este un drept i o obligaie, n acelai timp, i nu un privilegiu pentru cel care o exercit. Ca atare, competena de a face acte administrative poate fi oricnd modificat, fr ca titularul su s aib dreptul de a pretinde meninerea acesteia. Competena, ca aptitudine de a emite acte administrative, este permanent i nu se epuizeaz prin exercitarea acesteia. Aceasta nseamn c autorul competenei poate face actul administrativ ori de cte ori se ivesc condiiile de exercitare a competenei, competena nefiind epuizat odat cu emiterea actului administrativ. Astfel, emiterea unui act de sancionare a unei contravenii nu epuizeaz competena emitentului actului dac starea contravenional nu nceteaz. Autorul competenei va folosi n continuare competena sa de sancionare a contravenientului care persist n starea contravenional. Competena n emiterea actelor administrative derivnd prin lege trebuie s fie egal pentru toate persoanele crora se adreseaz actele administrative emise pa baza acestei competene. Aceasta datorit principiului egalitii cetenilor n faa legii. O alt trstur caracteristic competenei, care abiliteaz pe titularii ei s fac acte administrative, este aceea c aceti titulari nu pot renuna la competena respectiv i nu o pot ncredina spre exercitare altor persoane. n legtur cu aceast caracteristic a competenei, de a face acte administrative, se impun cteva precizri. Astfel, pot interveni situaii n care titularii competenelor s fie mpiedicai s-i exercite atribuiile pe care le au din diferite motive, cum ar fi motivele de sntate. Se mai poate ntmpla ca respectivele persoane s fie supraaglomerate de sarcini i aceast mprejurare este de natur s determine ntrzierea emiterii actelor administrative, ceea ce ar nsemna mpiedicarea activitii de organizare a executrii legii. Pentru a asigura organizarea executrii legii prin emiterea actelor administrative, legea trebuie s prevad posibilitatea suplinirii i a delegrii de competen. Suplinirea const n nlocuirea titularului competenei cu alt persoan pe timpul mpiedicrii acestuia de a exercita competena sa. Delegarea de competen const n desemnarea unei persoane care s exercite anumite atribuii din cadrul competenei care aparine titularului. Foarte frecvent este n practica administrativ delegarea de semntur, care nu reprezint altceva dect abilitatea unei persoane de a exercita o anumit competen n locul titularului competenei. ntre suplinire i delegare exist urmtoarele deosebiri eseniale: mai nti, dac suplinirea acioneaz automat, n baza prevederilor cuprinse n normele juridice, pentru delegare este necesar un act de delegare din partea unui organ competent. n al doilea rnd, suplinirea se aplic tuturor atribuiilor pe care le cuprinde o anumit funcie care este suplinit, pe cnd delegarea privete numai o parte din aceste atribuii. Deci, cel ce suplinete are competena s fac orice act pe care l presupune competena suplinit, pe cnd delegaia de competen d dreptul persoanei respective s fac numai actele care au fost prevzute n delegaie. Situaia actelor administrative efectuate de funcionarii de fapt Funcionarul este o persoana abilitat potrivit normelor legale de a ndeplini anumite atribuii. Funcionarul care nu are investitura legal, apare ca un funcionar de fapt, spre deosebire de cel legal investit, care este n drept s exercite competena. n principiu, actele efectuate (dresate) de funcionarii de fapt sunt acte lovite de nulitate. Sunt ns cazuri n care cetenii, la care se refer actele administrative, nu pot observa regularitatea investiturii funcionarilor care au emis actele. Aceti funcionari apar cetenilor ca fiind cei care au dreptul de a exercita respectiva competen. Practica administrativ a statuat c actele emise de funcionarii de fapt, ndeplinite cu respectarea

73

celorlalte condiii de fond i form cerute de lege, sunt i rmn valabile i i produc efectele juridice normale fiind opozabile tuturor. Exercitarea competenelor pentru emiterea actelor administrative Dendat ce organul administraiei publice a decis s acioneze, fie c are obligaia dat de lege s o fac, fie c apreciaz necesitatea acestui lucru pe baza i n executarea legii, se pune ntrebarea de a ti dac va putea s fac acest lucru singur sau aciunea sa implic i intervenia altor organe. Cu alte cuvinte, dac actul administrativ reprezint opera unui singur organ sau exist o conlucrare ntre mai multe organe n vederea emiterii actului administrativ. Sunt destul de puine situaiile n practica administrativ cnd competena n emiterea actelor administrative se realizeaz autonom de ctre titularii competenelor. Ne referim la acele situaii n care titularii competenelor pot uza singular de competena lor, manifestrile lor de voin juridic fiind suficiente pentru ca actele administrative s fie susceptibile de executare. n cele mai multe cazuri, competena organelor emitente se poate realiza numai cu condiia interveniei prealabile sau ulterioare a altor titulari de competene. Acest lucru se datoreaz mai multor factori. Astfel, n condiiile existenei unor organe colegiale deliberative i altora executive, n cadrul organelor administraiei publice, competena, chiar dac se exercit de un organ executiv, este subordonat competenei organului colegial deliberativ. Datorit legturii de subordonare dintre organele administraiei publice, competena unor organe ale administraiei n emiterea actelor administrative se exercit cu condiia aprobrii prealabile sau a ratificrii ulterioare din partea organelor fa de care se subordoneaz. De asemenea, diviziunea muncii n realizarea sarcinilor administraiei publice explic subordonarea competenei n emiterea actelor administrative. De multe ori, exercitarea competenelor n emiterea actelor administrative se face cu respectarea unor reguli de procedur, ceea ce nseamn subordonarea competenei fa de o anumit procedur. Exist, n practica administraiei publice, o mare frecven a competenelor subordonate. Subordonarea diferitelor competene are loc, n cadrul sistemului organelor administraiei publice, ntre organe din diferite domenii sau ramuri de activitate, n cadrul aceleiai ramuri sau n cadrul ierarhiei de organe. De asemenea, subordonarea competenelor are loc n cadrul aceluiai organ ntre structurile interne ale acesteia. Astfel, este situaia ntre organul deliberativ i organul executiv. Subordonarea competenei fa de alt competen Adeseori, subordonarea competenelor, una fa de cealalt, are loc prin mprirea competenei ntre un organ care ia decizia de principiu i altul care ia decizia de executare. Tot aa, exist o subordonare a competenelor ntre organele deliberative ale administraiei i cele executive. Organele deliberative stabilesc deciziile de principiu iar cele executive deciziile de executare a celor dinti. Calitatea de acte administrative o au, n aceste cazuri, numai actele emise de organele executive, pentru c, prin aceste acte, se formeaz situaii juridice noi. Competena de emitere a acestor acte este, ns, subordonat competenei organelor administrative. Subordonarea competenelor, n emiterea actelor administrative, are loc i prin concursul mai multor competene diferite pentru emiterea aceluiai act administrativ. Acest concurs, ntre competene diferite pentru emiterea aceluiai act administrativ, are loc n dou forme diferite, forma direct i forma indirect. a) Concursul de competene n forma direct se realizeaz sau exist atunci cnd actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe ale administraiei publice din

74

diferite domenii i ramuri de activitate. Concursul competenelor n acest caz este ct se poate de evident, de aceea, se spune c are loc ntr-o form direct. b) Concursul de competene n forma indirect se realizeaz sau exist, cel mai frecvent, n practica administraiei publice i se poate prezenta n mai multe feluri. O prim modalitate de manifestare a concursului de competene n forma indirect este aceea a subordonrii competenei n emiterea actelor administrative fa de avizele conforme date de diferitele organe ale administraiei publice. Aceast modalitate este destul de frecvent n practica administraiei publice. Avizul conform reprezint un punct de vedere privitor la o anumit problem pe care o are de rezolvat administraia public, punct de vedere care este exprimat de un alt organ al administraiei publice, n baza competenei stabilite de normele juridice i care este obligatoriu n soluionarea problemei prin actul administrativ care se emite n acest scop. Aadar, organul care emite actul administrativ este obligat s cear avizul altui organ al administraiei publice sau altor organe ale administraiei publice i s se conformeze acestui aviz. O a doua modalitate de manifestare a concursului de competene n forma indirect este aceea a exercitrii competenei n emiterea actului administrativ numai dup aprobarea prealabil a altui organ. Astfel, titularul competenei de emitere a actului administrativ i subordoneaz competena sa autorizrii prealabile pe care trebuie s o dea titularul altei competene. O a treia modalitate de subordonare a competenelor n forma indirect este aceea a aprobrii ulterioare a actului administrativ de ctre un alt organ al administraiei publice. n acest caz, titularul competenei n emiterea actului administrativ nu poate s emit sau s adopte un act perfect valabil numai dac actul su a fost aprobat expres sau tacit de ctre un alt organ al administraiei publice. Subordonarea competenei fa de autoritatea ierarhic Titularii competenelor de a emite acte administrative se afl cuprini n cadrul unei ierarhii administrative, subordonndu-se fa de alte organe ale administraiei publice. Principiul subordonrii ierarhice, d dreptul organelor ierarhic superioare s exercite o activitate de ndrumare asupra organelor subordonate, asupra felului n care acestea exercit competena atunci cnd emit acte administrative. Aceast ndrumare se exercit prin diferite instruciuni i ordine de serviciu care cuprind indicaii cu caracter concret sau directive generale cu privire la felul n care trebuie exercitat competena de ctre organele subordonate. Aceste instruciuni i ordine, emise de autoritatea ierarhic superioar, exprim punctul de vedere al acestei autoriti cu privire la felul n care trebuie aplicate diferitele dispoziii ale legii. Subordonarea competenei de emitere a actelor administrative fa de unele reguli de procedur n afara subordonrii competenelor altor competene, n emiterea actelor administrative, sunt destul de frecvente, cazurile n care competena emiterii unor acte administrative este condiionat de respectarea unei proceduri. n sistemul nostru de drept, nu exist un cod de procedur administrativ care s stabileasc regulile dup care trebuie s fie emise actele administrative. Sunt, ns, destul de numeroase cazurile n care diferitele acte normative care se refer la organizarea i activitatea administraiei publice cuprind i norme juridice care prevd anumite proceduri, pe care trebuie s le urmeze organele administraiei publice care emit acte administrative. Normele de procedur crora se subordoneaz competenele n emiterea actelor administrative reprezint formaliti definite i impuse de normele juridice care reglementeaz competenele n emiterea actelor administrative.

75

Aceste norme de procedur, crora trebuie s li se subordoneze organele competente, au un rol deosebit de important n conformarea actelor administrative fa de exigenele legalitii. Prin norme juridice se pot stabili anumite modaliti de sesizare a organelor administraiei publice n vederea emiterii actelor administrative. Se cunoate faptul c, n principiu, organele administraiei publice acioneaz din oficiu, dar sunt destul de numeroase cazurile n care ele acioneaz emind actele administrative la cererea sau sesizarea celor interesai. n alte acte normative este prevzut obligaia organelor administraiei publice de a face o anchet la faa locului, pentru a constata o stare de fapt care s constituie motivul actului administrativ. Se prevd, n acest sens, reguli procedurale de ncheiere a proceselorverbale de constatare, de atestare a unor situaii de fapt de ctre martori .a. Prin normele de procedur se pot institui obligaii ce trebuie s le urmeze titularul competenei n ceea ce privete forma actului administrativ. Astfel, se poate cere obligativitatea formei scrise, a unei anumite tampile, a timbrului sec, a unor nregistrri. n sfrit, unele reguli procedurale stabilesc subordonarea competenei n sensul c titularul acesteia s cear avizul altor organe ale administraiei publice. Spre deosebire de avizele conforme, care fac s se subordoneze competena autorului actului administrativ competenei n baza creia a fost dat avizul, avizele consultative nu oblig pe titularul competenei de a le urma. Avizele facultative sunt prevzute de normele juridice ca o posibilitate pentru titularul competenei. Acestea se pot adresa unui organ competent ntr-un anumit domeniu, cerndu-i prerea cu privire la modul n care nelege s soluioneze o anumit problem prin actul administrativ. Exist cazuri n care normele juridice prevd obligaia titularului competenei de a cere avizul unor organe ale administraiei publice, specializate n anumite domenii de activitate. Acestea sunt avize obligatorii. Exercitarea competenelor cu privire la emiterea actelor administrative, este implicat ntr-un concurs de voine i proceduri administrative. Astfel, titularii competentelor i vd subordonat voina unor multiple acorduri. Forma actelor administrative Prin forma actelor administrative se nelege felul i modalitatea n care se exprim voina juridic pe care o cuprind aceste acte. Voina juridic, care este nsi coninutul actului administrativ, poate mbrca anumite forme. Astfel, actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit. Acestea sunt formele n care se poate manifesta voina juridic a organelor administraiei publice, atunci cnd uzeaz de competena lor pentru a face acte administrative. Problema formei actului administrativ are o importan deosebit pentru asigurarea legalitii acestor acte. De aceea se impune a fi cercetat atunci cnd examinm regimul juridic aplicabil acestor acte. Forma scris poate fi uneori prescris ca o obligaie procedural, creia trebuie s i se subordoneze titularul competenei. Forma scris este, ns, recomandabil pentru actele administrative datorit avantajelor pe care le are. Astfel, mai nti, forma scris ngduie autorului competenei s-i formuleze ct mai clar voina sa juridic, iar celor care execut actul sau i se conformeaz, ntruct li se ofer posibilitatea de a nelege mai uor voina celui care a emis actul. n al doilea rnd, forma scris a actului administrativ constituie o garanie de legalitate. Actul administrativ scris permite exercitarea controlului putndu-se stabili uor

76

raportul de conformitate ntre baza de referin, care este norm juridic, actele fcute pe baza ierarhiei i actul administrativ controlat. Forma oral a actului administrativ apare ca necesar n acele situaii n care urgena situaiei nu permite exprimarea n scris a voinei juridice. Astfel, pot fi emise acte administrative care sunt transmise oral celor care trebuie s le execute sau s li se conformeze. Acest lucru se poate face direct, de ctre autorul competenei, sau de ctre ali funcionari, care pot transmite actul prin contact direct. De obicei, formei orale a actului administrativ i se altur, ulterior, i forma scris. Astfel, unui ordin verbal sau a unei note telefonice, i urmeaz actul scris. Este recomandabil aceast practic a organelor administraiei publice deoarece forma scris a actului administrativ face dovada existenei celui oral i constituie un mijloc prin care este asigurat legalitatea acestuia. Actele administrative pot fi i implicite, ele reieind din tcerea organelor administraiei publice. Sunt ntlnite situaii n care organele administraiei publice, pstrnd tcerea ntr-o anumit chestiune, i manifest voina lor juridic i fac, prin urmare, n acest fel, acte administrative. Tcerea organelor administraiei publice poate fi un act administrativ prin care se aprob un act administrativ. Tcerea organelor administraiei publice poate ns duce i la concluzia implicit a respingerii unei pretenii juridice. Aadar, actul administrativ implicit are caracter pozitiv sau negativ care rezult din modul n care este reglementat competena organului administraiei publice. Regulile juridice care fixeaz competena las s se vad ce caracter poate s aib tcerea, admiterea sau respingerea. O problem important, referitoare la forma actelor administrative, este aceea a motivrii acestor acte. Tradiional, se consider c actele administrative, spre deosebire de hotrrile judectoreti, nu trebuie motivate. Excepie de la acest principiu o fac actele administrative de jurisdicie. n administraia public, care funcioneaz n cadrul statului de drept, se impune adoptarea principiului motivrii actelor administrative ca o garanie de legalitate i de ocrotire a drepturilor i libertilor ceteneti. La elaborarea codului de procedur administrativ este necesar s se aib n vedere acest principiu, impunndu-se autorilor actelor administrative motivarea acestor acte juridice. n acest sens s-a pronunat i Curtea de Justiie a Comunitii Europene, care a motivat deciziile sale prin necesitatea de a oferi justiiabililor suficiente elemente pe baza crora acetia s-i poat exercita dreptul la recurs, inclusiv n faa instanei unionale. 5. Aplicarea actelor administrative 5.1. Intrarea n vigoare a actelor administrative Intrarea n vigoare a actului administrativ este acel moment din care actul administrativ este susceptibil de a fi pus n executare, de a produce efecte juridice. Aadar, trebuie reinute cele dou principale consecine ale intrrii n vigoare a actului administrativ i anume aceea dup care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice i aceea dup care actul administrativ este susceptibil de executare. a) Susceptibilitatea actului de a produce efecte juridice Momentul n care drepturile i obligaiile prevzute n actul juridic sunt definitiv formate i, deci, actul produce efecte juridice, marcheaz intrarea n vigoare a actului administrativ.

77

Efectele juridice ale actului administrativ au ca punct de plecare n timp, data intrrii n vigoare a acestui act. n principiu, organele administraiei publice nu pot s dea actelor administrative pe care le fac efecte retroactive. Raiunea acestei reguli const n aceea c organele administraiei publice emit actele administrative n funcie de circumstanele prezente pe care aceste organe le cunosc. Dac ar emite acte administrative cu caracter retroactiv ar face acest lucru pentru situaii de fapt care se situeaz n trecut. Sunt ns i excepii de la aceasta regul. Astfel, pot fi emise acte administrative cu caracter retroactiv atunci cnd legea stabilete competena organelor administraiei publice n acest sens. Este de esena actului administrativ s pun n executare legea. Ca atare, dac legea are caracter retroactiv este de la sine neles c actele administrative de aplicare trebuie s aib acelai caracter. Excepia o formeaz, de asemenea, actele administrative cu caracter declarativ. Drepturile pe care le constat i le declar aceste acte se situeaz n timp nainte de emiterea actului administrativ. Recunoscndu-se aceste drepturi prin actul administrativ, momentul n care se produc efecte juridice este acela n care au luat natere drepturile declarate de act. Excepie fac i actele administrative cu caracter jurisdicional, care, de asemenea, rezolvnd un litigiu juridic constat existena unor drepturi i obligaii din momentul ivirii litigiului pe care actul l rezolv. b)Actul administrativ este susceptibil de a fi executat ndat ce a fost emis actul administrativ, el trebuie s fie pus n executare de ctre cei crora li se adreseaz. Mai nti, de ctre organele administraiei publice competente s fac acest lucru i de ctre persoanele fizice i juridice care trebuie s i se conformeze. Plngerea persoanelor fizice sau juridice mpotriva actelor administrative se poate face numai din momentul n care actul este susceptibil de a fi executat. Pn n acel moment, actul nu a intrat n vigoare i nu are nici o consecin juridic. n ceea ce privete stabilirea momentului intrrii n vigoare a actului administrativ, pentru organele administraiei publice care trebuie s pun n executare actul administrativ, actul intr n vigoare ndat ce a fost emis i a fost adus la cunotina celor competeni s-l execute. Pentru persoanele fizice sau juridice care trebuie s se conformeze acestor acte, momentul intrrii n vigoare este acela n care le-a fost fcut cunoscut actul. Din acest moment le este opozabil actul administrativ. Publicitatea actelor administrative este de doua feluri, dup cum actul administrativ este normativ sau individual. Pentru actele administrative publicitatea se face prin publicarea acestor acte n diferite zone, prin afiare, prin difuzare la radio i televiziune, prin publicarea n monitorul oficial .a. Uneori, normele juridice prevd un anumit fel de publicaie pentru actele administrative cu caracter normativ. Atunci cnd normele juridice nu prevd o anume modalitate de publicare a actelor administrative, publicarea este lsat la aprecierea organelor administraiei publice, n ceea ce privete modalitile sale. Actele administrative cu caracter individual sunt notificate celor interesai. Notificarea actelor administrative se face prin mijloace variate. n esen, acestea constau n aducerea la cunotin celor interesai a coninutului actului administrativ. Uneori, notificarea actelor administrative individuale poate fi fcut prin publicare. Astfel, n cazul n care actul administrativ se adreseaz unui numr mai mare de persoane, notificarea se face printr-un anun care se afieaz sau este publicat n presa scris ori vorbit.

78

5.2. Executarea actelor administrative Punerea n executare a actelor administrative degaj energia uman i disciplineaz comportamentul uman n sensul dorit de lege. Conformarea fa de prescripiile actului administrativ se ntemeiaz pe o anumit valoare juridic pe care o au aceste acte. De asemenea, punerea n executare a actelor administrative prezint particularitatea executrii lor din oficiu. Aceste dou probleme trebuie examinate n legtur cu executarea actelor administrative. a) Valoarea juridic a actelor administrative Actele administrative au valoare juridic prin ele nsele. Din faptul c actul administrativ este emis de un organ al administraiei publice, investit prin normele juridice cu aptitudinea de a face actul, acesta are valoare obligatorie pentru orice persoan creia i se adreseaz. Astfel, prin singura lor voin, actele administrative creeaz drepturi i obligaii care privesc persoanele fizice i juridice. Prin jocul competenelor organelor administraiei publice, aceste organe au posibilitatea, pe baza i n executarea legii, de a face din persoanele fizice i juridice debitoriisau creditoriiorganelor administraiei publice, de a le permite s exercite activiti, de a-i obliga la anumite aciuni i de a le interzice altele. Actul administrativ are valoare juridic, ceea ce nseamn c cei vizai de acest act, persoane fizice sau juridice, au datoria de a i se conforma, aa cum trebuie s dea ascultare dispoziiilor legii sau cum prile unui act contractual trebuie s i execute obligaiile asumate prin contract. Consecina valorii juridice a actelor administrative const n aceea c actele respective produc efecte juridice fr a fi necesar consimmntul celor crora aceste acte se adreseaz. Valoarea lor juridic creeaz o prezumie de autenticitate i de veridicitate n favoarea actelor administrative. Prin prezumie de autenticitate, nelegem calitatea pe care o are actul administrativ de a exprima adevrul n ceea ce privete coninutul su. Cu alte cuvinte, ce cuprinde actul administrativ corespunde adevrului. Cele dou prezumii au caracter relativ. Ele exist atta vreme ct corespund adevrului privitor la autoritatea de la care eman i la coninutul lor. Cnd actele administrative nu corespund adevrului n privinele artate, valoarea lor juridic este firesc s nceteze. Prezumiile de autenticitate i de veridicitate a actelor administrative se bazeaz pe obligaia profesional de onestitate i de sinceritate a celor care emit aceste acte juridice. O garanie n plus a acestor prezumii o constituie sanciunea penal n cazul falsului sau a uzului de fals n legtur cu aceste acte. b) Executarea din oficiu a actelor administrative Spre deosebire de actele juridice contractuale, care, atunci cnd nu sunt puse n executare de cei care au obligaia de a o face, potrivit prevederilor stipulate n contract, este nevoie de un titlu executor, actele administrative nu au nevoie de un astfel de titlu. Atunci cnd o parte dintr-un act juridic contractual nu i ndeplinete obligaia asumat prin contract, cealalt parte, ca s obin executarea obligaiei, trebuie s se adreseze instanei judectoreti. Instana constat nendeplinirea obligaiei i oblig pe debitor la executarea obligaiei sau la desdunarea creditorului. Dup ce hotrrea judectoreasc este definitiv ea este investit cu formula executorie i se trece la executarea silit a debitorului. Aadar, pentru a obine executarea obligaiei, creditorul are nevoie de un titlu executor din parte organelor judectoreti. Executarea actului administrativ nu are nevoie de o astfel de procedur. Actul administrativ este executoriu din oficiu. Aceasta nseamn c, pentru a trece la executarea

79

lui, administraia nu are nevoie de e se adresa instanelor judectoreti pentru a obine titlul executor. Actul administrativ este el nsui un titlu executor. Administraia poate s treac la executarea actului administrativ; cel cruia i se adreseaz actul, socotindu-l ilegal, are dreptul de a se plnge instanelor judectoreti sau altor organe ale statului, competente s rezolve astfel de plngeri. c) Executarea silita a actelor administrative n majoritatea cazurilor, persoanele fizice sau juridice se conformeaz actelor administrative i i execut obligaiile care le revin potrivit acestor acte. Se pot ivi ns i situaii n care cei crora li se adreseaz actele administrative s refuze ndeplinirea obligaiilor care le revin n baza acestor acte. n acest caz, administraia public este obligat s recurg la executarea silit a actelor administrative. Executarea silit este o msur extrem, la care organele administraiei publice recurg, dup ce au fost epuizate toate celelalte ci care ar putea asigura executarea obligaiilor prevzute n actul administrativ. Executarea silit este supus unui regim juridic care s asigure folosirea sa numai n cazuri extreme. Astfel, pentru executarea silit a actelor administrative se cer ndeplinite urmtoarele condiii: - n primul rnd, este vorba de opunerea celui care are obligaia de a executa obligaia prevzut n actul administrativ; - n al doilea rnd, este necesar abilitarea legal a organului administraiei publice de a trece la executarea silit; - n ultimul rnd, este necesar pentru a se trece la executarea silit, s nu existe nici o alt cale de drept care s sigure executare obligaiei prevzute n actul administrativ. Dac normele de drept prevd alt cale prin care se poate asigura executarea obligaiei prevzute n actul administrativ, desigur, executarea silit nu se justific. Astfel, dac normele de drept prevd o sanciune contravenional, penal sau de alt natur pentru cel care nu execut obligaia prevzut n actul administrativ, desigur, executarea silit a actului nu este admis. Executarea silit nu trebuie considerat ca o sanciune, ci numai ca o modalitate extrem de executare a actelor administrative.

80

CURSUL IX
CONSIDERAII PRIVIND DOMENIUL PUBLIC I DOMENIUL PRIVAT 1. Teoria folosinei generale si a inexistenei unui drept de proprietate Opiniile exprimate la sfritul secolului al XIX- lea i n prima jumtate a secolului al XX-lea sunt considerate opinii clasice fiind grupate n patru mari categorii, dup soluia pe care o dau la problema domeniului public, respectiv dup rspunsul dat la ntrebarea care este criteriul de domenialitate ?. Din acest punct de vedere au fost formulate n literatura de specialitate mai multe teorii. Aceast teorie a fost susinut att de generaia de la finele secolului al XIX-lea, ct i de generaia care s-a afirmat n primul deceniu al secolului al XX-lea, ajungnd la maturitate n perioada interbelic. La noi, aceast teorie a fost promovat de Grigore Hamangiu1 fiind axat pe dou idei principale: din domeniul public fac parte bunurile care sunt afectate uzului tuturor i asupra acestor bunuri administraia nu are un drept de proprietate. Aceast teorie admite existena unor bunuri asupra crora administraia are un drept de proprietate, n plenitudinea atribuiilor acesteia, dar bunurile respective formeaz un alt domeniu - domeniul privat al administraiei. Acestei teorii i s-au adus mai multe critici. Mai nti, s-a susinut c este prea restrictiv, deoarece n opinia altor autori , din domeniul public nu fac parte acele bunuri care sunt afectate uzului general (ex. drumurile, pieele, rmul mrii) ci i bunurile care nu au o atare distincie (ex. cazrmile, armamentul militar, fortreele). Pe de alt parte, s-a susinut c este de neconceput ca asupra bunurilor din domeniul public administraia s nu aib drept de proprietate. Pentru aceasta, autorii romni susineau c n mod greit art. 538 din Codul Civil francez, prevede c domeniul public cuprinde i bunuri qui ne sont pas susceptibles dune proprit priv , dovad art. 476 Cod Civil romn, corespunztor art. 538 Cod Civil francez, nu mai reproduce aceast dispoziie. Se reitereaz teza mai veche dup care toate bunurile de pe pmnt sunt susceptibile de proprietate privat. Dup M. Hauriou, unul din criticii teoriei la care ne referim, doar cldura, razele soarelui, aerul, vntul, s-ar putea socoti ca bunuri nesusceptibile de proprietate privat, tez care, de altfel, nu este original. ntre autorii care susin aceast teorie, exist totui anumite deosebiri de nuan. Ducrocq, de exemplu, apreciaz c toate imobilele afectate serviciilor publice fac parte din domeniul privat i nu din domeniul public, cci afectarea la un serviciu public nu altereaz cu nimic caracterul domenial privat al unui imobil. Ct privete natura dreptului administraiei de stat (statutului), asupra domeniului public, acest autor este adeptul tezei dup care statul nu are dect paza i supravegherea asupra acestor bunuri, cu misiunea de a le pstra generaiilor viitoare. La rndul su, Berthelemy vorbete despre un drept al administraiei asupra domeniului public, deoarece domeniul public este inalienabil, administraia nu are jus utendi, jus fruendi i jus abutendi. 2. Teoria dreptului de proprietate Teoria civilist a dreptului de proprietate a administraiei de stat asupra domeniului public este susinut la francezi n principal, de Planiol si Josserand, iar la noi A. Ionacu.

81

Aceti autori admit un drept de proprietate al administraiei de stat asupra domeniului public, respingndu-se ideea dup care bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privat. Potrivit acestei teorii, domeniul public este alctuit din bunurile afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile si imprescriptibile, spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administraiei, care nu sunt afectate folosinei tuturor, fiind alienabile i prescriptibile. Menionm, c jurisprudena romneasc, din perioada interbelic a achiesat la aceast teorie att sub aspectul recunoaterii administraiei a dreptului de proprietate asupra domeniului public, ct i sub aspectul considerrii bunurilor respective ca fiind afectate uzului tuturor. Aceast teorie ncearc s clasifice disputele teoretice extinznd noiunea domeniul public, instituie a dreptului public, o categorie tradiional a dreptului privat. Se remarc, n acest sens, tendina de monopol asupra gndirii juridice a dreptului civil. Asemenea soluii au fost posibile i datorit inexistenei unor teorii convingtoare n dreptul public, iar teoriile n dreptul administrativ au devenit convingtoare abia dup ce s-a fundamentat categoria de serviciu public. n orice caz, teoria civilist a dreptului de proprietate, la care ne referim, conducea la identificarea domeniului public cu domeniul statului, (administraiei), ceea ce Proudhon s-a strduit s demonstreze c nu este de acceptat. Trebuie, ns, observat c se menine distincia pe care o face Proudhon ntre bunurile care aparin administraiei ca bunuri proprii (formnd domeniul privat) i bunurile care aparin administraiei, dar spre a folosi tuturor ca form a domeniul privat. Vrnd-nevrnd, i aceast teorie conduce la ideea unei proprieti publice a administraiei (n privina bunurilor aparinnd domeniului public) i a unei proprieti private (n privina bunurilor aparinnd domeniului privat), chiar dac autorii ei nu recunosc expres acest lucru. Teza a fost susinut, de fapt, pentru a combate teoria domeniului public considerat att de Planiol, dar i de Colin i Capitant imprecis. La rndul su teoria lui Planiol i Josserand a fost calificat ca fiind exagerat, admindu-se c ea ar putea corespunde doar unei pri din bunurile domeniului public. Fa de dispoziiile Constituiei noastre actuale, care n privina bunurilor destinate uzului i interesului public vorbete despre proprietatea public, teoria la care ne referim pare a aparine exclusiv istoriei. 3. Teoria serviciului public a autorilor de drept public Fundamentarea n dreptul tradiional francez a noiunii de serviciu public nu poate rmne fr consecine n ceea ce privete teoria domeniului public, impunndu-se n mod special prin lucrrile lui Gaston Jeze, teza dup care aparin domeniului public toate bunurile mobile i imobile afectate unui serviciu public. Gaston Jeze elaboreaz aceast teorie n contextul teoriei generale a colaborrii particularilor la funcionarea serviciilor publice. El face tot timpul o distincie ntre utilizarea normal i utilizarea anormal a bunului public, ntre o folosin licit i una ilicit, chiar dac este acoperit de o autorizaie formal a autoritii publice. Autorul arat c nu orice autorizare de folosin anormal este ilicit. Legtura indisolubil ntre ideea de serviciu public i ideea de bun destinat uzului public l-a fcut pe G.Jeze, ca i pe ali autori de drept public francez, s identifice n noiunea de serviciu public i criteriul de domenialitate. Prof. Paul Negulescu, achiesnd la acest punct de vedere, susine c imobilele i mobilele afectate n mod direct i special funcionrii unui serviciu public, i utilizate de

82

acesta, pentru satisfacerea interesului general ce urmrete, sunt socotite ca dependine ale domeniului public, idei care apar i n lucrarea lui Costantin G. Rarincescu. Se apreciaz c aceste bunuri nu pot fi socotite ca domeniu privat al statului, judeului, sau comunei deoarece, "bunurile din domeniul privat nu sunt afectate n mod special unui serviciu public "admindu-se c produc venituri, putnd fi exploatate ca i bunurile particulare. Se citeaz ca dependine ale domeniului public, n acest neles: palatul de justiie, palatul universitii, tablourile i coleciile unui muzeu, crile din bibliotec etc. La rndul su, aceast teorie menit s confere o soluie problemei raportului dintre cele dou noiuni, a suscitat numeroase critici. n acest sens amintim poziia autorilor de drept civil (Planiol, Colin, Capitant), care au reproat acestei teorii faptul c ar fi prea larg, iar autorii de drept administrativ (Bonnard, Tarangul) i-au reproat c, dimpotriv, este prea restrictiv. Se susine, astfel c, aceast noiune a domeniului public nu cuprinde toate bunurile, care de fapt sunt considerate ca bunuri ce fac parte din domeniul public. 4. Teoria interesului general Teoria interesului general, susinut tot de autorii de drept public (Bonnard, Hauriou, Tarangul) are ca punct de plecare ideea dup care bunurile din domeniul public sunt afectate unui interes general, din aceast cauz sunt supuse unui regim juridic special, exorbitant. Spre deosebire de aceste bunuri, cele din domeniul privat nu sunt supuse unui interes general, i n consecin, li se aplic regimul dreptului privat. Astfel, Hauriou, criticnd opinia lui Berthelemy, definete domeniul public ca fiind totalitatea proprietilor administrative afectate utilitii publice, fie prin ntrebuinarea direct a publicului, fie prin decizii administrative, i care datorit interesului general ce-l realizeaz sunt inalienabile i imprescriptibile. n ali termeni, bunurile domeniului public, dup acest autor, sunt bunuri ca toate celelalte, fr a prezenta vreo diferen fa de bunurile obinuite ale particularilor, afar de faptul c au fost afectate folosului public, interesului general. El susine n acest sens, c drepturile persoanelor administrative asupra bunurilor domeniului public, ce le aparin, sunt drepturi de proprietate, mai precis drepturi de proprietate administrativ, care numai n parte se aseamn cu regimul proprietii private. n acest sens, autorul citat fcea urmtoarele raionamente: nu exist dependin din domeniul public, care odat dezafectat s nu poat fi "alienat" (nstrinat) de ctre administraie i n consecin s fie considerat un obiect de proprietate, fiind greu de admis c dezafectarea a avut puterea de a crea calitatea bunului de obiect al proprietii administrative, aceast calitate preexist dezafectrii;administraia are dreptul de a uza de aciunea n revendicare, pentru a recupera prile din domeniul public a cror posesie a pierdut-o, ori aciunea n revendicare nu aparine dect proprietarului, fiind imprescriptibil, deci la fel ca i domeniul public. Adepii acestui punct de vedere susin c teoria autorilor de drept civil dup care n sfera domeniului public intr bunurile ce aparin administraiei, dar afectate uzului tuturor, nu contrazice teoria autorilor de drept public dup care, sfera domeniului public este dat de sfera bunurilor afectate unui serviciu public. Dimpotriv, aceste dou teorii se completeaz reciproc, ducnd la noua teorie, cea a interesului general sau a uzului tuturor, singura adevrat. Dincolo de unele speculaii semantice, teoria la care ne referim ofer un criteriu de domenialitate. Problema care se pune este aceea de a ti dac este un criteriu, i suficient. Dac prin uzul tuturor nelegem posibilitatea nemijlocit a fiecruia de a folosi direct de un atare bun, atunci teoria la care ne referim evoc numai o parte din adevr. Exist bunuri care, dimpotriv, sunt sustrase uzului tuturor i cu toate acestea caracterul de bunuri

83

ale domeniului public (ca fortreele militare) nu pot fi contestate. Prin urmare, noiunea de interes general nu este sinonim cu noiunea de uzul tuturor, deci n cele din urm, este vorba de o convenie terminologic. Se poate afirma c exist, n prezent, anumite elemente care domin teoria domeniului public francez, fiind vorba n linii mari, de dezvoltarea tezelor lui Hauriou, Bonnard, Rolland, ca i a doctrinei lui Waline. S-a vzut c ntr-o anumit orientare teoretic, ce pleac de la Proudhon, dezvoltat i completat apoi de Ducrocq i sintetizat de Berthelemy, noiunea de domeniu public viza bunurile nesusceptibile de proprietate privat i afectate uzului tuturor, bunuri care nu aparin statului ca proprietate. ntr-o alt orientare teoretic, delimitarea sferei domeniului public se fcea dup criteriul afectrii unui serviciu public iar colectivitile administrative, inclusiv statul, aveau un drept de proprietate asupra domeniului public. n prezent, se ncerc o conciliere ntre aceste dou orientri teoretice sub aspectul criteriului domenial, considerndu-le teze complementare (fiecare conine o parte de adevr) i nu teze polare. Mai precis, n doctrina actual se dezvolt teza lui Hauriou a dreptului de proprietate, tez nsuit i de jurispruden, precum i de Comisia de revizuire a Codului Civil. Se traseaz astfel, o veche disput, favorizat i de faptul c, n Constituia Franei nu s-a fcut referire la noiunea de domeniu public, regimul juridic al diferitelor sale dependine fiind stabilit prin legi, ordonane, decrete-legi sau prin hotrri ale Consiliilor comunale, municipale sau departamentale. Astfel, domeniul public este considerat a fi acel ansamblu de bunuri care sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilitii, precum i un regim de protecie penal special, necunoscut domeniului privat. n consecin, acest regim de drept public este n mod natural de competena contencioas a tribunalelor administrative. Prin comparaie, domeniul privat este ansamblul bunurilor colectivitilor administrative supuse regulilor de drept privat i contenciosului judiciar . Doctrina actual, n consonan cu jurisprudena, a cutat, prin modul de elaborare a teoriei domeniului public, s rspund i la atacurile la adresa noiunii de serviciu public. Se tie c dup un curent de gndire (promovat n special de J. Vedel), noiunea de serviciu public este desuet, fiind bunuri publice care nu servesc unui serviciu public i servicii publice realizate prin bunuri (ntreprinztori privai). nc din perioada interbelic prin Hauriou, Ducrocq, Bonnard, Rolland, s-a lansat i teoria scrii domenialitii publice. Adic, consolidarea tuturor bunurilor afectate unui serviciu public ca bunuri ale domeniului public nu nseamn c acestea formeaz un bloc uniform, dimpotriv ele comport reguli de protecie gradual determinat de nevoie i importana pentru colectivitate a diverselor dependine ale domeniului public. n acest context, teoriile actuale, axate pe ideea dreptului de proprietate, fac o distincie ntre schimbarea afectaiunii i transferul de proprietate. Domeniul public de stat sau naional cuprinde: domeniul public maritim fluvial, aerian i terestru; domeniul public militar, osele naionale inclusiv traversrile din localiti, cile ferate de interes general, diverse edificii i bunuri mobile. Domeniul public departamental, creat relativ trziu prin Legea din 10 august 1871, cuprinde cile de comunicaie departamentale, mijloacele de transport de interes local i tramvaiele departamentale precum i diverse edificii i bunuri mobile. Domeniul public comunal, cuprinde drumurile comunale, bisericile, cimitirele, halele i pieele, diverse edificii i bunuri mobile. Noiunea de domeniu provine de la cuvntul latinesc dominium, termen care poate fi tradus prin stpnire, proprietate.

