COMISIA COMUNITILOR EUROPENE

Bruxelles, 25.07.2001 COM (2001) 428 final

GUVERNAREA EUROPEAN CARTA ALB1

Reproducerea textului in limba romana se face numai cu acordul prealabil al Fundatiei EURISC

Traducerea: Delia Crei Simona Gnescu PROSPER ASE

Coordonarea ediiei n limba romn: Dr. Liviu Murean

Sponsor: Banca Comercial Romn

EU EU

EU EU

Ediia n limba romn

RISC
EU

EU

Fundaia EURISC, Bucureti, Romnia

EU

EU E

CUPRINS SUMAR EXECUTIV 3 I. DE CE REFORM N GUVERNAREA EUROPEAN ? 7 II. PRINCIPIILE BUNEI GUVERNRI 10 III. PROPUNERI DE MODIFICRI 11 3.1.O implicare mai eficient 11 3.2.Politici, reglementri i aplicare mai bune 18 3.3.Contribuia UE la guvernarea global 26 3.4.Politici i instituii reorientate 28 IV. DE LA GUVERNARE LA VIITORUL EUROPEI 32

SUMAR EXECUTIV

Astzi, lideri politici din ntreaga Europ se confrunt cu un adevrat paradox. Pe de o parte, europenii vor ca ei s gseasc soluii la problemele majore cu care se confrunt societile noastre. Pe de alta, oamenii au din ce n ce mai puin ncredere n instituii i politic sau, pur i simplu, nu sunt interesai de acestea. Problema este recunoscut deopotriv de parlamentele i guvernele naionale i devine deosebit de acut la nivelul Uniunii Europene. Muli oameni i pierd ncrederea c un sistem complex i puin neles poate s aplice politicile pe care ei le doresc. Uniunea este adesea perceput drept o realitate ndeprtat dar n acelai timp prea prezent. Votul negativ irlandez pune n eviden impactul pe care aceste probleme le au asupra multor oameni. Aceasta s-a reflectat nu numai n rezultatul final al referendumului ci i n participarea rdus i calitatea sczuta a dezbaterilor care l-au precedat. Totui, oamenii ateapt n aceeai msur, ca Uniunea s fie prima care s profite de ansele oferite de globalizare n privina dezvoltrii economice i a resurselor umane, i s rspund la provocrile legate de mediu, omaj, sigurana hranei, crim i conflicte regionale. Ei se ateapt ca Uniunea s acioneze la fel de transparent ca i guvernele naionale. Instituiile democratice i reprezentanii poporului, att la nivel naional ct i european, pot i au datoria s ncerce s lege Europa de cetenii si. Aceasta este condiia iniial pentru elaborarea unor politici mai eficiente i relevante. Comisia a identificat la nceputul anului 2000 reforma guvernrii europene ca pe unul dintre cele patru obiective strategice. De atunci evenimentele politice au scos la lumin faptul c Uniunea se confrunt cu o dubl provocare: nu exist numai o nevoie de aciune urgent pentru adaptarea guvernrii din tratatele existente, ci i de dezbatere mai ampl asupra viitorului Europei, n vederea urmtoarei Conferine Inter-guvernamentale. Chiar i n virtutea Tratatelor existente Uniunea trebuie s nceap s i adapteze instituiile i s stabileasc mai mult coeren n politicile sale pentru a se putea vedea mai clar cu ce se ocup i ce reprezint ea. O Uniune mai coerent va fi mai puternic acas i un conductor mai bun n lume. Va avea o poziie favorabil pentru a aborda problema extinderii. Carta Alb a Guvernrii Europene privete felul n care Uniunea i folosete puterea dat de cetenii si. Reforma trebuie pornit acum 5

astfel nct oamenii s vad schimbrile cu mult naintea altor modificri ale Tratatelor UE. Carta Alb propune nceperea procesului de elaborare de politici pentru a implica mai muli oameni i organizaii n conturarea i aplicarea politicii UE. Promoveaz o mai mare deschidere, rspundere i responsabilitate pentru toi cei implicai. Aceasta ar trebui s ajute oamenii s vad cum Statele Membre, prin conlucrarea n cadrul Uniunii, pot trata mai eficient problemele care i preocup. Comisia nu poate aduce singur aceste schimbri i nici Carta Alb nu trebuie considerat a fi un remediu miraculos pentru orice. Introducerea de schimbri necesit efort din partea tuturor celorlalte instituii, guverne centrale, regiuni, orae i societi civile n actualele i viitoarele State Membre. Carta Alb li se adreseaz lor n primul rnd. Ea propune o serie de aciuni iniiale. Unele dintre acestea ar trebui s ajute Comisia s-i concentreze atenia asupra prioritilor clare cuprinse n sarcinile pe care i le confer Tratatul: dreptul la iniiativ, aplicarea politicii, salvgardarea Tratatului i reprezentarea internaional. Acestea vor fi duse la ndeplinire imediat. Documentul lanseaz de asemenea, un proces consultativ care se va desfura pn la sfritul lui martie 2002 privind nevoia de aciune a celorlalte Instituii i State Membre. Pn la sfritul lui 2002, Comisia va informa despre progresul pe care l-a fcut i va trage concluzii ca urmare a consultrii Cartei Albe. Aceasta ar trebui s stabileasc o baz de la care va porni detalierea programului de guvernare mpreun cu celelalte Instituii. Totodat, Comisia va participa activ la pregtirea Consiliului Europei ce urmeaz s aib loc la Laeken, prezentnd opiniile sale asupra obiectivelor politice care vor trebui urmrite de Uniunea European i asupra cadrului instituional necesar atingerii acestor eluri. n aceast ntreprindere, se va inspira din principiile Cartei Albe.

PROPUNERI PENTRU SCHIMBRI

Uniunea trebuie s nnoiasc metoda Comunitii urmnd o abordare mai puin centralizat i completnd mai eficient instrumentele politice cu cele nelegislative. OO mai ii mai maimult mult deschidere maibun bun implicare implicare deschidere Indiferent de felul n care politica UE este pregtit i adoptat, felul n care se face aceasta trebuie s fie mai deschis i mai uor de urmrit i neles. Comisia va oferi: Informaii la zi, prin Internet, despre pregtirea politicii i trecerea ei prin toate etapele lurii unei decizii. 6

Trebuie s existe o interaciune mai puternic cu guvernele regionale i locale ca i cu societatea civil. Statele Membre poart rspunderea principal pentru realizarea acesteia. Dar, la rndul ei, Comisia: Va stabili un dialog mai sistematic cu reprezentanii guvernelor regionale i locale prin asociaii naionale i europene, n faza de nceput a conturrii politicii. Va aduce mai mult flexibilitate n modul n care legislaia Comunitar poate fi implementat inndu-se cont de condiiile regionale i locale. Va stabili i publica standardele minime pentru consultri asupra politicii UE. Va stabili acorduri de parteneriat care s treac de standardele minime n zonele alese, angajnd Comisia pentru consultri suplimentare n schimbul unor garanii suplimentare viznd deschiderea i reprezentativitatea organizaiilor consultate. Politici, reglementri i aplicare mai bune

Pentru a mbunti calitatea politicilor sale, Uniunea trebuie mai nti s aprecieze dac se impune aciune i, n caz afirmativ, dac se impune la nivelul Uniunii. Dac este necesar intervenia Uniunii, trebuie s se ia n considerare mbinarea mai multor instrumente politice. n procesul de legiferare, Uniunea trebuie s identifice modaliti de accelerare a procesului legislativ. Trebuie s gseasc combinaia corect ntre impunerea unei abordri uniforme atunci cnd i unde este nevoie i asigurarea unei mai mari flexibiliti n modul n care regulile sunt implementate la faa locului. Trebuie s sporeasc ncrederea n felul n care sfaturile avizate influeneaz deciziile politice. Comisia: Promova o mai larg ntrebuinare a diferitelor instrumente politice (reglementri, directive cadru, mecanisme de co-reglementare). Simplifica mai mult legile existente ale UE i va ncuraja Statele Membre s simplifice regulile naionale care pun n aplicare prevederile UE. Publica liniile directoare pentru colectarea i utilizarea recomandrilor avizate astfel nct s fie clar ce sfat s-a dat, de unde vine, cum este folosit i ce opinii alternative sunt la dispoziie.

Este necesar o mai eficient punere n aplicare a legilor Comunitii nu numai de dragul eficienei pieei interne, ci i pentru a ntri credibilitatea Uniunii i a Instituiilor sale. Comisia: Stabili criteriile dup care i va concentra activitatea n investigarea posibilelor nclcri ale legilor Comunitii. Defini criteriile de creare a noi agenii de reglementare i a cadrului n care acestea vor opera.

Guvernarea global

Carta Alb privete dincolo de Europa i contribuie la dezbaterea asupra guvernrii globale. Uniunea trebuie s urmreasc aplicarea principiilor de bun guvernare la responsabilitile sale generale. Trebuie de asemenea s creasc eficiena i puterea de aplicare a instituiilor internaionale. Comisia: Va mbunti dialogul cu participanii guvernamentali i neguvernamentali din tere ri n dezvoltarea propunerilor de politici cu dimensiune internaional. Va propune o revizuire a reprezentrii internaionale a Uniunii pentru a-i permite s comunice mai des ntr-un singur glas. Instituii refocalizate

Instituiile UE i Statele Membre trebuie s lucreze mpreun pentru a stabili o strategie politic general. Ele trebuie s refocalizeze politicile Uniunii i s adapteze felul n care acestea funcioneaz. Comisia: Va consolida ncercrile de asigurare a coerenei politice i identificare a obiectivelor pe termen lung. Va aduce n discuia urmtoarei Conferine Inter-Guvernamentale propunerile de refocalizare a responsabilitii executive a Comisiei. 8

Comisia face apel la Consiliu pentru a consolida capacitatea sa de luare a deciziilor i de a trece peste diferite interese sectoriale. Consiliul trebuie de asemenea, s stabileasc o legtur mai puternic ntre politica UE i aciunea la nivel naional. Asumndu-i responsabilitatea politic n conformitate cu metoda Comunitii, Consiliul va da Consiliului Europei libertatea s stabileasc i s urmreasc mai multe orientri de strategie pe termen lung. Consiliul i Parlamentul European trebuie s se orienteze mai mult asupra definirii elementelor eseniale de politic i a controlrii modului n care aceste politici sunt puse n aplicare. Parlamentul trebuie s aib o contribuie mai important n dezbaterea politic a opiniilor electorilor si.

SUGESTII REFERITOARE LA CARTA ALB Comentariile referitoare la Carta Alb pot fi trimise direct la Comisie nainte de 31 martie 2002. Site-ul Guvernrii: http://europa.eu.int/comm/governance/index en.htm va oferi informaii actualizate i legturi cu dezbateri interactive, inclusiv cu dezbaterile asupra guvernrii iniiate de participani instituionali i ne-guvernamentali, dezbateri asupra Viitorului Europei i portalul Comisiei pentru formulare interactiv de politici. n cazul n care se adreseaz Comisiei, comentariile trebuie trimise la: sg-governance@cec.eu.int Sau prin pot, la: Governance White Paper, European Commission, C80 05/66 Rue de la loi 200, B-1049 Bruxelles Copii ale comentariilor primite vor aprea pe site. Dac nu dorii ca acestea s fie fcute publice, solicitai acest lucru.

I. DE CE REFORMA GUVERNRII EUROPENE?

Integrarea European a adus cincizeci de ani de stabilitate, pace i prosperitate economic. A ajutat la ridicarea nivelului de trai, a construit o pia intern i a ntrit vocea Uniunii n lume. A avut realizri care nu ar fi fost posiblile dac Statele Membre ar fi acionat fiecare pe cont propriu. 9

Aceasta a atras o succesiune de cereri de integrare, iar n civa ani se va extinde la scar continental. A devenit un model pentru integrarea regional n lume. Aceste rezultate au fost atinse prin mijloace democratice. Uniunea este cldit pe litera legii; se poate baza pe Carta drepturilor fundamentale i are un mandat democratic dublu prin Parlamentul care reprezint cetenii UE i un Consiliu care reprezint guvernele alese ale Statelor Membre. Totui, n pofida realizrilor, muli europeni se simt strini de activitatea Uniunii. Acest sentiment nu este limitat la Instituiile Europene. El afecteaz politica i instituiile politice din ntreaga lume. Dar n ce privete Uniunea, el reflect anumite tensiuni i incertitudini privind statutul Uniunii i ceea ce aspir aceasta s devin, privind delimitarea sa geografic, obiectivele sale politice i felul n care aceste puteri sunt mprtite cu Statele Membre. Participarea n scdere la alegerile Parlamentului European ca i votul irlandez negativ demonstreaz i lrgirea prpastiei dintre Uniunea European i oamenii pe care i servete. Este perceput o incapacitate a Uniunii de a aciona eficient n cazuri clare, de exemplu, omajul, sigurana hranei, criminalitatea, conflictele de la graniele UE i rolul ei n lume. Cnd Uniunea acioneaz eficient, rareori primete aprecierea cuvenit pentru aciunile ei. Oamenii nu vd c mbuntirea drepturilor lor i a calitii vieii decurge de fapt din deciziile europene, mai degrab dect din cele naionale. Dar, n acelai timp, ei ateapt ca Uniunea s acioneze la fel de eficient i vizibil ca i guvernele lor naionale. n mod similar, Statele Membre nu comunic bine referitor la activitatea Uniunii i la activitatea lor n cadrul Uniunii. Bruxelles este blamat de ctre Statele Membre cu prea mult uurin pentru decizii dificile pe care chiar ele le-au aprobat sau chiar solicitat. n cele din urm, muli oameni nu cunosc diferena dintre Instituii. Ei nu neleg cine ia hotrrile care i afecteaz i nu consider c Instituiile funcioneaz ca un canal eficient pentru opiniile i preocuprile lor. Oamenii nu se simt n mod obligatoriu mai puin europeni. Ei nc ateapt o aciune la nivel european n multe domenii, dar nu mai au ncredere c sistemul complex le poate oferi ceea ce vor. Cu alte cuvinte, oamenii sunt dezamgii n ateptrile lor care, totui, exist.

10

Dezbaterea privind viitorul Europei i obiectivele Cartei Albe

Aceast nemulumire i mpreun cu ea ntrebrile fundamentale referitoare la viitorul Europei, vor fi supuse dezbaterilor intense dinaintea Conferinei Inter-guvernamental. Totui, n procesul de pregtire a unor schimbri instituionale ulterioare, Uniunea trebuie s nceap acum procesul de reform. Sunt multe lucruri care pot fi fcute pentru a schimba modul n care Uniunea funcioneaz prin Tratatele existente. De aceea, Comisia a hotrt lansarea la nceputul anului 2000 a reformei guvernrii 2 europene ca obiectiv strategic cu mult naintea Consiliului European de la Nisa. Reforma guvernrii vizeaz ntrebarea referitoare la modul n care UE folosete puterea dat de ceteni. Este vorba despre felul n care lucrurile pot i trebuie fcute. Scopul este de a deschide procesul stabilirii de legi pentru a-l face mai cuprinztor i mai clar n ce privete rspunderile asumate. O folosire mai bun a puterii va lega mai strns UE de cetenii ei i va conduce la politici mai eficiente. Pentru a realiza acest deziderat, Uniunea trebuie s combine mai bine diferite instrumente politice cum ar fi legislaia, dialogul social, fondurile de investiii n infrastructur i programele de aciune. Aceasta va contribui la ntrirea metodei Comunitii. Reforma guvernrii Europene nseamn c aceast Comisie trebuie s se refocalizeze asupra misiunii sale principale. Propunerile din acest document vor mbunti calitatea felului n care ea iniiaz politicile. Ele vor asigura o mai mare claritate i eficien n aplicarea politicii, i vor maximiza impactul aciunilor Comisiei de prezervare a Tratatului.

Care este metoda Comunitii? Metoda Comunitii garanteaz att diversitatea ct i eficiena Uniunii. Ea asigur tratamentul corect al tuturor Statelor Membre, de la cel mai mare pn la cel mai mic. Ofer un instrument de arbitrare ntre diferite interese, trecndu-le prin dou filtre succesive: interesul general la nivelul Comisiei; i reprezentarea democratic, european i naional, la nivelul Consiliului i Parlamentului European ce formeaz mpreun legislativul Uniunii. - Comisia European este singura care face propunerile legislative i politice. Independena ei i ntrete capacitatea de a pune politica n
2

Guvernare nseamn reglementri, procese i atitudini care afecteaz modul n care se exercit puterea la nivel European, n special n privina deschiderii, participrii, rspunderii, eficienei i coerenei.

11

aplicare, de a aciona ca i gardian al Tratatului i de a reprezenta Comunitatea n negocierile internaionale. - Documentele legislative i de buget sunt adoptate de ctre Consiliul de Minitri (reprezentnd Statele Membre) i Parlamentul European (reprezentnd cetenii). Folosirea votului majoritii calificate n Consiliu este un element esenial n asigurarea eficienei acestei metode. Punerea n aplicare a politicii este ncredinat Comisiei i autoritilor naionale. - Curtea European de Justiie garanteaz respectul pentru litera legii.

Comisia nu poate mbunti singur guvernarea european, i nici aceast Cart nu poate oferi un tratament miraculos pentru orice. Schimbarea necesit aciuni concertate ale tuturor Instituiilor Europene, Statelor Membre prezente sau viitoare, autoritilor regionale i locale, ca i ale societii civile. Acest document li se adreseaz lor, n primul rnd. Angajarea acestora n reforma guvernrii europene va fi esenial n rectigarea ncrederii nainte de turul urmtor al reformei instituionale. Responsabilii alei de la diferite nivele, mai ales la nivel naional, au un rol crucial n acest context. Credibilitatea Uniunii va fi, n final, judecat dup capacitatea sa de a da un plus de valoare politicilor naionale i de a se ocupa mai eficient de preocuprile oamenilor la nivel european i mondial. Carta Alb identific instrumentele care sunt necesare n stabilirea unei mai mari coerene n politicile Uniunii i care ajut activitatea diverselor instituii. Ea pune accentul pe necesitatea ca aciunea UE s fie echilibrat i proporional cu obiectivele politice urmrite. Aceasta va avea o importan realmente crucial ntr-o Uniune lrgit. n cele din urm, reforma guvernrii europene va mbunti capacitatea UE dea influena evenimentele mondiale.

Conducnd Carta Alb mai departe.

Carta Alb propune o serie de aciuni iniiale, inclusiv unele care vor schimba prioritile Comisiei. Acestea vor fi preluate i aplicate imediat i vor aduce schimbri n celelalte Instituii. Documentul lanseaz totodat un proces consultativ privind nevoia de aciune n special a celorlalte Instituii i State Membre. Consultarea public asupra Cartei Albe se va desfura pn la 31 martie 2002. Documentul va continua s se bazeze pe reeaua de peste 2.500 de organizaii i persoane care au luat deja parte la dezbaterile guvernrii n toate punctele Europei, inclusiv n rile candidate 3 . Pn la sfritul lui Grupuri interne ale Comisiei vor contribui la aceast munc. Rapoartele lor sunt publicate n paralel cu aceast Cart Alb i pot fi obinute prin site-ul Guvernrii 12
3

2002, Comisia va raporta asupra progreselor sale i va trage concluzii de pe urma consultrilor. Aceasta va permite stabilirea bazei de cooperare pe mai departe ntre Instituii cu privire la reforma guvernrii Europene n conformitate cu Tratatele existente. ntre timp, se vor intensifica dezbaterile privind viitorul Europei care vor duce la modificri instituionale n urmtoarea Conferin Interguvernamental,. Comisia va participa n mod activ la pregtirea Consiliului Europei ce urmeaz s aib loc la Laeken, prezentndu-i opiniile asupra obiectivelor politice care trebuie urmrite de Uniunea European i asupra cadrului instituional necesar pentru a le atinge. n acest proces, se va baza de asemenea, pe principiile acestei Carte Albe. Mai mult, Carta Alb stabilete liniile directoare pentru viitorul Europei i identific zonele unde noile moduri de lucru vor fi mpiedicate s se dezvolte n absena unor schimbri corespunztoare n Tratatele UE.

II. PRINCIPIILE UNEI BUNE GUVERNRI

Cinci principii definescu buna guvernare i schimbrile propuse n aceast Cart Alb: deschidere, participare, rspundere, eficien i coeren. Fiecare principiu este important n stabilirea unei guvernri mai democratice. Pe ele se bazeaz democraia i respectarea legii in Statele Membre, dar se aplic la toate nivelele guvernamentale global, european, naional, regional i local. Ele sunt de o importan deosebit pentru ca Uniunea s rspund la provocrile scoase n eviden n capitolul anterior. Deschidere. Instituiile trebuie s lucreze ntr-o manier mai deschis. mpreun cu Statele Membre: ele trebuie s comunice activ asupra activitii UE i a deciziilor pe care aceasta le ia. Se impune folosirea unui un limbaj accesibil i pe nelesul opiniei publice. Este un lucru deosebit de important pentru mbuntirea ncrederii n instituiile complexe. Participare. Calitatea, relevana i eficiena politicilor UE depind de asigurarea unei participri largi pe traseul ntregului lan politic de la concepie pn la implementare. O participare mai bun poate da natere la mai mult ncredere n rezultatul final i n Instituiile care aplic politicile. Participarea depinde n mod crucial de adoptarea de ctre guvernele centrale a unei abordri inclusive n dezvoltarea i implementarea politicilor UE.

menionat mai sus. Coninutul acestor rapoarte nu reflect poziia oficial a Comisiei. n plus, un studiu calitativ de opinie printre cele 15 State Membre i nou ri candidate a contribuit la pregtirea acestei Carte.

13

 Rspundere. Rolurile n procesele legislative i executive trebuie s fie mai clare. Fiecare Instituie a UE trebuie s explice i s-i asume responsabilitatea pentru ceea ce face n Europa. Dar este nevoie i de o mai mare claritate i responsabilitate din partea Statelor Membre ca i a tuturor celor implicai n dezvoltarea i implementarea politicii UE la oricare nivel. Eficien. Politicile trebuie s fie clare i prompte, furniznd ceea ce este necesar pe baza unor obiective clare, o evaluare a impactului viitor i, cnd este posibil, a experienei anterioare. Eficiena depinde totodat de implementarea politicilor UE ntr-o manier bine proporionat i de luarea deciziilor la cel mai potrivit nivel. Coeren. Politicile i aciunea trebuie s fie coerente i uor de neles. Nevoia de coeren n Uniune este n cretere: aria de sarcini s-a lrgit; extinderea va spori diversitatea; provocrile, cum ar fi climatul i schimbarea demografic, depesc graniele politicilor sectoriale pe care s-a construit Uniunea; autoritile regionale i locale sunt tot mai implicate n politicile UE. Coerena necesit conducere politic i o puternic responsabilitate din partea Instituiilor pentru a asigura o abordare consecvent n cadrul unui proces complex. Fiecare principiu este important n sine. Dar ele nu pot fi atinse prin aciuni separate. Politicile nu mai pot fi eficiente dect dac sunt pregtite, implementate i puse n aplicare ntr-un fel mai cuprinztor. Aplicarea acestor cinci principii le consolideaz pe acelea de: Proporionalitate i ierarhizare. De la conceperea politicilor pn la implementare, alegerea nivelului la care se iau msurile (de la UE pn la nivelul local) mpreun cu selectarea instrumentelor folosite, trebuie s fie proporional cu obiectivele urmrite. Aceasta nseamn c nainte de lansarea unei iniiative, este esenial verificarea sistematic a urmtoarelo9r puncte: (a) dac se impune ntr-adevr o aciune public, (b) dac nivelul european este cel mai potrivit, i (c) dac msurile alese sunt proporionale cu acele obiective. Uniunea se schimb i ea. Programul ei se extinde pn la politic extern i de aprare, migrare i lupta mpotriva crimei. Uniunea se extinde pentru a include noi membri. Nu va mai fi judecat doar dup capacitatea ei de a nltura barierele din calea comerului sau de a crea o pia intern; legitimitatea ei depinde astzi de implicare i participare. Aceasta nseamn c modelul liniar de a distribui politici de la centru trebuie nlocuit cu un cerc virtuos, bazat pe feedback, reele i implicare de la conceperea politicii pn la aplicare la toate nivelele.