84

Accepiunea actual a termenului de domeniu public s-a conturat n momentul punerii bazelor statului, cnd formele de proprietate primitiv pe care le cunoteau, ginta i familia au fost eliminate, lsnd locul unui drept de proprietate colectiv a statului asupra sclavilor servi publici i respectiv asupra pmntului cucerit ager publicus. Acesta a reprezentat modul de constituire a rex extra patrimonium, adic bunuri care nu puteau trece n proprietatea particularilor. S-a ajuns chiar i la o clasificare a acestor bunuri n: a) res communes: rmurile mrii; b) res publicae: porturile i fluviile; c) res universitatis: bunuri ale cetii parcuri, piee publice, teatre; d) res divini juris: care mai erau mprite n bunuri sacre i religioase. A existat i o alt clasificare a bunurilor ce fceau parte din domeniul public realizat de romani. Acetia deosebeau dou categorii de bunuri: a) res publicae pecunis populi: bunuri care reprezentau un izvor de venituri; b) res publicae in uso publico: bunuri care erau destinate uzului public. Bunurile din prima categorie constituiau ceea ce noi numim domeniul privat al statului, n timp ce bunurile din a doua categorie formau domeniul public al statului, tocmai datorit caracteristicilor de inalienabilitate i imprescriptibilitate. Legea fundamental reglementeaz proprietatea prin prevederile a dou articole: articolul 44 i articolul 136. Astfel, n funcie de titular proprietatea poate fi public sau privat (articolul 136 alineatul 1). n ceea ce privete proprietatea public n Constituie la articolul 136 alineatul 2 se precizeaz:Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale. Dup cum a fost apreciat i n literatura juridic, dei Constituia nu definete proprietatea privat, aceasta nseamn, pe cale de consecin, proprietatea care nu este public, este privat, ntruct acestea sunt singurele forme de proprietate recunoscute, clasificarea fiind summa divisio. Astfel, proprietatea privat este aceea care aparine particularilor, persoane fizice sau persoane juridice. Prin intermediul articolului 44, Constituia Romniei garanteaz dreptul de proprietate privat precum i creanele asupra statului, ocrotind n mod egal proprietatea privat indiferent de proprietar. Potrivit ultimilor modificri, legea fundamental a condiionat dobndirea drepturilor de proprietate privat asupra terenurilor de ctre cetenii strini i apatrizi, de momentul aderrii Romniei la U.E, condiie realizat ncepnd cu 1 ianuarie 2007. n acest context, i n virtutea tratatelor internaionale la care Romnia este parte, i pe baz de reciprocitate, cetenii strini pot dobndi dreptul de proprietate prin lege organic i prin motenire legal. Primul autor romn care a dat o definiie a domeniului public n literatura juridic romneasc de dup 1948 a fost prof. Valentina Gilescu, definindu-l ca: acele bunuri care, fie prin natura lor, fie printr-o destinaie expres a legii, pot folosi tuturor n mod direct sau prin intermediul unui organ al administraiei de stat, care realizeaz un serviciu public i care, n acest scop, administreaz aceste bunuri. Un alt autor, consider c, n sfera noiunii de domeniu public trebuie cuprinse, n primul rnd, bunurile proprietate public sau, mai simplu, bunurile publice, dar i bunurile proprietate privat care, ns, au o semnificaie deosebit sub aspect istoric, cultural, etc., fiind valori naionale, ce trebuie transmise de la o generaie la alta. Ele sunt guvernate de un regim de drept public, definind domeniul public ca fiind constituit din: acele bunuri, publice sau private, care prin natur sau dispoziie expres a

85

legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public i supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, n care regimul de putere este determinat, fiind proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor de drept public. n opinia aceluiai autor, noiunea de domeniu public nu trebuie sa fie circumscris numai la bunurile care fac obiectul proprietii publice, ntruct sub anumite aspecte aparin domeniului public (in de domeniul public sau sunt de domeniul public), i bunuri imobile (terenuri agricole, pduri) sau mobile (tablouri, sculpturi etc.), care sunt proprietate privat. Singura modalitate prin care un bun poate fi apreciat ca aparinnd domeniului public este precizarea expres a legii i, chiar dac exist anumite bunuri care datorit nsemntii lor deosebite trebuie conservate n scopul transmiterii lor generaiilor viitoare i care se gsesc n proprietatea privat, aceasta nu are nici o relevan pentru a include bunurile respective n sfera domeniului public, atta vreme ct singura modalitate existent prin declararea expres a legii nu se exercit. Profesor dr. E. Alexandru apreciaz c domeniul public reprezint un ansamblu de bunuri mobile i imobile, proprieti publice destinate s foloseasc tuturor membrilor unei colectiviti umane, fie n mod direct, fie prin intermediul unor organe special create spre a le administra, n scopul satisfacerii unor nevoi speciale. Diversele polemici generate de modul de definire al domeniului public au fost stinse prin apariia Legii nr. 213/1998 Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia. n contextul prevederilor constituionale din 1991, mai precis art. 135 alineatul 3, legea definete domeniul public ca fiind alctuit din bunurile prevzute la articolul 135 alineatul 3 din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din amintita lege, i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ teritoriale prin modurile prevzute de lege. Prin prevederile sale, legea precizeaz i tipurile de domeniu public; astfel articolul 3 alineatul 2 arat c domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la articolul 135 alineatul 3 din Constituie precum i din alte bunuri de uz sau interes public. Conform articolului 3 alineatul 3 din aceeai lege, domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la punctul II din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la punctul III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes naional sau judeean. Astfel, n anex se precizeaz, conform prevederilor articolului 136 din Constituie i articolul 3 alineatul 2 din Legea nr. 213/1998, c: a) din domeniul public al statului fac parte: - bogiile de interes public ale subsolului; - spaiul aerian; - parcurile naionale, plajele; - rezervaiile naturale i monumentele naturii; - infrastructura cilor ferate, inclusiv tuneluri etc.; b) n componena domeniului public al judeelor se nscriu: - drumurile judeene; - terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean (biblioteci, muzee, spitale judeene);

86

- alte bunuri de uz sau de interes public judeean declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, evident, dac nu sunt declarate prin lege ca fiind bunuri de uz sau de interes public naional; c) domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din : drumuri comunale, vicinale i strzile; - piee publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; - lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; locuinele sociale; cimitirele oreneti i comunale etc. Delimitarea ntre proprietatea public i proprietatea privat se face de ctre Constituia Romniei prin intermediul articolului 136 alineatul 1: proprietatea este public sau privat. Astfel la articolul 136 alineatul 2 se prevede c proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale. Dezvoltnd, putem spune c n cazul n care proprietatea public aparine statului aceasta este o proprietate public de interes naional i respectiv, cnd aparine unitilor administrativ-teritoriale, este o proprietate public de interes judeean, municipal, orenesc sau comunal. Constituia nu se oprete doar la a defini proprietatea public, ci prin prevederile articolului 136 aliniatul 3 evideniaz i bunurile care sunt exclusiv obiect al proprietii publice. Acestea sunt urmtoarele: bogiile de interes public ale subsolului; spaiul aerian; apele cu potenial energetic valorificabil, de interes naional; plajele; marea teritorial; resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental; alte bunuri stabilite de legea organic. Termenul de proprietate public din articolul 136 alineatul 1 i 2 din Constituia Romniei se refer att la domeniul public ct i privat al statului, pe cnd prevederile articolului 136 alineatele 3 i 4 vizeaz numai domeniul public. Rezult astfel c proprietatea poate fi public sau privat, iar proprietatea public se poate referi la domeniul public sau la domeniul privat al statului. Totodat se accentueaz c ocrotirea domeniului public este diferit de cea a proprietii private dar ocrotirea domeniului privat este egal cu cea a proprietii private. Astfel, potrivit articolului 136 alineatul 4, aa cum a fost modificat prin legea 429/2003, bunurile proprietate public sunt inalienabile, putnd fi date n administrarea regiilor autonome, ori instituiilor publice, nchiriate, ori date n folosin gratuit, instituiilor de utilitate public. ntr-o alt opinie s-a susinut c domeniul privat al statului nu constituie o parte a proprietii publice i c proprietatea public nu poate face parte din domeniul public sau din domeniul privat. Numai bunurile din domeniul public alctuiesc obiectul proprietii publice i numai bunurile proprietate public sunt inalienabile, cele din domeniul privat nefcnd parte din proprietatea public. Regimul juridic al proprietii private este identic, adic ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular: stat, uniti administrativ-teritoriale, persoane fizice sau juridice, altele dect statul. n opinia prof. Aspazia Cojocaru, bunurile care formeaz obiectul proprietii publice constituie domeniul public i se numesc bunuri domeniale, spre deosebire de celelalte bunuri care formeaz domeniul civil i care aparin Aceeai viziune asupra relaiei proprietate public domeniu public, o ntlnim i la un alt autor18 care apreciaz c legiuitorul constituant din 1991 evoc, fr echivoc, i faptul

87

c proprietatea public vizeaz, n fond, o sfer limitat de bunuri, scoase din circuitul civil obinuit, care formeaz domeniul public. De altfel, aa cum aprecia prof. Jean Vermeulen, n lucrarea sa Curs de drept administrativ din 1947, toate discuiile, care se ivesc n jurul noiunii de domeniu public, nu prezint numai un interes de ordin teoretic, doctrinar, ci ofer i un interes de ordin practic, domeniul public fiind supus unui regim juridic special, care l ndeprteaz nu numai de regimul juridic al proprietii individuale, ci chiar i de regimul juridic al domeniului privat al Statului supus dispoziiilor Dreptului comun. Din analiza celor prezentate rezult c poziia dominant n literatura de specialitate e aceea c bunurile care formeaz obiectul proprietii publice alctuiesc domeniul public i se numesc bunuri domeniale, spre deosebire de celelalte bunuri care aparin particularilor i formeaz domeniul civil. Problema stabilirii unui criteriu cu privire la divizarea proprietii n proprietate public i proprietate privat a generat numeroase contradicii. Astfel, raportat la prevederile constituionale din 1991 s-a susinut ntr-o prim opinie c proprietatea este public sau privat, n raport de titularul acesteia. Aceast opinie se baza pe prevederile articolului 135, alineatul 3, care n prezent a fost modificat n articolul 136, alineatul 2, din Constituie, care precizeaz c proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege, i aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale. O a doua opinie arat c dispoziiile normei constituionale, care mpart proprietatea n public i privat, nu au n vedere criteriul titularului dreptului de proprietate ci iau n considerare regimul juridic diferit al bunurilor care fac obiectul uneia sau alteia dintre formele de proprietate. Potrivit acestui text constituional (art. 136) se realizeaz o enumerare a bunurilor care fac parte din domeniul public, lsnd totui n final meniunea c i alte bunuri stabilite de lege pot face parte din domeniul public. Aadar, prin lege se poate trece un bun dintr-un domeniu n altul, ns aa cum s-a precizat i n literatura juridic este vorba numai de trecerea de bunuri n domeniul public printr-o lege, ntruct n acest ultim caz ar nsemna s se modifice Constituia. Se poate ntlni ns i situaia n care, fr s se modifice Constituia, s se scoat din uz printr-o lege o anumit cale de comunicaie, ceea ce nseamn c nu va mai face parte din domeniul public, putnd astfel aparine domeniului privat. Literatura de specialitate propune anumite criterii n baza crora se poate stabili dac un bun este public sau privat, cum ar fi: a) afectarea bunului: n aceast situaie se consider c bunul afectat unui serviciu public aparine domeniului public. Acest criteriu a fost apreciat ca fiind prea larg, ntruct ar nsemna c multe bunuri ar fi incluse n domeniul public, atta timp ct ele ar fi destinate serviciului public; b) natura bunului: n acest caz se apreciaz c exist bunuri, care prin natura lor, nu pot aparine particularilor, spre exemplu, drumurile. Aceasta ar face ca toate bunurile care sunt susceptibile de proprietate particular s aparin domeniului privat. Se mai argumenteaz c acest criteriu poate rezulta din prevederile articolului 476 din Codul civil, care n partea final stabilete c aparin domeniului public toate prile din teritoriul Romniei, care nu sunt proprietate particular. Un alt argument l ofer la rndul su articolul 4 alineatul 1 i articolul 5 alineatul 1 din Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar care prevd c bunurile prin natura lor sunt de domeniu public ori de domeniu privat; c) afectarea bunului la uzul direct al publicului , deci nu afectarea lui la un serviciu public.

88

La rndul su, Legea nr. 213/1998 n articolul 4 definete domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale artnd c el este alctuit din bunuri aflate n proprietatea statului sau n proprietatea unitilor administrativ teritoriale i care nu fac parte din domeniul public, asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ - teritoriale avnd drept de proprietate privat. Dreptul de proprietate privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel. Legiuitorul a considerat necesar s fac urmtoarea precizare (articolul 6, Legea 213/1998): fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale i lucrurile dobndite de stat n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989, dac au intrat n proprietatea statului n temeiul unui titlu valabil, respectndu-se Constituia, tratatele internaionale la care Romnia era parte i legile n vigoare la data prelurii lor de ctre stat. Bunurile preluate de stat fr un titlu valabil, inclusiv cele deinute prin vicierea consimmntului, pot fi revendicate de fotii proprietari sau de succesorii acestora, dac fac obiectul unor legi speciale de repartiie. Valabilitatea titlului este apreciat de instanele judectoreti abilitate cu aceast competen prin lege. n conformitate cu prevederile articolului 26 din Legea nr. 213/1998 a fost elaborat Legea nr. 10/2001 Lege privind regimul juridic al unor imobile preluate n mod abuziv n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989, care stabilete: Imobilele preluate n mod abuziv de stat, de organizaiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989, precum i cele preluate n baza Legii nr. 139/1940 asupra rechiziiilor i nerestituite se restituie, de regul n natur, n condiiile prezentei legi. n cazurile n care restituirea n natur nu este posibil se vor stabili msuri - reparatorii prin echivalent (). Legea precizeaz tipurile de msuri reparatorii i sensul expresiei imobile preluate abuziv. Astfel msurile reparatorii prin echivalent trebuie s constea n compensarea cu alte bunuri ori servicii oferite n echivalent de deintor, cu acordul persoanei ndreptite, n acordare de aciuni la societi comerciale tranzacionate pe piaa de capital, de titluri de valoare nominal folosite exclusiv n procesul de privatizare sau de despgubiri bneti. Pot fi combinate msurile reparatorii prin echivalent: n categoria imobilelor preluate n mod abuziv intr: a) imobilele naionalizate prin Legea nr.119/1948 pentru naionalizarea ntreprinderilor industriale, bancare, de asigurri, miniere i de transporturi, precum i cele naionalizate fr titlu valabil; b) imobilele preluate prin confiscarea averii, ca urmare a unei hotrri judectoreti de condamnare pentru infraciuni de natur politic, prevzute de legislaia penal, svrite ca manifestare a opoziiei fa de sistemul totalitar comunist; c) imobilele donate statului sau altor persoane juridice pe baza unor acte normative speciale adoptate n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989, precum i alte imobile donate statului, dac s-a admis aciunea n anularea sau n constatarea nulitii donaiei printr-o hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil; d) imobilele preluate de stat pentru neplata impozitelor din motive independente de voina proprietarului sau cele considerate a fi fost abandonate, n baza unei dispoziii administrative sau a unei hotrri judectoreti n perioada 6 martie 1945 22 decembrie 1989; e) imobilele preluate de stat n baza unor legi sau a altor acte normative nepublicate, la data prelurii, n Monitorul Oficial sau n Buletinul Oficial;

89

f) imobilele preluate de stat n baza Legii nr. 139/1940 asupra rechiziiilor i care nu au fost restituite ori pentru care proprietarii nu au primit compensaii echitabile; g) orice alte imobile preluate de stat cu titlu valabil , astfel cum este definit la articolul 6 alineatul 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia; h) orice alte imobile preluate fr titlu valabil sau fr respectarea dispoziiilor legale n vigoare la data prelurii , precum i cele preluate fr temei legal prin acte de dispoziie ale puterii sau ale administraiei de stat. Acest act normativ prezint o deosebit importan pentru dreptul administrativ datorit implicrii directe a unor autoriti ale administraiei publice n procedurile de restituire. (A se vedea articolul 20 din Legea nr. 10/2001).

ANEXA 1 Legea 213/1998

90

LEGE privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia Parlamentul Romniei adopt prezenta lege. CAPITOLUL I Dispoziii generale Art. 1. - Dreptul de proprietate public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public. Art. 2. - Statul sau unitile administrativ-teritoriale exercit posesia, folosina i dispoziia asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, n limitele i n condiiile legii. Art. 3. - (1) Domeniul public este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele stabilite n anexa care face parte integrant din prezenta lege i din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public i sunt dobndite de stat sau de unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege. (2) Domeniul public al statului este alctuit din bunurile prevzute la art. 135 alin. (4) din Constituie, din cele prevzute la pct. I din anex, precum i din alte bunuri de uz sau de interes public naional, declarate ca atare prin lege. (3) Domeniul public al judeelor este alctuit din bunurile prevzute la pct. II din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public judeean, declarate ca atare prin hotrre a consiliului judeean, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional. (4) Domeniul public al comunelor, al oraelor i al municipiilor este alctuit din bunurile prevzute la pct. III din anex i din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naional ori judeean. Art. 4. - Domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri aflate n proprietatea lor i care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unitile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privat. Art. 5. - (1) Regimul juridic al dreptului de proprietate public este reglementat de prezenta lege, dac prin legi organice speciale nu se dispune altfel. (2) Dreptul de proprietate privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dac legea nu dispune altfel. Art. 6. - (1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale i bunurile dobndite de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dac au intrat n proprietatea statului n temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituiei, a tratatelor internaionale la care Romnia era parte i a legilor n vigoare la data prelurii lor de ctre stat. (2) Bunurile preluate de stat fr un titlu valabil, inclusiv cele obinute prin vicierea consimmntului, pot fi revendicate de fotii proprietari sau de succesorii acestora, dac nu fac obiectul unor legi speciale de reparaie. (3) Instanele judectoreti sunt competente s stabileasc valabilitatea titlului. CAPITOLUL II Regimul juridic al proprietii publice Art. 7. - Dreptul de proprietate public se dobndete: a) pe cale natural; b) prin achiziii publice efectuate n condiiile legii; c) prin expropriere pentru cauz de utilitate public; d) prin acte de donaie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeean sau de consiliul local, dup caz, dac bunul n cauz intr n domeniul public; e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale n domeniul public al acestora, pentru cauz de utilitate public; f) prin alte moduri prevzute de lege. Art. 8. - (1) Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale n domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e), se face, dup caz, prin hotrre

91

a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti ori a consiliului local. (2) Hotrrea de trecere a bunurilor poate fi atacat, n condiiile legii, la instana de contencios administrativ competent n a crei raz teritorial se afl bunul. (3) Trecerea n domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societilor comerciale, la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar, se poate face numai cu plat i cu acordul adunrii generale a acionarilor societii comerciale respective. n lipsa acordului menionat, bunurile societii comerciale respective pot fi trecute n domeniul public numai prin procedura exproprierii pentru cauz de utilitate public i dup o just i prealabil despgubire. Art. 9. - (1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului n domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dup caz, prin hotrre a Guvernului. (2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei uniti administrativ-teritoriale n domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. Art. 10. - (1) Dreptul de proprietate public nceteaz, dac bunul a pierit ori a fost trecut n domeniul privat. (2) Trecerea din domeniul public n domeniul privat se face, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, dac prin Constituie sau prin lege nu se dispune altfel. (3) Hotrrea de trecere a bunului n domeniul privat poate fi atacat n condiiile art. 8 alin. (2). Art. 11. - (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile, dup cum urmeaz: a) nu pot fi nstrinate; ele pot fi date numai n administrare, concesionate sau nchiriate, n condiiile legii; b) nu pot fi supuse executrii silite i asupra lor nu se pot constitui garanii reale; c) nu pot fi dobndite de ctre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bun-credin asupra bunurilor mobile. (2) Actele juridice ncheiate cu nclcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolut. Art. 12. - (1) Bunurile din domeniul public pot fi date, dup caz, n administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritilor administraiei publice centrale i locale, a altor instituii publice de interes naional, judeean sau local. (2) Darea n administrare se realizeaz, dup caz, prin hotrre a Guvernului sau a consiliului judeean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local. (3) Titularul dreptului de administrare poate s posede, s foloseasc bunul i s dispun de acesta, n condiiile actului prin care i-a fost dat bunul n administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dac titularul su nu-i exercit drepturile i nu-si execut obligaiile nscute din actul de transmitere. (4) n litigiile privitoare la dreptul de administrare, n instan titularul acestui drept va sta n nume propriu. n litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligaia s arate instanei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedur civil. Titularul dreptului de administrare rspunde, n condiiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca urmare a nendeplinirii acestei obligaii. De asemenea, nendeplinirea acestei obligaii poate atrage revocarea dreptului de administrare. (5) n litigiile prevzute la alin. (4), statul este reprezentat de Ministerul Finanelor, iar unitile administrativ-teritoriale, de ctre consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale, care dau mandat scris, n fiecare caz, preedintelui consiliului judeean sau primarului. Acesta poate desemna un alt funcionar de stat sau un avocat care s-l reprezinte n faa instanei. (6) Dispoziiile alin. (4) i (5) sunt aplicabile si n litigiile privitoare la dreptul de concesiune, nchiriere sau la dreptul de proprietate asupra bunurilor concesionate sau nchiriate. Art. 13. - (1) Servituile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai n msura n care aceste servitui sunt compatibile cu uzul sau interesul public cruia i sunt destinate

92

bunurile afectate. (2) Servituile valabil constituite anterior intrrii bunului n domeniul public se menin n condiiile prevzute la alin. (1). Art. 14. - (1) nchirierea bunurilor proprietate public a statului sau a unitilor administrativteritoriale se aprob, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local, iar contractul de nchiriere va cuprinde clauze de natur s asigure exploatarea bunului nchiriat, potrivit specificului acestuia. (2) Contractul de nchiriere se poate ncheia, dup caz, cu orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin, de ctre titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Art. 15. - Concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public se face prin licitaie public, n condiiile legii. Art. 16. - (1) Sumele ncasate din nchirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate public se fac, dup caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale. (2) n cazul n care contractul de nchiriere se ncheie de ctre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul s ncaseze din chirie o cot-parte ntre 20-50%, stabilit, dup caz, prin hotrre a Guvernului, a consiliului judeean, a Consiliului General al Municipiului Bucureti sau a consiliului local prin care s-a aprobat nchirierea. Art. 17. - Statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, n folosin gratuit, pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor publice. CAPITOLUL III Dispoziii finale Art. 18. - Evidenta contabil-financiar a bunurilor care alctuiesc domeniul public al statului i al unitilor administrativ-teritoriale se ine distinct n contabilitate, potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanelor i aprobate prin hotrre a Guvernului. Art. 19. - (1) Inventarul bunurilor din domeniul public se ntocmete n termen de 9 luni de la data intrrii n vigoare a prezentei legi. (2) n termen de 45 de zile de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, Departamentul pentru Administraie Public Local va elabora, pe baza propunerilor consiliilor judeene, ale Consiliului General al Municipiului Bucureti sau ale consiliilor locale, dup caz, normele tehnice pentru ntocmirea inventarului, pe care le va supune spre aprobare Guvernului. Art. 20. - (1) Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se ntocmete, dup caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i de autoritile publice centrale care au n administrare asemenea bunuri. (2) Centralizarea inventarului menionat la alin. (1) se realizeaz de ctre Ministerul Finanelor i se supune spre aprobare Guvernului. Art. 21. - (1) Inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul public al unitilor administrativteritoriale se ntocmete, dup caz, de comisii special constituite, conduse de preedinii consiliilor judeene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureti sau de primari. (2) Inventarele ntocmite potrivit prevederilor alin. (1) se nsuesc, dup caz, de consiliile judeene, de Consiliul General al Municipiului Bucureti sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel nsuite se centralizeaz de consiliul judeean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureti, i se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotrre, s se ateste apartenena bunurilor la domeniul public judeean sau de interes local. Art. 22. - Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, autoritile publice centrale, consiliile judeene, Consiliul General al Municipiului Bucureti i consiliile locale, dup caz, sunt obligate s fac nregistrarea operaiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din domeniul public al statului sau al unitilor administrativteritoriale.

93

Art. 23. - Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeelor, comunelor, oraelor sau al municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ. Art. 24. - n termen de 30 de zile de la data publicrii prezentei legi n Monitorul Oficial al Romniei, Ministerul Finanelor va elabora normele metodologice prevzute la art. 18, pe care le va supune spre aprobare Guvernului. Art. 25. - n accepiunea prezentei legi, prin sintagma domeniu public, cuprins n art. 477 din Codul civil, se nelege domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale, dup caz. Art. 26. - n termen de 6 luni de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, Guvernul va elabora un proiect de lege privind restituirea n natur sau n echivalent a imobilelor preluate n mod abuziv de stat n perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989. Art. 27. - Prezenta lege intr n vigoare la 60 de zile de la data publicrii ei n Monitorul Oficial al Romniei. Pe aceeai dat se abrog orice dispoziie contrar. Aceast lege a fost adoptat de Senat n edina din 14 septembrie 1998, cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (1) din Constituia Romniei. p. PREEDINTELE SENATULUI, ULM SPINEANU p. PREEDINTELE CAMEREI DEPUTAILOR, ANDREI CHILIMAN Bucureti, 17 noiembrie 1998.

ANEX

94

LISTA cuprinznd unele bunuri care alctuiesc domeniul public al statului si al unitilor administrativ-teritoriale(*) (*) Enumerarea din prezenta anex are un caracter exemplificativ. I. Domeniul public al statului este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; 2. spaiul aerian; 3. apele de suprafa, cu albiile lor minore, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i cu potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; 4. pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, de producie ori de administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; 5. terenurile care au aparinut domeniului public al statului nainte de 6 martie 1945; terenurile obinute prin lucrri de ndiguiri, de desecri i de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic, destinate cercetrii i producerii de semine i de material sditor din categoriile biologice i de animale de ras; 6. parcurile naionale; 7. rezervaiile naturale i monumentele naturii; 8. patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii; 9. resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, mpreun cu platoul continental; 10. infrastructura cilor ferate, inclusiv tunelurile i lucrrile de art; 11. tunelurile i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acestuia; 12. drumurile naionale - autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare; 13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i de taluzuri, zonele de siguran de pe malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14. reelele de transport al energiei electrice; 15. spectre de frecven i reelele de transport i de distribuie de telecomunicaii; 16. canalele magistrale i reelele de distribuie pentru irigaii, cu prizele aferente; 17. conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere si al gazelor naturale; 18. lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic naional, sau cele cu tranee pentru atenuarea undelor de viitur; 19. digurile de aprare mpotriva inundaiilor; 20. lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; 21. cantoanele hidrotehnice, staiile hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor; 22. porturile maritime i fluviale, civile i militare - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, peree i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i canale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i peree situate pe malul cilor navigabile, n afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; 23. terenurile destinate exclusiv instruciei militare; 24. pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii; 25. pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcare-debarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate;

95

26. statuile i monumentele declarate de interes public naional; 27. ansamblurile si siturile istorice si arheologice; 28. muzeele, coleciile de art declarate de interes public naional; 29. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea: Parlamentul, Preedinia, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele de pe lng acestea; uniti ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaii, precum i cele ale Direciei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora. II. Domeniul public judeean este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumurile judeene; 2. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, precum i instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeene i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local; 3. reelele de alimentare cu ap realizate n sistem zonal sau micro-zonal, precum i staiile de tratare cu - instalaiile, construciile i terenurile aferente acestora. III. Domeniul public local al comunelor, oraelor i municipiilor este alctuit din urmtoarele bunuri: 1. drumurile comunale, vicinale i strzile; 2. pieele publice, comerciale, trgurile, oboarele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; 3. lacurile i plajele care nu sunt declarate de interes public naional sau judeean; 4. reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, gaze, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; 5. terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile i altele asemenea; 6. locuinele sociale; 7. statuile i monumentele, dac nu au fost declarate de interes public naional; 8. bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; 9. terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10. cimitirele oreneti i comunale.

CURSUL X

96

LEGALITATEA FUNCIEI PUBLICE N DREPTUL ADMINISTRATIV

1. Consideraii introductive Organele administraiei publice, celelalte instituii i servicii publice au n structura lor personal de specialitate compus, pe de o parte, din funcionari publici, iar, pe de alt parte, din angajai obinuii. Regimul juridic al personalului ncadrat pe baza unor contracte civile subordonate dreptului muncii, nu intr n sfera obiectului de studiu al dreptului administrativ. n acest sens, vom aminti faptul c personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiile publice care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire este angajat cu contract individual de munc i, potrivit prevederilor legii, acestea nu au calitatea de funcionar public, aplicndu-li-se legislaia muncii. n conformitate cu prevederile aceleai legi, funcionarul public este persoana numit ntr-o funcie public, care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite, n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Noiunea de funcie public s-a impus ca o noiune esenial, fundamental chiar, a dreptului public i a dreptului administrativ, n special, fiind asociat n exclusivitate cu sintagmele de activitate public, autoritate public, organ al autoritii publice. Am analizat anterior i am constatat faptul c un organ al statului sau o autoritate public, din punctul de vedere al structurii, cuprinde trei elemente: competena; mijloacele materiale i financiare; personalul. ntruct analiza noastr vizeaz funciile publice ncadrate cu funcionari publici, vom spune c titularul unei funcii publice poart denumirea de funcionar public. Aceste accepiuni au reprezentat, i reprezint, fr ndoial, constanta doctrinei dreptului public i a dreptului administrativ, funcia public impunndu-se ca elementul esenial de referin i de raportare a oricrei abordri n domeniu, un criteriu de comparare a legislaiilor oricrei ri, inclusiv ale celor care compun i/sau vor alctui n final Uniunea European. De altfel, pe plan european, dezvoltrile au fost dominate de concepiile etatiste franceze (function publique) i cele liberale de sorginte anglo-saxon (civil service) ale cror coninut i mai ales sens sunt sensibil diferite. n general, analiza coninutului majoritii lucrrilor elaborate n cadrul celor dou coli i expresiile utilizate pentru definirea funciei i funcionarilor publici au corespondente n limba i literatura juridic romneasc n noiuni cum sunt: agent public, funcionar de stat, manager public. Este vorba despre noiunile generice, ntruct n literatura autohton sunt utilizate i alte noiuni pentru a fixa cu precizie subspeciile de funcii i funcionari publici: judector, procuror, poliist, consilier, deputat, senator, ministru .a. Varietatea terminologic despre care vorbim ine de complexitatea situaiilor ntlnite n administraia public, care presupune satisfacerea unui evantai extrem de vast de nevoi sociale ce trebuie asigurate de ctre diveri funcionari publici prin prestarea unor tipuri de servicii la fel de diverse i de complexe. De altfel, am putea observa numai evoluiile nregistrate doar n ultimii cincisprezece ani n administraia public din Romnia pentru a constata modul exponenial de cretere a nevoilor sociale , cruia i corespunde, n mod cu totul firesc, adugarea de noi funcii publice, din ce n ce mai sofisticate. n scopul finalizrii demersului de a ne plasa pe un fga al normalitii, acceptat i acceptabil, att n doctrin, ct i de ctre practicieni, i trecnd peste disputele care au guvernat doctrina de-a lungul anilor (unii autori, la nivel european, i-au asimilat chiar i pe 97

soldai n rndul funcionarilor publici, pe consilierii comunali sau pe experii temporari, iar la noi pe salariaii stabilimentelor, notarii publici, preoii, jandarmii, medicii, pdurarii comunelor, salariaii diferitelor bnci, societi, coli i chiar a unor persoane care ndeplinesc funcii onorifice), ne vom opri asupra celor mai semnificative principii, definiii i explicaii din doctrina romneasc, care au precedat i/sau au nsoit i contribuit la adoptarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. 2. Concepii n dreptul european i intern n acest scop, va fi interesant s comentm evoluiile nregistrate n dreptul comparat i n tiina dreptului administrativ de-a lungul ultimului secol, precum i semnificaiile pe care, din perspectiva integrrii, le ntrunesc noiunile de administraie public european, euro-funcie public i euro-funcionar public. n Romnia, n perioada interbelic, profesorul Paul Negulescu a consacrat un capitol din cursul universitar ce-i aparine, teoriei funciei publice, construit pe ideile de funcie public, funcionar public i statut al funcionarilor publici, ajungnd la concluzia c funcia public este indispensabil unui serviciu public iar atunci cnd este organizat un serviciu public, se stabilesc funcii poziionate conform subordonrii ierarhice, stabilindu-se, pentru fiecare, atribuiuni de putere public ntr-o anumit competen. Profesorul Erast Diti Tarangul a consacrat dou capitole, n tratatul su, referindu-se la noiunea de funcionar public i la cea de statut al funcionarilor publici, pentru a clarifica o serie de probleme eseniale, cum ar fi: funcionarii publici i agenii angajai; noiunea de funcionari publici; caracterul juridic al funcionarilor publici; noiunea de statut al funcionarilor publici; modul de recrutare a funcionarilor publici; obligaiile funcionarilor publici; disciplina funcionarilor publici; drepturile funcionarilor publici i ncetarea serviciului. Profesorul Romulus Ionescu analizeaz, chiar n cuprinsul primului capitol, situaia juridic a funcionarilor publici prin prisma unor elemente cum sunt: normele juridice care reglementeaz situaia funcionarilor de stat, naterea, modificarea i ncetarea raportului de funciune de stat, n timp ce, un alt autor profesorul Alexandru Negoi - prelund concepia tratatului francez de tiina administraiei, s-a aplecat asupra unor teme considerate eseniale: funcionarii din administraia de stat; formarea funcionarilor administraiei de stat; funcionarul i ceteanul; funcionarul i societatea; responsabilitatea funcionarilor administraiei de stat; conductorul i ceilali funcionari din organul administraiei de stat, pentru ca, ntr-o lucrare din 1981 cu privire la personalul administraiei de stat, acelai autor s consacre trei capitole, pentru a aborda: funciile n organele administraiei de stat i condiiile de exercitare a acestora; drepturile i obligaiile funcionarilor de stat; rspunderea funcionarilor administraiei de stat. Mai recent, la noi, profesorul Antonie Iorgovan, n partea a 3-a a Tratatului de drept administrativ, intitulat Funcia public, abordeaz: noiunea de funcie public n dreptul romnesc i comparat, evoluia reglementrilor cu privire la funcia public, constituionalitatea i legalitatea funciei publice, natura juridic a funciei publice, clasificarea funciilor publice, recrutarea i ncadrarea funcionarilor publici, dreptul la carier, sfera drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici, regimul rspunderii funcionarilor publici i modificarea i ncetarea raportului de funcie, iar profesorul Anton Trilescu, consacr Capitolul V, Partea I-a, al cursului universitar, funciei i funcionarilor publici: noiunea, principiile de ocupare a funciei publice, clasificarea funciilor publice, recrutarea i numirea n funcie a funcionarilor publici, evaluarea funcionarilor publici, drepturile i obligaiile funcionarilor publici, raportul juridic de serviciu al funcionarilor publici, rspunderea juridic a funcionarilor publici sau autoritile publice cu competene n domeniul funciei publice. Astfel, vom reine c autorii de cursuri universitare, din ultimele decenii, fie continu tradiia de a consacra funciei publice subdiviziuni speciale, fie

98

analizeaz regimul juridic al diferitelor funcii din administraia public mpreun cu aspectele autoritii publice respective. La fel ca i ali autori romni, vom aborda, n principal, modalitatea de tratare a problematicii legate de funcia public n doctrina francez. Unul dintre cei mai importani autori, profesorul A. De Laubadere, n Tratatul elementelor de drept administrativ, publicat n 1970, consacr dou titluri funciei publice, pe care le intituleaz: Bazele juridice ale funciei publice i, respectiv Regimul juridic al funciei publice. n cadrul primului titlu sunt tratate o serie de categorii aparinnd dreptului administrativ: compoziia i situaia juridic a personalului administraiei (noiunea de agent public i noiunea de funcionar public), concepia modern asupra funciei publice, natura juridic a situaiei funcionarilor (teoria situaiei legale i regulamentare) i sursele juridice ale funciei publice. n cuprinsul celui de al doilea titlu sunt prezentate noiuni, cum sunt: cariera funcionarilor publici (recrutarea, aprecierea, avansarea, poziiile, ncetarea definitiv a funciei), avantajele pecuniare ale funciei (remunerarea funcionarilor i pensia de retragere), libertile publice ale funcionarilor (libertatea cuvntului, de asociere), obligaiile funcionarilor i sarcinile lor, statutul funcionarilor comunali, contenciosul funciei publice .a. n cursul intitulat Administraia public, elaborat de B. Gournay, J.F. Kesler i J. Sinek-Paydessan, materia referitoare la funcia public este grupat n trei capitole intitulate: Selecionarea funcionarilor (metodele democratice i nedemocratice); Formarea funcionarilor (universitar, coli speciale, coli normale, E.N.A.); Cariera funcionarilor (noiunea, afectaiunea, mobilitatea, avansarea, poziiile, ncetarea definitiv a funciei). n fine, n alte cursuri cu caracter mai general, cum sunt cele ale lui Vedel i Rivero, citai anterior n cadrul lucrrii noastre, nu exist pri sau capitole special destinate analizei funciei publice i/sau funcionarilor publici, ns, elementele teoretice viznd aceste noiuni i problematica lor se regsesc n capitolele cum sunt, spre exemplu, cele care analizeaz responsabilitatea agenilor pentru faptele personale i responsabilitatea persoanei publice. 3. Primele reglementri ale funciei publice n rile europene n ri care aparin astzi Uniunii Europene, primele statute referitoare la funcia public au fost adoptate n Spania 1852, Luxemburg 1872 i Danemarca 1899. n secolul XX, Italia a adoptat un statut al funcionarilor publici n 1908, Republica Irlanda n 1922, Olanda i Belgia n 1929 iar Regatul Unit abia n 1931. Ct privete Germania, care are tradiii n domeniul administraiei publice nc din evul mediu, prima lege, n adevratul sens al cuvntului, destinat funciei publice a fost adoptat de regimul naional-socialist n 1937; acelai paradox vizeaz Frana, prima lege fiind adoptat de guvernul de la Vichz n 1940, care a fost abrogat imediat dup eliberare i nlocuit, n 1946, cu un Statut general. n Grecia, primul Statut al funcionarului public a fost adoptat doar n anul 1951, al crui coninut a fost preluat i adaptat din dreptul german, statutul francez i din dreptul englez al funciei publice. n ceea ce privete Marea Britanie, tradiiile privind funcia public apar n jurul anilor 1870, cnd au fost aplicate n practic, de ctre Guvernul Gladstone, recomandrile formulate cu circa dou decenii mai nainte de ctre Sir Stafford Northcote i Sir Charles Treyelyan.

4. Reglementarea funciei publice n Romnia pn n 1950

99

Pn la adoptarea Constituiei din 1923, i n Romnia a existat o bogat tradiie n ceea ce privete reglementarea funciei din administraia de stat printr-un statut, fiind reglementate funciile de dregtori. O prim reglementare ct dect mai unitar, ns, o reprezint Regulamentele Organice, primele acte constituionale care au guvernat n principatele romne n prima jumtate a secolului al XIX-lea Reformele legislative i instituionale din timpul lui Al. I. Cuza, bazate pe principiile stabilite de Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris, ntre care amintim de Legea instruciunii i Legea Consiliului de Stat, cuprindeau i reglementri cu privire la funcionarii administraiei de stat. Constituia adoptat n acea vreme introduce principiul numirii persoanelor care constituiau organul executiv i lucrau n numele acestuia. O serie de dispoziii cu privire la funcionarii publici au fost inserate i n Legea electoral din 1864, care fcea parte integrant din Constituia lui Cuza, aceasta stipulnd, printre altele, c mandatul de deputat nu este compatibil cu funciile de ministru, membru al Curii de Casaie, procuror, director i ef de seciune, ef i comisar de poliie precum i militar n serviciul activ al armatei. Constituia din 1866 a fcut noi pai pe linia consacrrii principiilor care reglementau statutul unor funcionari publici. De pild, ea consacra principiul potrivit cruia Regele numete i revoc minitrii, respectiv numete sau confirm n funcii publice, potrivit legii. Derivnd din textul constituional menionat, au fost adoptate legi speciale care inserau normele dup care urmau s se fac numirile n funciile publice respective. Astfel, n Legea Curii de Conturi, din 14 martie 1874, se prevedea c preedintele i membrii Curii se numeau de ctre Rege din lista cu propuneri duble a Adunrii deputailor. n mod asemntor, Legea pentru organizarea judectoreasc, din aceeai perioad, stabilea c, pentru fiecare vacan , Consiliul Superior al Magistraturii recomanda un numr de trei magistrai sau avocai, din care ministrul justiiei numea cte unul. Cu toate acestea, pn la nceputul secolului XX, nu se poate vorbi despre o reglementare juridic foarte clar a funciunii publice din administraia de stat, dei Constituia din 1866 prevedea expres adoptarea unei legi speciale destinat condiiilor de admisibilitate i avansare n funciile administraiei publice. O asemenea reglementare s-a nscut n 1923, dup adoptarea unei noi Constituii, respectiv la 19 mai 1923 sub forma Statutului funcionarilor publici. Astfel, ntre 1923 i 1949, s-a putut vorbi, n Romnia, despre un drept comun pentru funcionarii publici. nsi Constituia Romniei, considerat drept unul dintre cele mai moderne i mai liberale texte constituionale ale vremii, stipula, printre altele, faptul c numai cetenii romni , fr deosebire de origine etnic, de limb sau de religie, sunt datori s contribuie la drile i sarcinile publice, numai ei sunt admisibili n funciile i demnitile publice, civile i militare, i c, prin legi speciale va fi determinat statutul funcionarilor publici. Prelund aceste principii, Legea Statutului funcionarilor publici stipula c strinii nu pot avea acces n funcii publice i c nimeni nu poate fi numit ntr-o funcie public dect pe baza unui examen de capacitate. Totui Legea fcea referiri la funciile publice, n general, nu numai la funciile administrative. Examinarea coninutului legii ne arat c ea reprezenta dreptul comun pentru toi funcionarii publici iar prevederile sale erau invocate ori de cte ori nu existau alte dispoziii speciale. Astfel, se recurgea la dispoziiile acesteia chiar i n situaiile cnd era vorba despre membrii ordinului judectoresc, dei, la 25 iunie 1924, a fost adoptat Legea pentru organizarea judectoreasc. Pe de alt parte, ca regul general, dispoziiile sale nu se aplicau dac existau reglementri speciale pentru anumite categorii de funcionari, cum erau, de pild, contabilii publici, corpurile ofierilor, inginerilor tehnici, inginerilor silvici, agronomilor,

100

veterinarilor, arhitecilor, funcionarilor telegrafo-potali, unele fiind anterioare adoptrii Constituiei din 1923. Regulamentul Legii statutului funcionarilor publici , adoptat n luna noiembrie 1923, fixa n detaliu regimul juridic al funcionarului public din administraia de stat, referindu-se, printre altele, la: funcia, gradul, postul, clasa, numirea, pregtirea profesional, ierarhia administrativ, dreptul disciplinar, dreptul la pensie .a. Astfel, n articolul 3 se precizeaz c Primul-ministru i minitrii intr n funciune dup ce depun un anume jurmnt n faa efului statului, iar subsecretarii de stat depuneau acelai jurmnt naintea Primuluiministru. Trebuie s mai reinem i faptul c aceste dou acte nu reprezentau singurele reglementri privind funcionarii din administraia central, respectiv la demnitari, o serie de norme fiind prevzute i n Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor, cu privire la funcionarii din administraia local, n Legea pentru unificarea administrativ din 1925, iar pentru regimul general al funciei publice n administraia romneasc, n Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. La 8 iunie 1940 a fost promulgat Codul funcionarilor publici care a nlocuit legea anterioar. Structurat pe dou pri, Codul coninea dispoziii, pe de o parte, pentru toi funcionarii publici din toate serviciile n privina condiiilor generale de recrutare, drepturile i obligaiile, incompatibilitile, ocrotirea familiei, concedii, pensii, asociaii i case de credit, iar, pe de alt parte, se referea numai la funcionarii administrativi i cei de specialitate cu excepia celor menionai special i nominal n cuprinsul articolului 49, spre exemplu: corpul judectoresc, ofierii, corpul didactic, avocaii, medicii, inginerii, preoii, pentru care existau reglementri legale speciale. Codul a suferit numeroase modificri, a fost republicat n 1929, abrogat n mod expres dup 23 august 1944 i nlocuit printr-o serie de alte reglementri, printre care Legea funcionarilor publici din 22 septembrie 1946, care cuprindea ase pri i se referea la: condiiile de ncadrare, drepturile funcionarilor, retribuii, indemnizaii, pensionare, ndatoririle acestora .a. Trei ani mai trziu i aceast lege a fost abrogat pe fondul iniiativelor de elaborare a primului Cod al Muncii. 5. Reglementarea funciei publice ntre 1950 i 1989 ntre 1950 i 1989, condiiile politice i sociale, care au urmat celei de a doua conflagraii mondiale i mai ales plasarea rii n sfera de dominaie a imperiului sovietic, au influenat puternic i negativ regimul constituional, n special sistemul de drept romnesc , inclusiv domeniul administrativ i reglementarea funciei publice. Dup preluarea puterii, regimul comunist a impus o prim Constituie a rii care stipula i consacra instaurarea dictaturii proletariatului, bazat pe ideologia luptei de clas, ce nu mai corespundea cu tezele anterioare care introduseser dreptul la carier al funcionarului public. Astfel, s-a afirmat c, printr-un asemenea statut, funcionarii s-ar fi constituit ntr-o cast privilegiat ntr-un puternic instrument asupritor n mna burghezomoierimii. nlturnd principiile dreptului la carier, al profesionalismului i al garantrii stabilitii ntr-o funcie public, noua ideologie i reglementrile juridice subsecvente au absolutizat politizarea funciei publice i necesitatea ocuprii acesteia de ctre reprezentanii fostelor clase asuprite, indiferent de gradul de instrucie sau de pricepere al acestora. De altfel, doar efectund lecturarea lor, vom constata c nici una dintre constituiile socialiste nu a coninut vreo referire la noiunea de funcie public, ntruct, asemntor altor sintagme ce erau considerate desuete, funcionarul public se transformase ntr-un om al muncii, supus juridic, mpreun cu toate celelalte categorii de oameni ai muncii, normelor juridice coninute de Codul Muncii.