III. PROPUNERI PENTRU SCHIMBARE

14

Propunerile de modificare sunt mprite n patru seciuni. O prim seciune se concentreaz asupra mbuntirii implicrii n conturarea i implementarea politicii UE. O a doua seciune vizeaz mbuntirea i punerea n aplicare a politicilor UE. A treia seciune face un apel pentru o mai puternic legtur ntre guvernarea european i rolul Uniunii n lume. n cele din urm, o a patra seciune examineaz rolul Instituiilor. 3.1. Implicare mai bun

S facem ca Uniunea s funcioneze ntr-un mod mai deschis

Democraia depinde de capacitatea oamenilor de a lua parte la dezbateri publice. Pentru a face aceasta, ei trebuie s aib acces la informaii de ncredere asupra problemelor europene i s poat analiza procesul politic n diversele sale etape. Un progres important a fost fcut n 2001 cnd sau adoptat noi reguli care au dat acces sporit cetenilor la documentele Comunitii. Dar instituiile i Statele Membre au nevoie i s comunice mai activ cu publicul larg pe probleme europene. Politica de comunicare a Comisiei i a celorlalte Instituii 4 va promova eforturile de furnizare a informaiilor la nivel naional i local, acolo unde e posibil prin intermediul reelelor, a organizaiilor de baz i a autoritilor naionale, regionale i locale. Informaiile trebuie prezentate ntr-un mod adaptat la nevoile i preocuprile locale i s fie disponibile n toate limbile oficiale dac Uniunea nu dorete s exclud o mare parte a populaiei sale o dificultate care va deveni mai acut n contextul extinderii. Informaiile i tehnologia comunicaiilor au un rol important. Ca atare, siteul EUROPA 5 al UE este planificat s se transforme ntr-un suport interactiv pentru informaii, feedback i dezbatere, legnd reele paralele pe cuprinsul Uniunii. Furnizarea de mai multe informaii i comunicarea mai eficient sunt precondiii pentru generarea unui sim al apartenenei la Europa. Scopul trebuie s fie crearea unui spaiu transnaional n care ceteni din diferite ri s poat discuta ce neleg ei a fi problemele importante ale Uniunii. Aceasta i va ajuta pe legiuitori s fie n contact cu opinia public european i i-ar poate ghida n identificarea proiectelor europene care mobilizeaz sprijinul public.

Vezi Comunicatul Comisiei privind un nou cadru de cooperare pentru politica de informaii i comunicare a Uniunii Europene, COM(2001) 354, 27.6.01. 5 www.europa.eu.int

15

PUNCTE DE ACIUNE

Instituiile Europene trebuie s continue mpreun dezvoltarea EURLEX 6 n 2002, ca un singur punct de comunicare n toate limbile, unde oamenii pot urmri propunerile politice prin procesul de luare a deciziilor. Consiliul i Parlamentul European trebuie, de la nceputul anului 2002, s pun mai rapid la dispoziie informaiile referitoare la toate fazele procesului de co-participare la decizii, mai ales n ce privete faza final a aa-zis concilierii. Statele Membre trebuie s promoveze dezbaterea public asupra problemelor europene.

A ajunge la ceteni prin democraia regional i local

Extinderea activitii pe parcursul ultimilor cincisprezece ani a adus Uniunea mai aproape de regiuni, orae i localiti, care sunt acum rspunztoare pentru implementarea politicilor UE de la agricultur i fonduri structurale pn la standardele pentru mediu. De asemenea implicarea mai profund a autoritilor regionale i locale n politicile Uniunii reflect att responsabilitile lor n cretere n unele State Membre ct i o angajare mai puternic a oamenilor i a organizaiilor de baz n democraiile locale. 7 i totui, felul n care funcioneaz n prezent Uniunea nu permite o interaciune adecvat ntr-un parteneriat pe mai multe nivele; un parteneriat n care guvernele naionale s-i implice deplin regiunile i oraele n alctuirea politicii europene. Regiunile i oraele simt adesea c, n ciuda responsabilitii lor crescute n implementarea politicilor UE, nu este exploatat rolul lor de intermediar ales prin vot i reprezentativ care interacioneaz cu publicul n politica UE. Exist de asemenea critici conform crora legislaia adoptat de Consiliul i Parlamentul European este fie prea detaliat, fie insuficient adaptat condiiilor locale i experienei; adeseori n contrast evident cu propunerile iniiale depuse de Comisie. Criticile nu se ndreapt doar spre Uniune. Principala responsabilitate pentru implicarea la nivel regional i local n politica UE rmne i trebuie s rmn, n seama administraiilor naionale. Dar guvernele naionale sunt adesea percepute ca neimplicnd n mod adecvat participanii regionali i locali n pregtirea poziiei lor n politicile UE. Fiecare Stat
6

Portalul EUR-LEX ofer deja un magazin virtual unic cu acces la informaii despre legile Comunitii n ateptare sau adoptate (www.Europa.eu.int/eur-lex/en/index.html). 7 Vezi opinia Comitetului Regiunilor din 14.12.2000 privind Noi forme de guvernare: Europa, un cadru pentru iniiativele cetenilor (CdR 186/2000).

16

Membru trebuie s prevad mecanisme corespunztoare pentru consultare larg n discutarea deciziilor UE i implementarea politicilor UE cu dimensiune teritorial. Procesul elaborrii de politici ale UE, n special planificarea lui n timp, trebuie s permit Statelor Membre s asculte i s nvee din experiena regional i local. Este necesar un rspuns complementar la nivel european n trei sectoare, pentru a construi un parteneriat mai bun n cadrul diferitelor nivele: Implicare n conturarea politicii. La nivelul UE, Comisia trebuie s aib grij ca experiena i condiiile regionale i locale s fie luate n considerare n elaborarea propunerilor de politici. n acest scop, trebuie s organizeze un dialog sistematic cu asociaiile europene i naionale ale guvernelor regionale i locale, respectnd n acelai timp aranjamentele constituionale i administrative naionale. Comisia ntmpin cu satisfacie eforturile continue de a spori cooperarea ntre acele asociaii i Comitetul Regional. n plus, schimbul de personal i instruirea comun dintre administraii la diferite nivele ar contribui la o cunoatere mai bun a obiectivelor politice ale fiecruia, a metodelor de lucru i a instrumentelor. Mai mare flexibilitate. Condiiile locale pot face dificil stabilirea unui set de reglementri care acoper ntreaga Uniune, fr a constrnge legislaia printr-o complexitate excesiv. Trebuie s existe mai mult flexibilitate n instrumentele oferite pentru implementarea legislaiei i a programelor cu un impact teritorial puternic, cu condiia ca nivelul obinut n sfera pieii interne s fie menionat. Comisia este n favoarea ideii de a ncerca dac, n condiiile prevederilor existente ale Tratatului, implementarea anumitor politici ale UE poate fi fcut mai bine prin contracte tripartite, bazate pe eluri. Asemenea contracte trebuie s fie ntre Statele Membre, regiunile i localitile desemnate de ele pentru acest scop, i Comisie. Guvernul central ar juca un rol cheie n stabilirea contractelor i ar rmne rspunztor pentru implementarea lor. Contractul ar prevadea ca autoritatea sub-naional desemnat n Statele Membre s se angajeze s implementeze aciunile identificate n scopul de a realiza anumite obiective, definite n legislaia primar. Contractul ar trebui s includ aranjamentele pentru monitorizare. Abordarea privete reglementrile i directivele n domenii n care autoritatea sub-naional este rspunztoare pentru implementare n cadrul sistemului instituional sau administrativ naional. Domeniul politicii de mediu poate fi un candidat pentru aceast abordare-pilot. n plus, comisia s-a angajat deja ntr-o abordare mai descentralizat n politica regional viitoare. 8

Al Doilea Raport de Coeziune, COM(2001) 21 final, 31.01.2001.

17

 Coeren politic general. Trebuie s fie abordat impactul teritorial al politicilor UE n domenii cum ar fi transportul, energia sau mediul. Aceste politici trebuie s constituie parte a unui ntreg coerent aa cum este descris n al doilea raport de coeziune a UE; este nevoie s se evite un raionament prea limitat la un sector. n acelai fel, deciziile luate la nivele regionale i locale trebuie s fie n acord cu o arie mai larg de principii care ar sprijini mai eficient i echilibrat dezvoltarea teritorial n cadrul Uniunii. Comisia intenioneaz s fac uz de dialogul lrgit cu Statele Membre i cu regiunile i oraele lor, pentru a dezvolta indicatori care s arate unde este nevoie de coeren. Se va baza pe activitatea existent, cum ar fi Perspectiva de Dezvoltare a Spaiului European adoptat n 1999 de Minitrii responsabili cu planificarea areal i dezvoltarea teritorial. Aceast activitate de promovare a unei mai bune coerene ntre aciunile de dezvoltare teritorial la diverse nivele trebuie n aceeai msur s contribuie la revizuirea politicilor n vederea Strategiei de Dezvoltare Sustenabil. 9

PUNCTE DE ACIUNE

Comisia: Va stabili ncepnd din 2002 un dialog mai sistematic cu asociaiile europene i naionale ale guvernelor locale i regionale ntr-o faz primar a conturrii politicii. Va lansa din 2002 a contractelor pilot bazate pe inte ntrunul sau mai multe domenii, ca instrument mai flexibil de asigurare a implementrii politicilor UE.

Comunicarea asupra unei Europe sustenabile pentru o lume mai bun, COM(2001) 264 final, 15.5.01.

18

Comitetul Regiunilor trebuie: S joace un rol mai proactiv n examinarea politicii, de exemplu prin pregtirea rapoartelor de pre-investigare a propunerilor Comisiei. S organizeze schimburi de bun practic privind modul n care autoritile locale i regionale se implic n faza pregtitoare a luri de decizii europene la nivel naional. S evalueze impactul local i regional al anumitor directive i s informeze Comisia, posibilitile de aplicare ale Comisia va analiza n acel pentru a permite o astfel de Comunitii. Statele Membre trebuie : S examineze felul n care se poate mbunti implicarea actorilor locali i regionali n conturarea politicilor UE. S promoveze utilizarea aranjamentelor contractuale cu regiunile i localitile lor. pn la sfritul lui 2002, despre acestora prin mijloace mai flexibile. moment o abordare mai sistematic flexibilitate pentru unele pri ale legii

Implicarea societii civile

Societatea civil joac un rol important n a da glas preocuprilor cetenilor i n furnizarea de servicii care vin n ntmpinarea nevoilor oamenilor. 10 Biserica i comunitile religioase i pot aduce o contribuie nsemnat. Organizaiile care alctuiesc societatea civil mobilizeaz oamenii i sprijin de exemplu, pe cei suferind din cauza marginalizrii i discriminrii. Uniunea a ncurajat dezvoltarea societii civile n rile candidate, ca parte din pregtirea lor pentru aderare. Organizaiile neguvernamentale joac un rol important la nivel mondial n politica de dezvoltare. Adeseori ele acioneaz ca un sistem de avertizare timpurie a direciei dezbaterilor politice. Sindicatele i organizaiile salariailor au un rol i o influen special. Tratatul CE cere ca s fie consultate de Comisie managementul i fora de munc n procesul de pregtire a propunerilor, ndeosebi n sectorul politicii sociale. n anumite condiii, ele pot ncheia angajamente care
Societatea civil include urmtoarele: sindicate i organizaii ale patronilor (parteneri sociali); organizaii neguvernamentale; asociaii profesionale; de caritate; organizaii civile; organizaii care implic cetenii n viaa local i municipal cu o contribuie deosebit din partea bisericii i a comunitilor religioase. Pentru o definire mai exact a societii civile organizate, vezi Opinia Comitetului Economic i Social privind Rolul i contribuia organizaiilor societii civile n construirea Europei, OJ C329, 17.11.99 p.30.
10

19

devin ulterior legi ale Comunitii (n cadrul dialogului social). Partenerii sociali trebuie s fie n continuare ncurajai s-i foloseasc puterea dat prin Tratat pentru a ncheia acorduri voluntare. Societatea civil vede tot mai mult Europa ca oferind o baz bun pentru schimbarea orientrilor politice i ale societii. Acest lucru ofer o real posibilitate de lrgire a dezbaterii asupra rolului Europei. nseamn ansa de a implica mai activ cetenii n atingerea obiectivelor Uniunii i de a le oferi un canal structurat pe rspuns, critic i protest. 11 Aceasta se petrece deja n domenii cum ar fi comerul i dezvoltarea, i a fost de curnd propus pentru pescuit. 12 O mai bun implicare atrage o mai mare responsabilitate. Societatea civil trebuie ea nsi s urmeze principiile bunei guvernri, care include contabilizarea i deschiderea. Comisia intenioneaz s stabileasc nainte de sfritul acestui an, o baz de date actuale cuprinztoare pe internet, cu detalii, ale organizaiilor societii civile la nivel european care trebuie s acioneze drept catalizatori n mbuntirea organizrii lor interne. Comitetul Economic i Social trebuie s-i joace rolul n dezvoltarea unei noi relaii de responsabilitate reciproc ntre Instituii i societatea civil, n acord cu modificrile la articolul 257 al Tratatului CE 13 convenit la Nisa. Pentru a face aceasta, organizarea i rolul su vor trebui reevaluate. Statele Membre trebuie s in cont de acest nou rol cnd numesc membrii Comitetului. La fel ca i Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic i Social trebuie s fie mai activ prin dezvoltarea de opinii i rapoarte de investigaie care s ajute la conturarea politicilor ntr-un moment mult anterior celui prezent. Tratatul prevede n acest moment, ca ambele comitete s-i formuleze opiniile mai degrab dup dect anterior, propunerilor care au fost transmise pentru ratificare, ceea ce minimizeaz impactul. Acordurile n vigoare ntre Comisie i Comitetul Economic i Social, similare celor n discuie cu Comitetul Regional sunt n prezent n curs de finalizare pentru a da via unui rol pro activ crescnd.

Consultri mai eficiente i transparente chiar centrul conturrii UE

politicii

Comisia s-a consultat deja pe diferite ci cu prile interesate, cum ar fi Carta Verde sau Carta Alb, Comunicri, comitete consultative, tabele de
Aceasta ar oferi n mod deosebit o urmrire a documentului discuiilor Comisiei asupra ei i a organizaiilor neguvernamentale: Construirea unui parteneriat mai puternic, COM(2000) 11 final, 18.1.00. 12 Carta Verde: Viitorul politicii comune pescuit, COM(2001) 135 final, 20.03.2001. 13 Comisia Economic i Social va fi compus din reprezentani ai diverselor componente economice i sociale ale societii civile organizate, i n mod special din reprezentani ai productorilor, fermierilor, transportatorilor, muncitorilor, agenilor, meteugarilor, ocupaiilor profesionale, consumatorilor i altele de interes general.
11

20

teste pentru afaceri 14 i consultri ad-hoc. Mai mult de-att, comisia desfoar consultri directe prin iniiativa interactiv de conturare a politicii. 15 Astfel de consultri ajut Comisiei i celorlalte instituii s arbitreze ntre solicitri n conflict i prioriti, ca i n dezvoltarea unei perspective politice pe termen lung. Participarea nu nseamn instituionalizarea protestului. Ea reprezint o conturare mai eficient a politicii, bazat pe consultri iniiale i experien anterioar.
PUNCTE DE ACIUNE

Modul n care se consult Comisia: Exemplul Pachetul Telecoms 16 . Pachetul Telecoms format din 6 msuri acum n Parlamentul i Consiliul European, a fost dezvoltat pe baza unei consultri largi. 1989-99 A fost lansat un numr de studii care evalueaz o serie de probleme de pia i de reglementare. Ateliere de prezentare i dezbatere a studiilor. Mai/iunie 1999 Document de lucru privind principiile de reglementare pentru reforma telecoms pentru consultri. Noiembrie 1999 Comunicare care lanseaz studiul Telecoms pe 1999 definind orientrile general i invitnd la reacie. Ianuarie 2000 Audiere Public de dou zile, cu 550 de participani. Aprilie 2000 Comunicare privind rezultatele studiului pe 1999. Mai mult de 200 de rspunsuri de la legiuitorii naionali, asociaii comerciale, grupuri de consumatori, industrie i persoane fizice. Mai 2000 Proiect de lege publicat sub forma a cinci documente lucrative pentru consultare rapid. Iulie 2000 Adoptarea unui pachet din ase propuneri de ctre Comisie, n prezent n discuia Consiliului i Parlamentului European.

www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/panel/index.htm www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/update/citizen/ipm.htm 16 Pachetul Telecoms const n 6 msuri care revd cadrul existent de reglementri pentru pieele de telecomunicaii ce au lansat liberalizarea de la 1 ianuarie 1998 i este nevoie acum de actualizarea lui din perspectiva celor civa ani de competiie eficient. Msurile se adreseaz condiiilor de cadru legislativ i structurilor de reglementare, autorizare,
15

14

21

Parlamentul European i comitetele sale caut n mod constant opiniile publice i ale experilor prin consultri i audieri publice, mbuntind calitatea deliberrilor sale politice. Unele State Membre se consult n mod sistematic la nivel naional cu propunerile emise de Consiliu. n toate aceste domenii se poate i trebuie s se fac mai mult de-att. Instituiile i autoritile naionale trebuie s i ntreasc eforturile de a se consulta mai bine asupra politicilor UE. O mai bun consultare se adaug i nu nlocuiete luarea deciziilor de ctre instituii. De ce este nevoie, este consolidarea culturii consultrilor i a dialogului; o cultur care este adoptat de ctre toate Instituiile europene i care se asociaz n mod special cu Parlamentul European n procesul consultativ, dat fiind rolul su n reprezentarea ceteanului. Parlamentul European trebuie s joace un rol mai important, de exemplu nmulind audierile publice. Partidele politice europene sunt un factor important n integrarea european i contribuie la contientizarea european i la exprimarea preocuprilor cetenilor. n plus, poate fi ncurajat implicarea parlamentelor naionale i a comisiilor lor externe europene specializate, dup cum se practic deja n Parlamentul European. n prezent, exist o lips de claritate despre cum se desfoar consultrile i pe cine ascult Instituiile. Comisia conduce aproape 700 de organisme ad-hoc consultative, ntr-o arie vast de politici. Creterea volumului negocierilor internaionale d natere la alte consultri ad-hoc. Comisia crede c este nevoie s raionalizeze acest sistem nu pentru a stinge discuiile, ci pentru mai mult eficien i contabilizare att pentru cei consultai ct i pentru cei crora li se d sfatul. Ca prim pas, Comisia va publica un studiu privind forurile consultative pe domenii existente. Crearea unei culturi a consultrii nu poate fi realizat prin reglementri legale care ar crea o rigiditate excesiv i un risc de ncetinire a adoptrii anumitor politici. Trebuie mai degrab s fie sprijinit de un cod de conduit care stabilete standarde minime, concentrndu-se pe ce, pe cine i cum trebuie consultat. Acele standarde vor reduce riscul pentru legiuitori de a asculta doar una dintre prile aflate n disput, sau doar la anumite grupuri care au acces privilegiat pe baza unor interese sectoriale sau a naionalitii, ceea ce este evident un punct slab n metoda curent a consultrilor ad-hoc. Aceste standarde trebuie s mbunteasc reprezentativitatea organizaiilor societii civile i a structurii dezbaterilor lor cu instituiile.

interconectare i acces, service general, protecia datelor i confidenialitate, precum i ncadrarea frecvenelor radio.

22

n unele domenii politice, unde practicile consultative sunt deja bine stabilite, Comisia poate dezvolta acorduri parteneriale mai extinse. Din partea Comisiei, aceasta va atrage o implicare pentru consultri suplimentare n comparaie cu standardele minime. n schimb, acordurile vor fora organizaiile societii civile s-i ntreasc structurile interne, s ofere garanii de deschidere i reprezentativitate i s-i demonstreze capacitatea de a retransmite informaiile sau de a conduce dezbateri n Statele Membre. n lumina experienei practice a acestor acorduri parteneriale i a codului de conduit, Comisia va invita celelalte Instituii s contribuie la extinderea acestei noi abordri asupra propriilor lor activititi.
PUNCTE DE ACIUNEe

Comisia: - Va adopta standarde minime de consultare i le va publica ntr-un cod de conduit nainte de sfritul anului 2001. - Va dezvolta acorduri parteneriale mai extinse n toate domeniile ncepnd din 2002. Comitetul Economic i Social va juca un rol nclinat mai mult spre aciune n examinarea politicii, de exemplu prin pregtirea rapoartelor de investigaii. Statele Membre trebuie s examineze felul n care se pot mbunti procesele consultative n contextul politicii UE. Consiliul i Parlamentul European trebuie s-i revizuiasc relaia cu societatea civil i, prin stabilirea unor standarde minime pentru consultri, s contribuie la un cadru general de referin pentru consultrile din 2004.

Conectarea la reele
Integrarea european, noi tehnologii, schimburi culturale i interdependena global au condus la crearea unei uriae varieti de reele europene i internaionale, centrate pe obiective specifice. Unele au fost ajutate de fonduri ale Comunitii. Aceste reele fac legtura ntre afaceri, comuniti, centre de cercetare [i autoritile locale i regionale. Ele ofer noi fundamente pentru integrarea n Uniune i pentru construirea de puni ntre rile candidate i lume. Ele acioneaz de asemenea, ca multiplicatori care dovedesc contientizarea UE i care arat politicile n aciune.

Exemple de iniiative dirijate de Reele

23

Ziua fr automobile care se desfoar anual i are loc la data de 22 septembrie, mobilizeaz acum n jur de 800 de orae din 25 de ri europene pe baz de voluntariat. Iniiativa Netd@ys a sporit contientizarea colii, elevilor i profesorilor din noile medii. Anul trecut au existat aproximativ 300 de proiecte de site care au implicat 150.000 de organizaii din 85 de ri iar site-ul european a primit peste 8 milioane de intrri.

Totui, multe din aceste reele ale cror rdcini provin din adncul societii, se simt rupte de procesul politic al UE. Fcndu-le mai deschise i structurnd mai bine relaia lor cu Instituiile, reelele pot s-i aduc o contribuie mai eficient la politicile UE. Mai exact, reelele regionale i oreneti care sprijin cooperarea transnaional i cea de dincolo de granie, de exemplu, prin Fondurile de structurale, sunt inute pe loc de administraii divergente i de condiii legale care se aplic fiecrei autoriti participante individuale.
PUNCTE DE ACIUNE

Comisia Va dezvolta pn la sfritul anului 2002 o abordare mai sistematic i pro-activ pentru a lucra cu reelele cheie care s le dea puterea de a contribui la conturarea deciziei i aplicarea politicii. Va examina felul n care cadrul pentru cooperare transnaional a participanilor regionali i locali poate fi mai bine sprijinit la nivelul UE, pentru a prezenta propuneri pn la sfritul lui 2003.

3.2. Politici mai bune, reglementare i aplicare mai bun Politicile i legislaia Uniunii Europene sunt din ce n ce mai complexe. Reinerea Parlamentului i Consiliului European de a lsa Comisiei o libertate mai mare n aplicarea politicii, nseamn c legislaia include adesea un nivel non-necesar de detalii. n sistemele naionale se face trimitere la acestea prin reglementri de implementare prin controlul parlamentelor naionale, mai curnd dect prin legile adoptate de acele Parlamente. Nivelul de detalii din legislaia UE nseamn totodat, c adaptarea reglementrilor la schimbrile tehnice i de pia pot fi complexe i de durat. Pe ansamblu, rezultatul este o lips de flexibilitate care duneaz eficienei. Un proces legislativ lent este alctuit de implementarea lent din cele 83 de directive interne care trebuiau transpuse n 2000, doar 5 au fost transpuse n toate Statele Membre.