101

Astfel, preambulul Constituiei din 1952 meniona c ea consacr rezultatele nregistrate de oamenii muncii, n frunte cu clasa muncitoare, iar cea din 1965 stipula c puterea se ntemeiaz pe aliana muncitoresc-rneasc care, mpreun cu intelectualitatea i celelalte categorii de oameni, fr deosebire de naionalitate, construiesc ornduirea socialist i pregtesc trecerea la comunism. Numeroi autori, care au examinat filozofia acelui trist regim politic, afirm c sensul acesteia a fost tergerea deosebirilor dintre muncitor, ran i funcionari, ntruct i funcionarii trebuiau s lupte pentru lichidarea exploatrii omului de ctre om. Primul Cod al Muncii, intrat n vigoare n 1950, n articolul 2, stipula faptul c acesta se aplic, pe de o parte, organelor i instituiilor de stat, ntreprinderilor i organizaiilor economice ale statului, organizaiilor cooperatiste i celor cu caracter obtesc, precum i persoanelor fizice i juridice din sectorul particular care ntrebuineaz munc salariat. Cu toate c aceast lege prevedea posibilitatea adoptrii unor reglementri speciale, cu regimuri speciale de dreptul muncii i de drept administrativ, ele nu au mai fost adoptate niciodat. Este de reinut c aceast lege a fost n vigoare pn n anul 2003, cnd a fost nlocuit cu Legea nr.53/2003, modificat i completat prin Legea nr.480/2003, Legea nr.54/2003 i O.U.G. nr.85/2005. n concluzie, vom reine, pentru aceast perioad, c regimul funciei publice nu a fost nici reglementat i nici comentat, c nu a fost adoptat un statut al funcionarilor publici i c cele mai importante funcii publice ale statului comunist, dei erau prevzute n Constituia din 1965, nu apreau n nici o reglementare. Singurele statute speciale adoptate se refereau, tot n termenii unor raporturi contractuale, la cei ce lucrau n cercetare, energie electric, sistemul bancar, transportul CFR, pot i telecomunicaii, sau la judectorii, procurorii i cadrele militare. 6. Constituionalitatea funciei publice n rile europene Raportndu-ne la rile europene, ntre care unele au avut constituii scrise nc din secolul XIX, cum este Norvegia a crei constituie a fost promulgat nc din 1814, vom constata c n fiecare se regsesc principii ale funciei publice, fapt pentru care n toate documentele i analizele aprute se vorbete despre bazele constituionale ale funciei publice. Desigur, numrul articolelor din constituii, coninutul lor i modalitile de tratare diferit de la stat la stat i aceasta ntruct competena n domeniul fixrii normelor aplicabile funciei publice este diferit: ri n care competena aparine exclusiv puterii legislative i ri n care competena aparine, n proporii diferite, att puterii legislative ct i puterii executive, deci este partajat. n prima categorie de state pot fi ncadrate Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Irlanda de Nord i Ducatul Luxemburg. Spre exemplu, articolul 103 alineat 3, din Constituia Spaniei stipuleaz c: Legea stabilete statutul funcionarilor publici i reglementeaz accesul la funcia public conform principiilor meritului i capacitii. Ea definete condiiile speciale n care funcionarii pot exercita dreptul sindical, sistemul de incompatibiliti i garaniile de imparialitate n exercitarea funciilor lor. Articolul 149, care se refer la materiile n care competena de reglementare aparine exclusiv statului, la alineatul 47 litera i prevede: reglementarea condiiilor fundamentale care garanteaz egalitatea tuturor spaniolilor n exercitarea drepturilor lor i n ndeplinirea ndatoririlor constituionale, iar la alineatul 8 este reluat ideea statutului: Bazele regimului juridic al administraiilor publice i ale regimului statutar al funcionarilor lor, care, n orice caz, vor garanta administraiilor un tratament comun; procedura administrativ comun, sub rezerva particularitilor ce decurg din organizarea proprie a comunitilor autonome.

102

Dispoziii i mai clare apar n Constituia Austriei, n care gsim urmtoarea formulare: Statul, inclusiv sistemul de plat i sistemul disciplinar al funcionarilor Federaiei i landurilor care ndeplinesc funcii oficiale este reglementat conform unor principii unitare de ctre legislaia federal. n Constituia Suediei ele sunt formulate astfel: Dispoziiile care reglementeaz statutul funcionarilor de stat n alte privine dect cele prevzute n prezenta Constituie vor fi enunate prin lege. Partajarea competenei ntre legiuitor i executiv apare n Belgia, Regatul Unit, Olanda, Frana i Norvegia. Astfel, spre exemplu, n Regatul Unit, regalitatea are, printre prerogativele recunoscute constituional, i puterea de a stabili reglementri cu privire la funcia public. n Norvegia, articolul 16 al Constituiei d dreptul Regelui de a hotr asupra funciilor publice, iar articolul 21, pe acela de a numi, dup consultarea Consiliului de Stat, pe toi nalii funcionari civili, ecleziastici i militari. n aceste state, se tie c, n mod tradiional, parlamentul are o competen de atribuire, iar puterea de a decide asupra unor reglementri de ansamblu n dreptul comun aparine executivului. Vom mai reine c, n toate statele europene, Constituiile reglementeaz dou principii eseniale pentru domeniul funciei i funcionarilor publici: egalitatea admisibilitii n funcii publice, respectiv autonomia n exercitarea funciei publice . Unele fixeaz i principiile generale de acces pentru funciile publice, iar altele prevd i scopurile activitii publice, respectiv garaniile specifice pentru funcionari n exercitarea anumitor drepturi. De asemenea, o serie de texte constituionale se opresc n detaliu asupra rspunderii juridice a funcionarilor publici, n timp ce altele includ capitole speciale despre domeniul funciilor publice. Cu titlul de exemplu, redm coninutul articolului 269 din Constituia Portugaliei: 1). n exercitarea funciilor lor, funcionarii administraiei publice i ceilali ageni ai statului i ai altor instituii publice sunt exclusiv n serviciul interesului public, aa cum este definit n termenii legii, de ctre organele competente ale administraiei. 2). Funcionarii administraiei publice i ceilali ageni ai statului i ai celorlalte instituii publice nu pot fi prejudiciai sau avantajai, n virtutea exercitrii funciilor lor, n ceea ce privete drepturile politice prevzute de Constituie, n special la dreptul la opiune de partid. .. 4). Nu este permis cumularea de servicii sau funcii publice, afar de cele admise expres prin lege. 5). Legea stabilete incompatibilitile ntre exercitarea serviciilor sau funciilor publice i alte activiti. De asemenea, Capitolul X din Constituia Finlandei cuprinde zece articole care se refer la: condiiile generale (numai ceteni finlandezi); condiia verificrii capacitii; condiia aptitudinilor i loialitii (bazele generale ale numirii n funcii publice: aptitudinea, capacitatea i virtutea civic); competena de a numi a Preedintelui republicii; numirea judectorilor; numirile n administraiile centrale, n administraiile locale, la universiti; principiul stabilitii i inamovibilitii i regimul rspunderii. n alt ordine de idei, analiza legalitii funciei publice din cele 27 de state care compun actualmente Uniunea European ne demonstreaz c n fiecare dintre acestea, vom gsi cel puin un Statut al funcionarilor publici n care este reunit ansamblul de norme referitoare la funciile publice i situaia juridic a funcionarilor i care reprezint dreptul comun al funciei publice. Aceste reglementri au denumiri diferite: lege, statut, cod. Spre exemplu, n Frana Statutul general al funcionarilor este fixat prin patru legi; n Germania coexist Legea relativ la funcia public i Legea relativ la drepturile funcionarilor publici, la care se adaug legislaiile locale ale landurilor; n Grecia actualmente fiineaz noul Cod al funcionarilor publici; n Italia exist o Lege-cadru a principiilor repartizrii competenei n materia funciei publice i Statutul general al agenilor de stat iar n Luxemburg coexist o lege care fixeaz statutul general al funcionarilor de stat, completat cu alte legi speciale i un numr de regulamente ale Marelui Duce.

103

i n celelalte ri, care au aderat n primul val al extinderii la Uniunea European, regsim o legislaie bogat care reglementeaz, n conformitate cu textele constituionale, funcia public i statutul funcionarilor publici. De regul, n aceste ri, modalitatea de reglementare aleas a fost adoptarea unor statute. n Polonia, la primul Statut al funciei publice, au fost adugate i alte legi: Legea funcionarilor publici, Legea angajailor instituiilor statului, Legea administraiei locale i reglementrile personalului din instituiile publice. n Cehia, fiineaz Legea din 2004 care reglementeaz statutul funcionarilor publici din autoritile administrative; n Estonia sunt aplicabile prevederile Statutului funcionarilor publici din 1955; n Lituania Statutul funcionarilor publici din 1999; n Letonia Statutul funcionarilor publici din 2001 iar n Ungaria Legea funcionarilor publici din 1992 i Legea asupra statutului legal al funcionarilor publici din 1999. n cele mai multe state europene, statutele se aplic tuturor agenilor permaneni ai administraiei publice: stat, colectivitile teritoriale i stabilimente autonome, situaie pe care o regsim n Belgia, Grecia, Frana, Irlanda, Olanda, Portugalia i Spania. Astfel, pentru aceste ri, reglementarea statutar a funciei publice acoper ntregul regim juridic de drept public i toate categoriile de funcionari ai administraiei de stat. ntr-o alt serie de state Germania i Luxemburg tradiia a impus o distincie clar ntre funcionarii supui regimului juridic de drept public i salariaii muncitori supui regimului contractual. Dreptul german a impus, de altfel, o ierarhizare a personalului din administraia public, apreciindu-se c numai funcionarii supui regimului de drept public pot exercita prerogative de putere public ori de funcii legate de aprarea interesului general n cadrul unor funcii cu caracter permanent. Constituia Romniei din 1991 modificat n 2003 a pstrat i reiterat principiile Constituiei din 1923, n sensul c funciile i demnitile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au exclusiv cetenia romn i domiciliul n ar. Prin Legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003 s-a operat cu o modificare esenial, permindu-se accesul la funciile publice a cetenilor romni care au i o alt cetenie. Actualul text constituional, n sens limitativ, stipuleaz, astfel, c nici o funcie public din Romnia nu poate fi ocupat de ctre o persoan care are numai cetenie strin sau este apatrid. O problem extrem de important a vizat clarificarea prin lege organic a naturii juridice i a statutului funciei publice . Astfel, necesitatea elaborrii unui Statut al funcionarilor publici a fost prevzut expres n alineatul 3 al articolului 73 din Constituia Romniei, republicat. Formularea textului articolului 73 face i delimitarea dintre regimul statutar pentru funcionarii publici i regimul contractual pentru restul salariailor, bazat pe regimul de dreptul muncii i pe contractul individual de munc. Astfel, sensul textului constituional recent, n privina noiunii de funcionar public este acela c sintagma nu poate fi utilizat dect pentru a desemna toate situaiile n care funcia ocupat este supus regimului juridic al dreptului public. Potrivit economiei textului constituional, funcionarul public este conceput n interiorul statutului funciei publice, a principiilor care reglementeaz funcia public, care aparin n totalitate dreptului public, mai exact dreptului administrativ. Astfel, funcionarii publici nu mai sunt concepui ca intrai n raporturi juridice care au la baz contracte de munc, deci n raporturi juridice de munc, calificate de muli autori ca aparinnd dreptului contractelor de munc. Avnd n vedere aceste concluzii, va trebui s vedem i sensul imperativ indus de textul constituional i obligativitatea pentru legiuitor de a contura i trata separat problema statutului funcionarilor publici, i anume prin adoptarea unui cadru juridic legal general, care nu poate fi altul dect o lege organic. Cerina imperativ a constituantei a fost ndeplinit prin elaborarea i adoptarea Legii nr.188 din 8 decembrie 1999, privind Statutul

104

funcionarilor publici, legea-cadru, care stabilete principiile de drept public ale regimului funciei publice care vor trebui s stea la baza oricrei alte reglementri speciale care vor fi adoptate. Constituia Romniei nu a interzis expresis verbis elaborarea altor acte normative pentru a reglementa statutul juridic al unor funcionari publici, ci a cerut expres legi organice pentru o serie de categorii. n acest sens, articolul 31 alineat 5 din Constituie face trimitere la serviciile publice de radio i televiziune, la nfiinarea i desfurarea activitilor instituiilor de nvmnt, la organizarea activitilor medicale, la Statutul cadrelor militare, la organizarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi, la organizarea instituiei Avocatul Poporului, iar articolul 142 alineat 5 se refer la legea organic a Curii Constituionale, acte normative care trebuie s conin i referiri la funciile publice i categoriile de funcionari specifici fiecrui domeniu n parte. n ceea ce privete coninutul legilor de organizare i funcionare a Guvernului, a ministerelor, a autoritilor administrative autonome sau a Consiliilor locale i judeene, suntem i noi de prere c ele trebuie s reglementeze natura juridic special a funciilor publice din aparatul acestora. Statutul funcionarilor publici a fost adoptat sub forma Legii nr.188/1999 i a suferit modificrile la care am fcut trimitere anterior. Potrivit prevederilor articolului 73 alineat 3 din Constituie el st la baza statutelor judectorilor, procurorilor, militarilor, poliitilor, personalului Camerelor Parlamentului, Curii Constituionale, Curii de Conturi, Avocatului Poporului .a. Textul aprobat cuprinde 104 articole, ordonate pe zece capitole, astfel: Capitolul I Dispoziii generale (articolele 1-6); Capitolul II Clasificarea funciilor publice. Categorii de funcionari publici: (articolele 7 - 14); Capitolul III Categoria nalilor funcionari publici: (articolele 15 - 18); Capitolul IV Managementul funciilor publice i al funcionarilor publici: Seciunea 1 Agenia Naional a Funcionarilor Publici (articolele 19-22); Seciunea 2 Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici (articolele 23 - 24); Capitolul V Drepturi i ndatoriri: Seciunea 1 Drepturile funcionarilor publici (articolele 25 - 41); Seciunea 2 ndatoririle funcionarilor publici (articolele 42 49); Capitolul VI Cariera funcionarilor publici: Seciunea 1 Recrutarea funcionarilor publici (articolele 50 - 51); Seciunea 2 Perioada de stagiu (articolele 52 53); Seciunea 3 Numirea funcionarilor publici (articol 54); Seciunea 4 Promovarea funcionarilor publici i evaluarea performanelor profesionale (articolele 55 - 60); Capitolul VII Acorduri colective. Comisii paritare: (articolele 61 - 63); Capitolul VIII Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici (articolele 64 - 74); Capitolul IX Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu: Seciunea 1 Modificarea raportului de serviciu (articolele 75 - 80); Seciunea 2 Suspendarea raportului de serviciu (articolele 81 - 83); Seciunea 3 ncetarea raporturilor de serviciu (articolele 84 - 89); Capitolul X Dispoziii finale i tranzitorii (articolele 90 - 94). Trebuie reinute actele de modificare a textului adoptat n 1999, printre care: s-a renunat la mprirea fiecrei categorii de funcionari publici pe dou grade i la mprirea fiecrei clase pe trepte i au fost introduse o serie de prevederi cu caracter protecionist pentru persoanele care ocup funcii de demnitate public; msurile pentru asigurarea transparenei 105

n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri; prevenirea i sancionarea corupiei; conflictul de interese; regimul incompatibilitilor privind funcia public; clasificarea funciilor publice i a categoriilor de funcionari publici; regimul carierei funcionarilor publici; managementul funciilor publice i al funcionarilor publici; modificarea reglementrilor statutare referitoare la dreptul de asociere sindical a funcionarilor publici .a. O problem de principiu, care prezint interes pentru doctrin, legiuitor i practicieni, este sfera de ntindere a interdiciei exprese pentru o parte din funcionarii publici de a face parte din partide politice, aa cum a fost formulat n cuprinsul articolului 40 alineat 3 din Constituia Romniei. Textul invocat se refer expres la judectorii Curii Constituionale, magistrai, membrii activi ai armatei i poliiti, dar las posibilitatea stabilirii i a altor categorii de funcionari publici, prin ordonan. Dac avem n vedere i prevederile articolului 73 alineat 3 litera j ar reiei c aceast sarcin de a stabili i alte categorii revine Statutului funcionarilor publici, n principal, i, eventual, altor legi organice, care conin norme n referire la funciile publice i categoriile specifice de funcionari publici n acele domenii de activitate, deci, se refer la situaii particulare, cum ar fi: administraia public local, un sector al administraiei (nvmntul) i/sau un sector din afara administraiei publice (justiia). Clarificri importante au fost aduse de articolul 42 al Statutului funcionarilor publici, modificat prin Legea nr.161/2003, care are urmtorul coninut: 1. Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. 2. Funcionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. n plus, Legea nr.161/2003, n seciunea privind incompatibilitile, conine alte dou dispoziii exprese. Astfel, articolul 97 afirm c funcionarul public poate candida pentru o funcie eligibil sau poate fi numit ntr-o funcie de demnitate public, iar articolul 98 stipuleaz c funcionarii publici pot fi membrii ai partidelor politice legal constituite, dar le este interzis s fie membrii ai organelor de conducere ale partidelor politice i s se exprime sau s apere n mod public poziiile unui partid politic. n schimb, funcionarii publici care potrivit legii fac parte din categoria nalilor funcionari publici nu pot fi membrii ai unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcia public. De asemenea, a fost transferat n sfera abaterilor disciplinare, i prin modificrile aduse Statutului, i desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic. Nu n ultimul rnd, i alte reglementri incidente, respectiv prevederile Legii nr.215/2001 i ale Legii nr.4/2004 privind Codul de Conduit al funcionarilor publici, au adus precizrile necesare n domeniu. Astfel, articolul 10 din Legea nr.4/2004 stipuleaz c: n exercitarea funciei publice, funcionarilor publici le este interzis s participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, s furnizeze sprijin logistic candidailor la funcii de demnitate public, s colaboreze, n afara relaiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donaii ori sponsorizri partidelor politice, s afieze, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, nsemne ori obiecte inscripionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidailor acestora. Problema admisibilitii restrngerilor implicrii n activiti politice este diferit de abordat. ntotdeauna se apeleaz deopotriv la propriile tradiii i la dreptul comparat, respectiv la practica din alte ri cu tradiii democratice, care au trecut, ele nsele, prin diverse etape, inclusiv prin sistemul patronajului politic, care n esen, presupune c nimeni nu poate obine o funcie n administraia public dac nu are un sprijin politic. Acest sistem a

106

fost nlocuit cu sistemul profesionalismului, n cadrul cruia, posturile erau i sunt ocupate numai pe baza unui concurs. n Romnia, n perioada comunismului, dei n principiu a fost meninut concursul, calitatea de membru al partidului comunist era precondiia esenial a ntregului eafod al funcionrii sistemului administraiei de stat, ceea ce, n fapt, reprezint politizarea oficial a funciei publice. n pofida discursului oficial eminamente politicianist, sistemul patronajului politic s-a manifestat i se manifest i n perioad mai recent. Cauza principal a escaladei patronajului politic, rmne interzicerea adoptrii Statutului funcionarilor publici. O serie de autori argumenteaz starea de lucruri, descrise mai sus, prin necesitatea respectrii drepturilor omului, potrivit crora orice interdicii instituite ar afecta exerciiul dreptului la asociere, iar restrngerile trebuie s fie justificate. Potrivit Constituiei Romniei, articolul 53, temeiurile restrngerii exerciiului unor drepturi in de: aprarea siguranei naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i libertilor cetenilor, desfurarea urmririi penale, prevenirea consecinelor unor calamiti ori ale unui sinistru foarte grav. S recunoatem, plaja generic a situaiilor nvederate este mult mai larg i poate nate confuzii ireparabile. Opinia public romneasc asist neputincioas la escaladarea patronajului politic ntr-o ar care a avut ca int integrarea european n cursul primului deceniu al mileniului III. Dup cum observ majoritatea autorilor, s-a ajuns la situaii anacronice n domenii care nu au nimic cu politica i politicile de guvernare. Elocvent este situaia n domeniul nvmntului unde funciile didactice de conducere, inclusiv cele de la nivelul grdinielor i sfrind cu cele de rector sau de director n centrala ministerului sufer de aplicarea principiului rotaiei personalului, efectul urmrit fiind acela de a satisface clientela politic a partidelor aflate la guvernare. Dac ne raportm la funcionarii de carier, cei care prin definiie au acceptat un statut ce presupune a iniia o serie de restrngeri i incompatibiliti, raionamentul anterior trebuie nlturat. Statutul actual, referindu-se la funcionarii de carier, prevede c acetia trebuie s se bucure de stabilitate n cadrul unor raporturi de funcii pe o durat nedeterminat atta timp ct elementele ce in de nivelul de pregtire, experien i eficien n munc, de moralitate i de conduit nu-i fac incompatibili. A accepta un alt raionament i un alt regim pentru funcionarii de carier este inacceptabil, dac se dorete construcia unui sistem administrativ de nivel european. Evident, o atare stare de lucruri trebuie consacrat legislativ cu mult claritate, n termeni explicii i nu implicii. 7. Concepii i teorii despre natura juridic a funciei publice n perioada interbelic n perioada interbelic au fost susinute opinii diverse cu privire la natura juridic a funciei publice i la sfera funcionarilor publici . Diferenele, rezultate din specificul i tradiiile naionale, erau mai ales consecina interesului politic urmrit prin elaborarea i implementarea reglementrii juridice cu privire la funcionari, transferat coninutului i structurii tehnico-juridice a normelor adoptate. Am vzut anterior c, ntre cele dou rzboaie, n multe ri europene, au fost adoptate reglementri stabile i unitare cu privire la funcionarii publici i la organizarea administraiei centrale i/sau locale, n cadrul unor reforme administrative de mare amploare. Aceste reglementri au fost consecina activitii unor comisii care au studiat, analizat, evaluat i au sugestionat reformele administrative, cum au fost cele din Belgia, Frana, Anglia i chiar n Romnia, iar la Congresul Internaional de tiine Administrative din anul 1924 s-au formulat concluzii i preri valoroase referitoare la principiile i regimul juridic al funciei publice.

107

Pe plan european, pe fondul preocuprilor la care ne referim, s-au conturat dou teorii fundamentale, bazate pe teze diferite: teoria situaiei contractuale, susinut n Germania i n Frana, prin care s-a ncercat definirea funciei publice prin asimilarea unor instituii de drept civil, n spe contractul de mandat sau contractul de drept public (contractul administrativ); teoria statutului legal, lansat de corifeii dreptului administrativ francez, care considera funcia de stat ca un statut legal, plecndu-se de la caracterul de act de autoritate al actului de instituire i de la faptul c funcionarul exercit autoritatea statal, n primul rnd, i nu atributele rezultate dintr-o situaie conflictual. n Romnia, profesorul Paul Negulescu a definit funcia public ca fiind complexul de puteri i competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea de a fi ocupat, n chip temporar, de un titular (sau mai muli), persoan fizic care, executnd puterile n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea. n continuarea, acest autor consider c exist trei scopuri ale funciilor publice: efectuarea de acte juridice; prepararea emiterii actelor juridice; i executarea actelor juridice, a deciziilor administrative i a deciziilor judectoreti. Apoi, acesta se oprete i reine apte caractere ale funciilor publice: sunt titulare de puteri sau de atribuii stabilite de legiuitor; sunt permanente i create pentru a satisface un interes general n mod perpetuu; sunt create prin legi iar funcia executiv nu poate s creeze funciuni; au o existen continu; sunt create s dea satisfacie intereselor generale, obteti iar nu intereselor individuale; au o sfer de competen cu anumite atribuii i puteri date de lege; au o anumit specializare, deci o competen determinat. n fine, Paul Negulescu a considerat c funcia public face parte dintr-un serviciu public organizat de ctre stat. Observm, deci, c autorii romni i sistemul de drept public din Romnia au adoptat principiile teoriei statutului egal, considernd c dezvoltarea modern a statului i realitile juridice pe care aceasta le presupunea nu mai puteau fi aplicate prin categoriile i instituiile dreptului civil. Pentru a ilustra coninutul opiniilor exprimate n doctrina interbelic vom cita aprecierile unui alt jurist, Marin Vraru, care arta: ...funcionarii publici nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit n funcii. Actul de numire nu este nici un contract de natur civil pentru simplul motiv c voina i consimmntul funcionarului numit elemente care joac rolul esenial n contractele civile nu au nici o importan nici la numire, nici mai trziu n exerciiul funciunii. n continuare, acest autor constata c ntre raporturile care se nasc ntre stat i funcionarii acestuia i raporturile contractuale civile ce se nasc ntre doi particulari nu exist nici o asemnare i nici o apropiere, i c, deci, n prima situaie, ne aflm n prezena unor raporturi de drept public iar, n a doua situaie, n faa unor raporturi de drept public. Autorul concluzioneaz, susinnd c funcionarii publici nu dein drepturi sau puteri de la autoritatea care i-a numit, ntruct competena lor, ratione loci i ratione materie, provine de la legea organic a funciei publice. 8. Teoria i practica funciei publice ntre 1949 1989 Dup cum am subliniat ntr-un capitol anterior, concomitent cu adoptarea Codului muncii din 1952, preocuprile autorilor dreptului administrativ au fost ndreptate spre fundamentarea tiinific a noiunilor de funcie public i de funcionar, conlucrndu-se, n acest sens, cu specialitii dreptului muncii. Astfel, devreme ce Codul muncii devenise drept comun al raporturilor juridice de munc, abrogndu-se Statutul funcionarilor publici, iar raiunile uniformizrii statutului personalului unitilor de stat, unitilor cooperatiste i instituiilor statului ineau de concepia comunist n domeniu, aceste preocupri nu urmreau clarificarea regimului juridic i a naturii juridice a funciei de stat, ci negarea tezei i fundamentarea statutului funcionarilor de oameni ai muncii.

108

Pentru a soluiona i justifica juridic specificitatea unor funcii publice i statutul unor categorii de funcionari publici , Codul muncii, n articolul 25, prevedea o soluie de principiu: adoptarea unor reglementri speciale . Ele vizau evident categoriile de personal care nu desfura activiti productive, n special pe funcionarii care acionau n numele autoritii statului, iar problemele n discuie nu erau puine: - care erau raporturile de munc ale funcionarilor de stat, devreme ce acetia erau alei, alii repartizai iar unii numii, ceea ce nu era cazul n privina muncitorilor sau cooperatorilor ? - dac funcionarii numii sau alei ori repartizai au o rspundere fa de autoritile lor ierarhice din cadrul organului n care i desfoar activitatea, dar i fa de autoritatea statal care a emis actul de numire sau care a decis alegerea, dup caz, n ce fel de raport juridic se afl funcionarul? Este un raport juridic administrativ, care coexist cu raportul juridic de munc sau numai ntr-un raport juridic de munc ? - n ce situaii i cnd se nate raportul juridic de munc: n momentul ncheierii contractului individual de munc sau al numirii, repartizrii ori alegerii ? - care este izvorul raportului juridic de munc al funcionarului: actul de numire act administrativ -, sau contractul individual de munc act de dreptul muncii -, ori i unul i cellalt ? Studiul doctrinei i a practicii dominante din perioada comunist a problematicii puse n discuie demonstreaz c autorii de drept i cei de dreptul muncii au formulat mai multe teze fundamentale: a) teza unicitii izvorului juridic de munc, potrivit creia contractul de munc este unicul temei al raportului juridic de munc, iar actele de numire, repartizare ori alegere, dup caz, nu reprezint altceva dect condiiile speciale ale ncheierii unui raport juridic de munc. Mergnd pe explicitarea i justificarea acestei teze, n tratatul de dreptul mucii s-a susinut c raportul juridic de munc bazat pe contractul individual de munc reprezint forma tipic i clasic a raportului juridic de munc, iar, n subsidiar, exist i alte forme, unele aplicabile militarilor de carier, membrilor cooperativelor meteugreti i membrilor cooperativelor agricole, altele atipice aplicabile avocailor sau ucenicilor; b) teza dup care regimul administrativ se manifest pn n momentul ncheierii contractului de munc; astfel, dup data ncheierii contractului o eventual revocare a numirii n-ar mai fi fost posibil de realizat; c) rspunderea funcionarilor, sub aspectul formelor specifice dreptului muncii , nu s-ar deosebi cu nimic de rspunderea oricrei persoane ncadrate n munc, fiind vorba despre rspunderea disciplinar sau de rspunderea material. Astfel, pentru anumite categorii de funcionari de stat ntre care cadre didactice, judectori, procurori se aplicau sanciuni disciplinare speciale; d) raportul de funciune este un raport juridic de munc veritabil, iar normele care l reglementeaz sunt normele dreptului muncii. O alt orientare teoretic, diferit de acestea, care aparinea mai mult autorilor de drept administrativ, n principal, la care s-au raliat i autori ai dreptului muncii, susinea ideea dublului raport juridic al funcionarului de stat. Aceast idee, susinut i de specialitii dreptului administrativ din Bulgaria, a fost promovat de Mihai Anghene, Ion Merlescu i Sanda Ghimpu. Astfel, Mihai Anghene arta c funcionarul de stat apare ca subiect a dou feluri de raporturi juridice; n primul rnd, el apare ca subiect al unui raport juridic ce se nate prin actul de numire sau de alegere n funcie i n baza acestui raport funcionarul de stat i exercit atribuiile legate de funcia respectiv, acionnd n numele statului i funcionarul de stat mai apare i ca subiect al raportului juridic de munc n care funcionarul intr cu instituia care-l angajeaz, raport care formeaz obiectul dreptului muncitoresc.

109

Pe de alt parte, n studiul privitor la sanciunile administrative i rolul lor n aprarea proprietii socialiste, Ion Merlescu susinea c, n cadrul raportului de funciune ce se realizeaz pe linia respectrii disciplinei de stat, funcionarii de decizie pot nregistra abateri distincte, unele fa de normele de drept administrativ, altele numai fa de disciplina muncii. Distinct fa de aceste orientri, au existat autori ntre care Ilie Iovna i Antonie Iorgovan care au subliniat i argumentat faptul c ntre cele dou raporturi juridice, de drept administrativ i de dreptul muncii, exist o unitate dialectic indestructibil . n acest sens, profesorul Antonie Iorgovan, considera c funcionarul de stat, care n exercitarea atribuiunilor sale de serviciu, innd de competena sa, aplic o msur de constrngere mpotriva unei tere persoane nu nceteaz a mai fi subiect al raportului juridic de munc. n plus, autorul susinea ideea c atunci cnd autoritatea ierarhic trgea la rspundere pe un anumit funcionar, pentru modul n care a aplicat msurile de constrngeri fa de anumite persoane se comport numai ca autoritate disciplinar, n sensul raporturilor juridice de munc, ci i ca un subiect supraordonat dintr-un raport administrativ i tocmai aceast unitate dialectic asigura esena categoriei de raport juridic la care ne referim ddea trsturile unui raport de sine-stttor raportul de funciei. Din cele expuse mai sus, rezult c, indiferent de soluiile teoretice formulate n practic, era clar incidena regimului juridic administrativ asupra regimului de drept al muncii n raporturile de munc ale unor persoane fizice, mai ales ale funcionarilor . n condiiile date, s-a ajuns la noiunile de natur juridic, esen, definiie, clasificare a funciei de stat i a accepiunii, definiiei, regimului juridic a funcionarului de stat. De aceea, categoria juridic fundamental prin care s-a ncercat evocarea realitilor juridice legate de funcia sens s public a fost categoria de situaie juridic i nu cea de raport juridic. n acest, sa pronunat i profesorul Ilie Iovna, care a definit funcia de stat ca o situaie juridic obiectiv i impersonal, creat i organizat prin acte normative, n vederea realizrii puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia. Deci, n concepiunea acestui autor, funcia de stat presupunea existena unor drepturi i obligaii stabilite pe cale unilateral de ctre organele competente, dar care nu erau puse n aplicare de ctre funcionarul public, n cadrul i pentru exercitarea funciei de stat, ceea ce semnifica existena unui raport juridic. Astfel, s-a ajuns la a fi susinut o a doua accepiune a sintagmei de funcie de stat, axat pe ideea de subiect de drept care definea situaia juridic a funcionarului investit cu atribuiile funciei, ca subiect al raporturilor juridice pe care le presupune exercitarea acesteia. 9. Concepii i orientri contemporane n Europe i n Romnia Termenii de funciune public, n accepiunea actual, sunt de dat recent. Am vzut diversitatea de preri existente n rile europene i n Romnia, subordonate practic celor dou orientri eseniale: concepia, bazat pe ideea statutului legal, integrat regimului juridic de drept public i concepia statutului contractual, integrat regimului dreptului privat. La nivelul coninutului doctrina converge mai mult spre funcia public privit ca statut legal i nu spre cea de raport de drept privat, dei cele dou concepii nu sunt opuse una alteia. Trebuie s observm, totui, ridicatul grad de ambiguiti pe care-l implic termenul de funciune public. Astfel, ntr-o prim accepiune, prin funcie public se nelege ansamblul personalului din administraiei, personal care, desigur, cuprinde categorii destul de diferite. Alteori, funcia public desemneaz numai o parte sau o categorie din acest personal, respectiv acea categorie de ageni care nu sunt supui dreptului comun al muncii i cruia i se aplic statutul de drept public. n sens formal, ns, funcia public este perceput ca regimul juridic aplicabil personalului administrativ n ansamblul su. Apoi, n sens material, prin funcie public mai poate fi evocat o activitate care presupune colaborarea permanent i n cadrul profesional prestabilit a persoanelor publice din administraie.

110

Majoritatea autorilor romni actuali se raporteaz i dezbat concepiile care domin doctrina francez de drept administrativ care d noiunii de funcie public mai multe sensuri, aa cum am menionat anterior, dar caut s se menin pe linia tradiional atunci cnd explic noiunea de funcionar public. Astfel, n spiritul Statutului funcionarului din 1959 sunt considerai funcionari numai persoanele fizice recrutate printr-un act unilateral al administraiei, nu i pe cele recrutate prin contracte de munc. Este evident astfel c, dup cel de-al doilea rzboi mondial, cu toate c s-a ncercat meninerea liniei tradiionale ,, doctrina i legislaia a utilizat mai multe accepiuni ale noiunii de funcie public i ale funcionarului public, explicate prin necesitatea modernizrii conceptelor. Potrivit sistemului nostru constituional actual, funcia public este perceput , de regul, ca un regim special de drept public , acest regim influennd dreptul la asociere, la grev, precum i soluionarea litigiilor n cadrul instanelor de contencios administrativ. Dar este necesar distincia ntre funcionarii titulari ai unei funcii publice, n baza regimului statutar, care este nendoielnic un regim de drept public i ceilali lucrtori, salariaii obinuii din aparatul organelor de stat sau ale organelor locale ale administraiei publice, care, n baza unor contracte individuale de munc, desfoar activiti tehnico-administrative i de deservire, supui astfel regimului de drept privat de dreptul muncii. Aceast distincie nu interzice ca anumite aspecte de ordin tehnic care privesc funcia public i raportul de munc, cum ar fi regimul crilor de munc sau al pensiilor, s fie reglementate prin legi comune, cum de altfel fiineaz o parte dintre cele adoptate nainte de 1989, atunci cnd funcionarii erau supui acelorai reguli juridice ca i restul salariailor. Pe de alt parte, Statutul funcionarilor publici face, el nsui, aceast distincie atunci cnd dispune ca toate litigiile funcionarilor legate de exercitarea funciei publice s fie soluionate de ctre instanele de contencios administrativ i nu de ctre instanele civile. La fel ca i ali autori, care insist pe faptul c s-a conturat filozofia existenial a funciei publice, axat pe normele dreptului public, n spe ale dreptului administrativ, considerm c astzi nu mai poate fi acceptat ideea noiunii juridice mixte, acreditat de o serie de specialiti n dreptul muncii. Cei ce apreciaz astzi actul administrativ de numire n funcie ca manifestarea de voin a uneia dintre pri pentru ncheierea unui raport juridic contractual ignor n mod netemeinic faptul c legea actual nu prevede ncheierea contractelor individuale de munc n cazul funcionarilor publici, referindu-se nu doar la raporturile de munc ale acestora. Nu se poate susine extensia forat de la raportul de serviciu despre care precizeaz articolul 1 i articolele 75-84 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarului public, la un contract n sens de negotium. Este interesant opinia unui alt autor, care consider c analiza regimului juridic al funcionarilor publici i n cadrul dreptului muncii: nu exclude problematica vast a raportului de funcie din cadrul dreptului administrativ. n opinia sa, Dreptul muncii trebuie s se ocupe de raporturile dintre funcionarul public i autoritatea public, comparativ cu raportul de munc al salariailor, n timp ce Dreptul administrativ trebuie s trateze raporturile funcionarului public cu terii persoane juridice sau persoane fizice raporturi n mod cert de drept administrativ ... de modul de constituire i atribuiile Ageniei Naionale a Funcionarului Public etc. toate acestea fiind componente ale dreptului administrativ. Autorul ajunge, n final, s conchid c normele legale care reglementeaz raporturile de serviciu ale funcionarilor publici (civili sau militari) nu fac obiectul dreptului muncii. Profesorul Ioan Traian tefnescu se raliaz prerii celor care susin fiinarea Dreptului profesional, a Dreptului muncii publice, ramur nou care ar trebui s cuprind: raporturile juridice, care izvorsc din contractul individual de munc; raporturile de funcie public; raporturile de munc ale cadrelor militare; raporturile juridice bazate pe convenii

111

civile de prestri de servicii; raporturile de munc ale membrilor cooperatori; raporturile de munc ale personalului clerical. Teza potrivit creia funcionarul public este o instituie complex situat la grania dintre dreptul administrativ i dreptul muncii a fost susinut i de Verginia Vedina ntr-o lucrare publicat n anul 1998. Operaiunea de stabilire a naturii juridice a funciei publice presupune identificarea categoriei fundamentale a dreptului care evoc esena fenomenului examinat i analiza regimului juridic care i se aplic acestuia. Materia pe care o analizm se raporteaz la raportul juridic care se stabilete ntre o autoritate public i o persoan fizic. De aceea, regimul juridic al acestui raport trebuie s priveasc, cu necesitate, o serie de elemente eseniale: condiiile pe care trebuie s le ndeplineasc subiectele; selectarea persoanelor fizice n cauz; drepturile i obligaiile; disciplina; rspunderea i soluionarea litigiilor. Pentru aceasta, este necesar s ne clarificm asupra uneia dintre normele de drept aplicabile, deci, s alegem ntre Codul Muncii i Statutul funcionarilor publici, chiar dac ultimul nu este considerat preponderent izvor al Dreptului administrativ, ntruct este construit pe ideile de autoritate, de decizie n selecie unilateral, de condiii impuse persoanelor fizice ncadrate ntr-o funcie public, de litigii contencios-administrative i nu de litigii de munc soluionate dup regulile dreptului comun civil. n ceea ce ne privete, pe baza analizei efectuate, opinm s afirmm c, funcia public este o instituie ce aparine dreptului administrativ.