24

Dac reglementrile nu sunt sprijinite sau sunt aplicate neadecvat, instituiile ca ntreg, sunt puse la ndoial. Separat de o nou abordare, mai inclusiv, a conturrii politicii, Uniunea are nevoie s sporeasc ncrederea n sfatul avizat care i documenteaz politica. Are nevoie de mbuntires calitii legislaiei sale, inclusiv de o mai bun implementare i transpunere n vigoare.

ncredere n sfatul avizat

Experii n tiin i n alte domenii joac un rol semnificativ n creterea, n pregtirea i monitorizarea deciziilor. De la sntatea omului i a animalelor, pn la legislaia social, Instituiile se bazeaz pe experiena specialitilor n a anticipa i identifica natura problemelor i a incertitudinilor cu care se confrunt Uniunea, n a lua decizii i a se asigura c riscurile pot fi explicate clar i simplu publicului. Apariia bio-tehnologiilor scoate n eviden problemele morale i etice fr precedent create de tehnologie. Aceasta subliniaz nevoia pentru o gam larg de discipline i experiene dincolo de tiina pur. Recentele crize de hran au scos n eviden importana informrii oamenilor i legiuitorilor despre ce se cunoate i unde persist nesigurana. Dar ele au subminat de asemenea, ncrederea public n formarea politicii bazat pe experien. Percepia public nu este ajutat de opacitatea sistemului Uniunii alctuit din comitete specializate sau de lipsa de informaii despre cum funcioneaz. Adesea este neclar cine decide de fapt experii sau cei cu autoritate politic. n acelai timp, un public mai bine informat pune din ce n ce mai mult la ndoial coninutul i independena sfaturilor care sunt oferite de ctre experi. Aceste probleme devin mai acute de cte ori Uniunii i se cere s aplice principiul prudenei i s-i joace rolul n evaluarea i managementul riscului. Comisia a rspuns acestor provocri de un numr de ani, de exemplu prin restructurarea sistemului su de comitete tiinifice n 1997 i prin asigurarea c sfaturile tiinifice date de acele comitete erau fcute publice. Propunerea actual pentru o Autoritate European a Alimentaiei va spori capacitatea tiinific a Uniunii, transparena i realizarea de contacte n sfera asigurrii siguranei hranei. n multe alte domenii, rspndirea la nivel european i chiar mondial, prezint beneficii clare. Cu toate acestea, expertiza este organizat la nivel naional. Este esenial ca resursele s fie comasate i s lucreze mai bine n interesul comun al cetenilor UE. Astfel de reele structurate i deschise trebuie s formeze un sistem tiinific de referin pentru sprijinirea formrii politicii UE. 17

Crearea unui set de sisteme de referin att de larg este unul dintre obiectivele Domeniului de Cercetare European.

17

25

PUNCTE DE ACIUNE

Comisia va publica din iunie 2002 liniile directoare privind colectarea i utilizarea sfatului speciali[tilor n cadrul Comisiei pentru a oferi rspunderea, pluralizarea i integritatea expertizei utilizate. Aceasta trebuie s includ publicarea sfatului dat. De-a lungul timpului aceste directive pot forma baza pentru o abordare comun de ctre toate Instituiile i Statele Membre.

Reglementri mai bune i mai rapide combinarea instrumentelor politice pentru rezultate mai bune
Uniunea European va continua n mod corect s fie apreciat dup impactul reglementrilor sale pe teren. Trebuie s acorde o atenie constant mbuntirii calitii, eficienei i formei ct mai simple a documentelor de reglementare. Luarea efectiv de decizii solicit de asemenea combinarea diferitelor instrumente politice (diverse forme de legi, programe, directive, utilizarea fondurilor structurale etc.) pentru a veni n ntmpinarea obiectivelor Tratatului. Pentru a utiliza n mod cuprinztor Tratatul, Comisia poate i ea s fac propuneri pentru progresul obiectivelor Uniunii printr-o cooperare sporit. n acelai timp, Uniunea trebuie s poat reaciona mai rapid la condiiile de pia n schimbare i la noile probleme, prin reducerea ntrzierilor mari asociate adoptrii i implementrii reglementrilor Comunitii. n multe cazuri, acestea pot ajunge pn la trei ani sau mai mult. O tensiune ntre deciziile mai rapide i cele mai bune, dar care presupune consultrile care consum mult timp nu sunt neaprat o problem: investiia n consultri bune n contra curentului poate produce legi mai bune care sunt adoptate mai rapid i mai uor pentru a fi puse n aplicare i pentru a fi susinute. Realizarea mbuntirilor depinde de apte factori. n primul rnd, propunerile trebuie pregtite pe baza unei analize reale privind oportunitatea interveniei la nivel european i dac intervenia de reglementare este necesar. Dac da, analiza trebuie s studieze [i impactul posibil economic, social i de mediu, ca i costurile i beneficiile acestei abordri n mod special. Un element cheie ntr-o astfel de evaluare este asigurarea c obiectivele oricrei propuneri sunt identificate clar. n al doilea rnd, legea este adesea doar parte a unei soluii mai ample combinnd reglementri formale cu alte instrumente neobligatorii cum ar fi recomandrile, directivele sau chiar auto reglementarea ntr-un cadru convenit de comun acord. Acest lucru scoate n eviden nevoia de coeren mai strns ntre utilizarea

26

diferitelor instrumente politice i de mai mult reflecie asupra selectrii lor. n al treilea rnd, tipul corect de instrument trebuie utilizat ori de cte ori este nevoie de legi pentru a realiza obiectivele Uniunii: - Utilizarea reglementrilor trebuie luat n considerare n situaii n care este nevoie de aplicare uniform i de certitudine legal pe teritoriul Europei. Acest aspect poate fi deosebit de important pentru completarea pieei interne i are avantajul c evit ntrzierile asociate cu transpunerea directivelor n legi naionale. - Aa-numitele directive cadru trebuie utilizate mai des. Astfel de texte sunt mai puin dificil de mnuit, ofer o mai mare flexibilitate n privina implementrii lor i tind s fie mai rapid aprobate de Consiliul i Parlamentul European. Oricare ar fi forma de instrument legislativ aleas, trebuie s se fac mai mult uz de legislaia primar limitat la elementele eseniale (drepturile i obligaiile fundamentale, condiiile implementrii lor) lsnd n sarcina executivului s completeze detaliile tehnice prin implementarea regulilor secundare. n al patrulea rnd, n anumite condiii, implementarea msurilor poate fi pregtit n cadrul co-reglementrii. Co-reglementarea combin aciunile obligatorii legislative i de reglementare, cu aciuni ntreprinse de participanii cei mai direct interesai, bazndu-se pe experiena lor practic. Rezultatul este sentimentul mai adnc de proprietate asupra politicilor n discuie, prin implicarea celor mai afectai de implementarea reglementrilor, n etapa de elaborare i punere n aplicare. Aceasta duce adesea la respectarea mai fidel a reglementrilor, chiar i n cazul reglementrilor detaliate fr caracter obligatoriu. A fost deja ntrebuinat, spre exemplu, n domenii cum ar fi piaa intern (convenind asupra standardelor de producie prin aanumitele directive ale Noii Abordri) i sectorul de mediu (reducerea gazelor de eapament). Forma exact a co-reglementrii, felul n care se combin instrumentele juridice cu cele non-juridice i cine lanseaz iniiativa acionarii sau Comisia variaz de la un sector la altul. n urmtoarele condiii, Comisia va ine cont de utilizarea coreglementrii acolo unde reprezint o cale eficient de atingere a obiectivelor UE. Condiii de utilizare a co-reglementrii Co-reglementarea implic faptul c n legislaie este prevzut cadrul pentru obiectivele generale, drepturile fundamentale, mecanismele de 27

punere n aplicare i de apel, ca i condiiile de monitorizare a conformitii. Nu va fi utilizat dect atunci cnd n mod clar d un plus de valoare i servete interesul general. Este potrivit doar pentru cazurile cnd drepturile fundamentale sau opiunile politice majore nu sunt puse n discuie. Nu trebuie utilizat n situaii n care reglementrile necesit aplicarea n mod uniform de ctre fiecare Stat Membru. n mod similar, organizaiile participante trebuie s fie reprezentative, rspunztoare i capabile s urmeze proceduri deschise n formularea i aplicarea reglementrilor convenite. Acesta va fi un factor cheie n deciderea plusului de valoare a unei abordri de co-reglementare ntr-un caz anume. n plus, cooperarea care rezult trebuie s fie compatibil reglementrile europene n domeniul competiiei iar acestea, odata convenite trebuie s fie suficient de vizibile, astfel nct oamenii s fie contieni de reglementrile care se aplic i de drepturile de care se bucur. Atunci cnd co-reglementarea nu reuete s ofere rezultatele dorite sau cnd anumii participani privai nu respect reglementrile convenite, ntotdeauna va exista posibilitatea ca autoritile publice s intervin prin stabilirea reglementrilor specifice necesare.

n al cincilea rnd, n alte sectoare, aciunea Comunitii poate fi completat sau consolidat prin utilizarea aa-numitei metode deschise de coordonare, care poate n unele cazuri implica rile candidate. Metoda deschis de coordonare este folosit de la caz la caz. Este un mod de a ncuraja cooperarea, schimbul de practici optime i convenirea intelor i directivelor comune pentru Statele Membre, uneori sprijinit de planuri naionale de aciune, cum este cazul discriminrii sociale i n domeniul muncii. Se bazeaz pe monitorizarea periodic a progresului spre atingerea acelor inte, permind Statelor Membre s-i compare eforturile i s nvee din experiena altora.

n unele domenii, cum ar fi fora de munc i politica social sau de imigrare 17 , este aezat alturi de abordarea legislativ i cea bazat pe programe; n altele, adaug un plus de valoare la nivel european atunci cnd exist puine perspective pentru soluii legislative. Acesta este cazul, de exemplu, al lucrrilor la nivel european care definesc obiectivele viitoare pentru sistemele naionale de educaie. Comisia joac deja un rol activ de coordonare i este pregtit s fac la fel i n viitor, dar utilizarea metodei trebuie s nu

Vezi cel mai recent document Comunicarea privind o metod deschis de coordonare pentru politica de imigrare a Comunitii, COM(2001)387 final, 11.7.01.

17

28

dezechilibreze balana instituional sau s afecteze realizarea obiectivelor comune din Tratat. n mod special, nu trebuie s exclud Parlamentul European din procesul politic european. Metoda deschis de coordonare trebuie s completeze, nu s nlocuiasc, aciunile Comunitii.

Condiiile de utilizare a metodei deschise de coordonare

Utilizarea metodei deschise de coordonare nu trebuie s afecteze realizarea Obiectivelor din Tratat sau responsabilitatea politic a Instituiilor. Nu trebuie utilizat cnd este posibil aciunea legislativ prin metoda Comunitii; trebuie s asigure rspunderea general n conformitate cu urmtoarele cerine: Trebuie utilizat pentru atingerea obiectivelor definite de Tratat. Trebuie stabilite mecanismele periodice de informare a Parlamentului European. Comisia trebuie s fie profund implicat i s joace un rol coordonator. Datele i informaiile generate trebuie s fie larg rspndite. Ele trebuie s stea la baza deciziei dac sunt necesare aciuni legislative sau programe ca s se rezolve problemele particulare evideniate.

n al aselea rnd, este necesar o cultur mai puternic a evalurii i feedback-ului pentru a nva din succesele i greelile trecutului. Aceasta va face ca propunerile s nu devin excesive i ca deciziile s fie luate i implementate la nivelul potrivit. n al aptelea rnd, Comisia s-a angajat s retrag propuneri n care negocierile ntre instituii submineaz principiile descentralizrii i proporionalitii, sau obiectivele propunerii din Tratat. Consiliul i Parlamentul European trebuie s rmn fidele elementelor eseniale ale legislaiei aa cum s-a menionat mai sus i s evite propunerile prea complicate. Consiliul i Parlamentul European trebuie s fac, de asemenea, eforturi mai susinute pentru a grbi procesul legislativ. Cnd este posibil din punct de vedere legal, Consiliul trebuie s voteze de ndat ce este posibil o majoritate calificat, n loc s poarte discuii n vederera unanimitii. n situaii adecvate, Consiliul i Parlamentul European trebuie s ncerce s cad de acord asupra propunerilor n cursul unei singure audieri i nu n dou, cu ajutorul Comisiei. Acest lucru poate reduce timpul necesar pentru adoptarea legilor cu 6 pn la 9 luni.

Legea Comunitii trebuie simplificat considerabil

29

Pornind de la legislaia privind munca pe piaa unic i agricol, se impune un program cuprinztor de simplificare a reglementrilor existente regruparea textelor legale, nlturarea prevederilor redundante sau nvechite i transformarea obligaiilor ne-eseniale n msuri executive. Simplificarea la nivelul UE trebuie nsoit de o angajare similar a Statelor Membre. Oamenii vor mai nainte de toate mai puin birocraie la nivel naional pe ei nu i intereseaz dac originea acesteia este n deciziile europene sau naionale. Una dintre sursele principale de ngrijorare este tendina Statelor Membre de a aduga noi proceduri costisitoare, sau de a face legi mai complexe, atunci cnd implementeaz directivele Comunitii. Trebuie stabilite reele ntre cei responsabili cu simplificarea la nivel naional i la nivelul UE.
PUNCTE DE ACTIUNE

Comisia va prezenta un Plan de Aciune pentru Reglementare mai eficient la Consiliul European de la Laeken; n acest cadru, Comisia: - Va promova o mai larg utilizare a diferitelor instrumente politice (reglementri, directive cadru, directive i recomandri, mecanisme de co-reglementare). Acestea pot fi completate, cnd este cazul, de utilizarea metodei deschise de coordonare. - Va limita propunerile sale pentru legislaia primar la elemente eseniale simultan cu lrgirea orizontului de implementare a msurilor pentru completarea detaliilor tehnice ale acelor propuneri. - Va lansa un program pe scal larg de revizuire i simplificare a legislaiei comunitii adoptat nainte de 2000, sprijinit de proceduri de accelerare a acestei aciuni n Consiliul i Parlamentul European. Consiliul i Parlamentul European trebuie s limiteze legislaia primar la elementele eseniale. Statele Membre trebuie s se abin de la detalii disproporionate sau de la cerine administrative complexe n procesul de implementare a legislaiei Comunitii.

O aplicare mai bun a reglementrilor UE prin agenii de reglementare

Exist un numr de agenii naionale de reglementare pe teritoriul Statelor Membre n domenii n care sunt necesare decizii de reglementare consecvente i independente. Aceti factori de reglementare au un rol sporit n aplicarea legii Comunitii. 30

La nivelul UE, au fost create dousprezece agenii independente. Majoritatea acestor organisme, fie au sarcina de adunare de informaii, cum ar fi Agenia European pentru Mediu de la Copenhaga, fie de a sprijini Comisia prin implementarea programelor i politicilor UE specifice, cum ar fi Fundaia de Instruire European de la Torino. n trei cazuri, ageniile UE au rol de reglementare. 18 Crearea mai multor agenii UE de reglementare autonome n domenii bine definite va mbunti modul n care reglementrile sunt aplicate n spaiul Uniunii. Unor astfel de agenii trebuie s li se acorde puterea de decizie individual cnd aplic msurile de reglementare. Ele trebuie s acioneze cu un grad de independen i ntr-un cadru transparent stabilit de legislaie. Reglementarea care creeaz fiecare agenie trebuie s stabileasc limitele activitii i puterilor lor, responsabilitile i cerinele de transparen. Avantajul ageniilor este adesea capacitatea lor de a se inspira din knowhow-ul de nalt specializare, transparena mrit pe care o dau sectoarelor vizate (i cteodat publicului) i facilitile pe care le acord companiilor. Pentru Comisie, crearea ageniilor este i un mod util de garantare a faptului c resursele sunt concentrate pe sarcini eseniale.

Biroul de Armonizare a Pieei Interne (Alicante) i Biroul Comunitii de Diversitate a Fabricilor (Angers) iau decizii individuale asupra acordrii mrcilor europene i a drepturilor de diversitate a fabricilor. Agenia European de Evaluare a Medicamentelor (Londra) face evaluri tehnice ale cererilor pentru aprobarea noilor medicamente, naintea lurii unei decizii de ctre Comisie.

18

31

Condiiile de creare a ageniilor de reglementare la nivelul UE Tratatele permit ca unele responsabiliti s fie acordate direct ageniilor. Aceasta trebuie s se fac ntr-un mod care s respecte echilibrul de putere dintre Instituii i care s nu le restrng rolul i puterea. Acest lucru implic urmtoarele condiii: Ageniilor li se poate acorda puterea de a lua decizii individuale n domenii specifice dar nu pot adopta msuri generale de reglementare. n mod special, li se poate acorda puterea de a lua decizii n domenii n care predomin un singur interes public iar ndeplinirea sarcinilor necesit experien tehnic deosebit (de ex. sigurana aerian). Ageniile nu pot primi responsabiliti pentru care Tratatul a conferit o putere direct de decizie Comisiei (de exemplu, n domeniul politicii concureniale). Ageniilor nu li se poate acorda putere de decizie n domenii n care ar trebui s arbitreze interese publice n conflict, s exercite discernmnt politic sau s desfoare evaluri economice complexe. Ageniile trebuie s se supun unui sistem eficient de supraveghere i control.

Comisia va examina posibilitate crerii ageniilor de reglementare, n funcie de fiecare caz n parte. n prezent, n cadrul Consiliului i al Parlamentului Europeanse discut propuneri pentru trei agenii: o autoritate european pentru alimentaie, o agenie de siguran naval i o agenie de siguran aerian dintre care doar ultima are puterea clar de a lua decizii individuale.
PUNCTE DE ACIUNE

Comisia: - Va defini n anul 2002 criteriile de creare de noi agenii de reglementare n acord cu condiiile sus-menionate i cu cadrul n care ele trebuie s opereze. - Va stabili responsabilitile de supraveghere a Comunitii asupra unor astfel de agenii.

O aplicare mai bun la nivel naional

Impactul reglementrilor Uniunii Europene depinde n mod esenial de voina i capacitatea autoritilor Statelor Membre de a asigura aplicarea acestora efectiv, deplin i prompt. Aplicarea ntrziat, eronat sau 32

ezitant contribuie la impresia public c Uniunea nu funcioneaz. Responsabilitatea principal n acest sens se afl n minile administraiilor naionale i tribunalelor. ntrirea capacitii administrative a rilor candidate este deja o tem cheie n strategia de pre-aderare iar aceste eforturi trebuie susinute dup aderare. Statele Membre existente trebuie s-i asigure propriul progres i resursele adecvate care s fie disponibile n acest domeniu. Uniunea se poate efectiv inspira din experiena acumulat cu rile candidate, cum ar fi acordurile de ngemnare. Statele Membre prezente i viitoare trebuie s se gndeasc la nfiinarea de uniti de coordonare n cadrul guvernelor centrale pentru a mbunti modul de aplicare a legilor Comunitii. n acelai timp, persist sentimentul c reglementrile Comunitii sunt legi strine. Legislaia UE este parte integrant a ordinii legale naionale i trebuie aplicat ca atare. n ciuda cooperrii de durat cu Curtea European de Justiie, avocaii i tribunalele naionale trebuie ajutai s se familiarizeze cu dreptul Comunitar i s-i asume rspunderi legate de aprarea consecvent a drepturilor oferite prin Tratat i legislaia european. Comisia va continua s sprijine cooperarea judiciar i instruirea avocailor i judectorilor n dreptul Comunitar, iar Statele Membre vor trebui i ele s-i sporeasc eforturile n acest sens. Rolul i eficiena Ombudsman-ului UE i ale Comisiei de Petiii a Parlamentului European trebuie dublate de reele similare organismelor existente n Statele Membre, capabile s rezolve dispute care implic ceteni i probleme ale UE. Acestea trebuie s furnizeze mai multe informaii oamenilor asupra domeniului i limitelor drepturilor lor prin legislaia Comunitar i s i ajute s afle care dintre autoritile Statelor Membre le pot rezolva problemele. n unele sectoare foarte specializate, crearea ageniilor de reglementare europene conform celor propuse mai sus va contribui de asemenea la o mai uniform aplicare a reglementrilor n cadrul Comunitii. Uniunea se bazeaz pe respectarea legii. Monitorizarea ndeaproape a procesului de aplicare dreptului Comunitar este o sarcin esenial a Comisiei dac se dorete ca Uniunea s devin o realitate pentru economie i pentru cetenii de rnd. Ca atare, Comisia va pedepsi cu hotrre orice abatere. n acest context, sunt importante reclamaiile individuale privind nclcri ale dreptului Comunitar. Comisia a adoptat deja msuri pentru mbuntirea i grbirea procedurilor interne de tratare a acestor plngeri, care trebuie acum codificate i publicate. Totui, n ce privete reclamaiile individuale, o aciune legal de durat mpotriva unui Stat Membru nu este ntotdeauna soluia cea mai practic. Principalul scop al unei aciuni legale judecnd o nclcare este s oblige Statul Membru acuzat s remedieze nerespectarea dreptului Comunitar. Totui, chiar dup un verdict al Curii Europene de Justiie, e posibil ca s 33

trebuiasc s continue aciunea de judecat n tribunalele naionale pentru a-i intra n drepturi. Pentru a mri impactul activitii sale n tratarea reclamaiilor, Comisia va reorienta eforturile n curs i va stabili criteriile pe care le va utiliza n ordonarea prioritii cazurilor, inclusiv urmtoarele orientri:

Prioriti legate de posibilele nclcri ale dreptului Comunitar Comisia se va concentra asupra: Eficienei i calitii transpunerii directivelor ca fiind cea mai bun cale de evitare a problemelor individuale care pot aprea ulterior. Situaiilor care implic compatibilitatea legislaiei naionale cu principiile fundamentale ale Comunitii. Cazurilor care afecteaz grav interesul Comunitii (de ex. cazurile cu implicaii transfrontaliere) sau a celor pe care legea inteniona s le protejeze. Cazurilor n care o lege anume din legislaia european creeaz, n mod repetat, probleme de implementare ntr-un Stat Membru. Cazurilor care implic finanarea Comunitar. Astfel de cazuri trebuie considerate ca o prioritate n cadrul procedurilor formale privind abaterile. n alte cazuri, pot fi analizate alte forme de intervenie naintea nceperii procedurilor formale pentru nclcri.

n sfrit, Comisia va continua s poarte un dialog activ cu Statele Membre n privina aplicrii legilor. Aceasta prezint avantajul c eficientizeaz comunicarea privind felul n care aceste reglementri sunt puse n practic. Poate conduce, de asemenea, la o rezolvare mai rapid a unei poteniale nclcri a legislaiei Comunitare, dect un proces n sala de judecat i poate fi o soluie mai rapid pentru persoana care a depus plngerea.
PUNCTE DE ACIUNE

Comisia: - Va propune n 2002 acorduri de ngemnare ntre administraiile naionale n vederea schimbului de bun practic privind msurile de implementare n cadrul anumitor sectoare, inspirndu-se din experiena rilor candidate, i pentru a promova cunoaterea dreptului Comunitar de ctre avocai n tribunalele naionale. - Va stabili n 2002 criteriile care vor fi folosite n ordonarea prioritilor pentru investigarea de poteniale nclcri ale legilor Comunitii. 34

- Va codifica reglementrile administrative actuale privind rezolvarea plngerilor. Statele Membre trebuie s-i ntreasc eforturile pentru a mbunti calitatea transpunerii i implementrii acesteia. Ele trebuie s contribuie la mbuntirea cunoaterii legislaiei Comunitii, s ncurajeze tribunalele naionale s i asume un rol mai activ n controlarea aplicrii reglementrilor Comunitare. Ele trebuie s-i sporeasc capacitatea de a rezolva dispute prin reele de avocai ai poporului sau mediatori.