112

CURSUL XI
DEFINIIA I CLASIFICAREA FUNCIEI PUBLICE 1. Definiia i trsturile funciei publice Cu privire la definirea noiunii de funcie public , dup ce constat c o asemenea aseriune trebuie s ia n considerare i s conin elementele de drept obiectiv i de subiect al unui raport juridic, toi autorii de drept administrativ au formulat definiii care difer ntre ele i ntre ele i cea adoptat de legiuitor. Astfel, profesorul Antonie Iorgovan afirm c prin funcie public se nelege situaia juridic a persoanei fizice investit, legal, cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor care formeaz coninutul juridic complex dintre persoana juridic i organul care l-a investit. Legea nr.188/1999 republicat privind Statutul funcionarilor publici, n articolul 2 alineat 1 se oprete la definiia urmtoare: Funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local . Fr a intra ntr-o polemic doctrinar cu ceilali autori, apreciem c definiia dat de lege este mai concis i mai acoperitoare. Ea se raporteaz la esena noiunii de funcie public: ansamblul atribuiilor stabilite prin lege, pentru realizarea prerogativelor de putere i de serviciu public, care decurg din necesitatea ndeplinirii unui interes public general de ctre un organ sau altul al administraiei publice. Apreciem c legiuitorul a intuit mai bine esena existenial a funciei publice: aplicarea legii i asigurarea serviciului public derivnd din comandamentele i interesele generale pe care trebuie s le satisfac organele administraiei publice. Afirmaia anterioar accept ideea c drepturile i obligaiile sunt stabilite pentru ca titularul funciei publice s le aduc la ndeplinire n scopul realizrii funciei de putere public. Este ns vorba despre drepturi i obligaii care contureaz competena viitorului titular al funciei publice, indiferent de persoana ncadrat pe acea funcie, perceput fizic. Suntem de acord cu faptul c drepturile i obligaiile n realizarea competenei, ca prim trstur a funciei publice, sunt stabilite apriori, pe cale unilateral, prin norme juridice obligatorii, de ctre organele de stat ca i atribuiile care definesc competena nsi. Privite astfel, conchidem c ele vizeaz fiecare funcie din ansamblul organizaional n parte i nu unele sau altele dintre persoanele care sunt sau vor fi ncadrate; n fapt, drepturile i obligaiile se stabilesc i exist mai nainte de numirea, repartizarea sau alegerea titularului, iar acesta, dup ncadrare, este obligat s le respecte. Astfel, ele vor trebui respectate atta timp ct exist funcia public respectiv de ctre toi titularii succesivi care o vor ocupa. Fiind vorba despre drepturi i obligaii stabilite pe cale unilateral nu putem s ne aflm n prezena unei instituii a dreptului muncii, a contractului de munc ce presupune acordul de voin ntre dou pri unitate i persoane ncadrate ci a unei instituii a dreptului public, ntruct este vorba despre realizarea unui interes public. Pe de alt parte, abordnd cealalt trstur a funciei publice atribuii ale funciei de stat trebuie s facem distincie ntre atribuiile funcionarului care realizeaz prin actele ndeplinite puterea public i restul personalului dintr-un organ al statului, care este ncadrat n funcii publice i nu realizeaz puterea de stat, cum sunt cele direct productive, administrative sau de deservire. Nu suntem nici noi de acord cu acei autori care asimileaz aceste funcii productive la funciile publice pe considerentul c ele contribuie la realizarea puterii de stat. Este adevrat c activitile tehnice, productive, administrative sau de deservire 113

sunt absolut necesare i contribuie la ndeplinirea activitii organului de stat, dar, prin ele nsele, acestea nu presupun exercitarea puterii publice, nu aparin instituiei dreptului administrativ i nici competenei de drept administrativ, ci se regsesc la toate unitile de stat i sunt reglementate prin alt gen de norme care nu aparin dreptului administrativ. De altfel, raporturile juridice dintre organul respectiv i personalul tehnic, economic, administrativ, lucrul cu publicul i/sau de deservire sunt fixate prin contracte individuale de munc, realizate de Dreptul muncii. Trecnd de la dezvoltarea din doctrin la practica dreptului, vom constata c, indubitabil, aceste diferene de opinii au fost tranate de legiuitor i ca atare trebuie s ne conformm voinei acestuia. Astfel, articolul 5 alineat 2 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici stipuleaz, fr echivoc, faptul c: Personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice , care efectueaz activiti de secretariat, administrative, de protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, este angajat cu contract individual de munc. Persoanele care ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar public i li se aplic legislaia muncii. n al doilea rnd, desprindem i a treia trstur a funciei publice, abordat unilateral i anterior: continuitatea. Ea presupune a nu se confunda funcia de stat nsi cu realizarea practic a acesteia, de ctre o persoan anumit. Continuitatea funciei semnific existena drepturilor i obligaiilor atta timp ct exist competena pe care funcia o realizeaz, corespunztor cu msura legal de a organiza funcia n vederea organizrii competenei respective. n al treilea rnd, prin extensie, putem asimila funciei publice i raporturile care se stabilesc ntre organul care a organizat i susine existena funciei publice i persoana fizic numit s o realizeze. Aceste raporturi sunt extrem de complexe, care conin cel puin dou laturi aflate ntr-o legtur indestructibil, fapt pentru care, profesorul Antonie Iorgovan a denumit-o situaie juridic. ntruct exist o diversitate de funcii, vom spune doar c tuturora le sunt caracteristice cel puin dou elemente: a) titularul funciei este subiect subordonat ntr-un raport juridic de autoritate, de drept constituional sau, dup caz, de drept administrativ fa de organul sau instituia public care l-a investit; b) titularul funciei este subiect supraordonat ntr-un raport de autoritate, de drept administrativ, fa de teri, respectiv subiectele de drept n legtur cu care realizeaz competena. n al patrulea rnd, nu neaprat din definiie ci din analiza textelor normative incidente n domeniu, rezult c funciile publice pot fi ndeplinite i de ctre persoane private care sunt investite, prin autorizare, cu dreptul de a presta un serviciu public, n regim de autoritate public. Este vorba, n primul rnd, de mputernicii ai autoritilor, numii, de regul, temporar, care sunt asimilai funcionarilor publici ce ndeplinesc prerogative de puteri delegate. Abordrile anterioare ne pot conduce la formularea unei definiii a funcionarului public: persoana fizic investit n mod legal, prin actul unilateral de voin al unei autoriti publice sau al cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp determinat sau nelimitat a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura cruia face parte funcia respectiv. n doctrin, termenul de funcionar public a fost definit n sens larg i n sens restrns. n sens larg, prin noiunea de funcionar nelegem orice persoan care lucreaz n domeniul public, respectiv n cadrul administraiei publice centrale i locale i a altor servicii publice chiar dac sunt organizate de ctre organisme private. n sensul legii penale, prin funcionar nelegem att funcionarul public, ct i orice salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele de interes public, dar care s desfoare o activitate de interes public, respectiv s fie asimilat stabilimentelor de utilitate public.

114

n sens restrns, este evident c noiunea de funcionar este echivalent cu funcionarul public, adic acea persoan care este investit cu o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Se observ c, n plus fa de trsturile analizate anterior, specifice funciei publice, mai apare legalitatea funciei. Legalitatea funciei ndeplinite, mai corect spus legalitatea numirii n funcia public, este important dac o raportm la problema regimului juridic al actelor funcionarilor de fapt, adic a celor care nu mai au nici o investitur i a celor care au fost investii ilegal. n general s-ar putea susine c ceea ce este ilegal i nul de la nceput produce efecte unele n continuare, iar actele ndeplinite de funcionarii de fapt trebuie considerate unele de drept. n legtur cu nulitatea actelor dresate de funcionarii de fapt au fost exprimate felurite preri. Mai muli teoreticieni au apreciat c este mai corect ca, n baza unei analize profunde, s se aprecieze dac efectele anulrii unor acte nu sunt mai nocive. Se dau ca exemplu anularea actului cstoriei, sau a celui de nregistrare a naterii. Ca atare, n domeniul strii civile a fost acceptat teoria funcionarului de fapt. Astfel, aceast stare este legalizat prin articolul 7 al Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civil, care stipuleaz: Actele de stare civil, ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de stare civil cu respectarea dispoziiilor prezentei legi, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate. Legea administraiei publice locale a stabilit pentru primar exercitarea funciei de ofier de stare civil, ngduind expres posibilitatea delegrii acestor atribuii altor funcionari cu competen n acest domeniu, potrivit legii, adic cu respectarea condiiilor prevzute de lege pentru delegarea competenelor. Ne raportm, n primul rnd, la legea administraiei publice locale, potrivit creia, delegarea, pentru a fi valabil, trebuie realizat prin dispoziia scris a primarului cu respectarea condiiilor de form i de fond, sub sanciunea nulitii. Este de subliniat c n dreptul civil i n dreptul muncii s-au impus i alte principii pentru situaii aproape similare, ntre care putem exemplifica: principiul salvgardrii actului, principiul validitii de drept i principiul importanei sociale. Opinm i noi c, mutatis mutandis, aceste principii pot fi translatate i asimilate i de dreptul administrativ, respectiv n practica activitii administraiei publice centrale i locale. n fond, scopul activitii administraiei publice este i acela de a presta servicii publice n interesul general dar i particular, ori atunci cnd administratorul ce nu a fost legal investit s-a manifestat public, msura anulrii actelor ne apare excesiv i neproductiv. 2. Clasificarea funciilor publice n administraia public 2.1. Orientri i opinii n perioada 1949 1989 Doctrina romneasc n domeniul administraiei publice a avansat mai multe criterii i forme de clasificare a funciilor publice i a funcionarilor publici, diversitatea putnd fi explicat prin existena unor orientri diferite n abordarea fenomenului, a absenei, chiar n legislaie, a unei terminologii coerente i unitare, a prelungitei absene a Statutului funcionarilor publici sau a Codului de procedur administrativ. n perioada postbelic, spre exemplu, o serie de autori au operat cu patru criterii, alii cu trei iar unii doar cu dou. Spre exemplu, profesorul Romulus Ionescu opina c pentru clasificarea funcionarilor de stat trebuie avute n vedere criteriile: a) gradul de independen n exercitarea funciei; b) gradul de strictee al disciplinei pe care trebuie s o respecte; c) gradul de tehnicitate a funciei pe care o ndeplinesc i d) modul de recrutare. Continund, acest autor consider c sub aspectul primului criteriu se pot distinge alte dou mari categorii: 1) funcionari cu munci de rspundere, incluznd funcionarii cu funcii de conducere i 2) funcionari ce nu au munci de rspundere sau funcionarii auxiliari, care

115

ndeplinesc, n general, operaiuni administrative i de tehnic administrativ i doar n mod excepional unele acte juridice individuale. Dup gradul de strictee al disciplinei ce trebuie respectat, autorul mprea funcionarii publici n: 1) muncitori; 2) funcionari civili, preciznd c primilor li se aplic statute speciale i nu prevederile Codului muncii, iar celei de a doua legislaia muncii. La rndul lor, funcionarii civili se clasific n: a) funcionari care ndeplinesc funcii de stat mai strns legate de producia de bunuri materiale sau prestarea de servicii, care au un coninut tehnic i b) funcionari care nu ndeplinesc asemenea funcii. n fine, sub aspectul modului de recrutare, se pot distinge: 1) funcionari alei i b) funcionari numii. Un alt autor al epocii, Ilie Iovna, propunea dou criterii pentru clasificarea funcionarilor publici: a) rolul n realizarea activitii executive i b) rolul de investire. Potrivit primului criteriu, putem distinge: a) funcionari de decizie; b) funcionari de control i c) funcionari de execuie, iar potrivit celui de-al doilea: a) funcionari numii i b) funcionari alei, ultimii avnd cteva caracteristici distincte: funcionarii alei au o durat limitat determinat a mandatului; ei pot fi revocai din funcie nu numai pentru cazurile de ncetare a raportului de munc, ci i pentru lipsa de ncredere a organului care i-a ales. 2.2. Clasificarea actual a funciilor publice Este evident c aceste sisteme i criterii de clasificare evocate nu mai au astzi dect o valoare doctrinar i scolastic, ntruct practica ultimilor ani n legislaia n domeniu a adus elementele de clasificare juridic i teoretic absolut necesare . Este cert c, legea romneasc actual nu este nc suficient de riguroas n tratarea problematicii funciei publice i a funcionarilor publici. De aceea cei mai muli autori trateaz n comun cele dou noiuni, argumentele invocate i opiniile exprimate completnd reciproc lacunele despre care aminteam. n ce ne privete, vom axa propria concepie pe concepia i formulrile utilizate de legiuitor, raportndu-ne, n primul rnd, la coninutul Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, iar, n subsidiar, la celelalte legi care reglementeaz activitatea autoritilor administraiei publice centrale i locale, respectiv actele normative care se refer la statutul special al unor categorii de personal (militari, poliiti, magistrai, personalul din nvmnt .a.). n acest sens, vom aborda clasificrile n funcie de: a) caracterul atribuiilor; b) nivelul atribuiilor; c) nivelul studiilor; d) coninutul procesului decizional i e) regimul juridic aplicabil. Potrivit articolului 7 alineat 1 litera a din Legea nr.188/1999, dup caracterul atribuit, funciile publice se clasific n: - funcii publice generale, care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale; - funcii publice specifice, care reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter special al unor autoriti i instituii, n vederea realizrii competenelor specifice pe care le au. Unii autori critic aceast clasificare, considernd c ea nu ar avea finalitate, legiuitorul nepreciznd care sunt criteriile de delimitare ntre cele dou categorii de funcii publice. n opinia noastr, cel puin sub aspect doctrinar, o asemenea clasificare prezint importan i vor trebui fcute introspecii pentru a le explica i a identifica modalitile de valorificare practic. n funcie de nivelul atribuiilor titularilor lor, funciile publice se mpart n trei mari categorii: - funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici;

116

funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; funcii publice corespunztoare funcionarilor publici de execuie. n categoria de funcii corespunztoare nalilor funcionari publici , legea include urmtoarele funcii publice: - secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; - consilier de stat; - secretar general i secretar general adjunct n ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; - prefect; - subprefect; - secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti; - director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Categoria de funcii corespunztoare funcionarilor publici de conducere , potrivit articolului 12 din Legea nr.188/1999, se refer la: - secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i comunei; - director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; - director executiv i director executiv-adjunct al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i ale autoritilor administraiei publice locale; - ef de serviciu, ef de birou. Funciile publice de conducere sunt prevzute cu atribuii principale de conducere i coordonarea activitii celorlali salariai, inclusiv a activitii desfurate de funcionarii publici de execuie, putnd adopta i acte decizionale. Prin derogare de la dispoziiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.56/2004 a fost instituit funcia public specific de manager public, potrivit creia, titularul acesteia are rolul de a contribui la asigurarea eficienei i a continurii reformei n administraia public i la implementarea acquis-ului comunitar. Potrivit prevederilor articolului 6 alineat 1, autoritile i instituiile publice din administraia public central vor nfiina posturile corespunztoare funciilor publice specifice de manager public, Ordonana stabilete i c asemenea funcii publice specifice de manager public pot fi nfiinate i de ctre autoritile i instituiile administraiei publice locale. Posturile corespunztoare funciilor publice specifice de manager public se nfiineaz prin transformarea funciilor publice de execuie vacante n funcii publice de manager public, ale cror grade sunt echivalente funciilor publice de conducere sau prin crearea de noi posturi n condiiile legii. Potrivit articolului 11 alineat 1 funcia public specific de manager public se mparte n trei trepte profesionale de ncadrare, denumite astfel: a) manager public treapta I, corespunztoare sistemului de promovare foarte rapid; b) manager public treapta a II-a, corespunztoare sistemului de promovare rapid; c) manager public treapta a III-a, corespunztoare sistemului de promovare accelerat. Funcia public specific de manager public este structurat pe grade profesionale, dup cum urmeaz: a) asistent, echivalent cel puin funciei publice de ef de birou; b) special, echivalent cel puin funciei publice de ef de serviciu; c) principal, echivalent cel puin funciei publice de director adjunct;

117

d) superior, echivalent cel puin funciei publice de director; e) general, echivalent cel puin funciei publice de director general adjunct. Numirea n funcii publice specifice de manager public se face printr-un act administrativ de ctre conductorul autoritii sau al instituiei publice n cadrul creia a fost nfiinat funcia respectiv. Numrul de funcii publice specifice de manager public nu se ia n calcul la stabilirea procentului de 12% prevzut de lege pentru funciile publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici i a categoriei funcionarilor publici de conducere. Funciile publice specifice de manager public incub atribuii i sarcini care vizeaz: a) asigurarea sprijinului pentru politicile de reform ale Guvernului Romniei; b) proiectarea, managementul i implementarea, de la nivelurile strategice la cele operaionale, a procedurilor i activitilor uznd accelerarea reformei administraiei publice i c) implementarea legislaiei armonizate cu acqui-sul comunitar i integrarea n structurile Uniunii Europene. Responsabilitile stabilite pentru titularii funciilor publice specifice de manageri publici const n coordonarea de programe, proiecte i activiti menite s accelereze modernizarea administraiei i a serviciilor publice n scopul creterii calitii actului administrativ i a serviciilor furnizate ceteanului, n vederea organizrii acestora cu standardele Uniunii Europene. n acest sens, articolul 56 al Hotrrii Guvernului nr.783/2005 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public configureaz cu mai mult exactitate atribuiile i responsabilitile care revin titularilor acestui tip de funcie public i anume: a) coordonarea de activiti, proiecte, programe, compartimente, alte structuri funcionale sau servicii publice, dup caz; b) identificarea de domenii care ar putea beneficia de asisten extern privind reforma administraiei publice, precum i de proiecte corespunztoare; c) susinerea de prezentri publice privind reforma administraiei publice i integrarea european, precum i alte domenii de activitate n legtur cu realizarea atribuiilor i responsabilitilor sale; d) analizarea i elaborarea de documente legate de problematica integrrii europene; e) evaluarea impactului msurilor ce se dispun de conducerea autoritii sau instituiei publice respective; f) orice alte atribuii de nivel de complexitate similar, relevante postului de manager public. De asemenea, n alineatul 2 al aceluiai articol sunt fixate atribuiile i responsabilitile minimale ale prestrii serviciilor publice n relaiile cu beneficiarii , astfel: a) revizuirea, evaluarea i propunerea de recomandri privind simplificarea, modernizarea i mbuntirea modalitilor de prestare a serviciilor publice n relaie cu beneficiarii; b) elaborarea i propunerea de strategii de comunicare i management la nivel intra i inter-instituional; c) elaborarea de metodologii de monitorizare continu i control al calitii activitilor privind reforma administraiei publice i integrarea european; d) elaborarea de rapoarte asupra activitilor-cheie din sectoarele privind reforma administraiei publice i integrarea european. Categoria funciilor de execuie cuprinde celelalte funcii publice din structura autoritilor administraiei publice centrale i locale prevzute cu atribuiuni i sarcini de execuie faptic, fie de pregtirea actelor decizionale, fie de punere n executare a acestora.

118

Dup nivelul studiilor necesare ocuprii acestora, funciile publice se mpart astfel: - clasa I, cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - clasa a II-a include funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom; - clasa a III-a, este format din funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii sau postliceale absolvite cu diplom. Sub aspectul coninutului procesului decizional, funciile de conducere sunt: - funcii care presupun toate elementele conducerii; - funcii care presupun, preponderent, realizarea numai anumitor elemente de conducere: planificarea programelor, organizarea, coordonarea, controlul, evaluarea .a. Dup regimul juridic aplicabil distingem trei mari categorii ale funciei publice: - funciile crora li se aplic un regim de drept public axat pe competiie politic (funciile de parlamentar, minitrii, secretari de stat, prefeci, alei locali); - funcii crora li se aplic regimul juridic al dreptului comun, respectiv cel instituit prin Statutul funcionarilor publici; - funcii crora li se aplic regimuri statutare speciale, adaptate conform principiilor Statutului funcionarilor publici (cadre active ale armatei, poliiti, funcionarii publici din autoritatea vamal, serviciile diplomatice i consulare .a.). Dup modul de desemnare a titularilor, pot fi distinse: - funcii care presupun desemnarea titularilor; - funcii care presupun repartizarea titularilor; - funcii care presupun alegerea titularilor, realizat, dup caz, de: populaie, o Camer a Parlamentului, Camerele unite ale Parlamentului, Consiliul judeean, Consiliul local, diferite consilii de conducere administrative sau tiinifice .a.. Sub aspectul sursei legislative (sediul, naturile de reglementare), se disting: - funcii prevzute numai n Constituia Romniei: funciile de demnitari i anumite funcii eligibile; - funcii prevzute n Statutul funcionarilor publici; - funcii prevzute n statute speciale aplicabile anumitor sectoare ori anumitor organe precis determinate. Vom pute extrage, n acest moment, cteva concluzii pe marginea comentariilor fcute anterior. 2.3. Cteva comentarii i consideraii finale Legea nr.188/1999, modificat prin Legea nr. 161/3003 definete funcia public, aa cum am menionat deja, ca ansamblul atribuiilor i al responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Am putea aduga, fr teama de a grei, faptul c scopul fiinrii funciilor publice este nu numai acela de a executa legea, de a ndeplini prerogativele pe care le incub puterea public ci i aceea de a ndeplini serviciul public, legalmente datorat n interesul cetenilor, al autoritilor i instituiilor publice din administraie i din alte organisme i instituii ale statului. Aceast lege precizeaz din ce constau aceste atribuii i responsabiliti, artnd c activitile desfurate de titularii funciilor publice, care implic exercitarea prerogativelor de putere public, constau din: a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora;

119

c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei privind aplicarea i executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Funciile publice, potrivit legislaiei incidente n domeniu, trebuie exercitate cu respectarea unor principii, cum sunt: a) principiul legalitii, imparialitii i obiectivitii activitilor desfurate de titularii funciilor publice, care presupune obligaia tuturor funcionarilor publici de a asigura mprirea egal i imparial a serviciilor efectuate pentru fiecare cetean, ca modalitate esenial a principiului constituional al egalitii n drepturi. El mai semnific i necesitatea respectrii dispoziiilor mai generale ale textului constituional care consacr faptul c Romnia este stat de drept, democratic i social n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme i sunt garantate. b) principiul transparenei presupune realizarea ntregii activiti la vedere, transmiterea tuturor informaiilor de interes public, referitoare la coninutul activitii, la drepturile i serviciile de care beneficiaz cetenii, precum i supunerea acesteia controlului public i civic. c) principiul stabilitii funcionarilor publici , const n asigurarea continuitii n funcii a titularilor funciilor publice, respectarea drepturilor prevzute n Statutul funcionarilor publici, ndeosebi cele care privesc transferul, mutarea, delegarea i detaarea, ncetarea raporturilor de serviciu i/sau destituirea din funcia public. d) principiul eficienei i eficacitii, privete creterea operativitii, calitii i finalitii activitilor titularilor funciilor publice, rspunznd nevoilor de conformitate, oportunitate, ritmicitate i celeritate ale actelor ndeplinite, precum i pe cele de productivitate general i individual a ntregului corp de funcionari publici. Gestiunea curent a funciilor publice este organizat i realizat n cadrul fiecrei autoriti de ctre compartimente specializate care colaboreaz cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organul de specialitate al administraiei publice centrale, aflat n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor. Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena nominal a funciilor publice pe baza datelor transmise de toate autoritile i instituiile publice, conform formularelor care se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea ageniei. Funciile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate i instituie public, n parte, de conductorul acesteia ori prin hotrrea Consiliului judeean, ori, dup caz, a Consiliului local, astfel nct s se asigure ndeplinirea ansamblului de atribuii i responsabiliti cu care acestea sunt investite. n acest scop, autoritile i instituiile publice din administraia public central i local au obligaia de a face modificri n structura organizatoric i a statelor de funcii, n scopul stabilirii numrului maxim de funcii publice, conform articolului XVI alineat 2 literele a i d i alineatele 3-6 din Titlul III al Crii a II-a din Legea nr.161/2003 privind

120

unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, precum i formei revizuite a Legii nr.118/1999. Statutul funcionarilor publici mai prevede c dispoziiile sale se completeaz cu prevederile legislaiei muncii, precum i cu reglementrile civile administrative sau penale, dup caz, n msura n care nu contravin legislaiei specifice funciei publice

121

CURSUL XII
DEFINIIA I CLASIFICAREA FUNCIONARILOR PUBLICI 1. Noiunea de funcionar public Pentru ca serviciile publice s-i realizeze sarcinile pentru care au fost organizate este necesar ca funciile publice acele grupri de atribuii, puteri i competene s fie ocupate de persoane fizice cu o pregtire de specialitate , care s realizeze, n practic, sarcinile autoritilor i serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate n funciile publice cu care au fost dotate, nc de la nfiinarea lor. Persoanele fizice care ocup, n condiiile legii, funciile publice din cadrul autoritilor i serviciilor publice au calitatea de funcionari publici. De la aceast regul fac excepie persoanele fizice alese care alctuiesc organele reprezentative ale statului cele dou Camere ale Parlamentului ale judeului Consiliile judeene i ale comunelor Consiliile locale care nu au calitatea de funcionari publici pentru c, n primul rnd, ei sunt reprezentanii rii, judeului sau comunei i, n al doilea rnd, prin activitatea nepermanent, limitat n timp de regul, la 4 ani pe care o desfoar, prin modul de lucru numai n sesiuni prin alte trsturi, ei se deosebesc de funcionarii publici. Dup cum am vzut anterior, organele administraiei publice, instituiile i serviciile publice au n structura lor un personal de specialitate compus din funcionari publici i din angajai obinuii. Regimul juridic al funcionarilor publici este stabilit printr-o serie de acte normative, ncepnd cu Legea nr.188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici, care definete funcionarul public, clasific categoriile de funcionari publici, reglementeaz raporturile juridice dintre funcionarii publici i autoritile i instituiile publice din administraia public central i local. Acelai act normativ precizeaz categoriile de personal din autoritile administraiei publice centrale i locale cruia nu i se aplic prevederile sale: - personalul salariat din aparatul propriu al autoritilor instituiilor publice, care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinerereparaii i de deservire, precum i a altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public; - personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; - corpului magistrailor; - cadrelor didactice; - persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public. n acest sens, se pronun i articolul 5 alineat 2 al aceluiai act normativ care precizeaz c personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, este angajat cu contract individual de munc, el neavnd calitatea de funcionar public i i se aplic legislaia muncii. n lumina celor expuse mai sus, trebuie s reinem c nu toate persoanele care lucreaz n sectorul bugetar au calitatea de funcionar public, ci numai acelea care sunt investite cu o funcie public i exercit prerogativele de putere public . Pentru a stabili sfera acestei categorii de funcionari va trebui s apelm la textul de lege. Astfel, n articolul 2 alineat 2 al Legii nr.188/1999, republicat, privind Statutul funcionarilor publici funcionarul public este persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie public. 122

Definiia este lapidar i necesit completri. n literatura de specialitate, marea majoritate a autorilor au identificat i analizat mai multe sensuri ale noiunii de funcionar public. Astfel, ntr-un sens mai larg, prin noiunea de funcionar se nelege orice persoan care lucreaz n sectorul public , adic n cadrul administraiei publice centrale sau locale i a altor servicii publice, chiar dac sunt organisme private. n sensul legii penale, dup cum am vzut, prin funcionar se nelege att funcionarul public, aa cum este definit prin Statutul funcionarilor publici, ct i orice alt salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice dect cele de interes public, cu condiia ca persoana juridic privat s desfoare o activitate de interes public, adic s aparin sferei categoriei stabilimentelor de utilitate public. n sens restrns, afirm toi analitii, noiunea de funcionar este echivalent aceleia de funcionar public, adic persoana investit ntr-o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice ale statului i unitilor administrativ-teritoriale. Noiunea de funcionar public a fost definit pentru prima dat n legislaia noastr, n Legea pentru Statutul funcionarilor publici din 19 iunie 1923 unul dintre primele statute ale funcionarilor publici din Europa care, la articolul 1, prevedea: Sunt funcionari publici cetenii romni, fr deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu permanent (civil i eclesiastic) la stat, jude, comun sau la instituiile al cror buget este supus aprobrii Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeene i comunale; Astfel: a) toate serviciile publice sunt dotate nc de la nfiinare cu funcii publice; b) pentru ca persoana fizic s poat ocupa o funcie public este necesar ca aceasta s fie cetean romn; c) pentru a putea fi numit funcionar public este necesar ca persoana respectiv s aib vrsta de cel puin 18 ani mplinii, dac legea special nu cere o alt vrst; d) unele acte normative cer ca persoana fizic ce urmeaz a fi funcionar public s posede anumite studii superioare, liceale sau generale iar altele cer o anumit pregtire de specialitate, cum ar fi: jurist, economist, inginer .a.m.d.; e) nvestirea ntr-o funcie public se face pe baz de concurs ori ca urmare a alegerii; f) persoana fizic ce ocup o funcie public trebuie s desfoare o activitate continu i permanent, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului respectiv; g) pentru activitatea depus, persoana fizic are dreptul la un salariu, stabilit conform legii, pentru a se ntreine pe el i familia lui; h) pe durata ocuprii funciei publice, persoana fizic are anumite drepturi i obligaii; i) cu excepia funcionarilor publici care, potrivit legii, sunt inamovibili, toi funcionarii publici se bucur de stabilitate. O serie de autori au criticat, cu justificat temei, lacunele definiiei, practic restrngerea sferei funcionarilor publici la persoanele angajate n serviciile permanente la stat, jude, comun i la instituiile bugetare de stat i autoritile administraiei locale. n acest sens au fost invocate urmtoarele argumente: a) exist i stabilimente de utilitate public, care au i ele bugetul aprobat de Parlament; b) las s se neleag c funcionarii publici sunt numai cei numii, ori exist i funcionari alei; c) prestarea unui jurmnt la intrarea n funcie nu este de esena funciei publice, aparinnd i altor sectoare; d) nu rezult i nu se nelege ce este acela serviciu public i e) remuneraia nu este, de asemenea, de esena funciei publice. S recunoatem, o asemenea definiie i accepiune dat funcionarului public nu ar mai satisface actualele exigene, dei regsim i n ea cteva dintre caracteristicile funcionarului public modern: a) caracterul de serviciu public; b) caracterul de serviciu permanent; c) autoritile statului i instituiile bugetare de Parlament, Guvern, Consiliile judeene i comunale n cadrul crora i desfoar activitatea funcionarul. Legislaia actual insist pe detalierea activitilor desfurate de funcionarii publici, care, n mod necondiionat, implic (presupun) exercitarea prerogativelor de putere

123

public. Astfel, ele constau n: a) punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative i altor reglementri specifice autoritilor sau instituiilor publice; c) elaborarea politicilor i strategiilor, programelor, statisticilor i a documentelor privind aplicarea legilor; d) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile cu persoanele fizice sau juridice de drept public sau privat; e) reprezentarea n justiie a autoritii sau a instituiei publice. n continuare, vom reine c, legea desemneaz categoriile de funcionari publici care pot beneficia de statute speciale, astfel: a) structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; b) structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice i consulare; e) autoritatea vamal; f) alte servicii publice stabilite prin lege. i o alt problem trebuie lmurit atunci cnd ncercm s dimensionm, s conturm sfera funcionarilor publici. Astfel, va trebui s reinem c n Statutul funcionarilor publici, mai exist precizri cu privire la categoriile de persoane crora nu li se aplic prevederile acestuia: Prevederile prezentei legi nu se aplic ..... persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public. Cei mai muli dintre autori susin c, faptul c demnitarii publici nu intr sub incidena statutului nu ar nsemna c au o alt esen dect a funciilor publice. Acetia, amintind despre formularea articolului 16 din Constituia Romniei, n care face vorbire despre funcii i demniti publice, susin c textul trebuie neles n sensul unor legturi intrinseci, organice dintre funcia public i demnitatea public. Astfel, funciile de demnitate public sunt o specie a funciilor publice , iar tiina dreptului administrativ nu poate face abstracie de ele. Se subnelege c funcionarii cu rang nalt demnitarii publici sunt persoanele care ocup funcii de demnitate public n servicii de interes la nivel naional, ceea ce nu nseamn c afirm unii dintre autori nu ar putea, n mod excepional, s existe i n teritoriu, aa cum gsim n dreptul comparat guvernatori de provincii, guvernatori ai unor zone defavorizate ori guvernatori de euro-regiuni. Este greu de admis, credem noi, existena unor demnitari publici la nivel local, ntruct demnitatea public este axat pe ideea de suveranitate a statului, de reprezentare a instituiilor republicii i nu de simpli funcionari administrativi locali. De aceea, faptul c anumite funcii publice, prin anumite artificii legislative, sunt asimilate i salarizate la nivelul funciilor de demnitate public, nu le transform n funcii de demnitate public. Reinem, totui, c funciile de demnitate public pot fi ocupate prin mandat obinut direct, prin alegeri organizate sau, indirect, prin numire potrivit legii. Nefiind supuse regimului juridic instituit de legea nr.188/1999, se deduce c, demnitarii publici nu beneficiaz, printre altele, de stabilitate n funcie, ei putnd fi, n principiu, revocabili din funciile pe care le dein. Prin comparaie i prin deducie, putem concluziona asupra faptului c, demnitarii publici sunt acele persoane numite sau alese ntr-o funcie de demnitate public, n urma alegerilor generale sau locale. Din aceast categorie fac parte: Preedintele Romniei, primulministru, minitrii, secretarii de stat, preedinii Consiliilor judeene, primarii i alii. Vom mai spune c statutul unora dintre demnitarii publici este reglementat prin legi speciale, cum ar fi Legea nr.215/2001 n cazul preedinilor Consiliilor judeene i primarilor, ori prin texte constituionale pentru ceilali. O conturare i mai exact a categoriilor de funcionari care pot fi inclui ntre persoanele care exercit o serie de demniti publice i funcii publice , o aduce Legea nr.161/2003, cu modificrile i completrile ulterioare, care se aplic:

124

a) Preedintelui Romniei; b) deputailor i senatorilor; c) consilierilor prezideniali i consilierilor de stat n Administraia Prezidenial; d) primul-ministru, minitrii, minitrii delegai, secretari de stat, subsecretari de stat i funciile asimilate acestora, prefect i subprefect; e) a magistrailor, aleilor locali, funcionarilor publici. Bazai pe argumentele analizei efectuate n Capitolul V i pe elementele adugate n aceast seciune, vom putea propune o definiie mai extins a noiunii de funcionar public: persoana investit ntr-o funcie public, n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice, instituii publice sau al cetenilor, care ndeplinete, pe termen nedeterminat sau determinat atribuiile i responsabilitile din competena autoritii sau instituiei din care face parte . Sunt evidente i rezult cu claritate principalele trsturi ale funcionarului public: persoan fizic care ndeplinete condiiile stabilite de lege; investirea legal ntr-o funcie public din structura autoritilor publice sau instituiilor publice; atribuii de ndeplinirea competenei autoritii sau instituiei din care face parte. Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999, poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenia romn i locuiete n Romnia; b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals sau ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege. Pentru anumii funcionari publici, cum sunt nalii funcionari publici, legea prevede i alte cerine de studii, de perfecionare i/sau specializare, de vechime, de promovare a concursului organizat special .a., asupra crora vom strui ntr-un capitol viitor. Problematica funciei publice i a modului de nvestire a funcionarilor prin numire, repartizare ori prin alegere am abordat-o sumar n capitolul anterior i urmeaz a fi dezvoltat n capitolele urmtoare. Aceleai comentarii le facem i cu privire la competen, drepturile i obligaiile cu care este investit, respectiv atribuiile i responsabilitile pe care le ndeplinete funcionarul public. Dei au fost tratate n capitolul anterior, vom reaminti, fr alte comentarii, principiile care stau la baza activitii funcionarilor publici: a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; d) orientare ctre ceteni; e) eficien i eficacitate; f) stabilitate n exercitarea funciei publice; g) subordonare ierarhic.

125

Cu toate c legea a fcut o anumit ierarhizare a principiilor, trebuie spus c sunt deopotriv la fel de importante i trebuie respectate n totalitate i cumulativ de ctre orice funcionar public, ele condiionnd continuitatea, conformitatea, calitatea i finalitatea oricrui serviciu public. n planul normativitii i al doctrinei se ntmpin dificulti legate de clasificarea funcionarilor publici. 2. Clasificarea funcionarilor publici Am amintit anterior despre o anumit ambiguitate i lips de coeren, de unitate a legislaiei n ceea ce privete clarificarea tuturor elementelor componente, a trsturilor noiunilor de funcie public i de funcionar public. n contextul dat, o serie de autori dreptului administrativ ntmpin dificulti n delimitarea sensurilor celor dou noiuni, prefernd abordarea comun a termenilor. Din punctul nostru de vedere exist posibilitatea de a diferenia i a trata, ca atare, separat, cele dou dimensiuni juridice, ceea ce vom face n continuare. O prim clasificare a funcionarilor publici este fcut chiar de Legea nr.188/1999, potrivit creia funcionarii publici se mpart n: funcionari debutani i funcionari definitivi. Funcionarii publici debutani sunt persoanele care ocup, dup susinerea concursului sau examenului, o funcie public pn la definitivare. Candidaii promovai n urma susinerii concursului sau examenului, sunt numii funcionari publici debutani, prin ordin sau, dup caz, prin dispoziia conductorului autoritii ori a instituiei publice n a crei organigram se afl postul vacant vizat. Analiza textului legii i a raiunilor introducerii acestei instituii ne conduc la concluzia c persoanele care sunt ncadrate ntr-o funcie public n calitate de funcionar public debutant nu ndeplinesc toate condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice definitive, n cazul nostru perioada de stagiu, care este de 12 luni pentru funcionarii publici din clasa I, 8 luni pentru funcionarii publici din clasa a II-a i 6 luni pentru funcionarii publici din clasa a III-a. Perioada de stagiu este considerat a fi extrem de important n cariera unui funcionar public, pe parcursul creia sunt urmrite: a) formarea practic a acestora; b) confirmarea aptitudinilor profesionale ale funcionarilor publici n ndeplinirea atribuiilor i sarcinilor; i c) iniierea i aprofundarea cunoaterii specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia. La terminarea perioadei de stagiu, funcionarul public redacteaz raportul de stagiu n vederea definitivrii lui n funcie. Funcionarii publici definitivi sunt persoanele numite n funcii publice, pe termen nelimitat i/sau determinat, care provin din rndul: a) funcionarilor publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege; b) persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitate corespunztoare funciei publice: de minimum 12 luni, 8 luni i respectiv de 6 luni, funcie de nivelul studiilor absolvite; i c) persoanele care au promovat programe de formare i/sau de perfecionare n administraia public. n conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, funcionarii publici, care la data intrrii n vigoare a acesteia ocupau o funcie public de conducere ntr-o autoritate sau

126

instituie public, au fost obligai s susin un examen pentru atestarea pe post. De asemenea, funcionarii publici de execuie, angajai pe durat nedeterminat ntr-o autoritate sau instituie public, au fost numii n funcii publice corespunztoare posturilor pe care le ocupau. La intrarea n vigoare a Legii nr.161/2003, funcionarii publici numii n funciile publice prevzute de Legea nr.188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, au fost: a) numii n funciile publice prevzute n anexa legii, titlul XII, dac desfurau una dintre activitile prevzute la articolul 2 alineat 3 i ndeplineau condiiile prevzute la articolul 49, n limita funciilor publice stabilite; b) eliberai din funciile publice deinute, n cazul n care nu ndeplinesc condiiile prevzute anterior i condiiile de rencadrare. Acetia au fost ncadrai cu contract individual de munc, n condiiile legii. Rencadrarea n funcii publice corespunztoare nalilor funcionari publici i a funcionarilor publici de conducere s-a fcut astfel: a) n limita funciilor publice prevzute potrivit structurii organizatorice; b) cu respectarea condiiilor minime de vechime n specialitate i a studiilor necesare exercitrii funciei publice, prevzute de Legea nr.188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare. Funcionarii publici nencadrai n funcii publice conform criteriilor la care ne-am referit anterior i-au putut pstra funciile publice deinute numai dac n 3 ani de la intrarea n vigoare a legii au urmat i absolvit programe de formare specializat i perfecionare n administraia public, sau o form de nvmnt postuniversitar cu durata minim de un an, n ar i n strintate ori au dobndit titlul de doctor n specialitatea funciei publice respective. Funcionarii publici care nu au ndeplinit condiiile pentru funciile ndeplinite au putut fi rencadrai n funcii publice de execuie, dac au ndeplinit condiiile prevzute de noua lege pentru aceste funcii. n conformitate cu criteriul nivelului atribuiilor titularilor lor, funcionarii publici pot fi: nali funcionari publici, funcionari publici de conducere i funcionari publici de execuie. Potrivit Legii nr.188/1999 n categoria nalilor funcionari publici sunt incluse persoanele numite ntr-una dintre urmtoarele funcii: a) secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; b) consilier de stat; c) secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; d) prefect; e) subprefect; f) secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti; g) director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. n categoria funcionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite n urmtoarele funcii publice: a) secretar al municipiului, al sectoarelor municipiului Bucureti, al oraului i comunei; b) director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; c) director executiv i director executiv adjunct al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale; d) ef serviciu; e) ef birou.