3.3

Contribuia UE la guvernarea global Propunerile din Carta Alb au fost elaborate pe fondul extinderii, dar ele aduc i o contribuie util la guvernarea global. Primul pas al Uniunii trebuie s fie reformarea cu succes a guvernrii pe plan local pentru a ctiga credibilitate n promovarea ideii de reform la nivel internaional. Obiectivele legate de pace, bunstare, for de munc i justiie social vizate de Uniune trebuie s fie promovate n exterior pentru ca ele s fie efectiv atinse att la nivel european ct i global. Acest lucru rspunde ateptrilor cetenilor privind o Uniune puternic pe scena mondial. Aciunea internaional de succes consolideaz identitatea european i importana valorilor comune din cadrul Uniunii. Uniunea trebuie s fie mai accesibil participanilor guvernamentali i neguvernamentali din alte pri ale lumii, n procesul aplicrii principiilor bunei guvernri la responsabilitatea global a UE. Aceasta este deja o parte a strategiei sale pentru o evoluie sustenabil, dar trebuie s mearg mn n mn cu ntrirea contiinei acestor participani n ce privete reprezentativitatea lor i cu hotrrea de a-i asuma responsabilitile n faa provocrilor globale. Uniunea trebuie s in cont de dimensiunea global n evaluarea impactului politicilor, n stabilirea directivelor de utilizare a expertizei i printr-o relaie mai pro-activ cu reelele internaionale. Prin recunoaterea mai ferm a dimensiunii globale, Uniunea i va face vocea mai puternic n negocierile multilaterale. Ea trebuie s aib ca scop mbuntpirea eficienei i legitimitii n elaborarea de reglementri globale, n activitatea sa de modernizare i reform a Instituiilor internaionale i multilaterale, pe termen mediu i lung. inta trebuie s fie creterea eficienei i consolidarea puterilor instituiilor multilaterale. Pe termen scurt, Uniunea trebuie s construiasc parteneriate cu alte ri pentru a promova o mai mare cooperare i coeren ntre activitile organizaiilor internaionale existente i pentru o mai mare transparen a acestora. 35

Aciunea internaional trebuie completat prin noi instrumente. Multe dintre ideile acestei Carte Albe pot fi testate la nivel mondial, cum ar fi evaluarea ntre parteneri a progresului fcut spre obiectivele convenite pe plan internaional sau elaborarea soluiilor de co-reglementare legate de aspectele noii economii. Ca i n Uniune, aceste abordri trebuie s se adauge la elementele de succes ale dreptului public internaional, cele mai notabile fiind Organizaia Internaional a Comerului i Curtea Internaional de Justiie. Pentru a realiza aceste obiective, Uniunea trebuie s vorbeasc tot mai mult cu o singur voce. Trebuie s-i ntreasc reprezentarea n forurile internaionale i regionale, inclusiv n raport cu guvernarea economic i financiar, cu mediul, politica concurenial i de dezvoltare. Adesea pot i trebuie s fie introduse modificri nsemnate la Tratatul actual care ar mbunti considerabil transparena aciunilor Uniunii la nivel global. n unele domenii, cum ar fi finanele, este nevoie de o schimbare n Tratat.
PUNCTE DE ACIUNE

Comisia: Va mbunti dialogul cu participanii guvernamentali i neguvernamentali din tere ri cnd se elaboreaz propuneri politice cu dimensiune internaional. - Promova folosirea unor noi instrumente la nivel global care s completeze nucleul dur al legislaiei internaionale. - Promova discutarea, n 2002, a modului n care Uniunea poate contribui la o reform cuprinztoare a instituiilor multilaterale i mbunti cooperarea i deschiderea organizaiilor internaionale. - Propune o revizuire a reprezentrii internaionale a Uniunii prin Tratatele existente, pentru a se exprima mai des printr-o singur voce i pentru a propune modificri la urmtoarea Conferin Inter-guvernamental.

3.4 Politici i instituii refocalizate Stabilirea unei legturi ntre Uniunea European i cetenii si nseamn identificarea politicilor i obiectivelor clare n cadrul unei viziuni de ansamblu asupra direciei n care se ndreapt Uniunea. Oamenii trebuie s neleag mai bine proiectul politic care st la baza Uniunii. Nu este o sarcin uoar. Integrarea pas cu pas care a caracterizat dezvoltarea Uniunii a avut tendina de a seciona politicile n fii cu obiective i instrumente diferite: pe parcursul timpului capacitatea de asigurare a coerenei s-a diminuat. Metodele de lucru curente ale Instituiilor i relaiile cu Statele Membre le mpiedic s-i dovedeasc necesara abilitate de conducere. 36

Ca rspuns parial, Uniunea a lansat agende politice de lucru mixte, cum ar fi cele dezbtute la Tampere (1999) pe probleme de libertate, securitate i justiie; la Lisabona (2000) discutnd nnoirea economic i social pn n 2010; sau la Gteborg (2001) cu strategia pentru dezvoltare sustenabil. Dar trebuie fcut mai mult. Instituiile i Statele Membre trebuie s conlucreze pentru a stabili o strategie politic de ansamblu. n acest scop, ele trebuie deja s reorienteze politicile Uniunii i s adapteze modul de lucru al Instituiilor prin Tratatele existente.

Refocalizarea politicilor UE
Introducerea monedei euro i extinderea vor cataliza schimbri fundamentale. Moneda euro va fi curnd o realitate tangibil n buzunarele oamenilor i va spori vizibilitatea Uniunii acas i n lume. Extinderea va ridica probleme deosebite n privina diferenelor uriae dintre rile bogate i cele srace. Va aduce noi provocri pentru administrarea frontierelor externe ale Uniunii i a relaiilor cu viitorii notri vecini. Reorientarea politicilor nseamn c Uniunea trebuie s identifice mai clar obiectivele pe termen lung. Acestea pot include, avnd n vedere obiectivul general al dezvoltrii sustenabile, mbuntirea capitalului uman, a cunotinelor i abilitilor; ntrirea att a coeziunii sociale ct i a competitivitii; rezolvarea problemelor ecologice; sprijinirea diversitii teritoriale; i contribuirea la pacea i stabilitatea regional. O concentrare mrit va ajuta la dirijarea reformei politicilor n pregtirea unei extinderi reuite i va ajuta ca lrgirea Uniunii s nu conduc la slbirea sau diluarea puterii politicilor existente. n stabilirea prioritilor i asigurarea coerenei, Instituiile trebuie s se fereasc de decizii asupra politicilor viitoare bazate pe o gndire pe termen scurt pentru provocri pe termen lung. Acesta este un risc real, deoarece n viitorul apropiat reforma instituional, opiunile politice importante, negocierile bugetare i extinderea ar putea coincide. Apare probabil faptul c va spori capacitatea Uniunii de a-i demonstra poziia de conductor printr-o viziune coerent asupra viitorului. Uniunea trebuie de asemenea s continue s se asigure c are resursele adecvate pentru a duce la bun sfrit sarcinile asumate. n cadrul Comisiei, au fost fcui pai importani pentru a-i ntri capacitatea de planificare strategic i stabilire a politicii ca unul dintre cei trei piloni ai reformelor administrative n curs. Ele sunt reflectate, n fiecare an, de evenimente cheie care promoveaz o dezbatere politic n cadrul obiectivelor strategice cincinale ale Comunitii: Strategia Politic Anual a Comisiei la nceputul fiecrui an se concentreaz pe identificarea prioritilor strategice cu un orizont de 2 pn la 3 ani. Aceasta permite o abordare mai coerent pe termen 37

mediu i ofer o verificare esenial a realitii pentru a se garanta c resursele necesare sunt disponibile. Preedintele Comisiei trece n revist n discursul su anual din Parlamentul European asupra Stadiului Uniunii progresul fcut comparativ cu prioritile strategice ale Comisiei i indic noile dificulti ce se prefigureaz. Acesta este completat de Raportul Anual de Sintez pentru Consiliul European din primvar, care acoper politicile economice, sociale i ecologice ale Uniunii. n plus, ncepnd din anul 2002, raportul anual asupra implementrii Protocolului de la Amsterdam privind descentralizarea i proporionalitatea va fi orientat spre principalele obiective ale politicilor Uniunii Europene. Va cerceta msura n care Uniunea a aplicat principiile de proporionalitate i descentralizare n urmrirea principalelor scopuri. ncercrile de structurare a unei dezbateri mai bune asupra coerenei politice trebuie ns s fie construite pe un dialog ntre Instituii privind obiectivele viitoare i prioritile Uniunii. Rolul Comisiei n iniierea politicilor i dirijarea programului de lucru pe termen lung pot fi deosebit de eficiente n pregtirea Consiliului European. Aceste Summit-uri, care acum se desfoar de patru ori pe an, reunesc pe Preedintele Comisiei i pe cei cincisprezece efi de state i guverne. Consiliul European trebuie s aib un rol mai semnificativ n conturarea direciei strategice pentru Uniune n parteneriat cu Comisia. Nu trebuie s aib de-a face cu amnuntele zilnice ale politicilor UE. Obligativitatea consensului n Consiliul European face adesea ca elaborarea politicilor s rmn prizoniera intereselor naionale n domenii n care Consiliul poate i trebuie s decid printr-o majoritate calificat a Statelor Membre. Acesta este un exemplu al incapacitii Consiliului de a-i asuma rspunderea politic pentru formularea de decizii prin metoda Comunitii.

Refocalizarea instituiilor
Pentru a elabora politici mai bune, Uniunea trebuie s revitalizeze metoda Comunitii. Fiecare trebuie s se concentreze pe sarcinile sale principale: Comisia iniiaz i aplic politica; Consiliul i Parlamentul European decid asupra legislaiei i a bugetelor ori de cte ori este posibil n Consiliu, folosind votul majoritii calificate, Consiliul European i exercit atribuia de orientare politic iar Parlamentul European controleaz aplicarea bugetului i a politicilor Uniunii. Aceasta nseamn modificri n modul de lucru al Instituiilor. Deja se pot face multe pe termen scurt, fr a amenda Tratatele existente. Se impune un efort sporit pentru a asigura consecvena aciunilor n diferite Consilii pe domenii. Consiliul de Minitri, n special Consiliul Afacerilor Externe, compus din Minitri de Externe, i-a pierdut capacitatea de a dirija politic i de a arbitra interese sectoriale, mai ales acolo unde aceasta implic 38

rezolvarea disputelor dintre diferite departamente interne asupra poziiei care trebuie luat privind propunerile UE. Unele modificri n modul de lucru au fost deja introduse de Consiliu. Concluziile Preediniei la Consiliul European de la Gteborg cheamau din nou la o coordonare eficient ntre diferitele formaiuni ale Consiliului. Concluzia general este c progresul fcut pn acum a fost lent. Este momentul s recunoatem c Uniunea a trecut de la un proces diplomatic la unul democratic, cu politici care au implicaii n societile naionale pn la nivelul vieii de zi cu zi. Este nevoie din partea Consiliului s i dezvolte capacitatea de coordonare a tuturor aspectelor politicii UE att n Consiliu ct i intern. Acest lucru ar da libertate Consiliului European pentru reorientarea activitii pe formularea obiectivelor strategice i pe monitorizarea mai eficient a reuitei n atingerea lor de ctre Uniune. Parlamentul European i toate parlamentele naionale ale Uniunii ca i rile candidate trebuie s devin mai active n stimularea dezbaterilor publice asupra viitorului Europei i a politicilor sale. 19 Relaia puternic dintre schimbrile la nivel naional, politicile UE i evenimentele globale nu-i poate gsi, pur i simplu, rspunsul la Bruxelles. Aceste schimbri trebuie discutate ntr-un context naional i n fiecare parlament naional. Comisia ar saluta dezbaterile publice, organizate n comun de Parlamentul European i parlamentele naionale, privind politicile Uniunii. Mai mult, Parlamentul European trebuie s i sporeasc controlul asupra aplicrii politicilor UE i implementrii bugetului. Aceasta nseamn nlocuirea accentului actual pus pe rspunderea detaliat cu un control bazat pe obiective politice, mai orientat spre politic. Domeniile n care deciderea n comun trebuie s fie aplicat trebuie revizuite pentru a consolida rolul Parlamentului European. Comisia trebuie s se concentreze asupra sarcinilor de iniiere politic cuprinse n Tratat; de executare; de salvgardare a Tratatului i de reprezentare internaional a Comunitii. Msurile propuse n aceast Cart Alb, inclusiv dialogul mai activ cu asociaia european i naional a guvernelor regionale i locale, consultarea mai bun i mai deschis a societii civile, folosirea mai eficient a consultanei de specialitate i evaluarea mai bun a impactului, vor ajuta la mbuntirea calitii propunerilor politice. Legtura dintre guvernarea european i cea global trebuie s conduc spre o tot mai frecvent exprimare a Uniunii ntr-un singur glas. Ordonarea prioritilor n soluionarea reclamaiilor asupra nclcrilor legilor Comunitare va mri impactul activitii Comisiei de salvgardare a Tratatului.
19

Statele Membre trebuie s fac schimburi de bun practic n aplicarea Protocolului la Tratatul de la Amsterdam asupra rolului parlamentelor naionale n Uniunea European.