127

Funcionarii publici din categoria nalilor funcionari publici i cei din categoria funcionarilor publici de conducere au ca atribuii principale conducerea i coordonarea activitii celorlali salariai, inclusiv a funcionarilor publici de execuie. Aceste categorii de funcionari publici pot adopta i acte decizionale. Potrivit legii, pot fi funcionari publici de decizie funcionarii publici din clasa I. Potrivit articolului 9 alineat 2 din Legea nr.188/1999 funcionarii publici din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale. Funcionarii publici de execuie desfoar activiti publice de pregtire a actelor decizionale sau de punere a lor n executare. Funcionarii publici de execuie se clasific, potrivit celor trei clase ale funciilor publice, astfel: a) funcionari din clasa I din care fac parte persoanele numite n urmtoarele funcii publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor; b) funcionari din clasa a II-a n care sunt incluse persoanele numite n funcie public de referent de specialitate; c) funcionari din clasa a III-a n care sunt cuprinse persoanele numite n funcie public de referent. Categoria nalilor funcionari publici, aa cum a fost reglementat de Legea nr.188/1999 i Legea nr.161/2003, dispune de reglementri speciale asupra crora necesit s struim n cele ce urmeaz. Astfel, pot face parte din categoria nalilor funcionari publici persoanele care ndeplinesc cumulativ: a) condiiile prevzute de articolul 50; b) au studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; c) au absolvit programe de formare, specializare i perfecionare n administraia public sau n alte domenii specifice de activitate, organizate, dup caz, de Institutul de Administraie sau de alte instituii specializate, organizate n ar sau n strintate, ori au dobndit titlul tiinific de doctor n specialitatea funciei publice respective; d) au cel puin 7 ani vechime n specialitatea funciei respective; e) au promovat concursul organizat pentru ocuparea unei funcii publice prevzute la articolul 11. n cazuri excepionale, vechimea prevzut la litera d poate fi redus cu pn la trei ani de persoana care are competena legal de numirea n funcia public respectiv. Pentru numirea n funcie a funcionarilor din categoria nalilor funcionari publici se constituie o comisie de concurs, format din 5 personaliti, numite prin decizia primuluiministru iar numirea n funcie a nalilor funcionari publici se face de Guvern, ministrul administraiei i internelor, minitrii sau, dup caz, de conductorul autoritii sau a instituiei publice. Prin derogare de la dispoziiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.96/2004 a introdus normele speciale ale Statutului funcionarilor publici numii n funcii publice de manager public . Ordonana stabilete reguli specifice privind recrutarea, formarea, numirea, evaluarea, remunerarea i promovarea rapid n categoriile funcionarilor publici de conducere, precum i modalitatea de acces n categoria nalilor funcionari publici a managerilor publici. n acest sens, legea impune autoritilor publice din administraia public central s nfiineze, cu avizul i/sau la solicitarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, posturile corespunztoare funciilor publice de manager public. De asemenea, posturi corespunztoare

128

funciilor publice specifice de manager public pot fi nfiinate i de ctre autoritile publice locale, cu avizul aceluiai organism . Pot ocupa funcia public de manager public , urmtoarele categorii de persoane, dup cum urmeaz: a) absolvenii programului de formare specializat cu durata de doi ani, organizat de Institutul Naional de Administraie; b) absolvenii programului de formare specializat specific pentru tineri funcionari publici, cu durata de un an, organizat de Institutul Naional de Administraie; c) absolvenii programului de burse speciale Guvernul Romniei, cu condiia s urmeze un program intensiv de formare specializat n administraia public, n Romnia, organizat de Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii de formare continu. Pentru a ocupa o funcie public specific de manager public prevzui la literele ac, trebuie s ndeplineasc condiiile prevzute la articolul 50 din Legea nr.188/1999 republicat. Corespunztor funciilor publice specifice de manager public, managerii publici se mpart n trei trepte profesionale de ncadrare, definite astfel: a) manager public treapta 1, corespunztor sistemului de promovare foarte rapid; b) manager public treapta 2, corespunztor sistemului de promovare rapid; c) manager public treapta 3, corespunztor sistemului de promovare accelerat. De asemenea, funcionarii publici care ocup funciile publice specifice de manager public sunt structurai pe grade profesionale, astfel: a) asistent, echivalent cel puin funciei publice de ef birou; b) special, echivalent cel puin funciei publice de ef serviciu; c) principal, echivalent cel puin funciei publice de director adjunct; d) superior, echivalent cel puin funciei publice de director; e) general, echivalent funciei publice de director general adjunct. Promovarea managerilor publici treapta 1 ncepe cu gradul de manager public special, iar pentru celelalte trepte ncepe gradul de manager public asistent. Numirea n funcia de manager public se face prin actul administrativ al conductorului autoritii sau al instituiei publice n cadrul creia urmeaz s-i desfoare activitatea.

129

CURSUL XIII
MANAGEMENTUL FUNCIILOR PUBLICE I AL FUNCIONARILOR PUBLICI 1. Agenia Naional a Funcionarilor Publici Importana care se acord pe plan european i intern problematicii bunei organizri i funcionri a administraiei publice centrale i locale a determinat factorul politic s adopte reglementri speciale n domeniul managementului funciilor publice i al funcionarilor publici. Politicile n domeniu vizeaz crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici stabil i imparial. n acest scop, prin Legea nr.188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor a fost nfiinat i funcioneaz Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organ central de specialitate al administraiei publice, cu personalitate juridic. Agenia Naional a Funcionarilor Publici, dei a fost plasat n structura Ministerului Administraiei i Internelor, n subordinea ministrului administraiei i internelor, este finanat de la bugetul de stat, are personalitate juridic i legitimitate procesual, bucurndu-se de o larg autoritate i autonomie n domeniul administrrii funciilor publice i al funcionarilor publici. Astfel, Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedinte , cu rang de secretar de stat, care este numit de ctre primul-ministru, la propunerea ministrului administraiei i internelor. Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n exercitarea atribuiilor care i revin, are dreptul i obligaia de a emite ordine i cu caracter normativ i individual. n ansamblul su, Agenia Naional a Funcionarilor Publici are atribuii largi , care depesc cadrul organizatoric n care este organizat i funcioneaz. Legea nr.188/1999 i fixeaz cu claritate atribuiile, acestea fiind urmtoarele: a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; b) elaboreaz i avizeaz proiecte de acte normative privind funcia public i funcionarii publici; c) monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; d) elaboreaz reglementri comune, aplicabile tuturor autoritilor i instituiilor publice, privind funciile publice, precum i instruciuni privind aplicarea unitar a legislaiei n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici; e) elaboreaz proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici; f) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici; g) centralizeaz propunerile de instruire a funcionarilor publici stabilite ca urmare a evalurii performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici; h) colaboreaz cu Institutul Naional de Administraie la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializat n administraia public i de perfecionare a funcionarilor publici; i) ntocmete i administreaz baza de date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici;

130

j) aprob condiiile de participare i procedura de organizare a seleciei i recrutrii pentru funciile publice generale, avizeaz i monitorizeaz recrutarea pentru funciile publice specifice; k) realizeaz redistribuirea funcionarilor publici crora le-au ncetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor; l) acord asisten de specialitate i coordoneaz metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale i locale; m) particip la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici i Ministerul Administraiei i Internelor; n) colaboreaz cu organisme i cu organizaii internaionale din domeniul su de activitate; o) elaboreaz anual, cu consultarea autoritilor i instituiilor publice, Planul de ocupare a funciilor publice, pe care l supune spre aprobare Guvernului; p) ntocmete Raportul anual cu privire la managementul funciilor publice i al funcionarilor publici, pe care l prezint Guvernului. Actul normativ amintit mai precizeaz c Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin alte acte normative. Dup cum am amintit deja, Agenia Naional a Funcionarilor Publici i/sau preedintele ei au legitimitate procesual activ. n acest sens, ea poate sesiza instanele de contencios administrativ competente, n principal, i prefectul, n subsidiar, n legtur cu nclcrile legislaiei sau refuzul aplicrii normelor privitoare la funciile publice i la funcionarii publici. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate sesiza instana de contencios administrativ cu privire la: a) actele prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control; b) refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica prevederile legale n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici. Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici poate sesiza i prefectul n legtur cu actele ilegale emise de autoritile i instituiile publice locale. Actele atacate n instanele de contencios administrativ sunt suspendate de drept. Dup cum se poate observa, n virtutea largii competene stabilite prin legea-cadru i prin alte acte normative Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete atribuii care depesc cadrul organizatoric n care a fost plasat. Astfel: elaboreaz politicile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legilor privitoare la funcia public i funcionarului public n cadrul tuturor autoritilor i instituiilor publice; elaboreaz reglementri comune aplicabile funciei publice i funcionarilor publici n toate autoritile i instituiile publice; stabilete criteriile pentru evaluarea activitii tuturor funcionarilor publici; ntocmete i gestioneaz baza de date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; elaboreaz, anual, cu consultarea autoritilor i a instituiilor publice, Planul de ocupare a funciilor publice i Raportul cu privire la managementul funciei publice i al funcionarilor publici din ntreaga administraie public, pe care le prezint Guvernului Romniei; aprob condiiile de participare i procedura seleciei i recrutrii funcionarilor publici; acord asisten de specialitate compartimentelor de resurse umane din cadrul tuturor autoritilor i instituiilor publice centrale i locale. Este uor de observat c, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, pe lng faptul c este ordonatoare de credite, cu personalitate juridic i legitimitate procesual depline, are

131

dreptul s colaboreze cu organisme i cu organizaii internaionale din domeniul funciei i funcionarului public, precum i s participe la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici din toate autoritile i instituiile publice centrale i locale i Ministerul Administraiei Publice. Unul dintre instrumentele eseniale ale activitii Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici este reprezentat de Planul de ocupare a funciilor publice . Acesta este elaborat anual de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, dup consultarea organizaiilor sindicale reprezentative la nivel naional, i este supus spre aprobare Guvernului. Documentul conine date ultimative, ce nu pot suferi modificri pentru: a) numrul funciilor publice rezervate promovrii funcionarilor publici care ndeplinesc condiiile legale; b) numrul funciilor publice care vor fi rezervate absolvenilor programelor de formare specializat n administraia public, organizate de Institutul Naional de Administraie sau de instituii similare din strintate; c) numrul funciilor publice care vor fi ocupate prin concurs; d) numrul funciilor publice care vor fi nfiinate; e) numrul funciilor publice care vor fi supuse reorganizrii; f) numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas, categorie i pe grade profesionale; g) numrul maxim al funciilor publice de conducere. Pentru gestiunea curent a resurselor umane i a funciilor publice , n fiecare autoritate sau instituie public fiineaz cte un compartiment specializat, care elaboreaz mpreun cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici i este inut s respecte i s ndeplineasc, politicile i strategiile elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, legislaia privind funcia public i funcionarul public, reglementrile comune elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici, sistemul unitar de salarizare pentru funcionarii publici, tematica specific programelor de instruire a funcionarilor publici .a. n acest sens, aceste compartimente solicit i primesc asistena de specialitate i metodologic necesar n domeniile de activitate legate de funcia public i funcionarii publici. 2. Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena naional a funciilor publice i a funcionarilor publici , pe baza datelor transmise de autoritile i instituiile publice. n scopul asigurrii gestionrii eficiente a resurselor umane, precum i pentru urmrirea carierei funcionarului public, autoritile i instituiile publice ntocmesc dosarul profesional pentru fiecare funcionar public n parte. Formatul standard al evidenei funciilor publice i a funcionarilor publici, precum i coninutul dosarului profesional se stabilesc prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Dosarul profesional al fiecrui funcionar public se ntocmete ntr-un singur exemplar, n termen de 10 zile de la intrarea acestuia n corpul funcionarilor publici i conine date cu caracter personal i date cu caracter profesional care evideniaz cariera funcionarilor publici. Datele cu caracter personal se refer la: nume i prenume; data i locul naterii; codul numeric personal; domiciliul i/sau reedina; numerele de telefon; numele persoanei de contact pentru situaii de urgen; numele i prenumele soului/soiei i ale copiilor minori ai funcionarului public; situaia serviciului militar .a. Datele cu caracter profesional se refer la:

132

pregtirea profesional; experiena n munc; activitatea desfurat n cadrul autoritii sau instituiei publice; situaia disciplinar; activitatea desfurat n afara autoritii sau instituiei publice Dosarul profesional cuprinde, n mod obligatoriu, urmtoarele documente: a) copie de pe cartea de identitate sau buletin; b) copii de pe actele de stare civil; c) copie de pe livretul militar, dac este cazul; d) adeverina medical care s ateste o stare de sntate corespunztoare exercitrii funciei publice; e) copii de pe actele de studii; f) copii de pe certificatele de participare la cursurile de instruire sau perfecionare; g) copie de pe carnetul de munc i/sau copie de pe fila din registrul general de eviden a salariailor i/sau copie de pe fila sau filele din registrul de eviden a funcionarilor publici; h) recomandri de la locurile de munc anterioare; i) cazierul administrativ, dac este cazul; j) cazierul judiciar; k) actul administrativ de numire i documentul care atest depunerea jurmntului; l) fia postului; m) actul administrativ prin care a fost modificat raportul de serviciu; n) cererile de suspendare a raportului de serviciu, actul administrativ de aprobare/constatare a suspendrii, actul administrativ prin care se dispune reluarea activitii; o) actele administrative care atest modificrile salariale; p) actele administrative de desemnare n comisii, colective de lucru mixte; q) actul administrativ prin care se stabilete participarea la activiti n cadrul unor proiecte/programe; r) actul administrativ de ncetare a raportului de serviciu; s) declaraie pe propria rspundere a titularului dosarului c nu a desfurat activiti de poliie politic, astfel cum sunt definite de lege; t) raportul de evaluare pentru ultimii 5 ani; u) declaraia de avere, actualizat n condiiile legii; v) declaraia de interese, actualizat n condiiile legii. Fiecare autoritate sau instituie public ntocmete un registru de eviden a funcionarilor publici, care are un format standard, pe suport de hrtie i n format electronic, i cuprinde, pe prima pagin, elementele de identificare a autoritii sau instituiei publice i numrul de nregistrare la Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Registrul se numeroteaz, poart tampila Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, devine document oficial de la data nregistrrii i se pstreaz la sediul autoritii sau instituiei publice. Registrul de eviden a funcionarilor publici cuprinde elementele de identificare a funcionarilor, data numirii n funcia public, data i temeiul legal al modificrii, suspendrii, ncetrii suspendrii i, respectiv, ncetrii raporturilor de serviciu, drepturile salariale, numele i prenumele, funcia deinut i semntura persoanei care a fcut nregistrarea. Registrul se completeaz n ordinea numerelor de referin. Pentru fiecare funcionar public se completeaz o fil din registru. n cazul n care pentru o nou nregistrare nu mai exist numere curente pe fila iniial, funcionarului public i se aloc o nou fil cu acelai numr de referin nsoit de cte un indice cifric n ordine

a) b) c) d) e)

133

cresctoare. Ultimul numr curent din fila completat va face trimitere la pagina din registru unde sunt continuate nregistrrile privind funcionarul public n cauz. Funcionarii publici au acces la datele cu caracter personal i profesional nscrise n dosarul personal i pot solicita, n scris, compartimentului de resurse umane, eliberarea unor copii de pe documentele din dosarul profesional sau eliberarea unor adeverine prin care se certific informaii cuprinse n acesta ori eliberarea unor copii de pe fila sau filele personale din registru. Mai au acces la dosarul profesional i pot solicita motivat o certificarea adatelor cuprinse n acesta o serie de persoane din autoritile i instituiile publice, astfel: a) conductorul autoritii sau instituiei publice; b) conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public sau, dup caz, alt funcionar public care are calitatea de evaluator al funcionarului public; c) persoanele mputernicite ale unor autoriti sau instituii publice cu atribuii de control; d) preedintele i/sau membrii comisiei de disciplin; e) consilierii juridici din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public titular al dosarului profesional, n situaia n care autoritatea sau instituia public este parte ntr-un proces cu acesta, iar datele prezentate sunt relevante pentru soluionarea cauzei; f) funcionarii publici din cadrul compartimentului de resurse umane care au atribuii n acest sens; g) instanele judectoreti i organele de cercetare penal. n vederea pstrrii dosarelor profesionale i a registrului n bune condiii, conductorii autoritilor sau instituiilor publice sunt obligai s ia msuri pentru organizarea n mod special a locului unde se pstreaz aceste documente. Locul trebuie s ndeplineasc condiiile necesare pentru pstrarea corespunztoare, n condiii de siguran. n cazurile de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau instituia public va pstra o copie de pe dosarul profesional i va nmna dosarul profesional, pe baz de semntur, funcionarului public. Funcionarul public are obligaia s predea originalul dosarului profesional autoritii sau instituiei n care se transfer, n termen de 5 zile de la realizarea transferului. n cazul detarii funcionarului public, dosarul profesional se pstreaz de ctre autoritatea sau instituia public de la care funcionarul public este detaat. Eventualele completri intervenite pe perioada detarii sunt transmise sub semntura conductorului autoritii sau instituiei publice la care funcionarul public a fost detaat. n cazurile de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu, autoritatea sau instituia public va nmna o copie de pe fila/filele personale din registru. Copiile dosarelor profesionale ale funcionarilor publici ale cror raporturi de serviciu cu o autoritate sau instituie public nceteaz se arhiveaz, n condiiile legii. Documentele prevzute la articolul 5 alineat 5 literele s-t se arhiveaz n cadrul autoritii sau instituiei publice, dup 5 ani de la ntocmirea lor. Autoritile i instituiile publice rspund de ntocmirea i actualizarea dosarelor profesionale ale funcionarilor publici i asigur pstrarea acestora n condiii de siguran. Autoritile i instituiile publice au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare, orice modificare intervenit n situaia funcionarilor publici

134

3. Mecanismul de gestionare a funciei publice de manager public n vederea respectrii angajamentelor Guvernului Romniei a fost adoptat OUG nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.452/2004. Potrivit prevederilor celor dou acte normative, pentru urmrirea i asigurarea aplicrii prevederilor referitoare la modalitile de acces la funcia de manager public i la mecanismele de promovare rapid a fost nfiinat Comisia pentru manageri publici , care ndeplinete atribuii n domeniul evalurii ncadrrii n trepte, repartizrii, promovrii, soluionrii contestaiilor i al excluderii din categoria managerilor publici pe baza principiilor transparenei, imparialitii, reprezentativitii i obiectivitii. Structura, competena, atribuiile i modul de organizare i funcionare ale Comisiei au fost stabilite prin H.G. nr.783 din 14 iulie 2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a OUG. Nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcionarului public denumit manager public. n conformitate cu normele legale n vigoare, Comisia pentru manageri publici este un organism de interes general, independent fa de orice ingerin politic i fa de orice posibil interes specific predominant reprezentat de preedinte, de membrii acesteia sau de teri. Comisia urmrete, mai nainte de toate, respectare interesului public i asigur transparena, imparialitatea, reprezentativitatea i obiectivitatea n exercitarea atribuiilor stabilite de lege. Comisia se compune din 17 membri, persoane fizice, reprezentani ai autoritilor i instituiilor publice, ai organizaiilor neguvernamentale i ai organizaiilor profesionale din mass-media. Membrii Comisiei aleg preedintele i vice-preedintele acesteia cu votul majoritii membrilor. La edinele comisiei poate participa, fr drept de vot, un numr de 15 persoane cu statut de observator care, la rndul lor, au obligaia de a respecta interesul public, transparena, imparialitatea i obiectivitatea. Comisia dispune de un Secretariat care ajut direct la ndeplinirea atribuiilor acesteia i este asigurat de Ministerul Administraiei i Internelor. n privina mecanismului de gestionare a funciei publice de manager public, Comisia are urmtoarele atribuii: a) de informare periodic privind respectarea mecanismului de gestionare a funciei publice de manager public, respectiv a procedurilor de desfurare a proceselor prevzute la articolul 22 alineat 2 litera a din Ordonana de urgen, denumite n continuare procese; b) de monitorizare: inspecie i urmrire a tuturor proceselor prevzute la litera a, n ansamblul lor, pentru a observa dac autoritile i instituiile publice responsabile aplic procedurile stabilite pentru implementarea corespunztoare a acestor procese; c) de evaluare, analizare i aprobare a rezultatelor aplicrii procedurilor de evaluare i, dup caz, elaborare de propuneri de mbuntire a procedurilor de ctre autoritile i instituiile publice responsabile; d) de asigurare, raportare i publicare a msurilor luate pentru garantarea transparenei, imparialitii i obiectivitii procedurilor folosite n exercitarea atribuiilor sale; e) de a decide, n domeniile sale de competen: confirmare final asupra rezultatelor aplicrii ntocmai a procedurilor stabilite pentru situaiile respective, stabilirea treptei

135

profesionale de ncadrare ca manager public, stabilirea clasamentului final al absolvenilor. n exercitarea atribuiilor sale, Comisia mai are dreptul s: a) aprobe procedurile privind constituirea i funcionarea grupurilor de experi i de ali specialiti n domeniile sale de competen; b) propun autoritilor i instituiilor publice, precum i altor structuri implicate n procesul respectiv reanalizarea msurilor care sunt considerate c nu respect prevederile Ordonanei de Urgen, ale prezentelor norme sau ale procedurilor stabilite conform legii; c) recomande efectuarea de modificri ale procedurilor sau poate cere autoritilor ori instituiilor publice interesate propuneri de mbuntire a procedurilor; d) desemneze observatori fr drept de vot la lucrrile comisiilor de organizare a seleciei pentru programele de formare specializat, prevzute la articolul 4 alineat 1 din Ordonana de Urgen, precum i n procesul de evaluare a participanilor la programele respective ori a managerului public, observatori care au dreptul de a interveni n cazul constatrii unor nereguli sau vicii n aplicarea procedurilor aprobate, prin participarea la dezbateri ori observaii n scris; aprob participarea observatorilor la edinele Comisiei, n condiiile prevzute la articolul 6; e) asigure accesul la toate informaiile de interes public, potrivit legii; f) colaboreze cu alte organizaii pentru exercitarea atribuiilor proprii. Comisia are dreptul de a solicita Institutului Naional de Administraie, Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, Ministerului Administraiei i Internelor, precum i de la celelalte autoriti i instituii publice interesate, datele i informaiile necesare realizrii atribuiilor sale, ori, respectiv, le aduce la cunotin opiniei publice. Secretariatul Comisiei, constituit din 3 membrii, are, printre altele, urmtoarele atribuii: a) elaboreaz proiectele de hotrri, decizii, avize consultative, precum i, dup caz, de recomandri ale Comisiei i ia msuri n vederea asigurrii implementrii acestora; b) primete preferinele participanilor la programele de formare specializat prevzute la articolul 10 alineat 1 din Ordonana de urgen, precum i opiunile absolvenilor privind posturile de manageri publici, pe care le aduce la cunotin Comisiei, n vederea susinerii lor de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n funcie de posibiliti; c) primete proiectele de fie de post pentru funciile de manager public de la superiorii ierarhici ai acestora din cadrul autoritilor i instituiilor publice respective, le analizeaz i le verific din punct de vedere al respectrii prevederilor Ordonanei de urgen, ale prezentelor norme, precum i ale eventualelor hotrri ale Comisiei referitoare la fiele de post i, dup caz, fie le nainteaz Comisiei spre confirmare, fie colaboreaz cu superiorul ierarhic respectiv pentru mbuntirea acestora sau, n cazul n care prevederile anterioare nu sunt aplicabile, face propuneri corespunztoare Comisiei; d) primete i nregistreaz orice contestaii destinate Comisiei, pe care le analizeaz i face propuneri corespunztoare Comisiei privind modul de soluionare; e) efectueaz actele procedurale i respect procedura stabilit pentru adoptarea hotrrilor, emiterea deciziilor, avizelor consultative i recomandrilor Comisiei; f) redacteaz hotrrile Comisiei; g) asigur aducerea la cunotina public a documentelor i hotrrilor Comisiei, n conformitate cu prevederile prezentelor norme; h) elaboreaz Raportul anual de activitate al Comisiei, pe care l supune acesteia spre aprobare.

136

n vederea aplicrii prevederilor legale n domeniul funciei speciale de manager public, Institutul Naional de Administraie asigur : promovarea, organizarea i desfurarea programelor de formare specializat prevzute la articolul 4 alineat 1 din Ordonana de urgen, cu respectarea regulamentului de ordine interioar, a regulamentelor privind organizarea i desfurarea concursului de admitere i a regulamentelor de studii, aprobate conform legii, precum i a prevederilor prezentelor norme. Pentru aplicarea prevederilor Ordonanelor de Urgen a Guvernului, Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete o serie de alte atribuii, ntre care sunt de reinut urmtoarele: a) face propuneri n vederea stabilirii numrului de locuri pentru cele dou programe de formare specializat prevzute la articolul 4 alineat 1 din Ordonana de urgen, innd seama de prevederile Planului de ocupare a funciilor publice; b) avizeaz nfiinarea sau, dup caz, solicit autoritilor i altor instituii publice din administraia public central, n colaborare cu Comisia, nfiinarea de posturi corespunztoare funciei de manager public, asigurnd, dup caz, aplicarea principiului gruprii mai multor manageri publici n cadrul aceleiai autoriti sau instituii publice; c) avizeaz nfiinarea de ctre autoritile publice locale a posturilor pentru funciile de manager public; d) colaboreaz cu autoritile i instituiile publice, precum i cu Comisia, n vederea asigurrii transferului managerilor publici, pentru ndeplinirea condiiei prevzute la articolul 15 din Ordonana de Urgen; e) ntocmete, n colaborare cu Comisia, schema de repartizare a absolvenilor programelor de formare specializat prevzute la articolul 10 alineat 1 din Ordonana de Urgen, avnd n vedere i ndeplinirea obligaiei prevzute la articolul 15 alineat 1 din Ordonana de urgen; f) poate solicita de la autoriti i instituii din cadrul administraiei locale necesitile de posturi pentru funciile publice de manager public, care pot fi nfiinate potrivit articolului 6 alineat 2 din Ordonana de Urgen; g) ntocmete planul de ocupare a funciilor publice avnd n vedere i propunerile Comisiei, la a cror elaborare se ine seama de preferinele exprimate de participanii la programele de formare specializat prevzute la articolul 10 alineat 1 din Ordonana de urgen i respectiv, de opiunile managerilor publici, pentru aplicarea articolului 12 alineat 2 i a articolului 15 din Ordonana de Urgen; h) comunic autoritilor i instituiilor publice interesate, n termen de 5 zile de la data consemnrii de ctre Comisie a schemei de repartizare a absolvenilor, propunerile nominale de numire a acestora n funcia public de manager public; i) analizeaz opiunile managerilor publici privind transferul sau ncadrarea lor n condiiile prevzute la articolul 45 alineat 3 i stabilete, n funcie de acestea i n limita numrului total de posturi aferente funciei publice de manager public prevzut n Planul anual de ocupare a funciilor publice, autoritatea sau instituia public, precum i funcia public de manager public echivalent pe care urmeaz a fi transferai, conform articolului 15 alineatele 2 i 3 din Ordonana de Urgen, sau, dup caz, numii; j) ine la zi evidena absolvenilor programelor de formare specializat prevzute la articolul 10 alineat 1 din Ordonana de urgen, n ceea ce privete ndeplinirea condiiei prevzute la articolul 15 alineat 1 din Ordonana de Urgen; k) asigur, potrivit articolului 16 alineat 2 din Ordonana de Urgen, redistribuirea persoanelor care au pierdut statutul de manager public, pe o funcie public general corespunztoare pregtirii i experienei acestora, n limita funciilor publice vacante,

137

i ine evidena acestora n vederea respectrii perioadei n care sunt obligai s lucreze n administraia public, potrivit prevederilor articolului 16 alineat 3 din Ordonana de Urgen; l) urmrete modul de respectare a angajamentului prevzut la articolul 7 alineat 2 din Ordonana de Urgen i sesizeaz de ndat Ministerul Administraiei i Internelor n cazul suspendrii sau ncetrii raportului de serviciu al absolvenilor acestor programe, intervenit n perioada prevzut n angajament; m) sprijin Comisia i Secretariatul acesteia, respectiv partenerul de implementare prevzut la articolul 12, pentru realizarea n bune condiii a atribuiilor ce le revin, fr a putea fi implicat direct n exercitarea acestora. n aplicarea prevederilor Ordonanei de Urgen, autoritile i instituiile publice au, printre altele, i urmtoarele atribuii principale: a) colaboreaz cu Agenia naional a Funcionarilor Publici pentru elaborarea corespunztoare a Planului de ocupare a funciilor publice i asigurarea nfiinrii n structura lor a posturilor necesare pentru funciile publice de manager public, avnd n vedere i prevederile articolului 14 alineat 1 litera i; b) colaboreaz cu Comisia i cu Secretariatul acesteia, respectiv cu partenerul de implementare prevzut la articolul 12, pentru realizarea atribuiilor ce le revin potrivit prevederilor Ordonanei de Urgen ; c) pot propune observatori fr drept de vot, n condiiile articolului 6; d) numesc managerul public, potrivit articolului 12 alineat 3 din Ordonana de Urgen, n termen de 15 zile de la data primirii de la Agenia Naional a Funcionarilor Publici a comunicrii respective; n cazul n care exist o solicitare scris i motivat a managerului public, actul administrativ de numire poate fi emis de conductorul autoritii sau instituiei publice, n cel mult 30 de zile de la aceeai dat. Selecia pentru programele de formare specializat se realizeaz de Institutul Naional de Administraie, n colaborare cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici , n condiiile prevzute prin prezentele norme i prin hotrre a Guvernului care se adopt anual, conform articolului 6 alineat 1 din O.G. nr.81/2001 privind nfiinarea i organizarea Institutului Naional de Administraie, aprobat cu modificri prin Legea nr.106/2002, cu modificrile i completrile ulterioare, cu respectarea urmtoarelor criterii generale: a) vrsta maxim de 35 de ani; b) studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; c) cunoaterea unei limbi de circulaie european; d) cetenie romn; e) domiciliul n Romnia; f) lipsa restriciilor privind cltoria n strintate, pentru acele ri avute n vedere de ctre programul respectiv de formare. Procedurile de selecie se stabilesc prin regulamentele de studii ale Institutului Naional de Administraie, aprobate conform legii. Pe perioada stagiilor n administraia public, din cadrul programelor de formare specializat, cursanii i stagiarii sunt sprijinii i coordonai de ctre funcionarii publici care ocup funcii publice de conducere n condiiile legii, denumii mentori. Calitatea de mentor se atribuie prin contract individual de munc n domeniul activitii de formare profesional continu, ncheiat cu Institutul Naional de Administraiei sau, dup caz, cu alte instituii de formare continu, n situaia prevzut la articolul 10 alineat 1 litera c din Ordonana de Urgen, pe baza unui acord instituional dintre acestea i autoritatea sau instituia public n cadrul creia i desfoar activitatea mentorul respectiv.

138

Programul intensiv de pregtire trebuie s cuprind elementele care s permit evaluarea absolvenilor pe baza acelorai principii i criterii cu ale absolvenilor programelor de formare specializat, prevzute la articolul 4 alineat 1 din Ordonana de Urgen. n vederea verificrii respectrii condiiilor prevzute la alineatul 1, Institutul Naional de Administraie i celelalte instituii de formare continu care doresc s organizeze programul intensiv, trebuie s solicite, n acest sens, n prealabil, avizul Comisiei. Solicitarea se depune la Secretariat, cu cel puin 60 de zile naintea datei preconizate de ncepere a programului, mpreun cu datele i informaiile necesare verificrii de ctre grupele de experi. Avizul Comisiei se comunic, motivat, instituiilor interesate i se aduce la cunotin public, n termen de 30 de zile de la data primirii solicitrii. La finalizarea perioadelor speciale de formare i de pregtire toate persoanele sunt evaluate cu privire la cunotinele dobndite n cadrul formrii, performanelor profesionale, din cadrul stagiilor din programul de formare, precum i abilitile manageriale ale fiecrei persoane, care sunt testate pe baza unui cadru de competene pentru managerii publici elaborat de grupuri de experi. Evaluarea final realizat de Comisie const n analizarea i decizia asupra echivalenei metodelor i criteriilor de mai sus i n aprobarea rezultatelor obinute n urma calculrii mediei proporionale. Comisia decide asupra rezultatelor finale privitoare la evaluarea abilitilor manageriale, inclusiv asupra ncadrrii n trepte profesionale a absolvenilor programelor de formare specializat cu durate de 2 ani i un an, i ai programului de burse speciale Guvernul Romniei. Comisia va nainta Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici , n termen de 3 zile de la data aducerii la cunotin public a rezultatelor rmase definitive, treptele profesionale de ncadrare, clasamentul final i opiunile finale ale absolvenilor n vederea ntocmirii de ctre acestea a schemei de repartizare a absolvenilor. Funciile publice de manager public rezervate acestora se prevd de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici n Planul anual de ocupare a funciilor publice, cu respectarea prevederilor legale i a urmtoarelor proceduri: a) la ntiinarea Comisiei, participantul la programele de formare specializat prevzute la articolul 4 alineat1 i la articolul 10 alineat 1 litera c din Ordonana de Urgen sau, dup caz, managerul public i exprim preferina pentru locul i domeniul n care dorete s desfoare activitate n funcia de manager public; b) Agenia Naional a Funcionarilor Publici face cunoscut autoritilor i instituiilor publice respective preferinele exprimate, n vederea formulrii de propuneri corespunztoare pentru Planul anual de ocupare a funciilor publice. Funciile publice specifice de manager public se prevd, n mod obligatoriu distinct i fr precizarea gradului profesional, n Planul de ocupare a funciilor publice pentru anul urmtor, prin grija Ageniei naionale a Funcionarilor Publici. Postul de manager public se consider a avea gradul profesional acordat, conform legii, managerului public care l ocup. Autoritile i instituiile publice din administraia public central au obligaia de a nfiina posturile corespunztoare funciilor publice de manager public fie din proprie iniiativ, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, fie la solicitarea acestei agenii. Autoritile i instituiile administraiei publice locale care doresc s nfiineze posturi corespunztoare funciilor publice de manager public vor solicita avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n timp util, n vederea introducerii lor n Planul de ocupare a funciilor

139

publice pe anul urmtor, conform termenelor prevzute n instruciunile pentru elaborarea acestuia. La propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, funciile publice de manager public se pot crea i n cursul anului, prin actul administrativ al conductorului autoritii sau al instituiei publice respective, ca urmare a transformrii unui post. Propunerea Ageniei poate fi justificat i de solicitrile fcute de autoritile i instituiile publice interesate, de Comisie sau de managerii publici. Numirea n funcia de manager public se face potrivit articolului 12 alineat 3, coroborat cu articolul 11 alineat 3 din Ordonana de Urgen, n gradul profesional special, n cazul celor ncadrai n treapta 1, respectiv n gradul profesional asistent, n cazul celor ncadrai n treptele 2 sau 3 de ncadrare. Managerii publici au obligaia s fi desfurat efectiv activitate n cadrul a cel puin dou autoriti sau instituii publice , timp de minimum 6 luni n fiecare dintre acestea, ca o condiie necesar pentru a putea participa la concursul organizat pentru accederea n categoria nalilor funcionari publici. n cazurile prevzute la articolul 84 alineat 4 literele a-c din Legea nr.188/1999, republicat, cu modificrile ulterioare, managerii publici sunt transferai n cadrul altei autoriti sau instituii publice, prevederile articolului 15 alineatele 2 i 3 din Ordonana de Urgen, precum i ale articolului 43 aplicndu-se n mod corespunztor. n aplicarea prevederilor articolului 2 din Ordonana de urgen, managerii publici pot participa la concursurile organizate pentru ocuparea funciilor publice de conducere n condiiile prevzute de lege. Statutul special de manager public se suspend de la data numirii n funcia public de conducere pn la data ieirii din categoria funcionarilor publici de conducere, cu condiia meninerii statutului de funcionar public. La ncetarea suspendrii, managerul public i reia treapta i gradul profesional deinute la data numirii n funcia public de conducere, fiind ncadrat n funcie de opiuni i n limita numrului total de posturi aferente funciei publice de manager public, prevzut n Planul anual de ocupare a funciilor publice, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i cu avizul consultativ al Comisiei. Managerii publici ncadrai pe o funcie corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, care sunt eliberai din funcia respectiv, fr a pierde statutul de manager public, pot opta pentru a reveni pe funcia de manager public n gradul profesional general sau, cu acordul expres, n gradul imediat inferior; ulterior, managerul public respectiv poate participa la concursurile organizate pentru ocuparea funciilor publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici.

140

CURSUL XIV
MODIFICAREA I SUSPENDAREA RAPORTURILOR DE SERVICIU PUBLIC 1. Noiunea de raport de serviciu n termenii Codului Muncii, raportul juridic de munc, adic raportul care se fundamenteaz pe contractul individual de munc, este, n esen, o convenie care poate fi, n principiu, modificat prin acordul prilor, iar modificarea unilateral nu poate interveni dect n situaiile i condiiile precis stipulate prin lege. n situaia funcionarilor publici, n baza actului de numire n funcie, ntre acetia i autoritile sau instituiile din care fac parte ia natere un raport juridic de serviciu. Acest raport de serviciu se ntemeiaz pe un act de putere public, deci de autoritate public. Revenind la raportul juridic de munc, considerm c acesta se poate referi la oricare dintre urmtoarele elemente: durata contractului locul muncii felul muncii condiiile de munc salariul timpul de munc i timpul de odihn Sediul materiei pentru modificarea i suspendarea contractului individual de munc este reprezentat de Capitolul III din Legea nr.53/2003, care detaliaz condiiile i trsturile caracteristice ale delegrii i detarii, ce modaliti de modificare prin schimbarea locului de munc, n principiu celelalte elemente din coninutul contractului rmnnd nemodificate. Doar n situaii excepionale, prin detaare se poate modifica i felul muncii, ns, numai cu consimmntul scris al salariatului. Ambele instituii delegarea i detaarea rmn msuri temporare, cu caracter obligatoriu pentru salariat care pot fi refuzate numai n situaii excepionale i pentru motive personale familiale temeinice. Cu privire la instituia transferului, prin dispariia noiunii de vechime nentrerupt n aceeai unitate i eliminarea particularitilor fiecrui contract individual de munc, s-a ajuns la eliminarea din Codul muncii a acesteia, ca modalitate de modificare definitiv a contractului individual de munc, prin care un angajator era nlocuit cu altul iar contractul individual de munc era cesionat noului angajator. Spre deosebire de legislaia muncii, Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, prevede instituii juridice noi prin intermediul crora se realizeaz mobilitatea n interiorul Corpului funcionarilor publici. Astfel, n afara delegrii i detarii, au fost consacrate dou noi forme de modificare a raportului de serviciu, respectiv: a) mutarea definitiv sau temporar, n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice i b) exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante, respectiv exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere al crei titular este suspendat n condiiile legii, pe perioada suspendrii. Nu n ultimul rnd, este de observat transformarea naturii juridice a transferului, reglementat de vechea lege ca modalitate de ncetare a raporturilor de serviciu, i considerat modalitate de modificare a raporturilor de serviciu, cu scopul de a realiza i principiul stabilitii funcionarilor publici dar i pentru a ncuraja mobilitatea n funciile publice. Apreciem soluia legiuitorului i suntem de acord c acesta este locul instituiei

141

transferului ntr-un sistem al funciei publice bazat pe carier, n care majoritatea funciilor publice sunt funcii publice generale. Raportul de serviciu al funcionarului public cu autoritatea din care acesta face parte este un raport de drept public (administrativ), ntruct, dei se ncheie tot prin acordul prilor ca i raportul juridic de munc, prile nu pot negocia coninutul raportului de serviciu, ntruct obiectul acestui raport const n realizarea atribuiilor de putere public. n pofida unor opinii contrare, exprimate chiar de unii autori consacrai, legiuitorul a inut s fac precizri, definind funcia public, cu care este nzestrat un funcionar public, ca fiind ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public ale acesteia. Coninutul acestui raport de serviciu este reprezentat de totalitatea drepturilor i obligaiilor corelative ale prilor angajate n acest raport, drepturile uneia avnd corespondent n obligaiile celeilalte, i invers. n virtutea caracterului de act de putere public al raportului de serviciu, fundamentat pe un act de autoritate cu caracter unilateral, modificarea lui se face tot printr-un act unilateral emis de aceeai autoritate sau instituie public. Rezult c acest tip de raport juridic se poate modifica prin delegarea sau detaarea funcionarului public, prin transferarea temporar, prin mutarea ntr-un alt compartiment al autoritii sau instituiei publice sau prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice. Aa cum am precizat mai sus, n cazul raportului de serviciu al funcionarului public, drepturile i obligaiile acestuia nu pot fi negociate , ele fiind prestabilite prin lege. De aceea, drepturile i obligaiile funcionarului public se realizeaz prin fixarea lor, de ctre autoritatea sau instituia public, n fia postului corespunztor funciei publice ndeplinite. Atribuiile din fia postului reprezint att obligaii ct i drepturi pentru funcionarul public, stabilite n temeiul legii. ntruct competena autoritilor publice i instituiilor publice are un caracter i un temei exclusiv legal, n principiu, funcionarii publici sunt obligai s o exercite, fiind obligatorie pentru acetia. n fapt, acest comandament decurge din obligativitatea impus autoritii sau instituiei publice de a-i exercita competenele n vederea realizrii puterii publice. Rezult, deci, c, n situaia n care funcionarii publici ar avea latitudinea de a ndeplini sau a nu ndeplini propriile atribuii, misiunea primar i esenial a autoritilor sau instituiilor publice ar fi de neconceput i de nerealizat. n fapt, neacceptarea ab iniio, de ctre funcionarul public, a uneia sau mai multora dintre atribuiile fixate prin fia postului echivaleaz cu desfiinarea retroactiv a actului de numire n funcie i cu ncetarea raportului de serviciu. Conchidem cu privire la noiunea, natura i coninutul raportului de serviciu al funcionarului public afirmnd c atribuiile prevzute n fia postului, alturi de celelalte eventuale drepturi i obligaii prevzute de lege, constituie coninutul obligatoriu al raportului juridic de serviciu. n alt ordine de idei, trebuie s reinem i aspectul c raportul de serviciu care ia natere ntre autoritile sau instituiile publice i funcionarii publici, n baza actului de numire n funcie are cteva elemente eseniale: funcia, salariul i locul de munc. Locul de munc al funcionarului public, deci implicit i postul, respectiv funcia public ndeplinit pot fi modificate, n mod temporar, prin actul de voin al autoritii sau instituiei publice, prin: delegare, detaare, transfer, mutare n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice i prin exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere. Nu n ultimul rnd, menionm i faptul c dreptul comun n materia acestor instituii ale dreptului rmne Codul Muncii, astfel nct, i n msura n care Statutul funcionarilor

142

publici nu conine suficiente precizri ori nu discerne prin reglementri speciale se vor aplica prevederile Codului Muncii. De altfel, n articolul 93, Statutul funcionarilor publici stipuleaz c dispoziiile sale se completeaz cu prevederile legislaiei muncii, precum i cu reglementrile de drept comun civile, administrative sau juridice, dup caz, n msura n care acestea nu contravin legislaiei specifice funciei publice. 2. Delegarea funcionarului public Potrivit formulrii legii-cadru, delegarea funcionarilor publici se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Definiia delegrii dat de lege ne arat c aceasta este o modificare cu caracter temporar a raportului de serviciu, care const n schimbarea temporar a locului de munc, n vederea ndeplinirii de ctre acesta a unor activiti n afara autoritii sau instituiei publice, dar n interesul acesteia, n aceeai sau n alt localitate. Delegarea se dispune, deci, n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pentru ndeplinirea unor activiti de aceeai natur cu cele din sfera competenelor sale, nscrise astfel n fia postului. De altfel, pe timpul delegrii, funcia i salariul rmn neschimbate. Astfel, un funcionar, un inspector din cadrul serviciului impozite i taxe al Direciei generale a finanelor publice judeene, poate fi delegat la Administraia financiar a municipiului reedin de jude sau n alt localitate din jude, pentru implementarea noii metodologii de calcul, eviden i percepere a impozitului pe venitul global. Dup cum am menionat anterior, delegarea se poate face pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile calendaristice n cursul unui an se poate dispune numai cu acordul scris al funcionarului public, dar, i n acest caz, ea nu poate depi 90 de zile calendaristice ntr-un an. n legtur cu caracterul continuu sau discontinuu al delegrii, ntruct legea nu discerne i nu impune caracterul continuu, credem i noi c msura poate fi dispus de mai multe ori pe durata unui an calendaristic, cu condiia de a nu se depi durata maxim de 60 i/sau de 90 de zile a acesteia. n toate situaiile n care delegarea funcionarului are loc n alt localitate dect sediul autoritii sau instituie, autoritatea sau instituia public este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare. Sumele corespunztoare delegrii se pot acorda sub forma unor avansuri pe care beneficiarului este obligat s le deconteze, justificnd cheltuielile efectuate. Cei mai muli autori consider c utilizarea indemnizaiei de delegare nu trebuie justificat, ntruct aceasta are semnificaia unui spor de salariu acordat funcionarului public delegat, indiferent de localitatea n care are loc delegarea, iar rolul indemnizaiei este de a compensa cheltuielile suplimentare de hran i ntreinere prilejuite de dislocarea acestuia din mediul obinuit de via i de munc. Ar mai fi de reinut c funcionarul public poate refuza delegarea numai dac se afl n una dintre urmtoarele situaii: a) graviditate; b) i crete singur copilul minor; c) starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat delegarea.

143

3. Detaarea funcionarului public Detaarea funcionarului public, la fel ca i delegarea, este o alt msur cu caracter temporar, pe care o dispune conductorul autoritii sau instituiei publice din care face parte un funcionar public. Ea este o msur n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s-i desfoare activitatea funcionarul public, pentru o perioad de cel mult 6 luni. Rezult c detaarea este o msur cu caracter temporar care modific raportul de serviciu i produce schimbarea locului de munc al funcionarului public pentru ndeplinirea unor activiti n interesul altei autoriti sau instituii publice, n aceeai sau n alt localitate. Astfel, un funcionar public din cadrul Serviciului de stare civil al unui Consiliu local poate fi detaat la Consiliul judeean pentru efectuarea unor lucrri de specialitate, n scopul crerii unui sistem unitar de eviden n domeniul strii civile la nivel judeean. Durata detarii este de cel mult 6 luni, ns, cu acordul scris al funcionarului public, acesta poate fi detaat mai mult de 6 luni n cursul unui an calendaristic. Pe perioada detarii, funcionarul public i pstreaz funcia i drepturile salariale. n situaia n care la autoritatea sau instituia public la care se face detaarea salariul pentru funcia public corespunztoare este mai mare, funcionarul public detaat are dreptul la acest salariu. De asemenea, pe timpul detarii ntr-o alt activitate, funcionarul public are i o serie de alte drepturi, i anume: dreptul la plata cheltuielilor de transport dus i ntors, cel puin o dat pe lun; dreptul la plata cheltuielilor de cazare; dreptul la plata unei indemnizaii de detaare. Toate aceste drepturi ale funcionarului public detaat se acord de ctre autoritatea sau instituia public beneficiar a detarii. Dispoziiile de detaare, ca i cele de delegare, reprezint acte administrative de autoritate cu caracter obligatoriu pentru funcionarii publici, iar refuzul nejustificat de a le exercita poate atrage aplicarea unor sanciuni disciplinare. Deopotriv, ns, detaarea se poate dispune numai n situaia n care pregtirea profesional a funcionarului public corespunde atribuiilor i responsabilitilor funciei publice pe care urmeaz s fie detaat. Numai n cazuri excepionale, expres prevzute de lege, un funcionar public poate refuza detaarea. Unele sunt similare cu cele din cazul delegrii. La acestea legea a mai adugat alte trei, respectiv: detaarea urmeaz s aib loc ntr-o alt localitate n care nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare; este singurul ntreintor de familie; exist motive familiale temeinice care justific refuzul de a da curs detarii. Comentarii suscit i competena de aplicare a sanciunilor disciplinare . Astfel, sanciunea mustrare se aplic de conductorul autoritii sau instituiei la care funcionarul public a fost detaat, iar celelalte, cu excepia destituirii din funcie, se pot aplica de conductorul autoritii sau instituiei publice la care funcionarul public a fost detaat, dar numai cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice care l-a detaat. Sanciunea destituirii din funcie nu poate fi luat de conductorul autoritii sau instituiei publice care a dispus detaarea, deoarece ea ar produce efecte asupra nsi existenei raportului juridic de serviciu. i rspunderea juridic a funcionarilor publici detaai se va face dup regulile de mai sus, ei avnd obligaia de a repara prejudiciile celui cruia i le-a produs.

144

Dup cum se poate observa, ntre delegare i detaare exist o serie de asemnri i deosebiri, asupra crora vom strui succint n cele ce urmeaz, astfel: att n cazul delegrii, ct i al detarii se modific unul i acelai element al raportului de serviciu: locul de munc; delegarea i detaarea sunt acte administrative de autoritate cu caracter obligatoriu pentru funcionarii public; i n cazul delegrii i n situaia detarii, raportul de serviciu ncheiat ntre funcionarul public delegat sau detaat i autoritatea sau instituia public din care acesta face parte se menine, ns exist deosebirea c, n cazul detarii, acest raport este suspendat asemeni raportului de munc; astfel, exist o cesiune temporar i parial ntre autoritatea public cedente i autoritatea public beneficiar a detarii ca urmare a unor relaii de colaborare dintre acestea. De aceea, funcionarul public detaat este subordonat, pe perioada detarii, conducerii autoritii sau instituiei publice cesionare care exercit i puterea disciplinar. delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public delegat, spre deosebire de detaare care se face n interesul autoritii sau instituiei publice n care urmeaz s-i desfoare activitatea funcionarul public detaat. 4. Transferul funcionarului public Transferul funcionarului public reprezint o modalitate de modificare definitiv a raportului de serviciu. El are loc numai ntre dou autoriti sau instituii publice i reprezint nlocuirea definitiv a autoritii sau instituiei publice, ca parte a raportului de serviciu. De asemenea, prin schimbarea autoritii sau instituiei publice, se schimb i un alt element esenial al raportului de serviciu: locul de munc al funcionarului public. Condiia esenial a transferului unui funcionar public este ca acesta s se fac ntr-o funcie public pentru care sunt ndeplinite condiiile specifice prevzute n fia postului. Legea reglementeaz dou feluri de transfer a funcionarului public: transferul n interesul serviciului i transferul la cererea funcionarului public. Observm c exist un criteriu, al interesului, pentru diferenierea celor dou tipuri de transfer. Transferul n interesul serviciului se justific prin nevoia de a asigura buna funcionare a autoritii sau instituiei publice care solicit transferul. Transferul la cerere al funcionarului public, de regul, are loc n considerentul unor interese personale ale acestuia, i mai puin ale autoritii sau instituiei publice creia i se solicit transferul, care ar putea fi: apropierea de familie, urmarea soului/soiei transferat ntr-o alt localitate, frecventarea unor cursuri sau a unor forme de nvmnt pentru perfecionarea pregtirii profesionale, organizate n alt localitate. Transferul n interesul serviciului se poate face numai ntre autoriti sau instituii publice i numai cu acordul scris al funcionarului public transferat. O alt condiie pentru realizarea licit a transferului n interesul serviciului este ca acesta s se fac ntr-o funcie public echivalent cu funcia public deinut de funcionarul public care urmeaz a fi transferat. n situaia transferului n interesul serviciului ntr-o alt localitate , funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la salariul din luna precedent celei n care se realizeaz transferul, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Plata acestor cheltuieli este suportat de ctre autoritatea sau instituia public la care se face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data aprobrii transferului.

145

Transferul la cerere al funcionarului public se realizeaz tot ntr-o funcie public echivalent, n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul. Funcionarul public transferat i menine, i dup transfer, calitatea de funcionar public. Acest fapt demonstreaz c instituia transferului nu pericliteaz principiul stabilitii n funcie a funcionarului public, fie c este transferat n interesul serviciului, fie la cerere. Pe fond, legea actual a ales soluia modificrii raportului de serviciu i nu pe cea de ncetare a raportului de serviciu, aa cum sunt de prere mai muli autori, i care consider c, n fapt, se nate un alt raport de serviciu, cu o alt autoritate sau instituie public i cu noi elemente de coninut, inclusiv cu un nou loc de prestare a activitilor specifice funciei respective. Spre deosebire de accepiunea dat transferului n dreptul civil, potrivit creia transferul se consider perfectat n momentul n care adresa de acceptare a propunerii de transfer a fost primit i nregistrat la unitatea propuntoare, transferul n accepiunea dreptului administrativ se realizeaz cu data prevzut n dispoziia de transfer emis de conductorul autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public transferat, cu condiia ca actul administrativ de autoritate s-i fie comunicat funcionarului public n cauz cu cel puin 5 zile mai nainte de aceast dat. Aceast concluzie se fundamenteaz pe constatarea c la baza naterii, modificrii i ncetrii raportului de serviciu st ntotdeauna un act administrativ de autoritate supus permanent unui regim juridic special, care produce efecte juridice numai de la data comunicrii acestuia. 5. Mutarea funcionarului public Mutarea funcionarului public n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv sau temporar. Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice se dispune de ctre conductorul acesteia, cu acordul scris al funcionarului public interesat. Dei legea nu prevede, considerm c mutarea definitiv poate fi realizat doar pe o funcie public echivalent i poate avea loc la iniiativa funcionarului public interesat, n acest mod, de modificarea raportului su de serviciu. Mutarea temporar n cadrul altui compartiment se dispune motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i meninerea salariului pe care l are funcionarul public. Rezult c mutarea temporar reprezint o msur obligatorie pentru funcionarul public, ntruct este luat n interesul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarului public. Durata maxim a acestei msuri este de 6 luni ntr-un an. Mutarea temporar are loc ntr-o funcie echivalent, cu respectarea pregtirii profesionale necesare ocuprii funciei publice respective. n cazul mutrii ntr-un alt compartiment, are loc modificarea cu caracter temporar sau definitiv a funciei i locului de munc, salariul funcionarului public rmnnd neschimbat. 6. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante reprezint o alt modalitate de modificare a raportului de serviciu i se realizeaz prin

146

promovarea temporar a unui funcionar public, pe o funcie public rmas temporar vacant, pe durata suspendrii raportului de serviciu al titularului acelei funcii publice. Aceast msur se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Termenul de 6 luni este durata maxim admis de legiuitor, ceea ce nu nseamn, ns, c aceasta nu poate interveni de mai multe ori ntr-un an calendaristic pe perioade mai mici de 6 luni. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere se realizeaz prin promovarea pe funcia public rmas vacant a unui funcionar public care ndeplinete condiiile specifice, prevzute pentru postul care urmeaz a fi ocupat. n acest caz, n situaia n care salariul corespunztor funciei publice vacante pe care este delegat s o exercite este mai mare dect cel al funciei publice pe care este titular, funcionarul public are dreptul la acest salariu. n situaie contrar se menine salariul anterior al funcionarului public. 7. Consideraii generale despre suspendarea raporturilor de serviciu Potrivit prevederilor destul de lacunare ale Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, suspendarea raportului de serviciu al unui funcionar public se poate face n dou modaliti: suspendarea de drept i suspendarea din iniiativa funcionarului public n cauz. Va trebui s observm c distincia i diferenierile dintre cele dou instituii juridice in de motivele i mprejurrile care stau la baza iniierii i realizrii uneia sau alteia dintre modalitile de suspendare a raportului de serviciu. Astfel, dac suspendarea de drept a raportului de serviciu este motivat de o mprejurare sau situaii care in mai mult de motive independente de dorina i voina funcionarului public, suspendarea din iniiativa funcionarului public n ine de motive i mprejurri care sunt legate mai mult de situaia individual a acestuia i/sau a familiei sale. Considerm, c, legiuitorul ar fi trebuit s fie cu mult mai explicit din acest punct de vedere, ntruct unele dintre situaiile care pot fi invocate pentru una sau altele dintre cele dou modaliti de suspendare sunt asemntoare i, uneori, coincidente. Spre exemplificare, dac una dintre situaiile ce pot fi invocate pentru dispunerea suspendrii de drept este cea prevzut la articolul 81 alineat 1 litera c: este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv, o mprejurare asemntoare poate fi invocat i pentru suspendarea raportului de serviciu la iniiativa funcionarului public, respectiv cea stipulat de articolul 82 alineat 1 litera c: desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii dect cele prevzute la articolul 81 alineat 1 litera c. Va trebui s nelegem c, ntr-o prim situaie analizat, funcionarul public este desemnat de autoritatea sau instituia public din care fac parte ori de autoritatea sau instituia public ierarhic superioar, iar n cea de a doua situaie iniiativa de a desfura o asemenea activitate, alta dect una dintre cele menionate n articolul 81 alineat 1 litera c, ar aparine funcionarului public care solicit suspendarea raportului de serviciu. 7.1. Suspendarea de drept a raportului de serviciu Suspendarea de drept a raportului de serviciu intervine la iniiativa i prin dispoziia scris a conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public n cauz. Potrivit dispoziiilor Statului funcionarilor publici, suspendarea de drept a raportului de serviciu poate fi efectuat atunci cnd acestea se afl n una dintre urmtoarele situaii:

147

a) este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv; b) este ncadrat la cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile lefii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac funcionarul public nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii; i) carantin, n condiiile legii; j) concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) fora major; m) n alte cazuri expres prevzute de lege. Pentru dispunerea revocrii acestei msuri n termen util, funcionarul public este obligat ca, n termen de 5 zile de la data ncetrii motivului suspendrii de drept, s informeze n scris pe conductorul autoritii sau instituiei publice despre acest fapt. Conductorul autoritii sau instituiei publice are, la rndul su, obligaia de a asigura, n termen de 5 zile, condiiile necesare relurii activitii de ctre funcionarul public pe funcia public din care a fost suspendat. Reluarea activitii se dispune prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public ce a avut suspendat raportul de serviciu. 7.2. Suspendarea la cerere a raportului de serviciu Suspendarea la cerere a raportului de serviciu , care intervine dintr-un interes particular funcionarului public n cauz, se poate realiza n situaiile strict prevzute de articolul 82 alineat 1 din Statutul funcionarilor publici, i anume: a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani; c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, n alte situaii dect cele prevzute la articolul 81 alineat 1 litera c; d) pentru participare la campania electoral; e) pentru participarea la grev, n condiiile legii. Aceast msur se ia doar la cererea motivat a funcionarului public, pentru mprejurri care in de situaii sau motive individuale personale ale acestuia. Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face n scris, cu cel puin 15 zile calendaristice, mai nainte de data cnd se solicit suspendarea efectiv a raportului de serviciu. n mod similar cu cea prevzut pentru ncetarea de drept a raportului de serviciu, i n situaia ncetrii motivului care a justificat instituirea suspendrii a raportului de serviciu, n termen de 5 zile calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare la cerere a

148

raportului de serviciu, funcionarul public este obligat s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei publice despre acest fapt. Conductorul autoritii sau instituiei publice are, la rndul su, obligaia legal de a asigura, n termen de 5 zile de la data primirii informrii scrise a funcionarului public, condiiile necesare relurii activitii de ctre acesta. 8. Instituia suspendrii raportului de serviciu Legea a prevzut, pentru instituia suspendrii de drept a raportului de serviciu, posibilitatea ca acesta s fie suspendat i n alte cazuri utiliznd sintagma: n alte cazuri expres prevzute de lege. O prim situaie de acest gen, care nu poate fi ncadrat n niciuna dintre cele prevzute de articolul 81 alineat 1 literele a-e este cea prevzut tocmai n coninutul aceluiai Statut al funcionarilor publici, la articolul 74 alineat 2, potrivit cruia: n cazul n care s-a pus n micare aciunea penal pentru svrirea unei infraciuni de natura celor prevzute de articolul 50 litera h, conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. n spea invocat, dac se dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, prevede c, n anumite situaii suspendarea raportului de serviciu se constat, iar n altele se aprob prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. Astfel, suspendarea raportului de serviciu se constat n trei situaii, i anume: - pe perioada concediului pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap, pn la vrsta de 18 ani; - funcionarul public este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale; - n alte cazuri reglementate prin legi speciale. Reglementarea la care facem referire a generat numeroase comentarii. Dac unii dintre autori afirm c distincia fcut de lege nu are nici un fundament logic, la care subscriem, nclinm s credem c formularea utilizat n cuprinsul articolului 82 alineat 4 este mai mult urmarea unei scpri ori a unei erori tehnice dect rezultatul actului voluntar al legiuitorului sau iniiatorilor. Astfel, constatm i noi c, cel puin n cazurile suspendrii de drept a raportului de serviciu, conductorul autoritii sau instituiei publice nu poate dect s constate intervenirea acestor situaii, fr a avea vreun drept de apreciere cu privire la suspendarea sau nesuspendarea raportului juridic respectiv. Noi apreciem c, aproape n toate situaiile, conductorul autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public n cauz trebuie s constate intervenia i/sau apariia uneia dintre situaiile de suspendare de drept (n toate ipostazele) sau la cerere (unele dintre ele). n fapt, conductorul autoritii sau instituiei publice are o competen legal i nu de apreciere, i ne aflm n faa recunoaterii unor drepturi ale funcionarilor publici, expres prevzute de lege. Este adevrat c, pentru veridicitatea i autenticitatea faptului invocat (carantin, maternitate, arest, punerea n micare a aciunii penale, tratament medical n strintate, alegerea ntr-o funcie de demnitate public, efectuarea stagiului militar, desfurarea unei activiti sindicale .a.), sunt necesare producerea unor dovezi i ncunotinri oficiale i nu

149

luarea n calcul numai a unei ntiinri ori a unei cereri enunate de la funcionarul public. Aceasta, ns, nu ne schimb aprecierea anterioar i nevoia unor clarificri conceptuale i situaionale printr-o iniiativ de lege ferenda. Legea prevede expres c, la ncetarea suspendrii raportului de serviciu, funcionarul public i va relua activitatea avut anterior suspendrii de drept sau la cerere a raportului de serviciu. Reluarea activitii se dispune prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice la care este angajat funcionarul public respectiv. n acest sens, legea prevede c, pe perioada suspendrii raportului de serviciu, autoritatea sau instituia public are obligaia de a rezerva postul aferent funciei publice. Postul poate fi ocupat, dar numai pe perioad determinat, respectiv pe perioada prezumat a duratei suspendrii funcionarului public titular, de ctre un funcionar public din corpul de rezerv. n eventualitatea n care n corpul de rezerv nu exist funcionari publici care s ndeplineasc cerinele specifice funciei respective, postul poate fi ocupat n baza unui contract individual de munc pe o perioad egal cu perioada suspendrii raportului de serviciu. Actul administrativ prin care se constat, respectiv se aprob una sau alta dintre modalitile de suspendare a raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune reluarea activitii de ctre funcionarul public respectiv se comunic obligatoriu Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii acestora.

150

CURSUL XV
NCETAREA RAPORTULUI JURIDIC DE SERVICIU 1. Consideraii generale despre ncetarea raportului de serviciu al funcionarului public n Dreptul muncii, sediul materiei se regsete n Capitolul V al legii nr.53/2003. Potrivit articolului 55, contractul de munc poate nceta astfel: a) de drept; b) ca urmare a acordului prilor, la data convenit de acestea; i c) ca urmare a voinei unilaterale a uneia dintre pri, n cazurile i n condiiile prevzute de lege. Observm c reglementarea actual a cazurilor de ncetare a contractului individual de munc este diferit de vechea reglementare (Codul muncii) nlocuit prin intrarea n vigoare a Legii nr.53/2003. n ceea ce privete ncetarea contractului de munc prin acordul prilor , printre altele, condiii generale pentru valabilitatea unui act juridic, consimmntul valabil exprimat al prilor trebuie s exprime intenia vdit, clar exprimat de a nceta raporturile de serviciu. n privina modalitilor de ncetare a contractului individual de munc prin voina unilateral a unei pri, reinem c acestea sunt prevzute cu claritate de lege, pentru a se preveni abuzurile i a se asigura stabilitatea n munc a salariatului. Astfel, legea reglementeaz strict condiiile n care poate fi dispus ncetarea contractului individual de munc din iniiativa angajatorului, precum i motivele n care poate fi dispus concedierea: pentru motive ce in de persoana salariatului sau pentru motive ce nu in de persoana acestuia. n plus, legiuitorul face distincie ntre situaiile n care concedierea este interzis i situaiile n care ea nu poate fi dispus, funcie de categoria drepturilor i libertilor protejate. ncetarea contractului individual de munc din iniiativa salariatului instituia demisiei rmne o expresie specific a principiului libertii muncii. Potrivit legislaiei muncii, exprimarea voinei trebuie s fie neechivoc, printr-o notificare scris, dar poate fi nemotivat. n context, legea prevede dreptul salariatului de a demisiona fr preaviz n situaia n care angajatorul nu i ndeplinete obligaiile asumate prin contractul individual de munc. Remarcm faptul c i n privina ncetrii raportului de serviciu al funcionarului public s-a realizat o considerabil modificare a regimului juridic, ndeosebi dup intrarea n vigoare a Legii nr.161/2003. n forma iniial a Legii nr.188/1999, erau reglementate ase procedee juridice, respectiv: demisie, transfer, eliberare din funcie, destituirea din funcia public, pensionare i deces. Am vzut c, transferul i-a schimbat natura juridic i trecut ntre modalitile de modificare a raporturilor de serviciu, iar celelalte procedee, reformulate, au fost nglobate ntre situaiile prevzute de articolul 84 din legea nr.188/1999, republicat. Concomitent, trebuie remarcat progresul ultimelor reglementri, care au inut cont de situaiile ntlnite n practic i care nu aveau o consacrare legal, expres, cum sunt: constatarea nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public; admiterea cererii de reintegrare n funcia public ocupat de un funcionar public a unui funcionar public eliberat sau destituit ilegal ori pentru motive nentemeiate .a. Pe de alt parte, este de semnalat, reglementarea mult mai clar a instituiei Corpul de rezerv al funcionarilor publici prin precizarea cazurilor n care funcionarii publici eliberai din funcii publice sunt inclui n Corpul de rezerv, precum i a termenului i a condiiilor n care sunt meninui n acesta. O noutate, pe care unii autori o consider discutabil, o constituie utilizarea instituiei juridice a ncetrii raportului de serviciu prin acordul prilor, mprumutat din legislaia muncii, unde temeiul legal al desfurrii activitii este contractul individual de munc. 151

Observaiile in de faptul c acordul funcionarului public n cadrul ncheierii raportului juridic de serviciu este subsecvent actului unilateral de voin a numirii n funcia public. n privina cazurilor de destituire din funcia public, rezult c acestea sunt legate de rspunderea disciplinar a funcionarului public. Valoarea social ocrotit n dreptul administrativ este alta dect n dreptul muncii: proteguirea importantelor relaii sociale prin care sunt satisfcute interesele publice, cele ce in de ordinea public. De asemenea, abaterea, n dreptul muncii ine de una sau alta dintre interdiciile derivate numai din disciplina muncii, n timp de, n dreptul administrativ abaterea, este legat de interdiciile ce in de incompatibilitile special prevzute de lege. Am analizat i constatat, ntr-un capitol precedent, natura raportului juridic de serviciu al funcionarului public cu autoritatea sau instituia public la care a fost numit s ndeplineasc o funcie public. Acest raport juridic nu are, de regul, o determinare n timp, precis prestabilit, dect n cazul funcionarilor publici care sunt alei i/sau numii, potrivit legii, pe un anumit termen. Pentru acest considerent, cu excepiile despre care am amintit, pentru ncetarea raportului de serviciu al unui funcionar public, numit pe durat nedeterminat, trebuie s intervin, s apar sau s se produc un fapt material sau un act juridic (de voin) de care legea s lege ncetarea raportului de serviciu. Unele dintre aceste mprejurri au un caracter i o determinare obiectiv, n timp ce altele depind de voina uneia sau alteia dintre prile participante la un raport juridic sau altul. Drept urmare, ncetarea raportului de serviciu poate s intervin din iniiativa funcionarului public ori din iniiativa autoritii sau instituiei publice n care este numit funcionarul public. Raportul de serviciu este un raport de drept public iar, n principiu, pentru ncetarea acestuia nu este nevoie de acordul de voin al prilor, aa cum se ntmpl n contractele de drept privat. nelegem c, de regul, este suficient manifestarea de voin a unei singure pri a raportului de serviciu. n acest sens, legea a prevzut i a instituit i o serie de condiii n care o parte sau alta sau ambele trebuie s-i exprime intenia i dorina de ncetare a raportului de serviciu. Statutul funcionarilor publici, n forma actual, reglementeaz cinci modaliti prin care pot nceta raporturile de serviciu ale funcionarilor publici, i acestea sunt: - ncetarea de drept; - ncetarea prin acordul prilor, consemnate n scris; - prin eliberarea din funcia public; - prin destituirea din funcia public; - prin demisie. 2. ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu ncetarea de drept a raportului juridic de serviciu al unui funcionar public, aa cum este reglementat de Statutul funcionarilor publici, va putea avea loc n urmtoarele opt situaii: a) la data decesului funcionarului public; b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una dintre condiiile prevzute la articolul 50 literele a, d i f; d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst standard i a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, dup caz, la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a funcionarului public, potrivit legii;

152

e) ca urmare a constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcia public, de la data la care nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv; f) cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt prevzut la articolul 50 litera h sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s-a dispus interdicia; h) la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar, funcia public. Constatarea fiecrei situaii, mprejurri, fapt material .a. de ncetare de drept a raportului de serviciu se va face n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenia acestora, prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. Acest act administrativ, prin care s-a constatat intervenia unui caz de ncetare de drept a raporturilor de serviciu, se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii lui. 3. ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia din pri ncetarea raportului de serviciu din iniiativa uneia din pri mbrac dou forme: - eliberarea din funcia public a funcionarului public; - destituirea din funcia public. Eliberarea din funcia public a funcionarului public intervine, de cele mai multe ori, pentru motive neimputabile funcionarului public, n urmtoarele situaii: a) autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; b) autoritatea sau instituia public i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii, prin reducerea postului ocupat de funcionarul public; c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a uni funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare; d) pentru incompeten profesional n cazul obinerii calificativului necorespunztor la evaluarea performanelor profesionale individuale; e) funcionarul public nu mai ndeplinete condiia prevzut la articolul 50 litera g; f) starea sntii fizice sau psihice a funcionarului public, constatat prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i permite acestuia s i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice deinute. Trebuie observat c, eliberarea din funcia public se dispune necesarmente pentru motive neimputabile, exceptnd, totui, situaia invocat la articolul 84 alineat 4 litera a: pentru incompeten profesional n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale, ori, n opinia noastr, acest calificativ poate fi acordat unui funcionar public numai n situaiile n care, din motive ce in de capacitatea, abilitile individuale, nivelul de pregtire defectuoas, ori de neexercitare a atribuiilor din fia postului. Unui funcionar public i se poate acorda un asemenea calificativ i n situaiile n care acesta nu reuete sau nu mai dorete s-i exercite atribuiile prevzute n fia postului la nivelele de randament i de calitate fixate de conducerea autoritii sau instituiei publice.

153

n legtur cu situaiile pentru care se poate dispune eliberarea din funcia public vom face unele comentarii suplimentare: ipoteza ncetrii activitii autoritii sau instituiei publice: prin dispariia locului de munc, i chiar a autoritii sau instituiei publice, dispare unul dintre participanii la raportul juridic de serviciu. Este situaia similar decesului funcionarului public cnd, n mod asemntor, dispare cellalt participant la raportul juridic. Credem c legiuitorul s-a referit i se refer exclusiv la situaia de ncetare definitiv, integral i efectiv a autoritii sau instituiei publice i nu de una provizorie sau parial, de transferul atribuiilor la o alt autoritate sau instituie public ori de comasarea la o alt autoritate sau instituie public, cnd activitile continu s existe, n totalitate sau parial, stare de lucruri care nu ar justifica msura eliberrii din funcie pe acest temei, ci eventual pe cel al reducerii activitii; n eventualitatea mutrii autoritii sau instituiei publice n alt localitate problema ncetrii raporturilor de serviciu ale funcionarului public, respectiv a eliberrii din funcia public a funcionarului public comport alte semnificaii. n aceast ipotez, considerm c luarea msurii se va decide numai n situaiile n care unul sau mai muli funcionari publici refuz s urmeze autoritatea administrativ mutat n alt localitate. Drept urmare, emiterea actului administrativ de eliberare este condiionat de opiunea funcionarilor respectivi iar n cazul refuzului de a urma autoritatea sau instituia public n noua locaie, nu au relevan eventualele motivri ale opiunii fcute; Statutul funcionarilor publici precizeaz ce se nelege prin noiunea de reorganizare a activitii autoritii sau instituiei publice , preciznd c aceasta const n: mutarea autoritii sau a instituiei publice n alt localitate ori, n modificarea substanial a atribuiilor autoritii sau instituiei publice, precum i a structurii organizatorice a compartimentelor. Reducerea unui post este justificat dac atribuiile aferente acestuia se modific n proporie de peste 50% sau dac sunt modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv; n practica administrativ, pentru a nu interveni confuzii i a nu da loc la interpretri abuzive, ori de cte ori s-a pus problema ncetrii activitii autoritii sau instituiei publice sau restrngerii activitii acesteia, actele normative de nivel superior i cele interne au reglementat i problema personalului, inclusiv a funcionarului public, de cele mai multe ori n sensul transferului la alte autoriti sau instituii publice, prin operaiuni de transfer n interesul serviciului, sau al impunerii unui echilibru i al corespondenei dintre proporiile reorganizrii i/sau reducerii posturilor i nevoile reale ale reducerii posturilor, ncepnd cu cele vacante i apoi cu cele ocupate strict necesare; nelesul expresiei posturi de natura celui ocupat de funcionarul public au primit sensul c sunt posturi de aceeai natur cu cele care presupun aceleai condiii de studii i de pregtire profesional necesare pentru ocuparea lor. Instana suprem a decis, de altfel, c posturile nu trebuie s fie identice ci doar asemntoare sub aspectul atribuiilor, al studiilor i al vechimii n munc. n situaia unor posturi identice, este firesc i chiar recomandat s rmn la latitudinea autoritii sau instituiei publice de a hotr care dintre posturi i dintre deintorii lor urmeaz a fi eliberai din funcii, printr-o selecie n raport de competena profesional a celor n cauz i de nevoile reale de personal n situaia nou creat; Statutul funcionarilor publici condiioneaz eliberarea din funcie, n ipoteza de mai sus, i pe existena refuzului din partea funcionarului public de a accepta oferta de a fi trecut pe o funcie public vacant din cadrul aceleai autoriti sau instituii publice. 154

Dac oferta este acceptat, n mod logic, funcionarul public nu va fi eliberat din funcia public, ci se va proceda la ncadrarea la entitatea n al crei stat de funcii fiineaz postul acceptat prin transfer n interesul serviciului sau prin transfer; autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarului public un preaviz de 30 de zile calendaristice , n toate situaiile n care se pune problema eliberrii din funcia public pentru cazurile neimputabile, prevzute de articolul 84 alineat 4 din Statutul funcionarilor publici. n perioada de preaviz, conductorul autoritii sau instituiei publice poate acorda funcionarului reducerea programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite; Statutul funcionarilor publici stipuleaz, de asemenea, c funcionarii publici pot fi eliberai din funcia public n situaiile de reducere de personal ca urmare a reorganizrii activitii, urmare admiterii cererii de reintegrare n funcia public de ctre un funcionar public eliberat sau destituit nelegal anterior ori pentru motive nentemeiate constatate prin hotrre judectoreasc rmas definitiv i n situaia n care au intervenit msuri de siguran de interzicere a exercitrii profesiei sau a funciei dispus prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, atunci cnd nu exist funcii publice vacante corespunztoare n cadrul autoritii sau instituiei publice; cu privire la eliberarea din funcia public pe considerente de incompeten profesional, n literatura de specialitate i chiar n practica administrativ s-a subliniat condiia ca incompetena s nu fi aprut n momentul ocuprii funciei, ci pe parcurs, c aceasta trebuie s se manifeste de-a lungul unei mai lungi perioade de timp i c ea trebuie raportat la atribuiile exclusive ale funcionarului n cauz. Se induce, astfel, fie ideea scderii pe parcurs a capacitii subiectului de a-i ndeplini atribuiile la nivelul criteriilor de performan stabilite pentru autoritatea sau instituia public din care acesta face parte, respectiv pentru postul pe care este numit, fie pe cea a creterii progresive a nivelului criteriilor de performan impuse acestora, avnd n vedere c ele sunt nscrise n fia anual ntocmit pentru fiecare funcionar public, care conine i calificativul n raport cu performanele profesionale care i se pretind. Fa de aceste preri, ne pstrm convingerea c acest tip de mprejurare ar fi fost mai bine plasat ntre cele care pot atrage o msur disciplinar, respectiv pe cea de demitere din funcia public. 4. Destituirea din funcia public a funcionarului public Destituirea din funcia public a funcionarului public se dispune, n toate mprejurrile, numai din motive imputabile acestuia, n urmtoarele situaii: ca sanciune disciplinar, aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave; dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Observm, deci, c destituirea din funcia public nu mai este, ca n cazul eliberrii din funcie, o msur determinat de situaii care nu i sunt imputabile funcionarului public ci, dimpotriv, este o msur de sancionare disciplinar a funcionarului public, ea fiind prevzut nu numai ca situaie de ncetare a raporturilor de serviciu ci i ca sanciune disciplinar. Analiza textului legii ne arat c, ntr-o prim ipotez, destituirea din funcia public se poate dispune n eventualitatea svririi unor abateri disciplinare n mod repetat. Considerm i noi c textul acestui articol este imprecis, fr rigoarea juridic necesar. Nu 155

sunt precizate care dintre abateri vor fi avute n vedere, dac se refer la toate abaterile, indiferent de gravitatea i consecinele lor i nici nu dispune cu privire la expresia svririi repetate. Cu privire la cerina repetrii unor abateri disciplinare credem c nu simpla repetare a unor abateri mai uoare ar putea fi relevant pentru decizia radical a destituirii din funcia public, ci semnificaia i consecinele abaterilor asupra bunei funcionri a serviciului public, practic punerea n pericol a bunei sale funcionri. Pe cale de consecin, n privina abaterilor uoare s-ar impune o frecven mai mare i o prelungire n timp a acestora, pe cnd, n cazul unor abateri grave, cu consecine asupra bunului mers al activitii, poate fi suficient doar i o singur repetare a aceleai abateri. n cea de a doua ipotez, msura destituirii din funcia public se poate dispune dac sa ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Situaiile de incompatibilitate care ar putea determina ncetarea raportului de serviciu a unui demnitar public sau a unui funcionar public sunt prevzute i definite de Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitii publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, n cuprinsul Titlului IV Conflictul de interese i regimul incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciile publice. Definirea incompatibilitii ine de calitatea persoanei care ocup funcii de demnitate public sau funcii de autoritate public i care este incompatibil cu exercitarea oricrei funcii publice de autoritate. Spre exemplu, funcia de membru al guvernului este incompatibil, printre altele, cu o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial, iar cea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public. Msura destituirii din funcia public se dispune prin actul administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice, act ce trebuie comunicat funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare din momentul emiterii acestuia. Dac funcionarul public consider c motivele care au stat la baza destituirii sale sunt netemeinice i/sau nelegale, el se poate adresa instanei de contencios administrativ cu cerere de anulare a actului administrativ, n termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare i plata de ctre autoritatea sau instituia public emitent a actului administrativ a unei despgubiri egale cu salariile indexate, majorate i recalculate, i cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public. La cererea funcionarului public, instana de contencios administrativ poate dispune, dup ce constat nulitatea actului administrativ, i reintegrarea acestuia n funcia public deinut. 5. Demisia din funcia public Demisia reprezint un act de voin unilateral al funcionarului public prin care acesta aduce la cunotina conductorului autoritii sau instituiei publice intenia sa de a nceta raporturile de serviciu cu autoritatea sau instituia public respectiv. Cu toate c nu este o cerere, n adevratul sens al cuvntului, ntruct, pentru a produce efecte juridice, nu trebuie s fie aprobat, legislaia n domeniu ca i doctrina i jurisprudena au subliniat c manifestarea de voin cuprins n actul de demisie, trebuie s fie expres i manifestat n scris. Statutul funcionarilor publici prevede c funcionarul public poate comunica dorina de ncetare a raporturilor de serviciu, notificat n scris, conductorului autoritii sau

156

instituiei publice, fr a fi motivat, i c ea va produce efecte juridice n termen de 30 de zile calendaristice de la nregistrare. n legtur cu termenul de 30 de zile de la care ncepe s produc efecte juridice, apreciem c, n primul rnd, legiuitorul a avut n vedere o perioad de timp rezonabil la dispoziia autoritii sau instituiei publice pentru a-i lua toate msurile de precauie necesare cu privire la exercitarea acelor atribuii pe care le avea cel ce demisioneaz, pentru ca absena sa s nu afecteze negativ continuitatea exercitrii funciei respective. Este de menionat c, n luntrul celor 30 de zile autoritatea sau instituia public este acoperit de faptul c funcionarul public n cauz are obligaia de a-i exercita atribuiile de serviciu i s respecte normele cuprinse n regulamentul de organizare i funcionare al instituiei respective. O serie de autori sunt de prere c asupra termenului de 30 de zile prile ar putea s convin pentru a fi mai mic ori mai mare. n acelai timp, a fost dezbtut i situaia n care pn la expirarea termenului convenit, de regul, al celor 30 de zile, funcionarul public revine asupra deciziei de a nceta raporturile de serviciu cu autoritatea sau instituia public de care aparine, eventualitate n care aceasta este obligat s nu mai emit actul administrativ prin care ia act de demisie. La expirarea termenului de 30 de zile de la data depunerii cererii de demisie, raporturile juridice de serviciu nceteaz, cu toate efectele care decurg din aceasta. Statutul funcionarilor publici mai prevede c, la ncetarea raporturilor de serviciu, prin oricare dintre modalitile analizate anterior, funcionarul public are ndatorirea de a preda lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate pentru exercitarea funciei. Funcionarul public i pstreaz drepturile pe care le-a dobndit n timpul carierei, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia. Funcionarii public beneficiaz i de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, n situaiile n care raporturile de serviciu ar nceta n urmtoarele condiii: dac funcionarul public nu mai ndeplinete una dintre condiiile prevzute n articolul 50 literele a, d i f din Statutul funcionarilor publici, respectiv :condiia de a fi cetean romn i a avea domiciliul n Romnia; condiia de a avea capacitatea de exerciiu deplin i condiia de studii prevzute pentru funcia public respectiv; s-a constatat nulitatea absolut a actului administrativ de numire n funcia public, ori a expirat termenul pe care a fost exercitat, cu caracter temporar funcia public; au fost eliberai din funciile publice deinute din motive neimputabile lor, aa cum au fost enunate n articolul 84 alineat 4 din Statutul funcionarilor publici. 6. Redistribuirea funcionarilor publici Va trebui s clarificm i instituia redistribuirii funcionarilor publici crora li s-a modificat sau suspendat raporturile de serviciu, introdus n virtutea principiului stabilitii n funciile publice, i ca o confirmare a acestuia. Precizm c de redistribuirea funcionarilor publici nu beneficiaz funcionarii publici crora le-au ncetat raporturile de serviciu. Statutul funcionarilor publici a creat o confuzie, n acest sens, incluznd reglementrile ce in de redistribuirea funcionarilor publici n Seciunea a 3-a ncetarea raporturilor de serviciu al Capitolului IX Modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu. Analiza articolului 87 nu las nici o urm de ndoial, ntruct, se refer expres la redistribuirea pe funcii publice temporar vacante, a unor funcionari publici din corpul de rezerv ca urmare a suspendrii titularului. Sarcina de a proceda, n condiiile precizate de lege, la redistribuirea unor funcionari publici a fost conferit Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. n acest sens, Statutul funcionarilor publici precizeaz c distribuirea se face astfel:

157

a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din aceeai localitate sau dintr-o alt localitate aflat la o distan de pn la 50 km de localitatea de domiciliu; b) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice din alt jude sau aflate la o distan mai mare de 50 km de localitatea de domiciliu, la cererea funcionarului public. Redistribuirea funcionarilor publici se face fie pe o funcie public echivalent cu funcia public deinut, fie pe o funcie public inferioar , dar numai cu acordul scris al funcionarului public n cauz. Statutul funcionarilor publici precizeaz c Agenia Naional a Funcionarilor Publici va asigura redistribuirea pe funcii publice temporar vacante, ca urmare a suspendrii titularilor pe o perioad de cel puin o lun, a funcionarilor publici din corpul de rezerv, care ndeplinesc condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice respective. n situaia n care exist mai muli funcionari publici care ndeplinesc condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice respective, Agenia Naional a Funcionarilor Publici va organiza, mpreun cu autoritatea sau instituia public n cadrul creia exist o funcie public temporar vacant, o testare profesional pentru selectarea funcionarului public care urmeaz a fi redistribuit. Msura redistribuirii funcionarilor publici din corpul de rezerv se dispune prin ordinul preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, iar conductorii autoritilor sau instituiilor publice au obligaia de a numi n funcii funcionarii publici redistribuii cu caracter permanent sau temporar, n caz contrar funcionarul public afectat avnd dreptul de a se adresa cu plngere instanei de contencios administrativ competente. Corpul de rezerv al funcionarilor publici este format din funcionari publici eliberai din funciile publice n condiiile articolului 84 alineat 4 din Statutul funcionarilor publici, exceptndu-i pe cei eliberai pentru incompeten i/sau pentru motive care privesc starea lor de sntate fizic i psihic, i este gestionat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. Funcionarii publici prsesc corpul de rezerv i pierd calitatea de funcionar public, n urmtoarele situaii: a) dup ndeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii n corpul de rezerv; b) n cazul n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici l redistribuie ntr-o funcie public vacant corespunztoare studiilor absolvite i pregtirii profesionale, iar funcionarul public o refuz; c) angajarea n baza unui contract de munc pe o perioad mai mare de 12 luni; d) la cererea funcionarului public.