39

Propunerile de simplificare pe mai departe a legislaiei Comunitii, pentruo mai bun reglementare printr-o mai mare diversitate a instrumentelor politice i a utilizrii lor combinate, ca i acordurile contractuale tripartite toate vor mbunti calitatea aplicrii politicii. Utilizarea tot mai frecvent a ageniilor de reglementare va asigura o mai bun executare i punere n aplicare a politicilor n cazuri specifice. Se va evita de asemenea, obligaia de a folosi resursele Comisiei pentru sarcini prea tehnice. n aceeai ordine de idei, Comisia a propus deja o comunicare i o reglementare care s stabileasc cadrul de lucru al ageniilor executive prin controlul Comisiei. Aceasta nseamn folosirea mai degrab a unor agenii executive externe dect resursele Comisiei pentru sarcini manageriale n programele de investiii. Totodat trebuie s fie mai clar cine poart rspunderea pentru aplicarea politicii. Aceasta reprezint pre-condiia pentru un sistem al UE mai deschis i mai responsabil n faa tuturor cetenilor europeni. Principala responsabilitate pentru aplicarea politicii i a legislaiei prin adoptarea reglementrilor sau deciziilor de implementare este conferit, n mod normal, Comisiei. Condiiile n care Comisia adopt respectivele msuri executive trebuie revizuite. n final, acest lucru trebuie s conduc la o situaie n care legislaia definete condiiile i limitele n care Comisia i desfoar rolul executiv, i un mecanism legal simplu permite Consiliului i Parlamentului European, n calitatea lor de legiuitori, s monitorizeze i s controleze aciunile Comisiei prin comparaie cu principiile i directivele politice adoptate prin legislaie. Aceast schimbare ar face ca luarea deciziilor s fie mai simpl, mai rapid i mai uor de neles. Ar face rspunderile mai clare, ajutnd Consiliul i Parlamentul European s fac evaluri politice ale modului n care decurge procesul executiv. Dac sunt respectate aceste orientri, va fi pus sub semnul ntrebrii nevoia de meninere a comitetelor existente, dintre care de remarcat sunt comitetele de reglementare i de management 20 . De aceea, trebuie pornit o aciune de revizuire comitetelor existente i de evaluare a nevoii ca ele s continue s existe. Aceast evaluare trebuie s in seama de nevoia de consultana specializat n implementarea politicilor UE.
Comitetele alctuite din administraiile Statelor Membre care sprijin Comisia n exercitarea puterii de implementare (vezi decizia 1999/468/EC, decizia comitologiei.
20

40

Aceast ajustare a responsabilitii Instituiilor, care ofer controlul competenei executive celor dou organisme legislative i care reconsider comitetele existente de reglementare i management, atinge problema delicat a echilibrului de fore dintre Instituii. Trebuie s conduc la modificarea articolului 202 din Tratat, care permite doar Consiliului s impun anumite cerine asupra modului n care Comisia i exercit rolul executiv. Acel articol este depit datorit procedurii de decidere n comun care aeaz pe picior de egalitate Consiliul i Parlamentului European, n privina adoptrii legislaiei n multiple domenii. Ca atare, Consiliul i Parlamentul European trebuie s aib un rol egal n supervizarea modului n care Comisia i exercit rolul executiv. Comisia intenioneaz s lanseze o analiz a acestui subiect n vederea urmtoarei Conferine Interguvernamentale.
PUNCTE DE ACIUNE

Comisia: - Face uz de dreptul su de iniiativ n concentrarea mai puternic a dezbaterilor pe coeren politic i identificarea obiectivelor pe termen lung, cldind pe eforturile desfurare pentru planificare i informare strategic. - Aduce n discuie la urmtoarea Conferin Inter-guvernamental propunerile de re-orientare a rspunderii executive asupra Comisiei, simultan cu direcionarea controlului de ctre Consiliul i Parlamentul European spre modul n care Comisia i folosete puterile executive. Consiliul trebuie s mbunteasc coordonarea dintre diferitele sale formaiuni ca i capacitatea sa de orientare politic i abilitatea de a conecta UE la aciunea naional. Consiliul Europei trebuie s-i sporeasc atenia asupra obiectivelor strategice. Parlamentul European i cele naionale trebuie s joace un rol central n stimularea dezbaterii publice asupra viitoarei Europe i a politicilor sale.

IV. DE LA GUVERNARE LA VIITORUL EUROPEI Pentru Uniune, provocarea const n nnoirea procesului politic european. Problemele puse n aceast Cart Alb i rspunsurile pe care aceasta le ofer sunt legate de respectiva nnoire. Acest document ncepe un proces, care rspunde dezamgirii multor ceteni ai Uniunii. nstrinarea de politic nu este doar o problem european, este global, naional i local. Dar pentru Uniune, ea reprezint o provocare deosebit. Datorit nivelului naintat de integrare atins deja, oamenii au aceleai ateptri n privina Uniunii ca i a politicii i a instituiilor politice interne. Dar Uniunea 41

nu poate elabora i aplica politici n acelai fel ca un guvern naional; ea trebuie s construiasc parteneriate i s se bazeze pe o mare diversitate de actori. Ateptrile trebuie mplinite n diferite moduri. Scopul nostru general se bazeaz pe principiul simplu care a condus integrarea european de cnd a fost fondat Comunitatea European: acela de integrare a oamenilor n Europa respectnd concomitent identitile naionale individuale. Reformele propuse sunt posibile dac Uniunea reface spiritul original al Tratatelor UE i folosete pe deplin flexibilitatea pe care acestea o ofer. Cinci principii politice deschiderea, participarea, rspunderea, eficiena i coerena stau la baza propunerilor acestei Carte Albe. Ele trebuie s ghideze Uniunea n organizarea modului su de lucru i n stimularea reformelor prin Tratatul actual, dar ele ofer repere n dezbaterea asupra viitorului Europei. mpreun, ele permit o folosire mai bun a principiilor proporionalitii i subsidiaritii. Acest lucru se reflect, spre exemplu, n accentul pus de aceast Cart Alb pe folosirea combinaiei corecte de instrumente n elaborarea politicilor care corespund obiectivelor urmrite, limitarea legislaiei la elementele eseniale i folosirea contractelor pentru a respecta mai bine condiiile locale.

Prezent i viitor: o problem de voin politic

Elabornd pe baza acestor principii, propunerile din aceast Cart Alb: Va structura relaia UE cu societatea civil. Un cod de conduit pentru consultri va identifica responsabilitile i va mbunti rspunderea tuturor partenerilor. Va spori dialogul i va contribui la deschiderea societii civile organizate. Va utiliza mai mult capacitile i experiena practic ale actorilor regionali i locali. n primul rnd, aceasta este o problem a autoritilor naionale n conformitate cu aranjamentele constituionale i administrative naionale. n acelai timp, Uniunea trebuie s utilizeze mai mult potenialul existent de flexibilitate pentru mbuntirea modurilor de aplicare concret a politicilor europene. Va consolida ncrederea public privind modul n care legiuitorii folosesc consultana de specialitate. Sistemul expert multidisciplinar al UE va fi deschis mai mult analizei i dezbaterii publice. Este nevoie de aceasta pentru a rezolva dificultile, riscurile i neclaritile etice generate de tiin i tehnologie. Va sprijini definirea mai clar a obiectivelor politice ale UE i va mbunti eficiena politicilor UE prin combinarea legislaiei 42

formale cu soluii non-legislative i de auto-reglementare, n vederea realizrii mai eficiente a acelor obiective. Va stabili condiiile de nfiinare a ageniilor europene de reglementare. Aceste agenii pot spori eficiena i transparena legislaiei UE att pentru companii ct i pentru public, aducnd deciziile din unele dintre cele mai complexe i tehnice domenii mai aproape de problemele n cauz. Va reorienta rolurile i responsabilitile fiecrei Instituii. Aceasta va ajuta cetenii s cear conductorilor lor politici i Instituiilor s dea explicaii pentru deciziile pe care le ia Uniunea. Desfurarea acestor aciuni nu impune noi Tratate. Este mai nti de toate o problem de voin politic. Este parte a unui proces mai amplu. Modificarea felului n care lucreaz Uniunea necesit o reacie nu doar de la Comisie ci de la toi cei interesai, mai ales Consiliul, Parlamentul European, Statele Membre i cetenii europeni. Prin adaptarea guvernrii n plan intern, Uniunea se va afla ntr-o postur mai bun pentru a contribui la noi forme de guvernare global. Politicile i Instituiile globale trebuie s rspund preocuprilor cetenilor.

O nou orientare pentru Instituiile Uniunii

Dar ce se va schimba cu adevrat dac sunt implementate aceste propuneri? n centrul reformei propuse pentru guvernare se afl reorientarea Instituiilor Comisia, Consiliul i Parlamentul European. Aceasta trebuie s duc la: Un mod mai precis al Comisiei de a-i folosi dreptul de iniiativ. O consultare i implicare mai bune, o mai transparent utilizare a consultanei de specialitate i o abordare nou a planificrii pe termen mediu i vor permite s analizeze mai critic cererile Instituiilor i ale grupurilor de interese pentru iniiative politice. Va avea o poziie ntrit pentru a aciona n interesul european general. O legislaie UE care este readus la principiile eseniale i la un cadru care stabilete cum s fie implementate acestea. Carta Alb arat modul cum Consiliul i Parlamentul European se pot concentra mai mult pe direcia i coninutul politic, lsnd implementarea n rspunderea executivului. Dar n acelai timp, ambele Instituii vor trebui s-i poat dirija controlul asupra modului n care Comisia i duce la ndeplinire responsabilitatea executiv. Implicarea mai eficient a participanilor naionali n formularea i aplicarea reglementrilor i programelor Comunitare. Aceasta va rezulta din propunerile privind dialogul, descentralizarea, cooperarea mai strns ntre administraii i aplicarea 43

mai eficient a legislaiei Comunitii. Mai mult, cu ct participarea actorilor naionali i regionali la politicile europene este mai ridicat, cu att mai mult vor fi pregtii s informeze publicul despre acele politici. Aceast reorientare a rolurilor instituionale este un pas important n pregtirea i conducerea unei extinderi reuite.

O metod Comunitar nnoit ca model pentru viitor

Att propunerile din Carta Alb ct i perspectiva unei extinderi ulterioare conduce ntr-o singur direcie: o revigorare a metodei Comunitii. Aceasta nseamn n mod obligatoriu c Comisia trebuie fie cea care execut politicile; Consiliul i Parlamentul European iau deciziile; iar participanii naionali i regionali sunt implicai n procesul politic european. Metoda Comunitii a ajutat Uniunea timp de mai mult de jumtate de secol. Poate face aceasta i mai departe, dar cu condiia s fie actualizat. n stabilirea consecinelor unei Guvernri europene mai bune pentru Instituii, Carta Alb este adus n dezbaterea asupra viitorului Europei. Reformarea guvernrii europene schieaz de asemenea calea spre modificri viitoare din Tratat, la viitoarea Conferin Inter-guvernamental prezint conturul unui model pentru urmtoarea organizare politic a Uniunii: n separarea puterilor dintre legislativ i executiv, modelul l urmeaz pe cel al democraiilor naionale. La nivel european, separarea acestor dou roluri ar face mai uoar aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii. n contextul unei extinderi graduale a zonelor n care deciziile sunt luate n comun de ctre Consiliul i Parlamentul European (aa numita procedur de co-decizie), acele dou Instituii trebuie s se bucure de roluri egale. Nu aa stau lucruile conform prezentului Tratat. n acelai timp, aceast clarificare a rolurilor trebuie s permit Comisiei asumarea rspunderii executive totale. Uniunea are nevoie de principii clare care s identifice felul n care competena este mprtit ntre Uniune i Statele Membre. n primul rnd, aceasta trebuie s rspund ntrebrii frecvente a publicului cine cu ce se ocup n Europa?. Este nevoie de o viziune comun pentru a rspunde acestei ntrebri. Carta Alb a evideniat o Europ tangibil aflat n plin dezvoltare; o Uniune bazat pe guvernare pe mai multe nivele, n care fiecare actor particip la succesul aciunii generale potrivit capacitilor sau cunoaterii lui. ntr-un sistem pe mai multe nivele, adevrata provocare o reprezint stabilirea de reguli clare asupra modului cum este mprtit i nu divizat competena; doar aceast viziune ne-exclusivist poate satisface interesele optime ale tuturor Statelor Membre i ale tuturor cetenilor Uniunii.

44

Aceast Cart Alb, iniind un proces, rspunde ateptrilor cetenilor Uniunii. Ar trebui s le dea acestora puterea s vad n Uniune un instrument prin care ei pot aduce schimbarea. Refleciile asupra acestor reforme vor continua de acum; ele vor fi completate de un proces mai amplu de reform constituional nceput la Consiliul Europei de la Laeken: un proces la care Comisia va contribui activ.

45