158

CURSUL XVI
RSPUNDEREA JURIDIC A FUNCIONARILOR PUBLICI 1. Conceptul i evoluia rspunderii juridice a funcionarului public Evoluia rspunderii juridice a funcionarilor publici trebuie studiat n raport de mprejurrile istorice ale statului, a formelor de guvernare i concepiile politico-sociale ale diferitelor epoci istorice parcurse de omenire. Dintre acestea, forma de guvernmnt are un rol determinant, ntruct ea sintetizeaz concepia i modalitile de abordare ale realitilor politice, sociale, economice i culturale ale legiuitorului. Astfel, ntr-o form de guvernmnt fondat pe o concepie absolutist, ideea de responsabilitate a statului era aproape inexistent, pe cnd, ntr-o form de guvernmnt bazat pe o concepie individualist, ideea de responsabilitate devine o realitate. Responsabilizarea statului i a funcionarilor publici a aprut nc din Antichitate n vremea democraiilor romane i greceti cnd a fost instituit un adevrat drept de anulare al hotrrilor consulilor de ctre popor. Evul Mediu, prin apariia centralizrii statului a reprezentat un pas napoi comparativ cu reglementrile dreptului roman, neputndu-se vorbi de o responsabilitate a statului i/sau a reprezentanilor statului. ns, n statele absolutiste ale antichitii, n care Regele deinea toate puterile statului, nu putea fi vorba despre o rspundere a puterii publice fa de particularul lezat n drepturile sale. Au aprut doar timide teorii filozofice care contestau i criticau puterea absolut a statului. Absolutismul monarhic, centralist, a fcut ca statul s se identifice cu persoana conductorului. L`Etat s`est moi ! se spunea n Frana, n timpul Regelui Soare, n timp ce englezii mergeau pn acolo nct au susinut teoria iresponsabilitii regelui prin formula The king can`t do wrong !. n Statul Roman regsim aceeai situaie n timpul regalitii. Abia pe timpul Republicii ncepe s fiineze ideea unei responsabiliti a puterii publice, n sensul c exist o aciune popular prin care fiecare cetean avea dreptul s cheme la rspundere pe funcionarul public. Astfel, provocaio ad populum era un adevrat drept de anulare a hotrrilor consiliilor, despre care aminteam mai sus. Analiznd limitele puterii publice n epoca feudalismului i evului mediu, constatm c aceast perioad a fost mai ostil ideii de responsabilitate a puterii publice comparativ cu epoca roman. Cei care au deinut puterea n aceast ornduire regii se simeau investii, n ochii mulimii, cu puterea divin i aflau doar n crezul lor voina de a nu abuza de puterea lor nelimitat, aceasta fiind singura oprelite n calea abuzurilor. ntre secolele XVIII i XX, concepiile despre limitele i fundamentele rspunderii juridice ale Statului i ale funcionarilor de stat au fost dominate de principiul iresponsabilitii puterii publice din timpul Revoluiei Franceze, explicat prin concepia greit pe care oamenii o aveau despre stat. Statul era considerat ca o putere superioar i infailibil, aflat deasupra tuturor, care nu putea grei i, pentru acest unic considerent, nici nu trebuia tras la rspundere. S-a considerat c noiunea de suveranitate este incompatibil cu cea de responsabilitate. Cu timpul, s-a admis ideea c, dac actele statului sunt vtmtoare pentru cineva, nseamn c ele nu sunt conforme cu legea i, n acel caz particular, fiind contrare legii, pot da natere la o cerere de reparaie a prejudiciului. Dar nici n aceast situaie Statul este iresponsabil, i, dac o lege nu este respectat, faptul trebuie imputat n ntregime agentului care este nsrcinat s o execute i care, susine propria sa voin voinei statului suveran. 159

Rezult, fr ndoial, c aceast concepie despre stat nu punea problema responsabilitii puterii publice, ci numai a responsabilitii funcionarilor publici. Doar n a doua decad a secolului XX, acest principiu, al responsabilitii juridice absolute, nscut i aplicat ndeosebi n Frana, a nceput s se clatine i s-a admis c responsabilitatea administraiei publice deriv din calitatea de girant a serviciului public care nu a funcionat corect, iar culpa exist printr-o aciune greit sau prin reaua conducere a serviciului public creia s-i fie imputat dauna. n Epoca Modern, teoriile contractualiste i cele liberale au introdus o nou concepie despre stat, ceea ce a determinat i noua abordare a conceptului de responsabilitate a statului i de rspundere a funcionarului public ca reprezentant al acestuia. Acum au fost puse bazele unor noi principii dintre care principiul egalitii cetenilor n faa serviciilor publice reprezint fundamentul juridic al statului liberal, redus la ideea respectului fa de ceteni. Potrivit acestor concepii, statul trebuie s vin n ntmpinarea cetenilor prin aciunile sale, s i protejeze i nu s reprezinte un obstacol n ndeplinirea idealurilor lor individuale care sunt conforme cu legile i moralitatea public. Tocmai de aceea, un asemenea stat este unul responsabil, el nsui un funcionar i, ori de cte ori greete, trebuie s rspund direct fie prin autoritatea sau instituia n cauz, fie prin nsui funcionarul public care a ntocmit actul respectiv, care a ntrziat nejustificat elaborarea lui sau care a refuzat din proprie voin (sau la ordinul scris al superiorului ierarhic) emiterea actului respectiv, ceea ce a determinat producerea unui prejudiciu pentru cetean. Statul trebuie s rspund prompt n faa cetenilor care ateapt numai o respectare cu promptitudine a ndatoririlor fa de ei. n Romnia principiul responsabilitii statului apare reglementat pentru prima dat n Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 care dispunea, n articolul 51, c particularii sau alte persoane juridice a cror interese se afl vtmate prin vreo msur administrativ pot reclama la Consiliul de Stat mpotriva hotrrilor minitrilor, ale prefecilor sau altor ageni administrativi date cu exces de putere sau cu nclcarea legilor. Regimul juridic al rspunderii este mbuntit prin reglementrile moderne ale Constituiei din 1866, care aduce ca noutate rspunderea statului pentru cazurile de expropriere pentru utilitate public (articolul 19), dar i responsabilitatea ministerial (articolul10), completate ulterior prin legislaia special. n acelai timp, se fcea aplicaia articolelor 998 i 1000 din Codul Civil Romn de la 1864 care reglementau rspunderea civil din culp i rspunderea pentru lucrurile ce sunt sub paza noastr . Legea pentru Curtea de Casaie i Justiie din 17 februarie 1912 , prin articolul 33 alineatul penultim, dispunea c daunele interese care ar putea izvor din asemenea acte sau fapte, se vor cere de ctre cei interesai de la Curtea de Apel n circumscripia creia s-a ndeplinit actul administrativ atacat, oricare ar fi valoarea acestor daune. Constituia din 1923 mbuntete i completeaz regimul responsabilitii statului i al rspunderii juridice a funcionarilor publici prin dezvoltarea instituiei exproprierii pentru utilitate public (articolele 17 i 20), meninerea dreptului la aciune ntemeiat pe responsabilitatea ministerial (articolul 98) i prin proclamarea responsabilitii statului pentru actele i faptele administrative de autoritate (articolele 99 i 107). Statutul funcionarilor publici din 1923 vine cu o serie de reglementri care individualizeaz rspunderea funcionarilor publici i reuete chiar s o disocieze de rspunderea general a statului fa de particulari, chiar dac ar putea fi implicai n solidar ntr-o astfel de rspundere. 2. Consideraii privitoare la responsabilitatea funcionarilor publici n Romnia Pentru rspunderea juridic a funcionarilor publici din Romnia, sediul actual al materiei l reprezint articolele 70-79 din Legea nr.188/1999, cu modificrile i completrile

160

aduse de Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. Specificul rspunderii juridice a funcionarilor publici este dat de circumstanierea locului, timpului i modului de svrire a faptului ilicit, dar i de calificarea subiectului activ din punct de vedere al svririi faptei i pasiv din punct de vedere al rspunderii juridice - cruia i se cere s aib calitatea de funcionar public. Astfel, vor fi considerate fapte care atrag rspunderea juridic a funcionarilor publici doar acele fapte ilicite care ndeplinesc cumulativ condiiile: 1. sunt fapte care intr n sfera ilicitului : disciplinar, contravenional, penal sau civil, fiind prevzute n legislaia specific; 2. sunt svrite cu vinovie (intenie sau culp); 3. sunt generatoare de prejudicii; 4. ntre svrirea faptei i producerea prejudiciului exist o legtur de cauzalitate; 5. subiectul activ al faptului ilicit, subiect pasiv al rspunderii juridice, trebuie s aib calitatea de funcionar public, deci un subiect calificat; 6. faptul ilicit, izvor al rspunderii juridice, este svrit n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile de serviciu. n perioada interbelic, n literatura de specialitate se fcea distincie ntre greelile de serviciu care dei sunt fapte realizate cu intenia de a ndeplinii sarcinile de serviciu produc un prejudiciu particularului, de exemplu rtcirea unei petiii sau ndreptarea ei spre o instituie sau autoritate necompetent i greeli personale de serviciu care sunt svrite cu intenia evident de a produce un prejudiciu, de a nu i ndeplini atribuiile de serviciu n condiii normale, de exemplu reinerea nejustificat sau chiar distrugerea unei cereri depuse de petiionar cu intenia ca aceasta s nu fie rezolvat. Aceast distincie putea fi avut n vedere la individualizarea sanciunii juridice, dar, nemaifiind prevzut n legislaia actual, nu intereseaz dect sub aspect teoretic, pentru c acolo unde legea nu distinge nici noi nu putem distinge. Activitatea funcionarului public se desfoar, fr ndoial, n cadrul unor norme juridice care presupun o anumit disciplin, conduit, responsabilitate i garanii bine reglementate. Nu exist o valoare mai important, pentru un funcionar public responsabil, dect ndeplinirea cu bun credin i bun nelegere a sarcinilor care deriv din atributele funciei sale, precum i continua preocupare pentru perfecionarea activitii, pentru sporirea eficacitii i eficienei muncii sale. Fenomenul de disciplin se refer la ansamblul regulilor de purtare impuse tuturor membrilor unei colectiviti fa de dispoziiile sau cerinele formulate de factorii de conducere pentru bunul mers al acelei colectiviti umane. De asemenea, disciplina vizeaz totalitatea regulilor de comportare i de ordine obligatorii pentru membrii unei colectiviti. Numeroi analiti i autori au susinut faptul c responsabilitatea funcionarilor i rspunderea juridic a funcionarului public reprezint cheile de baz ale bunei funcionri a unui serviciu public i, n final, a ntregii administraii publice. Majoritatea acestora sunt de acord cu faptul c rspunderea disciplinar a funcionarilor publici este o component ncadrat ntr-una dintre formele rspunderii administrative, urmare nclcrii normelor dreptului administrativ. Spre exemplu, profesorul Antonie Iorgovan se refer la noiunile de abateri administrativ-disciplinare i abateri administrativ-contravenionale, iar profesorul V.I Priscaru arat c, pentru a ne afla n prezena unei abateri administrative, este necesar ca ea s se regseasc ntr-un act normativ, iar actul normativ trebuie s reglementeze: a) obligaia ce revine funcionarului public i/sau serviciului public administrativ; b) sanciunea aplicabil celui ce ncalc obligaia din actul normativ; c) organul competent s constate abaterea i s aplice sanciunea administrativ;

161

d) cile de atac i organele competente a soluiona cererile celor care se consider nendreptii de sanciunile aplicate. 3. Responsabilitatea i rspunderea juridic n dreptul administrativ romnesc Responsabilitatea juridic constituie un concept prin care legiuitorul exprim vocaia la rspundere a unor persoane, pentru anumite acte i/sau fapte juridice svrite personal sau prin alte persoane i lucruri aflate n administrarea lor. n dreptul public, responsabilitatea este instituia juridic prin care legiuitorul instituie rspunderea persoanelor de drept public pentru actele i faptele juridice ilicite pe care le nfptuiesc n elaborarea, organizarea, executarea, respectarea legii i nfptuirea justiiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate n administrarea lor. Deducem, astfel c, spre deosebire de noiunea juridic de responsabilitate, rspunderea juridic este o rspundere concret a persoanei fizice sau juridice, stabilit de o autoritate competent (administrativ sau judectoreasc) n cadrul unei proceduri stabilite de lege, prin aplicarea unei sanciuni (disciplinare sau contravenionale) i prin anularea actului ilicit, nlturarea strii de fapt ilegale, restabilirea situaiei anterioare i fixarea despgubirilor pentru efectele negative ale actului sau faptului care a cauzat daunele constatate. Rezult, de asemenea, c rspunderea juridic nu se confund cu sanciunea ntruct sanciunea juridic neconcretizat are un caracter generic, ca element al normei juridice i nu se concretizeaz dect atunci cnd s-a nscut raportul juridic generat de actul sau faptul ilicit svrit de o persoan fizic sau juridic, act sau fapt care produce consecine pgubitoare. Deci, n cadrul rspunderii juridice, sanciunea i celelalte msuri reparatorii sunt concretizate de autoritatea competent i se ndreapt mpotriva fptuitorului, n raport de natura, forma i pericolul reprezentat de actul sau faptul incriminat. n legtur cu coninutul noiunii de rspundere juridic s-au conturat opinii diferite, care opereaz cu o sfer mai restrns sau mai extins a acesteia. ntr-o opinie s-a susinut, i nc se mai susine,c rspunderea administrativ este una i aceeai cu rspunderea contravenional, iar n dreptul administrativ exist trei forme de rspundere administrativ-contravenional: a) ilicitul administrativ propriu-zis; b) ilicitul contravenional; c) ilicitul cauzelor de prejudicii materiale i morale. ntr-o alt opinie, autorii susin c rspunderea administrativ este forma rspunderii juridice specific dreptului administrativ care se declaneaz, aproape ntotdeauna, n situaia nclcrii unei norme a dreptului administrativ. Ali autori consider, spre exemplu, c rspunderea administrativ cuprinde totalitatea normelor ce reglementeaz rspunderea juridic a celor ce nesocotesc i ncalc normele de drept administrativ, adic acele norme care reglementeaz raporturile sociale ce apar ntre organele administraiei publice n realizarea sarcinilor puterii executive,precum i ntre aceste organe i particulari (persoane fizice sau juridice). Pentru a ajunge la o definiie mai adecvat i cuprinztoare este necesar s plecm de la definiia dat responsabilitii n dreptul public i s lum n consideraie toate elementele necesare: a) specificitatea responsabilitii i rspunderii administrative comparativ cu sfera general a responsabilitii i a rspunderii juridice; b) raportarea doar la acea responsabilitate i la acea rspundere juridic care deriv exclusiv din normele juridice de drept administrativ, respectiv din acelea care vizeaz organizarea executrii i executarea legii;

162

c) constatarea faptului c responsabilitatea i rspunderea juridic apare numai ca urmare a actului sau faptului administrativ care o genereaz; d) responsabilitatea i rspunderea juridic de drept administrativ sunt guvernate de principii specifice acestor instituii: subordonarea ierarhic, supremaia interesului public, ndeplinirea serviciului public, celeritatea actului administrativ, concordana ntre competen i responsabilitate, epuizarea, mai nti, a cilor administrative pentru a se ajunge la transformarea responsabilitii n rspundere juridic (recursul graios i recursul ierarhic), condiiile responsabilitii i rspunderii administrative sunt fixate unilateral, pe baza i n executarea legii. Bazai pe cele expuse anterior, opinm, i noi, c responsabilitatea administrativ este instituia juridic prin care o persoan de drept public este declarat de legiuitor potenial responsabil pentru ntreaga activitate , inclusiv pentru actele i faptele administrative productoare de pericole sau de prejudicii pe care le-ar putea comite pe timpul organizrii executrii concrete a legilor , fie personal, fie prin funcionarii si publici ori prin lucrurile aflate n administrarea sa. Prin comparaie, rspunderea administrativ este forma de rspundere juridic stabilit concret de autoritatea competent, n urma unei proceduri legale, prin aplicarea sanciunii, nsoit sau nu de anularea actului ilicit, nlturarea strii de fapt ilegal, reconstituirea situaiei anterioare i stabilirea msurilor de reparare a prejudiciului cauzat, dup caz. Rezult, fr echivoc, faptul c fundamentul responsabilitii i al rspunderii administrative se regsete n lege: Constituia, celelalte legi care i au sorgintea n aceasta i actele normative emise de autoritile publice abilitate n domeniul rezervat acestora de ctre lege, n procesul complet de organizare a executrii i de executare n concret a legii. n general, trebuie admis c: a) principiile generale ale responsabilitii juridice i ale rspunderii juridice izvorte din Constituie, sunt aplicabile i pentru responsabilitatea i rspunderea juridic administrativ; b) principiile speciale ale responsabilitii i ale rspunderii administrative izvorsc din Constituie i din legile emise n baza acesteia. Fa de cele admise anterior, rezult c temeiul rspunderii administrative se bazeaz pe: a) prevederile legale care reglementeaz responsabilitile juridice, procedura nfptuirii acesteia, actele sau faptele generatoare de responsabilitate i organele abilitate s constate, s aplice sanciunea, s anuleze actul ilicit , s restabileasc situaia anterioar, s determine i s instituie forma despgubirii i cile de urmat n aceste cazuri; b) svrirea actului sau faptului administrativ ilicit generator de rspundere care poate fi sub forma: abaterii disciplinare, contraveniei, actului administrativ ilegal penal sau actului administrativ civil; c) hotrrea judectoreasc ori actul autoritii publice competente, mputernicite de lege, prin care s-a stabilit rspunderea juridic, n cadrul raportului juridic cu efecte juridice negative, pentru un act sau fapt juridic concret. n ceea ce privete formele rspunderii administrativ juridice a funcionarului public, n doctrin, au fost, de asemenea, formulate mai multe opinii, rspunderea administrativ fiind identificat, uneori, cu constrngerea administrativ iar ca forme de constrngeri au fost determinate executarea ilicit i sanciunea administrativ. Profesorul Antonie Iorgovan, referindu-se la msurile ce pot fi luate n cadrul rspunderii administrative, utilizeaz termenele de sanciuni de drept administrativ care nu intervin ca urmare a producerii i a existenei unei stri conflictuale determinat de svrirea

163

unei fapte ilicite, ci poate s apar i numai dac agentul public se opune ndeplinirii msurilor respective, dup cum pot s intervin i msuri de executare silit. Potrivit profesorului V.I. Priscaru, rspunderea juridic a funcionarilor publici pentru faptele sau actele ilicite pe care le ndeplinesc n exercitarea atribuiilor, responsabilitilor i puterilor pe care le dein n cadrul serviciilor publice n care sunt ncadrai se poate angaja n diverse forme, i anume: a) disciplinar; b) administrativ; c) civil i d) penal. Acelai autor consider c rspunderea administrativ pentru abaterile administrative svrite de funcionarii publici pe timpul exercitrii atribuiilor ce le revin n funciile publice pe care le dein ori pentru nendeplinirea acestor atribuii se stabilete prin actele normative care stabilesc sanciuni administrative pentru abaterile administrative svrite de funcionarii publici. Ct privete rspunderea civil a funcionarului public, autorul o consider ca pe o rspundere civil delictual i nu contractual. Asemntor cu tezele avansate de profesorii Antonie Iorgovan i dr. Lidia Barac, plecnd de la cele trei categorii ale ilicitului administraiei (ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul administrativ-contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale sau morale), considerm c exist trei forme ale rspunderii juridice administrative, i anume: rspunderea administrativ-disciplinar, rspunderea administrativ-contravenional i rspunderea administrativ-patrimonial. Potrivit celor avansate anterior, dup criteriul naturii juridice a rspunderii putem clasifica rspunderea juridic a funcionarilor publici n patru categorii: 1. rspunderea juridic disciplinar; 2. rspunderea juridic contravenional; 3. rspunderea juridic penal; 4. rspunderea juridic civil. Dac excludem rspunderea civil, care presupune atingerea unei valori patrimoniale sau cuantificabile patrimonial, celelalte forme ale rspunderii apar ca urmare a atingerii aduse unor valori pe care statul a neles s le ocroteasc prin norme juridice sancionatorii, stabilind chiar i o gradualitate a acestora (disciplinar-contravenional-penal), funcie de gravitatea faptei, de valoarea creia i s-a adus atingere i de gradul de pericol social care l produce un asemenea act sau fapt ilicit, generator de rspundere. Dup criteriul ramurii de drept n care pot fi ncadrate normele juridice prin nclcarea crora se angajeaz rspunderea juridic, difereniate prin natura juridic diferit a valorii ocrotite, putem clasifica rspunderea juridic n dou categorii : 1. rspunderea juridic de drept public : a) disciplinar; b) contravenional; c) penal. 2. rspunderea juridic de drept civil. 4. Rspunderea disciplinar a funcionarilor publici Aceast form a rspunderii juridice a funcionarului public este prevzut n Statutul funcionarilor publici i ntr-o serie de legi speciale, destinate anumitor categorii de funcionari publici. Statutul funcionarilor publici definete astfel aceast form a rspunderii juridice: nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i carier prevzute de lege, constituie abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora.

164

Din economia definiiei date i a celorlalte dispoziii generale referitoare la funcia public i la funcionarii publici, rezult, fr echivoc, faptul c temeiurile rspunderii disciplinare a funcionarului public sunt numai faptele expres prevzute de lege ca abateri disciplinare, celelalte forme putnd mbrca forma contravenional, civil sau penal, dup caz. Astfel, rspunderea disciplinar rezult din lege, care definete abaterea i precizeaz elementele componente ale acesteia: obiectul, latura obiectiv, subiectul, latura subiectiv i sanciunea, respectiv procedura urmat i competena de constatare i de aplicare a sanciunii disciplinare. Fiind ntotdeauna o fapt concret, care trebuie s ntruneasc toate elementele constitutive i pe cele circumstaniale, abaterea disciplinar trebuie analizat sub toate aspectele coninutului su: subiect, latur subiectiv, obiect, latura obiectiv i sanciunea. Subiectul abaterii disciplinare n dreptul disciplinar administrativ este ntotdeauna funcionarul public, deci persoana fizic, care este numit n condiiile legii ntr-o funcie de demnitate sau de autoritate public, inclusiv funcionarul public detaat sau delegat. Obiectul abaterii disciplinare l constituie valoarea social lezat prin aciunea sau inaciunea funcionarului public, aceasta rezultnd din coninutul normei juridice care prevede abaterea i sanciunea care se aplic n cazul nclcrii ei. Latura obiectiv, are un caracter descriptiv n lege, n sensul c, pentru fiecare fapt considerat abatere disciplinar, precizeaz aciunile sau inaciunile apreciate ca abateri, precum i mprejurrile de timp i de loc ale svririi acestora. Latura subiectiv este reprezentat de vinovia autorului, fie c se prezint sub forma inteniei directe sau a inteniei indirecte, fie sub forma culpei din uurin sau a culpei simple. Trsturile abaterii disciplinare sunt, n principal, urmtoarele: a) este o rspundere de drept public, spre deosebire de rspunderea disciplinar de dreptul muncii, care este una de drept privat; b) intervine numai n cazul svririi unei abateri disciplinare calificat ca atare prin norme ale dreptului public, deci n cadrul unor raporturi de drept public; c) subiectul activ este un funcionar public, iar subiect pasiv este autoritatea sau instituia public la care acesta este ncadrat; d) procedura de constatare, aplicare i contestare a sanciunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; e) abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere de lege. n definirea ndatoririlor corespunztoare funciei ndeplinite i/sau a normelor de conduit pe care le consider abateri disciplinare, legiuitorul s-a oprit numai asupra urmtoarelor fapte: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; c) absene nemotivate de la serviciu; d) nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; e) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; g) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; i) refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici; k) stabilirea de ctre funcionarii publici de execuie de relaii directe cu petenii n vederea soluionrii cererilor acestora.

165

n ceea ce privete sanciunile disciplinare ce pot fi aplicate funcionarilor publici, Statutul funcionarilor publici care rmne sediul comun n materie stipuleaz c acestea sunt: a) mustrarea scris; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de 1-3 luni; d) trecerea ntr-o funcie inferioar, pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului; e) destituirea din funcie. Legea stipuleaz i faptul c, n aplicarea sanciunii i n individualizarea pedepsei, se va ine seama de o serie de considerente necesare prevenirii subiectivismului, arbitrariului sau abuzului, astfel: cauzele i gravitatea abaterii disciplinare; mprejurrile n care aceasta a fost svrit; gradul de vinovie al funcionarului public; consecinele abaterii; comportarea general n serviciu a funcionarului public; existena n antecedentele funcionarului public a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate. Procedura urmat de autoritile competente s constate i s aplice sanciunile disciplinare este fixat de Statutul funcionarilor publici i de ctre Hotrrea Guvernului nr.1210/2003, care stipuleaz c sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a faptei i dup audierea funcionarului public considerat vinovat. n acest sens, n cadrul autoritii sau instituiei publice se constituie comisii de disciplin care sunt competente s cerceteze faptele sesizate i s propun sanciunea aplicat funcionarului public, cu excepia sanciunii mustrare care poate fi aplicat direct de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea conductorului compartimentului din care face parte funcionarul public vinovat. Activitatea comisiei de disciplin se bazeaz pe respectarea unui summum de principii, i anume: prezumia de nevinovie, conform cruia se prezum c funcionarul public este vinovat att timp ct vinovia nu a fost dovedit; garantarea dreptului la aprare, conform cruia se recunoate dreptul funcionarului public de a fi audiat, de a prezenta dovezi n aprarea sa i de a fi asistat de un aprtor sau de un reprezentant; celeritatea procedurii, care presupune obligaia comisiei de disciplin de a proceda fr ntrziere la soluionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate i a regulilor prevzute de lege ; contra-dictatorialitatea, care presupune asigurarea posibilitii persoanelor aflate n poziii divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legtur cu abaterea disciplinar pentru care a fost sesizat comisia de disciplin; proporionalitatea, conform cruia trebuie respectat un raport corect ntre gravitatea abaterii disciplinare, circumstanele svririi acesteia i sanciunea disciplinar propus a fi aplicat; legalitatea sanciunii, conform cruia comisia de disciplin nu poate propune dect sanciunile disciplinare prevzute de lege;

166

unicitatea sanciunii, conform cruia pentru o abatere disciplinar nu se poate aplica dect o singur sanciune disciplinar. Cercetarea abaterii disciplinare trebuie fcut cu celeritate i presupune: a) audierea persoanei care a formulat sesizarea; b) audierea funcionarului public a crui fapt constituie obiectul sesizrii; c) audierea oricror altor persoane ale cror declaraii pot nlesni soluionarea cazului; d) culegerea informaiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloace prevzute de lege; e) administrarea probelor, precum i verificarea documentelor i a declaraiilor prezentate. Raportul comisiei de disciplin, naintat conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public vinovat, va conine: a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinar; b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplin; c) motivele pentru care au fost nlturate aprrile formulate de funcionarul public n timpul cercetrii disciplinare prealabile; d) temeiul legal n baza cruia sanciunea disciplinar se aplic; e) termenul n care sanciunea disciplinar poate fi contestat; f) instana competent la care actul administrativ prin care s-a dispus sanciunea disciplinar poate fi contestat. Sanciunea disciplinar se aplic prin actul administrativ de sancionare disciplinar al conductorului autoritii sau instituiei publice, care va fi emis n cel mult 5 zile lucrtoare de la data primirii raportului comisiei de disciplin i se comunic n 15 zile de la data emiterii acestuia. Funcionarul public nemulumit de sanciunea disciplinar primit se poate adresa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, care are legitimitate activ; poate contesta sanciunea aplicat la conductorul autoritii sau instituiei publice care a aplicat sanciunea sau, dup epuizarea cilor de atac; se poate adresa instanei de contencios administrativ cu aciune de anulare sau modificare a actului administrativ de sancionare disciplinar, restabilirea a situaiei anterioare sau recuperrii prejudiciilor suferite, dup caz. Pentru evidenierea situaiei disciplinare a funcionarilor public , Agenia Naional a Funcionarilor Publici este abilitat s organizeze evidena sanciunilor disciplinare aplicate funcionarilor publici, i s elibereze cazierul administrativ, act care cuprinde sanciunile disciplinare ale unui funcionar public care nu au fost radiate i este i este necesar n urmtoarele cazuri: desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia de concurs pentru recrutarea funcionarilor publici; desemnarea unui funcionar public n calitate de preedinte i membru n comisia de disciplin; desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia paritar; ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici sau categoriei funcionarilor publici de conducere; n orice alte situaii prevzute de lege. 5. Rspunderea contravenional a funcionarilor publici Cu privire la sediul materiei, rspunderea contravenional de drept comun are sediul n Ordonana Guvernului nr.2/2001, privind regimul juridic al contraveniei, n timp ce rspunderea contravenional a funcionarului public i are sediul n Statutul funcionarilor

167

publici i n alte legi speciale, inclusiv n cele referitoare la unele categorii de funcionari publici, cu precizarea faptului c, n cazul n care legile speciale i statutele nu se prevd reglementri distincte, se vor aplica tor cele din O.G. nr.2/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. Statutul funcionarilor publici stipuleaz c rspunderea funcionarilor publici se angajeaz n situaia n care acesta svrete o contravenie n timpul i n legtur cu serviciul. Cu toate c nu este prevzut n Statut, considerm c sanciunile contravenionale care se aplic, aproape ntotdeauna, sunt avertismentul sau amenda. n ceea ce privete elementele faptei care constituie contravenie, svrit de funcionarul public, va trebui s reinem urmtoarele: a) obiectul rspunderii contravenionale este reprezentat de acele valori sociale aprate de lege periclitate prin eventualele fapte comise de funcionarii publici. Aceste valori sunt inserate, de regul, n normele care prevd contraveniile i rspunderea pentru comiterea lor; b) latura obiectiv a contraveniilor are unele trsturi proprii, dei const n aciuni sau inaciuni ale funcionarului public. Aproape ntotdeauna, aciunile sau inaciunile care atrag rspunderea contravenional sunt expres prevzute de actul normativ care le calific astfel. Trebuie avute n vedere, pentru ca faptele s fie considerate contravenii, att pericolul social de o anumit gravitate, mai mic dect n cazul infraciunilor, ct i delimitarea acestor fapte de cele care sunt considerate ca abateri disciplinare; c) subiectul contraveniei, subiectul activ i culpabil al acesteia n materia pe care o analizm, este n mod necondiionat funcionarul public, aa cum a fost definit de Statutul funcionarilor publici, respectiv persoana numit, n temeiul legii, ntr-o funcie public. Este, ns, important de reinut aspectul c rspunderea contravenional poate privi, att pe un funcionar public, ca persoan fizic, ct i pe autoritatea sau instituia public, n calitatea acesteia de persoan juridic. Temeiul acestei forme de rspundere const n diferena care se face ntre atribuiile ce pot aparine n exclusivitate unui funcionar public i cele ce pot s aparin autoritii sau instituiei publice, n calitatea sa de persoan juridic; d) latura subiectiv a rspunderii contravenionale a funcionarului public se refer la atitudinea acestuia fa de fapt i urmrile acesteia, respectiv la elementele volitive cu care a acionat sau nu a acionat n svrirea ei, care definete fie intenia (direct sau indirect), fie culpa (cu uurin sau culpa simpl); e) sanciunea, n principiu, este aceeai cu cea care se aplic n dreptul comun pentru orice persoan sau pentru salariai, cu precizarea faptului c, prin unele acte normative, sunt prevzute i sanciuni specifice. De asemenea, relativ la sanciunea complementar a confiscrii bunurilor utilizate la svrirea contraveniei de ctre funcionarul public, acestea, de regul, se afl n proprietatea public sau privat a autoritii sau instituiei publice ele nu pot fi confiscate, ntruct ar perturba activitatea acesteia, n afara situaiilor n care ele ar fi interzise, prin lege, la deinere sau utilizare; f) cauzele care ar putea nltura rspunderea contravenional a funcionarului public, sunt, de regul, cele care sunt acceptate i n dreptul comun, cu precizarea c unele, cum ar fi minoritatea fptuitorului, nu-i gsesc aplicarea n domeniul rspunderii juridice, n general, din cauza vrstei minime de 18 ani, impus pentru ocuparea unei funcii publice; g) caracterul personal al rspunderii contravenionale a funcionarului public este o trstur ce trebuie avut n vedere cnd este vorba despre aplicarea unei sanciuni contravenionale att mpotriva acestuia, ct i mpotriva autoritii sau instituiei

168

publice n calitatea ei de persoan juridic, n aceast materie fiind exclus rspunderea solidar a ambelor persoane; h) menionm i faptul c sanciunile contravenionale mpotriva funcionarului public se pot aplica mpreun, deci cumulativ, cu cele din domeniul disciplinar sau civil, nu ns mpreun cu cele din dreptul penal, ntruct, este logic, o fapt nu poate constitui, n acelai timp, i contravenie i infraciune. Constatarea contraveniilor svrite de funcionarii publici se poate face de ctre organele care exercit controlul administrativ extern de specialitate asupra activitii funcionarilor publici, ntre care amintim: Curtea de Conturi, Inspectoratele de Poliie, Inspectoratele pentru Situaii de Urgen, Poliia Sanitar-Veterinar .a. n ceea ce privete faptele pentru a cror nclcare mpotriva funcionarilor publici pot fi aplicate sanciuni contravenionale, acestea sunt prevzute n actele normative care reglementeaz domeniile de activitate ce au tangen cu atribuiile i responsabilitile funcionarilor publici n cadrul autoritilor sau instituiilor publice n care funcioneaz acetia. Procesul-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a avertismentului sau amenzii contravenionale poate fi atacat la Judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care funcioneaz funcionarul public sancionat contravenional. Astfel, n conformitate cu OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, termenul n care funcionarul public sancionat poate introduce contestaia este de 15 zile de la dat comunicrii procesului-verbal. n practic, contestaia este depus la autoritatea sau instituia public din care face parte agentul sancionator, care o va nainta judectoriei competente. 6. Rspunderea civil a funcionarilor publici Aceast form a rspunderii juridice este reglementat expres, pentru diferite categorii de funcionari publici, printr-o serie de legi sau statute speciale, i, doar uneori, chiar alturi de rspunderea material, patrimonial a acestora. ntruct n actuala form, aa cum am observat, nu se face nici o alt precizare cu privire la rspunderea material sau patrimonial, printr-o analiz a celorlalte reglementri din domeniul dreptului civil, va trebui s extragem i s menionm care ar putea fi cile de urmat atunci cnd, printr-o fapt a funcionarului public, se produce un prejudiciu autoritii sau instituiei publice la care este ncadrat acesta. Potrivit prevederilor Codului civil, rspunderea civil, ca rspundere contractual sau delictual, nu este pus n legtur cu vreo calitate a persoanei fptuitorului; oricine produce un prejudiciu unui ter are obligaia de a-l repara, ntrun cuantum care cuprinde att dauna efectiv, ct i beneficiul nerealizat. Atunci cnd, ns, prejudiciul este svrit de o persoan care are o anumit calitate (salariat sau funcionar public) cu prilejul exercitrii atribuiilor ce-i revin sau n legtur cu acestea, o serie de acte normative, altele dect Codul civil, se refer la rspunderea material sau la rspunderea patrimonial, iar doctrina face referiri la rspunderea administrativpatrimonial, rspunderea material sau rspunderea patrimonial. Rspunderea civil a funcionarului public pentru prejudiciul cauzat autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat are trsturi comune cu rspunderea din dreptul muncii, dar i o serie de particulariti, asupra crora vom strui, astfel: persoana care a produs prejudiciul trebuie s fie funcionar public i prejudiciul s se fi produs cu prilejul exercitrii atribuiilor de serviciu sau n legtur cu acesta, iar calitatea de funcionar public s fi fost deinut la data producerii prejudiciului; rspunderea civil a funcionarului public este ntotdeauna o rspundere individual, nu solidar; excepie este situaia n care funcionarul public cheam n 169

garanie, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ, pe superiorul su ierarhic de la care a primit dispoziia sau ordinul scris care aplicat a produs prejudiciul; rspunderea funcionarului public fa de autoritatea sau instituia public n care este ncadrat, poate interveni n dou situaii: - pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice la care este ncadrat; - pentru nerestituirea n termen legal a sumelor care i-au fost acordate necuvenit. n acest ultim caz, vinovia funcionarului public nu se prezum ca n dreptul civil; ea trebuie s fie dovedit de autoritatea sau instituia public, cu excepia funcionarilor publici care ndeplinesc atribuii de gestiune; funcionarul public, spre deosebire de salariatul obinuit care rspunde numai pentru prejudiciul material, rspunde i pentru prejudiciul moral ; se discut aprins dac rspunderea pentru prejudiciul moral privete numai persoana funcionarului public ori poate interveni i n situaia n care subiectul contraveniei este autoritatea sau instituia public; rspunderea civil a funcionarului public, n sensul n care a fost prevzut n Statutul funcionarilor publici, poate fi cumulat cu rspunderea disciplinar, contravenional i/sau penal a acestuia. Statutul funcionarilor publici, n cuprinsul articolului 72 i articolul 73, reglementeaz problematica rspunderii civile a funcionarilor publici . Astfel, repararea pagubelor produse cu vinovie patrimoniului unitii sau instituiei publice, precum i recuperarea sumelor acordate necuvenit funcionarului public se vor face fie prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziii de imputare de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, fie prin semnarea unui angajament de plat de ctre funcionarul public aflat n culp. Ordinul sau dispoziia de plat se emite n termenul de cel mult 30 de zile de la data constatrii pagubei, respectiv de la data nregistrrii la registratura unitii sau instituiei publice pgubite a referatului ntocmit de eful compartimentului n care s-a produs paguba, serviciului de contabilitate sau al compartimentului de control administrativ intern care a efectuat o constatare n acest sens. Cu toate c Statutul funcionarilor publici nu prevede un termen pn la care funcionarul public i poate asuma i semna un angajament de plat a despgubirilor datorate unitii, se poate deduce c acesta nu poate fi mai larg dect termenul de 30 de zile, calculat de la data constatrii pagubei. n aceast ipotez, autoritatea sau instituia public trebuie s solicite funcionarului public asumarea angajamentului de plat n acelai termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, iar n caz de refuz din partea acestuia, s emit dispoziia sau ordinul de imputare, cel mai trziu n ultima zi a termenului de 30 de zile, calculat de la data constatrii pagubei. Trebuie s observm, ns, c Statutul funcionarilor publici prevede i un termen maxim pentru emiterea ordinului sau dispoziiei de imputare i aceasta n conformitate cu prevederile articolului 73 alineat 3 este de 3 ani de la data producerii pagubei . Astfel, pentru valabilitatea ordinului sau deciziei de imputare este necesar respectarea ambelor termene: att a termenului de 30 de zile, calculat de la data constatrii pagubei ct i a termenului de 3 ani, calculat de la data producerii acesteia. Constatarea pagubei poate fi efectuat pe ntreaga durat a termenului de 3 ani, calculat de la data producerii ei, chiar i n ultima zi a acestuia, situaie n care, pentru a nu se depi termenul legal, decizia sau ordinul de imputare trebuie emis n aceeai zi. mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare, funcionarul public are dreptul de a se adresa instanei de contencios administrativ n condiiile reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. 170

n situaiile n care autoritile sau instituiile publice pltesc despgubiri unor tere persoane pentru pagube produse de funcionarii publici proprii, n calitate de comitent ai acestora, recuperarea sumelor pltite cu titlul de despgubiri se va face numai pe baza unor hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Cu alte cuvinte, autoritile sau instituiile publice vor trebui s apeleze la justiie, prin aciuni n regres, pentru recuperarea pagubelor produse din vina funcionarului public vinovat, neputnd emite direct ordine sau dispoziii de imputare. n situaia n care rspunderea civil a funcionarului public intervine datorit producerii unui prejudiciu unei tere persoane, prin fapte materiale, n timpul i n legtur cu exercitarea atribuiunilor de serviciu, cel prejudiciat poate, n temeiul articolelor 998-999 din Codul civil, s pretind despgubiri de la funcionarul public, ori, n temeiul articolului 1000 din Codul civil, s pretind despgubiri de la funcionarul public mpreun cu autoritatea sau instituia public comitent. n literatura de specialitate s-a afirmat c, fiind vorba despre o rspundere pentru un prejudiciu svrit de o persoan care are o anumit calitate cea de funcionar public denumirea oportun pentru aceast form de rspundere ar fi cea de rspundere patrimonial, care ar corespunde i cu prevederile constituionale referitoare la rspunderea patrimonial a statului, respectiv cu noiunea de rspundere administrativ-patrimonial adoptat n doctrin. Sediul materiei rspunderii civile a funcionarului public fa de autoritatea sau instituia public la care este ncadrat, pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia unor tere persoane, se regsete n prevederile Legii contenciosului administrativ, n principal n articolul 13, potrivit cruia aciunile n justiie n materia contenciosului administrativ pot fi formulate i direct mpotriva funcionarului autoritii sau instituiei publice prte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii dac se solicit plata unei despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru ntrziere. Astfel, n cazul n care aciunea este admis, funcionarul public respectiv va putea fi obligat la plata daunelor materiale sau morale n solidar cu autoritatea administrativ. Analiza textului las s se neleag faptul c terul pgubit are latitudinea de a alege, singura formul, respectiv din cele trei posibile, i anume: o aciune mpotriva autoritii sau instituiei publice, o aciune mpotriva funcionarului public vinovat;sau o aciune mpotriva amndurora, pentru a rspunde n solidar. Problema rspunderii funcionarului public fa de autoritatea sau instituia public se pune numai n situaia n care prin hotrrea instanei de contencios administrativ autoritatea sau instituia public a fost condamnat la repararea prejudiciului n solidar cu prepusul su, adic funcionarul public care a provocat prejudiciul. Acest tip de rspundere l apr pe reclamant de riscul insolvabilitii funcionarului public i are menirea de a spori spiritul de responsabilitate al acestuia, contient de riscul atragerii rspunderii fie individuale fie n solidar cu autoritatea administrativ competent. Temeiul rspunderii autoritii sau instituiei publice pentru faptele prejudiciabile fa de teri a funcionarului public propriu const n culpa proprie, aceea de a nu-l fi selecionat, format, pregtit, instruit, supravegheat i controlat n mod corespunztor n exercitarea atribuiilor, ndeosebi n executarea actului administrativ care a produs paguba. Este de precizat, de aceea, c rspunderea n solidar a autoritii sau instituiei publice cu funcionarul vinovat poate interveni numai n cazul n care prejudiciul a fost produs de actul emis de funcionarul public sau de refuzul ori neglijena acestuia de a soluiona o cerere, nu i de acte sau aciuni ale acestuia care nu au legtur cu calitatea de funcionar public i cu atribuiunile sale prevzute n fia postului, caz n care se pune doar problema rspunderii sale n condiiile exclusive ale dreptului civil.

171

Este evident c problema rspunderii funcionarului public nu se pune dect n eventualitatea n care terul pgubit solicit despgubiri . Se subnelege c, n situaia n care aciunea reclamantului nu vizeaz dect obligarea la anularea actului sau la emiterea actului neredactat n termenul legal, aciunea se formuleaz numai mpotriva autoritii sau instituiei publice, care nu mai apare i cu calitatea de comitent. Deoarece rspunderea civil a funcionarului public fa de autoritatea sau instituia public, ca form a rspunderii juridice, se bazeaz pe elementul vinovie, n lege a fost prevzut i posibilitatea pentru acesta de a chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordinul scris de a semna actul care a produs prejudicii materiale i/sau morale, situaie n care vinovia sa este nlturat, chiar exclus. Potrivit Statutului, rspunderea funcionarului public pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unui ter pgubit, se face numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile , n fapt a hotrrii instanei de contencios administrativ i nu prin ordinul sau dispoziia conductorului de imputare emis drept urmare unei fapte ilicite comise de funcionarul public care a produs pagube directe patrimoniului acestuia. Va trebui s mai observm, ns, c, n ceea ce privete reglementarea domeniului rspunderii civile a funcionarului public, Statutul funcionarilor publici propune puine soluii. De aceea, n consens cu ali muli autori, considerm c este necesar amendarea cadrului legislativ pentru a contura cu mai mult rigurozitate cadrul n care opereaz rspunderea civil a funcionarului public i de a delimita de rspunderea civil general, o asemenea reglementare va trebui s se coreleze i cu dispoziiile Legii contenciosului administrativ privind rspunderea funcionarului public vinovat pentru prejudiciile cauzate persoanelor fizice sau juridice. 7. Rspunderea penal a funcionarilor publici n conformitate cu prevederile articolului 77 alineat 1 din Statutul funcionarilor publici, rspunderea penal a funcionarilor publici se poate angaja i pentru infraciunile svrite de acetia n timpul sau n legtur cu atribuiile funciei publice ndeplinite . n mod firesc, angajarea rspunderii penale are loc n condiiile reglementate de Codul Penal i Codul de Procedur Penal ale Romniei. Astfel, Codul Penal include printre infraciunile de serviciu sau n legtur cu serviciul: abuzul n serviciu contra intereselor persoanelor; abuzul n serviciu prin ngrdirea unor drepturi; abuzuri n serviciu contra intereselor publice; abuzul n serviciu n form calificat; neglijena n serviciu; purtarea abuziv; neglijena n pstrarea secretului de stat; luarea de mit; darea de mit; primirea de foloase necuvenite i traficul de influen. Trebuie reinut faptul c funcionarul public poate s apar att ca subiect activ, ca autor al infraciunii, ct i ca autor pasiv n infraciunea comis de alii mpotriva sa. De asemenea, relevm faptul c, n planul dreptului penal, noiunea de funcionar public are o sfer mai larg dect n alte ramuri ale dreptului, inclusiv dreptul administrativ, fiind definit ca persoana care exercit permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investit, o nsrcinare de orice natur, retribuit sau nu n serviciul uneia dintre unitile prevzute la articolul 145 din Codul Penal . De asemenea, n noiunea de funcionar public mai intr i orice alt salariat care exercit o nsrcinare n serviciul unei alte persoane juridice, Drept urmare, n sensul dreptului penal, nu are relevan titlul nsrcinrii sau modalitatea investirii: alegere, numire, repartizare, desemnare, mandatare, delegare .a. ntr-o serie de situaii, calitatea de funcionar public constituie o form agravant a infraciunii (sustragerea de nscrisuri). n alte situaii, faptele care constituie infraciuni svrite de

172

funcionarii publici sunt aproape identice, ca latur obiectiv i obiect, cu cele pe care Statutul funcionarilor publici i celelalte legi speciale (statut) le consider abateri disciplinare sau contravenii. Distincia i delimitarea faptelor ca infraciuni, abateri disciplinare sau contravenii trebuie efectuat aproape exclusiv prin aprecierea pericolului social al faptei analizate. n situaia n care s-a pus n micare aciunea penal pentru svrirea unei infraciuni care ar atrage incompatibilitatea fptuitorului cu calitatea de funcionar public, conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public deinut. Astfel, potrivit articolului 74 alineat 2 din Statutul funcionarilor publici reprezint o cauz special, de suspendarea de drept, a raportului juridic de serviciu. n aceste condiii, ntruct dispoziiile menionate anterior sunt imperative, conductorul autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul public mpotriva cruia a fost pus n micare aciunea penal este obligat s emit actul administrativ de suspendare din funcie. Ulterior, n situaia n care Ministerul Public dispune scoaterea de sub urmrirea penal ori ncetarea urmririi penale, sau dac instana judectoreasc dispune achitarea funcionarului public ori ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz de drept, iar funcionarul public va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i va primi drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Msura suspendrii din funcie a funcionarului public mpotriva cruia s-a pus n micare urmrirea penal pentru svrirea unei infraciuni comport cteva observaii. n virtutea principiului constituional al prezumiei de nevinovie, i noi apreciem c ar fi fost mai corect ca, n aceast faz a procesului penal, msura s fie facultativ, urmnd ca aplicarea ei s fie obligatorie doar n situaia n care fa de funcionarul public n cauz s-a dispus luarea msurii arestrii preventive, cnd, se presupune, exist probe de vinovie mai concludente. O asemenea msur s-ar impune cu att mai mult cu ct, potrivit Statutului funcionarilor publici, n situaia n care parchetul dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale, precum i n situaia n care instana de judecat dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcie nceteaz, funcionarul public va fi reintegrat n funcie, iar autoritatea sau instituia public are obligaia s-i plteasc drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendrii. n situaia n care fapta comis de funcionarul public n timpul sau n legtur cu atribuiile funciei sale nu ntrunete elementele constitutive ale unei infraciuni, dar este considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. Nu vom ncheia, mai nainte de a preciza faptul c, dei Statutul funcionarilor publici se refer la infraciunile svrite n timpul serviciului n legtur cu serviciul, este normal i firesc ca funcionarii publici s rspund penal pentru comiterea oricrei alte infraciuni svrite, potrivit dreptului comun.

173

CURSUL XVII
ELEMENTELE INFRASTRUCTURII ETICE N ADMINISTRAIA PUBLIC 1. Consideraii despre deontologia funciei publice Am analizat n capitolele anterioare modalitile n care, prin intermediul organelor administraiei publice centrale i locale i a serviciilor publice, se realizeaz funcia executiv a statului i am concluzionat c autoritile sau instituiile publice i serviciile publice cuprind funcii publice, altfel spus, competene, responsabiliti i puteri speciale necesare realizrii intereselor generale ale societii. Competenele i atribuiile autoritilor administraiei publice centrale i locale se stabilesc numai prin lege i sunt depline i exclusive. Ele ndeplinesc funcii de autoritate public, de drept public, care implic exerciiul autoritii de stat i realizarea serviciilor publice la nivel central i local. Am vzut, de asemenea, faptul c persoana care ocup o funcie public, n temeiul legii, este denumit funcionar public. Ea are o serie de drepturi, dar i obligaii cu caracter moral-etic, unele scrise, altele nescrise, care se circumscriu noiunii de etic a profesiei de funcionar public. Suma tuturor ndatoririlor de ordin moral-etic pe care un funcionar trebuie s le respecte pe durata exercitrii unei funcii de autoritate public a primit, generic, denumirea de deontologie profesional. Analiza coninutului actelor normative de rang superior i inferior i a Codului deontologic al funcionarului public indic faptul c datoria primordial a funcionarului public este servirea interesului public . Drept urmare, obligaiile de ordin moral ce trebuie respectate deriv din scopul exercitrii funciei publice slujirea societii i a cetenilor -, n msura n care legea stipuleaz expres aceste obligaii ele dobndesc dimensiune profesional iar respectarea cu strictee a sensului i coninutului acestora capt dimensiuni stricte, ale cror consecine, n toate situaiile de ignorare, nclcare sau nerespectare, se plaseaz n cadrul elementelor de rspundere disciplinar, contravenional, civic sau penal, dup caz. n tiina administraiei, n general, indiferent dac ele sunt preluate sau nu n cuprinsul unor reglementri specifice s-au formulat, dezbtut i clarificat o serie de obligaii cu caracter moral, dintre care cele mai multe au valoarea de principii i au fost transformate, prin sancionarea lor n acte normative, n obligaii profesionale sub forma unor ndatoriri, denumite norme de conduit profesional a funcionarilor publici. Normele de conduit impuse funcionarilor publici, prin texte legale, sunt obligatorii, inclusiv pentru persoanele care ocup temporar funcii publice n cadrul autoritii sau instituiei publice. Scopul adoptrii unor norme de conduit obligatorie este tocmai acela de a se asigura buna funcionare a autoritii sau instituiei publice, creterea calitii serviciului public, o bun administrare a interesului public, eliminarea birocratic i a corupiei din administraia public. n timp, au fost conturate i consacrate n literatura de specialitate numeroase principii care guverneaz conduita profesional a funcionarului public , dintre care merit amintite: Probitatea: definete corectitudinea de care trebuie s dea dovad funcionarul public n ndeplinirea ndatoririlor sale de serviciu. Astfel, funcionarul public are dreptul de a 174

exercita o funcie public atta timp ct nelege c acea funcie, cu atribuiile, responsabilitile i puterile ei, este o ndatorire sfnt pentru el. n plus, orice alte criterii, motivaii sau excepii aduse n scopul justificrii nendeplinirii datoriei conduce la lipsa de probitate. Demnitatea: deriv, cu toate nelesurile i consecinele, din cuvntul public al sintagmei funcie public; el cuvntul public face trimitere la sensul demnitii pe care o are i o ndeplinete un funcionar, respectiv aceea de reprezentare a unui organ al statului n relaiile cu ceilali ceteni. Caracterul public al funciei, importana activitii i semnificaia posturii de reprezentant al unui organ de stat interzice funcionarului s adopte orice fel de tip de comportament, ci numai acela care deriv din ideea de agent public corect, cinstit, incoruptibil, acela care interzice titularului funciei publice s se comporte ca ceilali i/sau s pretind avantaje pentru el sau pentru alii. Sub aspect material, statul are obligaia de a asigura un salariu decent funcionarului public, pentru funcia ndeplinit, iar sub aspectul moral, el se bucur de autoritate, neavnd dreptul de a se degrada pe sine sau funcia sa. Interdicia cumulului de funcii publice: rezult din unicitatea unei funcii publice, care reprezint un ansamblu de atribuii ce corespunde unui interes public, pe care funcionarul public trebuie s-l satisfac. De aceea, n general, nimeni nu poate fi investit dect cu o singur funcie retribuit de stat, jude sau comun, cu salariu, diurn sau orice alt indemnizaie. n literatura de specialitate occidental s-a artat c, n general, un funcionar public nu poate avea interese contrarii administraiei pe care o servete i, ca atare, nu ar putea desfura activiti lucrative n scop personal. Cu toate acestea, n practica administraiei publice din unele state occidentale s-au admis derogri pentru: activitile de creare tiinific, literar sau artistic; activitate de consultan specializat n alte domenii dect cele ce privesc administraia public i/sau exploatarea brevetelor de invenii. n ceea ce privete cumulul de funcii administrative, s-a admis c un funcionar, angajat principal ntr-un serviciu public, ar putea desfura temporar/parial o activitate remunerat pentru un alt serviciu al administraiei, cu dou condiii: - s se ncadreze n limitele plafonului de venituri prevzut de legea salarizrii; - s aib acordul autoritii administraiei publice pentru care lucreaz. n legislaia romneasc s-a admis doar c funcionarii publici pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literarartistice. Legea stipuleaz c funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura alte activiti, remunerate sau neremunerate i c, prin definiie, calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public. Neutralitatea politic : cu privire la dreptul funcionarului public de a face parte din partide politice, n literatura juridic occidental s-au conturat dou opinii contrare: prima, consider administraia anex a politicului i, drept urmare, accept ca o funcie public s fie politic; a doua, consider c funcionarul public are ndatorirea principal i esenial de a executa decizia politic devenit lege, fr a participa la activitatea partidelor. n legislaia romneasc s-a adoptat o soluie de mijloc, n sensul c, pentru anumite categorii de funcionari publici, cum sunt militarii, poliitii, magistraii, este interzis activitatea politic. Ca regul general, ns, Statutul funcionarilor publici, completat cu prevederile Legii nr.161/2003, privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice a funciilor publice i n mediul de afaceri, stipuleaz c funcionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal 175

constituite, dar le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. Prin excepie, persoanele care fac parte din categoria nalilor funcionari publici nu au dreptul s fac parte din partide politice. Subordonarea: funcionarii publici au obligaia de a executa ordinele i/sau instruciunile primite de la efii ierarhici, cu precizarea faptului c, mai nti n doctrin i mai apoi n cuprinsul diverselor acte normative, s-a recunoscut funcionarului dreptul de a refuza executarea acelui ordin care este vdit ilegal sau prin a crei executare s-ar prejudicia interesele fundamentale ale persoanei. n situaia dat, funcionarul public este obligat s anune n scris conducerea serviciului, a autoritii sau instituiei, cu privire la motivele refuzului de a executa acel ordin. n mod corelativ s-a statuat c funcionarii de rang superior poart ntreaga rspundere pentru legalitatea ordinelor pe care le transmit subordonailor acestora. Fidelitatea: presupune executarea sarcinilor de serviciu pentru i n interesul autoritii sau instituiei publice la care funcionarul lucreaz. Ea include i discreia necesar cu privire la secretele de serviciu cu care funcionarul opereaz ori vine n contact, deci a principiului confidenialitii Obligaia de fidelitate excede sferei funcionarilor publici i se ntinde i asupra persoanelor din cadrul autoritilor cu caracter deliberativ, care, n unele administraii, au obligaia de a depune un jurmnt n acest sens. n legislaia, doctrina i practica romneasc au fost adoptate soluii asemntoare, n sensul c, dup stipularea obligaiilor de a rspunde, potrivit legii, de ndeplinirea atribuiilor de serviciu i de a se conforma dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici, Statutul funcionarilor publici prevede c funcionarul public are dreptul de a refuza, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite dac le consider ilegale. Respectul fa de funcie: presupune obligaia de a respecta funcia n limitele competenei prevzute pentru aceasta. Altfel spus, funcionarul public nu trebuie s-i depeasc atribuiile de serviciu, respectiv atribuiile stabilite n fia postului. Acest principiu a fost consacrat n diverse forme, inclusiv prin interdicia, pentru acesta, de a prelua lucrri pe care nu are competena de a le rezolva, precum cea de a interveni pentru rezolvarea unor asemenea cereri la eful ierarhic sau la funcionarul competent s o soluioneze. Vom mai consemna faptul c, n ultimul timp, doctrina i legea din majoritatea statelor democratice au adus n discuie i promovat o serie de alte principii care guverneaz i definesc cu mai mult fidelitate exercitarea funciei publice, conduita funcionarilor publici, asupra crora am struit i vom mai strui i n alte capitole ale lucrrii. Legislaia romneasc invoc urmtoarele principii care stau la baza funciei publice: a) legalitate, imparialitate i obiectivitate; b) transparen; c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate, n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) stabilitate n exercitarea funciei publice; g) subordonare ierarhic. n acelai timp, n cuprinsul actelor normative referitoare la funcia public i funcionarii publici, vom regsi i alte formulri, de genul profesionalism, imparialitate, i n conformitate cu legea i/sau: supremaia Constituiei i a legii, prioritatea interesului public, egalitatea de tratament a cetenilor, imparialitatea i independena, integritatea moral, libertatea gndirii, cinstea i corectitudinea, deschiderea i transparena, ori loialitatea fa de 176

autoritile i instituiile publice, asigurarea unui serviciu de calitate, loialitatea fa de Constituiei, activitatea politic, activitatea public. 2. Elementele infrastructurii etice n statele democratice Elementele infrastructurii etice din cadrul administraiei publice care pot fi ntlnite n statele democratice pot fi exemplificate printr-o seam de factori, care compun, n fapt, infrastructura etic. Aceasta reprezint metodele, sistemele i condiiile care ofer un impuls n vederea profesionalizrii administraiei publice i adoptrii unor nalte standarde de conduit pentru funcionarii publici. Elementele cheie ale unei infrastructuri etice sunt urmtoarele: un cadrul juridic, care s cuprind legi i alte acte normative prin care s fie definite standardele de conduit pe care ar trebui s le respecte un funcionar public, incluznd reglementarea conflictului de interese i regimul incompatibilitilor, metode de implementare a standardelor, de monitorizare a respectrii i de sancionare a nendeplinirii acestora, inclusiv reglementarea normativ a tuturor cazurilor de conflict de interes i/sau de incompatibilitate dintre funcia public ndeplinit i alte funcii publice i/sau alte activiti remunerate sau neremunerate; mecanisme eficiente de responsabilizare a funcionarilor publici , care s constea ntr-un set de ndrumri privind activitile publice i pentru verificarea rezultatelor obinute sau care au fost observate pe durata acestui proces (proceduri administrative, audit, evaluarea performanelor instituiilor sau autoritilor publice, comisii de monitorizare, etc.). Aceste mecanisme de responsabilizare ar trebui s ncurajeze conduita etic a funcionarilor publici prin crearea mediului n care comiterea aciunilor non-etice s fie greu de realizat i totodat uor de depistat; coduri de conduit, acestea fiind implementate cu succes n state care au adoptat n cadrul sistemului administraiei publice un stil managerial asemntor cu cel din sectorul privat. Aceste coduri ofer ndrumri pentru funcionarii publici, stabilesc norme de comportament obligatorii, reglementeaz conflictul de interior i regimul incompatibilitilor, i, n acelai timp controleaz comportamentul acestora la locul de munc; un corp coordonator de conduit , acesta putnd avea diferite forme (comisie, consiliu, departament, etc.), care s ndeplineasc diferite activiti: monitorizare i control, consiliere i/sau promovare a normelor etice n cadrul sectorului public; o societate civil activ, care s sesizeze de ndat orice act de nclcare a normelor de conduit. Aceste elemente servesc sau ndeplinesc cel puin 3 funcii: de control, de ndrumare i de coordonare. Controlul se poate realiza prin asigurarea unui cadru juridic concret, nfiinarea unor mecanisme de responsabilizare eficiente i implicarea societii civile. ndrumarea se poate realiza prin angajarea spectrului politic/liderilor politici, i prin coduri de conduit care s cuprind valori i standarde profesionale. Coordonarea poate fi realizat prin asigurarea stabilitii corpului funcionarilor publici care s se bazeze pe politici eficiente de resurse umane i pe coordonarea infrastructurii, fie de ctre un departament central de management, fie de ctre un corp special independent de monitorizare i control. Comportamentul funcionarilor publici n cadrul instituiilor sau autoritilor publice reprezint baza unor reglementri juridice, sau a unor reguli care au caracter oficial sau neoficial. Regulile formale pot asigura consistena, continuitatea, controlul i responsabilizarea corpului funcionarilor publici. Regulile neformale, adic acelea care nu au 177

fost adoptate prin acte normative, pot facilita aplicarea normelor de conduit, explicarea acestora pe nelesul funcionarilor publici, precum i s ajute la crearea unei culturi organizaionale, mpmntenind cutume i ajutnd la dezvoltarea unor raporturi armonioase ntre diferitele paliere ale funciei publice. O metod de a dezvolta un corp de funcionari publici cu o nalt conduit profesional i moral este aceea de a reglementa i implementa un cod de conduit. Codurile de conduit por mbrca diferite forme. Ar trebui menionat faptul c acesta reprezint un fenomen foarte vechi, primele astfel de coduri existnd nc din antichitate; spre exemplu, funcionarii publici din Atena trebuiau s depun un jurmnt nainte de a-i ndeplini activitile oficiale. Primul cod de conduit modern pentru funcionarii publici a fost elaborat n 1924 n Statele Unite. Unii cercettori ai sistemelor administraiei publice din Statele Unite au subliniat faptul c multe astfel de coduri de conduit au fost elaborate mai ales dup marele scandal Watergate, sau alte asemenea evenimente, cnd ncrederea societii civile n corpul funcionarilor publici era din ce n ce mai sczut. Scandalul Watergate a impulsionat administraia s elaboreze astfel de coduri de etic, iar statisticile arat, n acest sens, c nainte de 1973 doar 4 state din SUA elaboraser astfel de coduri de etic, n timp ce ntre 1973-1979, 19 state adoptaser astfel de coduri. n ultimii ani numeroase state, precum Noua-Zeeland, Australia, Italia, Cehia, Portugalia, au adoptat coduri de conduit pentru proprii funcionari publici. De asemenea, Comitetul de Minitri din cadrul Consiliului Europei a redactat i emis un Cod de conduit pentru funcionarii publici, elaborat de Grupul Multidisciplinar privind corupia (GMC). Exist state europene, precum Danemarca, Suedia, Finlanda sau Olanda, care nu au adoptat astfel de coduri de conduit, ns, n conformitate cu analiza privind percepia societii asupra nivelului corupiei din rndul funcionarilor publici, realizat de ctre Transparency International (Organizaia Internaional privind Transparena), rezult c aceste state sunt printre rile cu cea mai sczut rat a corupiei din cadrul corpului funcionarilor publici din lume. Aa cum subliniam mai sus, codurile de conduit pot avea diferite forme. Unele state au acte normative de nivel superior care reglementeaz conduita funcionarilor publici, acestea vnd un caracter obligatoriu. O lege deine o anumit for juridic, lsnd mai puin loc de interpretare dect n situaia n care asemenea norme de conduit ar fi adoptate printrun regulament intern. Actualmente se pot observa dou tendine n ceea ce privete normele de conduit. Respectiv, unele coduri de conduit cuprind un set de principii i valori generale, dar care nu reglementeaz i procedurile de implementare a acestor norme. Alte coduri ofer prevederi concrete privind normele etice care trebuie urmate de funcionarii publici, precum i sanciunile aplicabile n situaia n care acestea sunt nclcate. Scopul unor astfel de coduri deontologice este de a reglementa raporturile dintre funcionarii publici cu diferite segmente ale societii, fie c provin din sectorul public sau privat. De asemenea, ele sunt menite s vin n ntmpinarea ateptrilor cetenilor i chiar ale sistemului administraiei publice din care fac parte. Elaborarea unor astfel de coduri ofer posibilitatea analizrii eficiente a structurii corpului funcionarilor publici. Codurile deontologice pot avea mai multe scopuri, dintre care: promovarea unei conduite etice a funcionarilor publici i nfrnarea acestora de a avea un comportament neprofesionist; reglementarea unor standarde n conformitate cu care se poate aprecia n mod obiectiv ceea ce constituie un comportament non-etic; reglementarea unor situaii dificile privind procesul de luare a deciziilor; stabilirea obligaiilor, responsabilitilor i drepturilor funcionarilor publici; stimularea i creterea importanei profesiei de funcionar public; 178

o declaraie de principiu care s indice existena, necesitatea i importana respectivului corp profesional; poate reprezenta chiar un contract ntre funcionarii publici i ceteni; o declaraie privind dezvoltarea i perfecionarea continu a acestui corp al funcionarilor publici; legitimarea normelor profesionale i o justificare a sanciunilor aplicabile n situaia nclcrii normelor deontologice. Avantajele adoptrii unui cod de conduit pentru funcionarii publici sunt multiple, i ar putea fi enunate astfel: se mbuntete mediul de lucru al funcionarilor publici; faciliteaz luarea unor decizii de ctre funcionarii publici care se afl n diferite situaii cum ar fi conflictul de interese, oferirea i primirea unor cadouri, etc.; ofer ndrumri n privina conduitei pe care trebuie s o aib un reprezentant al Guvernului; creeaz cadrul legal n vederea mbuntirii calitii serviciilor oferite de reprezentanii administraiei publice. Dezavantajele unui cod de conduit ar fi urmtoarele: nu poate fi destul de cuprinztor astfel nct s fie prevzute toate situaiile ce pot aprea n practica de zi cu zi; poate s fie ineficient n situaii de conflict de interese sau corupie; poate s intervin cu reglementri n viaa privat a unui funcionar public; poate reprezenta un singur punct de vedere privind corpul funcionarilor publici, dar acesta ar putea s nu fie unitar perceput la nivelul ntregului aparat administrativ. Asemenea coduri de conduit pentru funcionarii publici sunt necesare, ns, nu sunt suficiente pentru a fi garantat comportamentul etic al acestui corp. Este necesar s existe o real implementare a unui asemenea cod. Totodat trebuie s fie avut n vedere, de fiecare dat cnd este conceput strategia unei instituii sau autoriti publice, precum i bugetul acesteia n vederea alocrii sumelor necesare pentru formarea i perfecionarea funcionarilor publici n spiritul codului de conduit. De asemenea, codurile a cror monitorizare i al cror control sunt asigurate de ctre o anumit comisie/consiliu/departament sunt aplicate i respectate cu mai mare succes dect dac respectivul organism nu ar exista. n acelai timp, codul de conduit trebuie respectat nu doar de funcionarii publici cu funcii de execuie, dar i de ctre funcionarii publici cu funcii de conducere. Codurile deontologice sunt cu att mai necesare n situaia n care nu exist o cultur organizaional a funcionarilor publici i nici nu exist o tradiie, n acest sens. Statele nordice nu au asemenea coduri tocmai din motivul c aceste norme deontologice sunt internalizate i asumate de ctre corpul funcionarilor publici. Aceste coduri de conduit pot reprezenta o surs a identitii profesionale sau organizaionale a corpului funcionarilor publici, care de regul, nu au o astfel de identitate din cauza mediului care se afl ntr-o permanent schimbare. n finalul acestei seciuni, vom prezenta situaia adoptrii codurilor deontologice pentru funcionarii publici n diferite state, att din cadrul Uniunii Europene, ct i din statele candidate: n Portugalia, codul deontologic al funcionarilor publici a fost adoptat de ctre Consiliul de Minitri. n ciuda faptului c nu a provocat ostilitate n rndul funcionarilor publici, nu a existat nici entuziasm, acestea fie din cauza inexistenei unei consultri prealabile a funcionarilor publici, fie din cauza faptului c sindicatele funcionarilor publici au fost indiferente n privina actului normativ. Avnd n vedere

179

cele menionate mai sus, codul de etic al funcionarilor publici a fost considerat mai mult un memorandum intern. n Grecia, codul completeaz Statutul funcionarilor publici i explic n detaliu regulile care guverneaz conduita corect, inndu-se cont de legislaie i practica de zi cu zi. Acest cod este general acceptat datorit naturii sale morale i datorit principiilor care asigur o nalt calitate serviciilor oferite cetenilor, mai cu seam c o atenie deosebit este acordat interesului public. n Noua-Zeeland, Comisia de Stat a Serviciilor a pus n discuie, n anul 1990, Codul de conduit al funcionarilor publici. Din acel moment, cea mai mare parte a ministerelor au dezbtut propriile coduri care s reflecte cerinele i circumstanelor specifice acestora. n septembrie 1995, aceeai comisie a definitivat un proiect care conine un ghid de promovare a standardelor de conduit pentru cel care i desfoar activitatea n cadrul funciei publice. Rezultatul acestui proiect este ghidul Practic, Convenii i Principii ale Funciei Publice, care este acum la ndemna managementului superior din administraia public. n Marea Britanie a fost adoptat un prim Cod deontologic al funcionarilor publici la sfritul secolului al XIX-lea, ns, n 1991, a fost elaborat documentul intitulat Carta cetenilor care stabilete unele standarde de conduit pentru funcionarii publici n raporturile cu cetenii, precum i documentul intitulat O guvernare transparent, elaborat n 1993 care dezvolt principiile stipulate n Carta cetenilor; aceste documente nlesnesc punerea n aplicare a standardelor deontologice, explicndu-le pn la ultimul detaliu. Estonia a fost primul stat dintre rile Baltice care a adoptat, n 1999, un Cod de conduit al funcionarilor publici. Acesta este foarte redus, cuprinznd doar 20 de articole. Primul articol subliniaz ideea adoptrii unui nou tip de management public, n sensul c funcionarul public trebuie s serveasc ceteanul. Standardele enunate n acest cod sunt foarte generale i nu sunt foarte relevante, n sensul c nu explic ce semnific principii precum onestitate, imparialitate, etc. De asemenea, responsabilitatea implementrii unui astfel de cod i sanciunile pentru nclcarea prevederilor acestuia nu sunt enunate ntr-o manier neechivoc. n Letonia au existat numeroase i ndelungate discuii cu privire la necesitatea adoptrii unui cod de conduit pentru funcionarii publici. n 2001 a fost adoptat un document intitulat Instruciuni ale Cabinetului Minitrilor, care are 17 articole tot de natur principial. n Bulgaria, n urma unor dezbateri publice, la sfritul anului 2000 a fost adoptat Codul de conduit al funcionarilor publici, ns actul normativ este sub forma enumerrii sumare a unor principii generale. n prezent se dorete, prin modificarea statutului funcionarilor publici, introducerea n textul legii a unui articol care s fac referire la obligativitatea respectrii normelor etice stabilite n respectivul cod, precum i mbuntirea respectivului cod. n Polonia, n octombrie 2002, a fost adoptat Codul etic al funcionarilor publici, dup 2 ani de dezbateri publice rezultate n urma publicrii proiectului de act normativ pe site-ul guvernului. Codul cuprinde, ca i n situaia Bulgariei, principii generale ale conduitei funcionarilor publici. Un aspect interesant l constituie faptul c, n vederea nlesnirii punerii n practic a codului, a fost creat un film de aproximativ 30 de minute, care conine diferite scenarii, nsoite de comentarii, n scopul studierii unor cazuri concrete i a instruirii funcionarilor publici. Tot n acest scop, a fost elaborat i un manual (un fel de ghid al respectivului film), care, printre altele, cuprinde o analiz a situaiilor n care un funcionar public ar putea fi corupt.

180

Macedonia a adoptat, n anul 2002, un cod deontologic pentru funcionarii publici cu sprijinul experilor internaionali, care este mult mai cuprinztor dect codurile Bulgariei i Poloniei, urmnd a fi adoptate i mecanisme de implementare. n concluzie, dorim s amintim de Recomandarea nr.10/2000 a Comitetului Minitrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei asupra codurilor de conduit pentru funcionarii publici, unde se subliniaz importana funcionarilor publici n sistemul administraiei publice, acetia trebuind s aib un comportament corespunztor funciilor pe care le ocup.

181

Bibliografie selectiv 1. Eugen Albu, Administraia ministerial n Romnia, Editura All Beck, Bucureti, 2004; 2. Ion Alexandru i colaboratorii, Drept administrativ, Editura Economic, Bucureti, 2003; 3. Mihai Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1958. 4. Lidia Barac, Rspunderea i sanciunea juridic, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1997. 5. R.D. Bossaert, C. Dimmke, Civil Service in Accesion States, Institutul European de Administraie Public, Maastricht, 2003. 6. Valeric Dabu, Rspunderea juridic a funcionarilor publici, Editura Global Lex, Bucureti, 2000. 7. Valeric Dabu, Rspunderea juridic a funcionarului public, Tez de doctorat, Editura Global Lex, Bucureti. 8. G. Dupuis, M.J. Guedon, P. Cheretien , Droit administratif, Editure Armand Colin, Paris, 1999. 9. Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1988; 10. Sanda Ghimpu, Alexandru Ticlea, Dreptul muncii, ediie revizuit i adugit, Casa de Editur i Pres ansa SRL, Bucureti, 1995. 11. Sanda Ghimpu, Ioan Traian tefnescu, Silviu Beligrdeanu, Gheorghe Mocanu , Dreptul Muncii, vol.I, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978. 12. Sanda Ghimpu, Ioan Traian tefnescu, Silviu Beligrdeanu, Gheorghe Mocanu , Dreptul Muncii, Vol. II, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980. 13. Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970; 14. Antonie Iorgovan, Valentina Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei, Universitatea Bucureti, 1986; 15. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996. 16. Antonie Iorgovan, Drept administrativ, T.U.B., Bucureti, 1989. 17. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 18. Ilie Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei , Universitatea din Bucureti, 1977. 19. Corneliu Manda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001; 20. Niculae Neagu, Natura juridic i etica funciei publice, Editura Bren, Bucureti, 2006; 21. Alexandru Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, 1981; 22. Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996. 23. Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934. 24. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitatea Lucian Blaga, Sibiu, 2005; 25. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004.

182

26. Mircea Preda, Drept administrativ. Partea general, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 27. Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Partea general, ediia a IIa, Editura All Beck, Bucureti, 1996. 28. Valentin Priscaru, Contenciosul administrativ romn, Editura All Beck, Bucureti, 1998. 29. Jean Rivero, Droit administratif, Editure Dalloz, Paris, 1987. 30. Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, Editure Dalloz, Paris, 1998. 31. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I i vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2003, respectiv 2004; 32. Anton Trilescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1988. 33. Anton Trilescu, Drept administrativ. Curs universitar, ediia a II-a, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 34. Mihai Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Soccec, Bucureti, 1928. 35. Verginia Vedina, Statutul funcionarului public. Trsturi caracteristice, similitudini i diferenieri fa de statutul angajatului, Universitatea Bucureti, 1998. 36. Verginia Vedina, S. Cristea, Structura funciei publice n Romnia. Studiu comparat cu Frana, n R.D.P. nr.1/2003. 37. J. Vermeulen , Statutul funcionarilor publici, Institutul de arte grafice Vremea, Bucureti, 1933. 38. J. Ziller, Egalitatea i meritul. Accesul la funcia public n statele Uniunii Europene. Institutul European de Administraie Public, Editura Bruylant, Bruxelles, 1988.

183